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Un prcurseur du New Public Management : Henri Fayol (1841-1925)

Laurence Morgana * Rsum


Henri Fayol (1841-1925) est lauteur dun ouvrage fondateur de la doctrine administrative : Administration industrielle et gnrale. Cependant, son exprience au sein des administrations publiques est mconnue. Lorsquil les tudie, Henri Fayol est plus critique que thoricien, plus ironique que dogmatique, cest prcisment ce qui rend sa production aussi pertinente. Mots-cls

: Management public, Nouvelle gestion publique, histoire, Henri Fayol

A precursor of the New Public Management: Henri Fayol (1841-1925) Abstract

Henri Fayol (1841-1925) is the author of a founding work of the administrative doctrine: Industrial and General Administration. However, his experience in government services is underestimated. When he studies them, Henri Fayol is more critical than theoretical, more ironic than dogmatic, that is precisely what makes its production also relevant. Keywords: Management public, New Public Management, History , Henry fayol Introduction Dans le domaine de lhistoire des thories du management public, le nom dHenri Fayol est beaucoup moins cit que celui de son contemporain Max Weber associ la bureaucratie, forme dorganisation prconise et en essor dans le domaine du management public dans la seconde moiti du 20 sicle jusquaux annes 1970. Analysant les mutations des socits europennes, Max Weber constate une volution dans les fondements de lautorit et voit, dans lmergence dun idal-type nomm bureaucratie, le signe de la rationalisation du monde moderne (Livian 1995 p. 23). Entreprenant le mme type danalyse dans le contexte public, il affirme que le modle idal de la bureaucratie est valable tant pour ladministration publique que pour les entreprises de toute nature (Bartoli 2009 ; Bartoli et Chomienne 2011). Pourtant lanalyse trop souvent oublie des crits de Fayol apporte un clairage nouveau sur les ferments de lvolution de la gestion publique qui vont conduire plus tard la nouvelle gestion publique. Bien que fort diffrents, ces auteurs, lun ingnieur praticien, lautre conomistesociologue vont former avec leur contemporain Frederick Taylor lcole c lassique des organisations. Si Frederick Taylor a pour ambition initiale de crer une science du travail et de lorganisation qui rompt avec les mthodes empiriques de gestion dentreprises du 19me sicle, Henri Fayol, lui, sintresse de faon centrale la fonction administrative. Il pense quil faut

lentreprise une approche scientifique des problmes dorganisations. Le fonctionnement de lusine et ses ateliers repose sur une organisation rationnelle du travail, une manire spcifique de voir les relations sociales. Cependant, Henri Fayol tablit en 1917 le Centre dEtudes Administratives (CEA) Paris qui va lui permettre dengager entre 1921 et 1925 une srie dtudes pour le secteur public. Il va sinspirer de son exprience dans lindustrie pour proposer une rforme de ladministration dont les conclusions demeurent actuelles. Sa dmarche visant moderniser les administrations publiques, en sinspirant des pratiques de gestion du prive pour amliorer la performance nest pas sans rappeler le concept du New Public Management. Le but de cet article est de montrer en quoi Fayol peut tre considr comme un prcurseur du New Public Management. La vie de Fayol est sans doute une des cls pour la comprhension de son oeuvre dans la chose publique. Larticle dveloppe ensuite une prsentation de ses tudes pour le secteur public, en particulier la plus importante : celle effectue au sein des PTT. La troisime partie sessaie prsenter Henri Fayol comme prcurseur du New Public Management.

1. Fayol, industriel, chef et entrepreneur de rforme de lEtat1


Dabord lve lEcole des Mines de Saint- Etienne dfaut de lEcole polytechnique qui le refusa en raison dun niveau trop faible en mathmatiques, Fayol commence lge de 19 ans une carrire dindustriel en tant quingnieur de fosse aux houillres de Commentry et y ralise une ascension sociale fulgurante. A lge de 26 ans, lors dun incendie survenu dans les galeries de la mine o il travaillait, Fayol se fit remarquer par son employeur qui le nomma, directeur de la mine Commentry (Zimnovitch 2005 p. 22). A 31 ans, il devient directeur de lensemble industriel minier. Deux ans plus tard, en 1874, la socit sappelait Socit Anonyme Commentry- Fourchambault ou Comambault. Trs vite, le jeune ingnieur fut confront des problmes importants de gestion touchant la cohrence et la reddition des comptes dus la concentration industrielle. Il maintient les mines en activit pendant plus de 10 ans au cours desquels le groupe fut bnficiaire (Zimnovitch 2005 p. 22). La carrire de Fayol est troitement lie la Comambault. Le tableau cidessous met en parallle la vie de Fayol et lhistoire de lentreprise de la Comambault. En 1888, la Comambault est en pleine crise managriale et Fayol en devient le directeur gnral jusquen 1919, anne o il quitte ses fonctionsi. Son objectif fut de remettre sur pied cet ensemble industriel en fermant les units improductives, en investissant dans la recherche et la technologie et en dveloppant la base gographique de la compagnie. Il remplit sa mission avec succs jusqu sa retraite Au fur et mesure de son ascension au sein de la hirarchie interne, Fayol laborera la doctrine administrative. En effet, tirant la leon de cette exprience, Fayol attribua ces performances non pas ses talents de technicien mais lapplication de sa mthode dadministration. (Zimnovitch 2005 p. 23). Fayol tait-il prpar ce rle de directeur ? Odile Henry pense que non en affirmant que la doctrine administrative est ne du besoin de sapproprier un poste de direction pour lequel Fayol nest pas prpar (Henry 2012 p. 40).

Son ouvrage Administration industrielle et gnrale (Fayol 1979) publi pour la premire fois en 1916 dans le Bulletin de la Socit de lindustrie minrale, constitue dsormais incontestablement un classique du management (Reid 1988). Il y dcrit six fonctions fondamentales dune entreprise (fonctions technique, commerciale, financire, scurit, comptabilit et administrative). Il isole plus particulirement la fonction administrative, quil dcline en cinq lments dadministration : administrer, cest prvoir, organiser, commander, coordonner et contrler .

Cependant, les administrations publiques et les services publics ne sont quasiment pas prsents dans cet ouvrage. Mais la Premire Guerre mondiale fera natre un dbat dans la sphre publique : celui du dsencombrement de ltat (militant pour un transfert au secteur priv de ses activits) face son industrialisation (favorable la prise en charge de lindustrialisation par un service public industriel et commercial) (Join- Lambert 1999, 2001). Ce dbat trouvera dun point de vue juridique et conomique un cho. Dun point de vue juridique, aprs la Premire Guerre mondiale, les services publics marchands et non marchands ont t vcus par les gouvernants et par les agents dexcution, comme un progrs dont il importait de rpandre les bienfaits toute la population et sur lensemble du territoire (Jeanneau 1989). La notion de service public consacr par larrt Blanco du 8 fvrier 1873 a en effet domin la doctrine pendant de nombreuses annes. Elle fondait la rpartition des comptences entre les deux ordres : administratif et judiciaire. Larrt Bac dEloka rendu par le tribunal des conflits le 22 janvier 1921 participe cependant la complexification de la notion de service public comme fondement de la rpartition des comptences en distinguant implicitement un service public industriel et commercial un service public fonctionnant dans les mmes conditions quun service priv. Cet arrt fait la distinction entre deux catgories de service public : ceux gestion publique et ceux gestion prive. Les activits de service fonctionnant dans des conditions analogues celles des entreprises prives sont soumises au droit priv et donc lordre judiciaire. Si le tribunal des conflits ne parle pas lui-mme de services publics industriels et commerciaux , la catgorie allait tre consacre quelques mois aprs lors de larrt Socit gnrale darmement du 23 dcembre 1921 (Chevallier 1997). Cet arrt dispose clairement quil existe des services publics industriels pour lesquels ltat se trouve dans la mme situation quun entrepreneur individuel et que, par consquent, les litiges portant sur de tels services sont de la comptence du juge judiciaire.

Dun point de vue conomique, les courants libraux de laprs-guerre dveloppent deux grandes thses. La premire suggre quun dsencombrement de l'tat opre un transfert au secteur priv des activits conomiques de ltat. La seconde prconisant l industrialisation de ltat adapte les mthodes de gestion des services publics avec celles du priv.

Pour Stphane Rials, la guerre na rien dtermin, mais elle a t un puissant facteur dacclration, de gnralisation d'un mouvement (le mouvement crateur des thories des organisations) dont les conditions essentielles, matrielles, doctrinales taient runies sans doute, mais de faon quelque peu statiques et partielles auparavant (Rials 1977). Cet auteur pense mme que la guerre fut pour Henri Fayol un rvlateur particulirement saisissant et quelle encouragea une modification de point de vue dans son discours. Sans adopter pour autant ce point de vue, on peut saccorder avec lui pour admettre que ltat de crise de ltat a permis ses ides dtre entendues (Reid 1988). En 1917, Fayol tablit le Centre dtudes Administratives (CEA) Paris (Peaucelle, 2003b). Le centre fut important pour la diffusion de ses ides. La prolifration des projets de rforme de lEtat aprs la Premire Guerre Mondiale, tout comme le dcloisonnement entre administration tatique et administration industrielle, offre aux experts en organisation comme Taylor et Fayol une occasion inespre de dmontrer luniversalit de leur conception de lorganisation (Henry 2012 p. 44). Il organisera par la suite des sminaires et colloques avec les industriels, les responsables du secteur public de ltat franais, les ingnieurs, les militaires, et diffrents universitaires. Fayol publie en 1918 son premier livre qui posera explicitement la question du management public. Il sintitule lEveil de lesprit public et il sagit en fait dun recueil darticles qui largit les domaines dapplication de la doctrine administrative lEtat. Le livre prsente une confrence djeuner-causerie de Fayol organise par le Cercle commercial et industriel. Fayol y propose une rflexion sur la rforme administrative des services publics (Fayol 1918, Chatriot 2003). Citant le prsident de la Rpublique Poincar et le ministre de la Guerre et prsident du Conseil Clemenceau, il dplore linsuffisance de direction gnrale, lindpendance administrative de chaque ministre dans son dpartement, labsence de coordination , le souci excessif des intrts lectoraux, le manque dunit de direction (Chatriot 2003). Il propose une srie de mesures simples pour rationaliser les services publics : le programme daction, le tableau dorganisation, la confrence des chefs de service, la passerelle, le chronomtrage (Chatriot 2003 pp. 86-87). Dans le mme volume, Fayol choisit de publier deux tudes sur ladministration au front rdiges par deux jeunes officiers, montrant ainsi le lien fort de ces tudes aux rflexions alors dveloppes sur les thories du commandement. Il faudra attendre le dbut des annes 1920, marqu pour Fayol par deux tudes monographiques importantes portant sur deux services publics alors en dbat : les PTT en 1921 (Fayol 1921), les tabacs et allumettes (dans le cadre de la Commission Citron) entre 1923 et 1925, ce dernier texte tant publi lanne de son dcs (Fayol 1925). Alors quen 1918 Fayol est persuad de luniversalit de la doctrine administrative et crit il ny a pas une doctrine pour lindustrie et une doctrine administrative pour lEtat ; il ny a quune doctrine administrative , sept ans plus tard, il revoit son jugement aprs avoir tudi les PTT et la manufacture des tabacs et dclare : tel procd qui donne dexcellents rsultats dans lindustrie prive est inapplicable dans une industrie dEtat, ou ny donne que de mdiocres rsultats.

(Fayol 1925). Il insiste en crivant : Croire que ladministration dune industrie dEtat peut fonctionner comme ladministration dune industrie prive est une illusion que je ne partage pas. (Fayol 1925 p. 166 cit par Chatriot 2003 p. 89). A quoi est d ce revirement dapprciation?

2. Fayol, les entreprises dEtat et la place du chef


Henri Fayol ralisa deux tudes au sein de ce quil appelle des entreprises de lEtat . La premire porte sur les PTT, elle sera publie en 1921. La seconde tudie le monopole des tabacs et sera publie en 1925. Dans les deux cas, Fayol conclut que lEtat est un mauvais gestionnaire et que lindustrie prive accomplirait mieux cette tche. Il ajoutait que, dans lhypothse o il serait possible damliorer les performances de lexploitation tatique dune organisation publique, sa gestion serait toujours infrieure au priv. Il concdait que ltat pourrait ventuellement se borner donner des orientations. Sa position est radicale : il dfend lide dun abandon par ltat de son contrle sur des entreprises industrielles et commerciales (Reid, 1988). Cest sans doute la Premire Guerre mondiale qui lui fera prendre conscience des faiblesses dorganisation de ltat (Piotet, 1998). Henri Fayol crivait : Au lendemain de la crise sanglante do est sortie notre victoire, au moment o la diminution de nos moyens nous ordonne de grouper le plus rationnellement nos forces cratrices, il importe que tout le monde soit convaincu qu'il faut enfin administrer (Fayol, 1921). Pour Donald Reid, Fayol a dplac son apprciation critique des problmes quun conseil dadministration peut poser un directeur gnral en la formulant dans ses tudes sur les entreprises publiques de lindustrie et du commerce. Dans ses analyses de ces tablissements, Fayol prtait une attention particulire aux entraves la bonne gestion qui rsultaient du comportement de ceux qui jouaient l structurellement un rle quivalent celui des actionnaires, autrement dit les ministres et le lgislateur. (Reid 1988 p. 152). Revenons sur ces deux administrations tudies par Fayol : les PTT puis le monopole des tabacs. Nous insisterons sur ltude ralise au sein des PTT puisquelle constitue la principale enqute dHenri Fayol au sein dune administration publique. Sollicit en janvier 1920 par Louis Deschamps, alors sous-secrtaire dtat aux PTT, afin de donner un avis sur les rformes administratives quil serait utile dintroduire dans le service, Fayol passe une anne ltudier avant de remettre son rapport. Il publie en 1921 ses conclusions dans un ouvrage assez peu connu mais particulirement riche (Bouquin 1998) : Lincapacit industrielle de ltat : les PTT (Fayol 1921). Ce livre reprend galement en annexe une de ses plus clbres confrences, celle de 1918 sur lindustrialisation de ltat. Nanmoins, ce nest pas en rapport public quil fut publi et toute trace de son origine publique a t soigneusement efface. Le manque de tact des affirmations de Henri Fayol et lampleur de la remise en cause du systme postal ont peut-tre provoqu ce rejet. Sagit-il dun cas de censure ? Dominique Piotet (1998) y voit un rapport moderne, crit sans aucune prcaution oratoire et cest sans doute lune des raisons pour lesquelles la loi de 1923 a verrouill le dbat sur la question. Cet ouvrage est compos de six chapitres. Le premier est consacr la description du corps social des PTT , le second au Chef et lensemble du personnel , le troisime au programme

daction , le quatrime au projet de loi sur lautonomie financire des PTT , le cinquime au projet de conseil dadministration des PTT , le sixime aux conclusions . Henri Fayol nonce dans lintroduction de son ouvrage ses observations sans mnager les susceptibilits et se pose comme un juge, critique et dnonce les vices de ladministration des PTT : 1 Le rle du sous secrtaire d'tat instable et incomptent ; 2 Labsence de programme long terme ; 3 Lintervention abusive des parlementaires ; 4 Labsence dautorit et de responsabilit des chefs de service ; 5 La mauvaise gestion par lEtat des fonctionnaires en terme de mobilit sociale, de garantie demploi et de protections obtenues par les syndicats (Fayol 1921). Pour Fayol, le premier vice est linstabilit et lincomptence du sous-secrtaire dEtat identifi en chef. En effet, le tableau suivant montre que depuis la IIIe Rpublique, les PTT ont chang cinq fois de ministre. Ce tableau souligne une instabilit administrative, qui rvle une profonde rflexion sur lactivit postale. Fayol se demande comment lactivit postale peut se dfinir face cette instabilit ? Pour Henri Fayol, il ny a pas de chef capable de diriger . Le mode de recrutement de lhomme qui ltat confie ce commandement permet dexpliquer son incapacit administrative (Fayol, 1921). chaque crise ministrielle , Henri Fayol assiste au mme spectacle . Le chef est improvis au cours dune crise ministrielle, selon les hasards des combinaisons de partis, sans grand souci du service en jeu. Le nouveau chef, ainsi dsign, ignore peu prs tout de lentreprise ; il lui faudrait des annes pour se mettre au courant des affaires, pour connatre le personnel, les mthodes employes. Le nouveau chef voudrait-il arriver sinitier aux affaires quil ne le pourrait pas (Fayol, 1921). Pour lauteur, le chef est instable et incomptent puisquil est improvis au grs des combinaisons politiques qui sont dclares aussi incomptentes administrativement et techniquement. Le deuxime vice est labsence de programmes daction long terme ainsi que dune comptabilit comme vritable instrument de pilotage. Fayol considre que les rgles de la comptabilit publique sont inadaptes la gestion dun service public industriel et commercial. La prvoyance est pour lui un concept incontournable et sa principale manifestation, son signe sensible, son instrument le plus efficace, cest le programme daction (Fayol, 1921). Le programme daction est dfini comme la fois le rsultat vis, la ligne de conduite suivre, les tapes franchir, les moyens employer (Fayol, 1921). Seulement pour lauteur, non seulement il ny a pas de programme daction long terme aux PTT, mais il ny a pas de programme annuel srieux. Pas de prvoyance ; la vie au jour le jour : tel est le rgime actuel des PTT. Cest un rgime qui ne peut conduire une industrie prive qu la ruine et une industrie dtat qu des rsultats dsastreux. Depuis que les dpenses du service des PTT nont pas cess de saccrotre par rapport aux recettes, cest- dire depuis une quinzaine dannes, les ministres qui se sont succd au gouvernement des PTT, ainsi que les membres du parlement chargs de lexamen du budget, ont constamment signal le vice dimprvoyance et lont attribu principalement aux rgles budgtaires appliques dans les services de ltat, en gnral, et en particulier au service des PTT. Do le projet de rforme prsent par M. Clmentel, ministre du Commerce et des PTT.

Le troisime vice est lintervention abusive des parlementaires. Fayol dnonce labsence de libert daction des chefs dans le bon fonctionnement des affaires due aux lois, dcrets et ce quil appelle tout le fatras des rglements ministriels antrieurs, et lintervention abusive des parlementaires . Pour lauteur, lingrence abusive des parlementaires est exerce avec une intensit dsastreuse, sous forme de lettres, de visites, de dmarches de toutes sortes faites par les dputs et par les snateurs auprs des chefs de ladministration des PTT, uniquement en vue dintrts particuliers (Fayol 1921 p. 41). Fayol prend en exemple les plus de 200 lettres c rites par jour en rponse aux membres du Parlement, occupant une trentaine demploys et entrainant une dpense annuelle de plus dun million de francs. Le quatrime vice est labsence dautorit et de responsabilit des chefs. Fayol rappelle quil ny a pas dautorit sans responsabilit. Il compare les PTT aux cas des entreprises prives. Dans la socit anonyme, les pertes financires sont supportes par les actionnaires ; le directeur est atteint dans sa rputation ; il peut perdre sa situation. Dans les PTT, cest le contribuable qui endosse les pertes de lentreprise. Le chef (Ministre ou Sous-Secrtaire dEtat) nest atteint ni dans sa fortune, ni dans sa considration, ni dans sa situation, ni dans sa carrire politique (Fayol 1921 p. 37). Fayol dfinit les concepts dautorit et de responsabilit. Selon lui, il faut distinguer lautorit statutaire, qui tient la fonction et lautorit personnelle, faite dintelligence, de savoir, dexprience, de valeur morale, de don de commandement, de services rendus, etc (Fayol 1921 p. 39). Il distingue aussi la responsabilit matrielle qui peut avoir des sanctions pcuniaires, hirarchiques, etc. et la responsabilit morale, qui a sa source dans le sentiment du devoir, de lamour-propre, lamour du bien, et qui na pas de sanction matrielle (Fayol 1921 p.39). Fayol en conclut que les chefs de service nont quune autorit statutaire qui leur ne permet pas dtre responsable moralement. Le cinquime et dernier vice observ chez Fayol est la mauvaise gestion par lEtat des fonctionnaires en terme de mobilit sociale, de garantie demploi et de protections obtenues par les syndicats. Fayol admet comme ncessaires les normes impersonnelles et gnrales de recrutement et davancement des agents des PTT (Henry 2012 p. 46), mais ce quil dplore cest la trop grande influence donne aux syndicats ; cest lavancement lanciennet ; cest linterchangeabilit dagents de spcialits diffrentes ; cest en un mot une mauvaise administration, source principale des fautes techniques, commerciales . La grve des postiers de 1909 tant encore prsente lesprit lorsque Fayol intervient aux PTT, il reproduit dans son tude une lettre ouverte M. Paul Laffont, Sous-Secrtaire dEtat des PTT, crite par Emile Bur le 10 janvier 1921 : Notre sicle est le sicle de lassociation. Vous vous en apercevrez ! Syndicats et associations foisonnent rue de Grenelle. Mais lassociation des agents, le syndicat des ouvriers et lassociation des sous-agents, tiennent le haut du pav. Et comment ! Ayant pu se convaincre que le rgime dmocratique ntait assez souvent que le rgime du chantage et de la peur, ils savent lassouplir leurs desseins. *+ Les agents sont assez volontiers envieux et sournois, comme de petits bourgeois aigris. Les ouvriers *+ sont les enfants gts de ladministration. Sans mchancet foncire, encore que fanfaronnant la CGT, si on ne les obligeait pas parfois se rendre latelier, ils se dclareraient parfaitement satisfaits de leur sort. Les reprsentants de leur

syndicat errent chaque jour dans les couloirs par groupes de cinq six, parmi les sourires des directeurs et des chefs de cabinet qui leur savent gr de leur laisser encore lapparence du pouvoir (Fayol 1921 p. 49). Lenqute sur les PTT est sans conteste la principale tude dHenri Fayol qui lui permet dappliquer ses principes de commandement ladministration publique. Celle sur le monopole des tabacs et des allumettes est intressante car elle associe Henri Fayol un travail collectif. Il sagit dune commande du ministre des Finances mene bien par une Commission prside par Charles Sergent, ancien sous-secrtaire dtat, prsident du conseil dadministration de la Banque de lUnion parisienne et compose pour lessentiel de hauts fonctionnaires2. Comme le souligne Chatriot (2003 p. 88), la svrit de Fayol est plus prcise pour dnoncer les ambigits du monopole des tabacs et des allumettes. Cependant, Fayol conclut aux mmes 5 vices dadministration prsents aux PTT responsables de linefficacit de lEtat. Doit-on penser comme Jean-Nol Retire (2003) et Odile Henry (2012) que ses prsupposs idologiques lemportent sur une dmarche soucieuse de lobservation empirique des faits? Fayol pense que ce serait dnaturer ce service que de labandonner entirement au priv. Il crit : La Commission vitera donc de se prononcer sur la question de principe de monopole et remettra une tude nouvelle le soin de trancher. Que fera-t-on [des] conseils [de la Commission] ? Quelles rformes effectuera-t-on ? Quelles en seront les consquences ? Autant de questions qui restent obscures pour la Commission et dont elle naura plus soccuper aprs avoir repris son rapport (Fayol 1925). Les volutions de la gestion des PTT et de celle des tabacs auront t loignes des projets de Fayol. Cest en ce sens quil aura t, comme le souligne Odile Henry (2012 p. 55), un entrepreneur de rforme ayant davantage contribu au renouvellement dun sens commun rformateur qu llaboration concrte du contenu de rformes .

3. Fayol comme prcurseur du New Public Management


Cest ce sens commun rformateur quon retrouve la fin de son ouvrage sur Lincapacit industrielle de lEtat : Les PTT (1921). Une confrence intitule Lindustrialisation de lEtat faite le 24 octobre 1918 au District parisien de la Socit de lIndustrie minrale y est retranscrite. Fayol y dresse des prconisations pour une rforme des pratiques managriales de lEtat. Ces conclusions ne sont pas sans nous rappeler les principes du New Public Management (NPM). Le statut du NPM est ambigu. Philippe Bezes (2005) le dfinit comme un puzzle doctrinal vocation gnrique, cest--dire susceptible dtre appliqu tous les services administratifs quels quils soient, et alimentant des conceptions de rforme multiples et parfois contradictoires (Bezes 2005 p. 28). Ce statut est partag par B. Guy Peters (2010) qui spcifie que le NPM est souvent apprhend en termes de management gnrique . Cette notion prsuppose que management public et management priv sont fondamentalement similaires. Dans cette

perspective, le NPM sintresse laccroissement des capacits managriales par la mise en oeuvre de techniques de management issues du secteur priv et tend ainsi mettre laccent sur laspect managrial, au dtriment de laspect politique. Le NPM en tant quidologie sintresse davantage la manire dont le gouvernement accomplit ses tches, qu ce que ces tches devraient tre (Peters p. 399). Cette idologie du NPM est celle quadoptait dj Fayol en 1918. En effet, dans sa confrence, la premire partie est consacre lanalogie entre lindustrie et lEtat. Il conclut ce sujet qu il est naturel que les mmes principes et les mmes rgles gnrales prsident la direction de ces deux sortes dorganismes *la grande entreprise industrielle et lentreprise nationale+ (Fayol 1921 p. 93). Le NPM a ainsi emprunt au registre du march des ides dans le management du secteur public. Cette conception du secteur public, et plus particulirement de ladministration, repose sur les 3 E Economie, Efficacit, Efficience (Urio 1998), autrement dit sur la performance. Mais la diffrence du secteur priv, la gestion des affaires publiques comporte deux dimensions qui constituent les deux faces dune seule ralit (Emery et Giauque 2005). La premire fonction de production ne diffre pas entre la gestion des entreprises et la gestion des administrations. Lobjectif est dans les deux cas de gnrer des produits et services en vitant de consommer trop de ressources. La deuxime fonction de production est lie aux obligations de service public de nature politique et juridique et met en valeur la spcificit du management public : celle de grer la tension entre rationalit et lgitimit (Laufer 2008). Emery et Giauque (2005) distinguent une lgitimit primaire fonde sur le respect des principes et procdures des politiques publiques et une lgitimit secondaire axe sur la recherche par les acteurs des politiques publiques dune reconnaissance par la qualit des prestations lattention des acteurs sociaux. Or, le NPM met laccent sur cette lgitimit secondaire en insistant sur la recherche de lefficie nce organisationnelle et lamlioration de la qualit des biens et services destination des acteurs sociaux. Quels remdes proposent Fayol, aprs avoir fortement critiqu ladministration des PTT ? Sur quelle lgitimit primaire ou secondaire Fayol insistera-t-il ? Dans le tableau suivant, nous confrontons ladministration wbrienne, ladministration fayolienne et ladministration NPM. A la lecture de ce tableau, il apparat que la conception de ladministration fayolienne est michemin entre la bureaucratie wbrienne et le New Public Management. Elle ne se dpartit pas de certains principes bureaucratiques, mais cherche trouver un quilibre entre le principe de spcialisation verticale et la recherche de lautonomie et de lefficience. Ainsi ladministration de Fayol comme la bureaucratie de Weber est une organisation o existent un systme dirigeant (qui oriente et coordonne), une rpartition correcte des tches, un plan daction long terme des contrles (Hatchuel 1995). Lune des particularits de ladministration fayolienne est dinsister sur la lgitimit primaire des services administratifs fonde sur le respect des principes et procdures tout en mettant en vidence les prmices du NPM et de la lgitimit secondaire. Ladministration fayolienne prvoit plusieurs mesures rformatrices ladministration publique classique prcurseurs du NPM :

1 Fayol sinterroge sur les objectifs des entreprises publiques. *LEtat+ na-t-il pas de devoirs remplir envers les contribuables vritables actionnaires qui fournissent les capitaux dont il a besoin ? (Fayol 1921 p. 93) Il na pas suggr directement comme rforme dorienter les activits administratives en fonction des produits fournir (plutt que des rgles procdurales suivre, en matire daffectation des ressources notamment) tel que le NPM le prconise, mais Fayol en se posant cette question rflchit la stratgie de lentreprise publique. Lobjectif de lentreprise publique selon lui est remplir son devoir envers les contribuables. 2 Concernant lorganisation, Fayol place le chef au centre qui doit assurer lexcution des six fonctions essentielles : administrative, technique, commerciale, financire, de scurit et de comptabilit. Il a besoin de larges pouvoir dans chacun de ces domaines (Fayol 1921 p. 40). Cela rvle une organisation fayolienne mcaniste. Mais peuttre quelle lui semblait dj trop cloisonne comme lcrit Henri Zimnovitch (2005)? Trop souvent, dans ces services [publics], le long chemin de la voie hirarchique est impos, sans ncessit, pour les moindres choses. L o une question pourrait tre traite en un jour, en une heure, il faut attendre des semaines, des mois; parfois quand la rponse vient, le besoin a disparu. (Fayol 1921 pp. 106-107). Cest pour a quil prconise la cration de passerelles entre diffrents services pour permettre des agents de niveaux intermdiaires dentrer en relation directe sans attendre le cheminement de la voie hirarchique. On peut voir en ces passerelles les prmices dune dcentralisation de certaines tches administratives et une dlgation de la gestion au niveau le plus bas (selon le principe de subsidiarit) comme le suggre aujourdhui lun des principes du NPM. 3 La doctrine fayolienne tout comme le NPM prvoit un partage clair des responsabilits entre les politiciens et les administrateurs. Fayol constate en effet que le membre du ministre est instable, tandis que le chef dentreprise doit jouir de la plus grande stabilit possible. Chacun des deux rles est assez lourd pour que le double fardeau ne puisse tre port par une seule personne. Il faut donc ddoubler la fonction, la partager entre un homme politique et un administrateur (Fayol 1921 p. 44). Il prconise ainsi de sparer la prise de dcision stratgique, qui relve du pouvoir politique, de la gestion oprationnelle, qui est sous la responsabilit de ladministration, cela conformment aux principes du NPM et repris rcemment dans la doctrine de la LOLF. 4 Concernant lexcution des tches, l o le NPM prconise de rduire la hirarchie, damincir les bureaucraties, Henri Fayol est partisan pour la coordination : Pour faire rgner lharmonie entre les diverses parties de lorganisme social dune trs grande entreprise, entre sa puissance technique, sa puissance commerciale et sa puissance financire, entre ses diverses oprations, il faut non seulement un bon programme et une bonne organisation, mais encore une coordination de tous les instants (Fayol 1921 p. 98). 5 Cest srement sur le volet du recrutement quon trouve une divergence de point de vue entre la doctrine fayolienne et le NPM. En effet, Fayol na pas relev ncessaire de rformer le statut des fonctionnaires statutaires. Pour lui, il ne voit pas dinconvnient ce que les agents soient recruts sur concours, ce quil dnonce cest la mobilit sociale, lavancement lanciennet, le favoritisme

et la mainmise des syndicats dans la gestion du personnel. Il a ainsi dclar, en tudiant les PTT : Il ny a pas dans la forme du corps social des PTT et dans son mode de recrutement, rien qui soppose au bon fonctionnement de lentreprise. Il ma paru qu tous les niveaux hirarchiques, sauf au sommet, les agents des PTT seraient en mesure de bien remplir leurs fonctions si leurs facults taient bien utilises (Fayol 1921 p. 47). 6 Concernant la promotion, Fayol prconise de rmunrer les fonctionnaires au mrite plutt qu lanciennet tout comme le prconise aujourdhui le NPM. En tudiant les PTT, il en dnonce la politique de rmunration : Pour se dfendre contre le favoritisme, le personnel rclame un rglement quil obtient, et dont lapplication fait dpendre peu prs compltement lavancement de lanciennet. Les chefs sont sceptiques et dcourags, les subordonns ne croient pas lefficacit au mrite. *+ Il devient alors extrmement difficile de rgler lavancement sur le mrite *aux PTT+. *+ Linterchangeabilit persiste donc, comme la plupart des vices dadministration (Fayol 1921 p. 51). 7 Concernant le contrle, la rforme voulue par Fayol est linstauration du chronomtrage . Pour lui, le chronomtrage a pour but de dterminer le rendement possible dun organisme quelconque, ouvrier, quipe, atelier, bureau, service, etc. *+ Il consiste en une analyse des oprations lmentaires qui exige un travail donn et dans lvaluation du temps ncessaire pour lexcution de chacune et de lensemble de ces oprations. *+ Jestime que le chronomtrage mthodique peut rendre dans ladministration des entreprises industrielles et de lEtat des services aussi grands que ceux quil rend dans lorganisation des ateliers (Fayol 1921 p. 108). Fayol souhaite ainsi crer de la transparence sur la qualit et les cots des prestations administratives. Cette rforme ne diffre pas de celle voulue aujourdhui par le NPM encore une fois. 8 Concernant le type de budget, Fayol prconise de manire explicite linstauration dun programme daction au sein de ladministration publique : Essayons dappliquer le mme procd *de programme dactions+ lEtat : A lexemple du directeur dune grande entreprise industrielle, le Prsident du Conseil runit ses chefs de service, cest--dire ses ministres, en confrence. Aprs avoir expos ce que doit tre le programme daction, il demande chacun deux de prparer pour son dpartement un projet de programme qui sera examin en commun dans un mois. Il est bien entendu que chaque ministre fera appel la collaboration de ses subordonns dans la mesure quil jugera utile. Au bout dun mois, nouvelle confrence, o les projets seront examins, amends, modifis. Aprs ce nouveau dlai consacr aux transformations convenues, les divers projets sont de nouveau examins en commun, retouchs sil y a lieu, et le Prsident tire de tous ces projets particuliers un projet densemble qui sera soumis au Parlement (Fayol 1921). Fayol souhaite ainsi utiliser de manire efficiente les ressources publiques.

Fayol apparat ainsi comme le pre fondateur de lapproche managriale dans ladministration publique. Cependant, comme lindique Odile Henry (2012 p. 52), au-del du grand succs ditorial des crits de Fayol, la rception de ses ides a t assez limite au sein des milieux

administratifs franais . Le CEA dite une srie douvrages dont Joseph Carlioz, Joseph Wilbois, Paul Vanuxem en sont les auteurs. Linfluence des ides de Fayol par lintermdiaire de ces disciples dans les sciences administratives sexprime surtout linternational par le biais de congrs (Chatriot 2003 p.94). Mais la question de la postrit dans la sphre publique de ces ides reste pose. En effet, cette poque, le problme de lEtat nest pas damliorer sa gestion, mais de justifier ses interventions dans des secteurs o il mettra en oeuvre sa gestion spcifique. LEtat nest pas une organisation comme les autres, mais une institution soumise au droit public. La considration premire nest pas de contrler la gestion publique dans un but defficacit et de rentabilit mais de maintenir les interventions publiques dans la lgalit. Les termes parlent deuxmmes : Etat de droit . Lapproche de ladministration, aussi bien dans son fonctionnement interne que dans ses rapports avec la socit civile, est juridique. Une approche organisationnelle dborde de ce cadre. Henri Fayol fait primer lorganisation alors que le souci premier est pour linstant la construction du droit et son respect. Conclusion Si Fayol mrite sa place aux cts de Weber dans lcole classique, cest parce quil place la rationalit, la rigueur et la rupture avec les modes dautorit et dorganisation des anciens au centre de sa pense. Daprs la perspective dialectique dHatchuel (2005) qui distingue deux paradigmes (comportemental et instrumental), ladministration de Fayol et la bureaucratie de Weber sont complmentaires. Le paradigme comportemental drivant de la pense de Weber est descriptif et vise comprendre et mettre en lumire les rapports de pouvoir, les fondements de la lgitimit des dirigeants (Guenoun 2009). Le fonctionnement bureaucratique selon Weber repose sur lidal-type de lautorit caractre rationnellgal. Les procdures de fonctionnement sont explicites et sont fondes sur la croyance en la lgalit des rglements arrts et du droit de donner des directives quont ceux qui sont appels exercer la domination (Dauphin 2011 p. 6). Le paradigme instrumental drivant de la pense de Fayol est prescriptif et labore des recommandations quant aux fonctions des administrateurs et des directeurs (les manageurs daujourdhui). Lapport de Fayol rside dans lapproche organisationnelle qui assimile lEtat une institution comme une autre. Henri Fayol, partisan du dsencombrement de lEtat, est le premier en France qui fait apparatre lmergence des organisateurs comme une ncessit. Sa doctrine administrative se nourrit progressivement des expriences de sa carrire dingnieur puis dadministrateur dans lindustrie minire et mtallurgique. Le fayolisme ne se limite pas aux activits prives. Partant du principe que la distinction entre service public et activits prives nexiste pas naturellement, il sinterroge sur la capacit industrielle de lEtat. Cest seulement quand celle-ci nest pas assure (comme dans le domaine des PTT) quil prconise pour lEtat de dlguer sa gestion, ce qui ne lempche pas de demeurer matre du service. Cest cette mme importance accorde au concept de performance qui a t le point de dpart du NPM. Nous lavons vu, lune des caractristiques de ladministration fayolienne et wbrienne a t dinsister sur la lgitimit primaire fonde sur le respect des principes et procdures et nous savons aujourdhui toutes les critiques qui en dcoulent. Toutefois Fayol faisait apparatre conjointement certains lments tels que lefficience qui sinscrivent dans une lgitimit

secondaire chre au NPM o les organisations publiques se focalisent sur le principe defficience organisationnelle et defficacit par lintermdiaire de lamlioration des biens et services offerts. Plusieurs recherches conduites sur le bilan de la mise en oeuvre des principes du NPM ont soulign que la conformation des administrations au managrialisme (Saint- Martin 2000, Boston et al. 1991) et une conception prive de laction nest que partielle (Guenoun 2009, Pollitt et Bouckaert 2004, Emery et Giauque 2005). Selon Pollitt (2002), le recours aux concepts privs dans la sphre publique nimplique pas ncessairement des dcisions, des pratiques, des comportements organisationnels similaires. Face ce constat qui place le NPM en situation dchec partiel (Christensen et Laegreid 2007, Emery 2009) ne convient-il pas de renouveler une approche quilibre entre les exigences de rgularit, defficacit et defficience ? Des pistes sont porteuses (Emery 2009) comme par exemple la vision hybride du modle bureaucratique de Pollitt et Bouckaert (2004) : le Neo-weberian State.