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Commentaire d’Arrêt

CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! Et autres

Le 11 mai 2004, l’Assemblée plénière du Conseil d’Etat rend un arrêt


majeur modulant les effets de l’annulation d’un acte attaqué pour excès
de pouvoir.

Le 5 février 2003 le ministre des affaires sociales, du travail et de la


solidarité rend plusieurs arrêtés par lesquels il agrée, d’une part, divers
accords se rapportant à la convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide
au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage et d’autre part, la
convention du 1er janvier 2004 relative à l’aide au retour à l’emploi et à
l’indemnisation du chômage et son règlement annexé.

Le Conseil d’Etat reçoit alors les requêtes de plusieurs associations, dont


l’association AC ! qui donnera son nom à l’arrêt, contestant la légalité des
arrêtés du 5 février 2003, au motif que, d’une part, au vu de l’article
R.322-13 du Code du Travail, la commission permanente du comité
supérieur de l’emploi chargée de donner son avis sur les accords conclus
entre employeurs et travailleurs avant l’agrément du ministre du travail
s’est réunie dans une composition irrégulière lors des deux consultations
le 15 janvier et le 6 février 2003 sur le projet d’agrément par le ministre
du travail des accords conclus relatifs aux conventions du 1er janvier 2001
et 1er janvier 2004, que, d’autre part, les articles 2, 4, 6 et 10 du
règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004, en créant une
commission paritaire nationale composée uniquement des organisations
signataires de la convention chargée de définir les règles en matière de
démission légitime, de départ volontaire n’interdisant pas de bénéficier de
l’allocation au chômage, de procédure d’admission au bénéfice des
allocations des salariés dont l’entreprise a réduit ou cessé son activité
sans que leurs contrat de travail ait été rompu et de réouverture des droits
en cas de départ volontaire, sont contraires à l’article L. 352-2 du Code du
Travail qui consacre le droit de toutes les organisations syndicales des
employeurs et travailleurs à participer à la négociation des accords, et
interdit aux signataires d’en renvoyer la modification ou la complétion à
des actes à la négociation desquels ne participeraient pas l’ensemble des
organisations syndicales. Enfin, les demandeurs reprochent aux accords
d’application numéro 11 des deux conventions de donner compétence à
l’ASSEDIC pour l’octroi de l’aide à la mobilité géographique aux
demandeurs d’emploi indemnisés, ce qui est contraire aux alinéas 1&2 de
l’article 1 de la loi du 17 juillet 2001 qui charge l’Agence Nationale Pour
l’Emploi d’octroyer cette aide.

Les arrêtés du 5 février 2003 agréant les accords relatifs aux conventions
du 1er janvier 2001 et du 1er janvier 2004 relatives à l’aide au retour à
l’emploi et à l’indemnisation du chômage sont-ils légaux, au vu des
articles R.322-13 et L. 352-2 du Code du travail et de l’article 1 de la loi du
17 juillet 2001 ?
L’annulation de ces arrêtés doit-elle être d’effet immédiat rétroactif, eu
égard aux conséquences que celle-ci peut entraîner ?

Le Conseil d’Etat déclare que les arrêtés du 5 février 2003 sont entachés
d’illégalité et les annule.
Il rappelle qu’en principe l’annulation d’un acte administratif implique que
cet acte est réputé n’être jamais intervenu, toutefois, le Conseil d’Etat
estime que s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de
nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison
tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se
constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant
s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge
administratif d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent
justifier qu’il soit déroger à titre exceptionnel au principe de l’effet
rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir
dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses
engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de
l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son
annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas
échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il
détermine.

Par cet arrêt AC !, le Conseil d’Etat atténue le principe de l’effet immédiat


et rétroactif de l’annulation d’un acte administratif, posé par l‘arrêt
Rodière le 26 décembre 1925. En présence de certains éléments,
notamment les conséquences qu’emportent l’annulation d’un acte au
regard des intérêts privés et général, du principe de légalité et du droit
des justiciables à un recours effectif, le juge administratif s’octroie le droit
de moduler la rétroactivité et l’immédiateté de l’annulation : il expose
ainsi que certains ou tous les effets de l’acte peuvent être considérés
comme définitifs alors même qu’il est annulé et que l’annulation peut
prendre effet à une date ultérieure déterminée par le juge.
Le principe de l’effet immédiat et rétroactif de l’annulation entraînait
régulièrement des vides juridiques ainsi des troubles dans l’administration.
Sa modulation était donc une nécessité, ce qui rend l’arrêt fondamental.
Cette jurisprudence sera d’ailleurs suivie par l’arrêt de section France
Télécom c/ART rendu le 25 février 2005.

L’arrêt Association AC ! Et autres impose donc un tempérament à l’effet


immédiat et rétroactif de l’annulation contentieuse qui s’avérait
nécessaire (I). En posant ces nouvelles règles, le juge administratif
s’arroge un grand pouvoir, puisque qu’il détermine à quelles conditions il
peut être dérogé au principe de l’effet immédiat et rétroactif de
l’annulation et qu’il se déclare compétent pour mettre en œuvre cette
modulation (II).

I. La nécessaire modulation du principe de l’effet immédiat et


rétroactif de l’annulation contentieuse

Le principe de l’effet immédiat et rétroactif de l’annulation contentieuse


donnait parfois naissance à des vides juridiques et à des désordres
certains : le texte annulé disparaissait immédiatement avec ses effets
passés, sans remplaçant (A). C’est pourquoi l’arrêt Association AC ! Et
autres est fondamental ; grâce à l’exception énoncée par le juge, ce-
dernier pourra faire en sorte que la sécurité juridique soit sauvegardée (B).

A. L’effet immédiat et rétroactif de l’annulation, cause de troubles


Ce principe fut consacré pleinement par l’arrêt Rodière en 1925. Le juge se
place, pour apprécier la légalité de l’acte attaqué, à la date de l’édiction
de celui-ci. L’annulation est donc immédiate : elle ne peut, en principe,
être mise en œuvre à une date ultérieure à la décision du juge
administratif.
Lorsque l’acte en cause est ainsi annulé, il disparaît de l’ordonnancement
juridique. Cette annulation est donc dotée d’un effet rétroactif : l’acte ne
sera non seulement plus appliqué dans le futur, mais ses effets passés
disparaîtront également.
L’ordonnancement juridique est ainsi rétabli dans son état antérieur à
l’acte, comme si celui-ci n’avait jamais existé (ce qui en vérité appartient
à une fiction juridique).
Ce principe de l’effet immédiat et rétroactif de l’annulation donnait donc
lieu à quelques problèmes. En effet, un acte soudainement disparaît de
l’ordonnancement juridique, les justiciables, non préparés à la décision, se
voient privés de ses effets futurs et passés. Leur situation redevient celle
qui avait cours avant l’intervention de l’acte annulé. Parfois ce sont donc
des avantages et des droits qui sont retirés. Le temps que l’administration
prenne de nouvelles mesures, les justiciables sont privés de
réglementation.
Il était donc nécessaire que la juridiction administrative remédie à ces
problèmes. Elle y donne une réponse assez satisfaisante en pratique dans
l’arrêt Association AC ! Et autres.

B. Le tempérament de l’effet immédiat et rétroactif : la préservation de la


sécurité juridique

Le juge est donc intervenu pour répondre à cette insécurité juridique née
de l’annulation d’un acte administratif.
Dans son considérant de principe, il rappelle tout d’abord que
« l’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est
réputé n’être jamais intervenu ». L’arrêt Association AC ! Et autres n’est
donc pas un revirement de jurisprudence ; le principe est toujours celui de
l’effet immédiat et rétroactif de l’annulation d’un acte. L’innovation du
juge administratif se situe dans l’exception qu’il admet à ce principe. Il
énonce ; « toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation
est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en
raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu
se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant
s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge
administratif d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent
justifier qu’il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l’effet
rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir
dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses
engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de
l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son
annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas
échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il
détermine ».
Exceptionnellement, le juge administratif considère que lorsque les
conséquences de l’annulation d’un acte sont lourdes, quand elle
provoquerait une trop grande désorganisation, et un vide juridique, il peut
déroger au principe de l’effet immédiat et rétroactif de l’annulation. Le
juge administratif pose ainsi la possibilité pour lui de considérer que les
effets d’un acte administratif annulé peuvent être conservés en l’état, et
demeurer définitifs. Ainsi, si les effets et les situations que l’acte illégal a
produits sont bénéfiques, ou si leur disparition s’avère compliquée ou
entraîne la venue de nouveaux problèmes, ils peuvent rester en vigueur.
Le juge peut également agir sur l’effet immédiat de l’annulation : lorsqu’il
estime que c’est nécessaire, le juge administratif peut décider que
l’annulation ne prend effet qu’à partir d’une certaine date, qu’il détermine.
Pendant l’écoulement du délai entre la décision et sa mise en vigueur,
l’administration, les autorités publiques, peuvent prendre les mesures
nécessaires pour combler le vide juridique.
La sécurité juridique est ainsi garantie.
En l’espèce, le Conseil d’Etat, prenant en considération les graves
incertitudes pesant sur la situation des allocataires et des cotisants, ainsi
que les risques de profonde désorganisation du régime de l’assurance
chômage, a décidé de différencier les effets des annulations prononcées.
En ce qui concerne la convention du 1er janvier 2004, le Conseil d’Etat
décide que l’annulation des arrêtés ne sera effective « qu’à compter du 1er
juillet 2004 », ceci afin de permettre au ministre du travail de prendre les
dispositions nécessaires à la continuité du versement des allocations et du
recouvrement des cotisations. Quant aux arrêtés relatifs à la convention
du 1er janvier 2001, le Conseil d’Etat estime qu’une annulation rétroactive
de l’ensemble des dispositions des arrêtés attaqués aurait des
conséquences manifestement excessives (incertitudes quant à la situation
et aux droits des allocataires et cotisants, possibilité de demandes de
remboursement e cotisations et de prestations dont la généralisation
serait susceptible d’affecter profondément la continuité du régime
d’assurance chômage). C’est pourquoi il décide que les effets des
dispositions des arrêtés litigieux autres que celles déclarées illégales (qui
agréent l’accord d’application n°11 relatif à la convention du 1er janvier
2001) doivent être regardés comme définitifs.
L’effet rétroactif de l’annulation est donc partiel : il ne joue uniquement
pour les dispositions illégales.

La mise en œuvre de la modulation du principe de l’effet immédiat et


rétroactif est donc l’apanage du juge administratif.

II. La mise en œuvre de la modulation du principe de l’effet


immédiat et rétroactif de l’annulation contentieuse : le rôle du juge
administratif

Par l’arrêt du 11 mai 2004, Association AC! Et autres, le juge administratif


s’octroie le pouvoir de tempérer le principe de l’effet immédiat et
rétroactif de l’annulation contentieuse, il a donc un double pouvoir de
modulation (A). Il détermine également les conditions selon lesquelles ce
pouvoir doit être mis en œuvre (B).

A. Un double pouvoir de modulation

Le Conseil d’Etat précise qu’ « il appartient au juge administratif » de


décider quand, exceptionnellement, le principe de l’effet immédiat et
rétroactif de l’annulation d’un acte peut ne pas être appliqué.
« Il lui revient […] de prévoir dans sa décision d’annulation que […] tout
ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être
regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne
prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine ».
Lorsqu’il estime que l’annulation de l’acte emporterait des conséquences
excessives, le juge administratif peut agir de deux manières : soit il décide
que l’annulation est dépourvue d’effet immédiat, soit il lui ôte son effet
rétroactif.
En l’espèce, quant aux arrêtés relatifs à la convention du 1er janvier 2004,
le Conseil d’Etat déroge au principe d’immédiateté de l’annulation, et
quant aux arrêtés relatifs à la convention du 1er janvier 2001, il enlève le
caractère rétroactif de l’annulation pour certaines dispositions.
Le Conseil d’Etat s’octroie donc deux pouvoirs importants.
On peut imaginer que ce pouvoir soit utilisé de façon opportune par le
juge administratif ; s’il annule un acte illégal mais qu’il estime que cet
acte a des effets bénéfiques, il les rendra définitifs. Si au contraire, pour
des raisons qui lui sont propres, il estime que l’acte a eu des effets
négatifs, il pourra appliquer le principe de rétroactivité de l’annulation.
Cette prise de pouvoir pourrait laisser la place à un pouvoir arbitraire en la
matière.
Mais cette idée doit être nuancée : en l’espèce, le juge administratif rend
une décision appréciée, conforme à l’intérêt général : elle va dans le sens
de la sauvegarde et la continuité du régime de l’assurance chômage.
De plus, le Conseil d’Etat précise que ce pouvoir de modulation doit être
utilisé « exceptionnellement ».

De surcroît, le Conseil d’Etat précise le régime de ce pouvoir de


modulation en le soumettant à certaines conditions, et en donnant des
indications à suivre lors de sa mise en œuvre.

B. Les conditions de la mise en œuvre de ce pouvoir

Le Conseil d’Etat indique qu’avant de décider de déroger au principe


d’immédiateté et de rétroactivité de l’annulation, il faut que le juge prenne
en considération, « d’une part, les conséquences de la rétroactivité de
l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et,
d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de
légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation
dans le temps des effets de l’annulation. »
En effet, l’exercice de ce pouvoir de modulation doit maintenir l’équilibre
entre le principe de sécurité juridique et le principe de légalité. Lorsque le
juge administratif annule un acte entaché d’illégalité et qu’il décide tout
de même d’en conserver les effets, il fait primer le principe de sécurité
juridique sur celui de légalité. Déroger au principe de rétroactivité de
l’annulation d’un acte est une décision grave, c’est pourquoi le Conseil
d’Etat énonce bien que le juge administratif doit considérer les deux
principes avant de prendre sa décision.
De surcroît, le Conseil d’Etat énonce que cette dérogation doit intervenir
« à titre exceptionnel ».
Le Conseil d’Etat subordonne donc le libre-arbitre des juges aux principes
de légalité et de sécurité juridique.