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10 dcembre 2013
INTRODUCTION .............................................................................................................................................. 1
QUATRE AXES DINTERVENTION................................................................................................................. 2
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1.1
1.2
1.3
INTRODUCTION
Ces dernires annes ont t marques par de nombreux scandales ayant pour trame de fond des
malversations lies loctroi ou la gestion de contrats publics dans lindustrie de la construction.
La rponse des autorits a donn lieu au dploiement de mesures sans prcdents telles que la cration
de lUPAC, la mise sur pied de la Commissions Charbonneau et ladoption par lAssemble nationale du
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projet de loi 1 , qui a confi lAutorit des marchs financiers un rle de chien de garde de la probit
des oprateurs conomiques impliqus dans cette industrie.
Ces mesures ont permis de dvoiler certains des stratagmes qui ont contribu lenrichissement
injustifi dentreprises, de professionnels, de politiciens et de fonctionnaires, ainsi que de traduire
certains des fautifs devant les tribunaux.
Dans limmdiat et court terme, autant dattention des autorits et du public a momentanment assaini
le milieu et fait disparatre les comportements rprhensibles. Que se produira-t-il toutefois moyen et
long terme, lorsque le regard de ltat se portera sur dautres priorits ? Les mesures actuelles suffirontelles pour que les drives que nous avons connues ne se reproduisent plus ?
Nous croyons quil faut agir un autre niveau, celui de la gouvernance des projets. Le moment est idal
pour rformer en profondeur les rgles qui rgissent lacte de construire dans le secteur public. Jusqu
prsent, nous avons assist ladoption de mesures de contrles a priori, gestes qui simposaient, mais
qui ont eu pour effet secondaire de retarder les projets et dallonger les dlais de ralisation.
Nos recommandations portent sur des mesures de type Check and Balance , c'est--dire des mesures
conues afin dviter quune personne ou un groupe nacquirent trop de pouvoirs au sein du systme.
Ces mesures agiraient aussi titre prventif contre le risque de malversation.
Certes, rien ne peut remplacer lintgrit. Sachant que les personnes dnues de cet attribut vont
toujours chercher exploiter les failles dun systme, nous croyons que la mise en place de pratiques
exemplaires en matire de gouvernance de projets vitera la rptition de situations comme celles que
nous avons connues.
Loi sur lintgrit en matire de contrats publics, L.Q. 2012, chapitre 25.
Loi n 85-704 du 12 juillet 1985 relative la matrise d'ouvrage publique et ses rapports avec la matrise d'uvre prive.
faire en vertu du cadre juridique prvu la Loi n 85-704 du 12 juillet 1985 prcite .
Larticle 3 de cette loi prvoit que :
Dans la limite du programme et de l'enveloppe financire prvisionnelle qu'il a arrts, le
matre de l'ouvrage peut confier un mandataire, dans les conditions dfinies par la
convention mentionne l'article 5, l'exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou
partie des attributions suivantes de la matrise d'ouvrage :
1 Dfinition des conditions administratives et techniques selon lesquelles l'ouvrage sera
tudi et excut ;
2 Prparation du choix du matre d'uvre, signature du contrat de matrise d'uvre aprs
approbation du choix du matre d'uvre par le matre de l'ouvrage, et gestion du contrat de
matrise d'uvre ;
Ibid.
Ici au Qubec, ce mcanisme est peu connu. Il y a larticle 29.5 de la Loi sur les Cits et Villes qui permet
toute municipalits de :
() conclure une entente avec une autre municipalit, un tablissement public vis
l'article 29, une commission scolaire, un tablissement d'enseignement ou un organisme but
non lucratif, dans le but d'accomplir en commun l'un ou l'autre des actes suivants:
1 obtenir du matriel, des matriaux ou des services;
2 contracter des assurances;
3 excuter des travaux;
4 demander des soumissions pour l'adjudication de contrats.
On constate que la dlgation prvue cette loi nest possible quenvers un organisme public ou une
OBNL. Il existe Montral un exemple bien connu de dlgation de matrise douvrage. Cest celui de la
ralisation du Quartier International de Montral o la Ville avait dlgu ses comptences un
organisme but non lucratif, en loccurrence Quartier International de Montral, pour raliser tous les
travaux dinfrastructures.
Nous recommandons que la loi rende accessible tout organisme public le recours la dlgation de
matrise douvrage, un tiers priv ou public, assortie de conditions trs strictes, notamment celle de
procder une mise en concurrence pralable et une reddition de comptes. Aussi, la fonction de MOD
doit tre incompatible avec la fonction de concepteur ou dentrepreneur.
La sparation des tches dans la gestion dune organisation est un lment fondamental dans la
prvention et la dtection dirrgularits et derreurs. Elle contribue la saine gestion en impliquant un
plus grand nombre dintervenants de faon limiter les risques inhrents aux oprations.
La vision que nous proposons pour le nouveau mode de gouvernance des projets publics repose en
grande partie sur la sparation des tches. Il sagit didentifier et de formaliser les tches incompatibles
dans un projet.
Ainsi, toute fonction de matrise douvrage dlgue (MOD) ou dassistance matrise douvrage (AMO)
doit tre incompatible avec tout mandat de conception ou de ralisation de louvrage. En clair, si vous
avez particip la dfinition des besoins, llaboration du programme, ltablissement du budget, etc.
vous ne pouvez aspirer un mandat de conception ou de construction.
Les services de gestion de projet qui portent entre autres sur la coordination, le pilotage, la planification,
le contrle de cots, la gestion des risques, etc. sont des services de type AMO, donc incompatibles avec
tout mandat de conception et de ralisation.
Au Qubec, de plus en plus, lorsquil y a un appel doffres pour un gestionnaire de projet, ce mandat est
incompatible avec un mandat de conception. Toutefois, les exemples sont encore nombreux o les
fonctions de gestion de projets sont imbriques dans le mandat de conception.
Le mandat de surveillance des travaux doit tre incompatible avec celui de la conception. Trop souvent,
on a vu un ingnieur corriger sur le chantier une erreur de conception sur les plans et sarranger avec
lentrepreneur pour refiler les cots supplmentaires au matre douvrage ni vu ni connu.
Les laboratoires de contrle des matriaux jouent un rle cl dans lcosystme dun projet et leur
contribution est gage de prennit des ouvrages. Le mandat du laboratoire de contrle des matriaux,
charg de prlever des chantillons et deffectuer des essais doit aussi tre incompatible avec tout
mandat de conception et de ralisation.
chaque fois quune incompatibilit est releve, cette interdiction doit sappliquer aussi aux entreprises
lies.
En matire de sparation de tches, la loi franaise est encore une fois source dinspiration. Il existe un
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rle de contrleur technique, dfini au Code de la construction et de lhabitation , qui est obligatoire
pour la construction ddifices publics et de grande hauteur. Larticle L111-23 dicte ce qui suit :
Le contrleur technique a pour mission de contribuer la prvention des diffrents alas
techniques susceptibles d'tre rencontrs dans la ralisation des ouvrages.
Il intervient la demande du matre de l'ouvrage et donne son avis ce dernier sur les
problmes d'ordre technique, dans le cadre du contrat qui le lie celui-ci. Cet avis porte
notamment sur les problmes qui concernent la solidit de l'ouvrage et la scurit des
personnes.
Le contrleur technique intervient donc dans le cadre dune mission de type AMO. Ce qui a retenu notre
attention, cest quen vertu de larticle L111-25 de cette loi, l'activit de contrle technique est
incompatible avec l'exercice de toute activit de conception, d'excution ou d'expertise d'un ouvrage, pas
seulement sur un projet donn mais comme pratique gnrale des mtiers au sein de lentreprise.
Le contrleur technique est ds lors un tiers indpendant qui rpond directement au matre douvrage et
qui joue un rle de chien de garde de la qualit des travaux et de la conformit aux normes.
Au Qubec, il nexiste pratiquement plus de laboratoires indpendants. Ils ont tous t acquis au fil du
temps par des firmes de gnie-conseil. Il en va de mme dans le domaine de la gestion de projet.
Macogep est lune des seules firmes indpendantes ne pratiquant pas le mtier dingnieur-conseil.
Comme nous lavons mentionn, la sparation des tches est essentielle, mais sans lindpendance des
oprateurs conomiques impliqus, elle nest quun simulacre.
Une faon de remdier lhgmonie des firmes de gnie-conseil et de veiller leur rhabilitation serait
de les inciter se dpartir de leur laboratoire afin que ceux-ci redeviennent indpendants.
Un appel doffres en gestion de projet ou en conomie de la construction devrait exiger que
ladjudicataire nait aucun lien daffaires avec les professionnels ni les entrepreneurs quil dirigera ou
contrlera. Ces liens incluent les consortiums et les mandats effectus en sous-traitance par la firme de
gestion de projet pour les professionnels ou entrepreneurs.
Les consortiums entre firmes de gnie-conseil et entrepreneurs sont dconseills. Ces groupements
mnent trop de promiscuit et sont de nature miner la confiance du public. De plus, elles portent
atteinte la perception dimpartialit de cette firme dingnieur lorsquelle doit superviser le travail dun
entrepreneur qui est aussi son partenaire daffaires.
Ceci soulve lenjeu des contrats raliss en mode conception-construction ou en mode PPP. Dans ces
modes de ralisation, le matre douvrage place les ingnieurs-conseils dans lobligation de former un
groupement avec un constructeur, ou pire encore, de devenir leur sous-traitant.
Il existe de grandes disparits dans les rgles applicables en matire de marchs publics, selon quelles
sappliquent aux ministres et organismes du gouvernement ou aux municipalits. En effet, la Loi sur les
Cits et Villes diffre en plusieurs points de la Loi sur les contrats des organismes publics et des
rglements qui en dcoulent.
Ces disparits rendent plus complexes la matrise de ces rgles par les entreprises qui dsirent prendre
part un march publics, ce qui peut avoir pour effet de rduire la concurrence.
Le tableau de la page suivante numre plusieurs de ces disparits.
Les principales divergences portent sur les contrats de services professionnels. Par exemple, les rgles
dappels doffres applicables aux contrats de services professionnels rendus par un ingnieur ou un
architecte diffrent considrablement. Au municipal, la rgle fait intervenir le prix et la qualit alors quau
gouvernement du Qubec, la loi exige uniquement une dmonstration de la qualit pour retenir les
services dun architecte ou dun ingnieur autre que forestier.
Autre exemple de divergence, au municipal, il est maintenant interdit de divulguer le nom des
soumissionnaires potentiels. Ceci oblige la Ville organiser des visites individuelles avec ceux-ci. Or, cette
interdiction nexiste pas dans la Loi sur les contrats des organismes publics ce qui fait que certains
matres douvrages gouvernementaux persistent tenir des rencontres de groupe avec tous les
soumissionnaires potentiels.
Il nexiste notre point de vue aucun motif valable pour justifier le maintien dun rgime juridique
diffrent pour encadrer les contrats municipaux. Dans une optique de simplification, le gouvernement du
Qubec devrait proposer dassujettir les municipalits, les commissions scolaires, les ministres et tous
les organismes publics incluant Hydro-Qubec un seul et mme rgime lgislatif.
Ce geste simplifierait la bonne comprhension des rgles par lindustrie et permettrait de sassurer que
de la cohrence des principes applicables sen matires de marchs publics.
1 un contrat d'assurance;
2 un contrat pour l'excution de travaux;
3 un contrat pour la fourniture de matriel ou de
matriaux;
4 un contrat pour la fourniture de services autres que
des services professionnels:
a) viss l'article 573.3.0.2;
b) ncessaires dans le cadre d'un recours devant un
tribunal, un organisme ou une personne exerant des
fonctions judiciaires ou juridictionnelles.
Aux fins du prsent paragraphe, un contrat pour la
fourniture de matriel s'entend aussi de tout contrat de
location d'quipement assorti d'une option d'achat.
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Le paramtre K exprime en pourcentage ce que
l'organisme public est prt payer de plus pour passer
d'une soumission de 70 points une soumission de 100
points, et ce, sur l'ensemble des critres.
L'organisme public dtermine dans les documents
d'appel d'offres la valeur du paramtre K, laquelle ne
peut tre infrieure 15% ni excder 30%.
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Services juridiques
Rglement sur les contrats de services des organismes
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fourniture de certains
chapitre C-19, r. 2, art. 24
services
professionnels,
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