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NOR : PRMX1529429L
CONSEIL DTAT
Assemble gnrale
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Sance du vendredi 11 dcembre 2015

Section de lintrieur
EXTRAIT DU REGISTRE
DES DELIBERATIONS

N 390866

AVIS SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

de protection de la Nation
1. A la suite des attentats terroristes qui ont frapp notre pays dans la soire du
13 novembre 2015 et de lintervention de la loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015
prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative ltat durgence et
renforant lefficacit de ses dispositions, le Conseil dEtat a t saisi, le 1er dcembre, dun
projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation.
2. Ce projet insre deux articles dans la Constitution :
- Un article 3-1 permettant, dans les conditions fixer par le lgislateur, la dchance
de la nationalit franaise des binationaux condamns dfinitivement pour un acte qualifi
de crime ou de dlit constituant une atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation ou pour
un crime ou un dlit constituant un acte de terrorisme ;
- Un article 36-1 sur ltat durgence, inscrivant dans la Constitution les conditions de
dclaration et de prorogation de ltat durgence, dans les termes aujourdhui prvus par les
articles 1er et 2 de la loi du 3 avril 1955, et les compltant par des dispositions relatives au
rgime juridique de ltat durgence.
Quant la dchance de nationalit
3. En ce qui concerne la dchance de la nationalit franaise, l'objectif du Gouvernement,
tel qu'il est prsent dans l'expos des motifs du projet de loi, est de sanctionner ceux qui
par leurs comportements visent dtruire le lien social en commettant des actes de
terrorisme.

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4. Le 1 de l'article 25 du code civil autorise dj le Gouvernement prononcer, par dcret

pris aprs avis conforme du Conseil d'Etat, la dchance des personnes ayant obtenu la
qualit de Franais par acquisition et qui disposent galement d'une autre nationalit,
condamnes pour un crime ou un dlit constituant un acte de terrorisme ou une atteinte aux
intrts fondamentaux de la Nation. La disposition envisage par le Gouvernement
permettrait d'tendre cette mesure, dans les mmes conditions, aux personnes nes
franaises.
La lutte contre le terrorisme constituant une ncessit absolue pour assurer la scurit des
franais et la protection de la Nation, le Conseil dEtat prend acte de l'objectif consistant
poursuivre lloignement des binationaux condamns pour des faits de terrorisme, aprs
quils ont purg leur peine et t dchus de la nationalit franaise.
5. Le Conseil d'Etat considre que si devait tre institue la dchance de la nationalit
franaise pour des binationaux condamns pour des faits de terrorisme, le principe de cette
mesure devrait tre inscrit dans la Constitution, eu gard au risque d'inconstitutionnalit qui
pserait sur une loi ordinaire.
Ce risque ne provient pas dune ventuelle mconnaissance du principe dgalit.
Certes, la mesure envisage par le Gouvernement ne concernerait que les Franais
disposant d'une autre nationalit, mais ceux-ci ne sont pas, au regard de cette mesure, dans
la mme situation que les personnes qui ne dtiennent que la nationalit franaise, car
dchoir ces dernires de leur nationalit aurait pour effet de les rendre apatrides.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a jug que les personnes nes franaises et celles
ayant obtenu la qualit de Franais par acquisition taient dans la mme situation au regard
du droit de la nationalit. Ds lors, en largissant aux personnes nes franaises la sanction
de la dchance dj autorise par le code civil pour les personnes devenues franaises par
acquisition, la disposition envisage ne cre pas non plus une rupture dgalit entre ces
deux catgories de personnes.
En revanche, cette mesure pourrait se heurter un ventuel principe fondamental reconnu
par les lois de la Rpublique interdisant de priver les Franais de naissance de leur
nationalit. Il est vrai qu supposer que les conditions de reconnaissance d'un tel principe
soient runies, cette circonstance ne suffirait pas ncessairement le reconnatre.
Surtout, la nationalit franaise reprsente ds la naissance un lment constitutif de la
personne. Elle confre son titulaire des droits fondamentaux dont la privation par le
lgislateur ordinaire pourrait tre regarde comme une atteinte excessive et
disproportionne ces droits, qui, par suite, serait inconstitutionnelle. La mesure envisage
par le Gouvernement poserait, en particulier, la question de sa conformit au principe de la
garantie des droits proclam par larticle 16 de la Dclaration des droits de lHomme et du
citoyen.

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6. Le Conseil dEtat relve enfin que la disposition envisage n'est, par elle-mme,
contraire aucun engagement international ou europen auquel la France est partie.
Cependant, la Cour de justice de lUnion europenne pourrait tre conduite se prononcer
sur la conformit au droit de lUnion des rgles nationales prises en la matire (CJUE,
C-135/08, Grande chambre, 2 mars 2010, Janko Rottman c/Freistaat Bayern), et la Cour
europenne des droits de l'homme pourrait tre amene contrler les mesures
individuelles d'application au regard de la Convention europenne de sauvegarde des droits
de lhomme et des liberts fondamentales (notamment, Cour europenne des droits de
lhomme, 11 octobre 2011 Genovese c/Malte n 53124/09).
Si, selon le droit de lUnion europenne, la dfinition des conditions dacquisition et de
perte de la nationalit relve de la comptence des Etats membres, le retrait corrlatif de la
qualit de citoyen de lUnion doit rpondre un motif dintrt gnral et respecter le
principe de proportionnalit, ce qui ne soulve pas de difficult de principe en ce qui
concerne la mesure propose, ds lors quil sagit de crimes graves. Par ailleurs, si larticle
8 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
fondamentales ne garantit pas le droit dacqurir ou de ne pas perdre une nationalit, un
refus daccorder une nationalit ou une dchance de nationalit peut, dans certains cas,
exercer un impact ngatif sur la vie prive ou familiale et conduire une violation de cet
article 8.
7. Il est vrai quune telle mesure aurait une porte pratique limite.

Dabord, la perspective dune ventuelle dchance de la nationalit franaise aurait sans

doute peu deffet dissuasif sur les personnes dcides commettre les infractions
mentionnes par le projet.

Ensuite, une telle sanction ne pourrait frapper quun nombre limit de personnes, car elle ne
saurait tre prononce qu l'encontre dindividus ayant commis des infractions
particulirement graves, eu gard au principe de ncessit et de proportionnalit des peines.

Enfin, la Cour europenne des droits de lhomme pourrait, ainsi quil vient dtre dit au
point 6, juger que, dans certains cas, la dchance de la nationalit franaise ou lexpulsion
de la personne ainsi sanctionne porte une atteinte excessive sa vie prive ou familiale ou
quelle expose cette personne subir des traitements inhumains ou dgradants (au sens de
larticle 3 de la convention europenne des droits de lhomme ) dans lEtat dont elle aurait
conserv la nationalit, comme la Cour la jug par un arrt Daoudi c. France du
3 dcembre 2009 (n 19576/08).

Pour autant, la mesure propose rpond un objectif lgitime consistant sanctionner les
auteurs dinfractions si graves quils ne mritent plus dappartenir la communaut
nationale. La circonstance que les effets pratiques de cette mesure seraient limits na pas
paru au Conseil dEtat suffisante pour lui permettre de conclure quelle ne serait pas
opportune ou quelle ne serait pas approprie lobjectif poursuivi par le Gouvernement.
Le Conseil d'Etat met en consquence un avis favorable au principe de la disposition
figurant l'article premier du projet de loi constitutionnelle.

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8. Cependant, le Conseil d'Etat considre qu'il convient de limiter le champ des infractions
susceptibles de justifier la dchance de la nationalit.

Le projet prvoit la possibilit de sanctionner toute personne ayant commis un crime ou un

dlit constituant un acte de terrorisme ou une atteinte aux intrts fondamentaux de la
Nation. Les infractions en question sont dfinies aux articles 410-1 421-1 du code pnal.
Or, la plupart de ces infractions, notamment celles qui ne sont pas de nature criminelle, ne
sauraient justifier une sanction aussi grave que la dchance, laquelle pourrait tre regarde
comme tant disproportionne.

En consquence, le Conseil dEtat estime que la mesure envisage ne devrait concerner que
les seuls auteurs dactes criminels les plus graves et non les auteurs de dlits. Il estime par
ailleurs, quil ne serait pas opportun dintroduire le terme terrorisme dans la
Constitution et quil est par consquent prfrable de prvoir que la dchance pourrait tre
inflige aux seules personnes condamnes pour un crime constituant une atteinte grave
la vie de la Nation . Il appartiendrait au lgislateur de prciser quelles sont les infractions
qui entrent dans ce champ, tant entendu quil ne pourrait sagir que de crimes en matire
de terrorisme et, ventuellement, des crimes les plus graves en matire datteinte aux
intrts fondamentaux de la Nation.

Enfin, le Conseil dEtat considre que la disposition propose na pas sa place dans le titre
premier de la Constitution consacr aux grands principes de la souverainet, mais quelle
devrait tre insre larticle 34 qui mentionne dj la nationalit. Il propose par
consquent de rdiger ainsi le troisime alina de cet article :
- la nationalit, ses modes dacquisition et de perte, y compris les conditions dans
lesquelles une personne ne franaise qui dtient une autre nationalit peut tre dchue de
la nationalit franaise lorsquelle est condamne pour un crime constituant une atteinte
grave la vie de la Nation ; .
Quant ltat durgence
9. Sagissant de ltat durgence, le Conseil dEtat rappelle que la loi du 3 avril 1955 na
pas t abroge par la Constitution de 1958, ainsi que la jug le Conseil constitutionnel
propos de ltat durgence en Nouvelle-Caldonie (n 85-187 DC du 25 janvier 1985).
10. Pour autant, la modification envisage nest pas de simple clarification et prsente,
deux titres, un effet utile :
a) En premier lieu, elle donne un fondement incontestable aux mesures de police
administrative prises par les autorits civiles pendant ltat durgence.
Elle permet ainsi au lgislateur de prvoir des mesures renforces telles que :
- le contrle didentit sans ncessit de justifier de circonstances particulires
tablissant un risque datteinte imminente lordre public ;
- la visite des vhicules avec ouverture des coffres.

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Elle permet aussi au lgislateur, lorsque ces mesures administratives ne relvent pas de
larticle 66 de la Constitution, de les soumettre exclusivement au contrle du juge
administratif et non celui du juge judiciaire.
b) En second lieu, elle encadre la dclaration et le droulement de ltat durgence en
apportant des prcisions de fond et de procdure qui ne relevaient jusquici que de la loi
ordinaire et que le lgislateur ordinaire pouvait donc modifier. La rdaction de larticle 36-1
interdira dsormais celui-ci, par exemple, dajouter dautres motifs de dclaration de ltat
durgence ceux qui sont dfinis au premier alina de cet article ; ou de nimposer la
premire intervention du Parlement quau terme dun dlai suprieur 12 jours ; ou de
dcider que la prorogation peut ne pas comporter de dure dtermine.
11. En revanche, le Conseil dEtat a supprim les mots sous le contrle du juge
administratif qui sont inutiles sagissant de mesures de police administrative places
naturellement sous le contrle du juge administratif. Larticle 14-1 de la loi du 3 avril 1955
sur ltat durgence introduit par la loi du 20 novembre 2015 aux termes duquel les
mesures prises sur le fondement de la prsente loi sont soumises au contrle du juge
administratif navait par consquent pas prt discussion lorsque le Conseil dEtat
avait examin ce projet darticle.
12. Comme sous lempire des dispositions actuelles de la loi de 1955, la prorogation de
ltat durgence au-del de douze jours ne peut tre faite que par la loi qui devra en fixer la
dure. Ainsi, si les conditions de fond de ltat durgence sont toujours remplies, une
nouvelle prorogation par la loi sera possible. Il reviendra au Parlement den dcider au cas
par cas.
Toutefois, ltat durgence restant un tat de crise , ces renouvellements ne devront pas
se succder indfiniment. Si la menace qui est lorigine de ltat durgence devient
permanente, cest alors des instruments de lutte permanents quil faudra recourir en leur
donnant, si besoin est, un fondement constitutionnel durable.
13. Le projet du Gouvernement met en place un rgime qui, sans tre ltat durgence, le
prolongeait temporairement en lui empruntant certains traits.
Figurent cet effet dans le projet des dispositions, au demeurant complexes, en vertu
desquelles, lorsque le pril imminent qui avait justifi la dclaration puis la prorogation de
ltat durgence aurait cess (par exemple, dans le contexte actuel, en labsence dattentats
pendant trois mois), mais que demeurerait un risque dattentat ou dacte de terrorisme, les
autorits civiles pourraient :
- maintenir en vigueur les mesures individuelles prises durant la premire priode,
ventuellement proroge, de ltat durgence ;
- prendre de nouvelles mesures gnrales (notamment la rglementation de la
circulation des personnes et des vhicules, la fermeture provisoire des salles de spectacles,
des dbits de boisson et des lieux de runion, linterdiction de certaines runions) pour
prvenir le risque subsistant.

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14. Le Conseil dEtat a disjoint ces dispositions, en considrant que, dans lhypothse de la
persistance dun pril imminent pour lordre public, alors que nauraient pas t ritrs les
faits constitutifs des atteintes graves lordre public lorigine de la dclaration de ltat
durgence, comme dans lhypothse, non envisage par le Gouvernement, dune
catastrophe dont la cause aurait cess, mais dont les consquences conserveraient le
caractre dune calamit, lobjectif poursuivi pouvait tre plus simplement atteint par
ladoption dune loi prorogeant une nouvelle fois ltat durgence, tout en adaptant les
mesures susceptibles dtre prises ce qui est exig par les circonstances.
15. Ni dans son principe, ni dans sa formulation, le nouvel article 36-1 de la Constitution ne
met la France en contradiction avec ses engagements europens et internationaux, en
particulier avec la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des
liberts fondamentales et, notamment, son article 15.
16. Par consquent, le Conseil dEtat est davis de retenir, pour larticle 36-1 de la
Constitution, la rdaction suivante :
- Ltat durgence est dclar en conseil des ministres, sur tout ou partie du territoire de la
Rpublique, soit en cas de pril imminent rsultant datteintes graves lordre public, soit
en cas dvnements prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de calamit
publique.
La loi fixe les mesures de police administrative que les autorits civiles peuvent prendre
pour prvenir ce pril ou faire face ces vnements.
La prorogation de ltat durgence au-del de douze jours ne peut tre autorise que par la
loi. Celle-ci en fixe la dure.
Cet avis a t dlibr par lassemble gnrale du Conseil dEtat dans sa sance du
vendredi 11 dcembre 2015.