Le Ministre d’Etat

Son Excellence Monsieur le Président

du Faso, Président du Conseil des Ministres .
OUAGADOUGOU

Objet : réforme globale de l’administration du territoire

Excellence Monsieur le Président du Faso,

J’ai l’honneur de soumettre à votre appréciation, trois projets de réformes dans

le secteur de l’administration du territoire. Ces réformes qui conduisent à une
réforme globale de l’administration du territoire visent à mettre en œuvre le
programme présidentiel dans ledit secteur.
Au regard du caractère sensible et hautement politique des questions
abordées, je voudrais par la présente, tenir à votre disposition, la quintessence
des reformes proposées afin de bénéficier de vos conseils avisés. Le sujet sera
abordé suivant la chronologie ci-après : rappel historique sur le découpage du
territoire au Burkina Faso(I), le résumé des reformes proposées (II) dans un
document synthétique joint à la présente.

Excellence Monsieur le Président du Faso, je vous prie d’agréer l’expression de

ma très haute considération.

Siméon SAWADOGO
Officier de l’ordre national
MINISTERE DE L’ADMINISTRATION BURKINA FASO
TERRITORIALE DE LA Unité – Progrès – Justice
DECENTRALISATION ET DE LA ----------
COHESION SOCIALE
-------------------
CABINET

REFORME GLOBALE DE L’ADMINISTRATION DU TERRITOIRE AU BURKINA

FASO

Mai 2020

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 I. RAPPEL HISTORIQUE SUR LE DECOUPAGE DU TERRITOIRE AU BURKINA FASO

La Haute-Volta, actuel Burkina Faso créé en tant que colonie par un décret de l’Etat
français, comptait au départ sept(7) cercles : Gaoua, Bobo-Dioulasso, Dédougou,
Ouagadougou, Dori, Say et Fada N'Gourma avec comme chef-lieu Ouagadougou.
Quatre nouveaux cercles ont par la suite été créés : Ouahigouya en 1920, Tenkodogo,
Kaya et Koudougou en 1921 et 1922.
La colonie fut dissoute le 5 septembre 1932 et chacune de ses parties administrée par
la Côte-d’Ivoire, le Soudan français et le Niger.
Après la Seconde Guerre mondiale, la colonie de la Haute Volta fut reconstituée dans
ses frontières initiales le 4 septembre 1947 . Le 11 décembre 1958, elle fut proclamée
comme une république autonome sous le nom de République de Haute-Volta au sein
de la Communauté française, pour enfin prendre son indépendance totale le 5 août
1960.
Après l’indépendance du pays en 1960, la réorganisation administrative du territoire
est marquée par la création de quatre (4) départements et de nombreuses autres
Circonscriptions faisant passer ainsi le nombre de Cercles à trente-neuf (39), celui des
Subdivisions à trente et un (31) et celui des Postes Administratifs à trente-quatre (34).
Les quatre (4) départements créés sont les suivants :
- le département du Centre avec pour chef-lieu Ouagadougou ;
- le département de l’Est dont le chef-lieu était Fada N’Gourma ;
- le département des Hauts-Bassins : Chef-lieu Bobo-Dioulasso ;
- le département de la Volta-Noire, avec pour chef-lieu Koudougou.
Un effort considérable avait été fait pour rapprocher l'administration des administrés
puisqu'au 1er janvier 1958, on ne comptait que 19 cercles. Cependant, jusqu’au coup
d’Etat du 3 janvier 1966, cette loi ne fut pas appliquée.
Le nouveau pouvoir en place conduit par le général Sangoulé LAMIZANA procéda à la
création de dix départements qui sont :
- le département du Centre, chef-lieu Ouagadougou ;
- le département du Centre-Est, chef-lieu Tenkodogo ;
- le département du Centre-Ouest, chef-lieu Koudougou ;
- le département du Centre-Nord, chef-lieu Kaya ;
- le département de l’Est, chef-lieu Fada N’Gourma ;
- le département des Hauts-Bassins, chef-lieu Bobo-Dioulasso ;
- le département du Nord, chef-lieu Ouahigouya ;
- le département du Sahel, chef-lieu Dori ;
- le département du Sud-Ouest, chef-lieu Gaoua ;

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 - le département de la Volta-Noire, chef-lieu Dédougou ;
- le onzième département, celui de la Comoé, avec pour chef-lieu Banfora, sera
créé plus tard en 1979 par décret .
Au terme de l’ordonnance du 2 juillet 1974, le département regroupe des sous-
préfectures, cette dernière regroupant à son tour des arrondissements qui regroupe
des villages.
A l’avènement de la révolution en 1983 et dans un souci de rupture avec le passé
néocolonial, le pays va connaitre un grand bouleversement dans l’organisation
administrative du territoire. Le Conseil National de la Révolution opère le choix fort
de rebaptiser le pays « Burkina Faso » littéralement « Pays des Hommes intègres » et
instaure la « provincialisation » du territoire.
Ainsi, les révolutionnaires procèdent au découpage du territoire national en trente
(30) provinces et deux cent cinquante (250) départements en août 1984 puis à la
création de cinquante (50) départements en août 1985.
Ce découpage a été réaménagé En 1996 par la création de quinze (15) nouvelles
provinces et vingt-huit (28) départements.
En juillet 2001, il a été créé treize (13) régions qui sont à la fois des circonscriptions
administratives et des collectivités territoriales.
Depuis cette date le territoire national n’a plus connu de découpage et est
actuellement structuré en treize (13) régions, quarante-cinq (45) provinces et trois
cent cinquante (350) départements.
Au départ, sous la colonisation, la vision du découpage du territoire répondait à la
préoccupation d’un territoire conquis et à pacifier. C’était le Commandement
militaire, en atteste l’appellation du représentant de l’Etat (lieutenant-gouverneur,
commandant de cercle).
A l’indépendance on a conservé cette pratique jusqu’à la départementalisation en
1974 à partir de laquelle le découpage administratif visait à créer des pools de
développement. Le préfet de département était le représentant de l’Etat le plus haut
placé.
Pour rompre avec le passé néocolonial, il est procédé en 1983 à la
« provincialisation » du territoire. Les circonscriptions administratives Province et
département sont dirigées respectivement par des hauts commissaires et des préfets.
Avec la loi n° 13-2001/AN du 02 juillet 2001 portant organisation de l’administration
du territoire au Burkina Faso, les régions créées sont dirigées par des gouverneurs. La
région constitue le premier niveau de planification du développement local.
Enfin, il convient de noter, que chaque régime ayant présidé aux destinées du pays
depuis l’indépendance a procédé à une réforme de l’administration du territoire
matérialisée par un découpage territorial.

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 II. RESUME DES REFORMES PROPOSEES

Après l’insurrection de 2014, le découpage territorial n’a pas subi de changement. A la

faveur des élections de 2015, les reformes prévues par le programme présidentiel
visent l’approfondissement du processus de déconcentration et de décentralisation.
Ainsi, en matière de déconcentration, l’objectif est d’en faire un mode efficace
d’administration du territoire au service de la décentralisation et du développement
local.
Aussi, les engagements dans le secteur portent sur les actions correctrices suivantes :
 la mise en place d’une charte de la déconcentration en vue de définir :
- les principes généraux de l’organisation des administrations civiles de
l’État ;
- les niveaux de l’administration déconcentrée et son organisation ;
- les attributions et les domaines d’intervention aux niveaux central et
déconcentré ;
- les relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés
de l’Etat ;
- les mécanismes de coordination entre les différents acteurs (services
déconcentrés de l’Etat, Établissements Publics) et la mission de chacun
d’entre eux dans la mise en œuvre de la déconcentration.
 le renforcement des capacités d’intervention des circonscriptions
administratives pour accompagner efficacement la décentralisation et appuyer
la qualité des services rendus aux citoyens ;
 l’étude de faisabilité de la suppression du département et du transfert des
ressources subséquentes aux collectivités territoriales ;
 la valorisation des hautes fonctions de l’Etat au niveau de la région, de la
province ;
 la relecture des textes portant attributions des gouverneurs, hauts commissaires
et préfets et la redéfinition des missions des chefs de circonscriptions
administratives pour un meilleur appui-conseil aux élus locaux ;
 la relecture des textes de loi portant découpage territorial ;
 la clarification de la tutelle des services déconcentrés de l’Etat à travers des
textes juridiques clairs et précis de manière à éviter les nombreux écueils
rencontrés en la matière ».
Prenant en compte ces orientations, le ministère en charge de l’administration du
territoire et de la décentralisation a entrepris des réflexions avec d’autres ministères

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partenaires comme ceux en charge de la fonction publique, des finances et de la justice
et qui ont abouti aux propositions de réformes suivantes :

II.1 proposition d’un avant-projet de loi portant orientation de l’administration du

territoire

II.1.1 motivation de de l’avant-projet de loi

L’administration du territoire du Burkina Faso a été marquée par la prééminence de
la déconcentration qui s’est matérialisée à travers le découpage du territoire
successivement en cercles, postes administratifs et villages après l’indépendance de
la Haute-Volta, en départements à partir de 1970, en provinces et départements avec
l’avènement de la révolution d’août 1983, enfin en régions en 2001.
Ainsi, la politique de déconcentration au Burkina Faso, en tant que processus
d’aménagement de l’Etat unitaire consistant à implanter, dans les circonscriptions
administratives, des autorités représentant l’Etat, est mise en œuvre depuis les
indépendances.
Avec l’adoption de la Constitution du 02 juin 1991 instituant la quatrième République,
le Burkina Faso a renoué avec l’expérience démocratique et opté pour la
décentralisation comme principal vecteur du développement local. Une production
législative abondante entre 1993 et 2004 aboutira à l’adoption de la loi n°55-2004/AN
du 21 décembre 2004 portant Code général des collectivités territoriales au Burkina
Faso dont l’article 3 précise que : « La décentralisation est accompagnée d’une
déconcentration des services de l’Etat dans le but de renforcer les capacités d’action
des collectivités territoriales. ».
De nos jours, force est de constater que l’administration du territoire est confrontée
à de multiples préoccupations :
- remise en cause de l’autorité de l’Etat sous diverses formes et manifestations,
- multiplications des conflits communautaires et conflits fonciers de plus en
plus violents et meurtriers,
- récurrence des actes terroristes,
- difficultés de gouvernance locale,
- difficultés d’harmonisation des interventions en matière de politiques
publiques,
- conflits d’attributions et de compétences des services déconcentrés de l’Etat,
etc.
Ces préoccupations et difficultés multiformes et de diverses natures qui connaissent
parfois une accentuation au point de remettre fondamentalement en cause la nature

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 même de l’Etat unitaire, démocratique et laïc, appellent des réponses de la part du
pouvoir central.
Il est donc impérieux que des mesures soient prises à tous les niveaux notamment sur
le plan juridique par la mise en cohérence et en complémentarité des deux modes
d’administration du territoire (déconcentration et décentralisation) afin d’asseoir une
administration du territoire proactive et efficace, gage de paix, de cohésion sociale et
de développement durable.
Ainsi, conscient des enjeux du moment et pour renforcer la politique de
déconcentration, le gouvernement s’est engagé à élaborer une charte de la
déconcentration afin de faire de celle-ci un mode efficace d’administration du
territoire au service de la décentralisation et du développement local.
Cette volonté politique est manifestée dans le programme présidentiel du Chef de
l’Etat qui a inscrit, outre la mise en place de cette charte de la déconcentration :
- le renforcement des capacités d’intervention des circonscriptions administratives
pour accompagner efficacement la décentralisation et appuyer la qualité des services
rendus aux citoyens ;
- la valorisation des hautes fonctions de l’Etat au niveau déconcentré.
Instrument de mise en œuvre de la politique de déconcentration, la charte
contribuera à l’atteinte d’un des résultats du Plan National de Développement
Economique et Social à savoir « accroître les degrés de délégation de pouvoirs et de
crédits aux chefs de circonscription administrative » pour « l’édification d’une
administration publique efficace et efficiente ».
La charte de la déconcentration qui relève du domaine règlementaire devrait au
préalable reposer sur une loi qui en fixe le cadre général conformément aux
dispositions de l’article 101 de la Constitution du 02 juin 1991 qui dispose : « la loi
détermine les principes fondamentaux (…) de l’organisation générale de
l’administration ».
Par conséquent, il est nécessaire de procéder à l’élaboration d’une loi d’orientation
de l’organisation générale de l’administration du territoire.
Ce projet de loi permettra de combler le vide juridique en matière d’administration
du territoire qui prévaut depuis des années en mettant en phase les deux modes
d’administration (déconcentration, décentralisation) du territoire.
Il permettra également d’inscrire dans notre droit positif l’adoption de cette charte
de la déconcentration et la vision de l’Etat quant à l’agencement et la
complémentarité entre déconcentration et décentralisation.
C’est pourquoi, des réflexions ont été engagées conformément au programme
présidentiel en vue de doter le Burkina Faso d’une loi d’orientation de l’organisation

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générale de l’administration du territoire selon une démarche et une approche
participative.
L’objectif général de l’avant-projet de loi est de déterminer le cadre général de
l’organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso. Il est organisé autour
de cinq (05) titres subdivisés en deux (02) chapitres chacun et comprend quarante
(40) articles.
II.1.2 Processus d’élaboration de l’avant-projet de loi
Le processus d’élaboration du présent projet de loi a été participatif. En effet, le
processus a débuté en 2018 par la mise en place d’un comité de rédaction d’un projet
de loi portant orientation de l’organisation générale de l’administration du territoire
et d’un projet de décret portant charte de la déconcentration.
Le comité est composé de représentants de la Présidence du Faso, du Premier
ministère, du ministère de la Fonction publique, du Travail et de la Protection sociale,
du ministère de l’Economie, des Finances et du Développement ainsi que des cadres
et partenaires sociaux du ministère de l’Administration territoriale, de la
Décentralisation et de la Cohésion sociale.
Un atelier de validation tenu les 19 et 20 juin 2019 à Ouagadougou a connu la
participation des représentants des institutions ci-dessus citées, des différents
départements ministériels, des partenaires techniques et financiers et des
partenaires sociaux.

II.2 proposition d’un avant-projet de loi portant institution du corps préfectoral

II.2.1 motivation de de l’avant-projet de loi

La restauration de l’autorité de l’Etat passe indéniablement par le renforcement du
dispositif d’administration du territoire en vue d’un meilleur encrage de l’Etat. Il
convient donc d’adapter le cadre juridique relatif à l’animation de l’administration du
territoire. Ce cadre juridique trouve sa nature et ses fondements aux articles 55, 56 et
101 de la Constitution.
La justification d’une telle loi réside entre autres, dans la spécificité des missions
dévolues aux cadres de l’Administration du Territoire. En effet, ces missions qui
concernent la représentation de l’Etat, la défense civile, la sécurité et le maintien de
l’ordre public, impliquent pour les acteurs, une déontologie restrictive dite
préfectorale qui entraine l’interdiction du droit de grève aux représentants de l’Etat
ainsi qu’une neutralité politique absolue. Cette déontologie préfectorale implique
aussi pour tous les membres du corps préfectoral une discipline rigoureuse et
l’obligation de disponibilité permanente pour les besoins de l’exercice des pouvoirs

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exceptionnels de police ou l’exercice des missions de sauvegarde de la permanence
et de la continuité de l’Etat.
Toute chose nécessitant pour eux, une habilitation légale conformément à l’article
101 de la Constitution à l’instar des constitutions de la Côte-d’Ivoire (articles 72, 73)
et de la France (article L2 et suivants).
En plus, ce projet de loi consacre la professionnalisation des nominations aux
fonctions préfectorales conformément à diverses recommandations :
- du Collège des sages,
- du Secrétariat permanent du Mécanisme Africain d’Evaluation par les Pairs
(MAEP) ;
- du Dialogue politique tenu du 15 au 22 juillet 2019.
C'est sans doute pour répondre à toutes ces préoccupations que le Plan national de
développement économique et social (PNDES) a prévu, dans son axe stratégique 1
« Réformer les institutions et moderniser l’administration », objectif stratégique 1
« Promouvoir la bonne gouvernance politique et administrative », réforme n°10 de la
matrice, l'adoption d'une loi portant institution du corps préfectoral.
En outre, le projet de loi est assorti de garanties statutaires, permettant aux
représentants de l’Etat d’assumer pleinement et efficacement leur mission
d’assistance et de contrôle du fonctionnement des organes des collectivités
territoriales afin de garantir une bonne gouvernance locale.

II.2.2 Processus d’élaboration de l’avant-projet de loi

Le processus d’élaboration du projet de loi sur le corps préfectoral a été participatif.

En effet, entamé en 2014 par le ministère en charge de l’Administration du territoire,
à travers des voyages d’études au Sénégal et en Côte d’Ivoire, il a connu la production
d’un premier draft. Ce document a été finalisé par un comité interministériel
composé des représentants des ministères en charge de l'administration territoriale,
de la fonction publique et des finances ainsi que des partenaires sociaux avant sa
soumission à l’examen du Comité technique de vérification des avant-projets de loi
(COTEVAL). L’avant-projet de loi a ainsi été validé, lors de la session du 13 au 14 juillet
2017, sous réserve de la prise en compte des observations et recommandations
formulées.
L’avant-projet de loi comprend 100 articles répartis en onze titres.
L'incidence financière de ce projet de loi pour la constitution initiale du corps
préfectoral est évaluée à six milliards sept-cent un millions cinq-cent-trente-cinq mille
quatre-cent-soixante-quatorze (6 701 535 474) FCFA. Ce montant tient compte de ce
que perçoivent déjà les 993 secrétaires administratifs et les 716 administrateurs civils
en poste au MATDC.
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II.3 la suppression des départements et la création de nouvelles provinces.

II.3.1 la suppression des départements

En ce qui concerne la suppression des départements, la réflexion a été menée dans le

cadre de la mise en œuvre d’un des engagements de son Excellence Monsieur le
Président du Faso intitulé « l’étude de faisabilité de la suppression du département et
du transfert des ressources subséquentes aux collectivités territoriales ».
Menée par des cadres du ministère en charge de l’administration du territoire et de
la décentralisation avec l’appui de personnes ressources, la réflexion s’articule autour
de trois principaux éléments :
- les missions assignées au préfet de département ;
- les inconvénients ou risques de la suppression du département ;
- la création de nouvelles provinces.

 les missions assignées au préfet de département

Il convient de rappeler les missions dévolues au préfet de département pour

apprécier la possibilité de l’exercice de ces missions par le haut-commissaire.
Les missions dévolues aux préfets de département sont :
- assurant la représentation de l’Etat, le préfet incarne la permanence, la
continuité de la présence de l’Etat avec obligation de résidence au niveau
départemental. Il constitue le relai de l’Etat central vers l’échelon inférieur et
vice versa consolidant ainsi le cadre unitaire de l’Etat;
- étant président de la juridiction de proximité qu’est le tribunal départemental,
le préfet bénéficie d’une présomption d’impartialité ;
- incarnant la neutralité, l’autorité administrative départementale est l’acteur
clé dans la prévention des troubles à l’ordre public, dans le maintien et le
rétablissement de l’ordre public et dans la protection civile ;
assurant la coordination et le contrôle des activités des services techniques
déconcentrés de l’Etat, il veille à la mise en œuvre et à la cohérence des
politiques publiques dans son ressort territorial.

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  les avantages de la suppression du département

La réduction du niveau de représentation territoriale de l’Etat à deux (province,

région) au lieu de trois (département, province, région) présente des avantages. Il
s’agit entre autres :
- de la possibilité de réaliser des économies pour le budget de l’Etat (réalisations
d’infrastructures, charges liées à l’existence des préfectures,…) ;
- de la restauration de l'autorité de l'Etat par le relèvement du niveau et de la
qualité de la représentation de l’Etat. En effet cette représentation sera
désormais assurée par des cadres de haut niveau pouvant effectuer une
meilleure coordination des activités des services déconcentrâtes de l’Etat et
constituer des interlocuteurs crédibles pour les différents partenaires ;
- de l’accompagnement qualitatif de la décentralisation par un meilleur appui-
conseil aux collectivités territoriales et un contrôle efficace des actes des
organes des collectivités territoriales ;
- de la disponibilité et du redéploiement du personnel d’application et
d’exécution au niveau des provinces et des régions . Cette démarche devrait
être facilitée par les avantages acquis avec l’institution du corps préfectoral;
- de l’absence de "dualisme" dans la gestion du pouvoir au niveau communal.

 les principaux inconvénients de la suppression du département :

La suppression du département comporte des inconvénients qui sont :

- l’absence ou la réduction de l’autorité de l’Etat à l’échelle communale ;
- la menace de rupture de la cohésion sociale ;
- la dichotomie entre la volonté politique affichée de restaurer l'autorité de l'Etat
et celle d'envisager la suppression des départements;
- la contradiction entre la volonté exprimée dans la politique nationale de
décentralisation adoptée par le gouvernement d’assurer une déconcentration
conséquente en vue d’accompagner de façon efficace la décentralisation et la
suppression envisagée des départements.

 la création de nouvelles provinces

Au regard des éléments évoqués dans l’analyse ci-dessus, il convient de retenir que
les avantages de la réduction du niveau de représentation territoriale de l’Etat à deux
(province, région) au lieu de trois (département, province, région) par la suppression
du département sont plus que les inconvénients. Cependant, au regard des

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inconvénients évoqués et pour une meilleure exploitation des avantages, il convient
de créer de nouvelles provinces. A l’analyse, il faut remarquer que les missions
dévolues au préfet le sont par délégation du haut-commissaire à l’exception de la
présidence du tribunal départemental. Par conséquent, ce dernier peut bien les
exercer à condition qu’il dispose du personnel adéquat. L’adoption de la loi portant
institution du corps préfectoral devrait faciliter le redéploiement du personnel au
niveau des hauts commissariats et des gouvernorats. En effet, le reversement du
personnel de catégorie A et B dans le corps préfectoral lui procure des avantages
sans qu’il ne soit nommé à une fonction de chef de circonscription administrative.
La création de nouvelles provinces devrait se faire en tenant compte d’un meilleur
maillage du territoire pour une bonne représentation de l’Etat et un meilleur
encadrement des collectivités territoriales. Pour ce faire, il pourrait être envisagé le
ratio d’une province pour quatre communes maximum. Dans cette logique, on aura
une centaine de provinces au total. En tenant compte des quarante-cinq provinces
existantes, 55 nouvelles provinces devraient être créées.

En conclusion, il faut noter que la restauration de l’autorité de l’Etat commande

l’élaboration d’un référentiel juridique encadrant l’administration du territoire et son
personnel spécifique. De même, dans le contexte actuel de l’évolution qualitative de
notre démocratie, il convient de disposer de représentants de l’Etat hautement
qualifiés pour assurer une tutelle de qualité des collectivités territoriales et éviter les
dérapages éventuels de la libre administration des CT. Enfin un meilleur maillage du
territoire pour une bonne représentation de l’Etat est nécessaire voir même
indispensable ; d’où la nécessité de créer de nouvelles provinces en plus de celles
déjà existantes après la suppression des 350 départements afin de réduire la
représentation territoriale de l’Etat à deux (2) niveaux.
La démarche stratégique consistera à adopter les deux projets de loi avant les futures
élections. La suppression des départements et la création de nouvelles provinces
interviendront après les élections.

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