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Ltat du mal-logement

en France 2017
R A P P O RT A N N U E L # 2 2

Ltat du mal-logement en France 2017

PARTIE I

Les manifestations
Ltat du
du mal-logement
mal-logement
en France 2017
R A P P O RT A N N U E L

R eg a r d
du logement et ingalits : le dcrochage
# 2Crise
2
des couches populaires

Z o o m
Le logement est une question de sant publique
T a b l ea u d e b o r d
Les manifestations du mal-logement
Annexe
Les chiffres du mal-logement

PRFACE DU PRSIDENT
Le 22e rapport sur Ltat du mal-logement en France est sorti
quelques jours du dixime anniversaire du dcs de labb Pierre.
Nul doute quil aurait port avec dtermination les propositions que sa
Fondation formule ici en sinspirant des actions quelle mne ou soutient
grce la gnrosit de ses donateurs, ou en relayant des expriences
franaises et trangres. Un chantier ouvert, positif et rsolument optimiste, tant les actions conduites sur le terrain par nombre dacteurs imaginatifs et dtermins apportent aux personnes en difficult des rponses
leurs besoins. En quinze axes de proposition tirs dun maillage de nombreuses initiatives souvent modestes mais toujours riches dune grande
efficacit, la Fondation veut montrer que des solutions existent face au
problme du logement en cette priode lectorale 1 et une poque o
certains tendent baisser les bras.
Le prsent ouvrage veut aussi revenir sur un quinquennat de politique
du logement, lheure du bilan dune mandature qui a fluctu entre
espoir dune grande ambition pour les mal-logs, vote de la loi ALUR qui
est alle dans la bonne direction et reculades sur des points essentiels
(comme la Garantie Universelle des Loyers ou lencadrement des loyers,
par exemple) pourtant valids par le Prsident de la Rpublique alors
en campagne lorsquil avait sign le 1er fvrier 2012, linvitation de la
Fondation, un Contrat social pour une nouvelle politique du Logement
qui se voulait volontariste et global.
Ce 22e rapport pointe galement, hlas, une tendance qui se confirme
anne aprs anne : la France compte de plus en plus de personnes
pauvres, sans domicile, expulses ou qui souffrent de prcarit nergtique... Une injustice pour la cinquime puissance mondiale. Une injustice
qui appelle un sursaut collectif pour aider sortir rapidement des centaines de milliers de mnages dune prcarit de plus en plus sauvage.
Une injustice qui exige surtout de la part de la puissance publique une
mobilisation sans faille et bien plus offensive que celle que avons connu
ces dix dernires annes.
10 ans aprs le dcs de labb Pierre, sa Fondation lui doit de poursuivre
son combat pour crier au pays quon ne peut laisser des personnes la
rue ou en pril dans un logement insalubre sous prtexte que cest long et
que cest difficile. Il en va du respect de sa mmoire, il en va de la dignit
de notre pays
RAYMOND TIENNE
Prsident de la Fondation Abb Pierre
1 Plus dinformations sur la campagne de mobilisation de la Fondation Abb Pierre sur http:/ /

onattendquoi.fondation-abbe-pierre.fr/

Ont particip la prparation de ce Rapport :


Comit de pilotage et dexperts
Animation : Manuel Domergue,
Ren Ballain,
Yves Colin,
Noria Derdek,
Jean-Claude Driant,
Julia Faure
Sonia Hurcet
Frdrique Kaba,
Patrice Lanco,
Bertrand Lapostolet,
Christophe Robert,
Bruno Six,
Joaquim Soares,
Lisa Taoussi,
Didier Vanoni.
Contributeurs externes
PACTE : Ren Ballain (avec la participation de Yolande Encinas et Emilie Fruchard de
lObservatoire de lHbergement et du Logement de lIsre).
FORS-Recherche Sociale: Ariane Alberghini, Juliette Baronnet, Alice Best, Florence
Brunet, Raphal Grandseigne, Justine Lehrmann, Clmence Petit, Julien Van Hille et
Didier Vanoni.
Institut dUrbanisme de Paris: Jean-Claude Driant.
Groupe de travail interne la Fondation Abb Pierre
Le Prsident, Raymond Etienne et les administrateurs de la Fondation Abb Pierre.
Salaris et bnvoles : Daniel Bazin, Fathi Bouaroua, Aurore Bournaud, Malika
Chafi, Patrick Chassignet, Eric Constantin, Sarah Coupechoux, Julie Courbin, Michle
Crmieux, Fadila Derraz, Vronique Etienne, Franois Fassy, Vronique Gilet,
Bruno Guillaumot, Thierry Hergault, Florian Huyghe, Stphanie Lamarche-Palmier,
Margaux Leduc, Sylvie Leroux, Stphane Martin, Samuel Mouchard, Frdrique
Mozer, Pascal Paoli, Marie Rothhahn, Florine Siganos, Clmentine Sinquin, Vronique
Stella, Mlanie Tridon, Marc Uhry.
Personnes auditionnes dans le cadre de la prparation du rapport
Marianne Auffret, Alain Bougnres, Frdric Cesbron, Mathilde Cordier, Soraya
Daou, Claire Delpech, Fabien Desage, Ren Dutrey, Pascale Estecahandy, Benoit
Filippi, Dominique Hoorens, Erwan Le Mner, Pierre Madec, Antoine Math, Bruno
Morel, Pascal Robin, Alain Royer, Gilbert Santel, David Souchet, Alain Weber.
Suivi de fabrication : Yves Colin.
Aide la relecture : Brigitte Bobo, Sylvie Leroux, Lydie Lesage, Sylvie Ortolan, Delphine
Picard.
Directeur scientifique: Ren Ballain.
Responsable de la rdaction : Manuel Domergue.
Directeur de la publication : Christophe Robert.

SOMMAIRE
PRFACE DU PRSIDENT ..........................................................................3

PARTIE 1 :
15 ides contre la crise du logement
Introduction : Combattre la crise du mal-logement,
un enjeu dmocratique ..................................................................... 11
Chapitre 1: Logement dabord ! ...........................................................34
Chapitre 2: Attributions de logements sociaux :
gnraliser la transparence et la justice sociale .................................. 57
Chapitre 3: Pour un parc social accessible aux mnages
bas revenus ..........................................................................................................71
Chapitre 4: Mobilisation du parc priv des fins sociales :
passer de lartisanal lindustriel .................................................................85
Chapitre 5: Accueillir les migrants dignement :
des logements et des droits ...........................................................................95
Chapitre 6: Prvenir mieux pour expulser moins ............................ 109
Chapitre 7: Face au logement indigne, donner du pouvoir
aux habitants ..........................................................................................................121
Chapitre 8: Rsorber les passoires thermiques
en une gnration................................................................................................137
Chapitre 9: Dynamiser les quartiers populaires :
amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives
aux habitants ........................................................................................................ 153
Chapitre 10: Encadrer les loyers : une rforme qui fait ses
preuves renforcer ...........................................................................................165
Chapitre 11: Scuriser laccession la proprit plutt que
la favoriser outre-mesure ................................................................................177
Chapitre 12: Construire plus, mieux et moins cher ......................... 191
Chapitre 13: Renforcer le pilotage local des politiques du
logement par les intercommunalits .................................................... 205
Chapitre 14: Pour une rvolution fiscale de limmobilier ........... 217
Chapitre 15: Financer la sortie de crise du logement :
un projet pour lEurope .................................................................................. 231

PARTIE 2 :
Etat des lieux
Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs ................. 245

TABLEAU DE BORD
Les manifestations du mal-logement .................................. 267
> 1re dimension
Labsence de domicile personnel .............................................................................274
> 2e dimension
Les difficults de laccs au logement ................................................................. 286
> 3e dimension
Les mauvaises conditions dhabitat ....................................................................... 295
> 4e dimension
Les difficults pour se maintenir dans son logement ..................................309
> 5e dimension
Les blocages des parcours rsidentiels ................................................................. 311

TABLEAU DE BORD
Le suivi des politiques du logement .................................... 318
> Axe 1 :
Produire suffisamment de logements accessibles partout
o les besoins existent ...................................................................................................321
> Axe 2 :
Rguler les marchs et matriser le cot du logement ............................. 333
> Axe 3 :
Plus de justice sociale et de solidarit ................................................................ 345
> Axe 4 :
Les territoires face aux besoins sociaux .............................................................. 377

ANNEXE

Les chiffres du mal-logement ...................................................... 393


> Lenracinement du mal-logement .......................................................................401
Privation de logement personnel: de pire en pire ........................................401
Le confort samliore, le surpeuplement et le froid pas du tout! ......402
Le cot du logement explose .................................................................................. 404
Des perspectives rsidentiellesbloques ..........................................................406

GLOSSAIRE ................................................................................................ 409


BIOGRAPHIE .............................................................................................. 415

PARTIE I

PARTIE I

Introduction

15 ides contre
la crise du logement

11

12

tat du mal-logement en France

2017

Introduction
Combattre la crise du mal-logement,
un enjeu dmocratique
Sur le front du mal-logement, la plupart des indicateurs sont au rouge. Prs de
15 millions de personnes sont aujourdhui victimes de la crise du logement et soumises des formes plus ou moins graves de mal-logement : 4 millions sont mal
loges et 12 millions fragilises dans leur rapport au logement (dont un million
entrent dans ces deux grandes catgories).
Loin de rgresser, le ma l- log ement s inst a lle mme sil est difficile de comparer lvolution, entre 2006 et 2013, du nombre total de mal-logs. Malgr tout,
il est possible pour la plupart des indicateurs du mal-logement, de dgager des
tendances significatives. La plupart de ces chiffres, issus de lEnqute nationale
Logement ou de donnes administratives, montrent une dgradation de la situation, quil sagisse du nombre de personnes sans domicile (en hausse de 50 % entre
2001 et 2012), de lhbergement contraint chez des tiers (+ 19 % pour la priode
2002-2013), de la part des mnages ayant froid (+ 72 % entre 1996 et 2013), des
assignations en justice pour impays (+ 21 % entre 2006 et 2015) et des expulsions
(+ 33 % entre 2006 et 2015), de la difficult dmnager (mobilit rsidentielle en
baisse de 13 % entre 2006 et 2013) ou de lattente dun Hlm (la hausse du nombre
de demandeurs est de 12 % entre 2006 et 2013) 1.
La crise nest pas forcment l o on lattendait. Les locataires continuent de
payer leur loyer, puisque le nombre de locataires en impays semble stable
prs de 500 000 mnages, aprs une hausse marque entre 2002 et 2006. Mais
quel prix En 2013, les Franais sont 6 % de plus se serrer en surpeuplement
accentu quen 2006, alors que ce grave problme semblait en dcroissance
continue depuis des dcennies. 42 % de plus subir un effort financier excessif
pour payer leur logement. 44 % de plus quen 2006 se priver de chauffage
cause de son cot.
S eu l sig ne de r el prog r s, l a b senc e de c onf ort sa nit a ire de b a se
pou rsu it sa d c roissa nc e, conformment un mouvement historique
damlioration de la qualit des logements et dlvation des standards de vie.
99 % des logements disposent dsormais deau courante, WC intrieurs et
chauffage. Mais dautres critres que le confort sanitaire de base, simposent
dsormais pour distinguer les logements confortables des autres. On pense par

1 Voir Les chiffres du mal-logement .

PARTIE I

Introduction

exemple des lments apparemment moins graves, mais bien plus rpandus,
comme linconfort thermique, les infiltrations deau, le bruit ou lhumidit, qui ont
pourtant des consquences avres sur la qualit de vie, la sant ou la scolarit.
De tels chiffres pointent videmment linsuffisance des politiques menes pour
combattre le mal-logement. Mais ils suggrent aussi que le ma l- log ement
n est pa s q u u ne a f f a ire de log ement . Lextension des difficults que rencontrent de nombreux mnages tient aux ef f et s c u mu la t if s des dy na miq u es
q u i a f f ec t ent le c h a mp du log ement (insuffisance et inadaptation de loffre,
augmentation du cot du logement, obsolescence de certaines fractions du parc
immobilier, etc.) et des dy na miq u es d mog ra ph iq u es, soc ia les ou c onomiq u es, quil sagisse de lvolution des structures familiales, qui provoque
une augmentation du nombre de mnages qui ne comptent quun seul adulte, de
la transformation du travail qui saccompagne dune extension de la prcarit, ou
de la monte des ingalits au sein de la socit. Le rapprochement des volutions
observes dans le champ du logement avec celles qui affectent ces autres domaines
emporte les mnages les plus modestes dans une spirale de difficults et fragilise
les classes moyennes. Cest cela qui permet de comprendre pourquoi le nombre de
personnes confrontes des difficults de logement, loin de rgresser, continue
augmenter.
Une telle situation interpelle au moment o la France va connatre des chances
politiques importantes qui vont engager le pays pour les cinq ans venir. Quelle
place va tenir le logement et plus prcisment le traitement du mal-logement dans
les politiques publiques ? Comment la politique du logement va-t-elle prendre
en compte les volutions majeures qui ont contribu modifier en profondeur la
situation sur le front du logement ?
Parmi ces volutions, il faut dabord sinquiter de lenracinement du mal-logement et du rle du logement dans la cration de nouvelles ingalits et le
dcrochage des couches populaires. Faire du logement un vecteur dquit et
un rempart contre linscurit sociale constitue donc un enjeu majeur pour la
priode venir. Autre volution et non la moindre, nous assistons un profond
mouvement de creusement des ingalits spatiales entre villes et territoires,
mais aussi au sein dune mme zone gographique. Polaris socialement, le
mal-logement lest aussi dun point de vue territorial et les ingalits sociales se
conjuguent avec des ingalits spatiales de plus en plus marques, au point que
certains territoires dcrochent et fonctionnent comme des enclaves.

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14

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

Le mal-logement, moteur du dcrochage


des couches populaires
R E N O U V E L L E M E N T E T L A R G IS S E M E N T
D E S S IT U A T IO N S D E M A L - L O G E M E N T
Le mal-logement saggrave et senracine, mais au-del de ce premier constat, ses
v isa g es se div ersif ient et se renou v ellent . Il touche dabord ceux qui sont
privs de logement, mais aussi ceux qui sont logs dans des conditions peu satisfaisantes. Pour eux, si le confort sanitaire sest considrablement amlior depuis un
demi-sicle, ils sont confronts un renouvellement des situations problmatiques
dhabitat. On pense notamment limportance de la prcarit nergtique, ainsi
qu lobsolescence de certaines fractions du parc immobilier, comme les coproprits, construites massivement au cours des Trente Glorieuses.
La dgradation de la situation se vrifie avec l a g g ra v a t ion de la sit u a t ion des
m na g es priv s de domic ile personnel, quil sagisse des personnes sans
domicile, ou dhbergs contraints chez des tiers. Dans de nombreux dpartements, lhbergement durgence ne rpond que trs partiellement une demande
qui a explos sous leffet notamment des mouvements migratoires et de limpossibilit pour de trs nombreuses personnes, dnues de droits et de moyens, de prtendre dautres formes dhabitat. Cette pression ne permet pas de rendre effectif
laccueil inconditionnel de toute personne prive de domicile personnel, pourtant
reconnu dans la loi depuis 2009.
Pour tous c eu x q u i doiv ent a f f ront er le ma rc h pou r a c c der u n log ement , que ce soit pour un premier logement (les jeunes), une mutation ncessite
par lagrandissement du mnage (les familles) ou suite aux alas de la vie (sparation, perte demploi ou problme de sant), l ex a c erb a t ion des c onc u rrenc es
c ondu it u ne f orme de lu t t e des pla c es . la slection par le march des
demandeurs de logement les plus solvables, rpond la concurrence qui sinstalle
tous les niveaux dune offre publique insuffisante, quil sagisse dhbergement ou
de logement. Les structures dhbergement comme les organismes Hlm sont alors
conduits mettre en place des mcanismes de tri particulirement slectifs, suscitant chez les demandeurs un dcouragement qui les conduit parfois ne plus rien
attendre. Ces difficults daccs ont aussi pour effet un abaissement des exigences
vis--vis du logement. Cela touche videmment les plus modestes, mais beaucoup
plus largement ceux qui renoncent des logements adapts la taille du mnage
ou de meilleure qualit.
Pour c eu x q u i sont log s, le confort sanitaire de base samliore, mais dautres
indicateurs de qualit des conditions dhabitat se dgradent, que lon pense au surpeuplement, au froid domicile ou leffort financier excessif, ces deux derniers
items ayant t intgrs depuis 2016 aux chiffres du mal-logement de la Fondation
Abb Pierre. Le noyau dur de la prcarit nergtique est ainsi constitu de plus
de 3,5 millions de personnes modestes (1 443 000 mnages) ayant eu froid leur

PARTIE I

Introduction

domicile pour des raisons lies la prcarit. Leffort financier excessif concerne
quant lui les mnages modestes appauvris par des niveaux de loyer insoutenables, en particulier dans le parc priv. Il touche plus de 5,7 millions de personnes
qui consacrent plus de 35 % de leurs revenus au logement, ne leur laissant pour
vivre quun revenu infrieur 65 % du seuil de pauvret, soit 650 euros par mois
et par unit de consommation.
Autre forme dlargissement des problmatiques de mal-logement plus prgnante
depuis quelques annes, celle qui concerne la mobilit rsidentielle et limpossibilit quont de nombreux mnages modestes damliorer leur situation rsidentielle,
comme si pour eux se superposait dsormais une panne de lascenseur rsidentiel
la panne de lascenseur social.
Cest pourquoi, depuis plusieurs annes maintenant, la Fondation Abb Pierre
accorde une place importante dans lanalyse des manifestations du mal-logement
la question de la mob ilit r sident ielle, q u i a ppa ra t de plu s en plu s
ent ra v e et c ont ra int e pou r les m na g es les plu s modest es dans un
contexte de ralentissement de la mobilit (- 13 % entre 2006 et 2013). Ces mnages
sont les plus mobiles, mais ils accdent de moins en moins souvent la proprit
et, quand ils sollicitent un logement social, sont souvent orients vers les quartiers dhabitat social les plus dprcis, qui sont ceux o lon trouve les logements
aux plus faibles loyers. Lcart se creuse donc entre ceux de nos concitoyens qui
peuvent choisir leur logement, sa localisation, le statut suivant lequel ils loccupent
et les autres.
L E L O G E M E N T , R E F L E T D E S IN G A L IT S S O C IA L E S
Sans surprise, le log ement est u n ref let des in g a lit s. Il lest quand on
constate que leffort que consentent les mnages pour se loger connat de trs
fortes disparits selon les statuts doccupation. Cet effort est particulirement
fort pour les locataires tous secteurs confondus, dont les revenus sont nettement
infrieurs ceux des accdants la proprit. Il est galement dautant plus fort
que les mnages sont modestes, ce qui rduit en proportion la part du revenu
arbitrable, cest--dire des ressources dont on dispose une fois que lon a fait face
aux dpenses contraintes et incontournables. Cest ainsi que le taux deffort net
moyen (toutes charges comprises moins les aides au logement) des mnages les
plus pauvres (1er dcile) est de 55,9 %, plus de trois fois suprieur la moyenne
(17,5 %). La situation de lensemble des mnages modestes, appartenant aux trois
premiers dciles de niveau de vie, est moins difficile, mais leur taux deffort moyen
(31,8 %) est tout de mme 2,5 fois suprieur celui des mnages aiss des trois
derniers dciles de la population (12,5 %).
Aprs une dcennie daugmentation trs rapide des prix de limmobilier, la vente
comme la location, lvolution divergente des revenus et des cots du logement a
cr une nouvelle zone de fragilit et provoqu un largissement des publics concerns par des difficults de logement et soumis un effort excessif pour se loger.

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Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

P ou r les pa u v res et les pr c a ires, le log ement est f a c t eu r d ex c lu sion.


Cela est vident pour ceux qui sont dj privs de tout et nont dautre recours que
la rue ou des solutions de fortune. Cela lest galement pour ceux qui sont exclus
de lemploi ou se situent aux marges du march du travail (chmage, emplois prcaires, temps partiels subis) et qui ont recours la zone grise du logement
faute de pouvoir accder un logement personnel. Outre le cot du logement, les
ingalits sociales se rpercutent galement sur le confort des logements. Les plus
pauvres occupent ainsi les logements les plus inconfortables, sont plus exposs
lhumidit et au bruit et sont plus souvent que les autres en situation de surpeuplement accentu.
P ou r les c ou c h es popu la ires et les c la sses moy ennes, la principale source
de fragilit rside dans le cot du logement qui dgrade leur pouvoir dachat, a v ec
des ef f et s pa rf ois a mort is ( a rb it ra g es ent re les d penses, r du c t ion des
ma rg es de ma n u v re ) , pa rf ois non ( impa y s pou v a nt c ondu ire u ne
proc du re d ex pu lsion et sa mise en u v re) .
Et pour les mnages de ces catgories qui accdent la proprit, celle-ci ne reprsente pas toujours une protection, contrairement aux ides reues. t re propri t a ire ne prot g e pa s t ou j ou rs du ma l- log ement q u a nd l a c c s la propri t en milieu u rb a in se f a it da ns des immeu b les c ollec t if s de f a ib le
q u a lit , ou se d v eloppe en z one ru ra le da ns de ma u v a ises c ondit ions
( loig nement , ma u v a ise q u a lit des log ement s a c q u is) .
La distinction entre les pauvres et les prcaires dun ct et les catgories populaires et les classes moyennes de lautre est importante parce que toutes les catgories sociales ne sont pas exposes aux mmes manifestations de la crise et ses effets
sont diffrencis socialement, mme si toutes ces catgories sont affectes par la
crise du logement et les inquitantes volutions du contexte socio-conomique
(carts de richesse, croissance limite des revenus, trajectoires professionnelles
de plus en plus heurtes). Elle est aussi importante parce que la situation de ces
deux populations nappelle pas les mmes mesures politiques pour lutter contre le
mal-logement quelles subissent : le volet social de la politique du logement tel quil
sest dvelopp et structur depuis le dbut des annes 1990 concerne davantage
les pauvres et les prcaires, tandis que la solution aux difficults que rencontrent
les couches populaires et les classes moyennes en matire de logement appelle
davantage des mesures de rgulation du march immobilier et la restauration de
la possibilit de choisir son logement.
L E L O G E M E N T L O R IG IN E D E N O U V E L L E S IN G A L IT S
Si le logement reflte les ingalits, il apparat aussi lorigine de leur accroissement, comme u n a c c l ra t eu r des in g a lit s. Ds 2010, le Credoc montrait en
effet que la croissance des dpenses contraintes tait inversement proportionnelle
au revenu des mnages. Ce phnomne ne cessant de saccentuer depuis le dbut
des annes 1980, priode o les dpenses contraintes diffraient peu selon les

PARTIE I

Introduction

catgories sociales (de 20 % 24 % de leurs ressources). Les plus riches avaient


en 2005 des ressources en moyenne 7 fois suprieures celles des plus pauvres.
Mais, si lon tient compte des dpenses contraintes et incontournables, lingalit
est encore plus frappante : les plus riches ont alors des reste--vivre 18 fois
suprieurs aux plus pauvres.
De plus, le d v eloppement de l a c c ession la propri t trs ingal selon les
catgories sociales, est l orig ine d in g a lit s c roissa nt es entre propritaires
et locataires. Pour les uns, il est source denrichissement alors quil est source
dappauvrissement pour les autres. Si bien que laugmentation des taux deffort
des locataires sur longue priode a rendu plus incertaine leur capacit pargner
en vue daccder la proprit et augment le foss qui spare ces deux catgories.
Ajoutons cela que laccs la proprit a aussi contribu renforcer les ingalits
gnrationnelles. Rpartie ingalement selon les catgories sociales, la proprit
lest aussi selon les ges de la vie puisque lon est dautant plus propritaire que
lon est g et quil apparat plus difficile dy accder pour les jeunes gnrations
aujourdhui quhier. Le logement participe ainsi un transfert de richesses en
direction des seniors et pnalise les jeunes gnrations.
Les ingalits augmentent depuis la fin des annes 1990, mais jusqu prsent elles
taient uniquement tires par lenvole des hauts revenus. Dsormais, la France
est entre dans un nouveau rgime dingalits, avec un dcrochage des catgories
les moins favorises (notamment sous leffet de la progression du chmage). A u
d c roc h a g e des c ou c h es popu la ires c orrespond, da ns le doma ine du
log ement , u ne in g a lit de leu rs dest ins r sident iels.
Les mnages les plus modestes ont en effet des perspectives rsidentielles trs diffrentes de celles des mnages plus aiss. Entre 2009 et 2013, parmi les mnages
les plus riches (ceux qui appartiennent aux deux derniers dciles des niveaux de
vie) ayant chang de logement, prs de 6 sur 10 sont prsent propritaires de leur
logement, alors que cette perspective a concern 1 mnage sur 13 parmi les 20 %
les plus pauvres des mnages ayant dmnag au cours de la priode.

Le mal-logement face au grand cart des territoires


La France connat une crise du logement gnrale qui ne prend pas les mmes
formes partout et naffecte pas toutes les couches de la population de la mme
manire. Les ingalits entre territoires et entre diffrentes catgories de la population se croisent sans se superposer, dessinant une crise du logement multiples
facettes, creusant les fractures sociales et territoriales, fragilisant le tissu urbain
et social.
Les quinze dernires annes ont t marques, en France, par un faisceau de facteurs de diversification du territoire et de creusement des ingalits spatiales. Pour

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Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

ce qui est de la capacit des mnages et des personnes accder un logement


dcent et les politiques menes pour le rendre possible, au moins trois tendances
se dessinent.
Tout dabord, une forte hausse des prix a marqu le secteur du logement entre
1998 et 2008, principalement due des facteurs a-territoriaux (solvabilisation des
acqureurs par la baisse des taux dintrt et lallongement de la dure des prts),
mais dont les effets sont forts en matire de creusement des disparits territoriales.
Ensuite, la crise de la fin des annes 2000 a acclr les tendances de dsindustrialisation de nombreuses villes petites et moyennes et la concentration des dynamiques de croissance dans les mtropoles.
Enfin, les politiques de rationalisation des services et de lorganisation de
laction publique sur les territoires ont encore accentu ces tendances en privant
certaines de ces villes moyennes de ressources anciennes (casernes, tribunaux,
hpitaux, services dconcentrs de ltat) qui jouaient un rle important damortisseur des conjonctures conomiques.
Cette diversification des territoires ne peut que mettre en chec des politiques qui
prtendraient se dployer sans attention suffisante aux spcificits de chacun.
D E S D IS P A R IT S E N T R E T E R R IT O IR E S A C C E N T U E S P A R L A C R IS E
La crise a accentu les disparits entre territoires et les capacits des personnes et
des mnages accder un logement dcent varient profondment dun territoire
lautre. Un symptme majeur rside dans lvolution des prix q u i ont dou b l
en moyenne nationale entre 1998 et 2008 sou s l ef f et princ ipa lement de la
solv a b ilisa t ion de la dema nde pa r des c ondit ions de c r dit ex c ept ionnellement f a v ora b les. En premire lecture, il sagit dune volution a-territoriale, puisque le march du crdit est, au mieux, national.
Mais ses consquences accroissent les carts. En effet, si par exemple les prix sont
passs de 500 euros 1000 euros du m Maubeuge ou Nevers, de 1 250 euros
2 500 euros Nantes et Toulouse et de 4 000 euros 8 000 euros Paris, les carts
entre Nevers, Nantes et Paris se sont considrablement accrus : les carts moyens
de prix entre Paris et Nevers par exemple ont doubl en valeur absolue passant de
3 500 euros/m 7 000 euros/m. Depuis la crise de 2008, ce creusement des
carts sest encore accentu du fait du dcrochage qui sest opr entre lagglomration de Paris et le reste du territoire.

favorables. n premire lecture, il sagit dune volution a-territoriale, puisque le march du crdit
est, au mieux, national.
ais ses consquences accroissent les carts. n effet, si par exemple les prix sont passs de
500 euros 1000 euros du m aubeuge ou Nevers, de 1 250 euros 2 500 euros Nantes et
Toulouse et de 4 000 euros 8 000 euros Paris, les carts entre Nevers, Nantes et Paris se sont
considrablement accrus : les carts moyens de prix entre Paris et Nevers par exemple ont doubl en
PARTIE I
Introduction
valeur absolue passant de 3 500 euros m 000 euros m . Depuis la crise de 2008, ce creusement
des carts sest encore accentu du fait du dcrochage qui sest opr entre lagglomration de Paris
et le reste du territoire.

300

250

volu&on des prix immobiliers et des lo ers en ran e de


ase


Source : C

DD et Insee

200

150

100

50

0
1998

2002
2006
2010
Indice des prix de logements - France
Indice des prix de logements - Paris
Indice des prix la consommaaon

2014

Indice gnral des loyers

Cest ainsi quun mnage disposant dune capacit dacquisition de 300 000 euros pouvait, fin 2015,
acheter 325 m Saint- tienne, 119 m Nantes ou Toulouse, 85 m Nice et seulement 4 m dans
Cest
ainsi quun mnage disposant dune capacit dacquisition de 300 000 euros
larrondissement le moins cher de Paris2. revenu et patrimoine gaux, les capacits daccs la
pouvait, fin 2015, acheter 325 m Saint-tienne, 119 m Nantes ou Toulouse,
proprit du logement sont donc radicalement diffrencies.
85 m Nice et seulement 47 m dans larrondissement le moins cher de Paris 2 .
Les carts de prix gnrent, de fait, des carts importants de cadre de vie revenu gal, y compris
revenu
et patrimoine gaux, les capacits daccs la proprit du logement sont
entre les villes attractives, mettant en relief les difficults spcifiques de lagglomration de Paris o
donc radicalement diffrencies.
il est devenu trs co teux de se loger correctement. La capacit des mnages accder lespace et
au confort est ainsi de plus en plus ingalitaire selon les territoires o ils rsident. Les rsultats cet
Les
carts nqu
de prix
gnrent, de fait, des carts importants de cadre de vie revenu
gard de l
te nationale Logement 2013 de lInsee sont loquents. Le pourcentage de mnages
gal,
y
compris
entre
les le
villes
attractives,
mettant
relief les
difficults
spcifiques
mal logs ou fragiliss par
logement
est dautant
plus en
important
quils
vivent dans
des units

de
lagglomration
de Paris o il est devenu trs coteux de se loger correctement.
2

Sur la base des prix mdians des appartements dans lancien au 4 trimestre 2015 (Notaires de France) et

La
er capacit des mnages accder lespace et au confort est ainsi de plus en plus
1 trimestre 2016 pour Paris (Notaires Paris le-de-France).
ingalitaire selon les territoires o ils rsident. Les rsultats cet gard de lenqute
nationale Logement 2013 de lInsee sont loquents. Le pourcentage de mnages
mal logs ou fragiliss par le logement est dautant plus important quils vivent
dans des units urbaines plus importantes. Le pourcentage de mnages touchs
par la crise du logement est deux fois plus lev dans les villes de plus de 100 000
habitants que dans les communes rurales ou dans les petites units urbaines.
Ce constat est cohrent avec un indicateur plus subjectif, qui montre que la part
des mnages jugeant leurs conditions de logement insuffisantes augmente
galement avec la taille des units urbaines. Les habitants des communes rurales
ou des petites units urbaines ont ainsi deux fois moins de chance de se dclarer
insatisfaits que ceux des units urbaines de 100 000 1 million dhabitants, et
mme trois fois moins de chance que dans lagglomration parisienne.

2 Sur la base des prix mdians des appartements dans lancien au 4e trimestre 2015 (Notaires de
France) et 1er trimestre 2016 pour Paris (Notaires Paris le-de-France).

19

20

urbaines plus importantes. Le pourcentage de mnages touchs par la crise du logement est deux
fois plus lev dans les villes de plus de 100 000 habitants que dans les communes rurales ou dans les
petites units urbaines. Ce constat est cohrent avec un indicateur plus subjectif, qui montre que la
part des mnages jugeant leurs conditions de logement insuffisantes augmente galement avec
la taille des units urbaines. Les habitants des communes rurales ou des petites units urbaines ont
ainsi deux fois moins de chance de se dclarer insatisfaits que ceux des units urbaines de 100 000
1 million dhabitants, et m me trois fois moins de chance que dans lagglomration parisienne.
Combattre la crise du mal-logement,

un enjeu dmocratique

La rise du logement tou he plus


les zones denses
Pourcentage de mnages touchs par la crise du logement par unit urbaine

21

19
16
12

25

25

2
20

16

11

Total
Commune Unit de 5 000 de 10 000 de 20 000 de 50 000 de 100 000 de 200 000 Unit
rurale urbaine 9 999 19 999 49 999 99 999 199 999 1 999 999 urbaine gnral
de moins habitants habitants habitants habitants habitants habitants de Paris
de 5 000
habitants

Source ENL 2013, calculs FAP.


Lindicateur synthtique utilis ici regroupe la plupart des items utiliss dans les chiffres du
mal-logement: privation de confort, surpeuplement,
htel, effort financier excessif, froid, copro
prit en difficult, impays

Les mnages insa&sfaits de leur logement sont


plus nombreux dans les grandes villes
Pourcentage de condiaons de logement juges "insusantes"
6,9
5,3
3,6
2,6

4,1

4,2

4,0

5,3

4,5

2,5

Commune Unit de 5 000 de 10 000 de 20 000 de 50 000 de 100 000 de 200 000 Unit
Total
rurale urbaine 9 999 19 999 49 999 99 999 199 999 1 999 999 urbaine gnral
de moins habitants habitants habitants habitants habitants habitants de Paris
de 5 000
habitants

Source ENL 2013, calculs FAP.

Source ENL 2013, calculs FAP


Ces diffrences de prix produisent une slectivit spatiale croissante de laccession la proprit. La
primo-accession est de plus en plus une affaire de priurbain et de communes rurales alors que c'est
dans les grandes villes et dans l'agglomration de Paris qu'elle a le plus recul.

Une nouvelle gographie des disparits territoriales


Lanalyse des disparits territoriales en France sest considrablement dveloppe depuis une
dizaine dannes et permet denrichir les approches qui apprhendent la tension des marchs du
logement partir dun zonage (en zones 1, 2 ou 3, ou en zones A, Abis, B1, B2, C) qui a t amlior
ces dernires annes, mais qui demeure encore insatisfaisant.

PARTIE I

Introduction

Ces diffrences de prix produisent une slectivit spatiale croissante de laccession


la proprit. La primo-accession est de plus en plus une affaire de priurbain et
de communes rurales alors que cest dans les grandes villes et dans lagglomration
de Paris quelle a le plus recul.

U N E N O U V E L L E G O G R A P H IE D E S D IS P A R IT S T E R R IT O R IA L E S
Lanalyse des disparits territoriales en France sest considrablement dveloppe
depuis une dizaine dannes et permet denrichir les approches qui apprhendent
la tension des marchs du logement partir dun zonage (en zones 1, 2 ou 3, ou en
zones A, Abis, B1, B2, C) qui a parfois t amlior ces dernires annes, mais qui
demeure encore insatisfaisant.
La gographie de la tension des marchs du logement met classiquement en relief
une hirarchie forte qui fait ressortir lagglomration parisienne, la cte mditerranenne, la Corse et le genevois franais, la plupart des autres mtropoles et un
rseau de villes moyennes tension moyenne rparties dans tout le territoire. Ces
niveaux de tension correspondent assez bien la carte des niveaux de revenus
mdians de lInsee. La tension maximale correspond de faon assez nette aux lieux
de concentration des revenus les plus levs.
Laurent Davezies, dans son ouvrage La crise qui vient 3, a quant lui cherch
valuer les effets des crises de la seconde moiti des annes 2000 (crise financire
et crise de la dette publique) sur les territoires et le creusement des carts de
richesses gnr notamment par les politiques de rduction de la dpense
publique. Il en tire une typologie en quatre France : les mtropoles productives
et dynamiques, les territoires non productifs mais dynamiques sous leffet de
lconomie rsidentielle (fortes amnits, tourisme, retraits) louest dune
ligne Cherbourg-Nice, les bassins industriels dprims du Nord , productifs et
marchands mais en difficult, et enfin les bassins du Nord-Est, trs dpendants
des revenus sociaux.
Lanalyse mene en 2016 par France Stratgie 4 montre galement que
d sindu st ria lisa t ion a amorc la dynamique de divergence rgionale
gnr un dcrochage productif. Alors que le PIB/habitant de sept rgions de
moiti sud-ouest du pays tait de 3,5 % suprieur celui des cinq rgions de
moiti nord-est en 2000, cet cart est pass 9,5 % en 2013.

la
et
la
la

C et t e g og ra ph ie des t ensions du ma rc h immob ilier et de la ric h esse


des r g ions ne se rec ou pe pa s a v ec c elle de la pr senc e de la pa u v ret
des mnages au sein des territoires. Les donnes fiscales et sociales analyses par
3 Laurent Davezies, La crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale, Paris, Seuil, La

Rpublique des ides, 2012.

4 France Stratgie, Dynamiques et ingalits territoriales, juillet 2016.

21

22

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

lInsee montrent en effet des cartes de France assez diffrentes 5, qui mettent en
avant trois grandes catgories despaces daccueil de la pauvret : la France rurale
de la moiti sud du pays, lexception dune partie majoritaire de lancienne rgion
Rhne-Alpes et du bordelais ; des espaces ruraux ou urbains historiquement
pauvres (cur de la Bretagne, Bassin minier du Nord et des Ardennes, du nord de
la Franche-Comt et du sud Lorrain), les villes centres des grands ples urbains
et des agglomrations moyennes, en particulier au sein des quartiers de relgation
rassembls aujourdhui sous lappellation quartiers prioritaires de la politique
de la ville . Autant de ralits qui viennent rappeler, au-del du grand cart des
territoires, lampleur des ingalits au sein mme des territoires.
Le tableau gnral qui ressort de ces analyses peut tre rsum en mettant en
relief six g ra ndes c a t g ories de t errit oires. Lagglomration de P a ris, tout
dabord, est caractrise par un niveau de tension exceptionnel, des prix et loyers
nettement suprieurs ceux de toutes les autres villes, une demande de logements
sociaux trs leve et les deux tiers de la demande nationale pour bnficier du
Dalo. Le niveau de construction neuve y a longtemps t trs bas malgr lampleur
des besoins, faute notamment dune gouvernance dagglomration jusquen 2017.
L es m t ropoles du b a ssin m dit erra n en et le g enev ois f ra n a is ensuite
constituent des territoires trs tendus, galement marqus par une prsence
significative de la pauvret et du logement indigne, ainsi que des niveaux de
construction insuffisants. La demande de logement social et les recours Dalo y
sont forts. Dans certaines de ces villes (Aix-Marseille, Nice, Toulon), les politiques
intercommunales de lhabitat sont rcentes, voire embryonnaires. L a plu pa rt
des a u t res m t ropoles sont marques par un niveau de tension lev mais nettement moindre. Elles sont plus ou moins touches par la pauvret, mais ont en
commun des prix de limmobilier relativement levs. Elles ont aussi en commun
davoir intgr la dmarche intercommunale de longue date et dvelopp des politiques locales de lhabitat depuis au moins 15 ans, des politiques urbaines actives,
des rythmes de construction levs et des projets urbains vitrines valorisant
limage de la ville...
L es v illes moy ennes dy na miq u es, quant elles, souvent proches de mtropoles, sont attractives par leur cadre de vie et les perspectives professionnelles et
rsidentielles quelles offrent. Les mnages y ont davantage le choix de leur logement, mais cela se traduit aussi par de la vacance, qui laisse souvent les acteurs de
lhabitat dmunis dans des contextes moins gouverns que celui des mtropoles.
L es v illes pet it es et moy ennes en d prise cumulent de leur ct les difficults des prcdentes sans en avoir les atouts en termes dattractivit. Ce qui pose la
question pour elles de la dcroissance assumer sans perdre de vue leurs habitants
actuels, souvent marqus par de hauts niveaux de pauvret.

5 Une pauvret trs prsente dans les villes centres des grands ples urbains , Insee Premire

n 1552, juin 2015.

PARTIE I

Introduction

L es t errit oires ru ra u x enfin, dans leur diversit, entre priurbain en croissance,


conomie rsidentielle attractive et concurrence entre rsidences principales et
secondaires, communes rurales en dprise, sont souvent peu tendus mais mritent
une attention particulire des pouvoirs publics, car le mal-logement y est moins
visible, mais reste souvent prgnant, et les financements publics souvent trs
limits.
L E M A L - L O G E M E N T , S O U S D IF F R E N T E S F O R M E S ,
E S T P R S E N T S U R T O U S L E S T E R R IT O IR E S
Cette typologie laisse apparatre que, contrairement certaines ides reues, le
mal-logement nest pas cantonn aux zones tendues. Ce phnomne est prsent
partout, mais dintensit et de nature diffrentes selon les territoires.
C est da ns les t errit oires dy na miq u es q u e la d g ra da t ion de la sit u a t ion
des c a t g ories int erm dia ires est su rt ou t ma nif est e, o s ex priment
g a lement les ph nom nes d ex c lu sion du log ement les plu s v iolent s.
Les difficults daccs au logement se traduisent par une pression forte sur
le logement social et des dlais dattente toujours plus longs ; laugmentation
du nombre de personnes sans logement personnel pse sur le secteur de
lhbergement ; une partie du parc locatif priv fait office de parc social de fait,
mais propose des conditions de vie mdiocres.
Les secteurs touristiques ou frontaliers reprsentent galement des territoires
attractifs dans lesquels les mnages les plus modestes trouvent difficilement
leur place du fait de concurrences sur le march du logement : entre rsidences
principales et secondaires dans les zones littorales ou touristiques, entre travailleurs
transfrontaliers au pouvoir dachat lev et les autres dans les zones frontalires.
On retrouve dans ces territoires attractifs, plus quailleurs, un empchement de
nombreux parcours rsidentiels, une sgrgation spatiale alimente par les dynamiques du march immobilier et une inadquation croissante entre les ressources
des mnages demandeurs de mobilit et loffre disponible.
Dans les secteurs en dprise conomique, la d t ent e des ma rc h s immob iliers
ne se t ra du it pa s n c essa irement pa r l a b senc e de dif f ic u lt s de
log ement : si laccs au logement est parfois plus facile, les conditions proposes
peuvent en revanche se rvler de bien moindre qualit, pendant que la prcarisation
dune partie de la population alimente les situations de mal-logement. Ces
territoires en dclin sont marqus par un cercle vicieux : les logements de faible
qualit attirent des mnages modestes et fragiles, ce qui renforce leur fonction
sociale mais la fige compte tenu de labsence dalternative pour les reloger dans
de bonnes conditions.
L es r g ions ru ra les loig n es des g ra nds p les de d v eloppement
connaissent des problmatiques spcifiques de mal-logement. Labsence de

23

24

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

pression sur le march immobilier se traduit positivement par des prix moins
levs ; mais aussi par un taux de vacance consquent, et un parc souvent
vtuste, habit par des propritaires parfois impcunieux, souvent vieillissants,
qui nont pas les moyens dune remise aux normes. Cest le cas notamment de
certains agriculteurs modestes, endetts pour leur activit, qui peinent financer
lamlioration de leur rsidence.
Le faible cot des biens immobiliers permet encore, dans ces zones, laccession la
proprit de mnages modestes. En revanche, leur faible solvabilit et le niveau de
vtust des biens acquis se cumulent parfois pour aboutir des situations dendettement ou de conditions de vie dgrades (problme de chauffage, disolation).
Ce portrait de la France du mal-logement dessine des territoires mins par les
ingalits et des phnomnes de dcrochages des classes populaires et des
territoires en dclin. Il appelle des actions volontaristes, la hauteur des dfis
du mal-logement et des obligations des pouvoirs publics lgard du droit au logement des citoyens. Les limites des politiques actuelles (voir chapitre Bilan du
quinquennat ) devraient inciter cesser de se contenter du statu quo et plaident
pour des rformes volontaristes, appuyes sur les multiples exprimentations et
bonnes pratiques prometteuses dj existantes aujourdhui 6, en travaillant leur
gnralisation.

Les dfis de la politique du logement


Sur la base de ces diagnostics, sociaux et territoriaux, de la crise du logement,
les dynamiques ingalitaires appellent trois registres de propositions : adapter la
gouvernance de la politique du logement la diversit des territoires, renforcer le
rle protecteur du logement face la monte des ingalits et agir la source sur
les mcanismes dexclusion luvre dans le domaine du logement.
A D A P T E R L E S P O L IT IQ U E S D U
D E S T E R R IT O IR E S

L O G E M E N T L A D IV E R S IT

Les politiques locales de lhabitat ont progressivement pris leur place en se centrant
sur les intercommunalits. Les loi Chevnement et SRU en 1999 et 2000, puis surtout la mise en place de la dlgation des aides la pierre en 2005 ont donn aux
EPCI des moyens daction importants et ont donn corps des Programmes locaux
de lhabitat (PLH) mieux ancrs dans les ralits locales et la diversit des besoins.
Depuis la seconde moiti des annes 2000, les outils de ces politiques locales
nont cess de se renforcer. Mais les politiques de ltat semblent rsister ces
volutions en affichant des objectifs de production nationaux trs centrs sur des

6 Fondation Abb Pierre, Sortir du mal-logement, cest possible. 20 initiatives dmultiplier, Les

ditions de latelier, 2016.

PARTIE I

Introduction

enjeux de soutien au btiment, en persistant dans le dveloppement da ides peu


sensib les la div ersit des t errit oires (aides laccession la proprit et
linvestissement locatif reposant sur un zonage trs sommaire) et en organisant le
recul de la prsence et de lexpertise de ses services dconcentrs.
Le dbat sur ladaptation de la politique du logement la diversit des territoires
et de leurs besoins est particulirement sensible propos de la dfinition des
objectifs de construction. On mesure bien quils ne peuvent aujourdhui ignorer les
territoires, pour autant ils ne peuvent tre seulement la somme des objectifs locaux
qui traduisent parfois un manque dambition vident.

500000logements par an? Une ambition conserver, pas sacraliser


Chiffre symbole de la mobilisation gnrale pour le logement, promesse
de Franois Hollande en 2012, lobjectif de construire 500000logements
par an reste pertinent. Mais il doit tre interprt comme un signal politique, pas comme lalpha et lomga de la politique du logement. lui seul
en effet, il ne dit rien ou si peu sur la localisation et la nature des besoins.
Il ne peut donc servir dindicateur unique de la russite ou de lchec des
politiques menes. Cet objectif chiffr mrite donc dtre affin localement, en fonction des besoins identifis rgion par rgion, ville par ville.
Ce discours est tenu depuis des annes mais force est de constater quun
tel chiffrage localis na pas vu le jour. En son absence, il serait fort aventureux dabandonner sans remplacement un objectif quantitatif ambitieux.
Car en tout tat de cause la France manque bel et bien de logements et
notamment de logements sociaux. Elle nen manque pas partout, ni mme
globalement, si lon se fie au taux de logements par individu et laugmentation du nombre de logements vacants, en particulier dans les zones
en dprise. Mais sauf vouloir dplacer par la contrainte les populations,
il reste quil existe une pnurie dans les zones les plus tendues, qui ne se
limitent pas la rgion parisienne. La dmographie franaise, bien plus
dynamique que celle de nos voisins, doit nous inciter laction: nous avons
et nous aurons durablement besoin de davantage de logements dans les
annes et dcennies venir. Quant la production de logements sociaux,
le nombre toujours croissant de demandeurs en attente est un indicateur
fiable du besoin de produire davantage des niveaux de loyer compatibles
avec les ressources des demandeurs.

Lenjeu de la priode est donc double : rendre l t a t et sa polit iq u e de l h a b it a t plu s sensib les la div ersit c roissa nt e des t errit oires et donner a u x
E P C I les moy ens d u ne a c t ion c oh rent e sur leur territoire dans le cadre dun
conventionnement sur objectifs avec une valuation de leur mise en uvre.

25

26

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

D a ns les m t ropoles, le mou v ement est eng a g . Il ne faut pas larrter et


y sanctuariser les moyens provenant de ltat tout en affirmant la confiance faite
aux intercommunalits pour piloter les politiques de dveloppement dune offre
de logements diversifie et accessible tous. Les conventions de dlgation des
aides la pierre ont ouvert la voie une contractualisation sur objectifs avec les
EPCI concerns, celles du nouveau PNRU vont aussi dans ce sens en intgrant la
primaut du niveau intercommunal. Ne faut-il pas ouvrir plus largement la porte
ces contrats en y intgrant des objectifs et des moyens sur laccession la proprit, linvestissement dfiscalis, la lutte contre lhabitat indigne et la prcarit
nergtique, et la lutte contre le mal-logement de manire gnrale ?
E n deh ors des m t ropoles, l enj eu est d a c c ompa g ner plu s et mieu x
des int erc ommu na lit s plu s j eu nes et souvent bouleverses par les rvisions
de leurs primtres. Leurs problmatiques sont fortes : amnagement du territoire, centres-villes dlaisss, vacance du parc social, priurbanisation, pauvret
persistante et vieillissante et les moyens des collectivits sont souvent faibles et
en baisse (tant dun point de vue financier rduction des dotations, pertes de
recettes lies la baisse du nombre dhabitants dans les communes centres
quen expertise et ingnierie interne). Faire confiance aux intercommunalits dans
ces contextes suppose un accompagnement fort de ltat, notamment via ce quil
reste de ses services dconcentrs et des moyens spcifiques plus tourns vers
la rhabilitation et lurbanisme que vers la construction au sens strict (voir
chapitre 13).
Une meilleure territorialisation des politiques du logement nest pas une question
thorique. Elle est n c essa ire pou r r u ssir plu sieu rs polit iq u es v ou es
sa ns c ela l c h ec . On pense par exemple la mobilisation du parc priv
vocation sociale. En se contentant de moduler les aides financires en fonction
dun zonage grossier qui dcoupe la France en quatre catgories, on est sr de
rater la cible, en crant, selon le niveau du march, des effets daubaine ou des
aides insuffisamment incitatives pour convaincre des bailleurs (voir chapitre 4).
Outre laffirmation des intercommunalits pour porter ces politiques, la priode
permet galement, pour la premire fois, de disposer dobservatoires des loyers
robustes dans la plupart des agglomrations, qui peuvent servir doutils pour
calibrer finement les aides, quartier par quartier. Mieux connatre le march pour
mieux le rguler, cest aussi ce que permettent ces observatoires, prvus dans le
cadre de lencadrement des loyers, un chantier longtemps rest bloqu en raison de
ce manque de connaissance locale, et qui dsormais peut se dployer rapidement
dans les zones tendues (voir chapitre 10).
Sil convient dadapter la gouvernance de la politique du logement la diversit
des territoires, il importe aussi dint g rer da ns les polit iq u es loc a les de l h a b it a t , les pr oc c u pa t ions soc ia les et la ncessit de lutter ce niveau contre
le mal-logement. Deux dynamiques en cours au niveau local sont peut-tre de
nature favoriser une meilleure prise en compte du mal-logement dans lanalyse
des besoins en logement et dans les objectifs des politiques locales de lhabitat.

PARTIE I

Introduction

Dune part, la constitution des mtropoles et lintgration de comptences sociales


ct de leurs comptences traditionnelles en matire dhabitat (construction et
rhabilitation). Dautre part, la mise en place des confrences intercommunales
du logement et de leurs dispositifs (plans partenariaux daccueil des demandeurs
et de gestion de la demande, accords collectifs intercommunaux.) qui marquent
lentre des proccupations lies aux attributions et au peuplement des quartiers
dhabitat social dans le primtre daction des EPCI.
Laffirmation des intercommunalits, processus en cours, doit donc tre poursuivie
pour d pa sser les f ront i res mu nic ipa les trop troites, dont la prgnance
constitue souvent encore un obstacle une meilleure rpartition des logements
sociaux sur les territoires et des attributions davantage ouvertes, dans tous
les quartiers, aux mnages mal logs, en raison notamment dune politique de
prfrence communale (voir chapitre 2).
La monte en puissance des intercommunalits est galement indispensable pour
mener des polit iq u es d u rb a nisme l c h elle de la v ille telle quelle se
dveloppe rellement, sans sarrter aux frontires administratives, travers la
gnralisation des plans locaux durbanisme intercommunaux, sans droit de veto
des communes qui voudraient sen affranchir. Ces PLUi, prvus dans la loi ALUR
mais soumis au bon vouloir des minorits de blocage des communes, sont lantidote, ncessaire mais pas suffisante, au repli sur soi et la concurrence des territoires, pour mener une politique de construction sociale la bonne chelle, dote
de moyens humains et financiers consquents (voir chapitre 10).
F A C E A U X A L A S D E L A V IE ,
F A O N N E R U N E S C U R IT S O C IA L E D U

L O G E M E N T

La monte des ingalits dans le domaine du logement et le rle que joue le logement dans leur renforcement conduisent sinterroger sur le rle protecteur que
peut avoir le logement, condition que les pouvoirs publics fassent du droit au
logement leur boussole et de la protection des personnes les plus vulnrables leur
priorit.
Une politique sociale du logement, dsireuse de faire reculer la crise du logement,
doit donc a g ir en priorit pou r les plu s modest es, linverse de politiques
trop souvent menes par le pass en faveur des mnages plus aiss, dans lespoir
quencourager leurs investissements dans limmobilier finisse par profiter aux
mnages en bas de lchelle, au nom de thories alatoires comme le ruissellement , ou, dans le monde de limmobilier, leffet de chane , qui sous-estiment
lampleur des ingalits et la tendance du march livr lui-mme les renforcer.
D a ns u n monde de l immob ilier c onst it u a v a nt t ou t de pa rt ic u liers, les
in g a lit s produ isent des ra pport s de f orc e t ot a lement d s q u ilib r s,
en particulier entre locataires et bailleurs privs. La puissance publique a donc
pour rle de corriger ces ingalits et de permettre de sort ir du f a c e- - f a c e,

27

28

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

sans intermdiaire, entre particuliers la plupart du temps amateurs qui, mme


bien intentionns, ne connaissent pas toujours les rgles ou leurs droits. Il est donc
du rle de ltat de modrer les loyers, de faire respecter les rgles de dcence du
logement, notamment au regard de la performance thermique, dviter les expulsions en cas dimpays. En la matire, il ne sagit pas forcment dun jeu somme
nulle, si l t a t j ou e son r le de r du c t ion des risq u es et de s c u risa t ion
des rela t ions c ont ra c t u elles. Les bailleurs privs peuvent en effet eux aussi
bnficier de protections, dans le cadre dun N ew D ea l des ra pport s loc a t if s
inventer, partir du projet en partie mort-n de la G a ra nt ie u niv erselle des
loy ers (GUL). En change de loyers modrs et de travaux en cas dindcence,
les bailleurs pourraient profiter dune garantie publique universelle contre les
impays (voir chapitre 6), daides aux travaux (voir chapitres 7 et 8) et dune
solvabilisation des locataires modestes par les APL (voir chapitre 10). Et mme
davantages fiscaux accrus en cas dentre dans les dispositifs de mobilisation du
parc priv vocation sociale (voir chapitre 4).
La scurisation des parcours est galement un des objectifs de la politique du
logement dabord, qui parcourt tout ce rapport. L a c c s u n log ement a u t onome, personnel, de droit c ommu n, avec un bail son nom doit constituer
lobjectif premier de la politique du logement. Il permet des individus ballots par
de multiples obstacles de la vie de sortir la tte de leau, de se poser et respirer, et
surtout de sortir des parcours infra-rsidentiels , dans le systme daide sociale
ou dans le secteur informel, et de saffranchir des dpendances diverses quils
entretiennent. La raffirmation dun droit au logement constitue le socle dune
politique ambitieuse et dune vie personnelle affranchie de la dpendance ou de la
prcarit de manire gnrale.
Face aux alas de la vie, quil sagisse de la recomposition des familles, de la prcarit de lemploi ou des risques sanitaires, s c u riser l a c c ession la propri t
plu t t q u e la f a v oriser ou t ra nc e est sans doute la solution la plus juste. Elle
peut sappuyer sur des outils qui ont fait leurs preuves, comme la location-accession (PSLA) ou les APL-accession (voir chapitre 11).
Pour les locataires comme les propritaires, dans le parc priv ou social, il est
ainsi important de d f endre u ne a ide personnelle f onda ment a le, massive
par les montants en jeu, trop souvent attaque injustement : laide personnelle au
logement. Reprsentant 18 milliards deuros de dpenses publiques, les APL sont
pourtant bien cibles sur les volutions de la situation financire des mnages
bas revenus, qui vivent avec le Smic ou moins. Elles permettent dadapter leur taux
deffort lvolution de leurs ressources et constituent cet gard un support de
cohsion sociale dfendre et revaloriser, tant les coupes rgulires des dernires
annes ont rogn leur pouvoir solvabilisateur.
Enfin, le pa rc soc ia l demeu re l ou t il le plu s ef f ic a c e ent re les ma ins
des pou v oirs pu b lic s pour aider les personnes en difficult de logement. Avec
500 000 attributions par an, il est mme de reprsenter un bouclier mobilisable

PARTIE I

Introduction

rapidement, dans la plupart des communes, condition dobir des rgles


dattributions prioritaires rellement appliques (voir chapitre 2) et de produire
rgulirement de nouveaux logements bas cot, hauteur de 1 5 0 0 0 0 log ement s v ra iment soc ia u x , sou s pla f onds A P L (voir chapitre 3).
Dans un monde incertain enfin, laccs lnergie, au prix fluctuant, est devenu
une nouvelle source dingalits. Face la monte de la prcarit nergtique,
outre la ncessit de rnover massivement le parc rsidentiel, les mnages
modestes doivent donc se voir reconnatre u n droit l nerg ie, travers un
chque nergie, quels que soient les alas du climat, des prix de lnergie et de la
qualit de leurs logements (voir chapitre 8).
F A C E L A D Y N A M IQ U E IN G A L IT A IR E D E S M A R C H S
D E L IM M O B IL IE R , A G IR L A S O U R C E S U R L E S M C A N IS M E S
D E X C L U S IO N
Il ne suffit pas de protger les plus modestes, sauf se rsoudre ne mener que des
politiques rparatrices, sans int erv enir su r les m c a nismes q u i ent ra nent
c es d g t s soc ia u x . Agir la source sur les mcanismes dexclusion se dcline
travers plusieurs principes daction : rguler les marchs immobiliers, redistribuer
la rente foncire, planifier la construction. Dans tous les cas, il sagit de ne pas seulement corriger les effets du march, mais dagir en amont pour le rguler et limiter
au maximum les exclusions dues la hausse des prix de limmobilier.
La bulle immobilire a fait de nombreux perdants mais aussi quelques gagnants.
Dans lconomie de la connaissance actuelle, rassembler les activits forte valeur
ajoute dans les grands centres urbains, o schangent les ides et se rencontrent
les innovateurs, est une tendance de fond. La dynamique des mtropoles peut cet
gard tre analyse comme u ne rent e d a g g lom ra t ion 7. Les propritaires
fonciers ou immobiliers de ces zones prises tirent parti de la hausse des prix qui
en rsulte, au dtriment des locataires et des accdants la proprit. La richesse
collectivement produite concentre dans les mains de certains doit donc tre
mieux rpartie entre les territoires et entre les mnages.
Cela passe par une politique fiscale et urbaine visant r g u ler les ma rc h s,
redist rib u er la rent e f onc i re, pa rt a g er la t erre et les espa c es.
Concrtement, cela passe court terme par un encadrement des loyers la
baisse dans les zones les plus chres (voir chapitre 10). Puis, de manire plus
structurelle, par une politique de mobilisation du foncier constructible, flch en
priorit vers des constructions de logements sociaux, en location ou en accession,
en particulier dans les zones qui en manquent cruellement. cet gard, les
documents durbanisme doivent aboutir surmonter les rsistances de certains

7 Philippe Ask enazy, Tous rentiers. Pour une autre rpartition des richesses, Odile J acob, Paris,

2016.

29

30

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

propritaires, en prvoyant des servitudes de mixit sociale et des outils pour que
les terrains destins produire des logements sociaux y servent effectivement (voir
chapitre 12). Ces actions doivent sappuyer sur une vritable r v olu t ion f isc a le
de l immob ilier (voir chapitre 13) propre dissuader la rtention foncire,
la vacance de logements et faire contribuer chacun selon la valeur relle de son
patrimoine.
R edist rib u er la rent e immob ili re n c essit e g a lement u ne polit iq u e
f isc a le plu s q u it a b le de t a x a t ion a c c ru e des h rit a g es et dona t ions
importants, afin de limiter la reproduction des ingalits dune gnration sur
lautre et de modrer la source un facteur dcisif daugmentation des prix des
logements. Redistribuer la rente est une manire de partager la terre, en tant
que patrimoine commun de la nation, et dviter quune minorit ne se laccapare
dmesurment pour accrotre son patrimoine grce aux investissements de la
collectivit.
La rgulation des marchs de limmobilier et leurs effets sgrgatifs passe aussi
par une fiscalit tendant ponc t ionner u ne pa rt ie de la rent e immob ili re,
c est - - dire les loy ers et les t ra nsa c t ions les plu s on reu x , pou r les
d c ou ra g er et c ont rib u er a u f ina nc ement de polit iq u es u rb a ines
c orrec t ric es, de nature mieux rpartir le parc social, construire des logements
abordables dans les zones les plus chres et amliorer les services publics et les
conditions de vie des quartiers de relgation (voir chapitre 14).
Dans cette tension structurelle entre le droit au logement, la ncessit de lutter
contre la pnurie de logements, dune part, et le droit de proprit dautre part,
il est ncessaire de raffirmer que le droit de propri t ne peu t pa s t re u n
droit a b solu , et doit t re c ont reb a la nc pa r u n droit a u log ement insc rit
da ns la C onst it u t ion.
A g ir en a mont , c est a u ssi pr v enir les m c a nismes d ex c lu sion plu t t
q u e de les ra t t ra per a pr s c ou p. M ieu x v a u t pr v enir q u e g u rir.
Cest vrai naturellement dans le domaine emblmatique de la pr v ent ion des
ex pu lsions (voir chapitre 6), pour viter enfin de mettre la rue des mnages
en difficult quil faudra ensuite hberger et ramener vers le logement, grands
frais pour ltat, et surtout en occasionnant de profondes blessures personnelles.
Une politique de prvention implique donc de mettre laccent sur le logement
dabord plutt que sur la rparation sans fin des dgts du sans-abrisme.
La logique de prvention vaut aussi pour les mnages logs dans de mauvaises
conditions. L a m liora t ion de l h a b it a t , la rduction de la prcarit nergtique ou la rsorption de lhabitat indigne ont des effets en termes sociaux,
environnementaux, scolaires ou sanitaires. En rduisant moyen ou long termes
les consommations dnergie et diverses pathologies et accidents, ces chantiers
portent en eux-mmes les financements qui peuvent les rendre possibles. condition daccepter dinv est ir a u j ou rd h u i pou r f a ire des c onomies dema in.

PARTIE I

Introduction

Diffrentes tudes chiffrant les cots conomiques et sociaux du mal-logement, en


France comme ltranger, dmontrent que les pouvoirs publics ont un intrt, y
compris budgtaire, protger leurs populations du mal-logement 8.
Cette approche prventive, qui implique dinv est ir ma ssiv ement dans la rsorption de la crise du logement, ne peut tre mise en uvre correctement tant que le
logement nest pas une priorit na t iona le. Ce portage politique au plus haut
niveau et dans la dure est indispensable pour gagner les arbitrages budgtaires
qui remettent trop souvent en cause les avances sociales engranges et rognent
les marges de manuvre promises. Il doit se matrialiser, en dbut de mandat,
par une loi de programmation pluriannuelle de financement du logement social et
du parc vocation sociale. Ces investissements ne permettront sans doute pas
court terme de se passer dimportantes dpenses dhbergement durgence, mais
moyen terme doivent pouvoir les rduire pour rpondre aux situations urgentes
ponctuelles.
Ces investissements ne se feront pas fonds perdus. L a polit iq u e du log ement
doit a mort ir la c rise, ma is c onst it u e a u ssi u n ou t il pou r la su rmont er.
Elle porte en elle la rconciliation de plusieurs priorits nationales : lemploi, la
sant, les conomies dnergie, lindpendance nergtique. Elle peut servir doutil
de relance de lconomie pour des emplois non-dlocalisables avec des externalits environnementales positives. cet gard, elle peut reprsenter un support de
mobilisation pour la France et un projet pour lEurope.

La mthode pour surmonter


les blocages structurels
La mise en uvre de ces propositions se heurte rgulirement des obstacles
structurels de diverses natures 9 qui, sils ne sont pas apprhends en dbut de
mandat, risquent denrayer des rformes impulses par une majorit, mme
si celle-ci tait dsireuse de bien faire. L e premier ob st a c le est le d f ic it
c h roniq u e de c onna issa nc e du mal-logement et des politiques du logement.
Labsence dindicateurs fiables, rgulirement actualiss et finement territorialiss empche dadapter les rponses la ralit du mal-logement. Y remdier
implique de se doter rapidement dindicateurs partags, dobservatoires locaux
bien outills, de tableaux de bord dtaills, sur le modle de ce quauraient d
tre les observatoires 360. Sauver et accrotre la prcieuse Enqute Nationale

8 OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015. Eurofound,

Inadequate Housing in Europe : costs and consequences, 2016. SIA Partners, Cots et bnfices
dun plan de rnovation des passoires nergtiques horizon 2025 , 2017.

9 Voir Fondation Abb Pierre, 1995-2015 Pourquoi la France est-elle bloque dans la crise du

logement ? , rapport sur ltat du mal-logement en France, 2015.

31

32

Combattre la crise du mal-logement,


un enjeu dmocratique

Logement de lInsee, vraisemblablement menace pour raison dconomies, serait


un premier pas indispensable. Ensuite, le ma nq u e d a mb it ion b u dg t a ire
f reine c onsid ra b lement t ou t es les r f ormes, un moment o les besoins
augmentent fortement : les conomies de court terme empchent les conomies de
long terme. Surmonter cet obstacle passe par le vote dune loi de programmation
financire pluriannuelle, qui fixe les grands objectifs et les montants dbloquer
pendant un quinquennat, sur le modle du plan de cohsion sociale de 2005. L a
r t ic enc e int erv enir su r les ma rc h s immob iliers c onst it u e u n t roisi me b loc a g e, plu s id olog iq u e, qui ruine les efforts de solvabilisation des
mnages, absorbs par les hausses de prix du foncier, de limmobilier la location
ou lachat ou encore des cots de construction. La premire marque daffranchissement de cette rsistance idologique consisterait poursuivre lapplication
de lencadrement des loyers. Q u a t ri me ob st a c le, l c la t ement des c h elles
de d c ision su r la polit iq u e u rb a ine empche de rguler correctement et de
planifier la ville lchelle pertinente du bassin dhabitat. L aussi, un mouvement
institutionnel est en cours quil convient de renforcer, pour confier davantage de
responsabilits aux intercommunalits, en termes de modulation des aides ou
dadoption des documents durbanisme, tout en leur confrant une vraie lgitimit
dmocratique. Dernier facteur dchec, enfin, le poids b ien t rop f a ib le da ns
la sph re polit iq u e et soc ia le des personnes ma l log es, en comparaison
avec la dfense bien organise des intrts des professionnels de limmobilier ou
des mnages mieux lotis. Ce chantier est le plus structurel et le plus difficile, mais
une marque dattention premire serait de faciliter sur le terrain les efforts daccs
aux droits des personnes dfavorises, afin de leur faire connatre leurs droits et de
leur donner les armes pour les faire respecter.
Pour surmonter les blocages qui ont rgulirement frein ou entrav, au cours
des dernires annes, les rformes des politiques du logement, les f u t u rs
g ou v ernement s doiv ent se dot er de m t h odes propres mob iliser la
soc i t a u t ou r de c e c h a nt ier. De manire gnrale, il sagit de bien identifier,
territorialiser et quantifier autant que possible les situations de mal-logement,
en prvoyant la consultation des associations et des personnes concernes. Puis
dassocier tous les acteurs leur rsolution, en particulier les diffrents ministres
impliqus, en mettant laccent sur lexprimentation de solutions innovantes, leur
valuation et leur gnralisation en cas de russite. Au niveau local, il est indispensable de bien identifier lchelon intercommunal comme responsable de la mise en
uvre de la politique du logement et de lurbanisme, dans une approche la plus
globale possible, et ayant des comptes rendre ses administrs, en favorisant
systmatiquement la participation des habitants la dfinition et mise en uvre
des dcisions qui les concernent. Une politique propre produire des rsultats
repose par ailleurs sur des financements publics importants, bien valus, engags
avec un horizon pluriannuel de manire rassurer et bien orienter les dcisions
des acteurs. Ces financements accrus sont la seule manire de mener une politique
active de prvention le plus en amont possible des situations de mal-logement et
de sortir de la gestion durgence des situations de sans-abrisme.

PARTIE I

Introduction

L es 1 5 c h a pit res t h ma t iq u es q u i su iv ent , reg rou p s en q u a t re g ra ndes


pa rt ies, d c linent plu s pr c is ment les princ ipes d a c t ions esq u iss s
dans cette introduction, et les illustrent par des portraits de personnes en difficult
et des initiatives menes localement.
L a premi re pa rt ie ( c h a pit res 1 5 ) port e su r les dif f ic u lt s d a c c s
a u log ement de c eu x q u i sont priv s de domic ile personnel (squats,
bidonvilles), obligs de recourir aux diffrentes solutions durgence, ou sont
insuffisamment pris en compte lors de lattribution des logements sociaux. Ils
portent essentiellement, pour schmatiser, sur les 4 millions de personnes mal
loges, et abordent les thmes du logement dabord pour les sans-domicile,
des attributions Hlm pour les plus prcaires, des conditions de production de
logements sociaux et de mobilisation du parc locatif priv accessibles aux plus
modestes, et enfin des solutions apporter pour les personnes migrantes arrives
rcemment en France et subissant bien souvent des conditions dhabitat trs
insatisfaisantes.
L a sec onde pa rt ie ( c h a pit res 6 9 ) port e da v a nt a g e su r des personnes
f ra g ilis es par leurs conditions de vie et la manire de prvenir leur
basculement dans le mal-logement plus accentu. Sont concerns les mnages en
impays de loyer menacs dexpulsion, vivant en logement indigne, en situation
de prcarit nergtique ou dans des quartiers de relgation. Leur situation peut
sembler moins dramatique que celle des personnes sans-domicile, mais comporte
en ralit dimportants risques pour leur bien-tre, leur sant, et de manire
gnrale pour la cohsion sociale, et appelle des solutions le plus en amont
possible, avant que leur situation se dgrade davantage.
L a t roisi me pa rt ie ( c h a pit res 1 0 1 2 ) reg rou pe des proposit ions plu s
la rg es v isa nt produ ire u ne of f re a b orda b le et r du ire le c o t du
log ement pou r les m na g es modest es et moy ens. Nous parlons donc ici
des difficults de logement connues par une partie des classes moyennes, et pas
simplement les personnes en difficult. Il sagit donc de modrer les loyers du
parc priv, de faciliter laccession sociale la proprit scurise et de permettre la
construction de davantage de logements prix modr.
L a derni re pa rt ie ( c h a pit res 1 3 1 5 ) est c ent r e su r les c ondit ions
st ru c t u relles de la r u ssit e de c es proposit ions. Elle aborde la question
de la gouvernance de la politique du logement et des sources de financement
travers une fiscalit capable de dgager des marges de manuvre et de participer
la rgulation des marchs et du rle de lEurope dans la rsorption de la crise du
logement.

33

PARTIE I

Les propositions
de la Fondation Abb Pierre
CHAPITRE 1. Logement dabord !
CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :
gnraliser la transparence et la justice sociale
CHAPITRE 3. Pour un parc social accessible aux mnages
bas revenus
CHAPITRE 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :
passer de lartisanal lindustriel
CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes dignement :
des logements et des droits
CHAPITRE 6. Prvenir mieux pour expulser moins
CHAPITRE 7. Face au logement indigne,
donner du pouvoir aux habitants
CHAPITRE 8. Rsorber les passoires thermiques
en une gnration
CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :
amliorer les conditions dhabitat et donner des
perspectives aux habitants
CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :
une rforme qui fait ses preuves renforcer
CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit
plutt que la favoriser outre-mesure
CHAPITRE 12. Contruire plus, mieux et moins cher
CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local des politiques
du logement par les intercommunalits
CHAPITRE 14. Pour une rvolution fiscale de limmobilier
CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise du logement :
un projet pour lEurope

35

CHAPITRE 1. Logement dabord !


Ce que veulent ceux qui nont pas de toit !
Pas laumne, pas la piti, ni la charit.
Ils veulent un bail et une cl.
Abb Pierre, Servir : Paroles de vie (2006)

Officiellement, le principe ne semble plus souffrir de contestation. D epu is le v ira g e


a morc en 2 0 0 9 , autour de la refondation du dispositif dhbergement et daccs
au logement , t ou t le monde en F ra nc e pr ne d sorma is la doc t rine du
L og ement d a b ord . Il est aujourdhui avr que la meilleure solution pour
rduire le sans-abrisme est de fournir au plus tt un vrai logement autonome de
droit commun, avec un bail et une cl , comme le martelait lAbb Pierre, aux
personnes qui en sont dpourvues, pour pouvoir se poser, se soigner, se projeter vers
lavenir, au lieu de laisser tourner sans fin les personnes dans les circuits complexes
de lhbergement et de lurgence.
Les premires exprimentations franaises de ce concept, largement reconnu
ltranger, rencontrent u n su c c s inc ont est a b le q u a nd elles sont mises en
u v re de f a on sa t isf a isa nt e. Leur russite appelle un changement de paradigme complet du systme de laction sociale habituelle. Mais la rsistance ce
changement pourtant unanimement dsir rvle les limites structurelles du
systme actuel, qui a bien du mal dpasser le pilotage courte vue dict par
lurgence et la mise labri, et de rompre avec la simple gestion de la prcarit.
La russite du logement dabord ncessiterait en effet de changer de posture,
de rempla c er u ne log iq u e presc ript iv e d a ssist a nc e, de c ont ra t et de
c ont r le, o le log ement se m rit e, pa r u ne d ma rc h e da v a nt a g e f ond e su r le respec t des droit s des indiv idu s, de leu r a u t onomie et de leu r
dig nit , o le logement est un droit, de linconditionnalit du premier accueil
des procdures dattribution favorisant les personnes la rue, en habitat indigne
ou en hbergement. Cette dmarche globale suppose donc, au-del de la doctrine
du logement dabord, de revisiter toute la politique du logement des personnes
dfavorises. Pour y parvenir, il faut tirer les leons des diffrentes expriences
censes mettre en uvre cette doctrine, quil sagisse du programme Un chez-soi
dabord , des pensions de famille ou du plan de rduction des nuites htelires.
Sans rduire le logement dabord une simple attribution de logement, mais en
sappuyant aussi sur les dispositifs daccs au droit et de premier accueil, notamment celui des accueils de jour, premier filet de protection pour les sans-domicile
et porte dentre vers le logement.

36

tat du mal-logement en France

2017

La fuite en avant vers lurgence, au dtriment


de lautonomie des personnes
L e 1 1 5 ne r pond plu s. Plus de la moiti des demandes qui lui parviennent ne
donnent pas lieu un hbergement. Cette embolie suscite un taux de non-recours
important, puisque prs de la moiti des personnes sans domicile interroges au
sein des accueils de jour du rseau de la Fondation Abb Pierre, les Boutiques
solidarit , par exemple, nappellent plus le 115 1. Pour les familles, labsence de
rponse leurs demandes dhbergement a progress de 33 % entre 2015 et 2016,
daprs le baromtre de la FNARS. Les dfaillances du 115 se retrouvent galement
dans les difficults des Services intgrs daccueil et dorientation (SIAO) orienter
les mnages vers des solutions de logement, en particulier dans les secteurs tendus. En 2016, ces services ont rpondu positivement aux demandes dhbergement
dans seulement 32 % des cas, un taux qui seffondre pour les demandes de logement adapt seulement 2 % 2 ...
Malgr des volutions, les dispositifs daccueil et dhbergement, dans les secteurs
les plus tendus, peinent sadapter la massification et la diversification des besoins. Dans un contexte dengorgement du secteur de lurgence, la priorit est dsormais accorde, quand cela est possible, aux familles avec enfants au dtriment
des hommes isols.
La rponse des pouvoirs publics, depuis des annes, consiste a u g ment er enc ore et enc ore les c a pa c it s d h b erg ement d u rg enc e, avec un effort budgtaire indniable. Cette augmentation des capacits daccueil, pour rpondre aux
situations durgence, tmoigne de la f a ib lesse de polit iq u es du log ement q u i
ne sont plu s la h a u t eu r des b esoins. Bien souvent, lhbergement se substitue aux logements manquants, dans une forme de fuite en avant o les places
dhbergement ne sont jamais suffisantes pour accueillir tous les demandeurs qui y
restent cantonns pendant des annes. Or, pour beaucoup lhbergement se rvle
rapidement tre une impasse, peu satisfaisante pour les personnes. Dautant plus
que, pa rmi les pla c es d h b erg ement , c e sont les plu s pr c a ires q u i ont
le plu s prog ress entre 2010 et 2015 : + 172 % lhtel, + 71 % en hbergement
durgence et seulement + 7 % en CHRS 3.
Apprcies ou bnfiques pour certains, les c ont ra int es de v ie en c ollec t iv it
imposes dans certaines structures dhbergement durgence agissent auprs de
beaucoup dautres comme un repoussoir. Ceux qui en ont fait lexprience tmoignent bien souvent dun sentiment de non reconnaissance, voire dinfantilisation,
qui les tire vers le bas plutt que de les encourager reprendre en main le cours

1 Fondation Abb Pierre, Enqute flash au sein des Boutiques solidarit, 2014.
2 Projet annuel de performances, mission galit des territoires et logement, annexe au PLF 2017.
3 J ean-Marie Morisset, Rapport pour avis prsent au nom de la commission des affaires sociales

du Snat sur le projet de loi de finances pour 2017 , n 143, 24 novembre 2016.

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

de leur vie. Les solutions prcaires destines certains publics spcifiques (SDF
avec animaux, toxicomanes/alcooliques, sortants de prison, femmes victimes de
violences) apparaissent trs limites, lhbergement tant parfois aussi slectif que
le logement social, en raison de linadaptation des structures (rgles contraignantes,
refus des animaux, manque despace disponible pour les familles, etc.). Ds lors, il
nest pas rare que c es personnes renonc ent et pr f rent se t enir l c a rt ,
rompant avec laide et laccompagnement qui pourraient leur tre proposs.
Ce constat montre l c h ec du mod le du pa rc ou rs r sident iel en escalier ,
o les personnes sont censes passer de lhbergement durgence lhbergement
dinsertion, puis le logement accompagn, avant darriver au logement autonome,
les hbergs devant prouver leur capacit et leur autonomie croissante pour passer
la marche suivante. Ce parcours, qui a longtemps servi de repre fondateur de
laction sociale en France, reste ancr dans les pratiques des acteurs comme dans
lesprit des pouvoirs publics.

M. B., 45 ANS, UN PARCOURS DOULOUREUX


ENTRE LA RUE ET LHBERGEMENT
Clibataire et pre dun enfant de 19 ans, M. B., 45 ans, occupe aujourdhui
une rsidence sociale dans le nord de la France, aboutissement dun long
parcours de cinq annes entre la rue et les centres dhbergement.
Tout a commenc au moment de son divorce, qui lamne retourner chez
ses parents Grande-Synthe puis, en 2000, partir Paris chercher du
travail, o il rside dans une chambre de bonne avant den tre expuls.
J e me suis retrouv la rue en 2008 aprs une expulsion. J ai accumul
des dettes. Aprs ctait la rue, lhbergement durgence. Le CASH de Nanterre, cest lhorreur, avec les bagarres, lhygine, la gale, la tuberculose.
J ai ensuite intgr un CHRS ADOMA, 6 mois. J e ne p a r v ena i s p l u s
m e r ec o ns t r u i r e. L e m o r a l n y t a i t p l u s . Et puis je suis devenu bipolaire, asocial ( ) Au point de vue de ma sant, ctait pas a du tout. J e
malimentais mal, je dormais mal.
Durant cette priode, M. B. continue pourtant travailler rgulirement
- ctait puisant - et entreprend des dmarches pour demander un
logement. Mais a na jamais abouti, la priorit est donne aux familles.
Quand on est seul, on nest pas prioritaire . Mme si M. B. reconna t
qu normment dassociations viennent en aide aux gens Paris , il finit n a nmoins pa r t re d c ou ra g pa r la c omplex it et l eng org ement des disposit if s et fatigu du regard ressenti parfois comme stigmatisant de certains travailleurs sociaux : Il mest arriv de rencontrer des
assistants sociaux qui taient curs par la misre. Mais en un sens, je
les comprends. Y a des trucs anormaux. Faut tre accroch pour faire du

37

38

tat du mal-logement en France

2017

social Paris. Aussi, il dcide, en 2011, de revenir dans sa rgion natale :


Mais ctait compliqu de retourner chez les parents. J e pensais pouvoir
remonter la pente, seul. Alors jai fini par atterrir au 115. laccueil de nuit.
Pendant 2 mois. Cest laccueil de jour quils mont propos de prendre
une chambre ici.
Larrive en rsidence sociale, aprs cinq annes sans-domicile, est
alors vcue comme un soulagement et la possibilit dun nouveau dpart :
quand je suis arriv, jtais mal en point Une des premires choses que
le logement ma apportes, cest la sant, un tat desprit qui me permet
dy voir plus clair. Aprs une priode dacclimatation, M. B. peut enfin se
poser et env isa g er plu s sereinement son a v enir. Se soigner dabord
et puis progressivement renouer avec lentourage : Cest mon mdecin de
famille qui a fini par poser le diagnostic de bipolarit. Et cest aujourdhui
lui qui me suit. ( ) Et puis quand on conna t la galre, on finit par se couper
de tout le monde. L, jai pu renouer avec mes parents et puis mes surs.
Y en a une qui travaille lagglo et qui devrait maider trouver un CDD.

Limportation du Housing First


Face cette impasse des circuits de lhbergement durgence, laccs direct un
logement stable associ un accompagnement renforc et suffisamment souple
pour laisser aux personnes la possibilit de se reconstruire leur rythme et respectueux de leur capacit de choix doit tre privilgi. L e mod le a t init i en
1 9 9 2 a u x t a t s- U nis par le programme Pathw ays to housing, dont le principe
tait de proposer un logement prenne des personnes sans domicile souffrant de
troubles psychiques ou daddictions, tout en les accompagnant, selon leurs besoins,
en matire de sant, demploi, douverture aux droits sociaux, etc. La dmarche
sest avre pertinente puisque lvaluation du programme montre que 85 % 90 %
des personnes se maintiennent dans les lieux et que le cot du projet reste modeste,
comparativement celui des solutions dhbergement. A u c ou rs des a nn es
2 0 0 0 , l ex p rienc e a m ric a ine essa ime en E u rope (Danemark, Finlande,
Irlande, Hongrie, Pays-Bas, Autriche, Portugal et Royaume-Uni). En France, la
perspective du logement dabord a guid la polit iq u e de ref ont e des disposit if s d h b erg ement et d a c c s a u log ement init i e en 2 0 0 9 par Benoist
Apparu, alors secrtaire dtat charg du Logement, pour faciliter la sortie des dispositifs dhbergement.
Cette nouvelle doctrine a suscit u n g ra nd nomb re d ex p riment a t ions loc a les, suivies par lAgence nationale des solidarits actives 4. Les actions menes
4 ANSA, Innovation sociale dans le champ de lhbergement et de laccs au logement. valuation

des dispositifs laurats de lappel projets conjoint DIHAL, DGCS et DHUP de lanne 2013 ,
2016.

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

interrogent les mcanismes de laccs au logement dans le parc priv, mais aussi
social. En effet, au-del de la capacit financire des mnages payer un loyer, les
freins laccs au logement des publics les plus exclus concernent aussi les doutes
qui subsistent souvent quant leur savoir tre dans le logement (entretenir un
intrieur, ne pas provoquer de conflits de voisinage, etc.), qui proccupent les bailleurs responsables de la gestion locative de leurs rsidences.

M. L., 32 ANS : LE PASSAGE DE LHBERGEMENT AU LOGEMENT,


CEST LA SRNIT. UNE BOUFFE DAIR PUR.
Lorsquil tait fonctionnaire, M. L., 32 ans, occupait un logement de fonction. Mais 28 ans, marqu par un vnement personnel, il conna t une
grave dpression : J a i t o u t c a s s d a ns m a v i e. J ai tout quitt et tout
laiss tomber, mon boulot, etc. Mais je ne pouvais plus en trouver ensuite.
J e nai pas pu me rinsrer. Ctait un souhait de ma part de foutre ma vie
en lair car ctait insoutenable. Il dcouvre alors la vie en hbergement
pendant plus de deux ans : Au dpart, jai tent un peu de dormir dans la
rue, mais ce ntait pas possible. ai appel le 115, jai eu 2 ou 3 nuits dh tel
et aprs des hbergements plus fixes, avant dintgrer un C
.
Il se montre aujourdhui extrmement critique lgard des structures quil
a frquentes. En hbergement, on se retrouve pas mal avec dautres
hommes, des caractres diffrents, et parfois cest trs compliqu. a peut
tre assez violent. J e voulais vraiment un logement, je supporte mal le fait de
vivre avec dautres personnes qui nont pas forcment les mmes rythmes.
J occupais une chambre double, avec quelquun de bien et puis avec dautres
plus destructeurs. On avait les sanitaires, la cuisine et le salon en commun.
Cest assez problmatique car certaines personnes ne sont pas capables de
se prendre en charge et font vivre lenfer dautres. Par exemple, pour le
partage des t ches, dans la ralit il ny en a pas : sur 15 hommes, il y en a
peut-tre 3 qui prennent en charge le mnage car ils veulent vivre dans un
endroit dcent et les autres se laissent vivre sur leur dos. Il y a des violences,
des vols.
Il regrette galement le manque de confiance son gard quil a pu rencontrer, y compris au moment o il lui tait propos un logement dans le cadre
de lexprimentation laquelle il a t associ : Ils se sont permis de me
mettre la pression au niveau du budget, de ne pas pouvoir assumer, de ne
pas savoir prioriser les choses
M. L. occupe aujourdhui un studio en Hlm dans le Val-de-Marne auquel il
a pu accder grce lexprimentation Accompagnement Social Global

39

40

tat du mal-logement en France

2017

dans le logement mene par lAFFIL 5 et soutenue financirement par la


DRIHL 6. Depuis prs de 10 mois quil occupe son logement, et aprs 6 mois
daccompagnement, M. L. veille grer au mieux ses dpenses afin de ne
pas se mettre en difficult et recherche un emploi stable.
L e p a s s a g e d e l h b er g em ent a u l o g em ent c es t l a s r ni t .
Larrive ici a a t une bouffe dair pur. ans le logement, cest plus
facile de grer, on peut faire son rythme. On peut bien faire aussi, jusquau
bout surtout : tout ce qui est courrier, comptes. Cest reposant de sortir et
de savoir quon peut revenir le soir et tre labri. Pour la rinsertion (pro
et perso) je ny serais jamais arriv en restant en hbergement.

Les initiatives de type logement dabord , dont lobjectif final est lappropriation
du logement, impliquent un accompagnement du mnage. Celui-ci a pour but de
sadapter aux attentes et aux besoins de la personne accompagne, et de rassurer le
bailleur sur la gestion du budget et du logement. Il se distingue par une plus grande
souplesse et une dmarche d aller vers , qui suppose que les intervenants soient
linitiative de la relation daide, quils aillent la rencontre des personnes sur leur
lieu de vie.
La notion de confiance entre accompagnant et accompagn est place au centre de
la dmarche. Laccompagnement privilgie par exemple la mobilisation dun rfrent unique, disponible et joignable facilement, qui mne un accompagnement
social global tenant compte de lensemble des problmatiques de la personne
(sant, emploi, dmarches administratives, etc.). La frquence des rencontres et
la dure de laccompagnement se font au cas par cas. Dautres modalits peuvent
ventuellement tre envisages, comme le recours des tiers neutres (travailleurs pairs), susceptibles de proposer une vision plus proche de celle des personnes
accompagnes 7.
Laccompagnement propos dans la perspective du logement dabord cherche
galement impliquer activement les personnes dans leur projet, le travailler
avec elles, condition dune pleine adhsion. Il intgre parfois la possibilit de
retours en arrire concerts , un droit lchec et au recommencement, afin
de sadapter au rythme de chacun. Les projets qui concernent les personnes sans
domicile peuvent, par exemple, prvoir la possibilit daller-retour vers leur ancien
lieu de vie et de sociabilit (rue, squat, etc.).

5 Association francilienne pour favoriser linsertion par le logement.


6 Direction rgionale et Interdpartementale de lhbergement et du logement.
7 Fondation Abb Pierre, Laccs lhabitat des personnes SDF en situation de grande prcarit ,

Les Cahiers du logement, 2013.

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

Totem: de la rue au logement 8


Le service Totem, mis en place fin 2012 sur le territoire grenoblois, sadresse
des personnes isoles ou en couple sans enfants, vivant la rue et pouvant cumuler plusieurs problmatiques (addictions, difficults relationnelles, troubles psychiques voire psychiatriques). Ces personnes souhaitent
accder directement un logement sans passer par les dispositifs dhbergement classiques.
Le projet, soutenu par la DIHAL et financ par la DDCS, lARS, Grenoble, la
Mtropole et la Fondation Abb Pierre, sappuie pour sa mise en uvre sur
quatre associations. Le Relais Ozanam est charg de laccompagnement
socio-ducatif global, de laccs aux droits, des actions de mdiation et
de sensibilisation. LOiseau bleu soccupe du volet sanitaire, de laccs aux
droits lis la sant dont videmment les soins, de la rinscription du public de Totem vers les dispositifs et les prises en charge de droit commun.
Le Centre de soins Abb Grgoire mne une action plus spcifique sur la
rduction des risques lis lusage des drogues. Un Toit pour tous enfin, via
son Agence immobilire vocation sociale (AIVS) Territoires, est charg
de la captation de logements. ces quatre associations sajoute une quipe
mobile de liaison psychiatrique prcarit (EMLPP) qui assure des temps de
permanences sur le lieu repre de Totem.
Deux critres dentre ont t dfinis : avoir le dsir dintgrer
un logement ; disposer de ressources minimales y consacrer. Quatre
commissions dadmission partenariales se runissent chaque anne. Le
dlai dattente entre ladmission et lentre dans le dispositif est denviron
un an. Auparavant, les personnes sont rencontres pour leur expliquer
la dmarche, et pour mettre profit le temps dattente, et formaliser ds
cette tape une demande de logement social. La contractualisation
lentre entre le service Totem et les bnficiaires ne prvoit pas de dure
ni de contenu daccompagnement pralable. Lide est en effet dadapter
le projet au besoin pour sortir des rponses formates. Les personnes
sengagent simplement tre en lien avec lquipe.
38personnes sont passes par le dispositif depuis 2012: 28 ont eu une exprience locative, en Hlm, logement priv gr par lAIVS ou non, dont 23 sont
toujours locataires ou sous-locataires (soit 85 %) ; 10 nont pas eu dexprience locative, dont 7, entres rcemment dans le dispositif, sont en attente
de logement. Enfin, 13personnes sont sorties du dispositif: 5 sont loges,
5 ont quitt Grenoble, 1 est en CHRS, 1 est incarcre, et 1 est dcde.

8 USH/ FNARS/ FORS, fiche dexprience Isre, Totem : favoriser laccs direct au logement de

personnes en grande difficult en Isre, avril 2016.

41

42

tat du mal-logement en France

2017

Une des cls de la russite rside dans le partenariat nou entre lquipe
de Totem et le bailleur social qui propose le logement. En cas de problme,
Totem assure une mdiation rapide.
LANSA note toutefois qu au moins 41 % des bnficiaires ont eu des
impays ponctuels, et 16% nont jamais pay leur loyer. () Une minorit
dentre elles ont rencontr des difficults quotidiennes dans le logement:
troubles de voisinage, menaces dexpulsion, situations de danger au sein
du logement et incapacit habiter son logement de faon continue. Cette
dernire difficult peut tre pondre dans la mesure o une bonne appropriation du logement peut ncessiter de lintgrer progressivement, sans
lhabiter de manire continue.
Lun des principaux dfis de Totem consiste dsormais passer dune
logique exprimentale et confidentielle une gnralisation du dispositif.
Ceci passe par plusieurs rflexions et pistes damlioration actuellement en
cours: un rattachement de Totem au SIAO, un lien plus systmatique avec
les dispositifs de droit commun, comme lAVDL, le dveloppement dun
rseau de bnvoles, un essaimage du dispositif.

De nombreuses initiatives ont donc vu le jour pour proposer des parcours rsidentiels alternatifs aux personnes dfavorises et rassurer les bailleurs. Par exemple,
dans les Bouches-du-Rhne, lAssociation dpartementale pour le dveloppement
des actions de prvention propose sept logements en sous-location des jeunes
en errance et, en parallle, un parcours dinsertion sociale. Lobjectif est que les
jeunes puissent terme devenir locataires en titre par un glissement du bail leur
nom, de manire passer de lhbergement au logement sans dmnager.
La dynamique cre autour du logement dabord et les premires expriences
menes illustrent la pertinence de la dmarche, mme pour les publics apparemment les plus loigns du logement. Dans la grande majorit des cas, les personnes
conservent leur logement et, laide dun accompagnement plus ou moins renforc, font la preuve ceux qui en doutaient de leur capacit habiter . Le fait
davoir accd un logement leur offre une vraie plus-value en termes de stabilit,
de sant, de possibilit de mener une vie familiale et sociale, de travailler ou de
chercher un emploi. la marge, certains accompagnements achoppent du fait de
la non-adhsion de la personne, de baux qui ne glissent pas , dexpulsions, etc.,
mais cela reste marginal et ne suffit pas remettre en cause la dmarche.
Les actions permettent galement un rapprochement avec le droit commun et une
diminution du non-recours aux droits. Des partenariats se crent ou se renforcent
localement autour de laccs au logement des plus exclus. Par ailleurs, malgr un
accompagnement qui peut para tre coteux, ces actions sont efficientes et permettent de relles conomies par rapport aux frais dhbergement ou de nuites

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

dhtel. Le mme constat a t tir de lexprimentation amricaine, qui a permis


non seulement de limiter les frais dhbergement mais aussi ceux de la prise en
charge de soins dans lurgence (consultations psychiatriques, sjours hospitaliers),
voire de placement en dtention.

Capacit habiter des personnes malades la rue :


le succs de lexprience Un chez-soi dabord
La stratgie du logement dabord a conduit la mise en uvre dune
exprimentation sur le modle amricain, intitule Un chez-soi dabord,
sur quatre territoires entre 2011 et 2015 (Lille, Marseille, Paris, Toulouse),
pilot par la DIHAL. Ce programme consiste proposer plus de 350 personnes volontaires en situation de grande exclusion (sans domicile depuis
plus de 8ans en moyenne et depuis plus de 4ans la rue), souffrant de
graves troubles psychiatriques ou daddiction ( 80%), une solution de logement autonome en un mois en moyenne, la plupart du temps en sous-location, et un accompagnement intensif et pluridisciplinaire, ponctu de
nombreuses visites domicile.
Les rsultats sont trs positifs puisque, au bout de quatre ans, 88% des
personnes concernes taient toujours dans leur logement. Leur stabilit
rsidentielle leur a permis denclencher le processus de rtablissement: accepter sa maladie ou ses addictions, commencer ou reprendre
un programme de soins, une observance des traitements amliore, des
crises moins frquentes et plus courtes, des dures dhospitalisation deux
fois moins longues, une reprise des liens avec lentourage ou la famille et,
pour 20% dentre elles, la reprise dun emploi ou dune formation. Le cot
tourne autour de 14000euros par an, soit prs de 40euros par jour.
La principale leon dUn chez-soi dabord, au-del du succs global des
oprations de relogement, est quil ny a pas de caractre prdictif au
succs ou lchec. Ni le type de maladie, ni le profil social, ni lentourage familial, pas plus que la dure derrance la rue ou lge ne peuvent
permettre de savoir lavance si le relogement sera durable ou non. Par
consquent, il est important de laisser leur chance aux personnes daccder un logement, partir du moment o cela correspond leur choix.
Laccs au logement autonome est un droit individuel, et en aucun cas un
devoir, ou une obligation, pour des personnes qui prfreraient un passage
par des structures collectives (CHRS, rsidence sociale). Naturellement, le
logement dabord ne doit pas se transformer en injonction systmatique.
Le succs de ce programme concerne avant tout la preuve de la capacit habiter des personnes a priori les plus loignes du logement et

43

44

tat du mal-logement en France

2017

remet donc en question la pertinence du concept. Mais il ne sagit pas


proprement parler dune solution de logement autonome prenne de droit
commun. Seules 15% des personnes sont locataires en titre de leur logement. Laccs des logements financirement accessibles et offrant une
possibilit de glissement du bail ou des logements dans le parc social
reste trs insuffisant 9.

Les bons rsultats des programmes Housing First


Exprience

Taux de maintien dans


le logement

Lieu et date

Pathways to Housing

New York, 2000

88 %

Street to Home

New York, 2003

73 %

Home and Healthy for Good

Boston, 2006

85 %

Denver Coalition

Denver, 2003

96 %

Home and Healthy for Good

Boston, 2006

85 %

At Home/Chez Soi

5 villes au Canada, 2008

87 %

Casa Primeiro

Lisbonne, 2009

80 %

Discus Housing First

Amsterdam, 2006

84 %

HF Copenhagen

Copenhague, 2009

89 %

Housing First England

9 sites en Angleterre, 2014

83 %

Housing First Wien

Vienne, 2012

98 %

Un chez-soi dabord

4 villes en France

85 %

Source: Action Tank Entreprises & pauvret, 2016.

Du Housing First au Logement dabord ?


Au-del des exprimentations importes de ltranger pour des publics spcifiques,
le logement dabord peut devenir une rfrence partage pour rpondre aux
besoins des publics dfavoriss au sens large. condition den faire une priorit
capable de dpasser le stade exprimental.

valuation du programme n che soi dabord 2011

2015,

AL, avril 2016.

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

L E S P E N S IO N S D E F A M IL L E , D E S S O L U T IO N S P L B IS C IT E S
Q U I P E IN E N T S E D V E L O P P E R
La Fondation Abb Pierre promeut depuis les annes 1990, bien avant lengouement
pour le logement dabord, la solution des pensions de famille , une offre de
logements autonomes et prennes, finance en PLAI et ouvrant droit
a u x A P L , pou r des personnes a y a nt c onnu des pa rc ou rs d erra nc e,
souvent atteintes de graves problmes de sant. Structures collectives de petite
taille, les pensions, qui appartiennent la famille des rsidences sociales et sont
parfois appeles maisons-relais , offrent des logements individuels privatifs
sans limitation de dure, pour des prix accessibles aux personnes aux minima
sociaux. Elles proposent, pour briser lisolement, une part de vie commune,
notamment pour les repas et diverses activits, avec laide dun ou deux htes
pour accompagner les habitants dans leurs dmarches et projets.
Cette offre, unanimement reconnue comme efficace et digne, pour un prix trs modr de 16 euros par jour 10, contre 17 euros lhtel, 24 euros en hbergement
durgence et 43 euros en CHRS (avec des services diffrents) 11, peine pourtant
poursuivre son dveloppement. Le nombre de places en pension est en effet
pa ss de 8 0 0 0 en 2 0 1 1 1 5 0 0 0 en 2 0 1 6 , ma is rest e t r s limit . Le dveloppement de pensions de famille marque le pas faute de nouveaux objectifs ambitieux et dengagements financiers de ltat. Leur production a baiss de 1 336 en
2014 805 en 2015. Si en 2009 les subventions pour la production dun logement
en pension de famille slevaient 31 500 euros, elles ont chut 25 000 euros
en 2014, alors mme que le cot total dun logement augmentait de 17 % pendant
cette priode 12 . De plus, en fonctionnement, la dot a t ion pou r les pensions de
f a mille st a g ne depu is 2 0 0 8 h a u t eu r de 1 6 eu ros/ j ou r/ personne, un
montant notoirement insuffisant. Lensemble de ces restrictions financires pousse
la hausse les redevances pratiques, qui sont en consquence de moins en moins
bien couvertes par lAPL.

10 Soit une dpense publique totale de 90 millions deuros par an.


11 J ean-Marie Morisset, Rapport pour avis prsent au nom de la commission des affaires

sociales du Snat sur le projet de loi de finances pour 2016 , n 16 , 19 novembre 2015.
12 UNAFO, Le logement accompagn en chiffres , dition 2016.

45

dengagements financiers de ltat. Leur production a baiss de 1 336 en 2014 805 en 2015. Si en
2009 les subventions pour la production dun logement en pension de famille slevaient 31 500
euros, elles ont chut 25 000 euros en 2014, alors mme que le cot total dun logement
augmentait de 17 % pendant cette priode12. En fonctionnement, de plus, la dotation pour les
pensions de famille stagne depuis 2008 hauteur de 16 euros/jour/personne, un montant
46
tat du mal-logement en France 2017
notoirement insuffisant. Lensemble de ces restrictions financires pousse la hausse les redevances
pratiques, qui sont en consquence de moins en moins bien couvertes par lAPL.

Pensions de famille : un parc


en hausse, des craHons de places
en baisse
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000

Places en pensions de
famille

6 000

Places nances dans


lanne

4 000
2 000
0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Sources: rapport annuel de performances Ville et logement et Lois de finances.

(Sources : rapport annuel de performances Ville et logement et Lois de finances


2007
2008
2009
2010
2011
2012 2013 2014 2015
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Places en pensions
Soit une dpense publique totale de 90 millions deuros par an.
4 619
6 172 7 909 8 798 10 269 11 527 12 702 14 038 14 843
de famille
Jean-Marie Morisset, Rapport pour avis prsent au nom de la commission des affaires sociales du Snat
Places finances
sur le projet de loi de finances pour 2016 , n 167, 19 novembre 2015.
1 553
1 737
889
1 471
1 258
1 175
1 336
805
12
dans lanne
UNAFO, Le logement accompagn en chiffres , dition 2016.
10
11

P ou rt a nt , les b esoins sont enc ore import a nt s. Les difficults de sortie de


lhbergement dinsertion montrent quun certain nombre de personnes qui y
recourent devraient tre orientes vers des pensions de famille si le nombre de
places le permettait. Paris, le SIAO ne rpond qu 7 % des demandes dintgration en Pension de famille 13. Il semble que les pouvoirs publics aient parfois du mal
privilgier des solutions stables qui ne permettent pas daccro tre la mobilit ,
cest--dire les sorties des dispositifs. Si bien que certains fonds logiquement

13 roupement de coopration sociale et mdico sociale


et dobservation , mai 2016.

nsertion 5, Rapport dactivit

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

affects ces pensions sont localement dtourns de leur vocation initiale par
certaines DDCS vers des solutions dhbergement plus prcaires, parfois un simple
abri de nuit Ce glissement est entretenu par l a ssimila t ion pa r c ert a ins
serv ic es de l t a t des P ensions de f a mille des pla c es d h b erg ement .
Cette confusion est peut-tre lie la forme particulire de la Pension de famille,
entre logement privatif et structure collective. Cet entre-deux est pourtant fondamental. Le logement dabord suppose le logement autonome de plein droit, sans
condition, mais na rien dune injonction, et ne signifie pas forcment un log ement st a nda rdis , seu l en a ppa rt ement . Pour certains, en fonction de
leurs souhaits, il peut tre prfrable dopter pour une colocation, comme le fait
lassociation Alynea Lyon avec le projet rue-habitat du GIE Est Habitat, car la
solitude, aprs un parcours derrance, peut entra ner des pisodes de dcompensation, disolement ou de dpression, pouvant mener lchec du relogement. D es
f ormes a lt erna t iv es d h a b it a t peu v ent a u ssi t re pert inent es, comme une
pniche, une caravane, un mobil-home, un chalet, ou toute forme dautoconstruction pour les bricoleurs. Le logement dabord doit aussi dans cet esprit sadapter
aux aspirations des personnes dites Gens du voyage , et pouvoir leur proposer,
outre des aires daccueil, des logements sociaux adapts et des terrains familiaux.
S O R T IE D E S N U IT E S H T E L I R E S : D IF F IC IL E D E S E P A S S E R
D U N E S O L U T IO N D E F A C IL IT
Depuis plusieurs annes, les plaidoyers pour le logement dabord sont tays par
le sort des familles hberges dans des htels. M a lnu t rit ion, impossib ilit de
c u isiner, loig nement , ru pt u re d a c c ompa g nement , de sc ola rit ou de
soins, su rpeu plement : les c a renc es de c e t y pe d h b erg ement , particulirement dvelopp en le-de-France, sont largement documentes 14. Pourtant ces solutions, qui cotent particulirement cher, sont en c roissa nc e. Cest
pourquoi se sont multiplies les annonces pour en sortir et proposer la place de
vrais logements, notamment dans le priv, des cots moindres pour la collectivit, sur le modle londonien, qui servit dexemple partir de 2006 aux pouvoirs
publics franais. Ces diffrentes orientations ont jusqu prsent chou enrayer
la hausse du recours aux nuites htelires (+ 132 % entre 2010 et 2014, priode
au cours de laquelle le nombre de places en hbergement durgence sest accru de
64 % et en CHRS de 3 %). En le-de-France, 15 % du parc htelier est consacr ce
type dhbergement.
Le dernier plan en date, annonc par la ministre du Logement Sylvia Pinel en
fvrier 2015 loccasion de la prsentation du 20 e rapport de la Fondation,
sannonait plus ambitieux. Prs de deux ans plus tard, ce pla n t rienna l de
r sorpt ion des nu it es h t eli res pilot par la DIHAL se rvle nouveau
insu sant. Tout dabord, il faut rappeler que lobjectif nest pas de supprimer les

14 Observatoire du Samu social, Enfants et famille sans logement , octobre 2014.

47

48

laquelle le nombre de places en hbergement durgence sest accru de 64 % et en CHRS de 3 %). En


le-de-France, 15 % du parc htelier est consacr ce type dhbergement.

tat du mal-logement en France

2017

Le dernier plan en date, annonc par la ministre du Logement Sylvia Pinel en fvrier 2015 loccasion
de la prsentation du 21e rapport de la Fondation, sannonait plus ambitieux. Prs de deux ans plus
tard, ce plan triennal de rsorption des nuites htelires pilot par la DIHAL se rvle nouveau
nuites
htelires, ni mme de les faire diminuer, mais simplement den ralentir la
insuffisant. Tout dabord, il faut rappeler que lobjectif nest pas de supprimer les nuites htelires,
hausse.
que diminuer,
le chiffremais
de 41
044 nuites,
atteintla en
juin 2016,
ni mme Si
de bien
les faire
simplement
den ralentir
hausse.
Si bien est
que prsent
chiffre de
comme
une baisse au regard du tendanciel , cest--dire du rythme daccroisse41 044 nuites, atteint en juin 2016, est prsent comme une baisse au regard tendanciel , cest-dire au rythme daccroissement des annes prcdentes, qui aurait pu occasionner 4 000 nuites
ment
des annes prcdentes, qui aurait pu occasionner 4 000 nuites de plus
de plus

Nuites htelires : la rduc:on... de la hausse


45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0

2011

2012

2013

2014

2015

juin-16

Source : DIHAL, volution


du nombre de nuites htelires.
volution du nombre de nuites htelires. Source DIHAL

De plus, le statut des alternatives aux nuites htelires promues dans le cadre de ce plan peut poser
De
plus, le statut des alternatives aux nuites htelires promues dans le cadre de
question. Sur les 13 000 places nouvelles prvues, 9 000 devaient ltre en intermdiation locative.
ce plan peut poser question. Sur les 13 000 places nouvelles prvues, 9 000 deOr, lessentiel des places rellement mobilises le sont en hbergement durgence (3 263 au
vaient ltre en intermdiation locative. Or, l essent iel des pla c es r ellement
21 septembre 2016), plus quen intermdiation locative (2 413) ou en rsidences sociales (621).
mob ilis es le sont en h b erg ement d u rg enc e (3 263 au 21 septembre 2016),
Remplacer les places en htels par des places en centres dhbergement durgence est peut-tre un
plus
quen intermdiation locative (2 413) ou en rsidences sociales (621). Remplalger progrs, mais reste encore trs loin du logement dabord . Quant lintermdiation locative
cer
les
places en htels par des places en centres dhbergement durgence est peutconsidre, elle prend la forme de Solibail , cest--dire la plupart du temps de solutions de soustre un lger progrs, mais reste encore trs loin du logement dabord . Quant
lintermdiation locative considre, elle prend la forme de Solibail , cest--dire
11
la
plupart du temps de solutions de sous-location, de solutions dans des logements
mais avec un statut dhberg pour loccupant, contrairement au mandat de gestion, une forme dintermdiation locative qui offre un vrai bail et un vrai statut de
locataire au mnage (voir chapitre 4).

Notons enfin que lextrme tension en matire daccs au logement dans la rgion
francilienne nexplique pas elle seule ces rsultats mitigs. Mme dans des rgions

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

peu tendues, on voit saccro tre le nombre de nuites htelires, alors quil serait
sans doute possible danticiper ces urgences et de mobiliser de vrais logements.
Cest le cas ainsi en Bourgogne-Franche-Comt, qui a vu le nombre de nuites
exploser de 74 % entre 2015 et mi-2016.
Une des raisons, parmi dautres, des difficults rduire les nuites htelires
rside dans la situation administrative complexe dune partie des mnages hbergs (voir chapitre 5). Daprs les estimations recueillies par le snateur Philippe
Dallier, par exemple, 50 % des nuites dhtel Paris seraient occupes par des
foyers comprenant au moins une personne droits incomplets. Il sagit notamment des personnes qui sont considres comme ni rgularisables ni expulsables
du territoire franais (les ni ni ), compte tenu du fait quelles sont, par exemple,
parents dun enfant franais 15 . Il faudra bien rgulariser un jour ceux qui sont
l depuis des annes , conclut la directrice du Samu Social de Paris, qui regrette
que, pour son activit, lhtel soit devenu une drogue dure, facile, rapide et trs
addictive 16 .

Dpasser lexprimentation
La philosophie du logement dabord continue dinspirer les politiques relatives
au secteur de lhbergement et du logement des personnes dfavorises, et les
documents de rfrences (PDALHPD, etc.) rappellent lobjectif de laccs un logement autonome, mais sa mise en uvre sincarne aujourdhui essentiellement
dans une mosaque de projets exprimentaux dvelopps localement. Les actions
exprimentales mergent lors dappels projet qui permettent de les financer,
ou de conventionnements limits dans le temps, ce qui pose la question de leur
continuit et de lgalit de traitement entre les territoires. Le soutien de ltat
constitue un levier fort de mise en route de ce type de dispositif, mais les inquitudes exprimes par les acteurs portent sur la prennisation et lessaimage des
projets, car beaucoup bnficient de financements incertains, y compris lorsquils
produisent de bons rsultats.
Le paradoxe de la mise en uvre de lobjectif du logement dabord en France
tient ce quil est appliqu pour les personnes les plus loin du logement dans
le cadre du programme Un chez-soi dabord mais rinterroge peu la logique
de lhbergement qui accueille pourtant une partie de personnes plus proches
du logement. P ou rq u oi a lors ne pa s f a ire v olu er l ensemb le du c h a mp
de l h b erg ement d u rg enc e et d insert ion v ers la log iq u e du log ement
d a b ord ?

15 Philippe Dallier, Rapport dinformation n 193 sur les dispositifs dhbergement durgence,

Snat, dcembre 2016.

16 Isabelle Rey-Lefebvre, Lhbergement durgence pris au pige des nuits dhtel , Le Monde,
27 dcembre 2016.

49

50

tat du mal-logement en France

2017

Devant les bilans positifs des actions menes dans la perspective du logement
dabord, tant pour les personnes mal-loges que pour les bailleurs, les associations
et leurs partenaires, il sagit donc aujourdhui de sortir de lexprimentation
pour renforcer les dynamiques existantes et les dvelopper, dans une logique
dquit territoriale. L a rt ic u la t ion de c es a c t ions a v ec le droit c ommu n,
avec laccueil en structures de type CHRS et avec des services tels que les SIAO
par exemple, est aussi un enjeu important, afin de prciser la place de cette
dmarche, sa complmentarit et sa plus-value particulire par rapport lexistant
(accompagnement type AVDL, etc.).
Le gouvernement a par exemple annonc la prennisation du dispositif Un chezsoi dabord dans les quatre villes dorigine et son extension seize nouveaux
sites, entre 2018 et 2022. Cette annonce est positive mais reste insuffisante et
lointaine. Pourquoi seulement 20 sites ? Pour combien de personnes ? Pourquoi
ne pas systmatiser ce dispositif pour toutes les personnes en ayant besoin sur
le territoire ? Pourquoi ne pas proposer directement de vrais logements de droit
commun ?
L E L O G E M E N T D A B O R D C O T E R A M O IN S C H E R L O N G T E R M E ,
M A IS N C E S S IT E U N F IN A N C E M E N T S U P P L M E N T A IR E C O U R T
T E R M E
Au-del des diffrents programmes prsents ci-dessus, souvent dune ambition
quantitative limite, le vrai indicateur du choix ou non de sengager dans le logement dabord peut se lire dans les choix budgtaires. cet gard, le quinquennat
na pas vu la traduction financire du logement dabord. La loi de finances pour
2017 ne fait pas exception : alors que le budget de la mission Logement est stable,
le programme 177, consacr essentiellement lhbergement, est en hausse de
200 millions deuros pour atteindre 1,7 milliard deuros (contre 1,2 milliard inscrit
au budget 2012). Les crdits dtat dvolus lhbergement durgence sont passs
de 300 millions deuros en 2012 plus de 600 en 2017. Dans le mme temps, les
crdits budgtaires pour le logement social nont jamais t aussi bas et les APL
sont rognes, alors quil sagit des deux principaux leviers pour produire des logements financirement accessibles. Pour rsumer, le g ou v ernement a dou b l le
financement de lhbergement durgence au moment o il divisait par
deu x ses su b v ent ions direc t es a u log ement soc ia l.
Faute de cap clair, les pouvoirs publics se laissent rgulirement dborder par
lurgence des situations, et finissent pas dpenser systmatiquement plus que
prvu. La sous-budgtisation du programme 177 a t la marque rcurrente de
linsincrit budgtaire, qui sest traduite chaque fois par le vote en cours danne
de crdits davance et, plus dangereusement, par une utilisation des fonds destins
laccs au logement pour financer de la simple mise labri. Ce pilot a g e
c ou rt e v u e entrave lactivit des acteurs associatifs, amens ouvrir puis fermer
puis rouvrir des places provoquant des remises la rue, rompant chaque fois

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

les liens tablis avec les personnes sans domicile et prcarisant leurs quipes 17. La
fongibilit des budgets a permis de prlever au sein de celui du logement adapt,
par exemple des pensions de famille, pour financer des centres dhbergement,
lencontre des discours qui insistent sur la priorit qui doit tre donne linsertion
dans le logement 18 .
Par ailleurs, un accompagnement intensif est clairement apparu, dans le cas du
programme Un chez-soi dabord, comme une condition de la russite du relogement, en tout cas pour ce qui concerne ces publics les plus en difficult, car de
nombreuses personnes nen ont pas spcialement besoin. Cest pourquoi le meilleur financement de laccompagnement vers et dans le logement sera
u n moy en c ru c ia l pour la gnralisation de ce type dapproche. Or, ces dernires
annes ont t marques par les incertitudes sur le financement du Fonds national
pour laccompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), dpendant de la liquidation des astreintes Dalo, qui ont fragilis de nombreuses associations mettant en
uvre ces mesures daccompagnement indispensables. Lautre grand type daide,
laccompagnement social li au logement (ASLL), financ par les Fonds de la solidarit logement (FSL) est quant lui affaibli par les coupes diverses opres par les
dpartements dans les budgets des FSL.

Transformer lhbergement en logement: une opration bnfique


pour les finances publiques?
Daprs une tude de lassociation Action Tank Entreprise et Pauvret, une
gnralisation de laccs au logement autonome des 345000 personnes
actuellement hberges ou en logement temporaire pourrait se faire
80% en logement social et 20% dans des structures collectives comme
les pensions de famille, en fonction des profils-types de ces personnes.
Une fois les places dhbergement ou de logement accompagn transformes en logements autonomes, il ne manquerait que 73000 logements et
43000 places spcifiques (pensions de famille et places pour personnes
en situation irrgulire). Cette transformation permettrait, primtre
constant pour les personnes ainsi loges, des conomies en termes de dpenses publiques de lordre de 2000euros/an/personne, soit 700millions
deuros par an 19.

17 Philippe Dallier, Rapport dinformation n 193 sur les dispositifs dhbergement durgence,

Snat, dcembre 2016.


18

ean arie orisset, apport pour avis prsent au nom de la commission des affaires
sociales du nat sur le projet de loi de finances pour 2016 , n 16 , 19 novembre 2015.
19 Action Tank

novembre 2016.

Entreprises &

Pauvret, Accs direct au logement pour les sans-domicile ,

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52

tat du mal-logement en France

2017

Comment sortir de cette impasse ? Si le basculement des dpenses dhbergement


collectif vers celles dhbergement dans le diffus et surtout de logement est un
objectif de moyen terme, ces vases communicants ne sont pas ralisables court
terme. Au vu de lurgence et de la saturation du 115, les pouvoirs publics seront
encore longtemps amens, en particulier dans les zones tendues, chercher des
solutions de simple mise labri. Cest pourquoi il ne f a u t pa s esp rer b a isser le b u dg et h b erg ement c ou rt t erme, ma is a c c ept er u ne mont e
en c h a rg e des b u dg et s d a ide a u log ement en plu s des d penses d h b erg ement . Ce nest quune fois les rsultats obtenus sur le front du logement
que les budgets de lhbergement seraient susceptibles de diminuer. Bref, il sagit
l dun investissement dans le logement qui ne peut pas se financer aujourdhui en
ponctionnant les budgets de fonctionnement du secteur de lhbergement, sauf
accro tre encore davantage la situation du mal-logement.
L E

R L E C E N T R A L D E S A C C U E IL S D E J O U R

Pour russir le logement dabord , il faut plus que des logements. Les accueils de
jour, une ville hospitalire aux personnes en errance, constituent des facteurs fondamentaux pour russir le passage de la rue au logement. L es q u elq u e 45 0 a c c u eils de j ou r rec ens s en F ra nc e, parmi lesquels le rseau des Boutiques
solidarit de la Fondation Abb Pierre qui sest dvelopp depuis les annes 1990,
constituent ce titre le dernier filet de scurit pour les plus dmunis et la
port e d ent r e pou r l a c c s a u log ement et a u x droit s. Parfois vus comme
de simples lieux caritatifs, destins fournir caf, repas, hygine ou soins aux personnes sans domicile, ces accueils de jour sont aussi et surtout des lieux de retour
vers ses droits (ouverture des droits sociaux comme le RSA ou lAAH, formulation dune demande de logement social ou dasile ou de recours Dalo). Un grand
nombre daccueils de jour organisent galement des maraudes, dans une dmarche
daller vers les publics les plus invisibiliss qui finissent par ne plus solliciter
laide.
Dans un systme confront une embolie gnralise et malgr un sous-financement chronique, ces accueils inconditionnels permettent aux plus exclus de rencontrer chaque jour des salaris et des bnvoles. Une porte dentre irremplaable
dans certains territoires o il faut attendre parfois trois semaines pour rencontrer
un assistant social de secteur. Dans des villes de moins en moins hospitalires, o
se multiplient arrts anti-mendicit et mobilier urbain dissuasif, les accueils de
jour reprsentent des lieux ressources o lon peut se rendre librement, sans avoir
dcliner son identit, prendre rendez-vous, sans engagement ni contrle.
Toutes ces prestations daccompagnement et daccueil visent aider f org er u ne
c a pa c it f ormu ler u ne dema nde , afin de lutter contre le non-recours aux
droits, trs fort chez les personnes sans domicile. Pour se prparer au logement,
des outils pdagogiques comme le jeu de socit Kijoulou dEmma s Solidarit peuvent tre proposs ou des conseils entre pairs peuvent tre donns, la
boutique solidarit de Marseille ou au sein du collectif des SDF de Lille, qui met

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

en contact des sans-domicile avec des personnes sorties de la rue pour sentraider
sans jugement ni misrabilisme. Accueillant galement des personnes loges, ces
Boutiques solidarit jouent alors galement un rle important de socialisation pour
viter les rechutes et les ruptures suite un relogement.
Les accueils de jour accompagnent aussi les personnes sans domicile ou trs mal
loges vers la mobilisation de leurs comptences, par la rec onq u t e d u ne ima g e
posit iv e de soi- m me, qui peut contribuer changer le regard de lopinion et
des pouvoirs publics. Cest dans ce sens que la Fondation Abb Pierre, avec ses
partenaires des rseaux Pensions de famille et Boutiques solidarit, organise rgulirement des ma nif est a t ions polit iq u es, c u lt u relles, sport iv es ou m me
g a st ronomiq u es. Des pas de ct qui peuvent sembler dcals par rapport aux
besoins les plus pressants, comme trouver un toit, mais qui permettent des personnes puises par de vritables parcours du combattant, de respirer, de crer,
de jardiner ou de bricoler, de partager des moments dpanouissement, de sortir
pour un instant des contrles, des critres, des contrats dobjectifs et des refus
loccasion du festival culturel Cest pas du luxe , les personnes accueillies participent, en tant quartistes et/ou spectateurs. Aux Rencontres du sport solidaire
de Toulon, des centaines de personnes accueillies participent pendant trois jours
un tournoi de football, ptanque ou tennis de table chaque anne depuis 2002. Au
festival de Prfailles Une place table , des cuisiniers et des artistes prparent
avec des personnes accueillies un repas gastronomique avant de le partager avec les
habitants de ce petit village de Loire-Atlantique 20.
Les accueils de jour permettent aussi de rendre v isib les les personnes sa ns
domic ile, alors que leur exclusion peut conduire ne plus les prendre en compte.
Elles permettent de mieux conna tre leurs besoins et les intgrer aux analyses locales des besoins en logement. Mais le chemin parcourir est encore long alors
que, daprs lenqute Fondation Abb Pierre-FNARS doctobre 2016, 52 % des accueils de jour nont pas t associs llaboration des diagnostics 360 et 48,2 %
ne lont pas t aux PDALHPD.

Renverser la perspective
La mise en uvre relle du logement dabord est une ncessit imprieuse pour
proposer des solutions dignes et durables aux personnes sans domicile. Elle implique de dpasser lexprimentation. Depuis bien longtemps dj, chacun comprend que les personnes sans domicile ont besoin dun domicile. Comme le titrait ironiquement The Guardian propos des mystres de la russite finlandaise
ce sujet : helping homeless people starts w ith giving them homes (aider les
sans-domicile commence par leur donner un logement). Il est temps de passer
20 Fondation Abb Pierre, Sortir du mal-logement, cest possible. 20 initiatives dmultiplier,

Les ditions de latelier, 2016.

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54

tat du mal-logement en France

2017

la gnralisation pour tous les publics potentiellement concerns, et pas seulement


certains sans-abri, en sappuyant sur des tudes de faisabilit exhaustives sur des
territoires prcis, montrant les cots vits pour quels acteurs et les dpenses ncessaires pour quels autres, et la manire de transfrer des dpenses publiques des
uns aux autres.
Mais cela implique de rev oir d a u t res c h oix polit iq u es sensib les. Pour russir le logement dabord, il faut dabord des logements, accessibles financirement
aux plus modestes. cet gard, les coupes rgulires dans les aides la personne
et les aides la pierre ont provoqu un renchrissement des loyers des logements
sociaux rcents, participant la coupure entre le monde de lhbergement et celui
du logement (voir chapitre 3). Mais le principal obstacle demeure celui des attributions (voir chapitre 2). Si une plus grande partie des 500 000 attributions de
logements sociaux chaque anne tait destine aux sans-domicile, dans de bonnes
conditions, le flau serait de nature reculer substantiellement. Au-del du parc
social, sa production ou son attribution, lautre enjeu dterminant ayant fait ses
preuves ltranger rside dans la mobilisation du parc priv des fins sociales.
Celle-ci, condition dtre incitative pour les bailleurs et centre sur les personnes
en difficult, peut constituer une solution trs rapide, rversible et adapte la
gographie du mal-logement (voir chapitre 4).
De plus, les solutions daccs au logement peuvent fonctionner condition de ne
pa s la isser sa ns la moindre ressou rc e ou a c c ompa g nement c ert a ins pu b lic s pou rv u s a c t u ellement de droit s inc omplet s, linstar des quelques
dizaines de milliers dtrangers en situation administrative irrgulire au sein
du secteur de lhbergement (voir chapitre 5) ou, dans une moindre mesure, les
jeunes de moins de 25 ans nayant pas aujourdhui droit au RSA-socle. Enfin, le logement dabord implique de tout faire pour viter les expulsions locatives, et prioriser le maintien avec des solutions ngocies ou le cas chant le relogement (voir
chapitre 7). Encore faut-il accepter pour la puissance publique dy consacrer des
moyens la hauteur de lenjeu.
Au-del de ces actions destination des publics les plus dfavoriss, la difficult
terme est de tarir autant que possible le ux en amont des personnes vena nt f ra pper la port e de l a c c s a u log ement a id , en particulier du logement social. Sans quoi, comme au cours des dernires annes, les diffrents dispositifs, quelle que soit leur pertinence, seront engorgs. Le tarissement du processus
dexclusion suppose des politiques structurelles pour faire reculer le chmage et
la pauvret, damliorer la prise en charge de publics marginaliss, que lon pense
aux sortants de prison, aux personnes souffrant de troubles psychiatriques ou de
jeunes majeurs sortant des dispositifs de laide sociale lenfance (ASE). Sur le plan
du logement, il sagit de permettre de produire davantage de logements sociaux ou
accessibles dans le priv, la location ou laccession, dans les zones o les besoins
sont pressants, de rguler les loyers du parc priv, de responsabiliser les collectivits locales, de mobiliser des fonds publics consquents

PARTIE I

CHAPITRE 1. Logement dabord !

Non seulement le bon sens conomique dicte de le faire, car ces dpenses de logement permettraient terme des conomies sur les dpenses dhbergement ou de
sant. Mais surtout parce que la France, en comptant prs de 150 000 sans-domicile et 3 000 morts de la rue chaque anne, joue ici une bonne part de sa cohsion
nationale et de ses valeurs les plus fondamentales.

pisodes sans-logement: on peut sen sortir


Contrairement ce que lon pourrait croire, le fait davoir connu un pisode
de privation de logement personnel est assez rpandu parmi la population. Si 900000 personnes en sont aujourdhui prives, plus de 5millions
ont connu cette situation un moment de leur vie avant de retrouver un
logement, daprs lenqute nationale logement 2013. Lexamen de la situation actuelle de ces 5millions de personnes ayant subi une telle preuve
montre que celle-ci na rien dune fatalit ni dun marqueur vie, au regard
de la rsilience des personnes 21 .
Les ex-sans-domicile se retrouvent parmi tous les dciles de revenus actuels (36% ont des revenus suprieurs la mdiane). Bon nombre dentre
eux travaillent, souvent en CDI. Un quart dentre eux ont pu accder la proprit. Seuls 7% sont aujourdhui en impays de loyer. La plupart, quand ils
peuvent accder un logement, ne retombent pas, pour les deux tiers
dentre eux. Lexamen plus qualitatif de leurs trajectoires montre que cet
accs au logement est possible grce un accompagnement social professionnel et une offre de logement social abordable, ce qui montre lintrt
des solutions publiques pour accder un logement de droit commun, et
les limites de la solidarit prive au-del dune assistance temporaire.
Une tude rcente confirme la russite trs majoritaire des relogements
en Hlm des personnes hberges. Sur 652 mnages passs de structures dhbergement au parc social, 94% sont toujours en logement un
deux ans plus tard, sans impays ni troubles de jouissance suprieurs la
moyenne 22 .

21 Marie Lanzaro, Profils, parcours et conditions de vie lissue dpisode(s) hors du logement

ordinaire. Post-enqute qualitative lenqute nationale logement, INSEE 2013, avril 2016.

22 Marie-Pierre Marchand, tude sur le devenir de personnes issues de structures dhbergement

et ayant accd un logement locatif social, janvier 2016.

55

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

CHAPITRE 2. Attributions de
logements sociaux : gnraliser la
transparence et la justice sociale
La construction, lamnagement, lattribution et la gestion des logements
locatifs sociaux visent amliorer les conditions dhabitat des personnes
de ressources modestes ou dfavorises.
Article L-411 du code de la construction et de lhabitation

Pour valuer la politique du gouvernement en matire de logement social, le dbat


se focalise gnralement sur le nombre de logements sociaux financs chaque
anne. Certes, produire des logements sociaux supplmentaires est indispensable,
mais la princ ipa le ma rg e de ma n u v re c ou rt t erme rest e les a t t rib u t ions de log ement s soc ia u x , nou v ea u x ou a nc iens. Si prs de 100 000
nouveaux Hlm ont t mis en location en 2015, ce sont environ 5 0 0 0 0 0 log ement s soc ia u x q u i ont t a t t rib u s c et t e a nn e- l : prs de cinq fois plus.
Les attributions Hlm constituent aujourdhui la marge de manuvre la plus simple
pour mettre en uvre la philosophie du logement dabord (voir chapitre 1) et
r sou dre les sit u a t ions de ma l- log ement les plu s g ra v es. Quelques chiffres
pour convaincre : lINSEE value 143 000 le nombre de personnes sans domicile
en 2012, qui vivent la rue, en centre dhbergement ou lhtel. Thoriquement,
avec 500 000 attributions par an, on pourrait donc reloger chaque anne lquivalent de trois fois le nombre de sans-domicile en France. Le Dalo, lui aussi, est
une goutte deau dans locan des attributions : 100 000 mnages Dalo ont t
relogs entre 2008 et 2015, sur un total de prs de 4 millions dattributions Hlm
au cours de la priode. La ralit est videmment plus complexe, car les Hlm qui se
librent ne sont pas forcment tous l o vivent les sans-domicile ou les mnages
prioritaires Dalo. Mais ces chiffres donnent un ordre de grandeur et relativisent
le prtendument caractre insoluble, par exemple, de la question SDF et du
respect de la loi Dalo.
Mieux utiliser ce gisement de logements est donc une imprieuse ncessit,
au regard des risques mortels subis par les personnes sans domicile et aux
consquences sociales et sanitaires avres pour les personnes vivant en logement
indigne ou surpeupl. condition que les attributions soient transparentes et
quitables, permettant aux mnages dfavoriss ou prioritaires, en particulier les
mnages prioritaires Dalo, dobtenir satisfaction.

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58

tat du mal-logement en France

2017

Des procdures dattribution peu transparentes


Or, malgr de nombreuses rformes au cours des dernires annes, cest encore
loin dtre le cas. Relative opacit, multiplicit des rservataires et des filires
dattribution, prfrence communale, discriminations, refus de mnages au
prtexte de mixit sociale ou de reste--vivre insuffisants sans critres prcis,
publics prioritaires qui passent aprs les autres, mnages reconnus au titre du Dalo
en attente depuis des annes, mnages bas revenus dfavoriss ou orients vers
les quartiers dgrads la liste des griefs dont le systme dattribution Hlm fait
rgulirement lobjet est longue.
La problmatique est documente de longue date. Un groupe de travail trs large
sur le sujet a par exemple conclu en 2013 que laccord est gnral pour souligner
lopacit du systme, non seulement pour le demandeur mais aussi pour lensemble
des parties prenantes, et pour a rmer, dans ces conditions, la ncessaire rforme
de lattribution des logements sociaux 1 .

MmeM., prioritaire Dalo et en attente de Hlm depuis 2008:


Jai crit presque mille courriers
Mme M. et son mari habitent depuis 2004 Paris dans un deux-pices
vtuste et trs mal isol de 40 m du parc priv pour 900 euros/mois. Le
couple vit avec ses 4 filles ges de 3 10 ans et attend un 5e enfant. Depuis
2012, ils travaillent dans le mme commerce, pour un revenu de 2 500 euros.
Malgr une premire demande de logement social en 2008, Mme M. ne
recevait aucune proposition. En 2012, une association la aide formuler
un recours Dalo, qui a t refus, le couple nayant lpoque que 2 enfants,
ce qui ne lui permettait pas dinvoquer le critre de suroccupation. Leur
second recours a t accept en 2014 : On ma dit que je serais reloge
dans les 6 mois.
Un premier logement a t propos la famille en 2015, mais le loyer
(1 700 euros) tait trop lev et le couple a d le refuser. lorigine de cette
proposition inadapte : une prime de naissance exceptionnelle accorde par
la CAF, considre par erreur comme une ressource mensuelle. Peu aprs,
une seconde proposition leur est faite par la mairie du 20e arrondissement,
pour 1 000 euros/mois, mais leur dossier est retoqu car Mme M., alors en
vacances dans son pays dorigine, na pas joint lacte de naissance de sa dernire fille, alors que son dossier contient par ailleurs un extrait CAF mentionnant ses 4 enfants et la copie du livret de famille. La prfecture consi-

1 Nomie Houard et Hlne Sainte Marie, Concertation sur les attributions de logements sociaux,

Rapport des groupes de travail remis Ccile Duflot, La Documentation fran aise, 2013.

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

dre cet pisode comme un refus de la part du mnage. Je nai jamais rien
refus, je le voulais cet appartement !
Aucune autre proposition de logement na t faite depuis. Mme M. multiplie les dmarches et les courriers aux lus, la prfecture, pour faire valoir
lurgence de sa situation : J ai crit presque mille courriers la mairie, au
Dalo, la prfecture, au dput J e ne fais chaque jour que a, entre les
enfants, le travail, et la maladie de la petite.
Sa vie est dsormais totalement focalise vers cet objectif : J e nose plus
aller en gypte, alors que ma mre qui y vit est malade du coup, mes
enfants passent leurs vacances dt durant deux mois dans 40 m Son
vu le plus cher est dobtenir un logement avant larrive de son dernier-n
et lentre au collge de sa fille a ne, qui fait actuellement ses devoirs dans
le couloir. Cest di cile pour moi, pour les enfants qui me demandent tout
le temps quand est-ce quon va dmnager. J e ne demande quun logement,
cest tout, pas daide, rien. J uste un appartement dont je paierais le loyer
comme tout le monde.

Les analyses de terrain montrent le r le pr pond ra nt de f a c t eu rs q u i


c h a ppent a u x r g les f ormelles. La slection la plus importante se joue en
amont des commissions dattribution, quand les agents des organismes chargs
dinstruire les dossiers oprent un tri, respectant des rgles si gnrales et floues
quelles laissent de larges marges de manuvre 2 . Si certaines oprations de tri
peuvent sembler parfaitement lgitimes, comme lvaluation de lurgence des situations des demandeurs, cette libre interprtation laisse aussi la place u ne a ppr c ia t ion t r s personnelle de la l g it imit des dema ndes, avec tous les
risques de la subjectivit (incomprhensions, bonne ou mauvaise entente avec le
demandeur, reprsentations et prjugs). Elle rend aussi possibles des pratiques
contestables, voire illgales, plus ou moins conscientes, de discrimination, favoritisme ou clientlisme. Les nombreux exemples locaux, donnant lieu ou non des
procdures judiciaires, sils ne permettent pas de faire des gnralits abusives,
attestent de la frquence de pratiques condamnables. Leur existence avre, conjugue une grande opacit pour les demandeurs, laisse la porte ouverte toutes les
suspicions et sape la lgitimit du systme, o chaque refus peut tre peru comme
injuste, tort ou raison.

2 Marine Bourgeois, Catgorisations et discriminations au guichet du logement social. Une

comparaison de deux configurations territoriales , in Ltat des droits. Politique des droits et
pratiques des institutions, Presses de Sciences Po, Paris, 2015. LabUrba Universit Paris Est,
Analyse des facteurs et des pratiques de discriminations dans le traitement des demandes de
logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine Commune et Rennes Mtropole , Rapport
pour le Dfenseur des droits et le PUCA, juin 2015.

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60

tat du mal-logement en France

2017

Lopacit et la complexit du systme occasionnent aussi des dy sf onc t ionnement s, v olont a ires ou non, imbroglios administratifs qui privent parfois
des demandeurs de leurs droits sans raison ni explication, linstar de Mme M.
(voir encadr) dont les ressources ont t mal values puis dont la demande
a t carte pour une simple pice manquante. Les exemples sont aussi nombreux de dossiers recals ou oublis pour des raisons peu lgitimes : enregistrement de la demande au mauvais endroit, pice manquante non notifie, dlai de
rponse du demandeur valant refus, dlais de renouvellement de titre de sjour
qui donnent lieu des priodes dirrgularit et font perdre leur anciennet aux
demandeurs
Au final, derrire le maquis des procdures, le systme tend dfavoriser ceux
qui devraient tre les mieux traits. La conclusion de lanalyse statistique mene par le LabUrba pour le Dfenseur des droits et le PUCA est claire : Les
mnages aux revenus mensuels infrieurs 1 500 euros sont en effet plus prsents au sein des demandeurs quau sein des attributaires. Et inversement, les
mnages revenus levs sont plus reprsents parmi les attributaires que parmi les demandeurs. Le processus dattribution, le contexte de loffre seraient
finalement plus favorables aux candidats les plus aiss/les moins modestes 3 .
Dans les dpartements sous tension, les revenus des nouveaux locataires Hlm
sont suprieurs ceux de leurs concurrents toujours en attente. Cet cart est
ainsi de 19 % en Seine-Saint-Denis, 26 % Paris et 34 % dans les Yvelines. On
retrouve cette difficult daccs au logement social des plus modestes dans les
chiffres du ministre du Logement, qui montrent que le quart des demandeurs
les plus pauvres ne bnficient que de 19 % des attributions hors-QPV (quartiers prioritaires de la politique de la ville), et 29 % en QPV (ce qui ne compense
pas linjustice qui leur est faite hors-QPV, o est localise la grande majorit
des Hlm, et renforce la concentration des mnages modestes dans les quartiers
pauvres). Dans les zones tendues, la disproportion est encore plus flagrante :
les demandeurs du premier quartile en le-de-France nobtiennent que 11 % des
attributions hors QPV, et seulement 14 % en PACA 4 .

Quand les pauvres et les prioritaires passent aprs


Face cela, les pouvoirs publics essaient rgulirement de rtablir davantage
de justice. Les critres de priorit () sont pris en compte dans les procdures
de dsignation des candidats et dattribution des logements sociaux , souligne
ainsi larticle 70 de la rcente loi galit et Citoyennet. Il est tout de mme
tonnant que le lgislateur ait eu rappeler ce principe lmentaire : les critres
de priorit dattribution de logements sociaux, rappels rgulirement dans le
3 LabUrba Universit Paris Est, Analyse des facteurs et des pratiques de discriminations

dans le traitement des demandes de logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine
Commune et Rennes Mtropole , Rapport pour le Dfenseur des droits et le PUCA, juin 2015.
4 Etude dimpact du projet de loi galit et Citoyennet.

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

code de la construction et de lhabitation depuis prs de trente ans, doivent tre


pris en compte dans les procdures dattribution de logements sociaux. Si cette
prcision peut sembler tautologique, son rappel dans la loi en 2016 sexplique
par la g ra nde r t ic enc e de nomb reu x a c t eu rs loc a u x a ppliq u er c es
c rit res l g a u x . Preuve que la simple mise en uvre de la loi nest toujours
pas admise par tous. Dans les faits, les c rit res de priorit sont r g u li rement contourns au nom de plusieurs motifs di ciles dfinir,
parmi lesquels les problmes de solvabilit des demandeurs, la mixit sociale
ou la prfrence communale 5 .
L e premier mot if inv oq u est la c a pa c it des dema ndeu rs H lm de
s a c q u it t er de leu r loy er. Cette condition semble assez logique pour viter
de provoquer des situations dimpays et des procdures dexpulsion. Mais elle
conduit inexorablement, en raison de la prcarisation des demandeurs et de
loyers du parc social de plus en plus levs dans loffre la plus rcente (voir
chapitre 3), conduire davantage les mnages bas revenus du parc social,
alors que peu de solutions abordables et correctes existent pour eux dans le
parc priv. De plus, lvaluation de la capacit payer, qui se mesure par le
taux deffort et le reste--vivre, nest pas toujours formalise ni la mme pour
tous les organismes, et nest pas justifie lors des notifications de refus adresses au demandeur. Ds lors, elle peut servir de prtexte commode pour refuser
des candidats bas revenus qui pourraient pourtant accder des logements
loyers modrs. Il est saluer les rformes en vigueur (par exemple dans
lIsre) ou en cours (par exemple en le-de-France 6) visant crer un rfrentiel commun ce sujet.
Ensuite, nomb re de m na g es modest es sont v inc s a u pr t ex t e de la
mix it soc ia le. De nombreux bailleurs ou lus locaux refusent des mnages
bas revenus ou prioritaires dans leur parc pour viter une concentration de
pauvret, ou de mnages problmes dans le mme immeuble, ensemble,
quartier ou ville. Cet objectif nest pas illgitime en soi, mais, sans critre prcis
ni proposition alternative dans dautres quartiers, il sert parfois de paravent
des pratiques discriminatoires. Dans la pratique, cette mixit sociale se transforme parfois en mixit ethnique et permet de refuser de manire illgale des demandeurs aux patronymes consonance trangre, parfois supposment dans leur propre intrt. Comme le dit le consultant Julien Vitteau :
Les mal-logs souffrent autant du mal quon leur fait que du bien quon leur veut.
L a priorit donn e a u x dema ndeu rs de la c ommu ne est un autre
usage bien tabli, intrioris par de nombreux acteurs au-del mme du
simple contingent communal, souvent sous pression des lus communaux qui
cherchent privilgier leurs administrs, et parfois formalis noir sur blanc

5 LabUrba Universit Paris Est, op. cit.


6 AORIF, Rformer la demande et les attributions en le-de-France , juin 2016.

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tat du mal-logement en France

2017

dans les documents officiels. Cette prfrence communale constitue pourtant


un obstacle majeur une ouverture des quartiers aiss aux mnages les plus
pauvres, concentrs dans les communes de relgation, et un frein une meilleure rpartition territoriale des mnages bas revenus 7. Le projet de loi galit
et Citoyennet prtendait mettre un terme cette pratique minemment discriminatoire. Mais sa formulation ambigu ( Labsence de lien avec la commune
dimplantation du logement ne peut constituer soi seul le motif de la nonattribution dun logement ) lui enlve toute effectivit. La non-appartenance
la commune ne peut en effet presque jamais tre isole parmi les multiples
raisons possibles qui peuvent tre invoques pour refuser un demandeur.

Dalo: une avance utile mais encore trs insuffisante


Face ces dysfonctionnements, le droit au logement opposable (Dalo) avait
t pens en 2007 comme un moyen pour ltat de se forcer lui-mme
loger les mnages dclars prioritaires, qui peuvent rclamer justice au
cours dune procdure amiable puis contentieuse. Dix ans aprs ladoption
de cette loi, le bilan, loin dtre totalement satisfaisant, est toutefois instructif sur lintrt dune telle dmarche contraignante.
Prs de 59000mnages Dalo attendent toujours le logement promis par
la loi. Lobservation prcise des causes de cette dfaillance, sur le terrain,
montre que les obstacles leur relogement perdurent bien souvent: non
recours au droit, refus ou incapacit daccompagnement des mnages dans
la procdure, svrit accrue des Commissions de mdiation (COMED),
identification et mobilisation dfaillantes du contingent prfectoral et dAction Logement, freins des commissions dattribution, propositions de logement inadaptes et radiations abusives en cas de refus ou de non-rponse,
frilosit des lus locaux, voire stigmatisation des Dalo 8
Mais le processus enclench par cette loi prte davantage loptimisme.
Tout dabord, 103000mnages prioritaires Dalo ont obtenu un logement
au cours de cette priode. La procdure Dalo a permis de faire apparatre
un chiffre, dclin par dpartement, de mnages demandeurs Dalo bien
identifis en attente de relogement, rgulirement rappel aux autorits, mdiatis, port par les associations et des instances ddies comme
le Comit de suivi Dalo, et mme rappel par la Cour europenne des droits
7 Fabien Desage, Un peuplement de qualit . Mise en uvre de la loi SRU dans le priurbain

rsidentiel ais et discrimination discrte , Gouvernement et action publique 2016/ 3 (N 3),


p. 83-112.
8 Marie-Arlette Carlotti, prsidente du HCLPD et du Comit de suivi de la loi Dalo, Rapport

sur leffectivit du droit au logement opposable , mission dvaluation dans 14 dpartements,


2016, p. 49.

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

de lHomme, qui a condamn la France en mai2015 en raison de lineffectivit de ce droit.


Outre cette visibilit accrue de mnages jusqualors laisss dans lombre,
le bilan en termes de relogement concret nest pas si dcevant. En-dehors
des dpartements les plus tendus, tre reconnu prioritaireDalo permet
des dossiers qui, pour diverses raisons, avaient t laisss de ct depuis
longtemps, de revenir au-dessus de la pile des attributions Hlm. Toutes
choses gales par ailleurs, en moyenne et sur lensemble des demandes,
la probabilit daccder au logement social augmente significativement
lorsque la demande mane dun mnage reconnu Dalo. Il sagit de la variable ayant limpact positif le plus fort sur la probabilit de relogement,
conclut mme un rapport Credoc-FORS 9.
Surtout, ce nouveau droit pousse ltat imaginer progressivement des
rponses pour limiter les condamnations en justice rptition, reconqurir le contingent prfectoral, avant que la loi contraigne Action Logement y consacrer un quart de ses attributions, puis que ce quota soit
dsormais appliqu galement aux collectivits sur leur contingent.

Des avances prometteuses qui peinent faire systme


Depuis plusieurs annes, de nombreuses bonnes pratiques locales ont pourtant
montr la voie pour rformer le systme des attributions et y instaurer davantage
de transparence et de justice sociale. Diverses dispositions lgislatives sen sont
inspires, avec un certain volontarisme, pour imposer un minimum de remise en
ordre de ces processus, sans parvenir toutefois changer un systme de plus en
plus complexe.
Le lgislateur a ces dernires annes instaur un numro unique de la demande de
logement social, des guichets uniques denregistrement de la demande en ligne, un
dossier unique de la demande accessible en ligne, des instances de dfinition des
orientations de la politique dattribution au niveau intercommunal, un plan partenarial de gestion de la demande pour mieux accueillir et informer les demandeurs.
Autant de dispositions salutaires destines assurer un minimum de c oh sion,
de t ra nspa renc e et d g a lit de t ra it ement su r u n t errit oire, l c h elle
int erc ommu na le, et simplifier les dmarches des demandeurs. Elles
font cho de nombreuses initiatives locales qui tendent par exemple mutualiser
les contingents pour grer en commun les demandes les plus complexes, comme
9 CREDOC et FORS-RS, La mise en uvre du droit au logement opposable lpreuve des

reprsentations et des prjugs , rapport pour le ministre du Logement et le Comit de suivi de


la loi Dalo, mai 2015.

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tat du mal-logement en France

2017

Rennes ou Grenoble, et replacer le demandeur au centre des procdures, comme dans


le cas de la location choisie ( location voulue depuis la loi galite et Citoyennet).

La location choisie: redonner du choix aux demandeurs


Inspire des Pays-Bas et du Royaume-Uni (Choice Based Lettings), la location choisie (ou active) consiste publier sur Internet des offres
de Hlm libres, et laisser les demandeurs Hlm candidater sur celui qui les
intresse. Cette pratique, encourage par la loi ALUR, est sans doute appele se dvelopper car elle correspond lintrt des bailleurs (rduction
des refus, de la vacance et des cots de mise en location) et aux attentes
des demandeurs qui souhaitent simpliquer davantage dans la recherche
de leur logement. Cette exprimentation, dj luvre par exemple dans
lIsre ou Paris sur une partie du parc, qui permet de repositionner activement le demandeur dans une procdure habituellement trs administre,
est promouvoir, en prenant garde de ne pas exclure les demandeurs qui
ont peu accs internet et de ne pas rduire loffre de logements destins
aux plus fragiles.

Toutefois, ds lors quil sagit pour le lgislateur dimposer aux acteurs locaux le
flchage prioritaire des Hlm vers les mnages bas revenus ou les mnages prioritaires, les rsistances, de toutes parts, sont fortes. Lopposition assez large, sur
divers bancs du Parlement, aux objectifs chiffrs de la loi galit et Citoyennet
(25 % des attributions hors QPV pour les 25 % de demandeurs les plus modestes,
et 25 % des attributions des contingents des collectivits et dAction logement pour
les prioritaires), est symptomatique dun refus assez gnral daccueillir spontanment davantage ces mnages, et plaide pour des mesures fortes.
Sans rgles claires, en effet, le contournement des prioritaires peut se
poursuivre sans di cult ni sanction pour plusieurs raisons : le ma int ien du pou v oir de f a c t o des ma ires da ns c et t e q u est ion polit iq u ement
sensib le des a t t rib u t ions et la c omplex it des proc du res.
Les diffrentes rformes rcentes ont confr un rle croissant aux intercommunalits dans lorganisation de laccueil et de linformation des demandeurs de logement social et la dfinition des priorits dattribution, au sein des Confrences
intercommunales du logement, dclines dans les accords collectifs intercommunaux avec chaque bailleur. Mais le mouvement dintercommunalisation des
attributions est loin dtre achev, et lentre-deux gnre parfois de lambigut.
Mme quand les lus communaux acceptent de respecter la loi SRU ou de laisser
les intercommunalits piloter les politiques urbaines, il est rare pour linstant quils
abandonnent rellement leur pouvoir dattribution, que cela passe par lutilisation

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

du contingent communal ou par linfluence des maires sur lensemble des acteurs
du monde Hlm de leur commune. Pour aller au bout de cette volution indispensable vers des attributions intercommunales, mme douvrir davantage les portes
de toutes les communes aux demandeurs dfavoriss, il reste int erdire c la irement t ou t e r f renc e la pr f renc e c ommu na le 10, transfrer lchelon
intercommunal la garantie publique aux oprations Hlm et le contingent dattribution correspondant et renforcer le poids des lus intercommunaux dans les
commissions dattribution. Mais ce transfert de comptences ne sera rellement
possible que dans le cadre dune affirmation claire des comptences des EPCI en
matire de logement et durbanisme (voir chapitre 13). Cette tendance est en cours
mais ncessite dtre confirme, suivie et accompagne par ltat pour ne pas sarrter en chemin.
Autre source de difficult : les intentions des dernires rformes sont louables, ma is
laccumulation des dispositifs et des filires tend parfois complexifier
le proc essu s. Difficile dsormais pour le profane de savoir clairement qui fait
quoi, entre la Confrence intercommunale du logement (CIL), le Plan partenarial
de gestion de la demande et dinformation du demandeur (PPGDID), la
Convention intercommunale dquilibre territorial (CIET), les Accords collectifs
intercommunaux (ACI) ou dpartementaux (ACD), les Commissions dattribution
(CAL) et pr-commissions (pr-CAL), les Commissions de mdiation Dalo
(COMED), les Conventions dutilit sociale (CUS), les contingents prfectoral,
communal et dAction Logement, sans oublier le Plan dpartemental daction
pour le logement et lhbergement des personnes dfavorises (PDALHPD). En
thorie, les intercommunalits coprsident les CIL charges de dfinir la politique
dattribution gnrale et laborent le PPGDID ; les relations des bailleurs avec
ltat, le dpartement et lintercommunalit sont codifies respectivement dans
les CUS, ACD et ACI ; les ACI et ACD, le PDALPD et les COMED tablissent des
priorits au niveau intercomunal et dpartemental que chaque rservataire et
bailleur sengage appliquer. Mais en pratique, il est craindre que cette profusion
de lieux de dcision, souvent pilots par plusieurs acteurs sans hirarchie claire,
donne chacun des marges de manuvre pour grer ces multiples injonctions son
gr. Cette architecture tant relativement rcente, notamment avec les lois ALUR
(2014) et galit et Citoyennet (2016), il faut laisser les acteurs locaux lassimiler
et esprer une mise en uvre rapide que le citoyen comme le demandeur Hlm
puissent comprendre.
Face cette relative complexit, le chage des logements vers les
m na g es priorit a ires impliq u e de mieu x les rec enser, alors que la
multiplicit actuelle des filires et de critres plus ou moins prcis finit par diluer
ce qualificatif dans la masse des demandeurs. Il est en particulier indispensable
10 Dautant que des lments objectifs du lien avec la commune sont dj pris en compte

pour lattribution des logements sociaux par larticle L. 441-1 qui prvoit quil est tenu compte
de lloignement des lieux de travail et de la proximit des quipements rpondant aux besoins
des demandeurs.

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tat du mal-logement en France

2017

quun fichier commun recense tous les mnages prioritaires, pour que les diffrents
attributaires puissent y orienter les candidats la location. Sans une liste prcise,
chacun peut chapper ses obligations. Cet outil est en voie de construction
sous lgide des prfectures. Intitul Syplo (Systme Priorit Logement), il
compile les mnages prioritaires au titre des accords collectifs, du PDALHPD (ou
en situation durgence au regard du logement [insalubrit] ou du relogement
[violences aux personnes] ) et du Dalo. En le-de-France, 6 % des demandeurs
en faisaient partie en 2014 11, un pourcentage relativement modeste, qui laisse
penser quun meilleur flchage des attributions en leur faveur pourrait rpondre
lurgence de leur situation.
Arriv aux limites de la sophistication, le systme mrite une clarification capable
de conjuguer respect effectif des critres lgaux nationaux de priorit, information
des demandeurs, transparence du processus et libert dans la mise en uvre locale.
Cette rforme peut sappuyer sur un outil qui a fait ses preuves l o il a t expriment : la cotation de la demande.

Gnraliser la cotation pour surmonter les blocages


La cotation, ou scoring en anglais, est une mthode dattribution de Hlm base
sur u ne v a lu a t ion ob j ec t iv e des dema ndes en f onc t ion de c rit res
(condition de logement, composition familiale, revenus, taux deffort, attaches au
territoire, dlai dattente) donnant droit un certain nombre de points permettant de hirarchiser les demandes. La plupart des grilles de cotation accordent le
plus grand nombre de points aux situations durgence sociale les plus prgnantes,
comme le sans-abrisme. Pour que les mnages les plus en di cult bnficient rellement des logements sociaux disponibles, la cotation est donc
un enjeu fondamental 12.
Lide nest pas spcialement neuve. Elle a mme t prvue par la loi en France
deu x mois a pr s l a ppel de l A b b P ierre. Le dcret du 27 mars 1954 13,
premier texte consacr lattribution des logements Hlm, pour les villes de plus de

11 LabUrba Universit Paris Est, Analyse des facteurs et des pratiques de discriminations dans

le traitement des demandes de logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine Commune et
Rennes Mtropole , Rapport pour le Dfenseur des droits et le PUCA, juin 2015.

12 ALPIL, Fondation Arme du Salut, Emma s Solidarit, FAPIL, FNARS, Fondation Abb

Pierre, France Terre dAsile, Vers une attribution plus quitable et transparente des logements
sociaux , 2014.
13 Article 3 du dcret n 54-346 du 28 mars 1954 fixant les conditions dattribution des logements

des organismes Hlm : Dans les villes de plus de 10 000 habitants, les candidats lattribution
dun logement destin la location simple dans les habitations loyer modr font lobjet dun
systme de notation fix par arrt (). Ce systme est fond, notamment, sur les conditions dans
lesquelles sont logs les demandeurs et sur la composition de leur famille.

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

10 000 habitants, prvoit une notation des candidats au logement, aboutissant


un classement affich publiquement 14. lpoque, cette notation, qui sera
abroge un an plus tard en raison de lopposition des bailleurs, impliquait une
apprciation des difficults sociales des mnages, mais prvoit aussi une notation
de la moralit et la rputation des demandeurs
lheure actuelle, les exprimentations de cotation, lances selon diverses
modalits dans quelques collectivits comme Rennes, Paris ou Suresnes, sont trs
encourageantes, mme si des bmols restent souligner (la cotation ne sapplique
pas toutes les tapes de la slection, tous les contingents ou toutes les zones,
certains critres sont contestables, comme la prfrence communale).
La cotation, en plus de pouvoir donner la priorit aux mnages en difficult,
prsente lavantage essentiel da m liorer la t ra nspa renc e des a t t rib u t ions.
travers ce mcanisme, il sagit ici dinformer le demandeur de son positionnement
et de son temps dattente prvisible dun ct, et de lautre de protger les lus de la
tentation ou de la suspicion de favoritisme et de discriminations, car leur rle nest
pas de recevoir les demandeurs, de leur promettre ou de leur laisser esprer une
faveur personnelle dans la procdure. Il sagirait en bref de passer de discussions
confidentielles sur lattribution dun Hlm tel ou tel mnage, un dbat public
sur des critres appliquer. Pour les associations galement, la cotation replace
le combat politique de soutien aux mal-logs au bon niveau : amliorer les rgles
et les critres chance rgulire, plutt que se dmener chaque commission
dattribution pour dfendre chaque dossier individuel, ou de faire le sige des lus
locaux pour faire remonter au-dessus de la pile les demandes des mnages les plus
en difficult. La cotation permettrait ainsi dattnuer la diffrence de traitement
actuelle entre un mnage bien dfendu par une association ou un travailleur
social, qui voit ses chances de relogement accrues, et un mnage qui na pas cette
opportunit. Elle permettrait aussi de donner de la cohrence et de la simplicit
avec des critres communs aux divers contingents.
Notons galement que lexplicitation des critres pris en compte et leur pondration,
que permet la cotation, exposent les autorits qui jouent le jeu de la transparence
une critique des choix oprs. Cest ainsi le cas de la mairie de Paris propos de son
choix daffecter un coefficient de 10 % aux demandeurs qui rsident ou travaillent
Paris. linverse, les communes qui conservent une certaine opacit, en attribuant
des Hlm sans critres publics prcis, peuvent agir leur guise et chapper tout
reproche. Cest pourquoi lattribution discrtionnaire, labri de la critique, risque
de perdurer, et que la c ot a t ion m rit era it d t re g n ra lis e pa r la loi, pa r
ex emple da ns u n d la i de c inq a ns, t ou t en la issa nt a u x E P C I le soin de
la met t re en u v re.

14 Patrick

K amoun, Historique du peuplement. Un sicle dhabitat bon march ,


Informations sociales, 5/ 2007 (n 141), p. 14-23.

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tat du mal-logement en France

2017

Examinons prsent certaines rserves mises propos de la cotation. La gnralisation de la cotation ne revient-elle pas imposer aux acteurs locaux des critres
dattribution uniformes venus den haut, objectent ses dtracteurs, au dtriment
des capacits dajustement de terrain ? Il ne sagit en ralit que dune mthode
permettant dexpliciter localement ces critres et de les assumer, en fonction des
choix politiques effectus, des spcificits locales ou des volutions historiques. L a
c ot a t ion n impliq u e donc pa s d a ppliq u er les m mes c rit res pa rt ou t ,
mais de sassurer que les critres dcids localement lont t en toute connaissance
de cause, ne comprennent aucun critre illgal et incluent les critres lgaux.
La cotation est parfois aussi critique pour ntre quun systme mathmatique
dshumanisant, o les spcificits des mnages seraient rduites des catgories
administratives, incapables de rendre compte de leur infinie diversit. Cette critique est exagre. Les principaux problmes des mnages demandeurs de logement social sont bien connus et peuvent tre codifis laide doutils qui ont fait
leurs preuves : degr de surpeuplement, taux deffort, insalubrit, handicap, temps
dattente Mais largument nest pas totalement dnu de pertinence. Cest pourquoi il est ncessaire, parmi les attributions dans un systme de cotation gnralise, de c onserv er 5 % ou 1 0 % d a t t rib u t ions h ors- c rit res, pou r des
sit u a t ions ex c ept ionnelles qui nentrent pas dans les cases de la cotation. Mais,
parce quils sont rares, ces cas doivent tre dbattus collectivement et justifis par
une urgence particulire.
Autre facteur de souplesse, la cotation offre une possibilit de grer les
ref u s de proposition de logement par les mnages de manire constructive et gradue, par exemple en suspendant durant quelques semaines ou mois un refus par
le demandeur dun logement jug adapt , comme cela est pratiqu Rennes,
sans pour autant le radier jamais. Cette pondration permet de laisser une marge
darbitrage au mnage, qui peut refuser un logement adapt mais sen trouve pnalis par le report de son relogement. Par rapport au Dalo, la cotation a galement
lavantage de produire des effets ds lenregistrement de la demande, alors que le
Dalo est un recours une fois que la procdure de droit commun a chou.
Certains acteurs craignent galement que la cotation entra ne une sp c ia lisa t ion
soc ia le du pa rc su r les pu b lic s les plu s pr c a ires. Subissant les problmatiques de mal-logement les plus graves, ils obtiendraient le plus de points et se
verraient systmatiquement attribuer tous les logements sociaux disponibles. Plusieurs rponses peuvent tre adresses cette crainte. Tout dabord, le flchage des
logements sociaux vers les plus mal-logs peut tre vu comme un problme mais
aussi. Comme un principe de justice sociale propre faire reculer la crise du logement. De plus, les demandeurs dots du plus grand nombre de points ne se voient
attribuer un logement social que dans la mesure o le loyer leur correspond : des
PLS ou des PLUS aux loyers levs seront difficilement attribus un mnage sans
aucune ressource, ft-il dot dun grand nombre de points.

PARTIE I

CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :


gnraliser la transparence et la justice sociale

Ensuite, chaque grille de cotation peut pondrer les critres sa guise et


a v a nt a g er plu s ou moins f ort ement les sit u a t ions de pr c a rit . Il est
en effet frquent, dans les grilles de cotation, que la prcarit du demandeur ne
soit pas le seul critre. Entrent galement en compte dautres priorits politiques.
Parmi elles, le dlai dattente permet de rintgrer des mnages qui ne sont pas
forcment les plus prcaires. De mme, une grille peut accorder de nombreux
points aux mnages dj installs dans le parc social : leur attribuer un logement
est trs pertinent car cela libre automatiquement le logement quils quittent.
Cette priorit a u x mu t a t ions int ernes est un choix parfaitement lgitime
pour rpondre aux besoins de mobilit des locataires Hlm. Parmi les demandes de
mutation, une attention spciale doit tre apporte celles des mnages en sousoccupation, en particulier les personnes ges, dont le dmnagement peut librer
un grand logement. Leur situation peut par consquent donner lieu un nombre
de points maximum, non pas au regard de leur prcarit, mais du besoin en grands
logements de la collectivit.
Une cotation mise en place systmatiquement au niveau local relativiserait galement lintrt des diverses proc du res de c ont r le de l t a t . Mais celles-ci
restent ncessaires pour vrifier que les grilles de cotation et leur application permettent bien le relogement des mnages bas revenus ou rpondant aux critres
de priorit. De mme, le Dalo contraint ltat loger les candidats qui, pour une
raison ou une autre (problme technique, discrimination, mauvaise application de
la grille de cotation, critres de la grille favorisant dautres candidats que les prioritaires, dysfonctionnements), ont t oublis.

Conclusion
Alors que le parc social tmoigne depuis des annes dune certaine pauprisation
de ses occupants, le renforcement du ciblage social des attributions, qui est propos
ici, ne revient pas trancher pour un modle rsiduel du parc social, rserv
aux exclus, par opposition un modle gnraliste (largement ouvert la population) ou universel (accessible tous), selon la typologie classique. Donner la
priorit aux demandeurs les plus en difficult ne revient pas interdire le parc social aux autres mnages. La crainte dune pauprisation du parc social nest pas infonde, mme si elle doit tre nuance selon les quartiers. Ces orientations contribueraient surtout a m liorer g ra ndement les c ondit ions de log ement des
plu s pa u v res et des plu s ma l log s, un objectif fondamental quaucune autre
politique ne peut atteindre aussi rapidement.
Pour tre possible, une telle rforme des attributions a galement besoin de financements accrus pour accro tre laccessibilit financire du parc social aux mnages
bas revenus. Cela implique, pour les constructions neuves, de limiter lvolution
des loyers de sortie la hausse (voir chapitre 3) et de renforcer le pouvoir solvabilisateur des APL. De plus, pour quelle naboutisse pas une concentration go-

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tat du mal-logement en France

2017

graphique accrue des mnages bas revenus, elle implique de mieux rpartir
lavenir la production de Hlm, en appliquant mieux la loi SRU en particulier. Enfin,
une attribution plus juste de logements sociaux ne rsoudra pas la pnurie de logements accessibles, qui implique de mobiliser le parc priv vocation sociale (voir
chapitre 4), de rguler le parc priv (voir chapitre 10) et de construire davantage
(voir chapitre 12).

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus

CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas
revenus
Le logement social, cest le patrimoine de ceux qui nen ont pas.
Outil central de la lutte contre le mal-logement, le parc social doit souvrir davantage
aux mnages en difficult ou bas revenus, tout en cherchant promouvoir la
mixit sociale. Concilier mixit sociale et droit au logement, loin dtre deux objectifs
contradictoires, est possible, condition dagir sur les attributions et de prserver les
grands quilibres conomiques du logement social, en redonnant du souffle aux
aides la pierre et la personne. Or, cet gard, le dsengagement de ltat est un
frein majeur latteinte des objectifs officiels de production de 150 000 logements
sociaux par an niveau de loyer accessible aux demandeurs.

Malgr la pauprisation du parc social,


un accs difficile aux Hlm pour les mnages bas revenus
La pauprisation du parc social est un fait tabli depuis de nombreuses annes.
Alors que les grands ensembles des Trente Glorieuses taient lorigine plutt
destins aux classes moyennes, leur occupation a volu depuis, si bien que le
niv ea u de rev enu s moy ens des loc a t a ires H lm ne c esse de d c roc h er
pa r ra pport la moy enne de la popu la t ion f ra n a ise. Alors que 43 % des
locataires Hlm de 1973 appartenaient la moiti la moins aise de la population, ils
sont 73 % dans ce cas en 2006. Ce phnomne sexplique la fois par le renchrissement du logement priv, la location comme lachat, qui force les mnages
modestes se tourner vers le parc social, la dgradation de certains quartiers
dhabitat social, qui en loigne les classes moyennes, et des politiques dattribution davantage tournes vers les mnages en difficult. Si bien que 39 % des
locataires Hlm vivent aujourdhui sous le seuil de pauvret.

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72

tat du mal-logement en France

I 2017

volution de la distribution des revenus


des locataires Hlm entre 1973 et 2006
24,0 %

35,0 %

18,7 %

12,9 %

12,1 %

10,7 %

9,2 %

8,8 %

7,7 %

25,1 %

24,6 %

24,3 %

22,3 %

18,9 %

27,9 %

32,6 %

32,9 %

32,6 %

31,4 %

30,2 %

31,8 %

33,9 %

37,5 %

39,8 %

25,7 %
1984

1988

1992

1996

2001

2006

33,2 %

33,5 %
29,0 %
12,0 %
1973

33,5 %

30,9 %

17,2 %
1978

1er quantile

2e quantile

3e quantile

4e quantile

Source : INSEE, Exploitation USH.

Malgr cette volution incontestable, les mnages bas revenus ont tout de mme
beaucoup de difficults accder au parc social. Ils ont mme moins de chances
que les autres demandeurs den bnficier. Daprs le systme national denregistrement (SNE), alors que les 1,9 million de demandeurs en attente ont en moyenne
une chance sur 3,91 dobtenir chaque anne lun des 500 000 Hlm attribus, c e
t a u x c h u t e u ne c h a nc e su r 4, 2 5 pou r les m na g es sou s le seu il de
pa u v ret , 5,58 pour les mnages souffrant dun handicap ou dun problme de
sant, et mme 5,92 pour les mnages en grande prcarit de logement (sans abri,
squat, htel, camping).
Cest pour mieux orienter les attributions vers les mnages bas revenus que le
gouvernement a fait voter, dans la loi galit et Citoyennet, un quota de 25 %
dattributions de logements sociaux hors des quartiers politiques de la ville (QPV)
destin aux mnages appartenant au premier quartile de revenus parmi les
demandeurs et aux mnages relogs dans le cadre de lANRU. Ce taux, pourtant
raisonnable puisquil permet simplement de ne pas dfavoriser les mnages les
plus pauvres, est loin dtre atteint dans la plupart des rgions. Il nest en effet que
de 18,72 % pour la France entire, et plonge 14,16 % en PACA et mme 11,06 % en
le-de-France (voir tableau ci-dessous).
Contrairement ce que lon pourrait penser, cette difficult daccs au parc social
hors-QPV nest pas vraiment compense par louverture du parc social en QPV.
Certes, ces quartiers en difficult accueillent un peu plus de mnages bas revenus :
28,50 % en moyenne nationale, et 18,29 % en le-de-France. Mais les quartiers

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus
prioritaires nont pas vocation compenser laccs difficile aux autres et, de
toute faon, les QPV accueillant moins dun logement social sur trois en France ny
suffiraient pas.
Cette rsistance accueillir les mnages pauvres dans le parc social est donc un
obstacle majeur la rsorption des situations les plus graves de mal-logement.
Mme si le parc social ne doit pas seul supporter cette mission, il en est aujourdhui
loutil principal.

Rpartition actuelle des attributions en QPV/hors QPV


qui bnficient aux demandeurs de logements sociaux appartenant
au 1er quartile ayant les ressources les plus faibles
Rgions
Alsace
Aquitaine
Auvergne
Basse-Normandie
Bourgogne
Bretagne
Centre
Champagne-Ardenne
Corse
Franche-Comt
Guadeloupe
Guyane
Haute-Normandie
le-de-France
Languedoc-Roussillon
Limousin
Lorraine
Martinique
Midi-Pyrnes
Nord-Pas-de-Calais
Pays de la Loire
Picardie
Poitou-Charentes
Provence-Alpes-Cte dAzur
Runion
Rhne-Alpes
France entire

% des attributions des demandeurs


du 1er quartile
En QPV
Hors QPV
31,62 %
14,69 %
26,95 %
20,33 %
38,13 %
23,71 %
37,63 %
25,31 %
35,31 %
21,42 %
36,49 %
20,00 %
27,76 %
17,82 %
35,43 %
19,02 %
37,50 %
17,72 %
32,81 %
23,98 %
NR
18,57 %
NR
20, 30 %
28,74 %
17,79 %
18,29 %
11,06 %
35,89 %
22,21 %
24,47 %
23,44 %
29,08 %
21,68 %
NR
16,85 %
29,25 %
32,06 %
25,52 %
19,02 %
30,51 %
17,95 %
30,26 %
19,78 %
26,81 %
19,18 %
29,01 %
14,16 %
31,66 %
26,42 %
32,46 %
18,50 %
28,50 %
18,72 %

Source : DHUP tude effectue partir du systme national denregistrement (SNE), tude
dimpact, projet de loi galit et citoyennet , avril 2016.

73

74

tat du mal-logement en France

I 2017

Pourtant, le modle Hlm est adapt


pour les mnages bas revenus
Pourquoi une telle difficult reloger les mnages bas revenus ? Mauvaise volont
des acteurs locaux ou impossibilit structurelle pour les mnages de sacquitter des
loyers Hlm, mme infrieurs au march ? En ralit, le modle conomique du parc
Hlm franais, tel quil sest constitu au fil des dcennies, reste aujourdhui, en
capacit de rpondre ce dfi. Ses atouts sont en effet solides et envis ltranger :
des prts aids de long terme de la Caisse des dpts partir dune pargne populaire dfiscalise liquide, des aides la pierre pour les bailleurs et des aides la
personne pour les locataires, une filire doprateurs Hlm intgre de la production
la gestion, une lucrativit limite des bailleurs sociaux, des loyers rglements, un
engagement financier de partenaires aussi divers que ltat, les collectivits ou les
partenaires sociaux, une scurisation des acteurs aboutissant une sinistralit trs
limite forment un cosystme atypique qui a fait ses preuves et constitue pour la
France un appui dcisif aux politiques urbaines1.
Cest c e mod le qui permet de nomb reu x m na g es pa u v res d a c c der
a u log ement soc ia l da ns des c ondit ions c orrec t es, des niv ea u x de
loy er a c c ept a b les pour les bailleurs sociaux. Par exemple, un couple avec un
enfant, gagnant seulement 1 200 euros, avec un taux deffort ne dpassant pas 30 %
et un reste--vivre de 15,6 euros par unit de consommation et par jour, grce
230 euros dAPL, peut accder un T3 de 65 m2, tout en sacquittant dun loyer de
8 euros/m2 pour le bailleur. Bref, des mnages sous le seuil de pauvret peuvent
payer un loyer Hlm moyen, mme au-del du loyer PLAI, au niveau de loyer PLUS
non-major, condition dtre bien solvabiliss par les aides personnelles au
logement et de ne pas avoir payer des charges trop importantes.
L A P L , qui diminue la charge de logement pour les mnages modestes, est en effet
trs ef f ic a c e t a nt q u e le loy er est ra isonna b le. La partie prise en charge augmente avec le niveau de loyer mais dans la limite dun loyer plafond. Tant que le
loyer reste en dessous, lAPL permet de maintenir les taux deffort nets un niveau
soutenable, mme pour les plus bas revenus. Les mnages au RSA-socle ont dans
ce cas leur loyer presque totalement couvert par lAPL.
Grce ces financements, des bailleurs sociaux volontaristes peuvent mener des
politiques douverture de leur parc aux mnages les plus modestes. Cest le cas
entre autres dEmmas-Habitat, qui pratique des loyers infrieurs de 10 20 % au
loyer maximum conventionn (soit 5 6 euros/m2) et accepte parfois des locataires
mme avec plus de 50 % de taux deffort net. Un ratio rdhibitoire chez dautres
bailleurs sociaux, qui refusent souvent de dpasser 30 % de taux deffort, ce qui
condamne les candidats Hlm rester dans le parc priv ou en hbergement dans

1 Dominique Hoorens, Le financement du logement social : forces et lments de fragilit du


modle conomique franais , evue dconomie financire, 201 3, n 115.

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus
des conditions bien plus difficiles. Malgr cette plus grande ouverture des publics
en difficult, y compris des mnages ayant dj t expulss pour impays par
dautres bailleurs, Emmas Habitat ne constate pas des taux dimpays
suprieurs 2 %, grce une action de prvention de longue date, trs en amont,
ds lentre dans le logement (fourniture de meubles bon march, mise en rseau
avec des travailleurs sociaux et des centres mdico-psychologiques, mutations vers
des logements loyers infrieurs).
Cest pour toutes ces raisons que la Fondation Abb Pierre raffirme son attachement
au respect du quota de 25 % dattributions hors-QPV des mnages du premier
quartile de revenus, prvu par la loi galit et Citoyennet, car il est la fois juste
et raliste. cet gard, il est profondment inquitant que cet objectif, pourtant
trs raisonnable, ait t corn lors de son passage au Parlement, qui a prvu la
possibilit dune drogation dans les intercommunalits qui le dcideraient avec
laval du prfet. Outre ses consquences sociales nfastes, cela ne rpond pas un
impratif conomique pour les bailleurs sociaux, mais bien davantage une crainte,
ou ma u v a ise v olont , de la pa rt de c ert a ins lu s loc a u x f a c e leu r mission
d a c c u eillir a u ssi les m na g es a u x rev enu s les plu s modest es.
Il est donc indispensable, pour maintenir la capacit du parc social assumer sa
vocation sociale, que les loyers de sortie des Hlm ne dpassent pas les plafonds
APL. Daprs nos calculs, cela est parfaitement possible en offrant aux locataires,
mme avec de bas revenus, des surfaces tout fait correctes, mme en zones tendues
et mme en alignant le loyer de sortie au niveau du loyer maximum de conventionnement. Par exemple, au loyer conventionn maximum en PLAI, une personne seule
peut obtenir un logement social de 44 m2 en zone I bis (Paris et petite couronne)
sans dpasser le loyer plafond APL. videmment, ces calculs ne concernent pas les
PLS, des logements dits sociaux haut-de-gamme , dont les loyers sont beaucoup
trop levs pour tre bien couverts par les APL.

Surface habitable maximale des logements pour que le loyer maximum


de conventionnement ne dpasse pas le loyer plafond APL
Calcul sans marge locale ; sans surface annexe
PLAI

PLUS

Type de mnage

zone
I bis

zone
I

zone
II

zone
III

zone
I bis

zone
I

zone
II

zone
III

personne seule

44

48

47

48

37

40

40

40

couple sans enfant charge

57

62

62

63

48

53

53

53

couple ou personne seule


avec 1 enfant charge

67

72

73

73

57

62

62

62

couple ou personne seule


avec 2 enfants charge

79

86

86

86

69

74

74

74

par enfant charge


supplmentaire

13

13

14

13

11

12

12

12

75

tat du mal-logement en France

I 2017

Le problme est que les loyers de sortie des logements sociaux rcents dpassent
souvent les loyers plafonds de lAPL. Or, au-del, tout loyer supplmentaire est
entirement la charge du locataire. De mme, au-del des surfaces prvues dans
ce tableau, les APL ne solvabilisent plus le mnage.

Le modle du logement social franais est fragilis


Le logement des mnages bas revenus en Hlm est donc encore possible, mais le
modle conomique du logement social la franaise est fragilis par plusieurs
volutions inquitantes. D epu is plu s de 1 5 a ns, les nou v ea u x log ement s
soc ia u x sont de plu s en plu s c h ers, en raison de la hausse des prix du foncier
et des cots de la construction dune part, et dune restriction des aides la pierre
et la personne dautre part. Les APL ont t rgulirement rognes depuis une
quinzaine dannes, leur volution nayant pas suivi la hausse des loyers PLUS
maximaux autoriss, comme le montre le schma ci-dessous. Si bien quaujourdhui
60 % des allocataires APL en Hlm subissent des loyers rels suprieurs aux
loyers-plafonds pris en compte par la CAF2.

volution du loyer maximum du PLUS et du loyer plafond de lAPL


USH daprs CAF et Insee Base 100 en 2000

140
135
130
125

Loyer plafond de
lAPL

120
115

Loyer maximum du
PLUS

110
105

00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16

100

Indice Insee
des loyers
des rsidences
principales

20

76

2 CNAF, Prestations lgales. Aides au logement.

evenu de solidarit active. Au 31 dcembre 2015.

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus
Les aides la pierre non plus ne suivent pas la hausse des cots. Cela est dautant
plus vrai aprs 15 annes de forte hausse des prix du foncier, surtout dans les zones
tendues, qui sont prcisment celles o les bailleurs sont incits construire
davantage. Pour compenser, les bailleurs sociaux font de plus en plus appel aux
subventions des collectivits locales et leurs fonds propres. Mais aussi aux
locataires Hlm, qui sacquittent de loyers frquemment majors par rapport aux
loyers maximaux conventionns. Si bien que les majorations de 10 % ou 20 % sont
devenues frquentes, aprs ngociation avec les services de ltat instructeurs des
agrments. Or, ces conditions excluent les mnages ayant les plus bas revenus,
dautant plus que le forfait charges des APL ne couvre pas le montant rel des
charges, qui constituent ds lors une part grandissante des dpenses de logement
dans le parc social3.

Des Hlm plus coteux, des subventions de ltat en baisse


160 000

140 000

120 000
Fonds propres
100 000

Prts

80 000

Subventions PEEC
et autres
Subventions collectivits

60 000

Subventions tat

40 000

20 000

0
2000

2014

volution du cot et du financement moyen dun logement PLUS neuf.


Source : DHUP et estimation USH, France mtropolitaine - euros TTC/logement.

3 Ce montant des charges, notamment de chauffage, plaide pour une acclration du chantier de
rnovation des logements sociaux nergivores et pour un chque nergie dun montant accru afin
daider les mnages bas revenus payer leurs factures dnergie et se chauffer correctement
(voir chapitre 8).

77

78

tat du mal-logement en France

I 2017

M. L., 27 ANS, DANS UN HLM TROP CHER POUR LUI :


SI JE NE MEN SORS PAS, JE PARTIRAI
M. L., 27 ans, a subi trois annes de galre dans un studio en rsidence
sociale, aprs une rupture conjugale qui le fait sombrer dans lalcoolisme,
lerrance et la dpression. Normalement, on ne reste pas aussi longtemps
en rsidence sociale. ais moi jtais fracass. Peu peu, avec laide des
intervenants sociaux qui laccompagnent et aprs un traitement adapt,
il reprend pied : Pendant toute cette priode, jai fait deux cures. un
moment, les mdocs et lalcool me dtruisaient, donc jai presque tout arrt.
Il parvient galement enchaner plusieurs contrats dinsertion, qui lui
assurent des ressources minimales ( jai encore les Assdic, parce que jai
boss trois fois 6 mois ) et lui ouvrent laccs un logement social PLUS.
Il vient demmnager dans un logement Hlm de lagglomration lilloise, un
deux-pices dune soixantaine de mtres carrs dans un immeuble neuf, qui
reprsente ses yeux une vritable bouffe doxygne : J ai un logement
formidable. Cest comme un r ve. l est tout neuf, en centre ville. e ne savais
m me pas que a existait. e suis au e, jai une baie vitre, je vois lglise
claire, il y a un espace vert en bas
e me sens mieux, a va mieux.
Sacquittant dun loyer de 330 euros hors charges, M. L. craint toutefois que
ce nouveau cadre de vie ne puisse pas tre prenne, car il prvoit une baisse
de ses revenus en mme temps quune augmentation notable de ses
dpenses de logement. En effet, avec la fin de ses indemnits chmage, et
malgr son ligibilit laide personnalise au logement (APL), son taux
deffort approchera des 50 % (environ 800 euros de revenus constitus du
revenu de solidarit active et de lAPL, pour prs de 410 euros de loyer
charges comprises) : Les gens se plaignaient du loyer en rsidence so
ciale. oi aussi, je trouvais que 3 0 euros pour une di aine de mtres car
rs, a faisait cher. ais en fait ce ntait pas cher, car on ne payait ni les
taxes, ni leau, ni llectricit M. L., qui ne sait pas sil sera ou non exonr de taxe dhabitation, navait pas imagin les choses sous cet angle,
avant darriver.
Son angoisse est dautant plus grande que son emmnagement correspond
un nouveau dpart. Dans ce contexte, quitter son logement serait vcu
comme un retour en arrire. J e vais voir pendant un an. Si je ne men sors
pas, je partirai, mme si je souhaiterais rester pour la vie.

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus
L ob j ec t if n est donc pa s simplement de produ ire 1 5 0 0 0 0 log ement s
soc ia u x sans se proccuper de leur niveau de loyer rel. Il f a u t produ ire des
c a t g ories de log ement s en ph a se a v ec la dema nde. Or, alors quaujourdhui
74 % des demandeurs sont sous les plafonds de ressources PLAI, seuls un quart des
logements sociaux financs leur correspondent. linverse, les PLS, les logements
sociaux haut-de-gamme aux loyers levs, reprsentent 28 % des nouveaux Hlm,
alors que seuls 4 % des demandeurs correspondent ce niveau de ressources. Ce qui
plaide pour mettre laccent sur les PLAI et les PLUS, en limitant significativement
les majorations.

Une production neuve en dcalage avec la demande


Les trois quarts des demandeurs sont sous plafonds PLAI,
pour un quart de loffre neuve

74

47
France nombre
de demandes saisies
PLS (en %)

28

25

22
France logements
sociaux financs en
2015 (hors Anru et
DOM) (en %)

4
PLAI

> PLAI et PLUS

> PLUS et PLS

volution du nombre de logements locatifs sociaux


financs depuis 2006, hors Anru, hors DOM
140 000

PLS
PLUS

120 000

PLAI
44 102

100 000
80 000

37 921
35 858

34 812

31 584

60 000
56 701

40 000

57 167

31 959
29 340

54 058

26 341

30 063

50 924

51 224

50 256

47 728

26 379

22 759

22 916

29 179

28 219

27 634

2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012

2013

2014

2015

49 927

44 391

47 120

7 840

12 494

16 401

20 000
0

39 277

Total LLS 93 625

91 697

95 105

20 917

115 539 127 648 112 292 99 984 115 196 105 484 108 921

Source : DGALN, Infocentre SISAL, 11 janvier 2016.

79

80

tat du mal-logement en France

I 2017

Au-del des catgories de logements sociaux construire, il c onv ient a u ssi de


v eiller c e q u e les loy ers des log ement s c onst ru it s soient c ou v ert s pa r
les A P L et, pour tre plus prcis, de chercher ce que les loyers plafonds des logements correspondent aux loyers plafonds APL. Cela avait t lune des raisons de la
cration du PLUS en 1999 dont les loyers avaient t fixs au niveau des loyers APL.
Mais trs vite les carts se sont creuss, contribuant une moindre solvabilisation
des locataires Hlm. Si bien que 82 % des PLUS et mme 50 % des PLAI dpassent
actuellement les plafonds APL.

quand lgalit daccs aux APL outre-mer ?


Sil est ncessaire de dfendre la solvabilisation des locataires Hlm par les
APL, il ne faut pas oublier que ceux des dpartements doutre-mer, quant
eux, ny ont pas droit. Cette ingalit territoriale sexplique historiquement par
des conditions de financement spcifiques du logement social, notamment
des aides la pierre avantageuses rassembles au sein de la ligne budgtaire
unique (LBU). Les locataires de logements sociaux outre-mer peuvent
bnficier dautres aides personnelles, comme lAL ou lALS. Celles-ci sont
assez proches des APL, sauf pour les occupants de rsidences sociales. Si
bien quun bnficiaire isol du RSA-socle, par exemple, log dans une
pension de famille dont la redevance est de 400 euros, touchera 371 euros
Marseille mais seulement 176 euros Fort-de-France4. Cette ingalit
flagrante pnalise durement ces rsidents et freine le dveloppement des
rsidences sociales outre-mer, notamment les pensions de famille.

Les Hlm rcents sont plus chers


6,5
6,3
6,1
5,9
5,7
5,5

Loyer moyen en /m2


de surface habitable par
tranche danciennet
du logement, selon son
anne de construction

5,3
5,1
4,9
4,7
4,5
Plus de
60 ans

40-60
ans

20-40
ans

10-20
ans

5-10
ans

Moins de
5 ans

Source : SOeS, RPLS au 1er janvier 2016, parc locatif social.


4 nafo, Propositions pour amliorer le dveloppement des rsidences sociales et pensions de
famille dans les dpartements doutre-mer , novembre 2015.

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus
Des Hlm trop souvent au-dessus des plafonds APL
Rpartition des logements du parc social en 2014 selon le rapport
entre le loyer quittanc et le loyer-plafond APL, en fonction du type de logement
2
10

1
9

34

34

6
15
49

37

23

89
43

41

56

50

PLAI
(184 000
logements)

18

16

HBM HLM-O
(2 087 000
logements)

19

18

17

PLA
(1 025 000
logements)

PLUS
(534 000
logements)

Intermdiaires
ou autres
(252 000
logements)

Total

Part des loyers infrieurs au loyer-plafond APL

Suprieurs de 0 20 %

Suprieurs de 20 40 %

Suprieurs de plus de 40 %

Source : USH.

Comment viter, dune manire ou dune autre, ces majorations sans pnaliser les
bailleurs, qui en ont souvent besoin pour lquilibre conomique de leurs oprations ?
En prolongeant leffort de mutualisation financire entre bailleurs engag depuis
quelques annes, mais aussi en renforant les aides publiques.
La subvention initiale supplmentaire ncessaire pour rduire un loyer neuf de
10 % sur la dure de vie du logement est denviron 15 000 euros. En appliquant
ce raisonnement la moiti des logements sociaux PLAI-PLUS construits chaque
anne, soit 40 000 logements, le cot supplmentaire pour ltat serait de lordre
de 600 millions deuros. Soit peu de chose prs le montant de la hausse des aides
la pierre promise en 2012 par le futur Prsident de la Rpublique. Il est donc
primordial, pour sanctuariser des financements publics consquents et offrir aux
acteurs des perspectives fiables, de v ot er u ne loi de prog ra mma t ion plu ria nnu elle pou r le log ement soc ia l, la manire du plan de cohsion sociale de
2004, q u i permet t e d a ssu rer u n f ina nc ement pu b lic la h a u t eu r des
ob j ec t if s of f ic iels.

81

82

tat du mal-logement en France

I 2017

Produire des logements sociaux sans veiller ce quils soient accessibles la majorit
des demandeurs au regard de leurs ressources, cest accepter de dvelopper un parc
social deux vitesses : les mnages les plus modestes tant ncessairement orients
vers les fractions les plus anciennes du parc social, celles construites avant 1980 qui
offrent les loyers les plus faibles, ce qui contribue alors leur pauprisation.
Pour lutter contre cette volution, il faut veiller ramener le loyer de sortie des
PLUS et des PLAI au niveau des loyers plafonds APL pour que les mnages les plus
modestes y aient accs, mais il faut aussi a g ir su r les loy ers des log ement s
ex ist a nt s. Ce sont eux q u i f ou rnissent en effet c h a q u e a nn e l essent iel de
l of f re disponib le la location et cest travers leur remise en location que se
modle loccupation du parc locatif social. Or les niveaux de loyer qui y sont pratiqus
ont t fixs en fonction de leurs conditions de financement au moment de leur
construction. Il en rsulte une rigidit de loffre qui constitue un obstacle laccueil
des mnages bas revenus dans lensemble du parc social et plus gnralement au
dveloppement de politiques de peuplement matrises respectueuses la fois du
droit au logement et de la mixit sociale. Une rigidit contre laquelle il serait possible dagir via un assouplissement du modle, tel que le prvoit la loi galit et Citoyennet ou via le reconventionnement en PLAI ou PLUS de logements PLS. Des
dispositions qui, en tout tat de cause, ncessitent des financements publics accrus
pour compenser la baisse de loyer.

Le logement social, un bien commun dfendre


Ainsi est formul le titre de la feuille de route conclue le 29 septembre
2016 entre le mouvement Hlm et ltat. Mieux quune formule, la notion
de bien commun applique au logement social reflte une ralit
conomique quil faut sans doute rappeler. Le parc de logements sociaux
reprsente une vritable richesse collective, accumule par les efforts
financiers de plusieurs gnrations. Le Premier ministre prsent au
congrs Hlm de Lyon le 25 septembre 2014 en tait manifestement
conscient puisquil sadressait ainsi aux congressistes : Vous tous,
prsidents, administrateurs, dirigeants, et salaris, vous tes les dpositaires
dun patrimoine construit grce largent des locataires, de ltat, des
collectivits locales et des entreprises. Des annes auparavant, le
ministre du Logement Louis Besson rappelait rgulirement que le
patrimoine Hlm tait le patrimoine de la Nation .
Ce patrimoine na pas vocation tre appropri autrement que par une politique raisonne de vente aux locataires, au cas par cas, une respiration
normale permettant le rinvestissement des fonds ainsi collects. Il est
dailleurs protg par une lgislation spcifique. Pourtant, des inquitudes

PARTIE I CHAPITRE 3. Pour un parc social


accessible aux mnages bas revenus
ont t exprimes ces dernires annes face des perspectives de restructuration du monde Hlm. En 2010, par exemple, o le prsident de lUSH
dnonait loccasion de ses vux ceux qui sessaient jouer au grand
Meccano en pensant peut-tre au grand Monopoly . Ou plus rcemment,
propos de la rorganisation dAction Logement, quand certains avaient
voqu la perspective que le patrimoine Hlm serve financer les retraites.
La cration du ple Action logement immobilier , structure de portage
des actions de lex- 1 % dans les socits Hlm, et directement sous
le contrle des partenaires sociaux, est cependant plutt protectrice du
patrimoine. Tout du moins tant quorganisations patronales et syndicales
au niveau national resteront dabord proccupes, comme on peut le penser
et le souhaiter, par la question du lien emploi-travail et les besoins criants
de logement des salaris. Les partenaires sociaux, dpositaires dune
partie importante du patrimoine social constitu notamment grce leur
effort, doivent dans ce sens tre des garants du logement social bien
commun .
Le patrimoine Hlm peut susciter bien des convoitises, de la part de ceux
qui considrent quun bien commun, de mainmorte, est appropriable et
quil serait temps dactiver les plus-values latentes de ces millions de
logements. Le modle conomique du logement social, gnrant chaque
anne un autofinancement significatif, ressemble certains gards, si lautofinancement ne devait pas tre rinvesti, celui des socits dautoroute. Et
on sait dans quelles conditions ltat, la recherche de recettes, a jug bon
de capitaliser la rente des socits dautoroute en les privatisant. La
tentation de partager les fruits du patrimoine entre leurs dpositaires et
un tat impcunieux ne peut donc tre totalement exclue. La Fondation
sopposerait rsolument toute tentative de sapproprier tout ou partie du
bien commun.
Il est donc ncessaire de chercher le protger, et ce quel que soit le statut
de lorganisme dpositaire et gestionnaire. La cration doutils juridiques
nouveaux, comme les organismes de foncier solidaire et le bail rel solidaire,
permet desquisser une piste : distinguer la proprit du patrimoine, quil
conviendrait de loger dans une structure garantissant son inalinabilit
globale (hors respiration comme la vente aux locataires), et les droits
rels de son exploitation confis son dpositaire pour une longue
dure (comme celle de 99 ans que peut atteindre le bail rel solidaire).

83

PARTIE I

Chapitre 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :


passer de lartisanal lindustriel

CHAPITRE 4. Mobilisation du parc


priv des fins sociales :
passer de lartisanal lindustriel
L e 2 6 j a nv ier 2 0 1 6 , l oc c a sion de la pr sent a t ion du ra pport su r l t a t
du ma l- log ement en F ra nc e, la minist re du L og ement S y lv ia P inel a
c onf i C h rist oph e R ob ert , d l g u g n ra l de la F onda t ion A b b
P ierre, la mission d ex plorer des pist es de na t u re mob iliser le pa rc
loc a t if priv des f ins soc ia les 1. Ce chantier correspond une proccupation
que la Fondation portait depuis de nombreuses annes, puisquen 2012 cet objectif
constituait une priorit du contrat social pour une nouvelle politique du logement.
Face la crise du logement, c e c h a nt ier est d t ermina nt pou r su ppl er
a u x d f a illa nc es du ma rc h et a u x limit es du pa rc soc ia l. Le parc locatif
priv reprsente un important gisement doffres qui pourrait tre mobilis
pour des mnages modestes, en complment de loffre locative Hlm et de loffre
dhbergement, dans une priode de crise du logement o une trs large partie de la
demande de logement social ou dhbergement reste sans rponse. 1,5 1,8 million
de logements locatifs privs sont remis en location chaque anne, contre 500 000
logements sociaux. Mobiliser ne serait-ce que 2 % de ce flux reprsenterait donc
une offre sociale de lordre de 30 000 logements anuelle.

Les vertus multiples de la mobilisation du parc priv


des fins sociales
La mobilisation du parc priv vocation sociale a lavantage dtre ra pide - alors
que la construction neuve Hlm ncessite un dlai de plusieurs annes pour tre
disponible - et permet alors de r pondre l u rg enc e soc ia le, comme le montre
lexprience de Solibail. E lle ne c onsomme pa s de f onc ier dans la mesure o
elle repose sur le parc existant, et nentre donc pas en concurrence avec la construction Hlm dans le cadre de nouveaux programmes immobiliers. Elle permet aussi
le maintien et le dveloppement dune offre de logements loyers ma triss dans
le parc priv, participant ainsi la mod ra t ion des loy ers, notamment dans les
secteurs tendus dpourvus de foncier.

1 Christophe Robert, La mobilisation du parc priv des fins sociales , rapport remis la
ministre du Logement, novembre 2016. http://www.fondation-abbe-pierre.fr/sites/default/
files/content-files/files/rapport - la mobilisation du parc prive a des fins sociales novembre 2016.pdf

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86

tat du mal-logement en France

2017

Comparativement au parc social, elle ne prsente pas forcment latout de la


prennit mais, linverse, dispose de celui de la r v ersib ilit . Une collectivit
peut avoir besoin de logements accessibles pendant quelques annes dans un
quartier, sans pour autant souhaiter les conserver plusieurs dcennies, si le march
se dtend ensuite. Et si le besoin perdure, il sera toujours possible de mobiliser de
nouveaux logements pour remplacer ceux que les propritaires privs souhaitent
reprendre.
La mobilisation du parc priv des fins sociales peut aussi contribuer la mise en
uvre des politiques publiques dans le domaine du logement, quil sagisse de la lutte
contre la v a c a nc e, de la r sorpt ion de l h a b it a t indig ne, du dveloppement de
la mix it soc ia le (compte tenu de sa rpartition plus large que celle du logement
social), du respect des obligations lies lapplication du Dalo ou de larticle 55 de la
loi SRU, ou encore de la stratgie du L og ement d a b ord et de son corollaire qui
est la sortie de la gestion saisonnire et urgentiste de lhbergement.
Elle doit enfin, sous certaines conditions, tre che vers des mnages en
di cult, sans discrimination, avec des modalits daccs plus souples, et donc
garantir une vraie contrepartie sociale assure aux aides publiques.

Les freins au dveloppement de cette offre complmentaire


au parc social
Afin de favoriser le dveloppement dune offre accessible aux plus modestes, les
logements du parc locatif priv peuvent faire lobjet dun conventionnement ANAH
travers des subventions et avantages fiscaux accords par ltat aux propritaires
bailleurs (avec ou sans travaux), qui sengagent louer le logement des mnages
dont les revenus sont infrieurs certains plafonds de ressources et de pratiquer
des niveaux de loyers infrieurs au march pendant une dure limite (9 ans pour
une convention avec travaux, 6 ans pour une convention sans travaux). Ces niveaux
de loyer diffrent selon les territoires en fonction dun dcoupage de la France en
zones A, B et C. LANAH estime aujourdhui 117 631 le nombre de logements qui
ont fait lobjet dune signature de convention loyer ma tris dans le parc priv,
avec ou sans travaux, hors institutionnels, sur la priode 2007-2015.
Malgr ces nombreux avantages, cette politique, plbiscite par la plupart des acteurs,
privs autant que publics ou associatifs, semble dlaisse. Le ux de nouveaux
c onv ent ionnement s A N A H a c onsid ra b lement diminu depu is 2 0 0 7 ,
passant de 16 267 conventions loyer ma tris signes en 2008 10 149 en 2014, puis
9 858 en 2015. (avec ou sans travaux, hors institutionnels)
L a f a ib lesse q u a nt it a t iv e des c onv ent ionnement s A N A H n est pou rt a nt
pa s u ne f a t a lit . Les conventionnements avec et sans travaux ont, dans un pass
proche, t bien plus importants. Aprs le Plan de cohsion sociale de 2005, leu r
nomb re s est lev pr s de 40 0 0 0 pa r a n, si lon cumule les conventionne-

PARTIE I

Chapitre 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :


passer de lartisanal lindustriel

ments avec ou sans travaux, par les bailleurs privs particuliers ou institutionnels.
Leur baisse sexplique par un ciblage accru des aides destination des propritaires
bailleurs (travaux lourds, habitat dgrad et indigne et obligation de passer une
convention loyer intermdiaire, social ou trs social), une certaine dmobilisation, un changement de priorit de lANAH partir de 2011 au profit des logements
locatifs indignes puis des propritaires occupants en prcarit nergtique et la
fin doprations de conventionnement avec de grands investisseurs institutionnels.
L'activit bailleurs privs (hors institutionnels) la date de prise d'effet des
conventions
tat au 01/09/16
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0

CT - LI
CST - LI

CT - LCS

CST - LCS
CST - LCTS

2007

2008

CT - LCTS
2009
2010

2011

2012

2013

2014

2015

2 514

3 025

2 176

3 050

3 228

3 269

2 983

2 952

2 873

CST - LCS

316

465

843

1 469

2 050

2 412

3 084

3 040

3 468

CST - LCTS

15

35

29

55

60

75

59

58

77

CT - LI

2 084

3 971

3 683

3 087

1 938

893

716

564

427

CT - LCS

4 145

7 121

7 693

7 001

5 637

4 500

3 427

3 032

2 670

CT - LCTS

998

1 650

2 006

2 120

1 786

1 171

785

503

343

CST - LI

Nombre de logements engags pour le conventionnement avec travaux et nombre de


conventions signes pour le conventionnement sans travaux (hors institutionnels).
Source ANAH.

L a c a pt a t ion de log ement s c onv ent ionn s c h u t e de ma ni re inq u i t a nt e,


mme si des offres comme Solibail ou Louez Solidaire montrent depuis quelques
annes lintrt de ltat et des collectivits pour ce sujet. Des oprateurs associatifs,
principalement rassembls au sein de la FAPIL, de SOLIHA et de la FNARS, ont
russi mobiliser plusieurs milliers de logements auprs des propritaires privs en
leur apportant le soutien et les services de leurs structures dintermdiation locative.

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88

tat du mal-logement en France

2017

F a ib le lisib ilit de disposit if s nomb reu x , c omplex es et inst a b les, b u dg et s


insu sants pour motiver les bailleurs, ciblage gographique alatoire,
ma nq u e d op ra t eu rs t r s soc ia u x : les dfauts points par de nombreux
rapports 2 appellent une remise plat et un volontarisme politique indit.
On note tout dabord u ne a b senc e de st ra t g ie et de disposit if d a c t ion
c oh rent centr sur lobjectif de mobilisation du parc priv des fins sociales, si
bien que chaque acteur dveloppe des produits sans cohrence densemble, ce qui
ob sc u rc it g ra ndement la c ommu nic a t ion. Alors mme que le nombre de
logements mobiliss vocation sociale reste trs limit, les produits proposs sont
nombreux et complexes, si bien quaucun acteur ne semble mme de tous les
ma triser. Par consquent, les propritaires susceptibles dtre mobiliss peinent
trouver des interlocuteurs qui puissent les conseiller sur lensemble de la gamme
de produits disponibles. De plus, mme les produits les mieux connus et les plus
intressants financirement souffrent parfois dune complexit dcourageante pour
les bailleurs potentiellement intresss. Dans un univers de limmobilier locatif
priv complexe, o les normes sont nombreuses et la rentabilit incertaine pour des
bailleurs privs trs peu professionnels, la moindre complexit peut tre dissuasive.
De plus, le c ib la g e g og ra ph iq u e des disposit if s n est pa s a u j ou rd h u i
labor assez finement, la fois pour rpondre aux besoins rels l o ils
existent et pour viter les effets daubaine. En raison dune fixation trop uniforme
des loyers plafonds dans des communes et quartiers trs diffrents, il est arriv
quils soient suprieurs aux loyers de march, dans des villes peu chres. Si bien
que les bailleurs taient incits financirement louer au prix du march crant
ainsi cet effet daubaine. linverse, l o les incitations fiscales sont insuffisantes
en comparaison des loyers de march, les dispositifs nattirent que les bailleurs les
plus solidaires et dsintresss, en nombre ncessairement limit.
Enfin, le ciblage social est insu sant, en raison de loyers pratiqus souvent
trop levs. Daprs le CGEDD, mme les loyers conventionns social
affichent en ralit des loyers de niveau intermdiaire . Lcrasante majorit
du conventionnement est ralise en loyer social. Toutefois, les loyers sociaux
drogatoires sont comptabiliss dans les logements sociaux stricto sensu.
Or, si lavantage fiscal et les plafonds de ressources sont identiques, les niveaux
de loyers sont sensiblement diffrents, souvent proches du niveau des loyers

2 DIHAL, Evaluation du programme dintermdiation locative ou Comment mobiliser le

parc priv des fins sociales ? , mars 2013. CGEDD, La mobilisation du parc priv des fins
sociales en particulier dans les communes en tat de carence , juin 2013. CGEDD, Bail solidaire.
Expertise des propositions de production dune offre de logements loyer minor dans le parc
priv , octobre 2015. HCLPD, La mobilisation du parc priv pour crer une offre sociale , juin
2015. FAPIL, Guide dition, Dvelopper le parc priv vocation sociale . 2016

PARTIE I

Chapitre 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :


passer de lartisanal lindustriel

intermdiaires 3. Quant loffre trs sociale , elle demeure extrmement


limite et est en dcroissance continue, avec 561 conventions signes en 2014
(avec ou sans travaux, hors institutionnels), contre 844 en 2013 et 1 246 en 2012.

Un package cl en main pour passer de lartisanal


lindustriel
Cest donc partir du paradoxe dun parc priv vocation sociale par de toutes
les vertus, mais dont la mobilisation est en chute libre, que la mission mene par la
Fondation Abb Pierre a runi les principaux acteurs concerns par ce sujet, afin de
dresser un diagnostic aussi prcis que possible et apporter des pistes de rponses,
en organisant plusieurs tables rondes entre reprsentants des associations de terrain mettant en uvre des solutions dintermdiation locative, des professionnels
de limmobilier (bailleurs, agences immobilires, promoteurs), des bailleurs sociaux, des reprsentants de ltat.
Notre mthode a consist rec h erc h er le plu s g ra nd c onsensu s a u t ou r
d u n c h a nt ier q u i peu t mob iliser la rg ement , au-del des clivages habituels
propres au monde du logement. Parce que la mobilisation du parc priv vocation
sociale ncessite par dfinition de franchir les frontires hermtiques des diffrents
secteurs de limmobilier, la mission a cherch cerner les attentes et les raisonnements des uns et des autres pour aboutir des solutions aussi simples que possible,
tout en respectant la ncessaire diversit des approches en fonction des spcialits
de chacun et des spcificits des territoires.
P lu sieu rs g ra nds princ ipes peu v ent g u ider la r f orme que la Fondation
Abb Pierre appelle de ses vux et propose de mettre en dbat.
Tout dabord, il faut priv il g ier les niv ea u x de loy er v ra iment soc ia u x . Sil
sagit de mobiliser prioritairement un parc loyer intermdiaire priv dont la vocation est de garantir des loyers raisonnables au plus grand monde, cet objectif peut
tre lgitime mais il est autre, et relve de dispositifs spcifiques comme lencadrement des loyers ou la mobilisation dinvestisseurs institutionnels, par exemple. Or,
la mobilisation de financements publics importants ne peut, de notre point de vue,
se justifier que si elle sert des mnages modestes avec des loyers trs sociaux, au
maximum au niveau du PLUS non-major. De plus, cest cette condition quelle
est la plus efficiente, car elle permet de faire des conomies sur les politiques dhbergement et de diminuer les cots conomiques et sociaux du mal-logement, ce
qui donnerait ce plan de mobilisation du parc priv une vritable rationalit budgtaire en ces temps de rigueur financire.

3 CGEDD, Sabine Ba etto-Beysson et Eric Verlhac, Bail solidaire. Expertise des propositions

de production dune offre de logements loyer minor dans le parc priv , rapport n 010176-01,
octobre 2015.

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90

tat du mal-logement en France

2017

Cela suppose donc que les logements ainsi mobiliss soient chs vers
des mnages en di cult, dsigns par les autorits ou des associations plutt
que par les bailleurs eux-mmes. Cette focalisation ncessiterait daccro tre les
financements publics proposs pour les dispositifs les plus sociaux, faute de quoi
ce sont les solutions les plus proches du march qui seront privilgies. La solution
actuelle la plus sociale des conventionnements ANAH, proposant des loyers trs
sociaux , est ainsi totalement marginalise, avec seulement 541 logements engags
en 2014 (et 386 en 2015), contre 3 536 en loyers sociaux (conventionnement
avec travaux hors institutionnels). Cette ralit est frappante en particulier en
zones tendues, notamment en le-de-France, dans un contexte trs particulier de
trs fortes tensions.
Dans une logique daccs au logement prenne de droit commun, il convient
galement de f a v oriser la f ormu le du ma nda t de g est ion plutt que celle
de la sous-location pour que le locataire dispose dun vrai bail et dun logement
autonome prenne de droit commun. La formule de la sous-location doit toutefois
tre maintenue (et amliore), mais principalement comme alternative lhtel ou
certaines offres dhbergement, car elle offre une solution plus digne et moins
couteuse.

Privilgier le mandat de gestion la sous-location


Les modes opratoires permettant la mobilisation du parc locatif priv
des fins sociales relvent principalement du mandat de gestion et de la
location/sous-location.
Le mandat de gestion est une forme de mdiation locative exerce par
une structure disposant des qualifications requises pour exercer la gestion
immobilire du logement (comme les AIVS du rseau FAPIL, les agences
immobilires de Soliha ou des agences immobilires partenaires dHabitat
et Humanisme). Le locataire est titulaire dun bail de droit commun rgi par
la loi du 6 juillet 1989.
La location/sous-location est une autre forme de mdiation locative dans
laquelle une association est locataire principal et loccupant sous-locataire.
Il sagit donc dune situation transitoire pour des personnes qui ne peuvent
immdiatement accder un logement sous le rgime du droit commun.
La location/sous-location telle quelle est pratique, notamment dans le
cadre de Solibail, relve du monde de lhbergement, au sens statutaire,
sans prennit au-del des 18 mois prvus, mme sil se produit dans de
vrais logements, et comprend un accompagnement social du mnage. Le
mnage accueilli ne paie quune partie du loyer (redevance) calcule
en fonction de ses ressources. Bien finance grce au paiement par la puissance publique dun diffrentiel de loyer consquent, elle reprsente la

PARTIE I

Chapitre 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :


passer de lartisanal lindustriel

forme de scurisation la plus aboutie pour le propritaire puisque lassociation qui prend le logement bail joue un rle de tiers en assurant toutes les
obligations du locataire (usage, paiement du loyer et des charges) et les
risques du propritaire (impays, dgradations, vacance).
La mobilisation du logement en mandat de gestion se situe davantage
encore dans la perspective du Logement dabord puisque le locataire
est dot dun statut de droit commun, et devient ligible aux aides personnelles au logement sur la totalit du loyer acquitt. La scurisation du
propritaire y est dune autre nature et doit faire lobjet dune attention particulire puisquelle doit compenser une baisse de loyer de sa part (moins
prgnante dans la sous-location o cest plutt la puissance publique qui finance le diffrentiel de loyer ventuel) et garantir les risques quil supporte
directement cette fois, quil sagisse dimpays, de troubles de voisinage ou
de dgradations.
Cette distinction conduit prciser lintrt de la location/sous-location
pour des situations bien spcifiques en alternative lhbergement, qui
nempche pas le passage au statut de locataire en bail glissant; un ciblage
qui apparat dautant plus ncessaire que le cot de cette modalit dintermdiation locative savre plus lev pour les budgets publics. Mais il est
ncessaire de prvoir un package attractif proposer aux propritaires
confiant leur logement en mandat de gestion, puisquil sagit de la formule
privilgier dans le changement dchelle de la mobilisation de logements
privs des fins sociales. Bref, lobjectif est de combiner les avantages des
deux systmes : proposer au bailleur une scurisation aussi forte que la
sous-location, et pour le locataire une protection aussi sre que le mandat
de gestion.

Ensuite, par souci de simplicit, les disposit if s doiv ent t re a u ma x imu m


unifis ou harmoniss pour rduire leur dispersion ; de grandes campagnes de
communication devraient galement tre dployes en lien avec les reprsentants
des bailleurs et des agences immobilires caractre social. Les abattements fiscaux
doivent tre remplacs pa r u n c r dit d imp t . En effet, labattement fiscal actuel
est difficile calculer et anticiper, puisquil diminue lassiette imposable sans
quil soit possible de facilement chiffrer la baisse dimpt occasionne. De plus,
il est injuste, car il procure une baisse dimpt dautant plus forte que le bailleur
est fortement impos. A contrario, un bailleur non imposable nen bnficiera pas.
Ensuite, il nest pas possible daller au-del dun abattement total, alors que cela
ne suffit pas, dans certains cas, compenser substantiellement la baisse de loyer.
L e c r dit d imp t propos doit c ompenser u ne pa rt ie de l c a rt ent re
les loy ers de ma rc h et le loy er r du it , pa r ex emple la moit i . Il sagirait
concrtement de mesurer labandon de loyer du bailleur par rapport aux loyers de
march, cest--dire lcart entre le loyer rduit, bas sur le loyer PLUS non major,

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tat du mal-logement en France

2017

et le loyer mdian sur les mises en location de moins dun an, dfini par le rseau
des observatoires locaux des loyers (ANIL/OLAP, ADIL et agences durbanisme).
En effet, ce loyer mdian est calcul finement en fonction du quartier, du nombre
de pices et de lanne de construction, parmi les logements mis en location depuis
moins dun an. En comparaison des trois zones A, B et C habituelles, la mesure est
beaucoup plus adapte et permettra fortement la fois de limiter les effets daubaine et dajuster les incitations pour convaincre les bailleurs. Cette modalit de
calcul est permise pour la premire fois par le dploiement des observatoires des
loyers de lANIL, disponibles prsent dans une trentaine dagglomrations, couvrant ainsi une grande part des logements locatifs privs en zone tendue.
On pourrait aussi imaginer u ne ex on ra t ion de la T F P B , le temps de la mise
disposition des logements, pou r des loy ers c ompa ra b les c eu x du pa rc
H lm. Ces avantages doivent de plus tre complts par u ne g est ion loc a t iv e
a da pt e et u ne g a ra nt ie c ont re les impa y s, la v a c a nc e et les d g ra da t ions pour rassurer les bailleurs. Ceci pour offrir aux propritaires u n pa c k a g e
c omplet pour les accompagner et les scuriser dans leur dmarche.
Il est indispensable de prvoir pour ce produit phare le recours lintermdiation
locative par un oprateur agr. Pour le bailleur, cela reprsente une scurit et une
simplification, la gestion tant entirement prise en charge, en change dhonoraires
modestes et dune dlgation du choix de son locataire. Pour la puissance publique,
cela constitue une garantie du respect des engagements du bailleur sur la dure
de la convention, notamment en matire de location loyers faibles en direction
des mnages faibles ressources. Surtout, cela permet une attribution par les
autorits flche vers des mnages prioritaires, condition sine qua non qui justifie
un engagement accru des finances publiques.
Le dveloppement de lintermdiation locative devrait tre facilit par les avantages fiscaux et le volontarisme politique dcrit ici, mais il implique des oprateurs
associatifs capables de suivre et de porter cette mobilisation. Or, leur financement,
assur notamment par les FSL, est actuellement remis en cause dans diffrents
dpartements. Ce financement est indispensable car, contrairement aux agences
immobilires classiques, les AIS ou AIVS sont rmunres en pourcentage dun
loyer plus faible, pour une gestion plus complexe auprs des locataires en difficult,
et dans le diffus, donc plus onreuses. Elle doit donc tre mieux rmunre quaujourdhui par lattribution de subventions.
Au-del de ces mesures, il convient de runir les c ondit ions n c essa ires a u
d ploiement d u ne polit iq u e a mb it ieu se de mob ilisa t ion du pa rc priv
des fins sociales. Si limpulsion doit tre nationale, la mise en uvre repose
forcment sur lorganisation des collectivits locales.
Le dpassement des rticences de certains acteurs rside dans linstauration d u ne
d ma rc h e g a g na nt - g a g na nt laquelle ces propositions tentent de contribuer.
Une dmarche gagnante pour ltat largit loffre sociale destination des mnages

PARTIE I

Chapitre 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :


passer de lartisanal lindustriel

les plus modestes, contribue la lutte contre la vacance et adapte son action aux
besoins des territoires. Une dmarche gagnante pour les intercommunalits qui, en
contrepartie de leur aide, dveloppent loffre sociale sur le territoire en ladaptant
la demande et renforcent ainsi la mixit sociale. Une dmarche gagnante pour les
propritaires qui voient leur contribution sociale reconnue, accompagne et aide
hauteur de leur engagement. Tout cela au profit des personnes et familles en qute
dun logement abordable.
La mobilisation du parc priv des fins sociales est une opportunit pour sort ir pa r
le h a u t des pol miq u es r c u rrent es a u t ou r de la v a c a nc e de log ement s, en
rconciliant les approches coercitives et incitatives. En effet, cette mobilisation peut
sappuyer sur les taxes et menaces de rquisition pour convaincre les propritaires
de biens vacants du bien-fond des dispositifs proposs. Pour ces propritaires, les
dispositifs en question ne doivent pas tre plus comptitifs que le march, mais plus
comptitifs que la vacance. Tout mcanisme, par exemple la taxe sur les logements
vacants, qui augmente le cot de linaction, renforce ainsi lattrait des dispositifs
solidaires . De plus, pour les propritaires de logements vides qui laissent leur
bien vacant faute de moyens financiers ou humains pour remettre en location leur
bien, la palette des dispositifs solidaires peut leur proposer des solutions cls en
main pour raliser des travaux ou garantir une gestion locative adapte.
Les politiques de lutte contre la vacance, comme la taxe sur les logements vacants
ou la rquisition, sont poursuivre, sachant quelles permettront cette occasion
de constituer des fichiers actualiss de logements vides et de nouer un contact avec
les propritaires pour leur faire conna tre des solutions plus valorisantes pour mobiliser des fins sociales leurs logements. Cest la dmarche initie par la mtropole
de Strasbourg, qui sappuie sur les communes pour crire tous les propritaires
de logements vides depuis plus de trois ans et leur proposer toutes les aides ncessaires afin de faire cesser cette vacance. Aprs un premier envoi, 40 % des 3 500
destinataires du courrier ont rpondu. Cest galement ce que la ville de Charleroi,
en Belgique, a mis en place, sous le nom de rquisition douce : contacter les
propritaires de logements vides pour les avertir dun risque de rquisition, mais
leur proposer une solution plus souple, consistant sortir de la vacance par le
haut en confiant leur logement une agence immobilire sociale leur offrant un
loyer modr et une gestion locative garantie, voire une aide aux travaux si besoin.

93

94

tat du mal-logement en France

2017

On attend quoi ?
En raction au rapport de la Fondation Abb Pierre sur le sujet le 29 novembre,
le gouvernement a ajust, dans le cadre du Projet de loi de finances rectificative
(PLFR), le conventionnement ANAH, rehaussant les actuels abattements fiscaux,
dont le niveau en zones tendues passe de 30 35 % pour les conventionnements
loyers intermdiaires , de 60 70 % pour le niveau social , et de 70
85 % en cas de recours lintermdiation locative, sur tout le territoire (sauf en
zone C en cas de conventionnement sans travaux). Mais les plafonds de loyer
respecter sont trop levs pour les mnages modestes : les plafonds de loyers du
niveau dit social de ce dispositif sont seulement 10 % en-dessous du niveau
PLS, soit 12 /m en zone A bis, 9 en zone A, 8 en zone B1, 7 en zone B2, en
moyenne 50 % au-dessus des plafonds de loyer PLUS. Quant aux aides fiscales,
mme lgrement accrues, elles risquent de savrer trop limites pour convaincre
un nombre significatif de bailleurs. Elles ne sont donc pas de nature dynamiser
significativement le secteur la hauteur des ambitions portes par notre rapport.
Le gouvernement na donc pas repris son compte le dispositif propos par la
Fondation Abb Pierre (un crdit dimpt proportionnel leffort de baisse de
loyer consenti par rapport au march calcul grce aux nouveaux observatoires
des loyers, une exonration de taxe foncire, une prime locale, une garantie
complte couvrant tous les risques locatifs et une gestion locative assure par
une association spcialiste de lintermdiation locative). Pour autant, la ministre
sest engage tudier lide dune exonration de taxe foncire pour les bailleurs
volontaires et mieux couvrir leurs risques locatifs, revoir les zonages actuels
grce aux observatoires des loyers et mieux flcher les mnages prioritaires vers
lintermdiation locative. La Fondation Abb Pierre attend donc avec impatience
les engagements du gouvernement sur ces diffrentes mesures qui doivent tre
rapidement prises pour enclencher une nouvelle dynamique. Au-del de cette
chance immdiate, la poursuite de ce chantier trop longtemps dlaiss sera du
ressort de la nouvelle majorit issue des lections de mai et juin 2017, qui pourra
sappuyer sur un diagnostic largement partag et des propositions oprationnelles
prcises.

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes


migrantes dignement : des
logements et des droits
Nous sommes tous, et je dis bien tous, sur le mme bateau.
En attisant les peurs, en accablant les autres, en stigmatisant les minorits,
nous allons droit au naufrage collectif .
Ban Ki-moon, ex-Secrtaire gnral de lONU, 16 septembre 2016

LOrganisation internationale pour les migrations a indiqu la fin de lanne 2015


que plus dun million de personnes migrantes taient arrives en Europe au cours
de lanne, constituant le flux migratoire le plus important depuis la Seconde
Guerre mondiale , tandis que 3 771 personnes sont dcdes en tentant la traverse
de la Mditerrane. Aprs lemprunt de routes migratoires longues et prilleuses,
une fois en France, la fragilit de leur statut administratif additionne la crise du
logement place les personnes migrantes qui ne disposent pas de ressources propres
ou de soutiens privs dans une situation dextrme dnuement et les contraint trop
souvent vivre la rue, dans des squats ou des bidonvilles. cet gard, ces situations tmoignent moins dune crise migratoire que dune crise des politiques
daccueil.
Cet accueil na pas toujours pos autant de difficults en France. la fin des annes
1970, la France a ainsi accueilli prs de 130 000 ressortissants de lancienne Indochine. La mobilisation politique leur gard a dbouch sur la mise en place dun
systme daccueil gnreux, drogatoire au droit commun : octroi quasi systmatique du statut de rfugi, accs lemploi ds larrive sur le territoire franais, incitations financires pour lembauche de rfugis, etc. Cette dmarche accueillante
de la France lgard des boat people a particip modeler le regard port sur
eux et lgitimer leur arrive en France. () Ce constat rappelle, in fine, limportance des politiques daccueil et des discours qui accompagnent larrive des nouveaux migrants 1 . Il pousse galement sinterroger sur les politiques publiques
actuelles et leurs consquences sur les droits des personnes migrantes, en premier
lieu celui de se loger.

1 K arine Meslin, Accueil des boat-people : une mobilisation politique atypique , Plein droit

n 70, octobre 2006.

95

96

tat du mal-logement en France

2017

Des conditions de vie souvent indignes


U N

D IS P O S IT IF D A C C U E IL D E S D E M A N D E U R S D A S IL E IN A D A P T

Un peu plus de 80 000 demandes dasile ont t dposes en France en 2015, ce qui
reprsente une augmentation de 23,6 % par rapport lanne prcdente 2. Cette tendance semble navoir pas t anticipe alors quelle tait prvisible et que le dispositif
national daccueil des demandeurs dasile tait dj satur depuis des annes. Avec lentre en vigueur de la loi portant rforme de lasile et la priode de rodage des nouveaux
dispositifs, cest dans une grande confusion que sopre laccueil des personnes
migrantes arrivant sur le territoire franais. titre dexemple, la mise en place dun
systme denregistrement de la demande dasile au sein de plateformes spcifiques,
dont lactivit est plafonne administrativement, conduit un engorgement massif du
dispositif en particulier en le-de-France. Dans limpossibilit de bnficier de ce
pr-accueil, les personnes migrantes ne peuvent accder au dispositif national daccueil des demandeurs dasile : Ce systme condamne plusieurs milliers de personnes
vulnrables vivre pendant plusieurs mois en situation irrgulire, dans une grande
prcarit, sans accs aux droits fondamentaux et avec le risque dtre arrt, retenu et
expuls 3 .
Cette politique manque aussi cruellement dambition. Ainsi, le pa rc de pla c es
d h b erg ement d di es a u x dema ndeu rs d a sile est la rg ement sou sdimensionn a u reg a rd des b esoins actuels et venir. Si le schma national
daccueil des demandeurs dasile prvoit dlargir le parc de 49 834 places au
1er janvier 2015 (dont 25 723 places en CADA) 60 864 places en 2017 (dont 40 352
places en CADA), et malgr un effort sans prcdent en 2015 et 2016, les acteurs
associatifs saccordent reconnatre que cette dynamique est salutaire mais encore
insuffisante.
B ID O N V IL L E S E T S Q U A T S : U N E G E S T IO N IN E F F IC A C E
E T S E G M E N T A IR E D E S H A B IT A T S D E F O R T U N E
Consquence du sous-dimensionnement du dispositif daccueil des demandeurs dasile
et de la saturation du systme gnraliste dhbergement, des bidonvilles, squats et
autres formes dhabitat de fortune se dveloppent sur le territoire, en particulier Paris
et sur le littoral nord de la France. Si la vague migratoire de lanne 2015 a contribu
renforcer le phnomne en intensit et en visibilit, elle nen est pas lorigine, puisque
les bidonvilles ont resurgi en France il y a plus de 25 ans.
Entre juin 2015 et novembre 2016, de nomb reu x c a mpement s se sont
c onst it u s da ns P a ris, occups par des personnes migrantes sans ressources
(demandeurs dasile, rfugis, personnes en situation irrgulire), laissant pendant

2 OFPRA, rapport dactivit 2015.


3 Lettre ouverte de salari(e)s de la PADA gre par France terre dasile, Mediapart, 21 mai 2016.

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

des mois des milliers de personnes dans le plus complet dnuement. Trente de
ces campements ont t vacus et, selon les chiffres de la prfecture, plus de 21 700
places dhbergement ont t proposes. La qualit et la stabilit de ces dernires ne sont
pas toujours satisfaisantes, notamment sil sagit de gymnases ouverts temporairement.
Cest pourquoi certaines personnes quittent parfois assez rapidement ces structures
et reconstituent des campements. Ce cycle semble vou se reproduire, en labsence
de rponse structurelle des pouvoirs publics. Les conditions de mise en uvre des
oprations dvacuation ne respectent pas toujours les droits les plus lmentaires
et la dignit des personnes concernes : information, respect des biens et effets
personnels 4 partir de lt 2016, la volont politique de ne pas laisser se constituer
de tels campements sest traduit par une prsence policire renforce, des contrles
accrus de la situation administrative des personnes, la dlivrance dobligations de
quitter le territoire franais (OQTF) et ldification de grilles sur les lieux vacus, tel
point que les associations France terre dasile et Emmas Solidarit ont suspendu pour
un temps leurs maraudes Paris, en forme de protestation.
En octobre 2016, le gouvernement a procd lvacuation du bidonville de Calais
et orient 6 000 de ses occupants vers des structures dhbergement rparties sur
lensemble du territoire. Dans un contexte de saturation gnrale, cette opration a
t rendue possible par louverture de plus de 300 centres daccueil et dorientation
(CAO et CAOMI pour les mineurs isols), portant 5 000 le nombre de places en CAO
prvues en 2017. Malgr un satisfecit gnral, force est de constater que l v a c u a t ion
du b idonv ille de C a la is, mise en uvre en quelques jours aprs tant de mois
voire dannes dattente , n a pa s t ou j ou rs permis de prendre en c ompt e les
prob l mes et a spira t ions des personnes, en particulier les nombreux mineurs
non accompagns prsents sur le site, tel point que le Comit des droits de lenfant
de lONU a estim que peu de cas a t fait en ralit de lintrt suprieur de ces
enfants .
Contrairement aux lieux occups par des migrants extra-europens, les expulsions
des bidonvilles occups par des ressortissants europens seffectuent gnralement en
toute discrtion, souvent sans solution dhbergement la cl. Si une mission nationale
de rsorption des bidonvilles a t confie ADOMA en 2014, peu de prfets y ont
recours et ses rsultats sont trs limits, malgr certaines initiatives locales positives
soutenues par la DIHAL. En 2015, plus 11 000 personnes ont t expulses, soit
environ 60 % de la population vivant en grands squats ou bidonvilles (hors Calais). Sur
les 111 oprations dexpulsion et dvacuation recenses, seules 29 ont donn lieu des
propositions dhbergement pour quelques personnes et pour quelques nuites en
gnral 5.
4 La Fondation Abb Pierre a saisi la Commission europenne pour que celle-ci contrle les

conditions dans lesquelles sest droule lopration dvacuation, en mai 2016, de 280 personnes
du lyce J ean J aurs, dans le 19e arrondissement de Paris.

5 LDH et ERRC, Recensement des vacuations forces de lieux de vie occups par des Roms (ou

des personnes dsignes comme telles) en France . Pour les trois premiers trimestres 2016, la
mme enqute fait tat de prs de 7 200 personnes expulses de 61 emplacements, donnant lieu
des solutions partielles dans 30 cas.

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98

tat du mal-logement en France

2017

Le niveau de protection offert aux personnes expulses de leur lieu de vie semble donc
trs ingal en fonction de leur statut et origine supposs, tendant distinguer les bons
rfugis , des migrants conomiques .
G E S T IO N D E L U R G E N C E E T R IS Q U E D E N IV E L L E M E N T V E R S L E B A S
D E S D IS P O S IT IF S D H B E R G E M E N T
La lgislation franaise gradue les prestations auxquelles peuvent prtendre les individus en fonction de leur statut au regard du droit au sjour. Ainsi, une personne en situation rgulire a droit au logement social. Un tranger dont la demande dasile est en
cours dexamen peut normalement bnficier dun hbergement au sein dune structure ddie, tandis quun tranger en situation irrgulire ne peut prtendre en France
qu une structure dhbergement durgence, en vertu du principe daccueil inconditionnel. Or, on constate une tendance la diminution des standards. Le cadre lgal est
de plus en plus corn par le dveloppement de dispositifs ad hoc offrant des prestations infrieures celles prvues par la loi. Cest notamment le cas des centres daccueil
et dorientation (CAO) crs sur lensemble du territoire depuis novembre 2015 pour y
orienter les personnes migrantes sans abri, isoles ou non, quel que soit leur statut au
regard du droit au sjour et de la demande dasile. La Cimade a, par exemple, critiqu la
nature drogatoire et ingalitaire du dispositif et dnonc le placement en rtention
administrative de certaines personnes passes par ces centres 6. La Charte de fonctionnement des CAO, diffuse lt 2016, devrait permettre dassurer une certaine harmonisation entre les centres, mais rvle galement leurs faiblesses. Ainsi, alors quau sein
des CADA le taux dencadrement peut varier dun ETP (quivalent temps plein) pour
10 20 personnes hberges, il est dun ETP pour 30 au sein des CAO.
Les mmes rserves trouvent sappliquer propos de louverture rcente, Paris,
dun dispositif assurant une fonction de pr-centre daccueil et dorientation en
fournissant une mise labri temporaire aux personnes migrantes en errance. A ssu rer u n a c c u eil dig ne c es personnes est u ne d ma rc h e v idemment indispensa b le, et plus adapte que des campements de fortune rgulirement vacus,
mais cela ne constitue quune rponse durgence, dont lefficacit dpend de la fluidit
du dispositif, et donc de solutions de sorties en nombre suffisant.
Au-del des solutions durgence, de premier accueil, voire dhbergement chez des
particuliers, cest avant tout louverture de places prennes et adaptes aux besoins
des personnes qui devrait tre prioritaire. A f in d a ssu rer u n r el a c c s a u x droit s
des personnes, il c onv ient de f a v oriser leu r ent r e da ns de v rit a b les
disposit if s d h b erg ement , de log ement et d a c c ompa g nement , que ne
sont ni les dispositifs de premier accueil ni les centres daccueil et dorientation. Ces
derniers peuvent tre utiles pour rpondre immdiatement des situations de dtresse
manifestes, mais lurgence consiste surtout renforcer, ds aujourdhui, les dispositifs
publics conformes aux exigences poses par le droit franais et europen, seules
solutions dignes et viables sur le long terme.
6 http:/ / w w w .lacimade.org/ presse/ des-soudanais-trompes-a-calais-risquent-lexpulsion/

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

L E S D B O U T S D E L A S IL E : U N T R A IT E M E N T IN Q U IE T A N T D A N S U N
S Y S T M E S A T U R
Dans un contexte de mise en concurrence des publics prcaires, et de tri rcurrent
entre les personnes migrantes, les personnes dboutes de lasile appartiennent aux
catgories les moins bien traites du point de vue daccs lhbergement. Nayant prtendument pas vocation rester durablement en France, leur maintien au sein de
structures dhbergement ddies aux demandeurs dasile est considr comme indu,
si bien quune procdure drogatoire moins protectrice que la procdure classique a
t mise en place pour les en expulser plus rapidement 7. Lacclration du traitement
de la procdure dasile et la recherche de places dhbergement tous azimuts par les
prfectures poussent alors certaines structures dhbergement librer des places au
sein de leur structure en ayant recours cette nouvelle procdure.
En outre, sagissant des dbouts de lasile, les pouvoirs publics, et mme les juridictions, estiment pouvoir droger au principe de laccueil inconditionnel, considrant
que ces personnes nauraient droit un hbergement quen cas de circonstances particulires faisant apparatre, pendant le temps strictement ncessaire [leur] dpart,
une situation de dtresse suffisamment grave pour faire obstacle ce dpart 8 , pour
reprendre les termes du Conseil dtat. cet gard, le Dfenseur des droits a rappel
quen matire dhbergement, la slection des personnes concernes ne [peut], en
tout tat de cause, constituer la variable dajustement dun dispositif inadapt la demande 9 .
Une telle approche est prilleuse puisquelle laisse chaque anne des dizaines de milliers de personnes dans une extrme fragilit, en situation de voir leurs droits les plus
fondamentaux, comme le droit lhbergement, dnis par la puissance publique, et
de devenir les victimes de marchands de sommeil (voir portrait de M. D. ci-dessous),
alors que chacun sait que de nombreuses personnes dboutes resteront tant bien que
mal sur le territoire national.
U N E D IL U T IO N

D E S R E S P O N S A B IL IT S P O L IT IQ U E S

La construction dune politique publique respectueuse des droits des personnes,


adapte leurs besoins et leurs projets ncessite une vision densemble, une
coordination des acteurs et une dtermination claire des responsabilits nationales et locales. Or, les politiques daccueil des personnes migrantes sinscrivent
aujourdhui dans un vaste rseau dacteurs au sein duquel les responsabilits sont
parfois dilues : OFPRA pour lexamen de la demande dasile, OFII pour lorganisation des conditions matrielles daccueil, mission de coordination de laccueil des
rfugis assure par le prfet Klber Arhoul en lien avec le prfet Jean-Jacques Brot,

7 Article R.744-45 du CESEDA et instruction ministrielle du 6 mai 2016.


8 Conseil dtat, n 369750, 4 juillet 2013.
9 Dfenseur des droits, Les droits fondamentaux des trangers en France , mai 2016, p. 214.

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tat du mal-logement en France

2017

plateforme nationale de logement des rfugis pilote par la DIHAL, coordinateurs


dpartementaux du plan migrants , prfectures, lus locaux, bailleurs, associations, etc. Cet enchevtrement dacteurs intervenant divers chelons territoriaux
favorise une certaine dresponsabilisation. Si de nombreux efforts restent faire
sur le plan de laccueil des personnes migrantes, il sagit en premier lieu de lutter,
tous les chelons, contre lide selon laquelle plus on les accueille mal, moins
[elles] viendront 10 , au nom dun hypothtique appel dair viter.

MonsieurD., 36ans, en situation irrgulire pendant 11ans:


des annes de prcarit face au logement avant la rgularisation
Monsieur D. est arriv sur le sol franais en 2003 lge de 23 ans en provenance dAfrique de lOuest. En situation irrgulire, il ne peut a priori
prtendre un logement. Son parcours montre comment cette restriction
de laccs au logement impose aux personnes dpourvues dun titre de
sjour peut mener au dveloppement de filires parallles.
Il commence ainsi son parcours chez un proche, au nord de lle-de-France,
qui lhberge dans son salon pour quelques nuits. Aprs avoir t escroqu
de plusieurs centaines deuros par un intermdiaire qui lui promet de laider
pour ses papiers et son logement, il se retrouve alors chez un cousin en banlieue Est, qui lui demande 390 euros par mois pour lhberger.
Cette situation, quil juge intresse, pousse Monsieur D. trouver une
alternative. Une personne loue une chambre pour lui dans un foyer en
Seine-Saint-Denis. Monsieur D. lui rembourse chaque mois 286 euros.
Pendant 9 ans, Monsieur D. va ainsi rester dans cet tablissement vtuste,
dans une pice avec 3 autres personnes : Les rapports sont difficiles, pour
la tranquillit Tu paies ton loyer, mais tu nas pas le choix. Il y a du bruit,
on na pas tous la mme mentalit. Cest usant, il ny a pas dintimit.
Durant ces 9 annes, Monsieur D. travaille sans interruption comme
conducteur dengins dans les Yvelines, loin de son foyer : J e travaille dur
pour avoir une vie plus dcente, je travaille beaucoup. Se lever le matin,
et aller l-bas, a me prend presque deux heures. Il gagne alors prs de
2 000 euros par mois, dont une partie lui sert aussi payer ses impts sur
le revenu.
Au cours de cette priode, il tente trois reprises de se faire rgulariser
avec laide dune avocate : J ai arrt de la voir, a ne marchait pas. J e
lui avais dj donn 2 400 euros et a navait rien donn. Il obtiendra

10 Centre Primo Levi, De laccueil au contrle, catgoriser pour nommer , Entretien avec

Catherine W ithol de W enden par Marie Danis, in Mmoires n 66, mars 2016.

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

finalement sa rgularisation en 2014, suite sa rencontre avec une militante


associative, Madame A.
Un mois aprs, Monsieur D. accde enfin une chambre individuelle en
rsidence sociale. Le soulagement est intense : On ma dit cest bon, la
maison cest toi. J ai appel Madame A., jtais content. Cest important,
cest mon nom, je ne suis plus hberg. L je paye 325 euros par mois,
cest trs bien , et ce mme si les sanitaires et la cuisine sont partags avec
les autres rsidents.
Avec son titre de sjour dun an renouvel, Monsieur D. sait que son parcours
est loin dtre termin. Il espre aujourdhui obtenir une carte de rsident de
dix ans pour pouvoir enfin accder un logement autonome, lui qui na connu
jusqu prsent que les foyers et lhbergement chez des proches.

Sur le terrain, des solutions existent


Sur lensemble du territoire ou au-del de nos frontires, diffrents acteurs se
mobilisent pour chercher des solutions concrtes au bnfice des personnes
migrantes sans ressources. Si la majorit de ces initiatives constituent des rponses
petite chelle, elles tmoignent dune dynamique positive en matire daccueil des
migrants et suggrent que le principal obstacle un accueil digne des personnes
relve dune absence de volont politique.
M O B IL IS E R L E P A R C P R IV
Habitat et Humanisme, qui mobilise chaque anne 500 nouveaux logements
auprs de propritaires solidaires, a lanc en septembre 2015 un appel spcifique
visant la mise disposition, au bnfice de rfugis, de logements issus du parc
priv, en sous-location. Les logements sont mis disposition au minimum 12 mois
et le propritaire consent un abandon de loyer pour 6 mois minimum. En change,
Habitat et Humanisme prend en charge lensemble des cots et assure, en lien avec
ses partenaires associatifs, laccompagnement des mnages. la fin de la priode
doccupation du logement, un bail glissant peut tre propos au mnage, qui devient
alors locataire en titre. Dans le cas contraire, Habitat et Humanisme laccompagne
dans ses dmarches de relogement. Pour renforcer ce type dinitiatives, une aide
complmentaire de 1 000 euros au conventionnement ANAH a t mise en place
par le gouvernement au bnfice des bailleurs volontaires.
M O B IL IS E R L E P A R C S O C IA L
Une plateforme nationale pour le logement des rfugis a t mise en place, sous
le pilotage de la DIHAL, en vue de faciliter la mobilisation de logements (issus du
parc priv ou social) dans des zones dtendues au bnfice de rfugis. Entre fin

101

102

tat du mal-logement en France

2017

2015 et mi-2016, ce sont prs de 1 000 rfugis qui en auraient bnfici, pour un
objectif de 3 000 logements mobiliser dici mi-2017. Cette plateforme pourrait
assurer un processus fluide daccs au logement pour les personnes, en jouant un
rle dinterface entre loffre et la demande. Son efficacit est cependant limite
notamment par linadquation entre la typologie des logements mis disposition
(majoritairement des logements de type familiaux) et le profil des rfugis
(essentiellement des hommes isols). Dautre part, les dysfonctionnements et la
lenteur du mcanisme europen de relocalisation, visant rpartir les demandeurs
dasile dans les diffrents tats europens, a retard larrive de nombreux rfugis,
laissant des logements mis disposition inoccups, au risque de dmobiliser les
bonnes volonts.
Lexemple de Pontivy, en Bretagne, tmoigne des possibilits de mobilisation du
parc social, mme au bnfice de familles dboutes de leur demande dasile. Le
projet consiste louer un logement social au nom du Centre communal daction
sociale de Pontivy et le mettre disposition dune famille dboute de lasile en
sous-location. Les cots sont pris en charge par diffrents partenaires, tandis que
le mnage participe hauteur de 10 % de ses ressources. Celui-ci bnficie dun
accompagnement renforc par le Rseau ducation sans Frontires et le Secours
catholique, avec le soutien de la Fondation Abb Pierre.
F A C IL IT E R L IN T G R A T IO N

D E S R F U G I S S T A T U T A IR E S

Dans le Rhne, Forum rfugis mis en place ds 2002 le programme Accelair, qui
vise lintgration des rfugis via lemploi et le logement. Un accord collectif dpartemental dattribution a t conclu avec les bailleurs sociaux. Les mnages bnficient dun accompagnement renforc pour laccs et le maintien dans le logement.
Fort de plusieurs annes de fonctionnement, la mthodologie du programme peut
aujourdhui tre transfre dans dautres dpartements, avec laide de Forum
rfugis. Les partenaires du programme mettent en avant ses points forts : fixation
concerte des objectifs quantitatifs, accompagnement des mnages, interface entre
mnages et bailleurs, sensibilisation et formation des bailleurs. Ils regrettent cependant labsence de certaines institutions, en particulier les mairies. Depuis sa mise en
place, le programme a permis le relogement de 7 388 personnes, avec 2 643 baux
signs. Lassociation cherche dsormais largir son offre grce la mobilisation du
parc priv, lhbergement provisoire chez des particuliers et la colocation.
L O G E R E T A C C O M P A G N E R D E S D E M A N D E U R S D A S IL E D B O U T S
Rennes, des logements ont pu tre mis gratuitement disposition de mnages
vacus dun squat dans le cadre du dispositif partenarial Coorus. La situation
assez favorable du logement dans la mtropole rennaise a permis de nombreux
mnages daccder un logement de droit commun. Mais les personnes dboutes
de lasile, dont la situation administrative ne permet pas un accs au logement
social, sont restes dans le dispositif, en labsence de solutions alternatives. Ltat
a alors dcid de se retirer du projet. Plusieurs mnages dbouts de lasile en ont

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

alors t exclus et ont d quitter le logement quils occupaient avant que ltat ne
se rengage dans le projet. Une situation scandaleuse, qui ne peut se justifier par la
seule difficult lie la sortie du dispositif, ds lors quaucune perspective daccs
un hbergement dinsertion ou au logement social nest envisageable en labsence
de droit au sjour.
Lassociation Emmas Bussires-et-Pruns (Puy-de-Dme), qui gre un CADA, a
mis en place le projet logements solidaires , en partenariat avec la Communaut
Emmas de Puy-Guillaume, pour viter toute remise la rue, en particulier
de personnes dboutes. Pour cela, chaque famille est loge pendant deux ans
(renouvelable une fois) et accompagne dans ses dmarches de rgularisation
et dinsertion, et sengage socialement, par exemple au sein de la communaut.
Le montage financier du projet repose sur la contribution initiale de SOLIFAP,
la socit dinvestissements solidaires cre par la Fondation Abb Pierre, qui
achte un logement. Dans le mme temps, Emmas lance un appel solidarit,
sur la base de groupes de donateurs qui sengagent donner au moins 10 euros
par mois pendant deux ans, permettant la communaut Emmas de racheter le
logement. Deux logements sont ainsi mis disposition. Si, ce jour, aucun mnage
sortant du CADA na t remis la rue, la mobilisation des dispositifs alternatifs
(hbergement chez des particuliers, mise disposition de logements vacants privs,
etc.) devient de plus en plus difficile faute dengagement prenne de la prfecture
et du dpartement.
W

I R S C H AF F E N D AS : S IN S P IR E R D U

M O D L E A L L E M A N D

En 2015, lAllemagne a accueilli 1,1 million de migrants, bnficiant la fois dune


vague de solidarit spontane de la part des citoyens allemands, et dune politique
daccueil ouvertement volontariste du gouvernement dAngela Merkel sous le
slogan W ir schaffen das (nous y arriverons). Cette ouverture politique fait
figure dexception europenne. Ce systme allemand daccueil repose, en plus de la
volont politique, sur trois principes : une organisation contrle de la rpartition
des arrivants sur le territoire, une socit civile accueillante de laquelle manent
des initiatives spontanes daccueil, et des moyens ddis substantiels.
Ainsi, le 21 aot 2015, lAllemagne dcide de ne plus appliquer, pour les Syriens,
larticle de la convention de Dublin obligeant les rfugis dposer leur demande
dasile dans le premier pays europen par lequel ils transitent. Deux semaines plus
tard, le gouvernement allemand dbloque 6 milliards deuros pour laccueil des
rfugis, notamment en termes de logement et de crations de postes denseignants
ou de policiers. LAllemagne value 13 000 euros le cot annuel par personne de
la prise en charge des rfugis.
Cette ouverture a t facilite par la situation dmographique allemande de faible
natalit, qui fait craindre une pnurie de main-duvre. Ainsi, la Deutsche Bahn,
lentreprise ferroviaire publique allemande a, par exemple, lanc un programme
de qualification destination des rfugis. Lefficacit du systme allemand repose

103

104

tat du mal-logement en France

2017

sur la rpartition par Land des rfugis, les quotas prenant en compte les revenus
fiscaux et la population de chaque Land allemand, et la prise en charge par lOffice
fdral pour les migrants et les rfugis (BAMF) de toute lorganisation. Concrtement, un tranger arrivant Munich, par exemple, reoit tout dabord des soins
dans une institution de premier accueil. Il doit ensuite senregistrer dans le centre
rgional du BAMF le plus proche (22 rpartis dans les 16 Lnder, et situs ct
des centres dhbergement, avec obligation dhbergement pendant trois mois), qui
lui attribuera un Land. Le systme tient ici compte du pays dorigine, chaque antenne tant spcialise dans ltude de certains pays dorigine. Enfin, une fois arriv
dans le Land, il est redirig vers les diffrents districts. La gestion des centres, selon
les Lnder, peut tre du ressort de ladministration du Land, ou alors des associations comme Caritas peuvent intervenir.
Si le modle allemand ne saurait tre transpos, en ltat, au territoire franais et
malgr les reculs oprs depuis par le gouvernement allemand dans le champ de
laccueil de personnes migrantes, il constitue une source dinspiration utile tant
lorganisation mise en place semble plus efficiente quen France.

Pour un accueil respectueux, sortir de la logique rpressive


Les exemples dvelopps ci-dessus donnent une ide de certaines solutions mises
en uvre sur le terrain. Pour autant, seuls de vritables changements politiques
seraient mme damliorer les conditions de vie des personnes migrantes et de
faciliter leur accs un toit.
D S A M O R C E R L A D Y N A M IQ U E S C U R IT A IR E A U T O U R
D E S B ID O N V IL L E S E T C A M P E M E N T S
Quelles que soient leur origine, leur situation administrative et leur localisation,
les personnes contraintes de vivre dans des bidonvilles ne doivent pas continuer
subir une politique scuritaire dvacuations et expulsions rptition sans solution, mais plutt faire lobjet dune politique sociale adresse des personnes en
situation de prcarit, dans lesprit de la circulaire de 2012. De surcrot, il serait
ncessaire de red f inir le c a dre de la mission na t iona le de r sorpt ion des
b idonv illes, arrive son terme en dcembre 2016, en donnant loprateur les
moyens ncessaires et en renforant la mobilisation des prfets sur le terrain de la
rsorption des bidonvilles et du relogement de leurs occupants.
A S S U R E R A U X D E M A N D E U R S D A S IL E U N

H B E R G E M E N T D IG N E

Tant que leur situation nest pas stabilise sur le plan juridique, les demandeurs
dasile ne peuvent prtendre accder un logement dans le parc social et, bien
souvent, leur faible niveau de revenus les empche de rechercher un logement dans
le parc priv. Cependant, il est de la responsabilit de ltat franais dassurer
chacun dentre eux un hbergement digne, stable et rendant possible un accom-

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

pagnement adapt. En ce sens, il parat fondamental de ma int enir les C A D A


c omme la norme de l a c c u eil, en augmentant significativement leur nombre de
places. Lorsque cest possible, la transformation de centres daccueil et dorientation (CAO) en CADA pourrait tre envisage. De plus, il serait pertinent de rtablir
le droit de travailler des demandeurs dasile, supprim en 1991, pour faciliter leur
insertion et leur solvabilisation.
Par ailleurs, il conviendrait galement d a ssou plir l a spec t c ont ra ig na nt du
disposit if na t iona l d a sile en permettant aux personnes de bnficier dune
deuxime proposition dhbergement en cas de refus de la premire et en prvoyant le maintien du bnfice des conditions daccueil en cas de refus dfinitif ;
bref, pour reprendre les recommandations de la CNCDH, de ne pas opter pour un
hbergement directif 11 .
En miroir, il conviendrait de renf orc er la mob ilisa t ion loc a le en matire
daccueil des demandeurs dasile en introduisant un lment de contrainte pour
les communes, dont limplication reste ce jour purement volontaire et trs
ingale. Le modle allemand, bas sur une cl de rpartition prenant en compte
les revenus fiscaux et la population de chaque Land, pourrait constituer une source
dinspiration.
F A C IL IT E R L A C C S A U

L O G E M E N T

Il sagit en premier lieu de mob iliser t ou t es les solu t ions d a c c s a u


log ement dans le parc priv (intermdiation locative sous forme de mandat de
gestion ou de sous-location, bail rhabilitation, location titre gratuit) et dans le
parc social (mise disposition de logements vacants par les bailleurs). En ce sens,
il conviendrait notamment de renf orc er le r le de la D IH A L dans sa mission
de mise en relation de la demande et de loffre de logements disponibles, dans une
dmarche visant lajustement des propositions de logement aux besoins et la
situation des personnes, mobilisant les initiatives publiques et prives.
T R A IT E R A V E C D IG N IT L E S P E R S O N N E S D B O U T E S
D U D R O IT D A S IL E E T O F F R IR U N E P E R S P E C T IV E A U X P E R S O N N E S
E N S IT U A T IO N IR R G U L I R E
En premier lieu, il convient dviter un mlange des genres prjudiciable entre hbergement et procdure dexpulsion, qui nourrit la suspicion des accueillis et le
non-recours leurs droits et complique le travail des travailleurs sociaux. En ce
sens, il est indispensable de met t re u n t erme a u sy st me d a ssig na t ion
r sidenc e des d b ou t s de l a sile a u sein de c ent res de pr pa ra t ion a u
ret ou r. Par ailleurs, afin dviter une volution jurisprudentielle trop restrictive, il

11 CNCDH, recommandation n 27, avis sur le projet de loi relatif la rforme de lasile, adopt

le 20 novembre 2014.

105

106

tat du mal-logement en France

2017

faudrait renf orc er la rec onna issa nc e ex plic it e da ns la loi du droit inc ondit ionnel l h b erg ement d u rg enc e pour toute personne qui en exprime le
besoin, sans considration de sa situation administrative. Enfin, afin de sortir de
limpasse les personnes en situation irrgulire, qui nont pas dautre perspective
quun hbergement durgence, dans le meilleur des cas, alors que bien souvent elles
travaillent, mnent une vie de famille, ont des enfants scolariss en France, il est
indispensable de f a c ilit er leu r r g u la risa t ion. En ce sens, il serait utile que la
circulaire Valls soit rellement applique de la mme manire partout sur le
territoire. Cela permettrait dassurer une galit de traitement des personnes et des
critres plus transparents. De plus, un assouplissement des conditions danciennet de rsidence en France prvues par la circulaire, qui ne laissent pas de perspective dinsertion aux personnes court ou moyen terme serait pertinent. Enfin,
il est ncessaire daccorder un titre de sjour aux personnes dont lloignement
est inenvisageable en raison des risques de traitements inhumains ou dgradants
encourus en cas de retour dans le pays dorigine 12 . En effet, maintenir des annes durant des personnes ni rgularisables ni expulsables dans une situation
dinvisibilit administrative et sociale est la fois indigne sur le plan humain et
absurde sur le plan politique.

12 Voir 42 de lavis sur la rforme du droit des trangers, adopt par la CNCDH le 21 mai 2015.

PARTIE I

CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes


dignement : des logements et des droits

Changer de regard
Lenlisement des conflits, les changements climatiques et laccroissement des ingalits pousseront encore de nombreuses personnes sur les routes, et la communaut internationale doit y faire face collectivement, dans le cadre dun rel partage
des responsabilits. En ce sens, les engagements de la France sont trs limits par
rapport aux besoins de protection des personnes, ainsi quaux efforts fournis par
dautres tats. Ainsi, le Liban accueille plus dun million de rfugis syriens, reprsentant 25 % de sa population, tandis que les 206 170 personnes bnficiaires
dune protection internationale en France correspondent 0,3 % de la population.
La rfrence rcurrente la crainte dun appel dair et les insuffisances de la
politique franaise daccueil des personnes migrantes montrent une volont sousjacente de dcourager les candidats la migration. Cela se traduit par des moyens
concentrs sur les contrles et les solutions dhbergement court terme, alors que
lAllemagne a dbloqu une enveloppe de 6 milliards deuros pour laccueil des migrants. L o les dirigeants allemands ont une vision long terme en affichant une
volont dintgration des personnes migrantes, leurs homologues franais grent
la situation de faon ractive et bien souvent confuse. En changeant de paradigme
et en allant vers un accueil assum des personnes, la France faciliterait la coordination et lefficacit de son systme daccueil. Afin dinitier une telle inversion de
logique, il faut changer de vision sur les personnes migrantes, au regard de nos
obligations internationales, de notre devoir dhumanit le plus lmentaire, plutt
que dy voir une charge, alors mme que toutes les tudes conomiques montrent
que, au-del des dpenses publiques ncessaires court terme, il sagit plutt dune
opportunit conomique moyen ou long terme.

107

PARTIE I

CHAPITRE 6. Prvenir mieux


pour expulser moins

CHAPITRE. 6 Prvenir mieux


pour expulser moins
Mes amis, au secours !
Une femme vient de mourir gele cette nuit 3 heures, sur le trottoir du boulevard
de Sbastopol, serrant sur elle le papier par lequel avant-hier on lavait expulse.
Abb Pierre, Appel de 1954
Les expulsions locatives sont la consquence directe de la pauprisation dune partie
de la population expose des loyers et charges de moins en moins soutenables.
Confronts un taux deffort plus important, les mnages modestes logs dans le
parc priv sont particulirement exposs au risque dexpulsion locative, bien que
celui-ci tende galement augmenter dans le parc social 1. Outre les niveaux des
loyers et des charges, la fragilisation des mcanismes daide est aussi en cause dans
la monte des expulsions, en particulier les coupes rcurrentes opres dans les
aides au logement.
E n 2 0 1 5 , les f orc es de l ordre ont proc d pr s de 1 4 40 0 ex pu lsions,
2 4 % de plu s q u e l a nn e pr c dent e, sans compter les mnages menacs
dexpulsion qui quittent leur logement deux-mmes ou sous la pression de leur
propritaire, dont le nombre est difficilement apprhendable. Le nombre de
procdures judiciaires intentes en vue dune expulsion locative est bien plus
important, puisquen 2015 ce sont 168 775 demandes, dont plus de 159 800 pour cause
dimpays ou dfaut dassurance, qui ont t formules devant la justice, et environ
127 000 qui ont aboutit une dcission lexpulsion (voir tableau de bord page 267).
Quelles parviennent ou non leur terme, les procdures dexpulsion locative
entranent gnralement de g ra v es c ons q u enc es pou r les m na g es
concerns. Touchant le plus souvent des personnes rencontrant des difficults
personnelles, professionnelles ou de sant, elles peuvent tre vcues comme
une spirale infernale, un acharnement du sort 2 . Si elles tendent aggraver
des troubles psychologiques prexistants, elles peuvent galement dclencher
troubles de lapptit ou du sommeil, anxit chronique voire dpression. Lorsque
1 LEspace Solidarit Habitat (ESH) de la Fondation Abb Pierre constate une monte des
difficults dans le parc social, en particulier dans les logements sociaux les plus chers dits
PLS , si bien que la majorit des mnages en difficult de paiement quil accompagne vivent
dsormais en Hlm.
2 Fondation Abb Pierre, Les consquences psychologiques et sociales de la procdure

dexpulsion , Cahiers du mal-logement, octobre 2004.

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110

tat du mal-logement en France

2017

la procdure aboutit lexpulsion effective du mnage, les consquences sont


vritablement traumatiques : la perte dun toit, la ncessit daccepter des solutions
de substitution insatisfaisantes - comme lhbergement chez des tiers - voire la
perspective de lerrance sont autant dlments expliquant que lexpulsion soit
gnralement vcue comme une exclusion cruelle de la socit 3 .
Si les procdures dexpulsion contribuent fragiliser les mnages, elles reprsentent
galement u n c o t import a nt pou r la c ollec t iv it , q u e la pr v ent ion
permet t ra it de limit er, comme tend le montrer une tude ralise en Autriche
et en Allemagne, qui indique quune dpense dun euro dans le champ de la
prvention des expulsions permettrait dconomiser 7 euros en frais dhbergement
et dinsertion 4.

M. L., 53 ANS, SURENDETT, EN ATTENTE DE HLM DEPUIS 1999,


PRIORITAIRE DALO DEPUIS 2012, ET MALGR TOUT EXPULS EN 2016
AVEC SA FEMME ET LEUR TROIS ENFANTS
M. L., sa femme et leurs trois enfants ont emmnag en 1999 dans un
logement priv (T3 de 68 m) Paris, pour un loyer de 1 200 euros. Fin
2009, M. L. perd son emploi dans le btiment, pour lequel il touchait
un salaire de 3 600 euros : J e suis diabtique, je suis devenu semiindpendant et comme un malheur ne vient jamais seul jai perdu mon
permis en mme temps. Avec 1 300 euros dallocation chmage, il ne peut
plus payer lintgralit du loyer et les dettes saccumulent. M. L. saisit la
commission de surendettement qui valide son dossier, mais le mnage ne
parvient pas apurer sa dette. Le second dossier est refus par la Banque
de France, qui juge M. L. de mauvaise foi pour avoir retir 3 000 euros de
son assurance-vie.
En 2012, les propritaires du logement obtiennent un jugement dexpulsion.
M. L. fait des recours pour avoir un dlai , mais il est expuls en aot
2016. Rsign, il fait en sorte que lexpulsion se droule dans le calme :
les associations sont venues quand il y avait la police, jai dit pas de
problme, on sen va. J ai mon image, je ne voulais pas faire dhistoires.
Et je me mets la place du propritaire aussi ( ) J ai accept de sortir
parce que les enfants ntaient pas l. Ctait mieux quils ne voient pas
a.

3 Ibid.
4 Pilot project - Promoting protection of the right to housing - Homelessness prevention in the

context of evictions VT/ 2013/ 056 Full report - final version Human European Consultancy
School of Law , National University of Ireland Galw ay FEANTSA, p 112..

PARTIE I

CHAPITRE 6. Prvenir mieux


pour expulser moins

Le mnage obtient alors un hbergement Choisy-le-Roi, deux chambres


spares dans un htel . Cependant, M. L. et sa famille prfrent tre
hbergs par des proches dans deux logements diffrents Paris, car ses
enfants y sont scolariss et sa femme y travaille.
M. L. et sa femme ont une demande de logement social en cours depuis
1999, puis ont t reconnus prioritaires Dalo en 2012, sans jamais recevoir
de proposition de logement. M. L. a tout essay pour interpeller sur sa
situation, sans rsultats : On a vu les associations, un lu de la mairie,
des journalistes. () Mais a na pas arrang les choses, rien. Il estime
que les procdures classiques ne peuvent plus laider : On a des piles de
dossiers avec les jugements dexpulsion, etc., dautres avec les demandes de
logement, les lettres la mairie, etc. Mais tant que vous navez pas foutu une
tente devant la mairie pour faire le bordel chaque jour, y a rien. Si on mavait
donn un logement avant, jaurais pas eu de dettes. Et maintenant, on me
dit quavec une dette de 70 000 euros aucun bailleur ne va maccepter. Cest
un cercle vicieux, on vous dit attendez, y a pire que vous, y a des gens qui
sont dehors, jusqu ce quon soit dans une situation tout aussi misrable
et aprs on attend encore.
Le surendettement et lexpulsion du mnage ont eu des consquences
importantes sur la vie quotidienne de M. L. : a fait plus que six ans
maintenant que ces histoires de logement me bloquent tout. Je ne peux pas
ouvrir de socit comme je suis interdit bancaire, je ne suis pas parti en
vacances depuis cinq ans parce que je ne veux pas quon me chasse pendant
ce temps, je ne me suis pas repos mentalement depuis cinq ans. Je suis
toujours en alerte.

Alors que les chances de rgulariser la situation diminuent mesure quaugmente


le montant de la dette, le constat est partag : de manire gnrale, la prvention
des expulsions intervient trop tardivement. Dautre part, l empilement parfois
peu lisible de dispositifs juridiques 5 est ici particulirement pnalisant. Notons
toutefois certaines volutions en la matire depuis plusieurs annes, travers
notamment ladoption de la loi ALUR et le lancement au printemps 2016 dun plan
interministriel de prvention des expulsions.

5 CNCDH, Logement : un droit pour tous ? , permettre un accs effectif et non discriminatoire

au logement, avis du 16 juin 2016, p. 3.

111

112

tat du mal-logement en France

2017

Des avances rcentes, une mise en uvre laborieuse


Les avances relles apportes par la loi ALUR sont dj mises en difficult
par une dotation financire insuffisante. Ainsi les CCAPEX 6 disposent de
ressources variables en fonction des territoires, au risque damputer leur
capacit matrielle assumer les nouvelles missions qui leur ont t
confies. La publication de divers dcrets dapplication a aussi donn lieu
un certain dtricotage des dispositions protectrices de la loi ALUR. Ainsi,
les avances obtenues sur le plan du maintien des APL pour les locataires
de bonne foi en situation dimpays ont t sensiblement limites par le
dcret dapplication, qui remplace la notion de bonne foi par celle de
solvabilit des mnages. Pour dautres dispositions de la loi, cest la
capacit de suivi et de contrle qui fait dfaut. On peut notamment citer
la ralisation de diagnostics sociaux et financiers, rendue systmatique
au stade de lassignation, ou encore la possibilit pour le FSL daccorder
une aide en labsence daccord du propritaire, autant de mesures qui
ncessiteraient un vritable suivi dapplication. Si cest aujourdhui sur
le terrain de la mise en uvre de la loi encore parcellaire que tous
les efforts doivent se concentrer, labandon de certaines de ses mesures
emblmatiques les plus structurelles comme la Garantie Universelle des
Loyers (GUL) constitue une vritable occasion manque pour apaiser et
rquilibrer les rapports locatifs.

Les dispositions nationales ne font pas tout. On constate galement dimportantes


dispa rit s ent re les t errit oires. Ainsi en le-de-France, entre 70 % et 75 %
des assignations en justice pour impays de loyer aboutissent une dcision
dexpulsion, contre prs de 100 % dans le Rhne ou en Loire-Atlantique. Les
difficults expliquer ces diffrences appellent une rflexion sur le rle des acteurs
locaux et leur impact sur lissue du contentieux locatif. De nombreux dispositifs
mobilisables diffrents stades de la procdure sont de nature viter lexpulsion
sche du locataire en impays. Mais leur utilisation dpend en grande partie de
la volont des acteurs locaux, de leur capacit de coordination et de leur ractivit.
Il est pourtant possible, c h a q u e t a pe de la rela t ion loc a t iv e, des la signature
du bail de mobiliser tous les outils permettant de limiter les consquences des
difficults rencontres par le mnage, avant que lexpulsion ne devienne la seule
issue possible.

6 Commission de coordination des actions de prvention des expulsions.

PARTIE I

CHAPITRE 6. Prvenir mieux


pour expulser moins

Au stade pr-judicaire : renforcer le traitement social


de limpay
Alors que prs de 500 000 mnages locataires sont en situation dimpays, daprs
lenqute nationale logement de 2013, les dispositifs de lutte contre les impays et
de rsorption des dettes locatives constituent les principaux outils de la politique
de prvention des expulsions locatives. Or, on constate que leur mobilisation reste
assez ingale, notamment en fonction du type de logement occup.
De plus en plus sensibiliss aux enjeux de prvention des expulsions, et considrant
que le cot du traitement dun dossier au stade contentieux serait trois fois
suprieur celui du prcontentieux 7 , c ert a ins b a illeu rs soc ia u x ont par
exemple dvelopp de nou v ea u x a x es d int erv ent ion v isa nt le t ra it ement
soc ia l de l impa y : recrutement de travailleurs sociaux dans les quipes internes
des bailleurs travaillant en binme avec le service recouvrement, traitement collgial
des cas complexes, organisation de runions de suivi rgulires, partenariats
avec les acteurs institutionnels et associatifs, participation aux instances comme
les CCAPEX, etc. Leurs services se mobilisent de plus en plus prcocement et
dveloppent des stratgies de traitement de limpay axes sur laller-vers et
lindividualisation des rponses aux situations rencontres. Ds lentre dans
le logement, ils peuvent aider formuler des demandes daides au logement ou
encore anticiper les difficults lies au mois de carence et prvoir ltalement des
surcots lis lentre dans le logement. Pour les mnages dont le diagnostic initial
a montr une fragilit particulire, un accompagnement la gestion du budget
peut tre propos par le bailleur. Lorsque, malgr ces prcautions, un impay
survient, ils dveloppent des procdures de relance immdiates (par voie postale,
tlphonique ou physique loccasion de visites domicile), peuvent proposer des
aides la quittance et cherchent, par lintermdiaire de leurs travailleurs sociaux,
mobiliser tous les dispositifs de nature rgulariser la situation, en particulier le
Fonds de solidarit pour le logement (FSL). Lorsque la situation lexige, ils peuvent
consentir des abandons de crances et, en cas de signature dun plan dapurement
de la dette, font gnralement preuve de souplesse vis--vis des locataires quant
au respect des mensualits prvues. La recherche dune solution se poursuit y
compris au stade contentieux, profitant notamment de dlais parfois assez longs
entre lassignation et laudience. Mme aprs une ventuelle rsiliation du bail par
le juge, des bailleurs se placent dans une posture facilitante, en restant ouverts
la possibilit, pour le locataire dont le bail a t rsili, de bnficier dune seconde
chance sous le modle du protocole de cohsion sociale.
C es pra t iq u es g a g nera ient t re g n ra lis es da ns l ensemb le du pa rc
soc ia l et d v elopp es da ns le pa rc priv , o la majorit des bailleurs y restent
la plupart du temps hermtiques et ont de toute faon rarement de telles capacits

7 USH, Prvention des impays et des expulsions : laction des organismes HLM , Repres

politiques sociales n 7, juillet 2015, p. 10.

113

114

tat du mal-logement en France

2017

dintervention. Dans ce champ, si des progrs juridiques ont t raliss en vue de


dpasser les blocages lis la mauvaise volont de certains propritaires, leur mise
en uvre reste assez alatoire. Par exemple, la possibilit de bnficier dune aide
du FSL sans laccord du bailleur, rgle dattribution dordre public, est trs peu
applique. Par ailleurs, les budgets des FSL sont en constante baisse, alors que les
besoins augmentent.

En Autriche ou en Charente, accompagner les mnages


En vue de rduire le sans-abrisme, une association a mis en place, en
partenariat avec la municipalit de Vienne en Autriche, un service
social spcialis dans la prvention des expulsions (FAWOS). Ce service
parapublic, inform par les tribunaux de chaque procdure judiciaire
intente en vue dune expulsion locative, prend directement contact
avec le mnage concern. Cette information au stade le plus prcoce
de la procdure est le vritable atout du dispositif puisquil permet une
intervention rapide. En fonction de la situation, le FAWOS peut dispenser
des conseils, assurer un accompagnement, proposer une mdiation avec
le propritaire ou une aide financire visant la rsorption de la dette. Une
valuation du dispositif ralise en 2013 indique que, lorsque FAWOS
intervient temps, entre 75 % et 80 % des personnes peuvent tre aides,
via une ngociation de baisse de loyer, un remboursement des dettes ou
un accompagnement la gestion du budget.
En France galement, des acteurs sorganisent, comme en Charente o
la Charte dpartementale de prvention des expulsions confie au GIP
Charente Solidarits laccompagnement des mnages concerns par une
procdure dexpulsion locative. Le GIP, inform par la prfecture de toutes
les procdures dexpulsion intentes, peut alors proposer une mdiation
entre le locataire et le propritaire ou accompagner le mnage dans une
dmarche de relogement ou de prise en charge au sein dune structure
spcialise. Il contribue amliorer la connaissance par le juge et le prfet
des situations, en rdigeant une enqute sociale et financire au stade de
lassignation, puis un rapport social au stade de la demande de concours de
la force publique. Lintervention du GIP et la dimension partenariale sur le
territoire ont permis aux mnages suivis entre 2010 et 2013 dobtenir des
dlais dans 72 % des cas 8 , alors que le pourcentage variait entre 38 % et 40
% au niveau national sur cette priode.

8 GIP Charente Solidarits, Bilan de la prvention des expulsions en 2013 .

PARTIE I

CHAPITRE 6. Prvenir mieux


pour expulser moins

Au stade judiciaire : favoriser limplication du locataire


situation quivalente, u n loc a t a ire a b sent l a u dienc e a u ra moins
de c h a nc es de se v oir proposer u n c h a nc ier quun locataire prsent
et en capacit de se dfendre, le juge considrant souvent que la prsence du
locataire traduit un intrt de ce dernier pour sa situation et constitue un gage
de mobilisation ultrieure quant au respect de la dcision 9 . En 2015, a lors
q u e le t a u x d a b sent isme l a u dienc e est de 6 0 , 8 % , il s l v e 7 3 , 8
% des d c isions pronon a nt l ex pu lsion f erme. De tels chiffres poussent
sinterroger sur les raisons dun important taux dabsentisme laudience et sur
les moyens dy remdier. Le renforcement de la formation des travailleurs sociaux
sur la procdure dexpulsion ou encore la simplification des actes de procdures
et la gnralisation des courriers informatifs envoys aux mnages, sont autant
de chantiers en cours de nature favoriser la prsence des locataires lors des
audiences en justice. Le plan national de prvention des expulsions annonc au
printemps 2016 identifie, dans chaque dpartement, une antenne dpartementale
de prvention des expulsions (gnralement lADIL). Valoriser et faire connatre
laction des 79 ADIL prsentes sur le territoire est justifi, mais elles ont besoin de
moyens supplmentaires pour assurer ces missions.
Dans un cadre lgal et administratif complexe, permettre un mnage de faire
valoir ses droits ncessite de plus un dcloisonnement des approches sociales,
administratives et juridiques 10 , un a c c ompa g nement g lob a l sur le modle
de ce que propose le secteur associatif par exemple lEspace Solidarit Habitat
(ESH) de la Fondation Abb Pierre Paris, qui peut aller si besoin jusquau
terrain contentieux. Un effort pour prenniser un financement suffisant des
associations assurant cet accompagnement est donc indispensable, surtout sil
sagit de privilgier une dmarche d aller vers des personnes en difficult qui ne
recourent pas leurs droits spontanment.
Dans un domaine faisant largement appel aux procdures juridiques, assurer une
meilleure connaissance des problmatiques locatives par les acteurs du monde de
la justice est par ailleurs ncessaire. Les juges sont peu mobiliss dans la prvention
des expulsions. Dans les faits, ils font peu usage de leur posibilit daccorder au
locataire des dlais doffice car il est contraire leurs habitus daccorder doffice
une partie ce quelle na pas expressment demand 11 et, rticents remplir
[leur] rle social, ils continuent faire prvaloir le droit de proprit et la sanction

9 Rapport inter-inspections, Evaluation de la prvention des expulsions locatives , aot 2014,

p. 24.

10 Fondation Abb Pierre, Principes fondamentaux de laccompagnement aux droits lis

lhabitat (ADLH) , octobre 2015.

11 Rapport inter-inspections, Evaluation de la prvention des expulsions locatives , aot 2014,

p. 21.

115

116

tat du mal-logement en France

2017

du locataire mauvais payeur 12 . Par ailleurs, les acteurs de laccompagnement


constatent souvent un manque de connaissance, de la part des juges, des diffrents
dispositifs mobilisables pour viter une expulsion. E n c e sens, u ne meilleu re
f orma t ion des ma g ist ra t s est indispensable, de mme quun renforcement
des passerelles entre acteurs, sur le modle du partenariat mis en place par le
bailleur social Pas-de-Calais-Habitat, qui repose sur lanimation, par une salarie
du bailleur, dun rseau dhuissiers et de conciliateurs de justice ainsi que la
prsentation de la politique du bailleur chaque nouveau magistrat 13.
Il convient galement de g n ra liser des b onnes pra t iq u es, comme la
possibilit laisse un locataire en situation dimpays, pour lequel un chancier
a t mis en place, de diffrer de quelques jours le paiement, sans craindre
une reprise de la procdure dexpulsion, comme le permet la juridiction parisienne.
Labsurdit de voir expulser un locataire dont les difficults sont parfois simplement
lies la date de rception de son salaire ou de ses prestations sociales plaide en
faveur dun assouplissement du mcanisme.

Aprs rsiliation du bail, reloger plutt quexpulser


M

me si t ou t es les d ma rc h es pr v ent iv es ont c h ou a v a nt la r silia t ion


du b a il, l ex pu lsion n est pa s u ne f a t a lit . Normalement tenu de prter son
concours lexcution des dcisions de justice, le prfet peut cependant refuser
doctroyer le concours de la force publique une dcision dexpulsion sil estime
que son excution causerait un trouble grave lordre public. En 2015, environ
50 000 demandes de concours de la force publique ont t formules, tandis que
33 500 dcisions de concours ont t octroyes et 14 400 excutes. Ce sont donc
prs dun tiers des demandes qui aboutissent une expulsion effective en prsence
des forces de lordre. Ce pourcentage pourrait tre rduit si les prfets taient
encourags en ce sens.
Le manque de volontarisme est particulirement manifeste aujourdhui
s a g issa nt des m na g es dev a nt t re relog s priorit a irement et en u rg enc e
au titre du Dalo. Une circulaire invite les prfets refuser lexcution de lexpulsion,
mais son application est trs ingale, et particulirement faible en le-de-France, des
dizaines de mnages tant expulss chaque anne malgr cette circulaire. Des carts
qui sexpliquent essentiellement par le degr dinvestissement et de coordination
des acteurs de terrain, en particulier par la priorit accorde ce dossier par le
prfet 14 , ce qui est parfaitement inacceptable au regard de limportance du sujet.
12 Conseil dtat, rapport public 2009, Droit au logement, droit du logement , La

documentation fran aise, p. 153.

13 USH, Prvention des impays et des expulsions : laction des organismes HLM , Repres

politiques sociales n7, juillet 2015, p. 25.


14

IGA, n2014-1 janvier 2014, lvolution et la maitrise des dpenses de contentieux la


charge du ministre de lintrieur

PARTIE I

CHAPITRE 6. Prvenir mieux


pour expulser moins

Le budget dont disposent les prfectures pour indemniser les propritaires dans
ce cas-l semble tre un autre lment dterminant le taux doctroi du concours
de la force publique dans le dpartement. L encore, on ne saurait accepter que les
mnages les plus fragiles supportent les consquences de la dfaillance de ltat.
Il sagit donc d a b onder les f onds d indemnisa t ion des propri t a ires
la hauteur des besoins. Le logiciel Exploc, destin au suivi des procdures
dexpulsion, dploy sur lensemble du territoire, pourrait tre utilis pour affiner
la connaissance des situations locales et adapter le budget des prfectures en
fonction des besoins rels.
Dautre part, alors que la menace dexpulsion constitue un critre dligibilit au
Dalo, seuls 3 188 mnages ont t reconnus prioritaires a ce titre en 2015. Sachant
que plus de 132 000 dcisions de justice prononant lexpulsion ont t adoptes
prises en 2015, on peut considrer que moins de 2,5 % des mnages menacs
dexpulsion sont concerns par la circulaire Dalo. Il est donc essentiel que toute
personne ayant fait lobjet dun jugement ou dune ordonnance prononant
lexpulsion soit reconnue prioritaire, quelles que soient les dmarches pralables
effectues et sans attendre la dcision doctroi du concours de la force publique.
Certaines COMED utilisent dj ce critre, et il sagit dsormais dharmoniser
les pratiques de ces commissions, dans le sens dune meilleure protection des
mnages. 15
Au-del de lobjectif de maintien dans les lieux, chaque fois que cela est possible, la
pr v ent ion des ex pu lsions doit g a lement s a rt ic u ler a v ec le proc essu s
d a c c s a u relog ement . En effet, quand toutes les dmarches amiables sont
puises et que le montant du loyer apparat structurellement insoutenable au
regard des ressources des locataires, lobjectif prioritaire doit tre de proposer
un relogement, ce qui est dailleurs lesprit de lligibilit au Dalo des mnages
menacs dexpulsion. Cela implique que ce critre devienne en pratique un motif
dattribution prioritaire et urgent de logement. Or, cet gard, les statistiques du
Systme National Denregistrement (SNE) des demandes Hlm sont loquentes :
parmi les 22 motifs dattribution dun logement social, la procdure dexpulsion
est celle qui obtient le plus faible taux de satisfaction : 13 % (2 621 attributions
pour 19 948 demandes). Le relogement des mnages menacs dexpulsion ne
reprsente que 0,5 % des attributions de logements sociaux chaque anne En fin
de procdure, quand toutes les dmarches ont chou, le relogement est pourtant
la seule solution pour viter une mise la rue, via une action coordonne entre
bailleurs sociaux. L a ph ilosoph ie du log ement d a b ord (chapitre 1), qui vise
viter les parcours de rue et dhbergement, t rou v era it ic i u ne a pplic a t ion
c onc r t e, en vitant de priver de logement ceux qui en ont dj un.

15 HCLPD et comit de suivi de la loi Dalo, Rapport sur leffectivit du droit au logement

opposable , mission dvaluation dans 14 dpartements, p. 49.

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tat du mal-logement en France

2017

Reloger les mnages dans le parc social ou priv


Face la difficult rencontre par les bailleurs sociaux pour proposer une
mutation au sein de leur parc de logement lorsque cest ncessaire, quatre
bailleurs sociaux de Loire-Atlantique se sont associs pour mutualiser leur
offre. Lorsquun mnage log dans un logement gr par lun des bailleurs
demande une mutation pour raisons conomiques, lADIL rencontre
le mnage et ralise un diagnostic approfondi de sa situation. Sur cette
base, la mutation est organise au sein du parc mutualis, le cas chant
aprs mobilisation du FSL permettant dapurer la dette locative avant la
mutation. Une telle mutualisation est ncessaire pour viter des situations
de blocage qui risquent daugmenter la dette des mnages dont les loyers
sont en dcalage avec leurs ressources.
Lintermdiation locative comme outil de mobilisation du parc priv des
fins sociales peut galement bnficier aux mnages menacs dexpulsion.
Dans le Rhne, lassociation ASLIM a mis en place un bail anti-expulsion
sous la forme dune location/sous-location. Ce dispositif, ralis avec
laccord du bailleur, vite le dclenchement dune procdure dexpulsion et
permet au mnage rencontrant des difficults financires de se maintenir
dans son logement. Lassociation mobilise lAide au Logement Temporaire
(ALT) pour rgler le loyer au propritaire, tandis que le sous-locataire
verse un loyer rsiduel. Il bnficie dun accompagnement social assur
par diffrents partenaires associatifs de lASLIM, en vue de rgulariser sa
situation. Une fois la dette apure, si un bail glissant a t accept par
le bailleur, le mnage bnficiaire est alors rtabli dans son statut de
locataire. Depuis la cration du dispositif, 64 logements ont ainsi t mis
disposition dautant de mnages, soit 183 personnes. En novembre 2016, 54
mnages ne sont plus sous-locataires de lASLIM, aprs avoir accd un
relogement dans le parc priv, dans le parc social ou avoir bnfici dun
glissement du bail leur nom.

PARTIE I

CHAPITRE 6. Prvenir mieux


pour expulser moins

Inventer une scurit sociale du logement


La prvention des expulsions est un vaste chantier, que la loi ALUR et les rcentes
annonces gouvernementales ont poursuivi. Sa russite dpend aujourdhui de la
volont des acteurs, nationaux et locaux, ainsi que des moyens qui y seront affects.
La dmarche commune doit viser, chaque fois que cest possible, un maintien
dans les lieux des locataires. T ra it ement des impa y s et a ides la q u it t a nc e
le plu s en a mont possib le, renf orc ement des A D IL et des a ssoc ia t ions
pou r u n a c c ompa g nement g lob a l des personnes, sensib ilisa t ion des
ma g ist ra t s et c oordina t ion des a c t eu rs, relog ement priorit a ire en
log ement soc ia l, ref u s d ex pu lser sa ns solu t ion de relog ement : tous
les stades de la procdure, les axes damlioration prsents ici ne manquent pas.
Plus gnralement, l ex pu lsion loc a t iv e ex prime a u ssi u ne c rispa t ion
c roissa nt e des ra pport s soc ia u x . Pour participer les dtendre, les pou v oirs
publics ont un rle jouer en scurisant les deux parties du contrat.
En particulier, labsence de dispositif efficace de garantie des loyers et la volont
des propritaires de se prmunir contre tout ventuel dfaut de paiement, mettent
en difficult de nombreux candidats la location qui ne disposent pas de garants
fiables. Aussi, afin de rtablir une certaine quit entre les candidats la location,
la mise en place dun vritable dispositif de garantie des loyers est imprative, suite
labandon en 2014 de la Garantie Universelle des Loyers (GUL), pourtant vote
dans le cadre de la loi ALUR. Dans cette perspective, la Fondation Abb Pierre tient
rappeler certains fondamentaux sans lesquels le dispositif perdrait de son intrt.
L u niv ersa lit du dispositif est le premier de ces lments. Les dispositifs Cl,
VISALE et Loca-Pass, mis en uvre en lieu et place de la GUL, ne bnficient qu
certaines catgories spcifiques (tudiants, salaris prcaires, locataires du parc
social) - au dtriment dautres publics en situation de prcarit - et constituent en
cela un recul vident par rapport la GUL. Ainsi, alors que la France compte 2,5
millions dtudiants, seuls 9 321 bnficiaient de la garantie Cl au 30 septembre
2016. Lchec rcurrent des dispositifs cibls, complexes et changeants, qui sont
fort peu promus, trs mal connus des locataires et qui ninspirent pas confiance aux
bailleurs, sont autant de preuves de leurs limites. La rcente extension du dispositif
VISALE tous les jeunes de moins de 30 ans entrant dans un logement est cet
gard un progrs, et devrait relancer une rflexion sur luniversalit dun systme
de garantie des loyers.
L a na t u re ob lig a t oire d u ne g a ra nt ie des loy ers, prvue dans la version
initiale de la GUL, est galement ncessaire. En effet, en labsence de caractre
systmatique, les propritaires peuvent avoir tendance privilgier une assurance
ou encore un cautionnement priv, qui prsente pour eux lavantage de la gratuit
et de la simplicit (du moins en thorie, car les cautions prives savrent souvent
peu efficaces en pratique). Les dispositifs facultatifs peuvent mme savrer contreproductifs sils contribuent stigmatiser leurs bnficiaires, vus comme des publics
risque par les bailleurs. Seul un dispositif ambitieux, simple et obligatoire

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tat du mal-logement en France

2017

serait de nature remplacer le cautionnement priv, limiter les discriminations


dans laccs au logement ainsi qu scuriser efficacement les rapports locatifs. Cela
implique galement que les modalits de recouvrement des sommes verses au titre
de la garantie des loyers soient prvues de manire ne pas mettre en danger les
locataires concerns, en prenant en compte leur situation individuelle. Il ne sagit
pas pour autant de dresponsabiliser les locataires, qui ne seraient videmment pas
dispenss de payer leur loyeret leurs ventuelles dettes.
Enfin, afin de ne pas reproduire lchec de la GUL, une rflexion portant sur la
rpartition des cots dun tel dispositif est indispensable. Plusieurs contributeurs
peuvent tre sollicits, notamment les b a illeu rs, car ils sera ient les premiers
bnficier dune meilleure couverture des impays, sans avoir passer
par une assurance prive ni attendre une indemnisation de ltat en cas de refus
doctroi du concours de la force publique. Une contribution majoritaire dAction
Logement et de ltat, garant du droit au logement, semble galement ncessaire.
Dans un march locatif priv constitu en majorit de bailleurs privs non
professionnels, ltat a un rle jouer de tiers de confiance pour rduire
et mu t u a liser les risq u es, et viter ainsi les abus toujours possibles en cas
de face--face sans intermdiaire entre deux contractants privs, le bailleur et
le locataire, dans un rapport de force ingal. La GUL constitue cet gard une
occasion manque de crer une vritable scurit sociale du logement profitant
la fois aux bailleurs mieux indemniss, aux locataires accdant plus facilement et
sans caution au logement et ltat qui diminuerait les cots directs et indirects
lis aux expulsions. Cette mesure gagnerait galement sinscrire dans un vritable
New Deal des rapports locatifs, comprenant une mobilisation du parc priv
vocation sociale (chapitre 4), une obligation de rnover les passoires thermiques
(chapitre 8) un encadrement des loyers et une meilleure solvabilisation par les APL
(chapitre 10).

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

CHAPITRE 7. Face au logement


indigne, donner du pouvoir aux
habitants
Constituent un habitat indigne les locaux ou installations utiliss aux fins
dhabitation et impropres par nature cet usage, ainsi que les logements dont ltat,
ou celui du btiment dans lequel ils sont situs, expose les occupants des risques
manifestes pouvant porter atteinte leur scurit physique ou leur sant.
Article 84 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre lexclusion du
25 mars 2009
Le nombre de logements dpourvus du c onf ort sa nit a ire de b a se (eau chaude,
WC, cuisine) ne cesse de reculer en France depuis des dcennies, puisque seuls
210 000 logements en seraient privs en 2013, soit 1 % du parc, contre 15 % en
1984 1. Mais b ien d a u t res c rit res d inc onf ort , plu s r pa ndu s, peu v ent
se c u mu ler et a v oir des c ons q u enc es domma g ea b les pour la sant ou la
scurit des habitants, comme lhumidit sur les murs, des problmes disolation,
des infiltrations deau ou une installation lectrique dgrade. En 2013, 10 % des
logements, soit prs de 3 millions, cumulaient trois ou plus de ces dfauts. Les
consquences sur la sant sont nombreuses et avres, mme sil est souvent
difficile de les attester pour chaque cas individuel 2 . Bref, malgr certains progrs,
la persistance dun parc de logements insalubres, indcents ou indignes constitue
une des formes de mal-logement les plus insidieuses.
L a dif f ic u lt c omb a t t re l indig nit du log ement t ient dailleurs la
div ersit du ph nom ne. Les statistiques officielles estiment entre 400 000 et
600 000 les logements indignes dans le parc priv en mtropole. Mais ce chiffre,
passablement flou, comprend des situations extrmement diffrentes. Un logement
indigne peut occasionner des risques dincendie, de saturnisme en cas dintoxication
au plomb, de moisissure, dhumidit ou encore daccident corporel domestique.
Les situations sont trs diffrentes, du point de vue de laction publique, selon le
statut des occupants, quil sagisse de propritaires ou de locataires, du parc social
ou du parc priv. Le logement peut tre indigne pour des raisons lies son bti
ou ses conditions doccupation. La situation diffre aussi selon que lon est en
prsence dun bailleur impcunieux ou non, de mauvaise volont ou coopratif, de
locataires en situation dincurie ou non, quil sagisse doccupants en titre du bail

1 Insee, Les conditions de logement fin 2013 , Insee Premire n 1546, avril 2016.
2 Fondation Abb Pierre, Le logement est une question de sant publique , rapport sur ltat
du mal-logement 2016.

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tat du mal-logement en France

2017

ou de sous-locataires, voire de personnes en situation administrative irrgulire,


en agglomration ou en milieu rural, en logement collectif ou individuel, voire sous
forme de division pavillonnaire, en mono ou en coproprit, pour des situations
bien identifies par les pouvoirs publics ou qui leur sont invisibles. Lhabitat
indigne peut concerner des personnes en logement de mauvaise qualit mais aussi
des personnes vivant en bidonvilles ou divers habitats de fortune, la frontire
du mal-logement et du sans-abrisme. Sans oublier les problmatiques dhabitat
spcifiques aux Gens du voyage, qui seraient 200 000 subir de mauvaises
conditions dhabitat 3.
Cette grande varit des situations explique le besoin dingnierie face des
problmatiques qui sont souvent autant lies au bti qu des situations sociales
et humaines. Cest pourquoi le combat pour la rsorption de lhabitat indigne est
au moins autant un chantier damlioration des logements que de mobilisation et
daccompagnement des habitants.
Lhabitat indigne est aussi le rsultat de dynamiques urbaines. Amliorer lhabitat
en centre-ville, par exemple, quand cela se traduit par leur gentrification, peut
provoquer un report la priphrie du phnomne 4. Celui-ci nest en effet pas
seulement un stock rnover, cest aussi un flux de situations dexclusion traiter
et tarir, en agissant sur les logements mais aussi sur les marchs immobiliers
et surtout avec les habitants eux-mmes, dont les problmatiques dhabitat se
conjuguent souvent avec dautres proccupations.
Aprs neuf annes dactivit, conduite par une cinquantaine dassociations
partenaires, le programme SOS Taudis de la Fondation Abb Pierre a permis de
rep rer des dif f ic u lt s ma j eu res q u i f ont ob st a c le l ra dic a t ion des
t a u dis : labsence de volont politique sur certains territoires, la faiblesse du
reprage des situations, la difficult qualifier les dsordres et les dangers,
financer les travaux, la trs grande prcarit financire de certains propritaires
occupants, la difficult des mnages daccder leurs droits, lexigence faite aux
intervenants de terrain de matriser un ensemble de comptences multiples et
complexes
Pourtant, de nombreux exemples montrent quu ne a c t ion v olont a rist e est
c a pa b le de port er ses f ru it s, c ondit ion d t re b ien f ina nc e, c la irement
pilot e, port e polit iq u ement da ns la du r e, dispos e u t iliser t ou t
l a rsena l l g a l sa disposit ion, y c ompris le plu s c oerc it if , et su rt ou t
de met t re l a c c ompa g nement et la dig nit des h a b it a nt s a u c u r de ses
pr oc c u pa t ions.
3 FNASAT, Ancrage et besoins en habitat des occupants permanents de rsidence mobile ,

juin 2016

4 Mathilde Costil, Saint-Denis face au dfi de lhabitat insalubre, enjeux et politiques

publiques , thse de doctorat en gographie, sous la direction de Batrice Giblin et Frdrick


Douzet, Universit Paris 8, 2016.

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

Amliorer la gouvernance : simplifier, unifier, responsabiliser


Sur le plan institutionnel, la lutte contre lhabitat indigne est redevenue un enjeu
des politiques publiques de lhabitat depuis une quinzaine dannes, de manire
relativement constante travers les alternances politiques. Cela sest traduit par la
refonte des procdures administratives, la cration du Ple interministriel de lutte
contre lhabitat indigne, la mobilisation des diffrentes institutions en capacit
dagir, la formation des acteurs, la diffusion de documentation mthodologique
Sur le plan local, cependant, il restait dployer ces nouveaux dispositifs et
procdures. En 2007, sont institus les Ples dpartementaux de lutte contre
lhabitat indigne (PDLHI) avec lobjectif de construire les politiques locales et
les partenariats ncessaires dans tous les dpartements. La mise en place de ces
instances a t trs progressive. Aujourdhui, les dpartements disposent en quasitotalit dun PDLHI, mme si leurs modes de fonctionnement sont varis et dune
efficacit ingale selon les territoires.
L e pa rt ena ria t du P D L H I f onc t ionne lorsq u il est pilot pa r le C onseil
d pa rt ement a l en lien a v ec le P D A L H P D . Si cette configuration est plus
approprie aux territoires ruraux, elle nen demeure pas moins pertinente car
porteuse de cohrence des dispositifs. Le principe dun co-pilotage tat/Conseil
dpartemental du ple pourrait tre la rgle en prenant toutefois en compte
les collectivits ayant un Service communal dhygine et de scurit (SCHS)
et celles mettant en place des oprations spcifiques (OPAH, PIG, MOUS).
Ce positionnement nest pas contradictoire avec lidentification de lchelon
intercommunal en tant que rfrent oprationnel, il sagit au contraire de deu x
niv ea u x c ompl ment a ires, lun en termes de pilotage et de coordination des
politiques, le second en termes de mise en uvre des procdures.
L c h elle c ommu na le est moins a da pt e. De nombreuses communes luttent
peu contre lhabitat indigne. On peut ainsi regretter le manque dinvestissement
dune grande majorit de SCHS dans les communes o lhabitat indigne nest pas
considr comme une priorit. Lengagement dune action, voire dune procdure,
ds lors quune situation est signale reste certains endroits trs limite (une
seule procdure Marseille en 2015 par exemple) et certains services ne disposent
pas de personnel ddi.
C et t e ina da pt a t ion est d a u t a nt plu s c ria nt e da ns les z ones peu denses,
l o les communes sont les plus petites et les intercommunalits pas toujours trs
dveloppes. Cette diffrence cre un dcalage entre laction mene dans certaines
mtropoles ou communes de grande taille ou celles impliques activement dans
le fonctionnement dun PDLHI et les communes de taille modeste et isoles. Ces
dernires nont ni les moyens humains, ni les qualifications, ni les informations
suffisantes dans le domaine de la LHI pour participer ce travail de reprage et
de qualification des dsordres. Ce constat gnral soulve le problme de lgalit

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tat du mal-logement en France

2017

territoriale, puisque les zones rurales ou du moins, les communes de taille modeste,
sont tout autant concernes par les problmatiques dhabitat dgrad.
Lorganisation de la lutte contre lhabitat indigne lchelle intercommunale
permettrait linverse de faciliter le travail de formation et de responsabilisation
des lus et de leurs services et de rpondre aux difficults rencontres par les maires
de petites communes qui ne sont pas toujours en capacit (financire, technique,
juridique) de mobiliser leurs pouvoirs de police.
Lambition, porte par la loi ALUR, de runifier au sein de lEPCI la plupart des
comptences lies la lutte contre lhabitat indigne devait contribuer rpondre
cette difficult. Il sagissait plus prcisment de prvoir dune part le transfert
des comptences des communes et les pouvoirs du maire en matire de police
de lhabitat (pril, htels meubls et quipements communs des immeubles
collectifs) et, dautre part, la possibilit de dlgation des pouvoirs du Prfet (police
de linsalubrit) et des comptences des ARS en matire de sant publique, lorsque
le prsident de lEPCI est dlgataire des aides la pierre.
La loi na cependant pour linstant pas eu les effets escompts. Alors que
prs de 2 000 intercommunalits sont potentiellement concernes par le transfert
des comptences communales, ce jour, la remonte dinformation manant de
plus de la moiti des dpartements 5 montre que dans 71 % des EPCI les maires
ont conserv leurs prrogatives. Or, dsormais, les situations sont figes jusquaux
prochaines lections des prsidents dEPCI (2020). Il semble que la loi devrait tre
rvise pour permettre le transfert en cours de mandat. De plus, sagissant des
moyens qui devraient accompagner ce transfert, il semble incontournable de viser
la mise en place de services dhygine et de scurit de niveau intercommunal.

Des politiques en manque de financements


Lintrt agir, pour les pouvoirs publics, ne se limite pas prvenir les drames
ou amliorer le confort de vie des habitants. L a c t ion c ont re l h a b it a t indig ne
est g a lement port eu se d a m liora t ion du niv ea u de sa nt g n ra l
des popu la t ions, et permet des c onomies su r les d penses de sa nt ,
mme pour des dsagrments qui pourraient sembler bnins. Daprs une analyse
conomtrique mene par lOFCE, toutes choses gales par ailleurs, un mnage
vivant dans un logement humide a 40 % de risques de plus de se plaindre dun
mauvais tat de sant 6. Des proportions similaires sont mesures en cas de
logement surpeupl, difficile chauffer ou bruyant.

5 Donnes du ministre du Logement.


6 OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015.

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

Cest pourquoi les oprations damlioration de lhabitat, quil sagisse des


Oprations programmes damlioration de lhabitat (OPAH) ou des Programmes
dintrt gnral (PIG), sont un exemple de bonne utilisation des deniers publics et
devraient tre mieux finances et plus nombreuses quaujourdhui. Ces oprations
permettent en effet de mobiliser, sur un primtre prcis, des financements
suprieurs au droit commun et une assistance technique et humaine. Mais, faute
de moyens, les objectifs quantitatifs fixs par les services de ltat par dpartement
sont parfois trs faibles.
Pourtant, u n pla n g ra nde c h elle de lu t t e c ont re l h a b it a t indig ne, s il
est bien financ, peut donner des rsultats importants, comme la montr
laction de la Mairie de Paris au cours des annes 2000, avec un programme
dintrt gnral dradication de lhabitat indigne (PIG EHI), appuy sur des
financements de lANAH (89 millions deuros) abonds par des crdits de la Ville
de Paris (35 millions), un oprateur public offensif, la SIEMP, des procdures
dexpropriation dimmeubles, des indicateurs fins pour cibler 1 000 immeubles
dgrads, obtenant des rsultats probants grce une forte implication financire,
lutilisation combine des outils incitatifs et coercitifs et la mobilisation du parc
social pour assurer le relogement 7 , avec au final 41 600 logements traits entre
2005 et 2008.
Hlas, trs peu de collectivits disposent de moyens comparables. L e t ra it ement
des sit u a t ions et les moy ens a c c ord s la L H I sont t r s in g a u x su r le
t errit oire, les zones rurales ou semi-rurales tant sous-dotes. Tandis que des
communes pauvres, comme Saint-Denis ou Aubervilliers, doivent faire des choix
entre les quartiers traiter, alors quils devraient parfois tre tous prioritaires, si les
budgets le permettaient, tant lhabitat indigne y est rpandu 8.
Des moyens financiers supplmentaires ne sont pas simplement ncessaires pour
financer des travaux, mais aussi pour disposer de moyens humains capables
danimer les dispositifs et de suivre les procdures. Or, les effectifs affects
la lu t t e c ont re l h a b it a t indig ne sont en b a isse c onst a nt e, principalement
dans les services de lEtat : 689 ETP en 2011, 667 en 2012, 600 en 2013 sur le
territoire. Chaque dossier est pourtant chronophage en raison de la complexit
des situations qui ncessitent toutes de consacrer du temps au facteur humain
pour comprendre la situation des occupants, souvent fragiliss, recueillir toutes
les informations ncessaires, et les soutenir dans une dmarche damlioration
de leurs conditions de vie. De ce fait, la rduction des postes de terrain , quil
sagisse dinstruire techniquement les signalements, faire le lien avec les occupants,
contrler lexcution des arrts, est particulirement dommageable.

7 Cour des comptes, Le logement en le-de-France : donner de la cohrence laction publique ,

2015.

8 Mathilde Costil, Saint-Denis face au dfi de lhabitat insalubre, enjeux et politiques

publiques , op. cit.

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tat du mal-logement en France

2017

Les agences rgionales de sant partagent souvent un mme constat sur le manque
de moyens humains (1 2 ETP mobiliss en moyenne sur un dpartement en
charge de lhabitat indigne). Laction des ARS se concentre donc sur les dossiers les
plus urgents et sur les propritaires bailleurs, avec une prise darrts effective qui
reste limite (5 30 selon les dpartements). Seuls quelques territoires ont dploy
des moyens daction consquents, comme lARS du Nord, qui permettent la mise en
uvre et le suivi dactions coercitives (300 arrts par an). Les ARS ne peuvent pas
gnralement assurer pleinement leur mission complmentaire dappui technique
auprs des SCHS et des maires pour les conseiller sur lutilisation des procdures
de police. Cet accompagnement reste informel et limit quelques cas, malgr les
besoins exprims.

Apprhender la complexit des coproprits dgrades


Le problme des coproprits se pose avec une acuit particulire dans les
quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville. Or, le Programme
national de rnovation urbaine (PNRU) sest concentr sur les logements
sociaux, et nombre de coproprits dgrades des quartiers concerns
nont pas t intgres au premier programme ou tardivement. Par
exemple Mantes-la-Jolie, au Val Fourr, la fin du PNRU, des coproprits
dgrades sont restes non-traites au cur dun parc social rnov.
De plus, les modalits de financement des projets Anru et leur dure ne
concident pas avec les alas et la dure de mise en uvre des programmes
dintervention sur les coproprits en difficult plus longue et plus
difficilement matrisable, du fait des complexits propres leur statut
priv, leur rgime juridique, et parce que les oprations ne dpendent
pas dun seul acteur mais dune multitude de propritaires. En outre, les
coproprits dgrades ont t intgres tardivement dans les PRU, ce qui
a engendr des drapages financiers la charge des oprateurs, et des
projets inaboutis. Par exemple, les occasions et la dure du portage pour
lacquisition de lots tant souvent incertaines en coproprit, celle-ci a un
cot trs variable selon la dure de lopration.
Ensuite, outre les dmolitions, les principes dintervention concentrs sur
le bti et la matrise du peuplement, nont pas permis un redressement
durable pour certaines coproprits. Cet impens tient au fait que la
gestion nest pas une catgorie traditionnelle des politiques du logement,
et pourtant, dans les grands ensembles en coproprit auxquels sest
attaqu le PNRU, les difficults de gestion (souvent issue des conditions de
production des btiments, dont des malfaons juridiques et techniques, des
infrastructures initialement inexistantes) sont centrales dans la spirale de
dgradation.

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

En somme, bien que les symptmes soient les mmes (pauprisation


des habitants, dgradation du bti), il faut donc un traitement diffrenci
du parc social et du parc priv collectif. En coproprit, les facteurs de
dgradation et les leviers dintervention (mobilisation des copropritaires
aux parcours et intrts pluriels, accompagnement et capacitation des
habitants, investissement du syndic et du Conseil syndical dans le projet
de rnovation, matrise des charges courantes et des impays, adhsion
au programme de travaux et financement des travaux par des prts et
des subventions individuels et collectifs, articulation des outils incitatifs et
coercitifs pour lutter contre les marchands de sommeil) se diffrencient des
problmes du parc social. Les coproprits en difficult ncessitent donc
un traitement spcifique et au cas par cas, construit avec les copropritaires
et plaant les habitants en son centre.
Dans le nouveau PNRU, la convention ANRU/ANAH prvoit une meilleure
intgration des coproprits ds le diagnostic et une clarification des rles
des deux financeurs. On retrouve ces perspectives dans le plan triennal
de lANAH et dans les nouveaux outils de la loi Alur. Il sagit de renforcer
la prvention et le reprage pour intervenir plus prcocement, lorsque
les difficults sont encore rversibles et de dvelopper des outils pour les
situations les plus lourdes (administration provisoire renforce, rforme
de ladministration provisoire et abandon de crance, oprations de
requalification des coproprits dgrades dintrt national...).

Au final, il appara t que les moyens allous la lutte contre lhabitat indigne
restent relativement modestes et que les moyens complmentaires apports par les
collectivits sont bien trop ingaux selon les territoires. Concernant lANAH, qui ne
concentre pas toutes les dpenses publiques en la matire mais en reste le principal
oprateur, elle y consacre peine plus de 100 millions deuros par an en moyenne
depuis dix ans. Ce qui montre que cette action nest pas pour ltat une politique
prioritaire, malgr un discours qui affiche le contraire depuis des annes. La Cour
des comptes estime dailleurs que cet effort pas ngligeable, (...) reste modeste au
regard des enjeux . Et conclut que les taux de subvention de lANAH, y compris
pour les logements trs dgrads et insalubres, ne sont plus suffisamment incitatifs
pour les bailleurs 9.
Sagissant des propritaires occupants (la moiti des situations dhabitat indignes),
qui peuvent bnficier de subventions ANAH consquentes, ils restent confronts
la difficult de supporter le cot restant leur charge, qui ncessite un vrai effort
des financeurs complmentaires (collectivits, groupes de protection sociale) et
la cration dun outil de microcrdit habitat efficace et adapt. Un fonds daide
9 Cour des comptes, Le logement en le-de-France : donner de la cohrence laction

publique , 2015.

127

128

tat du mal-logement en France

2017

la ralisation de petits travaux pourrait aussi tre utile pour faire face lurgence,
avant de finaliser un plan de financement pour une rhabilitation lourde et
complte du logement.

Traitement de lhabitat indigne et trs dgrad par lANAH

2006

Nombre de
logements
(propritaires
occupants

Nombre de
logements
(propritaires
bailleurs)

Nombre de
logements
(syndicats de
copropritaires)

Nombre de
logements
(Travaux doffice
ou substitution)

Total

Montant des
subventions
ANAH mobilises

930

4 923

nc

10

5 863

56 M

2007

1 077

6 104

nc

96

7 277

78 M

2008

1 073

9 296

nc

138

10 507

119 M

2009

1 290

5 046

7 022

128

13 486

146 M

2010

1 248

4 427

3 159

28

8 862

123 M

2011

1 379

2 481

4 284

46

8 190

80 M

2012

2 140

4 240

5 128

65

11 573

131 M

2013

2 349

3 900

5 833

70

12 152

132 M

2014

2 376

3 045

3 640

89

9 150

133 M

2015

2 367

2 634

4 434

140

9 575

126 M

Face aux bailleurs rcalcitrants,


utiliser davantage les outils coercitifs
Laction incitative, travers les multiples dispositifs existants, si elle est mieux
finance et davantage porte politiquement, est mme de rsoudre de nombreuses
situations dindignit. Toutefois, elle savre impuissante face aux nombreux cas
avrs o le bailleur, volontairement, refuse de respecter ses obligations. Cest le cas
naturellement de la part des marchands de sommeil , mais galement, sans aller
jusque-l, de la part de nombreux bailleurs qui auraient les moyens damliorer les
conditions de logement de leurs locataires mais sy refusent.
Cest pourquoi l a c t ion inc it a t iv e doit t re a c c ompa g n e, pou r t re
e cace, dune action coercitive en cas de mauvaise volont. Et cette
coercition, pour tre crdible, doit pouvoir sappliquer efficacement, publiquement
et rapidement, et servir dexemple aux bailleurs rcalcitrants. Or, cest loin dtre
le cas lheure actuelle. Du dbut la fin des procdures, les pouvoirs publics font
gnralement preuve dune grande frilosit pour faire simplement respecter la loi.
Lvolution du nombre darrts pris chaque anne au nom du code de la sant
publique montre la f a ib lesse de l a c t ion pu b liq u e, en regard du nombre de

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

logements indignes potentiellement concerns. Dans de vastes pans du territoire


national, la prise darrt est quasiment inexistante. Environ 40 dpartements ont
par exemple pris moins de 5 mesures de polices (CSP) en 2013.

Rpartition des arrts prefectoraux au titre


du code de la sant publique
procdure

nature

2010

2011

2012

2013

2014

L. 1331-26

insalubrit

985

1 230

1 144

1 230

1 133

L. 1331-26-1

danger imminent

267

295

312

335

359

L. 1331-22

impropres
lhabitat

454

543

514

663

622

L. 1331-23

suroccupation

12

26

36

35

49

19

16

30

21

42

376

413

600

555

675

2 119

2 526

2 637

2 842

2 887

L. 1331-24
L. 1331-25
L. 1311-4
Total

utilisation
dangereuse
primtre
insalubre
danger sanitaire
ponctuel

Source : enqute EHI.

Mme face des situations de logement indigne videntes, les autorits, comme
Paris, se refusent parfois explicitement prendre davantage darrts, parce
quelles savent ne pas avoir les moyens de les suivre tous, et prfrent donc prioriser
leur action sur les situations les plus urgentes. Et cela est encore plus vrai en ce qui
concerne les arrts de pril.
Le stock darrts en souffrance est impressionnant. En le-de-France par exemple,
6 500 arrts restaient traiter fin 2012. La solution tant bien sr de traiter ces
arrts, non de cesser den prendre
En cas de mauvaise volont avre des bailleurs, les travaux do ce
c onst it u ent u ne solu t ion q u e les pou v oirs pu b lic s, f a u t e de solu t ion
a mia b le, peu v ent ou doiv ent mob iliser, pour garantir la scurit et la sant
des occupants. Or, alors quils sont thoriquement obligatoires en cas de danger
imminent 10, ils sont trs rarement utiliss par les autorits locales.
10 Si les mesures prescrites nont pas t excutes dans le dlai imparti, le reprsentant de

ltat dans le dpartement procde leur excution doffice. , prcise larticle L. 1331-26 du
Code de la sant publique.

129

130

tat du mal-logement en France

2017

En 2013, seules 187 actions de travaux doffice (hors Paris, o 100 chantiers en
travaux doffice ont t raliss cette anne-l) ont par exemple t recenses
daprs lenqute EHI sur la base des arrts prfectoraux, eux-mmes assez peu
frquents. Si lon tient compte uniquement des procdures durgence et des arrts
dinsalubrit remdiables qui ont vocation aboutir la ralisation de travaux dans
des dlais relativement courts, on constate que le taux de ralisation de travaux
doffice par rapport au nombre darrts pris est de lordre de 10 %. En 2013, 75 %
des travaux doffice ont t engags par ltat. Le principal frein provient donc des
communes.
Trois facteurs rcurrents semblent expliquer cette frilosit. Tout dabord le
relogement des occupants est privilgi dans les secteurs non tendus, la demande
des locataires eux-mmes, au dtriment de lamlioration du parc. Le dpart
volontaire des occupants en cours de procdure constitue donc un frein la
rsolution des situations en ce quil stoppe les mesures de conservation et ne permet
plus dexiger du propritaire la ralisation de travaux de sortie dinsalubrit, du
moins jusqu la remise en location. Ensuite, les communes doivent supporter un
cot sans garantie de recouvrement autre que la subvention de lANAH hauteur
de 50 %. Enfin, lexercice de la ma trise douvrage publique pour un chantier
risqu dans un environnement non matris (habitation prive) entrane un risque
de contentieux pour la commune. Ds lors, les communes limitent souvent leur
intervention des chantiers simples ou urgents.
Les dpenses occasionnes doivent en thorie tre payes par les bailleurs, ma is
le recouvrement des sommes engages reste une opration di cile et
a l a t oire, qui peut durer plusieurs annes, notamment quand le bailleur organise
son insolvabilit. Pourtant, il serait utile de procder plus systmatiquement au
recouvrement des sommes auprs des propritaires en cas de travaux doffice et,
lors des relogements de droit engags par la collectivit publique, de mettre en
place u n f onds t ra v a u x d u rg enc e et dassouplir les rgles dintervention de
lANAH pour favoriser lexcution doffice des travaux prioritaires.
Le recouvrement du cot des travaux doffice rejoint limportance de f ra pper les
b a illeu rs ind lic a t s a u port e- monna ie. cet gard, la possibilit depuis la
loi ALUR dimposer des astreintes administratives journalires croissantes dans
le temps, jusqu 100 000 euros en cas dinexcution des travaux, est une piste
prometteuse. Tout comme la disposition issue de la loi ALUR qui autorise les
organismes payeurs suspendre les allocations de logement en cas dinsalubrit
(le locataire ne verse alors au propritaire que le loyer diminu du montant de ces
aides). De mme, il faut pouvoir engager des saisies conservatoires et mettre en
uvre la confiscation des biens des marchands de sommeil, qui sont des peines
rellement efficaces, et assurer une visibilit des jugements dans la presse rgionale.
De plus, il est important de renforcer les responsabilits des bailleurs. Par exemple
en sassurant que les pet it es su rf a c es, inf rieu res la norme de 9 m ,
f a ssent sy st ma t iq u ement l ob j et de mises en demeu re de f a ire c esser

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

l oc c u pa t ion, alors quune jurisprudence trs dfavorable aux occupants sest


dveloppe ces dernires annes. Vivre dans de tels micro-logements constitue en
effet, en soi, une situation dhabitat indigne 11. Rappelons que le non-respect des
arrts est passible de sanctions pnales (emprisonnement et amandes). Or, les
condamnations sont rares, malgr le rle que peuvent jouer les procureurs dans
cette lutte contre lhabitat indigne.
De mme, il serait important de bien appliquer la loi relative la transition
nergtique, qui prvoit q u e la d c enc e du log ement inc lu e d sorma is u n
c rit re de perf orma nc e nerg t iq u e. Si le dcret venir semble bien trop
flou pour provoquer des travaux en nombre significatif (voir chapitre 8), un critre
simple et clair, sur le modle du diagnostic de performance nergtique (DPE), de
manire bannir progressivement les logements G puis F, permettrait de prendre
appui sur lobligation de rnovation thermique pour reprer et traiter galement
des logements indignes.

Les avances de la lutte contre le saturnisme


Alors que la lutte contre lhabitat indigne peut ressembler parfois un
tonneau des Danades, les problmes se reformant mesure que des actions
sont menes, lexemple de la lutte contre le saturnisme constitue un motif
despoir et un exemple suivre. Cette intoxication au plomb, qui touche
en particulier les enfants de mnages pauvres confronts la peinture
au plomb caille de logements dgrads, avec de graves consquences
psychomotrices parfois irrversibles, a fait lobjet dune action volontariste,
avec des rsultats encourageants.
Alors quun quart des enfants de 1 6 ans avaient une plombmie suprieure
50 g/L en 1995, ce taux nest plus que denviron 2 % en 2008-2009. lorigine
de ces avances rapides et importantes en vingt ans, sur un problme qui
existait depuis bien longtemps sans tre correctement apprhend, on peut
situer un changement de regard de lopinion et des pouvoirs publics. Tout
dabord, lintoxication et son origine ont t documentes scientifiquement
et les rsultats ont fait lobjet dune communication, dune mobilisation de
la part de la socit civile, notamment lAssociation franaise des victimes
de saturnisme (AFVS), dune large mdiatisation, sur un sujet qui touche
le public et les dcideurs. Surtout, le problme a t reformul comme
un problme dhabitat, alors quil avait t longtemps peru comme un
problme culturel, affectant des familles dorigine africaine. Ces prjugs
ont ainsi frein laction et conduit jusque dans les annes 1980 en quelque

11 Fondation Abb Pierre, Les mauvaises conditions dhabitat en le-de-France, novembre 2016.

131

132

tat du mal-logement en France

2017

sorte stigmatiser les victimes plutt que les responsables 12 . Une fois ce
problme social pos comme un problme politique et sanitaire urgent,
des solutions ont pu tre recherches. Des procdures trs strictes et
contraignantes ont t dictes, du reprage des risques dintoxication au
traitement du logement, en passant par le relogement des familles et les
travaux doffice, appuyes sur des financements accrus. Avec des actions
cibles sur des populations prcaires mais touchant galement lensemble
de la population, notamment au travers des diagnostics plomb obligatoires.
Aprs des annes de progrs, il ne faudrait pas toutefois que ce bon bilan
entrane un relchement de lattention porte ce problme encore bien
trop rpandu et sous-diagnostiqu, comme le rappelle lAFVS juste titre et
alors quun recul des dpistages et des carences dans le suivi des enfants
intoxyqus sont constats par lINVS.

Un des enjeux est de russir mener des procdures coercitives qui ne reposent
pas uniquement sur lengagement et la motivation des habitants, mais qui puissent
aussi tre conduites par la puissance publique ou les associations. Pour autant, cette
action doit repositionner les habitants, leurs intrts, leurs choix et leur dignit, au
centre de laction.

Agir avec les occupants dhabitat indigne


La lutte contre lhabitat indigne est marque par un frquent non-recours aux droits de
la part des victimes, qui sexprime de diffrentes manires. Les requtes et assignations
relatives la non-dcence dun logement engages par les locataires devant les
tribunaux dinstance sont peu nombreuses : 1 670 au titre des troubles de jouissance
(qui ne concernent pas uniquement la non-dcence). Mme devant les instances
amiables, les litiges traits sont rares : 3 % des requtes auprs des commissions
dpartementales de conciliation en le-de-France par exemple taient en lien avec la
dcence en 2007 comme en 2012, soit quelques dizaines par an. La plupart du temps,
les occupants de logements indcents ou indignes sont en position de dfense face
la justice, de procdures dexpulsion, et su b issent les proc du res plu s q u ils ne
s en sa isissent .
Une des explications tient la f ra g ilit des m na g es, qui affrontent bien souvent de
multiples difficults, au-del de la seule question du logement : une enqute ralise par
la Fondation en 2010 sur quelque 1 000 mnages accompagns, avait montr que 75 %
dentre eux faisaient face de lourdes difficults sociales ou sanitaires : exclusion sociale
et grande prcarit, problmes de sant physique et mentale, isolement social, fragilit
psychologique, problmes doccupation du logement (hygine, entassement...).

12 Anne-J eanne Naud, Le saturnisme, une maladie sociale de limmigration , Hommes et

migrations n 1225, mai-juin 2000.

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

En consquence, il est indispensable dadopter une approche visant remet t re


les personnes a u c u r de la lu t t e c ont re l h a b it a t indig ne. Ce principe
se traduit dans ce domaine par la mise en place dun accompagnement global et
durable ( la fois social, technique, juridique et financier) afin dagir pour mais
aussi avec les mnages, quils soient locataires ou propritaires occupants, voire
occupants sans titre. Cest ce que la Fondation Abb Pierre cherche promouvoir,
travers la c c ompa g nement a u x droit s li s l h a b it a t ( A D L H ) 13. En fonction
des besoins des mnages accueillis, lADLH peut aller de la simple information
jusqu laccompagnement dans les dmarches administratives et juridiques,
amiables ou contentieuses, en passant par lexplicitation des diffrentes stratgies
dactions possibles. Les rsultats obtenus tant sur les plans techniques et financiers
(ralisation de travaux, obtention de dommages et intrts, condamnation de
bailleurs indlicats) que sur le plan humain (donner une capacit dagir aux
occupants) montrent lintrt de cette dmarche mise en uvre notamment au
sein de lEspace Solidarit Habitat de la Fondation Paris, mais qui ncessite
l aussi des financements publics pour traiter correctement des dosiers souvent
chronophages 14.
Cette exprience nous montre l import a nc e d u n a c c ompa g nement a u x
droit s eng a g , indiv idu el et c ollec t if . La construction de partenariats avec les
associations daccs aux droits et les institutions judiciaires est donc ncessaire pour
apporter une solution aux mnages. Le recours la justice (civile, adminsistrative
et pnale) est sous-utilis, notamment par crainte de ractions du bailleur et du
fait de la dure des procdures pour obtenir un jugement. Une forte motivation des
locataires et leur accompagnement par un professionnel (association ou avocat)
est donc indispensable pour aboutir. De mme quun accueil bienveillant de la
part des institutions comme les commissariats, dont certains refusent les plaintes,
dissuadent les victimes, remettent en cause leur lgitimit ou les orientent vers une
procdure civile. Autant dabus de droits combattre, travers des instructions
claires de la hirarchie et une formation adquate des agents. De mme, des
partenariats sont systmatiser entre le monde associatif et la Justice, pour
sensibiliser les parquets et les avocats en particulier, comme cest le cas entre autre
Paris ou Lille.
De plus, un accompagnement actif, en prise avec les situations les plus difficiles, ne
peut pas se contenter de prodiguer des informations aux personnes faisant appel
au guichet adquat, et implique la ncessit de l a ller v ers , au plus prs des
difficults des habitants, en se rendant sur leur lieu de vie.

13 Fondation Abb Pierre, Laccompagnement aux droits lis lhabitat. Principes

dintervention et pratiques , Les Cahiers du logement, octobre 2015.

14 Agence le-de-France de la Fondation Abb Pierre, Espace Solidarit Habitat, Bilan dactions
2015.

133

134

tat du mal-logement en France

2017

Laccompagnement passe aussi par la communication des supports de mobilisation


pour aider les occupants dans leur rapport de force avec leur bailleur ou les
institutions. Par exemple, le rapport du service communal dhygine ou de lARS
identifiant les points de non-conformit du logement est une pice dterminante
qui devrait tre notifie loccupant, pour lui permettre dengager une dmarche
amiable auprs du bailleur ou en justice.
Aller vers , cest aussi s a dresser da v a nt a g e a u x propri t a ires oc c u pa nt s
en h a b it a t indig ne, car leur part dans les actions menes reste minime. Cela
dcoule du fonctionnement par signalement qui privilgie la saisine par plainte,
adapte aux situations locatives mais inefficace vis vis des propritaires
occupants. Cela pose la question du reprage actif, notamment en termes doutils et
de moyens humains pour dtecter et traiter des situations souvent peu visibles. Et
comme pour les locataires, il est ncessaire de mettre un place un accompagnement
global et durable afin dagir pour et avec les mnages. La possibilit dun
accompagnement adapt, dune v rit a b le ing nierie soc io- t ec h niq u e q u i
n c essit e u ne a pproc h e plu ridisc iplina ire, passe par des financements
adquats, aujourdhui insuffisants. Cest particulirement le cas quand le mnage
na pas la chance de se trouver dans un primtre concern par un dispositif
damlioration de lhabitat (OPAH ou PIG). Mais mme dans le cadre de ces
dispositifs, les moyens allous loprateur pour accompagner les mnages en
habitat indigne doivent tre ajusts aux besoins.

Pour un Habiter Mieux de lhabitat indigne ?


Les acteurs de la lutte contre lhabitat indigne sont assez unanimes considrer
que lurgence nest pas de renforcer larsenal lgislatif, mais de mieux lutiliser,
en particulier les mesures les plus contraignantes, dappliquer et faire appliquer
les rgles, de sanctionner les rcalcitrants et daccompagner les mnages les plus
vulnrables, de mieux financer les oprations incitatives. Bref, de faire de la lutte
contre lhabitat indigne une priorit politique.
Pour cela, il serait intressant de s inspirer du prog ra mme de l A N A H
c onsa c r la r nov a t ion t h ermiq u e des m na g es modest es, int it u l
H a b it er M ieu x , qui commence faire ses preuves (voir chapitre 8). Certaines
de ses recettes pourraient tre dupliques : un label clair et entranant, une
communication positive centre sur la qualit de vie et non misrabiliste ou
stigmatisante, un financement important sur la dure, des objectifs chiffrs
ambitieux rehausss chaque anne, une mobilisation des oprateurs associatifs, un
pilotage national travers lANAH relay localement par des collectivits largement
associes la mise en uvre.
Mais ce type de dispositif, aussi important soit-il, ne suffit pas. P a rc e q u il est a u
c a rref ou r de mu lt iples prob l ma t iq u es, sanitaires, sociales, administratives,
l h a b it a t indig ne a ppelle des a c t ions div ers niv ea u x de la polit iq u e du

PARTIE I

Chapitre 7. Face au logement indigne,


donner du pouvoir aux habitants

log ement , outre laction damlioration du bti. Rsultat de la chert des logements
locatifs privs qui renvoie les mnages modestes vers des solutions de moindre
qualit, il appelle une rgulation du march forte (voir chapitre 10). Consquence
dun manque de logements sociaux bas loyers, il ncessite une production accrue
(voir chapitre 3) et des attributions prioritaires pour les mnages qui subissent ce
type de dommage (voir chapitre 2).
Enracin particulirement dans les quartiers de relgation, il suppose dagir
prioritairement en leur direction, et denrayer les phnomnes de sgrgation
territoriale (voir chapitre 9). Allant frquemment de pair avec des situations de
prcarit nergtique, il peut tre trait en parallle au plan dradication des
passoires thermiques (voir chapitre 8). Facilit par la fragilisation de personnes
migrantes en situation irrgulire, il implique de renforcer leur accs aux droits
afin de limiter leur position de vulnrabilit face aux marchands de sommeil (voir
chapitre 5).
Phnomne social total, l h a b it a t indig ne a ppelle des politiques spcifiques
mais surtout u ne lu t t e sa ns rel c h e c ont re la c rise du log ement da ns son
ensemb le, dont il constitue un des symptmes les plus douloureux.

135

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

CHAPITRE 8. Rsorber les passoires


thermiques en une gnration
Ici il fait noir
Il ny a pas dair
Lhiver comme lt cest toujours lhiver
Le soleil du bon Dieu ne brill pas de notr ct
Il a bien trop faire dans les riches quartiers
Embrasse-moi, Jacques Prvert

L a pr c a rit nerg t iq u e t ou c h e du rement des millions de personnes


q u i ont f roid c h ez elles ou se ru inent en c h a u f f a g e. S i la prise de
c onsc ienc e de la ma u v a ise q u a lit t h ermiq u e de nomb reu x log ement s
est c ert a ine, l a c t ion pu b liq u e ne t ou c h e q u u ne pa rt ie de la c ib le et la
dimension soc ia le n est pa s su f f isa mment int g r e da ns les op ra t ions
de r nov a t ion t h ermiq u e q u i sont c ondu it es loc a lement . C e sont a v a nt
t ou t les propri t a ires- oc c u pa nt s de ma isons indiv idu elles et les loc a t a ires H lm q u i en b n f ic ient , la issa nt de c t u ne la rg e pa rt des loc a t a ires du pa rc priv et des h a b it a nt s des c opropri t s.

Depuis une quinzaine dannes, le thme de la prcarit nergtique sest impos


dans le dbat. Daprs la loi du 12 juillet 2010, est en situation de prcarit nergtique toute personne qui prouve dans son logement des difficults particulires
disposer de la fourniture dnergie ncessaire la satisfaction de ses besoins
lmentaires en raison de linadaptation de ses ressources ou de ses conditions
dhabitat .
Le soleil du bon Dieu ne brill pas de notr ct. Il a bien trop faire dans
les riches quartiers , crivait Jacques Prvert au sicle dernier, exprimant sa
manire les ingalits sociales face au froid. Les mauvaises conditions dhabitat
touchent d a b ord les popu la t ions les plu s modest es, comme le montrent les
donnes relatives la prcarit nergtique.

La prcarit nergtique, flau social et sanitaire


D e plu s en plu s de m na g es ne pa rv iennent pa s c h a u f f er c orrec t ement
leu r log ement . Le pourcentage des mnages dclarant avoir eu froid au cours de
lanne est en hausse trs marque depuis des annes. Alors que seuls 10,9 % des
mnages sen plaignaient en 1996, ce taux est mont 14,8 % en 2002 puis 18,8 %

137

tat du mal-logement en France

138

I 2017

en 2013. En 2013, 4 767 000 mnages, soit 11 026 000 personnes, se sont plaints
davoir eu froid, la plupart du temps pour des raisons lies leur situation financire, durement impacte par la monte du prix des nergies et la crise conomique
(1 070 000 mnages), la mauvaise isolation de leur logement (2 107 000 mnages)
ou la faible performance de leur chauffage (1 267 000 mnages).
La Fondation Abb Pierre a initi une tude sur les impacts sanitaires de la prcarit
nergtique, qui a confirm la perception plus forte dune sant dgrade par
les personnes exposes la prcarit nergtique, u ne f r q u enc e a c c ru e de
pa t h olog ies c h roniq u es (bronchites, arthrose, anxit, dpression, maux de
tte) et aigus (rhumes, angines, grippe, diarrhes), ainsi que des symptmes
associs (sifflements respiratoires, crises dasthme, rhumes des foins, irritations
oculaires). Parmi les adultes exposs la prcarit nergtique, 48 % souffraient
de migraines et 41 % danxit et dpression (contre respectivement 32 % et 29 %
chez les mnages non exposs) ; chez les enfants, lexposition la prcarit nergtique conduit multiplier par quatre les symptmes de sifflements respiratoires1.
Daprs une tude conomtrique de lOFCE, le fait dhabiter dans un logement
difficile chauffer accrot de 50 % le risque de se dclarer en mauvaise sant2.
La prcarit nergtique peut aussi avoir des ef f et s en c a sc a de. Des chauffages
inadapts ou des installations dfectueuses peuvent ainsi tre utiliss par les
mnages, induisant un risque dintoxication au monoxyde de carbone (CO), surtout
en cas de calfeutrage des ouvertures. Environ 1 000 pisodes dintoxication accidentelle au CO sont dclars chaque anne, exposant en moyenne 3 000 personnes. La
prcarit nergtique peut galement dgrader la salubrit de lhabitat, en favorisant
lapparition (ou laugmentation) dhumidit et moisissures par phnomne de
condensation.
Outre le froid, le cot des nergies, dans un logement mal isol et difficile
chauffer, grve durement les budgets des mnages modestes. Daprs lObservatoire national de la prcarit nergtique, 3,6 millions de mnages, soit 1 4 % des
m na g es f ra n a is, c onsa c rent plu s de 1 0 % de leu rs rev enu s pou r se
c h a u f f er, dont les trois quarts appartiennent aux 30 % les plus modestes. Portant
le nomb re t ot a l de m na g es en pr c a rit nerg t iq u e, selon les dif f rent s c rit res, 5 , 6 millions en 2 0 1 3 , soit 1 2 , 1 millions de personnes.

1 Bernard Ledsert, CREAI-ORS, Liens entre prcarit nergtique et sant : analyse conjointe
des enqutes ralises dans lHrault et le Douaisis , 2013. Fondation Abb Pierre, Quand cest
le logement qui rend malade. Prcarit nergtique et sant. Actes du colloque au CESE ,
dcembre 2013.
2

OFCE, La mesure du cot conomique et social du mal-logement , octobre 2015.

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

MMEL., LOCATAIRE DUNE MAISON DGRADE ET NERGIVORE


Mme L. est arrive dans larrire-pays montpellirain avec son fils adolescent
il y a prs de dix ans, suite une mutation professionnelle. Aprs avoir vcu
dans des logements trop petits, une connaissance lui propose voici six ans
un logement de 70 m2 au rez-de-chausse dune maison de centre-bourg
divise en trois logements. Ici a me semblait un peu plus grand, avec une
chambre, un salon o je pouvais installer un canap-lit et une cuisine.
Rapidement, Mme L. saperoit nanmoins que son nouveau logement est
trs humide : les murs et le plafond de la cuisine seffritent, des moisissures
apparaissent dans toutes les pices. Le logement nest tanche ni lair ni
leau : Il y a un tel jour sous la porte que quand il pleut, leau rentre
dans mon logement. Sinon, ce sont les feuilles, la poussire J ai mis un
coussin devant la porte pour boucher le trou ; et quand il pleut, je mets des
serpillires. J ai achet un dshumidificateur, mais chaque semaine la
galette tait pleine deau et il fallait la changer jai laiss tomber. Et les
peintures, jai arrt, car il faudrait les refaire tous les six mois.
En raison de lhumidit du logement, les affaires sabment : Le matelas de
mon fils est moisi. Le canap qui est dans sa chambre aussi. Tout ce qui
peut prendre lhumidit est mouill : les draps, les vtements J e laisse le
linge pendu lorsquil est propre et repass, mais il est toujours humide.
Mme le buffet commence sentir le moisi. J ai dj jet un canap Les
consquences sont galement perceptibles sur la sant de Mme L. et de son
fils : On est enrhums toute lanne, t comme hiver. On dort sur des lits
humides. Lasthme dont mon fils souffrait enfant est revenu. Et moi jai
des plaques sur la peau. Pourtant, ils nont pas vu de mdecin depuis
longtemps, et se sentent de plus en plus isols : Le docteur, on le voit pas
trop On sisole, quand on est mal log. On en arrive un point o on a
honte de recevoir les gens. On na plus envie de rien, on ne soccupe plus de
soi On a limpression davoir tout rat.
Enfin, la mauvaise isolation thermique du logement implique des charges
dnergie leves : pendant les mois dt, la facture dlectricit de Mme L.
atteint 100 euros par mois. Sy ajoute le loyer, qui slve 375 euros, pour
64 euros daide au logement. Aprs avoir travaill plus de 35 ans dans la
banque, Mme L. assure aujourdhui des remplacements ponctuels dans une
maison de retraite. Ses revenus, trs faibles et irrguliers, ne lui permettent
pas de faire face aux dpenses. Ce sont les missions dintrim de son fils qui
leur permettent de vivre : Moralement, a ne passe pas. Ce nest pas dans
lordre des choses. Cest moi qui devrais laider. En hiver, la famille
chauffe peu, pour limiter les frais : Lhiver, on coupe le chauffe-bain. Le
chauffage, on nen met pas trop. De toute fa on, sinon, on chauffe la rue.

139

140

tat du mal-logement en France

I 2017

Mme L. a alert ses propritaires sans succs : J ai demand plusieurs fois


quils rparent la porte, mais je nai jamais eu de nouvelles. Au printemps
2016, Mme L. ne parvient plus faire face aux factures. Les relations avec
ses propritaires se dgradent brutalement : Ils mont envoy un rappel
lordre avec un huissier, pour un seul mois de loyer en retard ! Mme L.
sadresse alors lassistante sociale de la mairie, qui loriente vers le Conseil
dpartemental. La CLCV est sollicite pour mettre en place une mdiation
avec les propritaires, que Mme L. nose plus relancer.
Suite ce premier courrier de lassociation, les propritaires effectuent de
petits travaux : amlioration de linstallation lectrique, installation dun
compteur lectrique rglementaire, peinture du plafond de la cuisine, et installation dune ventilation. Ils ont fait des choses, mais a ne change pas
la situation. De nouvelles marques dhumidit sont dj apparues au
plafond, mme pas trois mois aprs. Et ils nont rien fait pour la porte : ils
mont dit que ctait bien que lair rentre, pour la ventilation !
Mme L. et son fils ont dpos une demande de logement social et poursuivent
leurs recherches dans le parc priv : On cherche aussi de notre ct un
logement adapt, mais cest au moins 700 euros Avec son fils, elle va
rgulirement observer lavance du chantier de construction de logements
sociaux la priphrie de leur commune, esprant accder un jour un
appartement : J e rve dun logement propre, clair, avec une chambre
pour mettre un lit avec un matelas sec. Fermer la porte le soir et me dire :
je suis dans ma chambre !

Une politique encore loin des objectifs officiels


La prise de conscience de la mauvaise qualit thermique de nombreux logements
est certaine, mais rien nindique que les actions entreprises soient la hauteur du
dfi. La France a russi de spectaculaires progrs quant la performance thermique
des logements neufs, dans la rglementation thermique (RT) 2012, imposant
datteindre le niveau BBC. Mais les logements neufs ne reprsentent chaque anne
que 1 % du parc. L e d f i princ ipa l r side donc da ns la r nov a t ion t h ermiq u e
des log ement s ex ist a nt s. Lobjectif retenu par la loi Grenelle cet gard est
ambitieux : rduction de 38 % de la consommation nergtique du secteur du
btiment en 2020 par rapport 2008. Ce qui impliquerait dsormais presque, dici
2020, une baisse dun tiers en trois ans plus long terme, cest le facteur 4 ,
la division par 4 des missions de gaz effet de serre, qui fait office de doctrine
officielle. Pour y parvenir, cela ncessiterait une rnovation complte du parc de
logement au niveau BBC-rnovation, cest--dire 80 kwh/m2/an, contre environ
300 kwh/m2/an en moyenne aujourdhui. Une gageure.

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

Les objectifs de rnovation nergtique performante, dans la loi de transition nergtique de 2015, sont encore plus levs. 500 000 logements par an devront en
bnficier compter de 2017, dont au moins la moiti occups par des mnages
modestes, visant ainsi une baisse de 15 % de la prcarit nergtique ds 2020.
Mieux, tous les logements dont la consommation est suprieure 330 kWh/m2/an,
appels couramment des passoires nergtiques , devront tre rnovs dici
2025. Comme le montre le graphique ci-dessous, le rythme tendanciel actuel est
loin, trs loin, de laisser esprer latteinte de cet objectif. peine 280 000 rnovations chaque anne sont qualifies de performantes nergtiquement daprs
lenqute Open de lADEME, et elles ne concernent pas toutes des passoires. Pour
rnover toutes les passoires dici 2025, il faudrait presque multiplier le rythme
actuel par dix.
Rythmes de rnovation des passoires thermiques : un scnario tendanciel (en haut)
trs loin des objectifs de loi Transition nergtique (en bas)
8
5 % de passoires
nergtiques

Millions de logements

7
6
5
4
3

12 % de mnages en
situation de prcarit
nergtique

2
1
0

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Mnages non-prcaires
Mnages prcaires

Millions de logements

7
6
5
4
3
2
1
0

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Source : Sia Partners

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tat du mal-logement en France

142

I 2017

L es premiers disposit if s mis en pla c e n ont pa s permis de met t re la


F ra nc e su f f isa mment su r les ra ils. Le crdit dimpt dveloppement durable
(CIDD), devenu Crdit dimpt transition nergtique (CITE), subventionne
grands frais (17 milliards deuros entre 2006 et 2016, 1,7 milliard pour 2017) des
travaux qui, pour beaucoup, auraient de toute faon t accomplis par des particuliers
qui, pour la plupart, navaient pas spcialement besoin daide publique. Cet effet
daubaine pour des mnages aiss, mal cibl sur des travaux rellement performants
thermiquement puisque nimporte quelle dpense nergtique est ligible (il ny a
plus dobligation de bouquet de travaux depuis 2014), explique que le montant
global des travaux dconomie dnergie reste peu prs constant depuis des
annes, autour de 12 milliards deuros entre 2006 et 20133, malgr les dpenses
fiscales massives consenties.

Habiter Mieux : un succs encourageant


Rapidement, les autorits ont compris que ces incitations ntaient pas de nature
atteindre les mnages bas revenus, ceux qui souffrent le plus de la prcarit
nergtique. Pour eux, un rel programme de mobilisation bas sur des subventions
est indispensable si lon souhaite leur consacrer la moiti des 500 000 rnovations
par an annonces.
La mobilisation a c ommenc su r de b onnes b a ses da ns le pa rc H lm, a v ec
pr s de 1 2 0 0 0 0 log ement s r nov s pa r a n. Pour les bailleurs sociaux, le dfi
est plus accessible. Dune part, la qualit du parc social est globalement meilleure
que celle du parc priv. Dautre part, la monoproprit de grands immeubles, assure
par des acteurs professionnels de grande taille ayant accs des financements publics
bas cot permet aux bailleurs sociaux de tenir un rythme de rnovation lev.
Dans le parc priv, le prog ra mme H a b it er M ieu x de l A N A H commence
porter ses fruits. Dot initialement dun budget global de 1,35 milliard deuros, Habiter Mieux, mis en uvre partir de 2010, a pour finalit lamlioration du confort
et de la performance thermique des logements des occupants en situation de prcarit nergtique, avec un objectif initial de 300 000 rnovations entre 2010 et 2017,
avec un gain nergtique dau moins 25 %. Incontestablement, il peut se prvaloir
dun succs tant du point de vue des rsultats obtenus que de celui de la fonction
redistributrice du dispositif, avec un ciblage orient sur les mnages modestes et
trs modestes4.
Le programme propose une aide aux propritaires occupants ou aux propritaires
bailleurs, sous la forme dune subvention et dun accompagnement la ralisation

3 UFC-Que Choisir, Rnovation nergtique des logements. Le crdit dimpt, une mesure grand
frais qui manque sa cible environnementale , octobre 2015.
4

Credoc-FORS, valuation du programme Habiter Mieux , janvier 2015.

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

du projet de travaux. Pour les propritaires occupants, qui en sont les principaux
bnficiaires, il propose deux aides principales : une subvention principale ANAH,
hauteur de 50 % des travaux de 20 000 euros maximum, et une prime du Fonds
daide la rnovation thermique (FART) de 3 000 euros en 2014, rduite 2 000 euros
en 2015, puis 10 % des travaux en 2016 (dans la limite de 2 000 euros).
Laccompagnement consiste en une prestation personnalise ralise par des
oprateurs locaux, qui permet deffectuer le diagnostic thermique du logement,
dlaborer avec le propritaire le projet de travaux, de faire tablir les devis par des
professionnels et daiguiller les mnages dans leur choix, de monter les dossiers de
financement et de veiller la bonne mise en uvre des travaux.
C e prog ra mme a v rit a b lement f a it b ou g er des lig nes, grce aux campagnes
de communication et la mobilisation des pouvoirs publics locaux et nationaux et
des oprateurs. La rnovation thermique et la prcarit nergtique sont devenues
des thmes visibles du public et des axes importants des politiques publiques.
Habiter Mieux a galement encourag la structuration des partenariats locaux et
la rationalisation des aides publiques. Aprs une phase de calage et quelques
atermoiements sur les cibles et les modes dintervention privilgier, la stabilisation
des modes opratoires laisse penser que le systme a trouv sa vitesse de
croisire et permettra datteindre ses objectifs initiaux (300 000 logements en
7 ans, soit plus de 40 000 par an). La formation des oprateurs comme lacculturation
des dcideurs locaux en matire de rnovation thermique apparaissent aujourdhui
comme des acquis.
Le programme, surtout, a permis da m liorer la q u a lit de v ie, la solv a b ilit
de plu sieu rs milliers de m na g es et la q u a lit du pa rc a nc ien. Les trois
quarts des habitations bnficiaires datent davant 1974 et 32 % mme davant
1918. Les diagnostics de performance nergtique (DPE) montrent que 89 % des
logements bnficiaires taient classs en catgorie E, F ou G. Les trois quarts des
bnficiaires du programme Habiter Mieux simposaient au moins une limitation
en matire de consommation dnergie, en ne chauffant pas toutes les pices ou en
coupant le chauffage, et 12 % dclaraient avoir souffert de maladie pour cette raison5.
Quant aux travaux raliss, ils procdent pour une majorit dentre eux dun
bouquet dinterventions, et concernent principalement les installations de
chauffage (62 %), lisolation des combles (43 %) et le remplacement des fentres ou
portes (50 %), pour un cot moyen de 18 600 euros. lissue des travaux, les bnficiaires font tat dune nette amlioration de ltat gnral du logement. Prs de
9 sur 10 considrent que leur logement est en bon tat aprs la fin des travaux.
Sans Habiter Mieux, 83 % des mnages dclarent quils nauraient pas ralis les
travaux, attestant dun rel effet levier.

Ibid.

143

144

tat du mal-logement en France

I 2017

Peu deffet daubaine, des subventions consquentes, une mobilisation locale, des
logements dont la qualit samliore : Habiter Mieux est plutt un succs. Mais
il comporte encore des limites, examiner lucidement lheure o le gouvernement revoit ses ambitions la hausse.

Les limites du programme Habiter Mieux


Si ces rsultats tmoignent dune russite incontestable, un examen plus qualitatif
souligne certaines faiblesses et des pistes damlioration. La structuration du partenariat local et les moyens en ingnierie se sont tablis en fonction dun volume
donn (40 000 logements par an) et des capacits des acteurs locaux. Le changement dchelle avec un largissement des publics et des territoires investir afin de
satisfaire des objectifs plus ambitieux (70 000 par an en 2016 et 100 000 en 2017)
risque de buter sur des moyens locaux plus limits, mais surtout sur des axes dintervention peu ports localement et sur un tissu dentrepreneurs limit. La qualit
et la durabilit des travaux enfin restent valuer avec une approche qui intgre
aussi bien le bilan technique et thermique pour le logement que le bilan financier
pour le mnage qui, outre le cot de lnergie, doit assumer les remboursements de
son crdit ou microcrdit.
Surtout, mme si ce programme est destin des mnages sous plafonds de
ressources, H a b it er M ieu x peine mont er en pu issa nc e su r la c ib le des
m na g es t r s pa u v res. Le bilan des premires annes montre quun quart des
mnages bnficiaires ont des revenus mensuels infrieurs 1 000 euros et 45 %
vivent sous le seuil de pauvret. Le programme a radapt son ciblage en juin 2013,
pour tendre son action des mnages aux ressources plus leves, ce qui a pu faire
craindre une certaine dilution du ciblage social, plusieurs oprateurs dclarant
avoir privilgi des dossiers plus faciles de mnages de classes moyennes. Le
programme sest nouveau recentr sur les modestes en 2015, mais on peut penser
quil faut aller plus loin encore, car la catgorie des trs modestes est suffisamment
large pour concerner des situations sociales contrastes .

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

Un risque de mise lcart des plus modestes du programme ?


La diminution rgulire des subventions ANAH aux travaux depuis 2014
pour les propritaires trs modestes, qui peut conduire tripler ou quadrupler
leur reste--charge, fait craindre que ces mnages aient plus de difficults
concrtiser leurs projets de travaux, ou alors doivent se rabattre sur des
travaux aux montants infrieurs aux besoins.
Tandis que le taux de subvention ANAH est rest de 50 %, par exemple
5 000 euros pour un chantier de 10 000 euros, la prime FART a chut de
3 000 1 000 euros entre 2014 et 2016 et lANAH ne double plus lventuelle
aide locale. Si bien que le reste--charge est souvent pass, pour un dossier
de ce type, de 1 000 euros en 2014 4 000 euros en 2016. Une somme
inaccessible pour une personne au RSA, qui amne parfois la Fondation Abb
Pierre sengager financirement pour boucler des oprations.
LANAH entend compenser ce problme par la cration dun dEco-PTZ
spcifique, mieux garanti par ltat, pour des travaux approuvs par lANAH,
afin que les banques naient plus examiner leur conformit et acceptent
de le distribuer davantage. Mais on attend encore que ce dispositif fasse
ses preuves.

L a q u est ion du ma int ien des m na g es t r s modest es da ns le prog ra mme


pa ssera pa r u ne a m liora t ion des a ides, permettant de subventionner
presque entirement les travaux chez certains et un accs plus facile aux allocations
logement pour rembourser les prts Il serait donc ncessaire que la prime
Habiter Mieux soit augmente pour les plus modestes par la cration dune
troisime catgorie qui correspondrait au seuil de ressource des mnages pauvres.
Il faut aussi que le financement de laccompagnement et du reprage des mnages
les plus modestes soit accru.
L a u t re risq u e d u ne polit iq u e du c h if f re est de r a liser u n nomb re
import a nt d int erv ent ions sa ns u ne a mb it ion su f f isa nt e de g a in nerg t iq u e, au risque de tuer le gisement . Le gain nergtique escompt varie selon
lampleur des travaux engags, et donc avec le montant des travaux. Pour 75 % des
travaux simple nergie , le gain nergtique est infrieur ou gal 35 %. Pour
85 % des travaux bouquet nergie , il est compris entre 25 % et 50 %. Habiter
Mieux doit donc se positionner davantage comme pilier de la transition nergtique,
en rappelant quune rduction de 25 % de la consommation nergtique post-travaux
nest quun seuil minimum et que lobjectif est datteindre le niveau BBC en une fois
ou par tapes chaque fois que possible. Il importe de mme de rester vigilant aux

145

146

tat du mal-logement en France

I 2017

usages post-travaux dans les logements, et au risque dun effet rebond sur la
consommation nergtique dans les logements rnovs.
Habiter Mieux est enfin relativement efficace pour les maisons individuelles mais
peine sadresser aux c opropri t s. Le dispositif actuel (partenariat, financements,
modes dintervention) est difficile mobiliser pour ces cibles particulires.
Bref, lintervention auprs de mnages en grande difficult est possible, comme
le montre par exemple lexprience de la Fondation Abb Pierre (programme Toits
dabord), avec des niveaux de gains nergtiques importants, condition dy consacrer des moyens pour laccompagnement, du reprage au suivi post-travaux, et de
prvoir des reste--charge les plus bas possible.

Ne pas oublier les locataires du parc priv :


pour un dcret dcence dcent
Lautre grande limite concerne les locataires du parc priv, globalement dlaisss
par cette politique de rnovation. Cest pourquoi larticle 12 de la loi sur la Transition
nergtique adopte en aot 2015, qui prvoit dob lig er les propri t a ires de
pa ssoires t h ermiq u es r nov er leur logement sils veulent le mettre en
location, tait si prometteur. Arrache lors du dbat parlementaire sous la pression du
monde associatif, cette disposition est fondamentale dans le cadre de la transition
nergtique et de la lutte contre la prcarit nergtique.
Elle vise surmonter le dilemme b a illeu r- loc a t a ire qui entrave la rnovation
thermique des logements locatifs privs. En effet, ceux-ci chappent en grande
partie aux incitations aux travaux nergtiques, quelles soient publiques ou de
march. La raison est simple : u n b a illeu r a peu d int r t eng a g er des
t ra v a u x dont son locataire bnficiera sous forme dconomies dnergie. Et son
locataire a trs peu de marges de manuvre pour faire des travaux dans un logement
qui ne lui appartient pas.
linverse, les propritaires-occupants, qui sont davantage cibls par les aides de
lAgence nationale de lhabitat (ANAH) ou le crdit dimpt transition nergtique
(CITE), peuvent esprer amortir leur investissement grce des conomies sur leur
facture nergtique. Quant aux bailleurs sociaux, ils disposent dun parc assez
important et daides spcifiques pour lancer des oprations de rnovation grande
chelle.
Hlas les ministres de lcologie et du Logement ont prsent u n proj et de d c ret
q u i c e st a de ru ine les a mb it ions de c et a rt ic le de loi. En effet, au lieu de
dfinir un critre de performance nergtique simple, exprim en kWh ep/m2/an,
sur le modle du Diagnostic de performance nergtique (DPE), et de bannir progressivement les logements en G puis en F , il liste six critres relatifs lhumidit, ltat du chauffage, des murs, portes et fentres et de la ventilation, aussi

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

inoffensifs que des murs tanches, des fentres sans trous ou la prsence dun appareil de chauffage, et aussi vagues que des vitrages en bon tat , une tanchit lair correcte ou pas dexcs dhumidit . Trois de ces critres seraient
respecter dici 2020, et six dici 2025. Autant dire quavec des objectifs aussi
faibles et imprcis, ce dcret ne dclenchera que trs peu de travaux dconomies
dnergie.
P ou rq u oi n a v oir pa s c h oisi, c omme l y inc it a it la loi, u n c rit re de
perf orma nc e nerg t iq u e, et pas six au choix ? La mme loi qui dans son article 5
prcise sans quivoque qu avant 2025, tous les btiments privs rsidentiels dont
la consommation en nergie primaire est suprieure 330 kilowattheures dnergie primaire par mtre carr et par an [cest--dire ayant une tiquette DPE F ou G]
doivent avoir fait lobjet dune rnovation nergtique ? Le DPE constitue en effet
un signal reconnu par les consommateurs, puisquil est obligatoire en cas de mise
en location depuis 2007.
Daprs ladministration, le DPE ne serait pas assez fiable. Sauf quil reprsente
aujourdhui lapproximation la plus proche de la ralit, et quil faut travailler
lamliorer plutt que le laisser de ct. Une interdiction de mise en location des
passoires thermiques, daprs ses adversaires, comporterait galement le risque de
faire sortir du march des milliers de logements. Rien ne vient alimenter cet argument, qui avait t utilis lors de ladoption du dcret dcence en 2002 mais qui
ne sest pas vrifi. L a d f init ion de normes minima les de c onf ort d u n log ement a u ne v ert u p da g og iq u e : elle consiste pour la collectivit envoyer
un signal-norme, qui influe en profondeur sur les habitudes des bailleurs. Cela ne
signifie videmment pas quils feront tous des travaux en temps et en heure au
prtexte quun dcret a t publi, sans quoi les logements indcents nexisteraient dj
plus. Cela ne veut pas dire non plus, linverse, que tous les logements indcents
sortiront du march, sans quoi tous les taudis de France seraient vides. Cela montre
simplement le chemin emprunter, chelonn dans le temps et prvisible,
c ondit ion d t re simple, lisib le et a c c ompa g n d a ides f ina nc i res pou r
les b a illeu rs imp c u nieu x . Pour ces derniers, qui sont une minorit des bailleurs,
des dispositifs existent pour subventionner leurs travaux partiellement via lANAH,
ou mme entirement sils acceptent de confier leur logement une association
dintermdiation locative sous forme de bail rhabilitation.
Cest donc ce b on dosa g e ent re inc it a t ion et sa nc t ion que le dcret devrait
aboutir. Le dbat nest donc pas entre une politique punitive et une politique indolore, mais entre une politique qui marche et une politique daffichage condamne
chouer. Lenjeu est pourtant majeur. Du point de vue cologique, le btiment reprsente un quart des missions de gaz effet de serre de la France et 40 % de sa
consommation dnergie. Du point de vue sanitaire, une tude de lOFCE a montr
rcemment que, toutes choses gales par ailleurs, habiter un logement difficile
chauffer accrot de 50 % le risque de se dclarer en mauvaise sant. Avec 11 millions
de personnes se plaignant du froid domicile, la prcarit nergtique devrait tre
apprhende comme une question de sant publique. Une obligation de rnover est

147

148

tat du mal-logement en France

I 2017

donc indispensable pour quune partie des 35 milliards deuros annuels de travaux
damlioration du parc soit oriente vers la rnovation nergtique, en particulier
celle des passoires thermiques du parc locatif priv.
Les bailleurs qui se conformeraient cette nouvelle obligation devraient tre
nouveau ligibles au CITE (alors que les bailleurs en ont t exclus depuis 2011)
en change de loyers modrs, dans le cadre de la mobilisation du parc priv
vocation sociale (voir chapitre 5).

Clarifier la gouvernance locale


La lutte contre la prcarit nergtique repose sur un systme daction qui combine
une action palliative daide au paiement des dpenses dnergie (chque nergie/
APL) avec un traitement structurel des causes, en rnovant massivement et en
priorit les passoires thermiques occupes par des mnages modestes. Les ralits
locales sont cependant varies, et les politiques mettre en uvre relvent dune
part de laction sociale au titre des publics viss (inscription de la lutte contre la
prcarit nergtique dans les objectifs des PDALHPD depuis la loi Grenelle 2 de
2010) et doivent dautre part tre relies aux politiques globales daction sur lhabitat
et aux enjeux de rnovation thermique.
L es pla t ef ormes de la r nov a t ion nerg t iq u e c onst it u ent des r ponses
int ressa nt es et l ob j ec t if de g u ic h et u niq u e doit t re priv il g i . L c h elon
int erc ommu na l, trs majoritaire pour les plateformes, parat particulirement
pertinent par rapport ces enjeux et doit tre privilgi au regard de la comptence
habitat. Pour autant, les territoires qui se sont mobiliss et organiss dautres
chelles (dpartements, rgions) ne doivent pas tre disqualifis, condition que
soit proscrite toute superposition sur un mme territoire. Le plus important est de
trouver les conditions darticulation des enjeux aussi varis que lappui aux travailleurs
sociaux et aux diffrents acteurs en contact avec les mnages en difficult, ou les
enjeux de formation, de mobilisation et de matrise des cots avec les professionnels
du btiment.
Limportance du guichet unique et de la simplification ne doit pas faire oublier la
ncessit pour toucher les populations les plus fragiles da ller a u - dev a nt des
personnes, leu r domic ile (reprage et dtection), puis de les accompagner
jusqu la mise en uvre dune rponse prenne : reprage par la formation
dacteurs divers quand ils vont encore domicile (auxiliaires de vie, facteurs),
dispositifs ddis comme les SLIME (Services locaux dintervention en matrise de
lnergie), accompagnement et assistance au montage des projets de rnovation,
jusqu leur ralisation, accompagnement la matrise des usages aprs les
travaux dfaut, les plateformes et les dispositifs lis aideront surtout des
personnes qui, dj convaincues et outilles, auraient pu raliser leurs travaux sans
leur aide.

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

Financer un grand plan de rnovation en rduisant les cots


conomiques et sociaux de la prcarit nergtique
O trouver les fonds pour acclrer la transition nergtique du btiment ? Dans
les conomies gnres dans lavenir. Daprs une tude ralise par le cabinet
SIA Partners loccasion dune campagne collective contre la prcarit nergtique, r nov er les 7 , 4 millions de pa ssoires t h ermiq u es en dix a ns c o t era it 4, 7 millia rds d eu ros pa r a n a u T r sor pu b lic , soit prs de 43 milliards deuros sur la priode6. Une somme consquente, suprieure lenveloppe
publique dpense aujourdhui pour la rnovation thermique dans son ensemble,
qui entranerait autant dinvestissements privs, soit un plan total 80 milliards
deuros en 9 ans. C es r nov a t ions a u ra ient des ef f et s ma ssif s su r la soc i t .
E lles g n rera ient plu s de 7 5 0 millions d eu ros pa r a n d c onomie de
soins. Sur 40 ans, la Scurit sociale conomiserait ainsi plus de 9 milliards deuros.
Cette activit susciterait galement 126 000 ETP nets dans le BTP (dduit des
emplois dtruits dans lnergie) entre 2017 et 2025, au plus fort du plan, puis
18 000 jusquen 2047. Du point de vue de lemploi, mieux vaut payer pour la rnovation que de payer de lnergie. En effet, un million deuros dans la rnovation
gnre 16 ETP, contre seulement 3,5 sil sagit dacheter du gaz Pour les mnages
bnficiaires, cela reprsenterait une conomie sur la facture nergtique en
moyenne de 512 euros par an.
Au final, u n eu ro inv est i ra pport era it plu s de la moit i en rec et t es
f isc a les : 6 2 c ent imes. L e rest e de la d pense est plu s q u e c ou v ert e pa r
les c onomies r a lis es pa r l t a t : 44 c ent imes. Une fois achev, le plan
serait entirement amorti pour ltat en 23 ans. La facture ptrolire et gazire de
la France baisserait de plus de 1 milliard deuros par an entre 2025 et 2050, tandis
que le secteur rsidentiel verrait son empreinte carbone baisser de 12,5 %.
Les chiffres indiqus ici sont calculs partir dune hypothse de rnovation
de toutes les passoires thermiques en dix ans. Cet objectif est sans doute trop
ambitieux dans ce dlai, au regard de la mobilisation encore insuffisante autour de
ce chantier, mais lenvisager lchelle dune gnration semble la moindre des
choses, et ne changerait rien aux avantageux ratios cots-bnfices calculs ici.

6 SIA Partners, Cots et bnfices dun plan de rnovation des passoires nergtiques horizon
2025 , janvier 2017. Voir : http://renovons.org

149

tat du mal-logement en France

150

I 2017

Synthse des indicateurs du plan de rnovation nergtique7


Ratio Bnfices nets par euro investi par ltat

1,06

dont : conomies nettes ralises


par euro investi par ltat

0,44

dont : Recettes fiscales


par euro investi par ltat

0,62

missions annuelles de GES vites


Emplois crs

6,12 MteqCO2
126 000 ETP (2017-2025)
18 000 ETP (long terme)

Cots de sant vits


(attribuables la prcarit nergtique)

758 M/an

Baisse de la facture gazire et ptrolire annuelle

1 034 M/an

Investissement priv par euro investi par ltat

1,02

Au-del des conomies ralises, lexternalit la plus positive est que les mnages
puissent se chauffer mieux et vivre plus confortablement. En effet, cest l le vrai
retour sur investissement : les gens vivent mieux dans un logement rnov. Daprs
lagence de lUnion europenne Eurofound, corriger les principaux problmes des
12 % de logements franais les plus dgrads8, au-del de la simple prcarit nergtique, coterait 45 milliards et permettrait dviter des cots de sant hauteur de
20 milliards deuros par an, quil sagisse de dpenses directes de soin (1 milliard)
ou surtout de cots indirects pour la socit (19 milliards)9. Encore faut-il disposer
de 44 milliards disponibles aujourdhui. Mais les taux dintrt nont jamais t
aussi bas. L a lig nement des pla n t es, q u elq u es mois a pr s le su c c s de la
C O P 2 1 P a ris, n a donc sa ns dou t e j a ma is t a u ssi propic e u n pla n
d inv est issement de g ra nde env erg u re.
Enfin, outre les conomies gnres, le plan dradication des passoires thermiques
aura besoin dtre davantage financ par le produit des taxes sur lnergie. Le cot
de lnergie est en effet un facteur important de mobilisation de la socit pour
lconomie dnergie. Cest pourquoi, la contribution carbone , ou taxe carbone ,
est dcisive. Dun montant substantiel et croissant dans le temps de manire assure,
un rythme suprieur celui prvu aujourdhui, elle constituerait galement une

SIA Partners, Ibid.

Ayant au moins trois dfauts parmi les items suivants : froid, humidit, moisissures, absence de
toilettes intrieures ou de salle de bains, manque despace
9

Eurofound, Inadequate Housing in Europe : costs and consequences , 2016.

PARTIE I

I CHAPITRE 8. Rsorber les passoires

thermiques en une gnration

puissante incitation rnover, en mme temps quelle pourrait financer ces dpenses
de rnovation et daide la fourniture dnergie pour les mnages modestes.

En attendant : pour un vrai chque nergie


La rnovation thermique du parc est la meilleure et la plus durable des
solutions la prcarit nergtique. Mais elle prend fatalement du temps
tre mise en uvre. En attendant, des mnages en grande difficult
souffrent du froid leur domicile. Cest eux que sadresse le chque nergie,
cens depuis la loi relative la transition nergtique remplacer les tarifs
sociaux de lnergie, qui ne touchaient quune minorit des mnages viss,
soit parce que leur mode de chauffage tait exclu du tarif social (bois, fioul,
GPL), soit en cas de dfaut de croisement entre fichiers. Ce chque nergie
est une ide dfendue notamment par la Fondation Abb Pierre depuis des
annes, mais sa mise en application suscite des inquitudes. Pour linstant,
seuls quatre dpartements bnficient de son exprimentation alors que
la loi a t adopte il y a prs de deux ans, avant une gnralisation promise pour 2018. Surtout, le chque moyen est de 125euros par an, alors que
la facture nergtique pour le logement tait en moyenne de 1 700euros
en 2015. Cest pourquoi son augmentation est indispensable, ainsi que son
versement automatique via les APL, pour simplifier les canaux de distribution du chque et viter le non-recours. Lenjeu est de passer de 2,8millions de bnficiaires des tarifs sociaux 4 millions de bnficiaires du
chque nergie.

151

PARTIE I CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :


amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives aux habitants

CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers


populaires : amliorer les conditions
dhabitat et donner
des perspectives aux habitants
Dans un contexte de crise du logement et de lemploi persistante, les ingalits
territoriales ne cessent de saccrotre et le dcrochage des quartiers populaires
par rapport aux territoires plus aiss a atteint un niveau particulirement alarmant.
L a F ra nc e c onna t u ne s g r g a t ion spa t ia le import a nt e, caractrise par la
concentration de la pauvret et des difficults sociales dans certains quartiers et un
risque dassignation rsidence de leurs habitants.
Depuis 2014, une nouvelle gographie de la politique de la ville a t dessine dans
le but de recentrer lintervention publique dans les quartiers considrs comme les
plus en difficult. 1 296 quartiers ont t identifis en mtropole, rassemblant prs
de 5 millions dhabitants, soit environ 7,5 % de la population franaise. Ces nouveaux
quartiers, qui sont pour beaucoup identiques aux anciennes Zones urbaines
sensibles (ZUS), sont exclusivement situs en zone urbaine. Par dfinition, ils
concentrent un taux de pauvret lev de 42 %. 25 % des mnages qui y vivent sont
bnficiaires des allocations-chmage et pour ceux en emploi, il sagit une fois sur
cinq dun emploi prcaire. La scolarit y est plus difficile en raison, daprs le
Conseil national dvaluation du systme scolaire, dune qualit doffre [scolaire]
() infrieure aux tablissements ordinaires1 .
Laccs aux services dans les quartiers de la politique de la ville est galement
particulirement ardu. En 2014, dans les anciens quartiers prioritaires, il y avait
par exemple 3,4 fois moins de spcialistes de sant que dans leurs units urbaines
dappartenance. Enfin, alors mme que les quartiers prioritaires sont gnralement
loigns des bassins demploi et des services, lorsque ces quartiers sont desservis,
les transports ne sont pas toujours adapts, en termes de niveau et de qualit de
service2 , selon les termes dune instruction ministrielle de 2015.
Si, dans les zones priurbaines et rurales, un sentiment puissant de relgation
sociale est constat par de nombreux acteurs, les b a nlieu es popu la ires rest ent
les g ra ndes perda nt es de l a c c roissement des in g a lit s t errit oria les,
1

Conseil national dvaluation du systme scolaire, Ingalits sociales et migratoires : comment


lcole amplifie-t-elle les ingalits ? , septembre 2016, p. 103.

2 Instruction CGET/ DG/ TM du 6 mars 2015 relative la mobilisation et ladaptation des


politiques de transport et de mobilit en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la
politique de la ville.

153

154

tat du mal-logement en France

I 2017

que le logement contribue creuser. Certaines analyses tendant prsenter les


banlieues comme des zones choyes par la Rpublique, par opposition des zones
priurbaines invisibles qui seraient les vraies oublies, malgr des difficults
relles, sont dmenties par les faits. Le fait quaucun des nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville ne soit situ en dehors de laire dinfluence des villes
en tmoigne.

Le PNRU : des quartiers populaires enfin prioritaires


Face ce constat alarmant, dj ancien, les pouvoirs publics ne sont pas rests
inactifs. partir de 2004, a t lanc lchelle nationale un grand Programme
national de rnovation urbaine (PNRU) visant la requalification de quartiers identifis comme prioritaires et lamlioration des conditions de vie de leurs habitants.
Malgr des craintes initiales, ce programme a permis dinjecter 47 milliards deuros
dinvestissement dans la transformation de lhabitat dans ces quartiers dlaisss.
Ce sont plus de 400 000 logements qui ont t construits ou rhabilits. L es
h a b it a nt s int errog s ce sujet par les premires enqutes dopinion semb la ient
g lob a lement plu t t sa t isf a it s des travaux entrepris ; les btiments neufs ou
rhabilits prsentant des niveaux de confort suprieurs aux anciens.
Par rapport la logique dintervention prvalant dans les annes 1980 et 1990, qui
visait le dveloppement endogne des quartiers et la prservation du schma urbain
et de loffre de logement dorigine, le PNRU a reprsent une certaine rupture dans
les principes et mthodes daction : dmolition/reconstruction, cration de liens
entre les quartiers sensibles et les autres secteurs de lagglomration, oprations
visant redonner une forme urbaine plus banale ce que lon continuait appeler
des Grands ensembles . L es nou v elles m t h odes d int erv ent ion ont
permis l a c c roissement de la mob ilit r sident ielle da ns des q u a rt iers
sou v ent en ma nq u e de perspec t iv es pour leurs habitants modestes.
Dans sa mthode et son ambition, le PNRU a dmontr quune intervention forte
et intgre un projet de territoire, impliquant les diffrents secteurs de la ville,
tait la cl dun repositionnement des quartiers et de leurs populations dans la
dynamique du territoire. Lintervention du PNRU dans les quartiers a gnralement
permis de faire changer un peu le regard sur ces territoires amliors, dsormais
moins souvent considrs comme des enclaves.
Le programme tait organis autour de lAgence nationale pour la rnovation
urbaine (ANRU), dote de moyens financiers et dingnierie, et reposait sur une
implication directe des maires. En termes de gouvernance, cette mthode a dmontr
une forme defficacit par rapport une approche relevant de logiques purement
administratives ou techniques. Elle a permis de raviver lapptence chez certains
lus locaux pour lintervention urbaine, et ce non seulement dans les quartiers
identifis comme dintrt national, mais galement dans les quartiers dintrt
rgional, permettant dengager des projets dans des villes moyennes prsentant

PARTIE I CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :


amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives aux habitants
de nombreuses difficults, mais qui ntaient jusqualors que peu traites par
lintervention urbaine. Elle a surtout permis de dbloquer des fonds et de dmarrer
des chantiers grande chelle dans des dlais assez courts.

Les limites du PNRU


Malgr le discours dautoclbration de lANRU et de ses responsables3 , largement
relays par les lus locaux, le PNRU a toutefois prsent certaines limites dont
limpact nest pas ngligeable.
Le fait que les dmolitions soient finances 100 % par lANRU a conduit une
certaine systmatisation de ces oprations, y compris lorsque cela ntait pas ncessairement pertinent. Dans le cadre dune approche descendante o les acteurs
locaux avaient peu la matrise des projets mis en place, certaines communes ont
ainsi t pousses dmolir contre leur gr certains btiments pour financer leur
projet urbain. Or, le proc essu s de d molit ion a pu c ondu ire t endre pa r
endroit s les ma rc h s du log ement et a c c ro t re la dema nde de log ement soc ia l, une priode o celle-ci tait dj oriente la hausse, la ncessit
de reloger les habitants des immeubles dmolis entrant en concurrence avec
dautres demandeurs prioritaires. De plus, mme si le principe dune dmolition
pour une reconstruction a t relativement respect, ce sont souvent de grands logements peu chers qui ont t dmolis, mme lorsque ceux-ci taient parfois de
bonne qualit et alors que certains habitants y taient parfois particulirement attachs. Au regard de son inadaptation certaines ralits locales, le nombre doprations de dmolition effectivement ralises sera, au final, deux fois infrieur
lobjectif initial de 250 000 logements dmolis. Cette volution pragmatique positive montre que la prise en compte de la ralit peut parfois utilement freiner les
positions trop systmatiquement en faveur de la dmolition.
Lorganisation de lANRU a par ailleurs eu tendance privilgier la prise en compte
du bti sur celle des personnes. Cette vision centre sur le bti explique lincapacit
du programme produire un effet rel sur le niveau de pauvret des quartiers touchs, dans lesquels la qualit du bti nest quune des facettes dune problmatique
plus large, incluant lemploi, lducation ou encore la sant. Dans un certain nombre
de sites, l a b senc e d a rt ic u la t ion ent re le P N R U et la politique de la ville, ou
sa trop faible ambition, a la rg ement limit les ef f et s posit if s des proj et s mis
en u v re. Dans certains cas, malgr les investissements raliss, la pauvret et la
prcarit ont continu progresser, engendrant des phnomnes de repli ou de
sgrgation, voire de scession territoriale, allant souvent de pair avec le dveloppement de lconomie parallle.

3 Renaud Epstein, ANRU : mission accomplie ? , in J acques Donzelot, quoi sert la rnovation
urbaine ? , Presses Universitaires de France, La ville en dbat , 2012, p. 51-97.

155

156

tat du mal-logement en France

I 2017

Enfin, lapproche idologique consistant considrer la concentration des habitants


des quartiers populaires comme la source des difficults que rencontrent ces
territoires a conduit une recherche de mixit sociale, dans une dmarche visant
attirer de nouvelles populations dans les quartiers et disperser les habitants
dorigine. Au-del, les habitants des quartiers touchs par les oprations nont globalement que peu t associs aux projets damnagement raliss. De plus, la course
au guichet unique des maires au dbut du PNRU pour profiter des subventions de
lANRU a nuit au dveloppement de vritables dmarches de co-construction avec
les habitants, qui auraient ncessairement fait perdre du temps lavance du
dossier.
Le caractre communal du programme, mettant les maires en premire ligne, sest
avr par ailleurs en dcalage avec la monte en puissance concomitante des intercommunalits. Si ce choix sexplique par la volont davancer rapidement et dviter
les compromis ncessairement lis lintercommunalit, il a conduit impulser
une dynamique ascendante et renforcer le contrle par ltat de la nature des
oprations. Surtout, il explique les difficults faire de ces projets urbains des
outils pour mieux rpartir les logements sociaux et les populations en difficult
lchelle des agglomrations.

Un chantier inachev
Au-del des bienfaits et des critiques qui peuvent tre adresses au PNRU, la principale limite du programme reste la rduction de son spectre dintervention par
rapport aux objectifs initiaux. Pour de nombreux habitants de quartiers identifis
comme prioritaires mais qui nont pas t directement concerns par lintervention
de lANRU, lenvironnement quotidien et urbain na pas ncessairement volu.

M. T., CHAMBRY, SPECTATEUR DE LANRU SANS EN BNFICIER


M. T. occupe un appartement Hlm dans le quartier des Hauts de Chambry
depuis mai 1981. Il se remmore, avec nostalgie, un quartier initialement
paisible, pratique et agrable : Ici on a un pied dans la campagne.
lpoque, le quartier tait taille humaine, avait t en partie rnov, et
tait bien insr dans la ville . Son pouse et lui ont assist aux vagues
successives dembellissement du quartier, dont le rcent Programme de
rnovation urbaine. Spectateur de ces volutions dont il na pas bnfici,
M. T. a aujourdhui un sentiment dinachev, au got amer : La partie Est
a t favorise. Mais beaucoup dendroits nont pas t rnovs. Des btiments vtustes, il en reste plein. Le secteur des Combes, qui na pas bnfici de la rnovation, se pauprise. Les Chtaigniers, cest aussi le grand
oubli !

PARTIE I CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :


amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives aux habitants
M. T. est dans une totale incomprhension ; il recense dimportantes
dgradations qui saggravent. lintrieur, cest dgueulasse, il faudrait
repeindre. Il y a un manque dtanchit des huisseries, qui laissent passer
leau et les courants dair. Mais on nous rpond que pour 2016 il ny a plus
de budget, et quon verra en 2017 ! Il fait galement part dun dlaissement
des parties communes comme des espaces extrieurs : Les sols de la place
sont dangereux, les botes aux lettres de mon immeuble sont dans un tat
dplorable, il y a des fuites dans les parties communes, de leau qui coule
lentre des montes descalier. Il dplore enfin la disparition des commerces : La pizzeria, la suprette et la boulangerie ont ferm, la caftria
nest ouverte que le soir. Maintenant, les commerces sont lautre bout du
quartier : a fait loin, notamment pour les personnes ges .
Trs inquiet face aux incivilits, M. T. a le sentiment dtre dans un cercle
vicieux : face au dsinvestissement des pouvoirs publics, les habitants
ngligent le quartier. ses yeux, les oprations de rnovation menes,
parfois spectaculaires, cachent labandon de nombreux secteurs, et les
parties qui ont t rnoves ne sont pas suffisamment entretenues.
M. T. souhaiterait dmnager, mais ses revenus modestes (lui et sa femme
sont au RSA) ne lui permettent pas de lenvisager. On a cherch un peu plus
petit mais encore faut-il que le loyer soit adapt : aujourdhui, les logements
sociaux sont certes neufs, mais ils sont quasiment deux fois plus chers !

Les coproprits dgrades ont t aussi bien souvent dlaisses en raison de leur
statut juridique complexe et de la multitude de propritaires qui les
caractrise. Non apprhendes ds le dpart comme un objectif part entire du
PNRU ncessitant une approche spcifique, elles nont que peu bnfici du
programme. Par ailleurs, le mode de fonctionnement et de financement de lANRU
est peu adapt au traitement de ce parc priv particulier. Aussi, un cart sest creus
dans les quartiers impacts par le programme entre le parc social rnov et rhabilit
dune part et ce parc priv particulier tendant se dgrader de lautre.

Pour un NPNRU qui tire les leons du premier,


mais en conserve les moyens financiers
Alors que la nouvelle gographie de la politique de la ville sest accompagne de la
mise en uvre, partir de 2015, du Nouveau programme de rnovation urbaine
(NPNRU), lenjeu est de tirer les leons des russites et des limites du premier exercice :
assurer un pilotage intercommunal, viter les dmolitions systmatiques, prvoir
une relle concertation en amont avec les habitants en vitant la course au guichet

157

158

tat du mal-logement en France

I 2017

unique de lANRU, inclure le traitement des coproprits dgrades Autant de


nouvelles ambitions qui doivent pouvoir sappuyer sur un budget leur mesure.
U N P R O G R A M M E R E C E N T R S U R D E S Q U A R T IE R S
P A R T IC U L I R E M E N T D F A V O R IS S E T U N C H A N G E M E N T
D C H E L L E G O G R A P H IQ U E
Ds fvrier 2014, la loi de programmation pour la ville et la cohsion urbaine a pos
les contours de la suite de ce PNRU, par la cration du Nouveau PNRU (NPNRU).
Ce programme concernera 400 quartiers et lANRU financera les projets hauteur
de 5 milliards deuros (83 % pour les 200 dintrt national, et 17 % pour les 200 dintrt rgional). Ce NPNRU passe tout dabord par une redfinition de la gographie
prioritaire de la politique de la ville, jusque-l peu lisible. Dsormais, il nexiste
plus quun zonage unique, celui des quartiers prioritaires de la politique de la ville
(QPV), bas sur la concentration de personnes bas revenus (ressources infrieures
60 % du revenu mdian de rfrence). Aujourdhui, 1 300 quartiers sont des QPV,
dont les 400 slectionns dans le NPNRU, contre 2 350 concerns par au moins
un dispositif auparavant. L ob j ec t if est galement de resserrer les moy ens
su r les q u a rt iers en a y a nt le plu s b esoin. Notons que sont ainsi entrs dans
la gographie prioritaire, des quartiers anciens dgrads de centre-ville, dans lesquels se trouvent notamment des coproprits dgrades. Chacun de ces QPV fait
lobjet dun contrat de ville 2015-2020, fixant le cadre des projets de renouvellement
urbain, et sarticulant autour de trois piliers : le dveloppement de lactivit conomique et de lemploi, la cohsion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain.
En matire dhabitat et de peuplement, toute offre de logement dmolie dans
le cadre du NPNRU devra tre reconstitue hors du QPV, sauf exception justifie
par le contexte local. Cette nouvelle philosophie dterminante sexplique notamment par l v olu t ion v ers u n port a g e l c h elle int erc ommu na le des proj et s
de renou v ellement u rb a in. Alors que les logiques dquilibre territorial
sinscrivent dans des primtres dpassant la commune, le NPNRU donne lopportunit de rflchir la rpartition de la population et la mixit sociale du territoire
une chelle plus pertinente.
U N E A M B IT IO N

L A R G IE Q U I N E D O IT P A S S E C A N T O N N E R A U

B T I

Le NPNRU vise les mmes objectifs que le PNRU, tout en mettant en avant de
nouvelles thmatiques : le dveloppement conomique des quartiers, la performance
nergtique des logements et le retour des services publics dans ces quartiers.
Laccs lducation, la sant ou aux transports y est davantage apprhend que
dans le cadre du PNRU, permettant desprer viter les cueils du premier exercice.
Contrairement son prdcesseur, le NPNRU nest plus cens faire prvaloir le bti
sur ses habitants. La participation de ces derniers, fondamentale, nest donc plus
cense rester un vu pieux. cet gard, la mise en place de conseils citoyens dans

PARTIE I CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :


amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives aux habitants
les quartiers prioritaires, rendue obligatoire par la loi de programmation pour la ville
et la cohsion urbaine du 21 fvrier 2014, pourrait constituer une relle source de
progrs, ds lors quelle rend envisageable une vritable dmarche de co-construction
des contrats de ville avec la socit civile. Cependant, les moyens limits consacrs
ces instances et les modalits dorganisation laisses la discrtion des pouvoirs
publics locaux tendent, dans certains territoires, en limiter la marge de manuvre,
le collectif Pas sans nous , qui agit dans de nombreux territoires, regrettant dj
un fort dcouragement des membres des conseils citoyens4 .
Au-del de toutes les critiques qui ont pu tre adresses la politique de la ville
depuis sa mise en uvre au cours des annes 1980, il faut envisager une faon
approprie den rinventer certains acquis, l a c t ion su r le b t i ne pou v a nt t re
c onsid r e c omme su f f isa nt e pou r a m liorer prof ond ment , et de
manire prenne, les c ondit ions de v ie da ns les q u a rt iers popu la ires.
Consciente de ces enjeux sociaux, la Fondation Abb Pierre soutient, travers son
secteur promotion des habitants , des projets visant les habitants des quartiers
en cours de rnovation urbaine, comme Montpellier o le club Futsal intervient
auprs des jeunes du quartier du petit Bard et de leurs parents, en mobilisant le
sport comme vecteur dautonomisation. Paralllement, le club assure un travail
socio-ducatif, un suivi scolaire et propose une offre culturelle et de loisirs. Il
cherche ainsi lier le sport et lducation dans une optique visant lempow erment des
habitants, en particulier des jeunes, dont certains nont connu que les tractopelles
et les travaux5 .
Lauto-rhabilitation accompagne, processus par lequel les habitants dimmeubles
participent la rnovation de leur logement, est une autre faon dassocier les
citoyens lintervention publique touchant leur environnement, comme la font
depuis de nombreuses annes les Compagnons btisseurs. Le projet ralis par le
collectif Cochenko Saint-Denis en est une autre illustration. Alors que lintervention
de lANRU sur la cit Joliot-Curie sachevait, ce collectif pluridisciplinaire habitu
travailler dans le champ de lamnagement urbain a t sollicit par la ville pour
dvelopper un projet dauto-rhabilitation. Avec le soutien de la ville de Saint-Denis
mais galement de lEPCI Plaine Commune et de lANRU, le collectif a dvelopp
trois ateliers destins aux habitants de la cit. Un potager partag au pied des
immeubles, un atelier de conception et de confection de papiers peints, ainsi quun
atelier de co-design visant dans un premier temps lapprentissage des techniques
murales (enduit et peintures), puis celui de la ralisation de meubles ont t mis en
place dans le but de permettre chacun de prendre plaisir rnover son logement

https://www.passansnous.org/wp-content/uploads/2016/10/communique%CC%81.pdf

Prsentation de lactivit de Futsal par Hamza Aarab, prsident du club :


http://croisonslefaire.blogspot.fr/2016/12/montpellier-mediterranee-futsal-un-club.html

Intervention de J uliette Six sur le projet Made in J oliot :


http://croisonslefaire.blogspot.fr/2015/02/le-collectif-cochenko-de-lutopie_22.html

159

tat du mal-logement en France

160

I 2017

et sy sentir bien6 . Au-del de lintrt individuel dun tel projet, ce type de


dmarche participe galement rec r er u ne v ie de q u a rt ier et redy na miser le t errit oire.
Enfin, dautres procds, comme le rfrendum local, permettent daller encore
plus loin dans la prise en compte des besoins et des souhaits des habitants,
loccasion des projets de rnovation urbaine. Dans ce domaine, la marge de progrs
est grande puisque 85 % des mnages vivant en zone urbaine sensible dclaraient
en 2013 ne pas avoir t consults dans le cadre des travaux de rnovation urbaine7 .
Lexemple de la commune dArcueil gagnerait, cet gard, tre dvelopp. Dans le
cadre des projets de rnovation urbaine, des rfrendums y sont en effet rgulirement
organiss pour vrifier le niveau dadhsion des habitants, en particulier lorsque le
projet implique un processus de dmolition. Ces rfrendums y sont envisags
comme lultime tape dun processus de concertation pendant lequel les habitants
ont t associs la dfinition des projets.
C O M M E N T F A IR E M IE U X A V E C T R O IS F O IS M O IN S D A R G E N T ?
Le PNRU reprsente 47 milliards dinvestissements au total avec 25 % des ralisations
encore livrer au dbut de lanne 2016 dans plus de 500 quartiers. Sur ce montant,
12 milliards ont t apports par lANRU, le reste provenant essentiellement des
collectivits locales, de la Caisse des dpts et des organismes Hlm. Lensemble des
oprations aura donc t ralis en 15 ans avec un engagement annuel rgulier,
depuis 2009, de 1 milliard de subventions par lANRU. Le NPNRU, quant lui,
concerne presque autant de quartiers, avec un volume global de subventions de
5 milliards deuros entirement issus dAction Logement. Une fois retranch le
milliard destin aux programmes dits dintrt rgional , les 200 quartiers
d intrt national , qui sont aussi nombreux que dans le prcdent programme,
devront se partager les 4 milliards restants. Tout compte fait, il apparat que le
mont a nt de la su b v ent ion pa r sit e d int r t na t iona l est donc div is
pa r deu x , avec moins de 22 millions deuros par site, contre 44 millions dans le
prcdent programme, alors mme que les cots de la construction ou du foncier,
depuis le premier PNRU, se sont accrus.
Ce moindre financement risque de conduire une politique de la ville nettement
sous-dimensionne face aux besoins des territoires. lheure o les intercommunalits sont elles-mmes confrontes des difficults financires, ltat ne peut pas
rester lcart. L es espoirs pla c s da ns le N P N R U en ma t i re de renf orc ement de la c oh sion soc ia le et t errit oria le et de lutte contre les enclaves
urbaines risq u ent d t re d u s en raison de la faiblesse du budget affect ce

http://www.lagazettedescommunes.com/242529/la-participation-des-habitants-au-coeur-despriorites-de-la-politique-de-la-ville/. Le dossier de presse du ministre de la Ville du 16 dcembre


2014 prsente dailleurs la participation des habitants comme un lment qui distingue le
nouveau programme du premier PNRU.

PARTIE I CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :


amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives aux habitants
programme, qui reste en de du seuil au-del duquel un vritable changement est
envisageable. Les premiers concerns sont les bailleurs sociaux qui aprs avoir,
pour certains, fortement contribu par leurs fonds propres et leurs capacits demprunt la ralisation des projets de la premire vague doivent se rinscrire dans la
seconde vague sans perspectives de financements complmentaires. La tentation
sexprime dj dans certains territoires de limiter lambition des projets avec des
interventions penses sur le court terme et rduites de simples travaux de requalification du bti. Si cette tendance devait saffirmer, cela constituerait un vritable
retour en arrire, y compris pour les bailleurs sociaux, qui se retrouveraient alors
seuls en charge de la gestion des quartiers avec pour seules ressources leur parc et
leurs moyens, au risque dune spcialisation encore plus forte.
ce titre, on ne peut que se rjouir du retour de ltat dans le financement du
NPNRU, annonc hauteur dun milliard deuros sur toute la priode. Mme si la
somme effectivement dgage, 100 millions pour 2017, afin de mieux financer les
quipements prvus dans les projets de rnovation urbaine, reste trs modeste.

Offrir des perspectives aux habitants


P O U R U N E M IX IT S O C IA L E E N D O G N E
Un autre levier daction complmentaire permettant datteindre lobjectif de mixit
sociale pourrait concerner la recherche de mixit endogne dans les QPV. Ces quartiers font en effet lobjet dinterventions denvergure depuis plus de dix ans visant,
entre autres, amliorer le cadre de vie, qui semblent atteindre leurs objectifs dun
point de vue urbain dans les quartiers qui ont pu en bnficier. Ces amliorations
peuvent constituer u ne opport u nit pou r inc it er les m na g es du q u a rt ier
y rest er, tout en poursuivant leur parcours rsidentiel. Lattachement de ces
mnages leur quartier est souvent fort et peut les encourager dmnager
lintrieur de celui-ci au cours de leur ascension sociale, condition quils puissent
y trouver une offre correspondant leurs besoins (typologie, niveau de loyers,
accession sociale).
En complment de la dynamique daccueil de personnes ne vivant actuellement pas
dans les quartiers prioritaires qui reste trs compliqu, la promotion sociale interne
dans ces quartiers est en effet un outil de mixit sociale trop nglig.
Ainsi, et contrairement ce qui est souvent prconis, le relogement de certains
mnages sur site loccasion des oprations de renouvellement urbain peut tre
envisag comme un moyen de parvenir lobjectif de mixit sociale. En termes
de justice sociale, il serait galement difficilement admissible que les nouveaux
logements (en location ou en accession) ou les logements rnovs ne bnficient
pas aussi aux populations dj sur place, qui ont parfois attendu pendant des
dcennies ces investissements. Cest pourquoi, contrairement ce que propose la
rgion le-de-France au nom de la lutte contre la ghettosation , il n est pa s

161

tat du mal-logement en France

162

I 2017

a c c ept a b le de ref u ser t ou t e produ c t ion de log ement t r s soc ia l da ns c es


q u a rt iers, m me s ils en c ompt ent d j b ea u c ou p. Les participants au
Comit rgional de lhabitat et de lhbergement (CRHH) dle-de-France ont au
contraire plaid pour un maintien des aides publiques aux communes dj trs
dotes en logement social, au nom des impratifs de recomposition de loffre de
logement dmolie au titre de la lutte contre lhabitat indigne et du renouvellement
urbain. Il sagit en effet de sortir dune forme dimpasse rsultant de la rnovation
urbaine qui, en tendant limiter les possibilits de relogement des habitants au
regard de leur solvabilit, peut produire des effets pervers importants, alors que
limage des territoires traits nest pas toujours propice au dveloppement dune
offre intermdiaire ou libre.
Les oprations daccession sociale la proprit ralises dans le cadre de laction
de lANRU, qui permettent des mnages issus des classes populaires et moyennes
daccder la proprit un prix modr, se placent dans la mme optique.
Sur 221 programmes daccession de ce type analyss par lUSH8, reprsentant
4 916 logements mis en service entre 2006 et 2018, les trois quarts ont lieu sur le
site mme du programme de rnovation urbaine, et un quart en priphrie. Leurs
bnficiaires sont 92 % des primo-accdants, 50 % issus du parc social, 55 %
issus de la commune, dont 56 % ont des revenus infrieurs deux Smic (contre
29 % pour lensemble des primo-accdants dans le neuf en France). La mdiane des
prix de vente est 2 200 euros/m2 (3 000 euros/m2 en le-de-France), grce
des aides spcifiques (TVA taux rduit, aides des collectivits, de lANRU). La
quasi-totalit prvoit une garantie de rachat (98 %) et de relogement (97 %) en cas
daccident de la vie, ainsi quune clause anti-spculative visant viter que les
mnages revendent et empochent la plus-value issue des aides publiques. On peut
cependant regretter que seuls 14 % de ces logements aient bnfici de prts PSLA9,
pourtant particulirement adapts ce type doprations (voir chapitre 11). L a
pr pa ra t ion du pa ssa g e du st a t u t de loc a t a ire c elu i de c opropri t a ire
n c essit e u ne b onne inf orma t ion en a mont , la formation des membres du
conseil syndical et ventuellement lengagement des bailleurs sociaux dans le rle
de syndic, autant dlments indispensables pour viter la fragilisation des mnages accdants et limiter les risques de mauvaise gestion.
Laccession sociale dans les quartiers les plus en difficult, bnficiant des mnages modestes mais disposant demplois stables et souvent issus des quartiers en
question, permet une ouverture des parcours rsidentiels dans un territoire donn
et sans ncessairement modifier le peuplement au sens de mixit ethnique ,
tel que lentendent certains responsables politiques10, assure une mixit sociale endogne lchelle du quartier. Cest le cas par exemple aux Minguettes, Vnissieux,

8 Union sociale pour lhabitat, Laccession sociale scurise dans les quartiers en renouvellement
urbain , mars 2015.
9

Prt social location-accession.

10 Thomas K

irszbaum, La rnovation urbaine comme politique de peuplement , Mtropoles, 2013.

PARTIE I CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :


amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives aux habitants
o les programmes sadressent des personnes entre 20 et 40 ans, caissiers, agents
dentretien, petits entrepreneurs du btiment, ouvriers spcialiss, oprateurs tlphoniques11

E T U N E O U V E R T U R E D E S Q U A R T IE R S IN S E N S IB L E S
A U X M N A G E S E N D IF F IC U L T

Si lamlioration des conditions de vie dans les quartiers sensibles par linvestissement dans le bti, mais aussi et surtout dans lducation, la sant, lemploi, les
transports et la citoyennet est ncessaire pour mettre un terme la relgation
sociale et urbaine, la lutte contre la sgrgation spatiale ne saurait se limiter ces
quartiers. L a mix it soc ia le doit simultanment t re int rodu it e da ns les
q u a rt iers insensib les , c es q u a rt iers a is s, moteurs de la centrifugeuse
sociale, l orig ine de la h a u sse des prix de l immob ilier qui renvoie les
classes populaires la priphrie des zones prises.
Laction politique dans ces quartiers passe par trois chantiers dvelopps par
ailleurs dans ce rapport. En premier lieu, ltat doit faire appliquer plus strictement
larticle 55 de la loi SRU, en imposant des quotas de logements vraiment sociaux
dans les communes qui font tout pour y chapper (voir le chapitre 13). Ensuite, il
doit mener court terme une action consistant flcher les attributions de logements sociaux vers les mnages les plus en difficult hors des quartiers de
la politique de la ville, pour viter de reloger toujours les plus pauvres avec les
plus pauvres (voir le chapitre 2). Enfin, il est indispensa b le q u e la rent e f onc i re l orig ine de c es dy na miq u es t errit oria les in g a lit a ires soit pr lev e pou r enra y er c et t e s g r g a t ion par les prix et redistribuer ces richesses
immobilires vers les quartiers en dshrence et vers louverture aux classes populaires des quartiers riches (voir le chapitre 14).
Ces trois dfis rappellent que ces quartiers populaires ne sont pas en dehors des villes
mais en lien troit avec les processus conomiques de fragmentation territoriale.
De quartiers de relgation, ils peuvent devenir ou redevenir des quartiers de
promotion, populaires mais ouverts aux mobilits, riches de la crativit de leurs
habitants. Des quartiers dont les difficults, qui ne sauraient tre occultes, ne
disparatront pas par linvisibilisation de ses habitants, mais par le renforcement
des liens sociaux et de solidarit en leur sein et dans les villes auxquelles ils
appartiennent.

11 Pierre Gilbert,

Devenir propritaire en cit Hlm. Petites promotions rsidentielles et volutions


des styles de vie dans un quartier populaire en rnovation , Politix 2013/ 1 (n 101).

163

PARTIE I CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait ses preuves renforcer

CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait
ses preuves renforcer
MADAME R., 25 ANS, LOCATAIRE LYON DUN PETIT LOGEMENT,
SUBIT UN TAUX DEFFORT DE 65 %
Madame R., 25 ans, diplme en architecture, vivait dans un T2 Lyon,
avec son conjoint. Lorsquils se sparent au printemps 2015, elle se retrouve
sans domicile personnel. J ai dabord t chez mon frre pendant une
semaine, le temps de voir, et puis aprs jai t un mois en coloc avec un
ami, je dormais sur le canap du salon, avant de sous-louer lappartement
dun autre ami parti en vacances pour 2 mois. Sans emploi stable, elle
travaille temps partiel en tant quanimatrice dans un centre de loisirs. En
septembre 2015, Madame R. obtient un CDD de 3 mois temps plein dans
sa branche, pour 1 500 par mois. Ses parents ne la soutiennent plus financirement, mais se portent garants pour faciliter sa recherche de logement.
Pour autant, son dossier est systmatiquement refus par les agences
immobilires : soit ils jugeaient mon dossier pas assez convaincant, soit
ils nacceptaient pas les dossiers avec garants quand les propritaires
avaient souscrit une assurance impays de loyer. Aprs plusieurs visites
infructueuses, un propritaire accepte enfin son dossier pour un appartement de 38 m2 650 et 80 de frais dnergie. Lappartement tant mal
isol (simple vitrage, coproprit ancienne), les factures de gaz peuvent
monter 125 par mois lhiver. Pour sinstaller, Madame R. dbourse galement 500 , notamment en mobilier. J avais un budget de 600 grand
maximum et jai d le dpasser. Lappartement est trs sombre, jai aussi
fait des concessions sur la salubrit, il y a beaucoup de souris, la chaudire
est trs vieille et est dj tombe en panne
la fin de son CDD, Madame R. travaille en auto-entrepreneur au sein de
lassociation quelle a cre, faute de trouver un emploi stable. Ses
ressources slvent environ 730 par mois, auxquels sajoutent 270
dAPL. Son taux deffort est de 65 % et son reste--vivre denviron 270 ,
avec lequel elle doit encore payer les charges de gaz, deau, dlectricit, le
transport et la nourriture, ce qui laisse peu de place aux imprvus ou aux
loisirs. Cest sr, je fais principalement des conomies sur la sant : je ne
vais jamais chez le mdecin, je nachte pas non plus les mdocs sans
ordonnance pour soulager la douleur, jai aussi renonc au k in pour mes
soucis de circulation sanguine car je ne peux pas avancer les frais.

165

tat du mal-logement en France

166

I 2017

Entre 2000 et 2014, les loyers des grandes agglomrations ont augment de 55 %
en moyenne daprs lOLAP, deux fois plus vite que linflation. Certes, dans la
plupart des agglomrations, le niveau des loyers naugmente plus rellement. Mais
cette accalmie est trompeuse, car elle survient un niveau historiquement lev,
sans que la crise conomique ait eu deffet la baisse dans les zones tendues.
Certes, les prix lachat ont cr plus fortement que ceux la location, mais les
accdants ont lavantage de dpenser autant pour se loger que pour se constituer
un patrimoine, dont la valeur saccrot en gnral avec le temps. Ils ont aussi la
chance dacheter crdit une poque o les taux dintrt sont historiquement
bas. Ils sont aussi de plus en plus aiss, la hausse des prix ayant rendu laccession
de plus en plus slective socialement, tandis que les locataires du parc priv sont de
plus en plus pauvres en comparaison avec le reste de la population. Entre 2002 et
2013, ces derniers ont vu leurs revenus augmenter deux fois moins vite que ceux de
lensemble de la population (+ 1 % par an en moyenne pour les locataires du parc
priv, contre 2 % pour lensemble des mnages)1.
Sans surprise, les loc a t a ires du priv sont donc su rrepr sent s pa rmi les
m na g es en sit u a t ion d ef f ort f ina nc ier ex c essif . 41 % des mnages subissant un taux deffort net suprieur 35 % et un reste--vivre infrieur 65 % du
seuil de pauvret sont des locataires du parc priv. Les locataires Hlm reprsentent
quant eux 27 % de ces mnages pnaliss par les prix du logement, et les accdants seulement 15 % ; une part qui chute moins de 7 % pour les propritaires
non-accdants.

Taux deffort net selon le statut doccupation


1992

2002

2006

2013

Locataires secteur social

19,2 %

20,5 %

22,5 %

23,9 %

Locataires secteur libre

23,0 %

24,2 %

27,4 %

30,0 %

Accdants la proprit

22,3 %

22,3 %

24,3 %

25,1 %

Propritaires non-accdants

7,0 %

6,2 %

9,3 %

7,1 %

Source : ENL.

Source : enqutes nationales du Logement.

PARTIE I CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait ses preuves renforcer
Les locataires du priv, perdants de la hausse des prix
Taux deffort net par statut doccupation (source : ENL)
35 %
30 %
25 %

1992

20 %
15 %

2002

10 %

2006

5%

2013

0%
Locataires
secteur social

Locataires
secteur libre

Accdants
la proprit

Propritaires
non-accdants

Les locataires du priv,


principales victimes de leffort financier excessif pour se loger
45 %
40 %
35 %
30 %

Propritaires non-accdants

25 %

Accdants la proprit

20 %
15 %

Locataires secteur social

10 %

Locataires secteur libre

5%
0%
Taux deffort lev,
niveau de vie rsiduel faible

Cette tendance la hausse des loyers constitue une rupture historique avec les
priodes prcdentes, puisque, daprs les donnes de lconomiste Thomas Piketty,
la part des loyers ( imputs pour les propritaires et rellement acquitts pour
les locataires) dans le revenu national na jamais t aussi leve, et atteint dsormais
10 %, soit cinq fois plus quAprs-guerre.

167

tat du mal-logement en France

168

I 2017

Les locataires du priv,


principales victimes de leffort financier excessif pour se loger
12 %
10 %
8%
6%

Part des loyers


dans le revenu national

4%
2%
1896
1904
1912
1920
1928
1936
1944
1952
1960
1968
1976
1984
1992
2000
2008

0%

Lecture : la part des loyers (valeur locative des habitations) est passe de 2 % du revenu national
en 1948 10 % en 2010.
Sources et sries :
voir piketty.pse.ens.fr/capital21c. http://piketty.pse.ens.fr/files/capital21c/pdf/G6.7.pdf

Selon nos travaux mens dans douze agglomrations, les mnages des couches
moyennes relevant du 5e dcile ne peuvent accder, dans des conditions correctes,
au parc locatif priv dans les zones tendues, au prix moyen du march locatif2. La
consquence est un report vers la demande de logement social ou vers des fractions
dgrades du parc priv, ou suppose des taux deffort draisonnables, comme cest
le cas de Madame R. (voir encadr ci-dessus), qui peuvent se traduire, au moindre
accident de parcours, par des impays et une grande prcarisation des locataires.
Les procdures en justice pour impays ont ainsi augment de 49 % entre 2001 et
2015 et le nombre dexpulsions avec le concours de la force publique, qui tait de
6 337 en 2001, a augment de 127 % pour atteindre le chiffre record de 14 363 en
2015. Les efforts pour sacquitter du loyer entranent des privations sur dautres
dpenses essentielles, comme les soins, lalimentation ou le chauffage. Entre 2006
et 2013, le nombre de personnes ayant eu froid en raison de privations financires
ou de limpossibilit de payer sa facture, a ainsi bondi de 44 %.

Encadrer les loyers, cest possible


Cest pour enrayer cette augmentation des loyers subie par une frange toujours plus
large de la population que la proposition dun meilleur encadrement des loyers a
merg dans le dbat franais la fin des annes 2000. Cette ide, qui divise fortement les acteurs et experts du logement depuis des dcennies, na rien dirraliste.

Fondation Abb Pierre, La France du logement trop cher , dcembre 2016.

PARTIE I CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait ses preuves renforcer
Elle sest dailleurs appuye sur lexemple du Mietspiegel allemand, le miroir
des loyers que nos voisins outre-Rhin appliquent dans la plupart des grandes
agglomrations, depuis que la ville de Cologne la mis en uvre en 1973, pour que
les loyers pratiqus par les bailleurs refltent la moyenne du march.
La nouvelle majorit, en 2012, stait engage encadrer les loyers, conformment
au Contrat social de la Fondation Abb Pierre sign par Franois Hollande. Le premier acte pos, relativement peu connu, est pourtant significatif : par un dcret de
juillet 20123, reconduit chaque anne depuis, le gouvernement a interdit les hausses
de loyer suprieures linflation lors des changements de locataires ou lors du
renouvellement du bail. Cest en effet au moment de la relocation que se produisaient
jusqualors les plus importantes hausses de loyer, les loyers des locataires en place
tant dj encadrs dune anne sur lautre. Ce dcret est donc venu remettre de
lquit entre les locataires mobiles et les autres et vite les risques dun encadrement
deux vitesses, qui conduit fatalement un parc deux vitesses, comme lavait fait la
loi de 1948 par exemple, qui bloquait les loyers des locataires en place et libralisait
les autres.
Ce dcret de 2012 se contentait toutefois de fixer des limites aux augmentations des
loyers, sans intervenir sur leur niveau, et toute libert tait laisse la fixation des
loyers des logements mis en location pour la premire fois. Cest pour combler cette
lacune que la loi A L U R a v ou lu c r er u n disposit if g n ra l d enc a drement
des loy ers inspir du miroir des loy ers a llema nd. Dans les villes concernes, les locataires devraient pouvoir rclamer la baisse dun loyer suprieur de
20 % au loyer mdian, mesur par un observatoire agr, selon la surface, le quartier, le type de logement et son anne de construction, devant une commission de
conciliation, puis, en cas de dsaccord, devant la justice.
La mesure a suscit une vaste controverse, les professionnels de limmobilier craignant un dcouragement de linvestissement et une dsertion des bailleurs. Une
prvision catastrophiste disproportionne, compte tenu de la modestie du dispositif
qui autorise en ralit des niveaux de loyer trs levs et ne vise qu crter les
abus les plus manifestes. La limite du loyer mdian major peut dailleurs tre
dpasse en toute lgalit, condition de justifier ce complment de loyer par
des lments particuliers de confort ou de localisation du logement, comme une
grande terrasse par exemple.
LAllemagne, qui sert ici de modle, est le pays o le parc locatif priv est le plus
important dEurope, sans que le miroir des loyers ait nui ce secteur et son
dveloppement, au contraire. dautres priodes, en France, un encadrement bien
plus strict tait appliqu aux loyers, sans pour autant affecter les rendements
locatifs, comme la montr le sociologue Loc Bonneval travers les archives des
propritaires lyonnais. Car tout montre que des loyers plus modrs poussent

Dcret n 2012-894 du 20 juillet 2012 relatif lvolution de certains loyers.

169

tat du mal-logement en France

170

I 2017

eux-mmes les prix lachat la modration4. Le rendement locatif tant le


rapport entre les premiers et les seconds, il reste relativement stable. Enfin, le
rendement locatif simple nest quun lment dapprciation du rendement rel
dun logement. En priode de hausse des prix, la plus-value immobilire latente,
quand le prix de lactif monte en flche, est aussi rentable que les loyers encaisss.
Lensemble, que lconomiste Xavier Timbeau (OFCE) appelle le rendement
locatif complet , est particulirement lev depuis des annes et nest pas
spcialement menac par la modestie de lencadrement parisien5.
Dailleurs, si l enc a drement t a it u ne t elle c a t a st roph e, compare par
certains aux effets dun bombardement sur une ville, pou rq u oi a u t a nt de v illes,
da ns des c ont ex t es t r s div ers, l a ppliq u ent - elles, en A llema g ne, en
S u de, a u x P a y s- B a s ou en S u isse ?

et a marche !
L e b ila n est modest e, ma is il est posit if . Dans cette priode o les progrs
sociaux se font rares, il est bon de souligner que, selon lOlap, 30 % des nouveaux
emmnags Paris en 2015 ont bnfici dune baisse de loyer, une proportion
indite qui natteignait que 20 % en 2014 et seulement 7 % en 2013. Outre la priode de faible hausse des loyers au niveau national, lencadrement renforc des
loyers Paris produit des effets visibles. Daprs lOLAP, les loyers la relocation,
qui avaient augment de 8,5 % en 2012, nont progress que de 2,1 % en 2014 et
1,0 % en 2015 : la hausse de 2015 est la plus faible enregistre depuis 20016 . Les
dpassements du seuil du loyer median major persistent, mais leur niveau est infrieur de 40 euros par mois depuis lentre en vigueur de lencadrement, daprs
lOLAP.
Alors que les prvisions les plus alarmistes mettaient en garde contre un engorgement
des institutions par des recours amiables ou contentieux, il se trouve que leur
nombre est rest trs faible, avec 111 recours devant la commission de conciliation
en 18 mois. Lefficacit du dispositif rside pour linstant davantage dans le signal
norme envoy aux bailleurs, et reu par bon nombre dentre eux, qui alignent
spontanment leurs loyers au loyer mdian major, et ne cherchent pas forcment
le dpasser en justifiant dun complment de loyer. Comme lcrit lADIL 75,

Lo c Bonneval, Le contrle des loyers empche-t-il linvestissement dans limmobilier ? ,


Mtropolitiques, 2011. Lo c Bonneval, Fran ois Robert, Limmeuble de rapport : limmobilier entre
gestion et spculation , Lyon, 1860-1990, Presses universitaires de Rennes, Histoire , 2013.

Xavier Timbeau, Les bulles robustes : pourquoi il faut construire des logements en rgion
parisienne , Revue de lOFCE / Dbats et politiques n 128, 2013.

6 OLAP, volution en 2015 des loyers dhabitation du secteur locatif priv dans lagglomration
parisienne , juillet 2016.

PARTIE I CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait ses preuves renforcer
dans le cadre de nos consultations, nous pouvons faire le constat que beaucoup
de logements sont lous au bon prix . () Dans la majorit des cas, nos consultants
bailleurs nous disent vouloir respecter le dispositif7 .
Quant au risque deffet inflationniste de lencadrement sur les petits loyers, lexprience ne le montre pas. Certes, lencadrement permet, en bas de lchelle, de ramener
plus facilement les loyers trs bas au niveau du loyer mdian minor ( 30 %), mais
cette procdure tait dj possible auparavant en vertu de larticle 17 C de la loi de
1989 et trs peu de bailleurs semblent sen tre saisis. La raison est simple. Le
niveau du loyer mdian minor est trs en-dessous du march, si bien que trs peu
de loyers y sont infrieurs : aucun parmi les baux la relocation mis sur le march
en 2015, daprs les observations de lOLAP, et quelques milliers peine sur tout le
stock de logements parisiens.
Enfin, les adversaires de lencadrement, qui faisaient craindre une fuite massive
des investisseurs, nont pas vu leurs prvisions se concrtiser. Au contraire, un an
aprs lentre en vigueur du dispositif, daprs un sondage, Paris est remonte la
deuxime place du classement des villes o les Franais souhaiteraient se lancer
dans linvestissement locatif. Avec un rendement locatif direct de 4 %, la capitale se
situe dans la moyenne nationale. Daprs le rseau de professionnels de limmobilier
auteur du sondage, lencadrement na pas dcourag les investisseurs, qui
voient toujours dans la pierre parisienne un investissement rassurant et de long
terme. Il sagit dun march tendu et dynamique, marqu par une forte demande et
un manque doffre, qui assure aux investisseurs de louer leur bien8 .

Aller au bout de lencadrement


Ce bilan de lencadrement des loyers Paris illustre autant la pertinence de son
principe que la ncessit daller plus loin. En effet, cette modration des loyers
survient bien trop tard. Pour viter linflation subie par les locataires, elle aurait d
tre applique au dbut des annes 2000. Entre en vigueur de cette faon seulement
en 2015, elle prsente le risque de se contenter dentriner des loyers dj bien trop
levs. Mais la mise en uvre de lencadrement des loyers dans une priode o ils
progressent plus lentement est plus facile installer et permet de disposer dun
outil de rgulation efficace si la hausse des loyers sacclre. Cest pourquoi il est
indispensable de renforcer cet encadrement, en particulier en rgion parisienne, o
les prix sont les plus levs, et de ltendre toutes les zones concernes aussi vite
que possible.

ADIL Paris, Lencadrement des loyers, un an aprs , juillet 2016.


ay, Palmars des villes pour investir , tude ralise sur un
chantillon de 1 015 personnes, reprsentatif de la population ge de 18 ans et plus, mars 2016.
8 Sondage Guy Hoquet et Opinion W

171

tat du mal-logement en France

172

I 2017

F A C IL IT E R L E R E C O U R S A U X D R O IT S P O U R L E S L O C A T A IR E S
Les locataires doivent connatre leurs droits. Le manque de portage politique de
cette rforme majeure rduit dautant la porte de la mesure faute dinformation
sur un dispositif relativement complexe. Les locataires, sils ne sen emparent pas,
ne pourront entamer des dmarches de baisse des loyers auprs de leurs bailleurs.
Une mise en uvre volontariste ncessiterait des oprations de communication,
lembauche de professionnels ou le soutien des associations pour le faire connatre
et accompagner les locataires dans leurs dmarches. cet gard, la mission confie
lADIL 75, aussi utile soit-elle, nest pas suffisante. Il importe aussi de mieux faire
connatre et appliquer le dcret complmentaire qui interdit les hausses de loyer
la relocation ou au renouvellement du bail suprieures linflation. Des contrles
alatoires, dans les agences immobilires notamment, seraient de nature dissuader
bailleurs et agents de sen affranchir. lheure actuelle, daprs lOLAP, un tiers des
relocations, sans travaux importants, ont donn lieu en 2015 une augmentation
de loyer suprieure lIRL, en violation donc semble-t-il du dcret annuel dencadrement des loyers la relocation. De mme, daprs une enqute de la CLCV
publie en octobre 2016, 38 % des loyers annoncs dans des petites annonces
dpassaient le loyer mdian major, de 138 en moyenne.

A D A P T E R L E N IV E A U D E L E N C A D R E M E N T
S E L O N L A T E N S IO N D E S M A R C H S
La loi ALUR prvoyait, dans sa version adopte par le Parlement, que les loyers
ne pas dpasser seraient les loyers mdians majors fixs par les prfets jusqu
20 % au-dessus du loyer mdian. La ministre du Logement de lpoque dclarait
que ce taux devrait plutt se situer 10 % en le-de-France.
Entre-temps, le Conseil constitutionnel a estim que la marge de manuvre laisse
au prfet pour fixer le taux de plafonnement tait trop importante pour garantir un
traitement gal aux bailleurs. Il a donc supprim toute modulation possible et fix
lui-mme ce taux 20 % au-dessus du loyer mdian sur tout le territoire.
Il serait donc ncessaire, dans lesprit de la loi initiale, de fixer pour lle-de-France
ce pourcentage 10 %, afin d a b ou t ir u ne v rit a b le mod ra t ion des loy ers.
Cette disposition serait parfaitement justifie quand on sait que, daprs lInsee, le
cot du loyer est le poste sur lequel les carts de prix entre lagglomration parisienne et la province sont les plus importants, de lordre de 49 % pour des logements
comparables9.

En 2015, les prix en rgion parisienne dpassent de 9 % ceux de la province , Insee Premire,
n 1590, avril 2016.

PARTIE I CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait ses preuves renforcer
A S S O C IE R L E N C A D R E M E N T U N

D IS P O S IT IF F IS C A L D IS S U A S IF

Pour mener une politique cohrente de matrise des loyers, la loi pourrait aussi
prvoir un bonus-malus fiscal associ au dispositif gnral dencadrement. Les
complments de loyer autoriss devraient donner lieu une imposition suprieure
sur ces logements prtendument exceptionnels. Cest dune certaine manire le
principe de la taxe Apparu , vote en 2011, qui prvoit une imposition dissuasive
sur les loyers indcents (plus de 41 /m2) des micro-logements (14 m2 et moins).
Cette taxe trs pertinente mriterait dtre mieux applique, cale sur les loyers
mdians majors et largie tous les complments de loyer.

A C C L R E R L E X T E N S IO N

D U

D O M A IN E D E L E N C A D R E M E N T

Lautre grande faiblesse de lencadrement actuel est naturellement sa limitation


la seule commune de Paris, mme si son largissement Lille est prvu pour fvrier
2017 et pour 2018 dans lagglomration parisienne. Rappelons que la loi ALUR,
toujours officiellement en vigueur, prvoit son application plus de 1 100 communes,
dans les 28 agglomrations les plus tendues de France, couvrant ainsi potentiellement
2,8 millions de logements, soit 40 % du parc locatif priv. Mais sa mise en uvre a
t freine par le Premier ministre Manuel Valls ds son arrive Matignon en
2014, qui avait aussitt prsent lencadrement des loyers parisiens comme une
simple exprimentation .
Le retard dentre en vigueur de lencadrement, promis en 2012 et vot en 2014,
tient aussi un obstacle technique : pour limiter les loyers aux loyers mdians
majors, encore faut-il connatre le niveau de ces loyers mdians, selon le quartier,
la typologie et la date de construction des logements. Or, les observatoires locaux
des loyers ont le plus grand mal se mettre en marche et tre agrs, faute
danticipation (alors que la loi les avait prvus depuis 1989), de moyens et de volont
politique.
Autre frein majeur, lopposition farouche de certains lus locaux, qui sest renforce
avec larrive de bon nombre de nouvelles majorits municipales en 2014. Dailleurs,
la ministre du Logement Emmanuelle Cosse a admis que lencadrement des loyers
nentrerait pas en vigueur l o les lus locaux sy opposaient, aveu que le retard
pris nest pas seulement li au dficit technique dobservation des loyers. Sa dclaration, outre quelle contrevient lesprit et la lettre dune loi adopte, brouille le
message : que faire quand, dans une mme agglomration, certaines communes
sont en faveur de lencadrement et dautres y sont opposes, comme cest le cas en
ralit dans la plupart des agglomrations ? Appliquer lencadrement dans certaines communes de lintercommunalit et pas dautres, au mpris de toute cohrence territoriale ? Et en cas dalternance ? Comment dans ce cas annoncer pour
2018 lextension de lencadrement la petite couronne parisienne, alors que bon
nombre de maires de ce territoire y sont opposs, de mme que la nouvelle majorit
rgionale et celle de la mtropole du Grand Paris ?

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tat du mal-logement en France

I 2017

L e r le de l t a t est ic i d a ppliq u er et de f a ire a ppliq u er la loi lorsquelle


est adapte, ou alors de proposer de la changer si elle ne lest pas. On le voit, les
tergiversations du gouvernement, depuis trois ans, freinent considrablement lencadrement des loyers. Cette rforme est pourtant majoritairement populaire dans
lopinion10, car elle apporte des rponses concrtes aux proccupations des locataires et pose un minimum de limites un march libre.

Lencadrement des loyers, condition


pour des APL efficaces
La modration des taux deffort des locataires doit passer lavenir par un meilleur
encadrement des loyers, mais ce dbat ne doit pas faire oublier que loutil principal
cet gard rside aujourdhui dans le versement daides personnelles au logement
(APL), dun montant de 18 milliards. Or, lencadrement des loyers constitue galement une solution centrale pour limiter la hausse des allocations logement,
et sortir par le haut du dbat sur leurs effets prtendument inflationnistes.
Depuis la rforme du financement du logement de 1977, le c h oix a t f a it de
s a ppu y er su r les a ides la personne pou r f a v oriser l a c c s a u log ement
locatif ou la proprit des mnages modestes. Mais on imaginait lpoque que
les mnages bnficieraient dune amlioration continue de leur pouvoir dachat et
donc que le temps de versement de laide serait limit. Aujourdhui, celle-ci est devenue prenne et essentielle pour permettre aux mnages modestes de faire face
leurs dpenses de logement orientes la hausse. Laugmentation continue des
ressources affectes au financement des aides la personne a alors t limite au
prix dune rduction de leur pouvoir solvabilisateur : les loyers plafonds pour le
calcul de laide nont pas t suffisamment actualiss et sont aujourdhui bien infrieurs aux loyers de march, ainsi que dans une moindre mesure aux loyers des
logements sociaux les plus rcents, les locataires sacquittant de la diffrence.
Cette volution conduit deux rflexions. La premire pour souligner le rle
central des aides la personne afin de rduire le cot du logement des plus
modestes. Elles constituent un lment essentiel des mcanismes de redistribution
en faveur des mnages modestes appartenant aux trois premiers dciles des revenus,
tel point que les APL sont aujourdhui aussi redistributrices que les minima
sociaux et participent autant que ceux-ci la rduction de la pauvret11. Cest pour
cela que les tentatives rcurrentes den rduire limpact sur le budget public
doivent tre dnonces et combattues comme des attaques portes aux plus

10

75 % dopinions favorables daprs un sondage Opinion W ay ralis pour le compte du rseau


Orpi en juin 2015.
11 nsee, France Portrait social 201 , fiche Revenus, niveaux de vie .

PARTIE I CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :


une rforme qui fait ses preuves renforcer
pauvres. De plus, contrairement ce qui est souvent avanc, le poids des APL
dans les dpenses publiques nest pas hors de contrle, puisque, depuis 1996,
elles psent chaque anne le mme poids, soit 1,0 % du PIB, selon les Comptes du
logement.
La seconde rflexion conduit souligner les limites des aides la personne quand
lvolution des loyers du parc priv nest pas matrise. En effet, si le niveau des
APL a t maintenu en termes de dpenses publiques, malgr la crise et la hausse
des loyers, celles-ci solvabilisent de moins en moins les locataires suite aux diverses
mesures de recentrage . Au-del dune volont de limiter ces dpenses sociales,
les APL sont rgulirement brocardes pour leur suppos effet inflationniste. Si un
tel effet est possible, nul nest capable den mesurer la porte relle. Lconomiste
Jacques Friggit, dans une analyse rcente de la dernire Enqute Nationale
Logement, montre que la hausse des prix correspond avant tout une amlioration
de la qualit des logements des allocataires APL et de manire gnrale des effets
de structure (taille, localisation et dure doccupation du parc), et nest donc pas
spcialement la consquence dun effet inflationniste des APL12.
En tout tat de cause, il est possib le d a u g ment er les A P L pou r mod rer les
t a u x d ef f ort des loc a t a ires modest es en ma t risa nt leu r v ent u el ef f et
inf la t ionnist e si les loy ers sont c orrec t ement enc a dr s. Il serait ainsi
possible de corriger certaines injustices des APL comme le mois de carence, qui
pnalise sans raison les nouveaux locataires, ou la sous-actualisation du forfait
charges des APL, qui sous-value fortement le montant des charges rellement
acquittes par les locataires. De manire plus structurelle, des APL revalorises
permettraient de faire reculer drastiquement le nombre de mnages en effort
financier excessif. Daprs les calculs de lconomiste Pierre Madec de lOFCE, il
serait possible de limiter le taux deffort net des allocataires 30 % grce aux APL,
pour un montant de 2,8 milliards deuros supplmentaires13. En se limitant un
bonus APL destin ramener ce taux deffort 35 % pour les 950 000 allocataires
ayant un reste--vivre 65 % du seuil de pauvret, la somme serait de 1,3 milliard.
une chelle plus modeste, la CNAF avait calcul en 2012 quun bonus dAPL
visant ramener 30 % maximum le taux deffort des allocataires APL habitant
dans des logements chers, situs entre 120 et 180 % du loyer-plafond APL, coterait 1,1 milliard14. On le voit, les sommes en jeu sont importantes mais, ne serait-ce
quen ciblant bien lquivalent de 5 % des APL, il serait possible de modrer grandement leffort financier de centaines de milliers de mnages en effort financier
excessif. Et de complter les effets dun encadrement des loyers renforc.

12

J acques Friggit, Lincidence des effets de structure sur la surcroissance du loyer des locataires
bas revenu du parc priv, 1970-2013 , novembre 2016.

13

Pierre Madec, Les aides personnelles au cur de la politique du logement en France , Revue
franaise des affaires sociales, 2016 n 3.

14

Ibid.

175

tat du mal-logement en France

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I 2017

Conclusion
Naturellement, lencadrement nest pas la solution parfaite ou dfinitive aux loyers
trop chers. Il comporte certains dfauts, commencer par des normes complexes
devant trouver sappliquer sur un march locatif dune grande diversit. Il ne
saurait remplacer laccs au logement social pour les mnages en difficult (voir
chapitre 3) et une politique volontariste de construction de logements prix accessible (voir chapitre 12). Mais il sagit dune solution qui a des ef f et s c onc ret s et
direc t s, sonna nt s et t r b u c h a nt s, pou r les m na g es c onf ront s u n
ma rc h t ir v ers le h a u t pa r la p nu rie de logements en zones tendues. Des
effets quune politique de construction ne saurait produire dans un dlai proche.
Sans compter que certains marchs trs tendus, comme Paris et les centres des
mtropoles les plus attractives, risquent de le rester long terme, puisque sy
confrontent une demande presque infinie de mnages souhaitant y vivre, par choix
ou obligation, et une offre structurellement limite par les limites physiques de la
ville. Dans ce rapport de force dfavorable aux locataires, il est donc du rle de la
puissance publique de f ix er des limit es ne pa s d pa sser da ns l a c c s c e
b ien de premi re n c essit quest le logement, sous peine de les prcariser davantage ou de rserver les villes les plus attractives aux mnages les plus riches ou
aux touristes.
La limitation des revenus locatifs des bailleurs suscite naturellement de leur part
des rsistances. Mais une politique quilibre devrait pouvoir galement, en change,
leur proposer u ne s c u risa t ion des rev enu s loc a t if s, travers une garantie
universelle contre les impays, qui hlas a t partiellement abandonne (voir chapitre 7).
Pour les bailleurs qui accepteraient de limiter davantage leurs loyers, une garantie
encore plus complte devrait leur tre propose, ainsi quun crdit dimpt proportionnel leur effort et une gestion locative garantie, dans le cadre de la mobilisation
du parc priv vocation sociale (chapitre 5). Enfin, au-del des bailleurs individuels,
une politique du logement ambitieuse devrait imposer, en change des importants
avantages fiscaux en leur faveur (sur lassurance-vie ou lpargne salariale notamment),
un retour des investisseurs institutionnels dans limmobilier locatif rsidentiel
intermdiaire15.

15

Terra Nova, Politique du logement : et les investisseurs institutionnels ? , mai 2013.

PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser


PARTIE Ilaccession
Zoom : 1.Introduction
la proprit
plutt que la favoriser outre-mesure

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CHAPITRE 11. Scuriser laccession


la proprit plutt que
la favoriser outre-mesure
Alors que le statut doccupation ntait pas trs discriminant socialement il y a
quarante ans, l a c c s la propri t est dev enu de plu s en plu s in g a l selon
le niv ea u de rev enu des m na g es, en raison de la prcarisation des revenus
des classes populaires et moyennes et de la hausse des prix de limmobilier1. Pour
le quintile des 25-44 ans les plus modestes, la part de propritaires a t divise
par deux de 1973 2013, passant de 34 16 %. Tandis que cette part sest accrue
de moiti parmi les plus aiss du mme ge, passant de 43 66 % au cours de cette
priode.

Taux de propritaires parmi les 25-44 ans

Proprit de son logement :


des ingalits selon les revenus
en hausse
65
55
45
35
25

Q4 (25 % les plus aiss)


Q3
Q2
Q1 (25 % les plus
modestes)

15

Source : ENL, DREES

1 Carole Bonnet, Bertrand Garbiniti, Sbastien Grobon, Accs la proprit : les ingalits

saccroissent depuis quarante ans , tudes et rsultats, DREES, mai 2016.

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tat du mal-logement en France

2017

Cette volution conduit accentuer les in g a lit s ent re propri t a ires et loc a t a ires, surtout quand les propritaires sont librs des charges de remboursement
et retrouvent des marges de libert dans lutilisation de leur budget, tandis que
leur patrimoine immobilier tend prendre de la valeur. Au-del de la question
de laccs la proprit, cest celle des perspectives rsidentielles offertes aux mnages modestes qui doit tre pose quand le clivage en matire daccs au logement
sopre entre ceux qui peuvent choisir leur logement et leur lieu dhabitat et ceux
qui nen ont pas la possibilit. Cest pourquoi il importe de donner cette perspective ceux qui nont pas dautre horizon que le logement social comme ceux qui
rsident dans les quartiers de la politique de la ville. Ces constats conduisent
rechercher les moyens dune accession sociale la proprit scurise et rversible
pour les mnages modestes.

Tous propritaires : un projet irraliste, coteux, ingalitaire


et risqu
Dans un contexte de prix de limmobilier levs et dinstabilit conomique et
financire, on peut sinterroger sur la pertinence dun modle de socit bas sur
la promotion tout prix de la proprit occupante, linstar du slogan de
la France de propritaires dvelopp lors du quinquennat de Nicolas Sarkozy
entre 2007 et 2012.
Un certain nombre de signaux ngatifs (taux deffort de plus en plus levs, frais
de coproprit cachs , dpassement de budgets, hausse de la fiscalit locale,
prcarit de lemploi) sont l pour nous rappeler que lincitation la proprit occupante est aussi un choix politique parmi dautres, par ailleurs potentiellement facteur de fragilisation. L a c ompa ra ison ent re t a t s mont re d a illeu rs
q u u n f ort t a u x de propri t a ires n est pa s sp c ia lement sy nony me de
prosp rit . En Suisse, le taux de propritaires tait de 44 % et de 52 % en Allemagne, alors quil tait de 58 % en France et de 96 % en Roumanie en 2013. Suisse
et Allemagne sont dailleurs deux des pays qui connaissent la plus faible latitude
de dcision du bailleur et la plus forte protection du locataire2 .
L a propri t immob ili re, ma lg r les a ppa renc es, est u n a c t if plu t t risq u .
Elle consiste pour les pargnants mettre tous leurs ufs dans le mme
panier . Les cots de transaction sont levs, si bien quil est souvent dconseill
dacheter plutt que de louer pour un mnage qui nest pas sr de rester plusieurs
annes au mme domicile. Dans une conomie en restructuration rapide, avec des
impacts territoriaux parfois brutaux, et dans une socit marque par linstabilit
croissante des reconfigurations familiales, lacte dachat dun logement constitue
un pari sur lavenir qui nest pas toujours victorieux, loin de l.

2 Bernard Vorms, Proprit et location, les statuts doccupation ne sont pas des catgories

universelles ! , tudes foncires, n 151, mai-juin 2011.

PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser


PARTIE Ilaccession
Zoom : 1.Introduction
la proprit
plutt que la favoriser outre-mesure
Diffrentes expriences en France, mais surtout ltranger, comme au RoyaumeUni de Margaret Thatcher avec le right to buy (droit lachat) de favoriser
laccession des classes populaires en cdant massivement des logements sociaux
ont par exemple montr les risques dune telle politique, si elle est systmatique.
Dune part, cela aboutit pour la puissance publique se dpartir dun outil indispensable, le parc social, destination des mnages les plus en difficult, aprs avoir
pourtant contribu son financement. Dautre part, cela implique de transformer
souvent des ensembles immobiliers en coproprits, a u risq u e de c r er des
c opropri t s en dif f ic u lt au bout de quelques annes. La vente de logements
sociaux peut donc se faire mais au cas par cas, de manire bien encadre, de prfrence aux occupants, quand ils le souhaitent, aprs travaux et condition que
le bailleur social assure un service de syndic pour viter les futures coproprits
dgrades. En tout tat de cause, ces ventes ne peuvent pas servir de modle conomique du parc social de substitution au dsengagement de ltat.
D u n point de v u e c onomiq u e, la propri t oc c u pa nt e pou r t ou s n est
pa s non plu s opt ima le, si elle contribue piger des accdants dans des zones
peu dynamiques en emploi et freine leur mobilit. Dun point de vue cologique,
si les mnages bas revenus nont dautre choix que daccder en lointaine priphrie, cela contribue ltalement urbain, la consommation des terres agricoles
et lartificialisation des sols, et impose des dplacements en voiture coteux aux
habitants excentrs.

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tat du mal-logement en France

2017

M. ET MME D., 4 ENFANTS, SURENDETTS, OBLIGS DE VENDRE


LEUR MAISON
M. et Mme D., 33 et 30 ans, ont 4 enfants de 2 8 ans. Locataires jusquen
2009 dun petit deux-pices la Fert-Gaucher, en Seine-et-Marne, ils dcident
dacheter une maison de 90 m avec trois chambres et un jardin, situe sur
un terrain isol dans une petite commune avoisinante. Les D., qui nont pas
dapport personnel, sendettent hauteur de 146 000 euros pour couvrir lachat
(120 000 euros) et les frais de notaire, pour un remboursement mensuel fix
950 euros sur 30 ans.
Mal informs au moment de leur achat, les D. dchantent en sinstallant : le
logement est trs mal isol, le chauffage est lectrique et les radiateurs de trs
mauvaise qualit. Leurs factures EDF slvent 220 euros par mois. Et avec
3 bbs, on tait obligs de chauffer mais on ne sy attendait pas du tout ,
indique Mme D. Des travaux disolation permettent de rduire un peu ces factures, mais les D. doivent les raliser par eux-mmes et en supporter seuls les
cots.
lpoque, M. D. est chauffeur routier et a un revenu entre 2 000 et 2 200 euros
mensuels. Mme D., vendeuse, est en cong maternit et gagne entre 1 000 et
1 100 euros. Hors nourriture, leurs charges fixes mensuelles slvent 2 200
euros, comprenant le remboursement de lemprunt, llectricit, leau, lassurance habitation et les frais relatifs la scolarit, soit 70 % de leurs revenus.
La perte demploi de M. D., en 2014, dstabilise le fragile quilibre financier
du mnage. Depuis, avec ses indemnits chmage et des missions dintrim, il
parvient tout juste gagner 1 300 euros mensuels. Ils continuent quand mme
payer pendant les premiers mois, mais M. et Mme D. sont parfois contraints
de se priver de nourriture. Depuis la mi-2014, ils ne parviennent plus du tout
rembourser leur emprunt et sont en situation dimpays, alors quils navaient
pas souscrit dassurance du crdit immobilier. lpoque on ne savait pas,
et comme on travaillait tous les deux, on ntait pas inquiets , explique
Mme D. La banque leur propose alors un premier crdit la consommation,
puis un deuxime, qui aggravent encore leur situation. J e naurais jamais
d accepter leurs offres Avec les agios et les pnalits, cest de pire en pire ,
regrette Mme D.
Une assistante sociale leur fournit des bons alimentaires et une association leur
alloue un colis hebdomadaire de nourriture. La commission de surendettement
leur propose de vendre leur bien, mais les D. refusent faute de solution de relogement. Une dcision de justice davril 2016 les y contraint, en leur accordant
20 mois pour vendre, alors que M. et Mme D. nont pour lheure pas de solution
de relogement.

PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser


PARTIE Ilaccession
Zoom : 1.Introduction
la proprit
plutt que la favoriser outre-mesure

Garantir une accession scurise des mnages modestes


Entraner massivement les mnages vers la proprit en faisant de cet objectif lalpha
et lomega de la politique du logement est donc une fausse bonne ide. Mais s opposer l inj onc t ion la propri t pou r t ou s ne rev ient pa s na t u rellement
d c ou ra g er l a c c s la propri t de son log ement . Le rle de la puissance
publique est mme de faciliter laccession dans de bonnes conditions pour les mnages
qui le souhaitent, en vitant au maximum les risques pour les mnages modestes.
Il existe en effet des arguments solides en faveur du soutien laccession, notamment au regard de la baisse venir des pensions de retraite qui apparat bien tablie. Daprs le Conseil dorientation des retraites (COR), un employ gagnant 2 000
euros percevra moins de 1 288 euros une fois la retraite. Si bien que les mnages
locataires la fin de leur vie active risquent de se trouver dans une situation dlicate, notamment au moment de devoir financer leur ventuelle situation de
dpendance. Surtout, laccession est une aspiration trs majoritaire parmi les mnages, pour des raisons aussi bien conomiques, pour se constituer un patrimoine
transmettre, arrter de payer des loyers et diminuer terme sa facture logement, que
psychologiques, pour se sentir entirement chez soi . De plus, faciliter les parcours
rsidentiels de locataires Hlm vers la proprit permettrait dy accrotre la mobilit et
de librer davantage de logements sociaux pour les mnages en difficult.
Lenjeu consiste bien, ds lors, faire en sorte que laccession la proprit des
mnages modestes et pauvres ne soit pas un sous-march de laccession, facteur de
prcarit plus que de promotion sociale3 . Cela est dautant plus impratif dans un
environnement conomique de plus en plus incertain. Si les rgles prudentielles
franaises ont permis dviter les saisies de masse et les expulsions de propritaires
surendetts quont connues lEspagne, lIrlande ou les tats-Unis, les indicateurs
virent au rouge pour les accdants en difficult. En 2013, daprs lEnqute nationale logement de lInsee, 782 000 mnages ont eu des difficults pour rembourser
leurs emprunts ou payer leurs charges de coproprit dans les deux annes qui ont
prcd lenqute (soit une augmentation de 41 % par rapport 2006). Parmi eux,
82 000 mnages taient mme en situation dimpays (en hausse de 17 % par rapport
2006). Selon la Banque de France, lendettement immobilier concernait 13,6 % des
dossiers de surendettement au deuxime trimestre 2016, contre 8,9 % en 20114.

Les limites de laccession aide


Pour compenser cette difficult accrue des mnages modestes accder la
proprit, les pouvoirs publics disposent de divers outils, rgulirement ajusts en
fonction des conjonctures conomiques ou des orientations politiques. Plusieurs
dispositifs se sont succd depuis les annes 1920, o le nombre de logements
3 Fondation de France, Le maintien et laccession la proprit des mnages trs modestes, 2008.
4 Isabelle Rey-Lefebvre, Tous propritaires, une fausse bonne ide ? , Le Monde, 16 septembre

2016.

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tat du mal-logement en France

2017

produits en accession sociale tait mme, hors le-de-France, suprieur au locatif


social parmi lesquels le dispositif de location-attribution dans les annes 19501970 et les prts daccession la proprit (PAP) dans les annes 1980-1990.
Aujourdhui, la palette des produits existants est encore plus large : prt daccession
sociale (PAS), prt taux zro (PTZ), prt social location-accession (PSLA), APLaccession, taux de TVA rduit dans les primtres ANRU
Il est toujours difficile dvaluer la pertinence de ces dispositifs, dont la russite ne
peut se mesurer uniquement au nombre de mnages y ayant souscrit. L e c ont reex emple le plu s f la g ra nt demeu re le c r dit d imp t mis en u v re pa r
N ic ola s S a rk oz y da ns le c a dre du T E P A en 2007. Crdit dimpt sur les intrts des emprunts immobiliers, dans le neuf comme dans lancien sans plafonds de
ressources, il a cot une fortune au Trsor public, a avantag essentiellement les
mnages les plus favoriss, sans pour autant dclencher dactes dachat en nombre
significatif puisque la somme parvenait un an aprs lachat et que les banques ne le
prenaient pas en compte, avec un effet inflationniste vident et une incitation la
construction neuve trs faible. Cette mauvaise ide a fini par tre abandonne ds
2011, mais elle pse encore sur les budgets.
L e pr t t a u x z ro, loutil le plus connu, a ainsi beaucoup vari dans ses modalits, peu prs chaque anne depuis dix ans. 59 840 PTZ+ ont t octroys en 2015,
et 17 642 PTZ au premier trimestre 2016 (79 % dans le neuf, 21 % dans lancien),
reprsentant un quasi-doublement par rapport au 1er trimestre 2015. Plutt u t ile
pou r rela nc er l a c c ession, il a pu prsenter nanmoins selon ses configurations
des limites, quil sagisse de son effet inf la t ionnist e, en augmentant la demande
solvable dans un march foncier de pnurie, de son aspect in g a lit a ire, en avantageant des mnages plus aiss que la moyenne et qui pour la plupart auraient achet
tout de mme, crant pour bon nombre dentre eux un simple ef f et d a u b a ine.
Leffet inflationniste a t mesur de diverses manires. Le doublement du montant
du PTZ en 2009, aurait ainsi contribu renchrir le cot du foncier : dans une
priode de baisse gnrale des valeurs immobilires, les prix du foncier ont mieux
rsist dans les zones ayant le plus bnfici de la hausse du PTZ5 . Une autre tude
tablit, partir de la comparaison entre zones mitoyennes ayant profit ou non de
la hausse du PTZ, que le PTZ permet un choc positif de crdit qui se transmet
fortement aux prix immobiliers6 , hauteur de 40 % 70 %. Le prt taux zro
(PTZ) naurait dclench que 75 000 accessions la proprit entre 1996 et 1999,
sur un total de 533 000 mnages bnficiaires au cours de cette priode7... Ainsi,
5 K evin Elie Beaudrun-Diant et Tristan-Pierre Maury, Quels sont les effets du PTZ sur les prix

du foncier ? , EDHEC Position Paper, fvrier 2015. Cit in Cour des comptes, Les aides de ltat
laccession la proprit , novembre 2016.
6 Claire Labonne, Ccile W elter-Nicol, Cheap Credit, Unaffordable Houses ? , Dbats Economiques et Financiers de lAutorit de Contrle Prudentiel et de Rsolution (Banque de France),
dcembre 2015.
7 Laurent Gobillon et David Le Blanc, Quelques effets du prt taux zro , conomie et Statistique, n 381-382, octobre 2005.

PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit


plutt que la favoriser outre-mesure
458 000 accessions, soit 85 % des achats raliss avec le PTZ, se seraient ralises
mme sans PTZ, lequel aurait donc eu un effet daubaine significatif8. Cet effet
daubaine est dautant plus important que les plafonds de ressources sont assez
levs et surtout sont calculs au moment de laccession du mnage. Celui-ci peut
trs bien voir ses revenus slever par la suite, sans que laide sajuste la baisse,
contrairement aux APL-accession, par exemple, plus finement cibles socialement
et rvalues chaque anne.
Gnralement, les dispositifs bnficient plutt aux classes moyennes, voire aux
classes moyennes suprieures, ce que confirme une rcente tude de la DREES,
qui estime que bien quelles aient permis de soutenir globalement laccs la
proprit, les politiques du logement nont pas enray cette dynamique. Elles lont
mme, dans une certaine mesure, accentue. En particulier, elles nont pas cibl les
plus modestes9 . Malgr un certain recentrage au dbut du quinquennat sur les
classes moyennes, la catgorie majoritaire en 2015 parmi les bnficiaires est celle
disposant de revenus intermdiaires (entre 2 et 3,5 Smic) 45 %10, devant les
catgories moyens (23 %), aiss (17 %) et modestes (16 %). Le relvement des plafonds de ressources dcid en 2015, a par exemple atteint 5 000 euros
par mois pour un couple avec deux enfants en zone B1. Une dcision qui contredit
le ciblage affich en faveur des plus modestes, selon la C ou r des c ompt es, qui
pla ide pou r u n rec ent ra g e de l a c c ession a id e su r les plu s modest es,
afin de limiter les effets daubaine et inflationnistes.
En zone tendue il est de fait presque impossible de concilier prix du march levs
et ressources ligibles aux dispositifs daccession aide, si bien que sans apport
personnel par le biais dune aide familiale, laccession aide sur les marchs les
plus onreux parat inenvisageable pour la plupart des mnages modestes. Sauf
peut tre par lintermdiaire des organismes Hlm, surtout dans les zones ANRU ou
dhabitat social, cest--dire des quartiers plutt priphriques, grce des prix de
limmobilier plus abordables et une TVA 5,5 % en zone ANRU sur le neuf (voir
chapitre 9).

8 Daprs la Cour des comptes, loutil de simulation du ministre du Logement aurait quant

lui estim 75 % cet effet daubaine au sujet des PTZ+ contracts en 2016 grce la hausse des
plafonds de ressources.
9 Carole Bonnet, Bertrand Garbiniti, Sbastien Grobon, Accs la proprit : les ingalits
saccroissent depuis quarante ans , tudes et rsultats, DREES, mai 2016.
10 Cour des comptes, Les aides de ltat laccession la proprit , novembre 2016.

183

184

tat du mal-logement en France

2017

volution du nombre de bnficiaires de chacune des aides (2011-2015)


en nombre
PTZ+
Aides personnelles au
logement-accession
PAS
PSLA

2011

2012

2013

2014

2015

345 014*

79 116

43 167

47 192

59 840

537 000

524 000

494 000

483 000

460 000

51 765
6 735

52 141
5 768

60 809
7 232

60 076
7 355

72 221
8 080

Source : SGFAS, DHUP, calculs Cour des comptes. Nombre annuel de nouveaux bnficiaires, sauf
pour les aides au logement.
* Le chiffre trs lev de 2011 sexplique par louverture ce moment-l du PTZ+ tous les
accdants, dans le neuf comme dans lancien et sans plafonds de ressources. Sur les 345 000 PTZ+
en 2011, seuls 93 000 ont concern des logements neufs.

La location-accession, un produit bien cibl favoriser


Tout lenjeu est de dvelopper u ne a ide l a c c ession q u i c ib le c eu x q u i en ont
b esoin, cest--dire les mnages modestes pour v it er les ef f et s d a u b a ine, a v ec
u n ef f et d c lenc h eu r dans lacte dachat, mais sa ns ef f et inf la t ionnist e, tout
en proposant u ne s c u risa t ion su f f isa nt e pou r ne pa s f ra g iliser les a c c da nt s. Le tout avec un cot pour les finances publiques raisonnable, eu gard aux
besoins criants des millions de mnages mal-logs. En dfinitive, linverse dune
subvention lachat sans ciblage social, il faut mettre laccent, pour rsoudre cette
quation multiples inconnues, sur les mcanismes qui scurisent les accdants en
cas daccident, soit en proposant une accession progressive et rversible, comme le
PSLA, soit en solvabilisant de manire fine les mnages bas revenus en fonction de
leurs fluctuations de revenus, comme le fait lAPL-accession, deux outils sociaux qui
vitent la plupart des effets pervers des autres dispositifs daide laccession. L ob j ec t if quantitatif n est pa s de f a ire de l a c c ession t ou t prix , en encourageant
les mnages les plus en difficult franchir le pas, au risque de les fragiliser un jour
ou lautre, ma is de s c u riser c eu x q u i en ont les moy ens et q u i y sont pr t s.
Les mnages modestes, du fait de leurs revenus faibles ou irrguliers, et dun dficit dpargne disponible, sont en effet particulirement exposs certains alas,
comme les sparations conjugales ou la perte demploi. Quand ils surviennent, ces
vnements peuvent avoir des consquences particulirement nfastes pour ceux
qui sont engags dans le remboursement dun prt. Laccompagnement des acqureurs modestes, aussi bien dans les dmarches pralables la dcision dachat,
quau niveau des garanties aprs-vente ou de la gestion des coproprits, apparat
donc indispensable, en proposa nt des m c a nismes sou ples et su r la du r e. Ds lors, lintervention publique gagne tre cible sur des catgories plus
restreintes : les primo-accdants, des populations dtermines, des localisations
prcises ou un certain type doprations11 .
11 Bernard Vorms, Les politiques daide laccession la proprit lpreuve de la crise ,

Informations sociales, n 155, 5/ 2009.

PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit


plutt que la favoriser outre-mesure
La solution scurise quoffre le PSLA savre particulirement adapte ce type
de situation. Une analyse que confirme le tmoignage de Michael, 33 ans, locataire-accdant Guyancourt, dans les Yvelines12 . Ayant grandi dans cette ville
plutt onreuse proche de Paris, son salaire, bien que dans la moyenne, ne suffit
pas pour acheter ne serait-ce quun F2, plus de 200 000 euros. Et puis je suis
tomb sur le premier projet social immobilier de Guyancourt qui permettait aux
jeunes couples et aux clibataires de devenir propritaires. Calculs financiers,
entretiens, valuations du prt auprs de sa banque Michael a prpar sa candidature et rencontr le bailleur et le promoteur de lopration, un immeuble de 30
logements. Trois ans plus tard, il vit dans un logement de 80 m tout neuf et une
place de parking. Le tout pour 611 euros/mois. Pour moi, cest une belle russite.
J ai emprunt sur 25 ans ; jai pu valider mon acquisition auprs du bailleur au
bout de 6 mois de loyer pris en compte dans lachat. J e suis fier de ce projet-l.
Finalement, par rapport au prix du march, jai conomis prs de 60 000 euros.
Et je suis dans un quartier que jaime et dans la ville que jai choisie .
C r en 2 0 0 4, le P S L A pr sent e de mu lt iples a v a nt a g es. La locationaccession offre un mnage un t emps d a da pt a t ion a v ec u ne ph a se loc a t iv e
de 1 5 ans pour changer davis ou pour lapprentissage de la proprit. Cette
priode permet dviter les dsillusions de laccession classique, quand le mnage
saperoit trop tard des cots sous-estims, de charges, de chauffage, ou de transports lis un logement, des vices de construction ou tout simplement que le
quartier ne lui convient pas vraiment. Une fois la phase locative termine et
loption dachat leve, le mnage devient accdant en bonne et due forme. tout
moment au cours des 15 annes suivantes, en cas daccident de la vie, il bnficie
dune garantie de rachat et de relogement en logement social.
Les organismes Hlm sont les principaux oprateurs de laccession sociale la
proprit par le biais des PSLA, car il sagit l dune de leurs missions traditionnelles, travers notamment la branche cooprative du mouvement Hlm. Ils
sont ainsi parties prenantes dans 80,5 % des PSLA financs entre 2004 et 2014. Par
rapport laccession classique dans le neuf, les logements produits en PSLA prsentent une qualit suprieure. L es b a illeu rs soc ia u x en effet ont t ou t int r t
s a ssu rer de la q u a lit de leu rs prog ra mmes, pu isq u ils rev iendront
da ns leu r pa t rimoine en c a s de ra c h a t a u m na g e. Le foncier est galement
conomis, car matris par les oprateurs Hlm, mme sil est possible que des
promoteurs privs portent ce type doprations. En ce qui concerne la gestion des
coproprits ainsi produites, elle est assure par les bailleurs sociaux qui jouent le
rle de syndic, diminuant ainsi le risque de fragilisation des coproprits.

12 Fondation Abb Pierre, Et les autres ?, juillet 2016.

185

186

tat du mal-logement en France

2017

Laccs au PSLA ouvre droit des avantages fiscaux pour loprateur et pour le
mnage (TVA basse, droit aux APL et au PTZ+, exonration de taxe foncire). La
redevance verse par le locataire-accdant est plafonne (autour de 8,25 euros en
zone B1 par exemple), incluant un loyer et une fraction acquisitive, assimilable
une pargne et imputable sur le prix. Mais les plafonds de ressources respecter
sont suffisamment bas pour viter les effets daubaine trop importants, puisque
ces plafonds sont infrieurs aux plafonds PLS, plus bas que les nouveaux plafonds
du PTZ+ par exemple. Le PSLA combine de plus l a v a nt a g e de f a v oriser l a c c ession soc ia le et la c onst ru c t ion neu v e, et de librer des logements sociaux
pour les candidats la location.
Les rsultats quantitatifs sont modestes mais non ngligeables. 45 000 logements
PSLA ont t produits entre 2004 et 2015 et 8 080 logements en 2015, dont 1 312
en zone A et 3 645 en zone B1. Leur nombre a tripl en 2011, passant de 2 000 plus
de 6 000, sous leffet de rformes ayant assoupli leur utilisation.
Le modle PSLA affiche tout de mme de fortes limites. Leur dveloppement est
trs ingal selon les rgions. La collaboration entre organismes Hlm et collectivits locales apparat encore trop limite. Du ct de ces dernires, certains freins
peuvent en effet bloquer la mise en uvre de relles stratgies daccession sociale :
un manque dhabitude et de pratique de ce type de produit, la crainte de voir surgir moyen terme des coproprits dgrades, une absence de coordination entre
objectifs stratgiques lchelle intercommunale (via les Programmes locaux de
lhabitat) et gestion du foncier lchelle communale, etc.
Cest pourquoi il serait pertinent de systmatiser linscription des PSLA dans les
PLH et PLU, puis rserver du foncier en consquence et dfinir des conditions de
cession pour viter la spculation. Le PLH de Rennes Mtropole prvoit ainsi par
exemple une production annuelle comprise entre 250 et 300 logements en PSLA
incluant une aide la surcharge foncire pour ramener la valeur de la charge
foncire 100 euros/m. Des aides complmentaires pour les accdants peuvent
enfin tre proposes.
Le PSLA est donc un dispositif utile et efficace, quil convient de dvelopper. Mais
une piste originale, actuellement en voie dexprimentation, pourrait galement
se dvelopper : le b a il r el solida ire. Le bail rel solidaire est la dclinaison
permise par loutil de dissociation de la proprit intitul Office foncier solidaire
(OFS), adopt dans le cadre de la loi ALUR en 2014. LOFS permet la c ollec t iv it ou une communaut dintrt public de g a rder la propri t d u n t erra in ma is d a c c order u n m na g e la j ou issa nc e du b t i, pour une longue
dure, travers ce bail rel solidaire. La municipalit de Lille cherche actuellement
dvelopper cet outil la place du dispositif PSLA. Lavantage de la dissociation
de proprit est de permettre doffrir des logements moindre prix des mnages
modestes, tout en gardant la matrise publique du foncier. Ce montage fonctionne
in fine comme une clause antispculative maximale et prenne. Il permet de sassurer que les efforts financiers parfois importants consentis ne soient pas accapars

PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit


plutt que la favoriser outre-mesure
par le mnage au moment de la revente du logement. lment de justice sociale,
ce bail est une condition de sa gnralisation. En effet, il serait financirement et
politiquement difficile dengager des sommes trs importantes pour aider des mnages accder si la plus-value est ensuite totalement capte par ce mnage, sans
justification.

Un diagnostic gratuit avant lachat : une aide simple et efficace


Dautres dispositifs publics, plus simples mettre en place que le PSLA
ou des prts aids, sont de nature aider concrtement les accdants
modestes la proprit. Cest le cas par exemple dun programme mis
en uvre par la communaut de communes de Plormel avec le soutien
du dpartement du Morbihan, qui propose aux potentiels accdants dans
lancien des diagnostics raliss gratuitement par loprateur Soliha afin
dvaluer la faisabilit et le cot des projets de rnovation envisags.
Beaucoup daccdants modestes se rabattent en effet sur des biens de
mauvaise qualit en esprant les amliorer progressivement, sans toujours
bien mesurer la difficult de la tche, au risque de dpasser leur budget
ou de demeurer durablement en habitat indigne. Le but du diagnostic est
ds lors de les aider dans leurs dmarches de travaux ou de les amener
rinterroger leur projet sil nest pas raliste. Un regard dexpert du
btiment, en pralable un projet dachat, cote peu la collectivit mais
est susceptible de prvenir de graves difficults.

Protger les APL accession, un outil adapt et quitable


pour les accdants modestes
Parmi les diffrentes aides laccession sociale, les APL accession , bnficiant
aux accdants qui remboursent un prt conventionn (PC) ou un prt daccession
sociale (PAS), semblent ngliges, voire tomber en dsutude, et au final sont
menaces. Pour faire des conomies, la loi de finances pour 2015 avait mme prvu
leur suppression, avant de faire machine arrire lanne suivante. La raison de ce
dsamour tiendrait au fait que ces aides sont de moins en moins mobilises, ce qui
est vrai au vu des dpenses annuelles, mme si ces aides personnelles laccession
reprsentent encore un cot de 900 millions deuros chaque anne, pour 460 000
mnages en 2015 (contre 1 200 000 la fin des annes 1980 et 571 000 en 2008),
malgr les nombreuses restrictions subies depuis 1993. Cette aide, qui a bnfici
345 000 nouveaux mnages en 201313, soit un peu plus de 5 % des accdants,
a pourtant lavantage de c ib ler f inement les b n f ic ia ires en f onc t ion de
leu rs ressou rc es et de leu rs remb ou rsement s d empru nt , tout au long
de leur parcours, et pas uniquement au moment de lachat, vitant ainsi les effets
13 Cour des comptes, Les aides de ltat laccession la proprit , novembre 2016.

187

188

tat du mal-logement en France

2017

daubaine : un mnage qui senrichit perd rapidement le bnfice de ces APL, et


linverse celui qui voit ses ressources chuter peut en bnficier davantage.
Cest pourquoi il serait juste pour les accdants et pertinent financirement de revaloriser lAPL-accession pour des mnages modestes contractant des prts taux
fixes en supprimant ou assouplissant le taux deffort minimum de 25 % (il tait
lorigine en 1987 de 18,5 %), ou en la liant des travaux dconomies dnergie
comme dans les DOM avec le Logement volutif Social (LES) pour acheter un logement non-fini14. Il faudrait surtout mieux faire connatre cette aide relativement
complexe aux accdants et aux banquiers, en louvrant tous types de prts, pour
simplifier le dispositif et faciliter le cumul PTZ+/PAS/APL. Notons que la C ou r
des c ompt es, souvent sourcilleuse lgard de ce type daides, rec onna t ici
son ef f ic a c it et propose m me de reh a u sser les pla f onds de ressou rc es
pour accrotre le nombre de bnficiaires15.

Pour une politique daccession qui nabandonne


pas les locataires
Les multiples dispositifs destins laccession sociale la proprit ncessiteraient, pour viter effets daubaine ou inflationnistes, dtre plus finement cibls
socialement et adapts lvolution des revenus bnficiaires. Une harmonisation
des multiples plafonds de ressources, par exemple sur le modle de ceux en vigueur
pour le PSLA, clarifierait sans doute la situation, permettrait une meilleure articulation et cumul des aides, notamment entre aides nationales et locales, et faciliterait laccs aux droits. Plutt que de multiplier les aides financires, mieux vaudrait
aussi sinspirer de dispositifs de location-accession scurise, comme le PSLA, et
de les diffuser davantage.

14 J ean Bosvieux, Quel avenir pour laide personnelle laccession , Politique du logement.

com, 19 juin 2016.

15 Cour des comptes, Les aides de ltat laccession la proprit , novembre 2016.

PTZ+
51 000
PAS
51 000
PLAI*
19 378
PLUS*
32 297
PLS*
41 986
PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit
189

plutt que la favoriser outre-mesure
*Les plafonds daccs aux logements sociaux PLAI, PLUS et PLS sont prsents titre de
Comparaison des plafonds de ressources pour un couple
comparaison.
avec un enfant Nantes

Aides l'accession : des plafonds de


ressources trs ingaux
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0

APL
accession

PSLA

PTZ+

PAS

PLAI

PLUS

PLS

*Les plafonds daccs aux logements sociaux PLAI, PLUS et PLS sont prsents titre de comparaison.

De plus, comme on la vu, la gnralisation de la proprit toute la population nest pas possible
De plus, comme on la vu, la g n ra lisa t ion de la propri t t ou t e la
ni, de toute faon, dans les conditions actuelles, souhaitable. Pour les mnages locataires modestes
popu la t ion n est pa s possib le ni, de t ou t e f a on, da ns les c ondit ions
qui naccderont pas la proprit mme en amliorant les dispositifs et les financements existants
a c t u elles, sou h a it a b le. Pour les mnages locataires modestes qui naccderont
pas la proprit mme en amliorant les dispositifs et les financements existants,
il est donc important de proposer des q u iv a lent s de ric h esse la
propri t , c est - - dire de leu r proc u rer c ert a ins des a v a nt a g es q u i sont
li s la sit u a t ion de propri t a ire. titre dexemple, cela pourrait passer par
une protection amliore du statut du locataire, comme en Allemagne ou en Suisse,
o les locataires sont nombreux et disposent dune meilleure protection quen
France, ainsi que nous le proposons dans le chapitre consacr la prvention des
expulsions. Pour les locataires Hlm de longue date, cela passe par u n v ra i droit
la mob ilit l int rieu r du pa rc soc ia l, qui permet notamment de redonner
des perspectives rsidentielles des mnages qui nont pas dautre horizon que le
logement social court ou moyen terme. Cest important pour les personnes ges
en particulier, de manire pouvoir changer des logements trop grands pour elles
avec des logements plus petits, moins chers et disposant de services la personne,
adapts au vieillissement et plus prs des centres-villes. Cela implique une priorit
donne, dans les attributions Hlm, aux demandes de mutation, car elles ont
lavantage de librer un logement. Enfin, pour tous les locataires de longue date,
il existe des possibilits damliorer leur pouvoir dintervention sur le logement,
quil sagisse dexiger du bailleur la mise aux normes de leur logement ou dy faire
soi-mme des amnagements, afin de pouvoir sy sentir pleinement chez soi .

PARTIE PARTIE
I CHAPITRE
I Zoom
12. Construire
: 1. Introduction
plus,
mieux et moins cher

CHAPITRE 12. Construire plus,


mieux et moins cher
Le territoire franais est le patrimoine commun de la nation.
Code de lurbanisme, article L101-1

Ces dernires annes, la d c onnex ion ent re les prix de v ent e des log ement s
et les b u dg et s des m na g es sest accrue, en lien avec le renchrissement du
foncier, la hausse des cots de la construction et laugmentation du prix des nergies
et des matires premires. tel point que les logements neufs produits dans douze
agglomrations que nous avons passes au crible se rvlent inaccessibles pour
la plupart des mnages moyens et modestes, mme dans le cadre de laccession
aide. Par exemple, un couple avec un enfant, gagnant 2 200 euros par mois, ne
peut acheter un T3 neuf, au prix moyen du march, que dans deux des douze
agglomrations que nous avons analyses ( Caen et Orlans), alors que les dix
autres lui sont inaccessibles (Bordeaux, Lyon, Clermont, Lille) 1.
Un des principaux enjeux est de diversifier loffre de logements (prix, loyers,
typologies, statuts doccupation) pour faciliter laccs au logement des plus fragiles,
mais aussi des mnages en emploi aux ressources thoriquement suffisantes mais
que le march actuel rend insolvables, et de manire plus gnrale la fluidit de la
mobilit rsidentielle aujourdhui bloque.
Dans un contexte o la production de logements semble de plus en plus dconnecte
des capacits financires des mnages, loigne de leurs attentes et des volutions
socitales, il est intressant de se questionner sur les possibilits de dvelopper
une offre diffrente, dans la perspective de laccs au logement des mnages les
plus modestes. Les initiatives se multiplient pour opt imiser les espa c es,
soc ia liser les t erra ins, pa rt a g er les q u ipement s et montrer quune partie
de la construction neuve prix dcot nest pas ncessairement synonyme de
pitre qualit sur des fonciers excentrs : Community Land Trust 2 , dissociation
du foncier et du bti, espaces modulables pour sadapter aux parcours de vie,
rduction des cots de construction par la standardisation de certains modules,
habitat participatif, secteurs de mixit sociale

1 Fondation Abb Pierre, La France du logement trop cher , dcembre 2016.


2 Voir page 197.

191

192

tat du mal-logement en France

2017

Ces expriences mettent en uvre des processus de production et de mise sur le


march de biens permettant aux mnages aux ressources modestes et moyennes de
se loger selon leurs besoins. La dmarche relve dun changement de paradigme : ce
nest plus le produit qui amne slectionner lhabitant, mais le pouvoir dachat rel
de ce dernier ainsi que ses besoins qui font le produit. Pour cela, les diagnostics
territoriaux, tels que ceux du PLH et du PDALHPD sur le fonctionnement des
marchs de lhabitat, ltat de loffre de logement et de la demande, sont essentiels
pour r chir aux outils mobiliser pour produire une offre adapte.
Et les documents durbanisme doivent permettre, voire imposer des types de
construction plus en phase avec les aspirations et les moyens des mnages.
Construire des logements abordables amne alors questionner la production
immobilire tant du point de vue du rle et de la place de chaque acteur (collectivits,
promoteurs, bailleurs, habitants) que des leviers daction mobiliss sur le plan
architectural, juridique, financier, environnemental. Ces expriences interpellent
aussi notre faon dhabiter et sur les diffrentes fonctions du logement (lieu de la
vie familiale, des liens de sociabilit et de voisinage, liens emploi / logement).

Rendre les documents durbanisme plus excutoires


pour mobiliser le foncier
Tout dabord, la construction se heurte, en particulier dans les zones tendues, au
dcalage entre les objectifs ambitieux de construction affichs dans les documents
de planification et la ralit sur le terrain. T rop sou v ent , les g ra ndes a mb it ions
nationales ne se retrouvent pas dans les programmes locaux de lhabitat
(PLH). Et les objectifs des PLH ne sont pas toujours dclins dans les plans locaux
durbanisme (PLU), les documents opposables aux tiers qui prcisent, parcelle par
parcelle, leur destination. Quand ils le sont, il arrive trs souvent que la ralit ne
suive pas, soit par rtention foncire des propritaires, soit par la difficult obtenir
un permis de construire, soit par une sous-utilisation des droits construire prvus
par le PLU, se traduisant par une sous-densit des zones pourtant prvues pour
accueillir des logements. En clair, la plupart des documents durbanisme sont trop
proclamatoires, parfois incohrents et en tout tat de cause rarement mis en uvre
compltement. La France manque dune capacit de planification urbaine, lheure
o le foncier se fait rare et cher dans les mtropoles, o il est crucial la fois de
librer le foncier pour construire l o cest ncessaire, et la fois de lconomiser
ailleurs, pour prserver des terres non-artificialises, destination de lagriculture,
des loisirs ou de la biodiversit.
De nombreuses propositions prcises ont t labores par des professionnels
de lurbanisme, du foncier, de la promotion immobilire ou des parlementaires 3,
pour mettre davantage de terrains au service dune production de logements, et
en particulier de logements sociaux. Lide gnrale est de passer dun urbanisme
3 Daniel Goldberg, Rapport dinformation sur la mobilisation du foncier priv en faveur du

logement, n 3503, 16 fvrier 2016, Assemble nationale.

PARTIEPARTIE
I CHAPITRE
I Zoom
12. Construire
: 1. Introduction
plus,
mieux et moins cher
de limitation, dinterdiction, dit rglementaire , qui stipule ce quil ne faut pas
faire, les densits ne pas dpasser, des documents durbanisme plus excutoires,
oprationnels, qui prcisent ce quil faut faire dun terrain et sassurent de sa mise
en uvre : un urbanisme de projet .
Une telle oprationnalit des documents durbanisme suppose de la part de
certains lus locaux qui les adoptent, un changement de posture et des dcisions
prcises quant aux zones btir, aux types de logements dont les besoins figurent
au PLH, aux dlais, ainsi quun vritable suivi. Or, aujourdhui, certains organisent
une rtention foncire en limitant au maximum la constructibilit des parcelles,
dautres linverse laissent toute libert aux propritaires fonciers dutiliser ces
droits construire comme bon leur semble, sans pour autant souhaiter quils soient
affects la construction de logements et encore moins de logements sociaux.
La premire ide consisterait systmatiser, dans les PLU, non seulement des
rgles de densit maximale, en termes demprise au sol ou de hauteur, comme cest
le cas aujourdhui, mais galement de densit minimale. Les zones urbaniser
se verraient ainsi affecter des planchers de densit respecter, en particulier
proximit des transports en commun. Ces rgles seraient plus efficaces que le
versement de sous-densit instaur de manire facultative disposition des
collectivits, qui a peu t utilis.
La seconde ide vise permettre aux collectivits dinst a u rer des z ones
de mob ilisa t ion f onc i re , au sein desquelles il serait impratif pour un
propritaire de mobiliser des terrains classs constructibles au service de lhabitat
dans un dlai fix dans le PLU. Une fois ce dlai coul, la collectivit exproprierait
selon une procdure simplifie pour utiliser elle-mme le terrain 4. Cela serait sans
doute plus efficace que la disposition de la loi ALUR qui prvoit quun terrain class
urbaniser qui ne le serait pas au bout de neuf ans perdrait ses droits construire,
au risque, si la menace est mise excution, de rendre inconstructibles des zones
qui devaient justement accueillir des logements.
Cette proposition va de pair avec la proposition dune imposition croissante dans
le temps des plus-values foncires issues du classement dun terrain comme
constructible, afin de dcourager fiscalement la rtention foncire sur des
z ones c onst ru c t ib les (voir chapitre 14). La zone de mobilisation foncire, en
cas de rtention foncire avre dans les secteurs o les enjeux de la libration de
terrains pour construire est grande, dans le cas dun projet durbanisme avr par
exemple, exproprie le propritaire de son terrain pour agir. Tandis que la fiscalit
croissante sur les plus-values finit, au bout dun certain nombre dannes de
blocage, par capter entirement la plus-value, annihilant ainsi pour le propritaire
toute rationalit la rtention.

4 Daniel Goldberg, Rapport dinformation sur la mobilisation du foncier priv en faveur du

logement, n 3503, 16 fvrier 2016, Assemble nationale.

193

194

tat du mal-logement en France

2017

La troisime ide consiste intgrer systmatiquement dans les PLH des


plafonds de charge foncire, comme dans la mtropole de Montpellier.
travers ce mcanisme, la collectivit locale conditionne ses aides la pierre, pour
un programme de construction Hlm, un prix-plafond pour le terrain, pour viter
que les aides publiques alimentent linflation foncire, et de manire lutter contre
les enchres entre organismes pour laccs au terrain.
Enfin, il devrait tre possible pour les PLH dimposer des servitudes
de mix it soc ia le dans des zones dlimites. Sappuyant depuis 2006 sur
une possibilit offerte par le code de lurbanisme (article L.123-1-5), plusieurs
collectivits imposent des secteurs de mixit sociale dans leur PLU, afin de
garantir, dans chaque programme de logement, partir dune certaine surface, un
pourcentage de logements sociaux (entre 20 % et 30 % le plus souvent). La rgle,
inscrite dans les Plans locaux durbanisme (PLU), est opposable juridiquement.
Plusieurs communes du Grand Lyon (20 communes lorigine, 33 au 30 octobre
2015) sont engages dans la dlimitation de S ec t eu rs de mix it soc ia le ( S M S )
depuis 2009. Lille, les trois quarts de la ville sont couverts par des SMS imposant
30 % dHlm (dont un quart trs sociaux) dans chaque programme de plus de 17
logements, avec des rsultats indniables : la production Hlm a augment de
28 % depuis 2009 et 64 % de la production en accession sociale la proprit
ont lieu dans ces secteurs. Dautres villes, comme Rennes, Montpellier et Paris,
appliquent avec satisfaction cette disposition. En 2014, 60 % des EPCI de plus de
30 000 habitants avaient recours aux SMS, montrant la popularit croissante et la
pertinence de loutil 5. De manire gnrale, le principe du SMS est bien accept car
il est devenu un puissant levier daction, et offre la possibilit dorganiser la mixit
dans toutes oprations dune zone rglemente qui peut tre vaste. En rendant
visibles les besoins et les choix publics via un mode de fonctionnement unique,
clair et lisible, il facilite les ngociations avec les partenaires professionnels. Il est
donc ncessaire que les PLH volontaristes puissent imposer aux PLU ce type de
servitude afin que les objectifs de construction de logements sociaux soient pris en
compte et territorialiss dans les PLU.
Ces outils de planification doivent pouvoir tre mis en uvre de manire relativement autoritaire dans des zones tendues et pour des projets dintrt gnral l o
les besoins se justifient et face labsence dambition des intercommunalits, au
blocage des lus communaux, mais aussi labsence doutils appropris pour les
plus volontaires. Mais ils ont pour premire vocation dtre mis la disposition des
lus locaux qui veulent faire en leur donnant les moyens de passer laction.
Un autre outil, encore peu utilis, est promouvoir pour garantir la compatibilit
entre PLH et PLU une meilleure chelle : le plan local durbanisme
intercommunal tenant lieu de PLH (PLUi-H). La mtropole de Lyon, par
5 Les outils de production du foncier en faveur du logement social- regards croiss des

agglomrations et des bailleurs sociaux , Union sociale pour lhabitat, Les Cahiers n 158, mars
2014.

PARTIEPARTIE
I CHAPITRE
I Zoom
12. Construire
: 1. Introduction
plus,
mieux et moins cher
exemple, en est dote depuis des annes, et utilise cette mise en cohrence forte de
ses politiques urbaines sur le long terme pour discuter avec les diffrents acteurs
de lurbanisme local. Une mtropole comme celle de Toulouse a prvu le sien pour
2018. Comme le souligne le rapport Figeat, le PLUi-H, en raison de son caractre
prescriptif, est loutil le plus adapt pour mettre en uvre le volet foncier dun
PLH. Le document garantit la mise en place dune vritable action sur lensemble
de la cha ne en faveur du dveloppement de loffre : de la comprhension du
fonctionnement du march et des besoins locaux, la dfinition des objectifs de
production (neuve ou en rhabilitation) en fonction des disponibilits foncires et
des capacits de mutation du tissu bti, en passant par louverture ou le classement
des terrains pour lavenir et la dfinition des rgles durbanisme adquates pour la
ralisation des projets. 6
De manire gnrale, un des principaux enjeux rside dans le transfert
lchelle intercommunale des grands choix durbanisme, pour dpasser
les replis communaux et atteindre un certain effet dchelle pour mener
des politiques foncires complexes, quune simple commune bien souvent nest pas
en mesure de poursuivre correctement (voir chapitre 13).
Outre ces nouveaux outils de planification inventer ou gnraliser, une action
foncire volontariste peut aussi sappuyer sur des outils ou dispositifs dj
existants disposition des collectivits, nombreux et efficaces mais parfois trop peu
utiliss, en particulier les Zones damnagement concert (ZAC) ou diffr (ZAD),
lexpropriation, le Droit de premption urbain (DPU) ou de manire gnrale des
politiques de portage foncier dynamique.

Des montages innovants pour modrer


le cot du logement neuf
ct de problmatiques plus structurelles comme les documents durbanisme,
faciliter la construction des niveaux de prix plus abordables peut passer galement
par des innovations juridiques pour exprimenter de nouvelles manires dhabiter
et de possder son logement, seul ou plusieurs.
D IS S O C IA T IO N D U F O N C IE R
U N L E V IE R D E F L E X IB IL IT

E T D U

B T I:

En France, les montages juridiques et financiers qui permettent de dmembrer


temporairement la proprit et ainsi de dissocier le foncier du bti ou
la nue-proprit dun btiment de son usage restent encore peu appropris et

6 Dominique Figeat, Mobilisation du foncier priv en faveur du logement, 1er mars 2016.

195

196

tat du mal-logement en France

2017

utiliss 7. Bail emphytotique, bail construction, usufruit locatif social, bail rel
immobilier cr par ordonnance du 20 fvrier 2014, bail rel solidaire cr par
ordonnance du 20 juillet 2016 Un des exemples est lusufruit locatif social de
la socit Perl : le bailleur social nachte ni le bti ni le foncier, mais lusufruit
(le droit dutiliser le bien et den tirer des loyers) pendant 15 ans. Le promoteur
vend des investisseurs privs qui sont donc nu-propritaires avant dacqurir en
totalit le bien lissue des 15 ans. Lusufruit est confi un bailleur social qui sait
grer . Lorganisme achte lusufruit au promoteur grce un financement PLS le
plus souvent. Cette formule peut tre avantageuse pour les organismes Hlm dans
des zones tendues o ils rencontrent des difficults financer le cot du projet.

En France, des expriences Lille, Strasbourg, Lyon, Bayonne


En France, le dmembrement permanent entre le sol et le bti nest
pas possible, pour des questions de constitutionnalit. Pour autant, les
collectivits locales, intresses au dcouplage, pour des questions
de matrise de lusage des sols, de matrise des prix, dencouragement
de dynamiques collectives, commencent engager des expriences
notamment la faveur de lentre en vigueur du bail rel solidaire, une
forme demphytose rechargeable, rserve aux Offices fonciers solidaires
(les Community Land Trusts la franaise). Les prmices apparaissent
Strasbourg, lenjeu sexplore travers lauto-promotion, avec la premire
ralisation en 2010 dune opration o dix familles sont associes au projet
co-logis, dans le cadre dune Socit civile dattribution. Lille, le bail
rel solidaire est envisag comme une forme daccession sociale aide
non spculative, qui pourrait tre un quivalent du dispositif de locationaccession PSLA, mais avec davantage de matrise long terme par la
collectivit du foncier. loccasion dune opration de transformation
urbaine en centre-ville, les premiers baux rels solidaires pourraient tre
signs au printemps prochain. Lyon, un dispositif de coproprit collective
en leasing est envisag, qui permettrait de combiner proprit individuelle
et proprit collective, dans une logique non spculative.

Ces dispositifs contribuent abaisser le cot de lacquisition pour les mnages et


permettent de faire voluer les statuts doccupation, avec pour principal objectif de
rendre le statut de propritaire plus souple et modulable, de rendre possible une
accession progressive, partielle ou rversible. Ces formules proposent lachat dun

7 Un des seuls exemples fran ais denvergure de dissociation du foncier et du bti concerne
aujourdhui les Hospices Civils de Lyon qui proposent des baux de longue dure (72 ans avec
renouvellement quasi automatique), dont les rsidents paient un loyer pour le terrain tout en
tant propritaires de leur logement. Ce systme ne permet pourtant pas une relle diminution
du prix des logements, car la quasi proprit nest pas assortie de clauses non-spculatives, et
se rapproche tellement des droits attachs la proprit que les logements ont fini par rejoindre
les prix de marchs environnants.

PARTIE I CHAPITRE 12. Construire plus,


mieux et moins cher
droit dusage et non dun patrimoine, dans loptique de dissocier le foncier du bti.
titre dexemple, le Bail rel immobilier (BRILO) a t institu par lordonnance
du 20 fvrier 2014 relative au logement intermdiaire. Le logement intermdiaire,
entre parc priv et parc social, fait lobjet dune dfinition prcise en termes de
localisation, de ressources de loccupant (revenus trop levs pour accder au parc
social mais nayant pas les moyens daccder au parc priv) et du montant de la
location/acquisition. Le bail rel immobilier est donc un nouvel outil qui sarticule
autour de trois acteurs : un propritaire foncier qui va louer un terrain btir ou des
locaux dhabitation rhabiliter, un preneur de bail qui va construire ou rhabiliter
et un ou plusieurs occupants locataires ou accdants temporaires la proprit des
logements construits ou rhabilits. Il vise dissoc ier le b a il immob ilier de
sa permanence et de son rattachement au sol, tout en confrant un droit
de proprit. Le schma nest pas nouveau et se rapproche du principe du bail
emphytotique ou du bail construction.

Des exemples de dmembrement de proprit


En Belgique, le Community Land Trust (CLT) est une organisation sans but
lucratif destine acqurir et grer du sol en proprit. Le CLT met le foncier
disposition pour lacquisition ou la location de logements accessibles. Ainsi,
le foncier appartient au CLT, tandis que les btiments appartiennent des
particuliers qui doivent y habiter personnellement. Sauf cas exceptionnel,
le Trust ne revend jamais le sol dont il est propritaire. De son ct, le
secrtaire dtat au Logement de la Rgion de Bruxelles Capitale prvoit
une enveloppe budgtaire permettant dintervenir dans lachat du foncier
par le CLT concurrence dun maximum de 350 euros/m2. Le CLT peut se
porter acqureur sans autre subvention complmentaire, principalement
dans les quartiers populaires industriels du bas de la ville. Le droit dusage
du sol se formalise sous la forme dun droit demphytose.
Laccessibilit du btiment aux personnes bas revenus est garantie par
un double financement public, celui consenti au Trust au moment de
lachat du foncier et un montant de 415 euros/m2 vers, une seule fois,
dans le cadre de la premire vente, par opration immobilire. En cas de
revente, la captation de lventuelle plus-value est rpartie en trois selon
les modalits suivantes :
- 25 % sont donns au mnage vendeur ;
- 6 % sont capts par le CLT pour couvrir partiellement ses frais de gestion ;
- lessentiel de la plus-value est dduit du prix de vente au second
mnage. Lacheteur suivant ne paye donc que la valeur initialement paye
par le propritaire prcdent laquelle sajoutent 31 % de la plus-value
quaurait pris le bien sur le march classique. De cette manire, le bien
reste accessible une nouvelle famille bas revenus, et ce, sans apport
complmentaire de subventions publiques.

197

198

tat du mal-logement en France

2017

LHABITAT PARTICIPATIF, UNE DMARCHE


QUI SINSTITUTIONNALISE
En France, certaines mthodes ont gagn en lgitimit et sont aujourdhui
soutenues dans la perspective de leur dveloppement. Cest par exemple le cas de
lhabitat participatif, qui consiste en un regroupement de mnages mutualisant
leurs ressources pour concevoir, raliser et financer ensemble leur logement,
en respectant certaines valeurs essentielles : non spculation, solidarit, mixit
sociale, habitat sain et cologique, mutualisation despaces et de ressources. Son
cadre juridique est dsormais fix par la loi ALUR. Celle-ci institue les socits
dhabitat participatif qui peuvent prendre deux formes : la cooprative dhabitants
ou socit dattribution et dautopromotion, avec pour enjeux de proposer u n
log ement a b orda b le et de favoriser laccession sociale la proprit grce
la rduction des cots par la suppression des intermdiaires, la mutualisation
des charges ou encore la diminution des surfaces privatives au profit despaces
partags. Lhabitat participatif permettrait de rduire les cots denviron 10 % 8.

Le Village vertical, cooprative dhabitants 9


Situ Villeurbanne, sur le territoire de la mtropole lyonnaise, le Village
vertical est la premire cooprative dhabitants avoir vu le jour en juin 2013
avec la livraison de 14 logements (dans un immeuble qui en comporte 38).
Elle se compose de 10 logements sociaux PLS et de 4 logements PLAI. Les
mnages sont tous cooprateurs de la SAS cooprative capital variable
cre en dcembre 2010. Cela signifie que les habitants sont collectivement
propritaires de limmeuble et louent leur logement. La gestion de la SAS est
dmocratique (un habitant = une voix) et interdit toute spculation ou profit.
Lorsquun mnage quitte le Village vertical, il ne revend pas son logement
mais ses parts dans la cooprative, ce qui ne donne lieu aucune plus-value.
Tous, sauf un, ont des ressources infrieures aux plafonds du logement social
et 4 logements sont attribus des jeunes dont la situation ncessite un
accompagnement social. Si chacun dispose dun logement, certains espaces
sont mutualiss (chambres damis, buanderie, salle commune avec cuisine,
jardin potager, etc.) dans loptique de favoriser de vritables solidarits de
voisinage. Lcologie est place au centre du projet (toit photovoltaque,
pompe chaleur, chaudire granuls de bois, etc.). Le projet a t soutenu
par lassociation HABICOOP, pionnire en matire dhabitat participatif et
la cooprative Hlm Rhne-Sane Habitat qui a port la matrise douvrage
du projet, ainsi que des collectivits (ville de Villeurbanne et mtropole de

8 Laurent Escobar et Didier Vanoni, Logement abordable, un souffle doptimisme ? , tudes


Foncires n 160, novembre-dcembre 2012.
9 http:/ / w w w .village-vertical.org/

PARTIE I CHAPITRE 12. Construire plus,


mieux et moins cher
Lyon, qui ont cd le terrain btir en dessous des prix du march, Conseil
dpartemental et rgion Rhne-Alpes).
La concrtisation de ce projet a notamment permis aux acteurs de cette
exprimentation de plaider en faveur de linstitutionnalisation de ce type de
dmarche, dans loptique de faciliter leur essaimage.

Ces formes dhabitat permettent aussi de prendre en compte un autre mode de vie,
tourn vers la sociabilit avec ses voisins, un fonctionnement dmocratique, un
habitat intergnrationnel, etc. Elles peuvent proposer des solutions aux mnages
les plus modestes (voir encadr) mais restent avant tout complmentaires des
dispositifs de production existants. Par ailleurs, il faut considrer que la faisabilit
des oprations dpend de lengagement et de la bonne entente de lensemble des
parties prenantes. Et suppose que des rgles claires soient fixes en cas de revente
et de changement de co-propritaire pour que le projet perdure dans le temps
malgr le renouvellement des membres qui taient associs au dpart.
Lhabitat participatif rend possible dimaginer une alternative la spculation,
grce la clause de non-spculation en coopratives dhabitants. Celle-ci permet
de ma int enir da ns la du r e le niv ea u de prix init ia l, rehauss simplement
de linflation et en fonction des travaux effectus, et donc de sortir ces logements du
march, sans pour autant les placer dans la sphre publique rglemente comme
le parc Hlm. Cette clause de non-spculation peut justifier les ventuelles aides
publiques, par exemple la mise disposition de foncier ou laide au montage du
projet, puisque celles-ci risquent moins dtre appropries par les habitants.
Le dveloppement de ce secteur, pour linstant relativement marginal en France,
passe de plus en plus par une implication accrue des collectivits, qui lancent des
appels projet auxquels rpondent des potentiels habitants, et des bailleurs sociaux,
qui accompagnent et scurisent ces projets. Cette implication publique relativise le
caractre totalement autogestionnaire, par des groupes dhabitants autonomes, de
ces projets. Mais dune part, en raison de la complexit et de la dure de maturation
de ce type de programmes, elle est invitable si lon veut dpasser le stade de la
simple exprimentation militante. Dautre part, elle permet dintgrer une part de
publics plus dfavoriss, en contrepartie des aides propres aux bailleurs sociaux,
et de tenter de dpasser le cercle des mnages les plus forms et les plus aiss qui
sont ceux qui se lancent gnralement dans ce type daventure exigeant une grande
matrise des projets urbains.
Lhabitat partag permet aussi, au-del du modle juridique de proprit
innovant, de partager des espaces et des quipements, dans une vise aussi bien
environnementale quconomique. la place de la maison standardise tout
quipe, au centre dune parcelle, consommatrice despaces et dnergie, lhabitat
partag propose souvent de mettre en commun la buanderie, la chambre
dami, la salle de jeux et bien s r les jardins, voire les voitures. Il offre ainsi

199

200

tat du mal-logement en France

2017

potentiellement une alternative la fuite en avant vers des logements toujours plus
grands pour des mnages toujours plus petits, qui contribue au renchrissement
du logement. Partager des espaces ne revient donc pas se priver despaces, qui
rpondent un vrai besoin des mnages, mais les utiliser meilleur escient. Sans
revenir sur laspect privatif du logement, le modle de lhabitat partag largit
lhorizon entre la sphre prive et lespace public, travers une proprit et une
gestion communautaires despaces semi-publics, dont les personnes souhaitent
bnficier sans forcment en avoir lusage exclusif.

Dmnager chez soi , rendre possible la modularit


des espaces pour sadapter aux parcours de vie
Un des objectifs des dmarches innovantes est aussi de pouvoir proposer un
habitat volutif, dans lide de pouvoir dmnager chez soi 10. Une conception
architecturale permettant la flexibilit qui a pour objet de proposer des espa c es
volutifs en termes de typologie et dagencement pour adapter le
log ement a u pa rc ou rs de v ie du m na g e, afin dviter des cots de transaction
lis par exemple un dmnagement, ou lexpansion de la surface privative, tout
en proposant des qualits dusage avec des espaces communs. Cela consiste
adopter des dispositifs spatiaux particuliers en termes de distribution, de partition
et de qualit des pices : par exemple, plans neutres, dissociation/association de
pices/logement, distribution permettant de scinder ou dagrandir la surface de
lappartement, volutivit des pices elles-mmes.
Lexemple du plan neutre 11, frquemment mis en uvre par les Suisses et les
Allemands, permet dillustrer cette dmarche. Il consiste en une indiffrenciation
de la surface et de la fonction des pices. structure quivalente, le plan neutre
favorise la modularit et permet de sortir du plan type, avec une diffrenciation
retarde en fonction des aspirations de la demande et des diffrents occupants.
Il se distingue du plan flexible offrant la possibilit de modifications aises avant
lexcution pour rpondre lvolution du march ou aux demandes des premiers
occupants.
Une autre possibilit consiste travailler sur lagencement du logement et la
place du mobilier. Lutilisation de cloisons coulissantes dmontables pourrait par
exemple contribuer la modularit des pices et de leur fonction. Actuellement, sur
ce point, le march reste peu porteur et les cots de ralisation importants.
La modularit des immeubles peut tre rapide : logements assemblables,
10 http:/ / w

w w .directmatin.fr/ france/ 2016-10-18/ paris-huit-logements-sociaux-modulablesont-ete-crees-dans-le-14e-740860


11 Le plan neutre des annes 1990 est caractris par plusieurs lments : une srie de pices

ayant la surface ncessaire pour recevoir toutes les fonctions imaginables dans le logement
(14-17 m 2), un couloir distributif de largeur suffisante (> 150 cm) pour pouvoir tre meubl,
une cuisine habitable, une fa ade rgulire ne conditionnant pas lusage dune pice, un balcon
courant tout au long de la fa ade.

PARTIE I CHAPITRE 12. Construire plus,


mieux et moins cher
combinables, convertibles, etc. permettant une diffrenciation retarde la
demande des clients (possibilit de transformer facilement un T3 en T4 ou
dassembler deux petits logements en un grand). Lvolutivit doit ainsi pouvoir
se grer dans un mme immeuble dans le temps, ce qui nest pas possible dans la
production des annes 90-2000 (les immeubles dinvestissement locatif des annes
2000 par exemple, composs exclusivement de studios et T2, sont peu mutables).
Il est beaucoup plus facile de faire de la mutabilit dans les immeubles des annes
50 ou plus encore dans le haussmannien.

Exemples dinitiatives de promoteurs


Les logements volutifs Noveom (Bouygues Immobilier) sont quips dun
socle technique universel, cest--dire de pr-requis techniques inclus dans
le btiment, ce qui permet dadapter le logement au moment voulu, en
particulier pour les personnes mobilit rduite. Il propose en effet des
pack options qui vont se greffer sur le socle technique initial : prcblage des portes pour en permettre la motorisation, renforcement des
cloisons pour linstallation dquipements de scurit, douche de plainpied avec sol antidrapant, chemin lumineux entre le lit et les toilettes,
larges portes coulissantes... Dans les parties communes, priorit est donne
laccessibilit avec, par exemple, des mains courantes dans les couloirs,
des portes automatises dans le hall, mais aussi des ascenseurs vocaliss
et adapts aux fauteuils roulants.
Le groupe immobilier Icade propose un systme appel Bi-Home (2014).
Le projet, lanc Lyon, consiste en la rnovation ou la cration de
rsidences dans lesquelles la taille des logements varie du T2+1 au T5+1.
Ils sont constitus dun appartement principal, rattach un espace
ddi laccueil. Ce dernier est pourvu dune salle de bains et de WC. Le
logement dispose de deux entres : une donnant sur le palier et lautre sur
lappartement. Cela permet dimaginer plusieurs cas de cohabitation : les
familles peuvent accueillir un tudiant locataire, ou un parent dpendant.
Pour le promoteur, les jeunes couples primo-accdants peuvent aussi
partager leur habitation avec des locataires pour permettre aux premiers
de rembourser leur prt et au deuxime de louer moins cher.

Une partie de la production des promoteurs pourrait tre encourage ou encadre


de manire anticiper ces volutions et les orienter vers du logement abordable.
Il sagit aujourdhui de favoriser la conception dimmeubles dont la structure
porteuse est tudie de manire supporter des transformations importantes des
appartements, souvent ralises aprs cinquante ou soixante annes dexistence,
sans surcots importants la livraison.

201

tat du mal-logement en France

2017

Par ailleurs, la rduction des cots de production des logements est galement un
enjeu important pour dvelopper une offre de logement abordable. Elle est tout
dabord possible par le biais des process dindustrialisation de la construction.
Lide gnrale est de standardiser certains lments constructifs (salles de bains,
panneaux de faades ossature bois, etc.) et de les dupliquer. Outre une rduction
des dlais de construction, ces procds permettent de raliser des conomies
substantielles la vente mais aussi lentretien (avec des charges de coproprit
ou des charges locatives rduites).
Au moment o la France, en particulier dans ses zones les plus tendues, manque de
logements prix accessibles, la vente comme la location, les pouvoirs publics,
nationaux et locaux, doivent se mobiliser pour faire reculer la crise du logement
et dtendre les marchs. Mais, mme de bonne volont, ils butent parfois sur des
outils durbanisme inadapts, qui mriteraient dtre rnovs ou redcouverts, pour
mobiliser davantage de foncier constructible et rpondre aux objectifs des PLH.
Densit minimale, zone de mobilisation foncire, fiscalit incitative, plafonds de
charge foncire, secteurs de mixit sociale : les outils, disposition ou inventer,
sont nombreux pour transformer les objectifs officiels en vritables logements. Ils
sont dautant plus utiles que le dfi est de construire davantage dans des zones
denses, une tendance dj en cours (voir graphique), ce qui est plus complexe et
plus cher, et implique des politiques urbaines bien plus volontaristes.

Le recentrage de la construc/on sur les zones denses


200 000
180 000
160 000
140 000

Commune hors unit urbaine

120 000
Unit urbaine de moins de 100 000
habitants

100 000
80 000

Unit urbaine de plus de 100 000


habitants

60 000

Unit urbaine de Paris

40 000

Source : Comptes du Logement

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

20 000

2000

202

PARTIE I CHAPITRE 12. Construire plus,


mieux et moins cher
Bien que les initiatives soient relativement nombreuses, elles mergent avant tout
en fonction du dynamisme et de limagination des acteurs locaux (lus, promoteurs,
groupes dhabitants). Les freins culturels sont particulirement prgnants et
ralentissent encore en partie linnovation et lessaimage. Il existe dj une certaine
rticence des lus locaux entreprendre de nouvelles constructions, selon ladage
maire btisseur, maire battu , alors lappropriation de ces outils est loin dtre
automatique. Si un consensus merge autour de la ncessit de produire une offre
de logement abordable, peu osent prendre le risque dexprimenter des leviers
daction innovants. La question relve essentiellement de choix politiques et ne
peut se passer de lappui et du soutien des lus locaux. Les acteurs locaux devraient
plus souvent oser sortir des modles habituels, et envisager davantage des pratiques
de sparation de la proprit publique des sols et de leur usage (attribution dun
droit dusage privatis ), en renforant par exemple le droit de premption ou en
dveloppant la pratique des baux emphytotiques.
Il est donc essentiel aujourdhui de sensibiliser les acteurs (lus, collectivits,
promoteurs) au sujet des outils existants, de les inciter sen saisir. Il sagirait
de rflchir plus prcisment la possibilit dexprimenter ces logiques sur de
nouveaux territoires, ventuellement en sinspirant de la trajectoire des projets
dhabitat participatif : limplication du mouvement associatif a rendu ces projets
visibles et attractifs, et a permis de capitaliser sur les premires expriences menes
pour faciliter lappropriation et le dveloppement de la dmarche.
Dautres dmarches existent et concernent lhabitat individuel, comme les projets
BIMBY 12 par exemple, lauto-construction ou lauto-rhabilitation accompagne
avec laide dune association comme les Compagnons btisseurs par exemple, ou
encore la reconnaissance de lhabitat lger ou spcifique (de type yourte, caravane,
etc.). Pour autant, ces perspectives ne concernent quune partie minoritaire des
personnes actuellement mal loges. Quant aux exemples prsents ici, ils ont
pour destinataires essentiellement des mnages issus des classes moyennes, et
napportent encore que trs partiellement des rponses aux plus prcaires.
Il serait dommage que la production innovante ne bnficie qu ceux qui pourraient
dj trouver un logement par ailleurs, dans le parc classique . Les programmes
de logement innovants doivent tre conus pour tre socialement utiles ; ce
qui signifie quils soient non sgrgatifs et adapts aux besoins des populations,
financirement adapts aux revenus des mnages, y compris les plus prcaires, et
soutenables au plan urbain et environnemental.

12 Build in my back ground : dmarche exprimentale de densification matrise de lhabitat


au sein du tissu pavillonnaire.

203

PARTIE I CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local


des politiques du logement par les intercommunalits

CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage


local des politiques du logement
par les intercommunalits
La lutte pour faire reculer la crise du logement appelle une meilleure prise en
compte des disparits territoriales et des formes quy prend le mal-logement. Mais
cette perspective se heurte la difficult que rencontre ltat pour les apprhender.
Elle bute galement sur le dcouplage entre les priorits de la politique du logement
de ltat et celles des collectivits locales. Les collectivits locales, quant elles,
peinent dpasser la rpartition des comptences institue par les diffrentes
strates du processus de dcentralisation accumules depuis trente ans.
Il est donc indispensable, aprs une srie de rformes au cours des dernires annes
qui vont plutt dans le sens dune affirmation du rle des intercommunalits par
rapport ltat et aux communes, de clarifier et renforcer les comptences, le
budget et la lgitimit de cet chelon intercommunal. Pour mobiliser tous les
acteurs et viter la concurrence des territoires, la g ou v erna nc e loc a le du log ement a en effet b esoin d u n pilot e c la irement ident if i , a da pt l c h elle
du d v eloppement des v illes, qui les citoyens comme ltat pourront demander des comptes.

Mieux territorialiser les politiques du logement


Alors que la territorialisation de la politique de lhabitat apparat comme une
condition majeure de son efficacit, on a assist au cours des dernires annes
la banalisation du financement du logement, laugmentation de la part des
aides dcontingentes , comme le PTZ, et laccroissement des aides fiscales
linvestissement qui nont aucune attache avec le territoire et sont distribues
indpendamment des priorits locales. Il en est de mme pour les aides personnelles au logement, qui sont galement distribues indpendamment des conditions
de fonctionnement des marchs immobiliers. Au final, lessentiel des 40 milliards
deuros de dpenses publiques pour le logement sont, dun point de vue territorial,
distribus laveugle ou presque, le dcoupage du territoire en quelques grandes
zones sommaires ntant pas capable dapprhender toute la diversit des marchs
locaux de lhabitat.
Les moyens utiliss par ltat pour mener son action conduisent trop souvent
u ne polit iq u e h ors sol , aveugle aux territoires, par exemple travers les
diffrentes mesures de soutien fiscal linvestissement locatif, coteuses et souvent
mal cibles gographiquement et socialement. Cest en partie la raison du peu

205

206

tat du mal-logement en France

I 2017

dimpact de la relance de la construction des annes 2000, sur la dtente du


march, tandis que le Plan de cohsion sociale de 2005 na pas suffisamment pris
en compte les besoins locaux dans le ciblage de la production de logement social.
De plus, la c a pa c it d int erv ent ion de l t a t a u niv ea u loc a l t end rec u ler,
en raison dun affaiblissement de ses services dconcentrs sous leffet de coupes
budgtaires rgulires. Ce mouvement lempche de jouer pleinement son rle de
garant de la solidarit et de laccs aux droits, et tout simplement de la loi vote.
Cest en quelque sorte un tat sans bras qui accompagne depuis une dizaine
dannes le processus de dcentralisation, et qui se trouve fort dmuni pour garantir
la mise en uvre du droit au logement, en attendant que les collectivits locales
prennent pleinement le relais.
L es priorit s a f f ic h es pa r l t a t ne c o nc ident pa s t ou j ou rs a v ec c elles
q u a f f ic h ent les c ollec t iv it s locales et ne couvrent pas toute la panoplie des
interventions ncessaires au niveau local. Le dcoupage sectoriel de laction publique
en matire de logement par ltat rend ainsi difficile une approche locale globale et
cohrente, dautant que le rythme et la temporalit de laction de ltat et de celle
des collectivits locales ne concident pas. Le temps de laction ministrielle (de
deux trois ans en moyenne depuis une vingtaine dannes) contrainte par des choix
budgtaires annuels dun ct, le temps des mandats des collectivits locales et des
programmes locaux de lhabitat de lautre.
Ltat semble en effet soucieux de resserrer ses actions sur les priorits gouvernementales, au risque de fragiliser les politiques locales de lhabitat : par exemple en
privilgiant le soutien la production dune offre sociale dans les zones tendues au
dtriment de celles qui connaissent des situations de march plus fluides ou des
zones rurales, ou encore en recentrant les aides de lANAH sur les propritaires
occupants au dtriment des propritaires bailleurs (ou des locataires), comme en
soutenant la production neuve malgr les importants besoins de rhabilitation du
parc existant.
Linstabilit du paysage lgislatif et des objectifs nationaux ports par les gouvernements successifs rend difficile la dclinaison locale des mots dordre nationaux.
Cette difficult est lie aussi la c oex ist enc e de deu x moda lit s dif f rent es
de f ix a t ion des ob j ec t if s t errit oria u x de la politique du logement : lune par
le haut partir de la dclinaison des objectifs nationaux, lautre par le bas
partir des territoires dans le cadre des programmes locaux de lhabitat. En 2013,
par exemple, laddition des objectifs de construction des logements sociaux des
PLH tait prs de deux fois infrieure ce qui aurait t ncessaire pour atteindre
lobjectif national de 150 000 Hlm par an. Sans compter que le niveau de construction
effectif est souvent lui-mme bien infrieur aux objectifs affichs dans les PLH,
notamment en raison du dcalage entre les PLH et leur dclinaison par commune.

PARTIE I CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local


des politiques du logement par les intercommunalits

La lente monte en puissance des intercommunalits


La territorialisation des politiques du logement peut heureusement sappuyer de
manire croissante sur des a c t eu rs loc a u x q u i prennent peu peu leu rs
responsa b ilit s. Le meilleur exemple en est la dif f u sion des P rog ra mmes
loc a u x de l h a b it a t ( P L H ) , imagins par ltat au dbut des annes 1980 pour
adapter la programmation des aides la pierre aux besoins locaux, et qui ont fait
lobjet depuis dune diffusion et dune appropriation importantes par les intercommunalits, accompagnant la monte en puissance des services intercommunaux de
lhabitat. Ils couvraient 71 % de la population franaise au 31 dcembre 2015 et,
pour la moiti dentre eux, ont t mis en place sans obligation lgale, dans les cas
des EPCI de moins de 30 000 habitants1.
Les PLH, outre leur rle de programmation locale des politiques de lhabitat, ont
servi de support, depuis la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits
locales, la dlgation par ltat aux intercommunalits (ou aux dpartements) des
aides la pierre (production Hlm et aides de lANAH). Si bien que plus de la moiti
de la production nationale de logements sociaux est aujourdhui pilote dans le
cadre de ces dlgations.
Cette diffusion des PLH saccompagne, malgr certaines difficults, dune tendance
gnrale des dernires annes au renforcement du rle des intercommunalits
dans le pilotage des politiques de lhabitat et la prise en charge des personnes en
difficult de logement. L a f f a ib lissement du r le de l t a t a u niv ea u loc a l
y c onc ou rt v idemment , c omme le repli des C onseils d pa rt ement a u x
sur leurs comptences obligatoires. Alors que ces derniers taient nombreux
sinvestir au-del de la gestion des FSL et du co-pilotage des plans dpartementaux
daction en faveur du logement des dfavoriss, les contraintes financires qui
psent sur eux les conduisent parfois redfinir leurs interventions en faveur des
mnages en difficult de logement : resserrement des critres doctroi des aides,
limitation du primtre des publics concerns, abandon des aides la production
de logements sociaux.
La c r a t ion des m t ropoles par la loi MAPTAM en dcembre 2013 a accentu
cette dynamique en confiant aux intercommunalits des comptences jusque-l
clates : celles qui ont trait la production dune offre accessible de logements
comme celles qui concernent la dimension sociale de la politique du logement. Les
mtropoles peuvent dsormais se voir dlguer par convention des comptences
attribues par ltat, notamment lattribution des aides la construction et lamlioration de lhabitat, la garantie du droit au logement, la rquisition de logements
vacants, la veille sociale, etc. cela sajoute la possibilit de transfert conventionnel
de certaines comptences des dpartements (attribution des aides FSL, action

1 ADCF, USH, Caisse des dpts, Le PLH, outil de gouvernance et de mise en uvre des politiques
de lhabitat : tat des lieux et perspectives , 2016.

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tat du mal-logement en France

I 2017

sociale, aides aux jeunes en difficult). Atteignant bientt le nombre de 22, les
mtropoles sont au cur daires urbaines comptant plus de 25 millions dhabitants.
Pour les agglomrations moins importantes, le statut des communauts urbaines a
t plus largement accord, avec un seuil abaiss de 450 000 250 000 habitants,
permettant une gouvernance plus intgre pour une douzaine de villes et potentiellement plus de 20 terme.
Dautres rformes rcentes ont donn aux EPCI des comptences lies au logement,
quil sagisse de la conduite de la politique de la ville, de la dfinition des politiques
dattribution Hlm, de lobservation des loyers ou de laction contre le logement
indigne.
Pour des intercommunalits de moindre taille, l aussi les changements des dernires
annes sont dcisifs, avec l a c h v ement de la c ou v ert u re int erc ommu na le
du territoire franais et rcemment avec une nouvelle carte intercommunale
regroupant, parfois marche force, les EPCI de moins de 15 000 habitants (loi
NOTRe). Dans ces territoires peu denses, le dpartement est sans doute appel
conserver un rle important de cohsion territoriale, dautant plus quand les
rgions actuelles ont dsormais de grandes superficies qui les loignent des territoires.
Ces volutions sont saluer. Mais les politiques locales du logement ptissent dun
enc h ev t rement inst a b le de c omp t enc es, q u i c ompliq u e la mise en
u v re de proj et s devant chaque fois mobiliser toutes les collectivits publiques pour
aboutir. Aprs lActe III de la dcentralisation, qui a t mene de manire souvent
confuse, en plusieurs projets de loi sans faire apparatre une vision densemble trs
claire, le proc essu s n a ppa ra t pa s enc ore a b ou t i. Peu value, en changement
permanent, la dcentralisation offre un paysage institutionnel encore marqu par
lmiettement des comptences et un mille-feuille territorial qui freine les capacits
daction et la lisibilit des politiques menes.
Cet miettement accentue le risque que des sujets complexes soient dlaisss.
L a c t ion en f a v eu r du log ement des personnes d f a v oris es a ppa ra t
a insi sou v ent c omme u ne polit iq u e orph eline a u niv ea u loc a l, o cette
dimension na pas encore vraiment trouv une place suffisante. Ainsi, autant la
place du logement dans les politiques de lhabitat saffirme lentement mais srement,
autant la prise en compte des populations les plus fragiles et le traitement du
mal-logement y apparaissent gnralement en retrait. Toutefois, diverses initiatives
ont t prises par quelques intercommunalits pour prendre en compte le traitement
du mal-logement, quil sagisse du relogement des mnages prioritaires, du soutien
apport la production et au fonctionnement de structures daccueil et dhbergement
ou de la mobilisation de logements privs des fins sociales.

PARTIE I CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local


des politiques du logement par les intercommunalits
Lle-de-France entre dpassement des frontires communales
et difficults partager comptences et richesses
La gouvernance de lagglomration parisienne est en plein bouleversement,
avec la naissance de la Mtropole du Grand Paris (MGP). Dans cette rgion
compose de prs de 1 200 communes jalouses de leur pouvoir, o lintercommunalit tait reste longtemps embryonnaire, pnalise par un
sous-investissement dans les transports en commun et le logement, la prise
de conscience que le statu quo institutionnel tait intenable sest impose
au cours des annes 2000.
Aprs de multiples tergiversations au cours du dbat parlementaire, le
compromis trouv se met en place progressivement. Il devrait permettre
de mener des politiques du logement plus adaptes la spcificit de la
rgion capitale. Le cur de lagglomration, recoupant peu prs les
quatre dpartements centraux, sera administr par la MGP, qui aura pour
tche de dfinir le Programme mtropolitain de lhabitat et de lhbergement,
qui jouera le rle de PLH et permettra la dlgation des aides la pierre
la MGP. terme la MGP pourra aussi prendre la responsabilit des grandes
oprations damnagement et une partie des actions damlioration de
lhabitat. Au sein de la MGP, 12 tablissements publics territoriaux (EPT)
prennent le relais des intercommunalits qui existaient jusque-l, regroupant
plusieurs centaines de milliers dhabitants pour chacun dentre eux, avec la
responsabilit dtablir leur PLUi, ce qui rationalisera donc fortement les
politiques urbaines de cette zone, en comparaison avec les prs de 130 PLU
existant lheure actuelle.
Cette mise en place progressive laisse toutefois prsager dimportantes
difficults. Tout dabord, le mille-feuille institutionnel risque de salourdir
avec la cration de la MGP, sans retrancher pour linstant aucune strate
(arrondissements, communes, dpartements, rgion), alors quil avait t
envisag un temps que la MGP permettrait de supprimer les dpartements
en son sein, la manire du Grand Lyon. De plus, le maintien des dpartements,
la richesse trs ingale, augure mal de la volont des lus daccrotre le
partage des richesses et la prquation fiscale via une MGP dote dun
budget propre trs modeste. Cette crainte est confirme par le mode
dlection des conseillers communautaires qui, contrairement celui des
autres lus intercommunaux en 2014, ne sest pas fait au suffrage universel
(mme indirect) au moment des lections municipales mais plus tard, sans
dbat dmocratique et sans doter de la sorte les lus mtropolitains dune
vraie lgitimit et reconnaissance publique. Cette assemble de grands lus
dfendant avant tout les intrts de leur commune risque davoir du mal
dpasser le plus petit dnominateur commun. Enfin, le primtre laisse de
ct les dpartements de la priphrie francilienne, alors que lextension de
lagglomration parisienne sy joue en grande partie, et peut faire craindre
lapparition dune gouvernance deux vitesses et une concurrence entre la
MGP et la rgion.

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tat du mal-logement en France

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I 2017

Pour ne pas rester au milieu du gu,


dpasser les frontires communales
On assiste donc un renforcement rgulier du rle assign aux EPCI pour laborer
et conduire des politiques locales de lhabitat, mais sans rgler la question de
larticulation avec les autres collectivits en charge de comptences essentielles en
la matire (lurbanisme rglementaire et oprationnel en partie aux communes,
laction sociale en partie aux dpartements), ce qui rend difficile le dveloppement
de politiques locales de lhabitat ambitieuses qui, au-del de la production de
logements locatifs vocation sociale, pourraient chercher rguler le march
immobilier local et protger les plus vulnrables. Cette indcision et ce flou pnalisent
sans conteste laction sur le terrain, notamment sur le front du logement, qui exige
la mobilisation de tous les acteurs et, peut-tre plus que tout autre domaine, requiert
un commandement clair et une gouvernance adapte.
La monte en puissance des intercommunalits ne saffirme pas seulement lgard
de ltat ou des dpartements. Elle doit galement, et peut-tre mme surtout,
soprer par rapport aux pouvoirs des communes. Depuis les premires lois de
dcentralisation, la g ou v erna nc e loc a le des polit iq u es u rb a ines sou f f re en
ef f et d u n pou v oir t rop import a nt ex erc l c h elle c ommu na le. Or, la
France est constitue de 36 000 communes, parfois trs petites, dont le primtre ne
correspond pas la ralit des bassins de vie. Ces pouvoirs encore trop importants
des communes donnent la possibilit aux maires dempcher la construction de
logements pour prserver lentre soi de leurs administrs2. tel point que la rsistance de certains maires lurbanisation ou la densification de leur commune est
dsormais identifie comme un des principaux verrous franais face la crise du
logement.
Face la spcialisation des territoires, le d v eloppement des polit iq u es de
l h a b it a t l c h elle int erc ommu na le est l a nt idot e le plu s ef f ic a c e.
E nc ore f a u t - il d pa sser r ellement les sou v era inet s c ommu na les, qui
perdurent souvent au cur mme des intercommunalits. Les EPCI sont en effet
encore bien souvent une addition de choix municipaux plus que les espaces dmergence dun intrt gnral communautaire. Ils tendent en ralit fonctionner la
plupart du temps sur le modle dun syndicat intercommunal, cest--dire lunanimit,
ou du moins un large consensus, sans opposition ni alternance politique marque,
mais plutt dans un mode bipartisan permanent, o des adversaires politiques
sigent ensemble dans lexcutif intercommunal sans pour autant partager un projet
commun. Comment penser par exemple que des vice-prsidents de la Mtropole
du Grand Paris communistes, socialistes, cologistes, centristes ou rpublicains, de
gauche et de droite, puissent se mettre daccord sur des objectifs plus ambitieux
que simplement le plus petit dnominateur commun, qui se rsume bien souvent
dans les faits la prservation de leur pr carr communal. Dans cette configuration,

Eric Charmes, La Ville miette. Essai sur la clubbisation de la vie urbaine , PUF, Paris, 2011.

PARTIE I CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local


des politiques du logement par les intercommunalits
les maires conservent un droit de veto informel ( ) pour tout ce qui concerne
leur commune3 , analyse le politiste Fabien Desage.
La rela t iv e j eu nesse de c es inst it u t ions, dans un paysage franais domin depuis
deux sicles par la prdominance de ltat, des dpartements et des communes,
explique en grande partie cet tat de fait. Mais il est aussi d au mode de scrutin.
La dsignation des lus intercommunaux par un suffrage indirect, au sens o elle
est issue des lections municipales, empche de faire merger un espace public
proprement supracommunal qui dpasse laddition des lgitimits et des intrts
communaux. Il est donc indispensable, ds les prochaines lections en 2020, de
pr v oir l lec t ion a u su f f ra g e u niv ersel direc t des c onseillers c ommu na u t a ires au terme dune campagne rellement intercommunale, o chaque parti
dsignera lavance son candidat la prsidence de lEPCI, plutt que de manire
peu lisible comme en 2014, o chaque liste municipale prvoyait un flchage de certains lus vers lintercommunalit.
Lenjeu est de dot er les ex c u t if s int erc ommu na u x d u ne l g it imit d moc ra t iq u e f ort e afin de pouvoir saffirmer face aux lus communaux et ltat, de
mettre en uvre leur projet politique pour lEPCI et dtre en situation de rendre
des comptes leurs administrs. cet gard, la b a t a ille a u long c ou rs a u t ou r
du P la n loc a l d u rb a nisme int erc ommu na l ( P L U i) est d c isiv e pour
dessiner lurbanisme lchelle des villes rellement existantes. Cela aiderait viter
les phnomnes de concurrence des territoires et de report de ses responsabilits
sociales (logements sociaux, attributions aux mnages en difficult, places dhbergement, accueil des Gens du voyage) vers les voisins. Et faciliterait une rpartition
des infrastructures et des logements sociaux plus quilibre et un meilleur partage
des comptences. Aprs des annes datermoiements, la loi ALUR en 2014 a
enfin transfr aux EPCI la comptence dtablir un PLUi sauf en cas de minorit
de blocage de 25 % des maires reprsentant 20 % de la population dun EPCI. Ce
droit de veto avait t concd par le gouvernement aux snateurs et aux associations
dlus communaux. Il est trop tt pour apprcier ltendue de son utilisation, mais
il risque nanmoins dempcher le transfert lintercommunalit de nombreux PLU
et donc la possibilit de planifier correctement les choix urbanistiques concernant
des millions de citoyens.
Autres outils qui restent la disposition des maires pour freiner la monte en
puissance des intercommunalits, la dlivrance des permis de c onst ru ire et
lusage du droit de pr empt ion u rb a in doivent faire lobjet galement de rformes,
sous peine de voir leffectivit des ventuels PLUi remise en cause localement par
des maires qui sy opposeraient. Les communes restent galement trs prsentes
dans le domaine des a t t rib u t ions de logements sociaux, malgr les rformes en
cours (voir chapitre 2), ainsi que dans la lu t t e c ont re l h a b it a t indig ne (voir

3 Fabien Desage, 20 % de logements sociaux minimum, mais pour qui ? La loi SRU lpreuve de
la prfrence communale , Savoir/ Agir 2013/ 2 (n 24), p. 35-40.

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tat du mal-logement en France

I 2017

chapitre 7). Autant de sujets concrets qui montrent que, en dpit des lois prometteuses votes rcemment, le pilot a g e des polit iq u es du log ement , da ns leu r
c oh renc e, pa r les int erc ommu na lit s est u n t ra v a il de long u e h a leine
qui na rien de spontan et ncessite de la constance et du courage politiques.
L a f f irma t ion des int erc ommu na lit s pa sse g a lement pa r u ne f isc a lit
h a rmonis e, capable de doter ces nouveaux espaces politiques des moyens
financiers de leurs nouvelles missions, permettant de dpasser la concurrence fiscale
entre communes et de favoriser la prquation. Les mcanismes de prquation
fiscale, horizontale ou verticale, se sont accrus ces dernires annes mais restent en
effet insuffisants et gnrateurs de fortes distorsions. Les diminutions rgulires de
la Dotation globale de financement (DGF) au cours du quinquennat ont de plus mis
en difficult les collectivits pour financer leurs investissements, notamment dans
le logement.
Il sagirait alors dinc it er u ne c onv erg enc e f isc a le l c h elle des E P C I,
pour renforcer la solidarit organique du territoire, travers une u nif ic a t ion des
imp t s loc a u x (taxe dhabitation, taxes foncires) a u niv ea u int erc ommu na l.
Une fiscalit locale unique au niveau de lEPCI constituerait une tape dterminante
de lintgration des intercommunalits, garant de justice fiscale face la concurrence
fiscale, mais ncessiterait pour cela des rgles de majorit assouplies au sein des
EPCI.
L a redist rib u t ion ent re les c ont rib u a b les d u n m me E P C I pou rra it
a u ssi pa sser pa r u ne t a x e d h a b it a t ion prog ressiv e selon les revenus, cest-dire exonrant des populations jusquici assujetties tout en la dplafonnant pour
les revenus les plus levs. Ce mcanisme, selon les donnes statistiques disponibles, laisse entrevoir un effet redistributif important. Cela sexplique par la composition actuelle de la taxe dont la principale composante est constitue par la valeur
locative du bien. Elle est donc globalement progressive jusquau 4e dcile, puis proportionnelle jusquau 6e et enfin dgressive au-del, puisque la part de revenu consacre au logement diminue avec llvation du revenu. La rvision des valeurs locatives des logements permettrait galement de rduire les distorsions entre
contribuables dues lobsolescence de ces valeurs (voir chapitre 14).
Pour a ssu rer u ne meilleu re p r q u a t ion ent re c ollec t iv it s d u n m me
E P C I et ent re E P C I, il serait ncessaire darrimer les modes de calcul des
prlvements et des reversements, lintrieur des ensembles intercommunaux ou
les uns vis--vis des autres, des critres et des objectifs clairs et partags. Une trs
grande disparit de moyens existe entre les ensembles intercommunaux sur le
territoire national. Certaines communes particulirement bien dotes (fortes
ressources et peu de population) affichent des budgets annuels par habitant de plus
de 9 000 euros tandis que dautres disposent de moins de 100 euros/habitant.
Au-del de cette trs grande dispersion, les grandes intercommunalits sont dans
un rapport de un cinq.

PARTIE I CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local


des politiques du logement par les intercommunalits
Lunification des impts locaux comme la mise en place dune DGF unique pour
tout le territoire constitueraient une base partir de laquelle pourrait se dfinir
un proj et de t errit oire j u st if ia nt des moy ens a llou er t elle ou t elle
c ommu ne ou t el ou t el proj et de rayonnement local ou intercommunal. ce
titre lon peut citer la loi Lamy sur la politique de la ville qui contraint les EPCI qui
ont un QPV formaliser u n pa c t e f ina nc ier en direction de la commune et
du quartier concerns.
Il serait donc important de renf orc er la pla c e des proj et s de t errit oire et
de g n ra liser les pa c t es f ina nc iers et f isc a u x q u i les d c linent 4. Ces
derniers, qui ont connu rcemment un premier dveloppement, permettent
daccompagner la mise en uvre des projets de territoire et leur financement. Dans
un cadre concert avec lensemble des collectivits composant le territoire communautaire, ils doivent permettre de coordonner la programmation des investissements,
den dfinir les priorits, de sentendre sur les stratgies fiscales mettre en uvre, de
formaliser des politiques de redistribution et de solidarit la lumire de la ralit
des ressources et des charges de chaque entit, le tout en prservant la capacit
dinvestissement ncessaire au dveloppement du territoire.

Pour un tat arbitre et partenaire


Malgr certaines russites locales significatives, limplication des collectivits dans
la lutte contre le mal-logement demeure trs ingale. Elle dpend de lantriorit de
la mobilisation sur le logement, de lacculturation des lus aux problmatiques de
lhabitat, de lintensit des relations partenariales, de la capacit des responsables
politiques locaux de semparer de la question de lhabitat et de la traduire en actes.
C et t e in g a le mob ilisa t ion pose la q u est ion, pou r l t a t , de la mise
niv ea u de l int erv ent ion de c elles q u i t ra nent les pieds en matire de
logement.
Alors que daucuns agitent la menace dun retour de ltat et que dautres
expriment un besoin dtat , les rformes comme les dbats rcents semblent ne
pas avoir encore tranch sur ce que peut ou doit tre un repositionnement des
missions de ltat dans les territoires. La rgulation locale traditionnelle entre
ltat dconcentr et les collectivits locales ncessitait, pour fonctionner, des
acteurs dune importance quivalente ; or, la diminution des moyens de ltat et son
positionnement instable ont rompu cet quilibre et rduit, de fait, les performances
du systme daction sur le terrain.
Les administrations dconcentres ont connu une succession de rformes, comme
la Rvision gnrale des politiques publiques (RGPP) puis la Modernisation de
laction publique (MAP), offrant limage du n t a t sa ns b ra s , en quelque
4 AdCF et Caisse des dpts, Pacte financier et fiscal de solidarit au service du projet de territoire. La
nouvelle gnration de pactes financiers et fiscaux : un alli pour les nouveaux mandats locaux , 2014.

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sorte spectateur . La rationalisation budgtaire, en rduisant la reprsentation de


ltat mais aussi son expertise sur les territoires, a accentu un processus qui amne
certains agents de ltat procder des interventions de pure forme, exprimant
un repli ou un renoncement ou, au contraire, une autorit ou une intransigeance
sans suffisamment de fondement ni moyen daction.
Jusqualors, ltat est essentiellement intervenu sous forme dincitations, parfois
avec succs. Il intervient galement sur le mode du contrle, mais celui-ci demeure le
plus souvent relativement formel ; les services extrieurs de ltat ayant des difficults maintenir leur niveau dexpertise pour tre des interlocuteurs exigeants
dans le dialogue avec les collectivits locales.
La monte en puissance des intercommunalits, aussi ncessaire soit-elle, ne signifie
pourtant pas pour autant que ltat na plus de rle jouer. A u c ont ra ire, la isser
da v a nt a g e de ma rg e d a c t ion a u x a c t eu rs loc a u x impliq u e u n t a t q u i
f ix e les g ra ndes r g les du j eu , les ob j ec t if s a t t eindre, r pa rt it les moy ens
et v eille l q u it t errit oria le, sassure que les objectifs de solidarit soient
inscrits dans les documents programmatiques, vrifie que les collectivits assument
leurs responsabilits et, le cas chant, pousse agir, mobilise voire reprenne la
main en cas de dfaillance. La dlgation de comptences lies au logement nest
pas un transfert de comptences et ltat doit tout moment tre en mesure de
reprendre sa dlgation si les collectivits font preuve de mauvaise volont ou
dincomptence.
Ce rle darbitre est particulirement important sur deux sujets emblmatiques : la
rpartition des logements sociaux au regard de larticle 55 de la loi SRU et le respect
du Droit au logement opposable (Dalo), notamment via lutilisation du contingent
prfectoral. Sur ces deux sujets, les dernires annes ont trac des perspectives
intressantes quil convient de renforcer.
L a loi S R U a t renf orc e, tant dans ses objectifs, passant de 20 % 25 % de
logements sociaux pour la plupart des communes concernes, que dans ses moyens
de rtorsion disponibles face aux lus rcalcitrants (prlvements, substitution de
ltat). Il rest e pr c iser da v a nt a g e le t y pe de log ement s soc ia u x
produ ire, pou r v it er q u e les P L S pa r ex emple serv ent d c h a ppa t oire,
et su rt ou t a c c ent u er les mesu res c ont ra ig na nt es q u e les pr f et s
doiv ent ef f ec t iv ement prendre, ne serait-ce que pour montrer lexemple. Trop
de communes, encore aujourdhui, saffranchissent de leurs obligations sans
carence ni quintuplement de leurs pnalits ni substitution des prfets. Plus que de
changements de la loi, il sagit dsormais pour les prfets de faire preuve dautorit
face aux lus locaux de mauvaise volont.
En ce qui concerne le D a lo, dont ltat est le garant, on a assist l aussi une
forme de remob ilisa t ion du c ont ing ent pr f ec t ora l depuis ladoption de la
loi en 2007 puis, notamment dans le cadre de la loi galit et Citoyennet, pour le
rcuprer l o il avait t dlgu et pousser les contingents des collectivits et

PARTIE I CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local


des politiques du logement par les intercommunalits
dAction Logement participer au relogement des mnages prioritaires. Mais ces
mesures sont enc ore t rop t imides, assorties de possibilits de sen exonrer, et
avec des exigences trop faibles (voir chapitre 2).
Au-del des dbats sur les dlgations de comptences et de la rpartition des
responsabilits et du rle de garant en dernier ressort de ltat pour faire respecter
le droit au logement et les obligations des collectivits, le rle de ltat est aussi, de
plus en plus, da c c ompa g ner c onc r t ement , en t ermes d ing nierie et de
f ina nc ement , les int erc ommu na lit s dans leur affirmation. En dehors des
mtropoles matures dotes de services efficaces, lenjeu est daccompagner plus et
mieux des intercommunalits plus jeunes et souvent bouleverses par les rvisions
de leurs primtres. Leurs problmatiques sont fortes : amnagement du territoire,
centres-villes, vacance du parc social, priurbanisation, pauvret persistante et
vieillissante et les moyens des collectivits sont souvent faibles et en baisse (tant
dun point de vue financier quen expertise et ingnierie interne). Faire confiance
aux intercommunalits dans ces contextes suppose un accompagnement fort de ltat,
notamment via ses services dconcentrs et des moyens spcifiques plus tourns
vers la rhabilitation et lurbanisme que vers la construction au sens strict.
Dans ce cadre, il est prfrable de pou rsu iv re la d ma rc h e de c onv ent ionnement / c ont ra c t u a lisa t ion, dans la logique de la dlgation des aides la
pierre qui a t depuis dix ans un moteur dapprentissage trs important pour les
agglomrations qui lont mise en uvre avec ltat. Les conventions de dlgation
des aides la pierre ont ouvert la voie une contractualisation sur objectifs avec les
EPCI concerns, celles du nouveau PNRU vont aussi dans ce sens en intgrant la
primaut du niveau intercommunal. Ne faut-il pas ouvrir plus largement la porte
ces contrats en y intgrant des objectifs et des moyens sur laccession la proprit,
sur linvestissement dfiscalis, sur la lutte contre lhabitat indigne et la prcarit
nergtique, et plus gnralement sur la lutte contre le mal-logement ? Enfin, bien
sr, la mise en uvre du droit au logement pourrait tre dlgue, en confiant aux
collectivits chefs de file qui y sont prtes une responsabilit suprieure sur le Dalo.
De telles dmarches de contractualisation exigent videmment un tat local dot
dexpertise (pour comprendre les territoires et leurs besoins), de souplesse (pour
favoriser les adaptations locales) et de dtermination (pour sassurer du respect des
grands enjeux nationaux, notamment en matire de solidarit, de mixit et de
droit au logement).

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tat du mal-logement en France

I 2017

Conclusion
Malgr des avances importantes au cours des dernires annes, en particulier avec
la monte en puissance des mtropoles et plus gnralement des intercommunalits,
dans le cadre de lActe III de la dcentralisation, le c h a nt ier est loin d t re
a c h ev . Une gouvernance des politiques du logement dmocratique, en prise
avec les citoyens, rpartissant clairement les responsabilits, donnant des acteurs
clairement identifis les moyens dagir, ncessite encore plusieurs rformes structurelles pour que les intercommunalits aient les moyens de combattre rellement
la crise du logement sur leur territoire.
Tout dabord, il est indispensable da c h ev er le t ra nsf ert de c omp t enc es
d u rb a nisme des c ommu nes v ers les int erc ommu na lit s : Plan local
durbanisme intercommunal (PLUi), dlivrance des permis de construire et droit
de premption urbain. Il serait de plus sans doute pertinent, dans les mtropoles,
de concentrer dans les mains de ces acteurs nouveaux les comptences daction
sociale du dpartement (FSL) ou des communes (CCAS), ainsi que les attributions
de logements sociaux. Toutefois, la rpartition thorique des comptences elle
seule ne suffit pas faire merger un vritable pouvoir intercommunal qui ne se
rsume pas une addition dintrts communaux. Pour cela, le verrou faire sauter
consiste prvoir l lec t ion a u su f f ra g e u niv ersel direc t des lu s int erc ommu na u x , sans lequel il est presque impossible daffirmer u n int r t g n ra l
int erc ommu na l et de d pa sser la c onc u rrenc e et le repli c ommu na u x .
Cest cette condition que peut tre envisage galement une vritable fiscalit
unifie intercommunale, pacte scell entre les citoyens dun territoire et leurs
reprsentants dans la ralisation dun projet de territoire, objet de contractualisation
entre collectivits dun EPCI, entre lEPCI et ltat et, au final, entre les lus et les
citoyens.

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution


PARTIE I fiscale
Zoom :de
1. Introduction
limmobilier

CHAPITRE 14. Pour une rvolution


fiscale de limmobilier
Supposez quil existe une espce de revenu qui tende constamment
augmenter, sans effort ni sacrifice de la part de ceux qui en sont propritaires
( ). Dans ce cas, ltat pourrait, sans violer les principes sur lesquels la
proprit prive est tablie, sapproprier la totalit ou une partie de cet
accroissement de richesses mesure quil se produit. Ce serait, proprement
parler, prendre ce qui nappartient personne, ce serait employer au profit de
la socit une augmentation de richesses cres par les circonstances au lieu de
labandonner sans travail une classe particulire de citoyens.
John Stuart Mill, Principes dconomie politique, 1848
La politique, a consiste uniquement savoir
qui on va prendre du fric et qui on va le donner.
Abb Pierre

La qualit moyenne du parc de logement franais na jamais t aussi bonne. Le patrimoine immobilier des Franais na jamais eu autant de valeur. Quelques millions
de mnages se logent trs confortablement, parfois mme luxueusement, ralisent
des plus-values importantes en quelques annes et transmettent leurs enfants
des patrimoines de grande valeur. Mais lautre bout de lchelle, le mal-logement
sinstalle et plusieurs millions de Franais souffrent de la hausse des prix, quand
ils nont pas la chance davoir achet au bon moment, au bon endroit ou dans de
bonnes conditions. Pour eux et leurs enfants, les perspectives rsidentielles et sociales ont rarement paru aussi bouches.
Les ingalits de patrimoine sont spectaculaires en France, et limmobilier y occupe
une place prpondrante. La moiti des mnages dtient 92 % du patrimoine brut
total des mnages, les 10 % les plus fortuns en possdent mme, eux seuls, 47 % 1.

1 Aline Ferrante, David Guillas, Rosalinda Solotareff, Entre 2010 et 2015, les ingalits de

patrimoine se rduisent lgrement , nsee Premire N 1621 novembre 2016.

217

218

tat du mal-logement en France

2017

es in alit s de patri oine en

100
90
80
0
60

art dans l'ensemble des


mnages

0
40

art de la masse de
patrimoine brut total
dtenue

30
20
10
0

es 0 % es 0 % es 10 % es % es 1 %
les
les
les
les
les
moins mieux mieux mieux mieux
dots dots dots dots dots

Lecture : dbut 2015, les 10% de mnages les mieux dots en patrimoine dtiennent 47% de la
masse totale de patrimoine brut, tandis que le reste des mnages dtient 53% de la masse totale
(INSEE).

Lenqute nationale Logement 2013 a montr que, au-del des conditions de logement, qui refltent sans surprise les carts de revenus, saccroissent galement les
ingalits face au destin rsidentiel . loccasion dun changement de logement,
pour les mnages les plus modestes, la possibilit damliorer leur situation se rvle particulirement faible. Entre 2009 et 2013, parmi les mnages les plus riches
(deux derniers dciles de niveau de vie) ayant chang de logement, prs de 6 sur
10 sont prsent propritaires de leur logement, contre 1 sur 13 parmi les 20 %
les plus pauvres ayant dmnag. Pour eux, tout se passe comme si la panne de
lascenseur social se superposait une panne de lascenseur rsidentiel, qui maintient les mnages modestes dans des statuts rsidentiels moins valoriss et les rend
parfois captifs de vritables quartiers de relgation.
Une telle volution ne peut quaccrotre les ingalits entre les locataires, pour
lesquels le logement est source dappauvrissement, et les mnages qui ont pu accder
la proprit et se constituer un patrimoine dans des conditions avantageuses. Les
58 % des Franais propritaires du logement quils occupent senrichissent plus
vite par leur patrimoine que par la progression de leurs revenus. Le patrimoine des
plus riches augmente trs vite : entre 199 et 2015, les 10 % des mnages les plus
riches ont vu leur patrimoine moyen augmenter de 00 000 euros, une hausse de
12 %. Celui des mnages du cinquime dcile a progress un rythme quivalent
( 126 %), mais pour un gain en valeur absolu dix fois moindre ( 0 000 )...

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution


PARTIE I fiscale
Zoom :de
1. Introduction
limmobilier

Cette augmentation tient presque uniquement la progression des prix de


limmobilier, car les mnages des classes moyennes ne dtiennent quasiment pas
dactifs financiers. De manire gnrale, 65 % du patrimoine brut des Franais est
constitu dactifs immobiliers.
C e q u e c ert a ins d c riv ent c omme u ne b u lle immob ili re , une inflation
drastique de la valeur des logements sans lien direct avec une quelconque cration
de richesse, c r e donc des g a g na nt s et des perda nt s. Les gagnants se trouvent
parmi les mnages plus gs, plus aiss, les bailleurs et les multipropritaires ou
propritaires fonciers, les hritiers de biens immobiliers, et de manire gnrale
tous ceux qui ont pu investir au bon moment. De lautre ct, les perdants sont,
grands traits, les nouveaux arrivants sur le march, les jeunes, les locataires du
parc priv, les mnages prcaires ou les personnes migrantes.
Lutter contre le mal-logement suppose donc de rduire ces fractures ouvertes entre
classes, revenus et gnrations
et de sattaquer enfin aux nouvelles ingalits
immobilires. Un chantier sensible politiquement, qui implique de corriger les effets
de richesse de la hausse des prix, et donc de reprendre un peu ceux qui, depuis
quinze ans, ont gagn beaucoup sous le seul effet du temps qui passe.
La rpartition de ces richesses doit aller de pair avec une fiscalit qui incite la
libration des terrains b tir. La France ne souffre pas spcialement dune pnurie de foncier, mais dune pnurie de foncier constructible et affect la production
de logement. Une situation due la frilosit de certains lus, mais aussi une fiscalit
inadapte qui incite la rtention plutt qu la mobilisation de cette ressource rare.

Rformer la fiscalit foncire pour modrer les prix,


rcuprer la rente et inciter construire
La fiscalit du capital en France est plutt plus importante que celle de nos voisins.
Toutefois, elle savre dsquilibre, imposant fortement le capital productif
et exonrant assez largement limmobilier et lassurance-vie. Depuis 1965, les
propritaires-occupants ne sont plus imposs sur ce que les conomistes appellent
leur loyer fictif ou implicite , cest--dire le service issu de la proprit du
logement quon habite soi-mme. Les revenus locatifs, quant eux, bnficient
de nombreuses rductions, tandis que les plus-values immobilires bnficient
dimportants abattements. De nombreux conomistes stonnent de cette situation
avantageuse, qui voit la France offrir une fiscalit plus douce la rente foncire
quaux investissements dans des activits productives et innovantes , alors mme
que cette rente pourrait tre davantage taxe sans effet ngatif important sur
lconomie 2 .

2 Conseil danalyse conomique, Fiscalit des revenus du capital , Les notes du conseil

danalyse conomique n 9, septembre 2013.

219

220

tat du mal-logement en France

2017

Le prix du foncier a pourtant connu une augmentation fulgurante. Le patrimoine


foncier, qui reprsentait 50 % du PIB en 1997, pse 255 % du PIB en 2013 3. Il est
plus que temps, aprs plus dune dcennie de redistribution lenvers, des plus
modestes vers les plus riches, dinverser la tendance pour que limmobilier ne soit
plus un acclrateur mais un correcteur dingalits.

es in alit s de patri oine


en ausse
1 400 000
uprieur au 9e dcile

1 200 000
1 000 000

ntre le 8 e et le 9 e
dcile

800 000
600 000
400 000
200 000
0

1998

2004

2010

201

ntre le 6 e et le
dcile

ntre le 4 e et le
dcile

atrimoine brut

Patrimoine brut moyen par dcile (Insee)


Patrimoine brut
1998

2004

2010

2015

Suprieur au 9e dcile

552 700

755 400

1 243 000

1 254 000

Entre le 8e et le 9e dcile

211 300

298 100

441 500

463 800

Entre le 6e et le 7e dcile

110 500

155 300

238 300

245 100

Entre le 4e et le 5e dcile

56 800

76 800

116 000

128 500

Entre le 2e et le 3e dcile

7 800

8 400

13 000

21 700

R V IS E R E N F IN L A V A L E U R L O C A T IV E C A D A S T R A L E ,
E N J E U C E N T R A L D E J U S T IC E F IS C A L E
Lensemble de la fiscalit sur limmobilier ptit depuis des dcennies dune mesure de lassiette fiscale totalement dsute, puisque les valeurs locatives cadastrales , sur lesquelles sont assises la taxe foncire (sur les proprits bties ou
non-bties) et la taxe dhabitation, nont pas t rvalues depuis 1970. Elles ont
simplement t revalorises de manire forfaitaire chance rgulire. Or,
depuis cette poque, la valeur des biens au cur des mtropoles a flamb, tandis
que certains quartiers cts au moment des Trente Glorieuses se sont depuis

oseph Comby, Le logement malade du foncier, La evue foncire, janvier 2015.

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution


PARTIE I fiscale
Zoom :de
1. Introduction
limmobilier

dgrads, comme les grands ensembles. Ce dispositif, non seulement fige les carts
de loyers intervenus entre les immeubles existants en 1970, mais surtout surtaxe
les constructions plus rcentes. En labsence de visites systmatiques, les amliorations apportes aux locaux depuis 1970 ne sont pas prises en compte. Il existe donc
une sous-taxation des particuliers habitant notamment en centre ancien, dont le
confort sest grandement amlior depuis 40 ans et qui profitent dinfrastructures
urbaines de qualit. Ce biais explique que les habitants des quartiers populaires
en banlieue paient parfois des taxes foncires et dhabitation plus leves que les
habitants des quartiers centraux. titre dexemple, la rvision avorte des valeurs
locatives de 1990 aboutissait une revalorisation moyenne de 60 %, mais une
baisse de 30 % pour les logements sociaux.
L es v a leu rs loc a t iv es a c t u elles c onst it u ent donc l u ne des plu s f ort es
sources diniquit fiscale. Leur rvision, techniquement complexe, abandonne plusieurs reprises par le pass, notamment en 1990, est pourtant possible,
comme la montr la rvision des valeurs locatives des locaux dactivit, amorce
partir de 2010. De mme, la rvision des valeurs locatives des locaux dhabitation
a dbut en 2015 partir dune exprimentation dans cinq dpartements, dans le
but den valuer la faisabilit et les effets, de pouvoir corriger les imperfections
et gnraliser la dmarche ensuite aux 46 millions de locaux concerns. Le bilan
de cette exprimentation montre quil est possible de mesurer finement la valeur
locative dun local dhabitation en intgrant des donnes aussi nombreuses que la
localisation, la superficie, laspect du bti, lentretien de limmeuble, la qualit des
quipements de chauffage ou sanitaires 4. Cest dsormais au Parlement den dcider la gnralisation, minemment souhaitable mais sans cesse repousse.
Une telle rforme serait videmment trs sensible politiquement, car elle ferait des
gagnants et des perdants, ce qui, dans ce cas, cre souvent des ingrats et des
mcontents , et risque de faire hsiter les dcideurs. Parmi les perdants, une attention particulire devrait tre porte aux locataires ou propritaires modestes
des quartiers aiss, ayant emmnag une poque o les prix leur taient encore
accessibles, qui verraient leur taxe dhabitation revalorise. Pour eux, afin dviter
un potentiel facteur de gentrification, une rforme complmentaire pourrait tre
adopte dans le mme temps : une taxe dhabitation progressive selon les revenus. Les habitants les plus modestes sont dj exonrs de taxe dhabitation mais,
au-del de certains plafonds de ressources, tous les habitants paient la taxe dhabitation de la mme manire. De mme, il est possible pour les collectivits dattnuer les taxes foncires pour les propritaires modestes. En tout tat de cause, pour
tre acceptable et juste, une telle rforme devra accorder une vigilance particulire
tous les cas de figure qui pourraient pnaliser des mnages fragiles.

4 DGFP, Rapport relatif lexprimentation de la rvision des valeurs locatives des locaux

dhabitation mene en 2015 , 2016.

221

222

tat du mal-logement en France

2017

D IS S U A D E R L A R T E N T IO N P O U R E N C O U R A G E R L A L IB R A T IO N
D U F O N C IE R C O N S T R U C T IB L E
Parmi ces chantiers inachevs, un sujet demeure totalement en jachre : la v a leu r
locative des terrains non-b tis na fait lobjet daucune rvision, ni mme
tentative de rvision, alors quil sagit ici de la rforme la moins sensible et potentiellement la plus efficace.
Lenjeu de la fiscalit foncire nest pas seulement de prlever des recettes publiques
et de redistribuer les richesses, mais aussi de participer la mobilisation de foncier
destination de la construction de logement prix accessible (voir chapitre 11).
Elle sert rtablir ou renforcer lquit entre contribuables autant qu inciter des
comportements socialement bnfiques.
cet gard, la rtention de terrains constructibles est notoirement sous-taxe. La
taxe foncire sur les proprits non-bties (TFPNB) ne reprsente ainsi que 1,5 %
des recettes fiscales du bloc communal 5, moins dun milliard deuros par an. La
TFPNB est en effet assise sur la valeur locative cadastrale des terrains, totalement
obsolte, rvise pour la dernire fois en 1961 puis simplement actualise en 1974 et
1980, avant dtre augmente forfaitairement chaque anne depuis, si bien quelle
na plus de rapport avec le prix rel des terrains. Comme lindique Dominique
Hoorens, lapplication des coefficients de revalorisation a multipli les assiettes
par 5 sur ces quarante dernires annes alors que, par exemple, les revenus des
mnages taient multiplis par 9 et les prix de limmobilier par 16 6 .
De plus, le classement dun terrain comme constructible, qui fait exploser son prix
sur le march, ne change rien ou si peu cette assiette prime. Un propritaire
prcautionneux et patient a donc tout intrt attendre que le prix de son terrain
augmente, comme cest le cas rgulirement ces dernires annes dans les zones
tendues.
Cest pour cette raison quil est indispensable dassoir la TFPNB sur la valeur vnale
des terrains, cest--dire sur leur prix de march. Naturellement, cette rforme peut
susciter lopposition des propritaires fonciers concerns qui verront leur imposition augmenter. Les propritaires concerns ne devraient pas tre excessivement
affects puisquils peuvent tout fait chapper cette hausse dimpt en vendant
leur terrain, ce qui est lobjectif de la rforme, condition quelle soit annonce
suffisamment lavance pour que les propritaires puissent lanticiper.

apport dinformation de
. Franois Pillet, en andierendonc , von Collin et Philippe
allier, Les outils fonciers des collectivits locales : comment renforcer des dispositifs encore
trop mconnus ?, nat, octobre 2013.
6 Dominique Hoorens, Rflexions sur la rforme des valeurs locatives , Revue Fran aise de

finances publiques n 115, septembre 2011.

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution fiscale de limmobilier

La meilleure manire daffronter ce risque de mcontentement est de mettre en


place une rforme gnrale simple, lisible et bien explique, contrairement aux
hausses dimposition appliques partiellement et sans pdagogie, comme cela sest
pass avec la possibilit offerte aux communes de revaloriser la valeur locative de
terrains btir (article 54 de la loi SRU, trs rarement utilis par les communes) ou,
plus rcemment, avec laugmentation automatique de lassiette de 5 puis 10 /m
partir de 2016, avant, face aux protestations, de faire machine arrire 3 en
reportant la mise en uvre du projet. Comme lcrit justement le dput Daniel
Goldberg dans son rapport sur le sujet, ces errements lgislatifs ont montr quil
tait devenu de plus en plus di cile de modifier un systme devenu lui m me
obsolte. ls sont lexemple dun manque de lisibilit pour les citoyens de la volont
de l tat et du manque dinscription dans la dure de celle ci, alors que, par
nature, les questions touchant la proprit et la terre en France sont souvent
vcues comme intouchables et immuables 7.

La taxation des terrains constructibles


ne risque pas de faire monter les prix des logements
Une hausse de la fiscalit sur les terrains btir risque-t-elle de se
rpercuter la hausse sur les prix des futurs logements ? A priori non.
Comme lexpliquent les conomistes du foncier, les prix de limmobilier
naugmentent pas cause de la hausse du cot du foncier. Cest plutt
linverse qui se produitsouvent : cest parce que les acheteurs sont prts
acheter un logement trs cher que le prix du foncier saccrot, en vertu
dun mcanisme de fixation des prix appel le compte--rebours .
Cette expression signifie que le prix dun logement neuf propos par un
promoteur, par exemple, dpend du niveau auquel il peut trouver un
acheteur, auquel il retranche sa marge et ses cots, le reste constituant
alors le prix auquel il peut acheter le terrain. Cest pourquoi le prix du
foncier sadapte au prix de limmobilier, si bien quune hausse des taxes sur
le foncier simpute sur celui-ci plutt que sur le prix du logement.
Comme lexplique lconomiste Jacques Friggit, ce phnomne est illustr
par une tentative en 1999 de baisse des taxes de 15% sur lachat de terrains
btir pour y construire des immeubles: Il semble bien quun an plus tard
le prix de ces terrains avait augment dautant, et quainsi la diminution des
cots supports par les constructeurs a accru dautant le prix quils taient
prts payer, et quils ont pay, pour les terrains. Labandon de recettes
fiscales consenti par la collectivit semble donc stre intgralement
dissip en inflation foncire 8 .
7

aniel oldberg, apport dinformation sur la mobilisation du foncier priv en faveur du


logement, n 3503, 16 fvrier 2016, Assemble nationale.
8 J acques Friggit, CGEDD, Lenvole du prix des logements ne sexplique ni par lvolution du

prix ni par celle du nombre des terrains btir , La Lettre de l


septembre 2015.

F en le de France n 20,

223

224

tat du mal-logement en France

2017

De nombreux spcialistes ont galement depuis longtemps point lincohrence


qui consiste encourager fiscalement la rtention foncire. Non seulement, comme
on la vu, la dtention est taxe en vertu dune assiette sous-value mais, au
moment de la vente, la plus-value est de moins en moins taxe dans le temps : les
abattements sont proportionnels la dure de dtention dun terrain constructible.
Au final, un propritaire foncier a objectivement intrt garder son
t erra in pou r a t t endre q u e son prix mont e et q u e la t a x e su r les plu sv a lu es b a isse : tout le contraire de ce qui serait socialement utile !
Le candidat Franois Hollande en 2012 avait promis dinverser cette taxation pour
la rendre croissante dans le temps. Deux rformes ont t tentes au cours du
quinquennat pour supprimer les dures dabattement, qui ont toutes les deux t
annules par le Conseil constitutionnel, lune (loi de finances pour 2013) en raison
dun taux confiscatoire, lautre lanne suivante parce que le lgislateur avait oubli
de tenir compte de linflation dans le calcul de la plus-value ralise, ce qui est
videmment une erreur. Au lieu de la corriger, le gouvernement a prfr susciter
des chocs fiscaux ponctuels courte vue, consistant accorder des abattements
exceptionnels pour quelques mois sur les plus-values en cas de cession immdiate
de terrains btir ou de logements anciens, qui ont tendance crer effets
daubaine, instabilit et, au final, attentisme.
Rsultat : la fiscalit est encore moins lisible quauparavant et incite toujours la
rtention. La loi de finances pour 2014 exonre ainsi totalement les plus-values
immobilires aprs 22 ans de dtention au titre de limpt sur le revenu et aprs
30 ans pour les prlvements sociaux, ces derniers voyant mme leur taux dabattement augmenter de plus en plus vite partir de la 23e anne.
La nouvelle fiscalit promue ici sur les terrains constructibles aurait pour but
dacclrer leur libration, mais aussi de mieux rpartir les plus-values durbanisme
ou durbanisation. Celles-ci ne viennent pas rcompenser un quelconque mrite ou
travail du propritaire, mais sont dues la seule dcision de la collectivit de rendre
le terrain constructible et de le relier aux rseaux et infrastructures 9.
Autant il est dlicat pour la puissance publique de taxer la plus-value issue de la
vente dune rsidence principale, puisque cette recette est la plupart du temps
directement rutilise pour en acheter une nouvelle, autant cette difficult ne se
pose pas dans le cas des rsidences secondaires, ou dans le cas prsent des terrains.

noter que deux taxes existantes visent cet objectif. La taxe forfaitaire sur les terrains devenus
constructibles ( F C), cre en 2006, permet une commune ou EPC dimposer hauteur
de 10 % la plus value ralise en cas de premire vente dun terrain devenu constructible. La
taxe sur la cession titre onreux de terrains rendus constructibles, instaure en 2010, vise un
objectif similaire. ais ces deux taxes sont peu appliques, et nont rapport respectivement que
et 1 millions deuros en 2013.

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution fiscale de limmobilier

La modration des plus-values foncires constitue galement un enjeu fondamental pour viter la spculation sur les terres agricoles, dont la valeur sest fortement apprcie au cours des dernires annes. Les prix du foncier agricole, mme
non-constructible, sont en effet tirs vers le haut par ceux de limmobilier, ce qui
pnalise les agriculteurs dbutants la recherche de terres accessibles. La raison est simple : une terre non-constructible peut voir sa valeur monter en flche
non pas en raison de sa valeur agricole mais de sa plus-value potentielle en cas de
constructibilit 10. Limiter cette plus-value, cest redonner ces terres le prix de leur
valeur dusage.
Le temps est dsormais venu de passer laction. La plupart des diagnostics et prconisations de ce chapitre sont connus et partags par de nombreux experts et responsables politiques, depuis le rapport bipartisan des snateurs Thierry Repentin
et Dominique Braye en 2005 11 jusquaux rapports convergents de 2016 du dput
socialiste Daniel Goldberg 12 et du prsident de lObservatoire rgional du foncier
dle-de-France Dominique Figeat 13. Le passage laction nattend plus quune volont politique claire et constante pour poser les bases dune fiscalit foncire quitable et efficace.
P A R T A G E R L A R E N T E : M IE U X IM P O S E R H R IT A G E S ,
D O N A T IO N S E T P L U S - V A L U E S
Les ingalits de patrimoine et de niveau de vie, les ingalits face au logement
et aux destins rsidentiels sont impactes depuis deux dcennies par lexplosion
des prix de limmobilier et ses rpercussions dans les montants des donations et
successions. Ces flux successoraux, dune valeur de 200 milliards deuros par an,
reprsentent en effet chaque anne 18 % du revenu national disponible en France,
contre 10 % en 1990 et 5 % en 1960, rapprochant ainsi notre poque de la France du
19e sicle, celle des rentiers et des misrables 14. tel point que les ingalits de patrimoine, de plus en plus, refltent moins les russites et les checs dune vie que la
bonne ou mauvaise fortune de ses parents. En 2010, les deux tiers des patrimoines
taient composs de patrimoines hrits 15.

10 Le foncier et lagriculture, dveloppements rcents , Insee, Economie et Statistique n 444-

5, fvrier 2012.

11

ominique raye et hierry epentin, Les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du


logement , nat, apport dinformation n
2, 2005.
12

aniel oldberg, apport dinformation sur la mobilisation du foncier priv en faveur du


logement, n 3503, 16 fvrier 2016, Assemble nationale.
13

ominique Figeat,

14

homas Pi etty, donnes annexes au Capital au 21e sicle, Le euil, Paris, 2013.

15

homas Pi etty, donnes annexes au Capital au 21e sicle, Le euil, Paris, 2013.

obilisation du foncier priv en faveur du logement, 1er mars 2016.

225

tat du mal-logement en France

Valeur annuelle des successions et donaLons (% du revenu disponible)

226

2017

Flux successoral annuel


exprim en pourcentage du revenu disponible,
France 1820-2010

40%

Flux conomique (calcul par|r des es|ma|ons du


patrimoine priv, des tables de mortalit, et du prol
par ge du patrimoine)
Flux scal (calcul par|r des donnes de l'impt sur les
successions et dona|ons, aprs prise en compte des
ac|fs exonrs)

36%
32%
28%
24%
20%
16%
12%
8%
4%
0%
1820

1840

1860

1880

1900

1920

1940

1960

1980

2000

Lecture : exprim en pourcentage du revenu disponible (et non du revenu national),


le flux successoral a retrouv en 2010 un niveau de lordre de 20 %, proche de celui
observ au 19 e sicle. Sources et sries : voir piketty.pse.ens.fr/capital21c.

Les consquences dun hritage ou dune donation sont aujourdhui dterminantes


dans la capacit daccder la proprit et donc de reproduire soi-mme la
constitution dun patrimoine immobilier. Daprs une tude de lINSEE, pour une
personne de moins de 30 ans, la probabilit dacheter son logement est multiplie
par deux en cas de donation 16.
Il serait souhaitable de fiscaliser davantage les donations et successions,
moteurs importants de la reproduction des ingalits face au logement et de la
hausse des prix, en les taxant davantage. Ces transmissions sont trs peu fiscalises
en ligne directe, puisque lon peut donner 100 000 euros chaque enfant tous les
15 ans et que les successions de moins de 100 000 euros sont entirement libres
dimpt. Lactuelle majorit a rtabli une certaine dose de justice fiscale aprs les
exonrations accrues du prcdent quinquennat, mais dans le mme temps a autoris, par exemple, les investisseurs locatifs louer leurs enfants des logements
privs achets dans le cadre du dispositif dinvestissement locatif Pinel avec de
trs gnreux crdits dimpt.

16 Luc Arrondel,

ertrand arbinti et Andr asson, Ingalits de patrimoine entre


gnrations : les donations aident-elles les jeunes sinstaller ? , conomie et statistique n 4723, nsee, 201 .

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution fiscale de limmobilier

Ces transmissions de patrimoine contribuent pourtant grandement reproduire


les ingalits entre les familles aises et les autres. Les propositions visant les
dfiscaliser encore davantage ne profiteraient en ralit quaux descendants des
mnages les plus riches. De plus, lallongement de lesprance de vie, surtout pour
les catgories aises, retarde lge moyen de lhritage, situ dsormais au-del de
50 ans (10 ans de plus quen 1960) et contribue donc creuser les ingalits entre
gnrations. Celles qui hritent aujourdhui sont plutt proches de la retraite, la
plupart du temps dj propritaires de leur logement et, sagissant denfants de
mnages aiss pour le cas des patrimoines importants, eux-mmes dj plutt privilgis.
Donations et successions jouent un rle inflationniste avr sur les prix de limmobilier, dans un march marqu par une pnurie dans les grandes agglomrations.
En effet, pour de nombreux mnages, il nest possible dacheter aux prix levs du
march que grce des aides familiales ou des hritages. Limiter ces derniers,
cest donc contribuer la modration des prix.
Outre ces transmissions familiales, la hausse des prix de limmobilier a accru une
autre rente foncire et un autre enrichissement sans cause, les plus-values immobilires, ralises lors de la revente dun bien dont le prix sest accru. Ces plus-values
sont trs peu taxes, puisque la fiscalit immobilire sur les plus-values de cession
na reprsent quun milliard pour limpt sur le revenu en 2014 et 1,5 milliard au
titre des prlvements sociaux ; des montants faibles au regard des sommes en jeu.
Elles ne sont en effet pas imposes du tout lorsquil sagit dune rsidence principale, avec des contrles trs alatoires pour dterminer, en cas de cession, sil
sagit de la rsidence principale ou secondaire du vendeur... Quant aux rsidences
secondaires et aux logements locatifs, limposition y est parfois presque indolore.
Cest ce que montre lexemple dun contribuable parisien, qui a hrit en 1998 dun
studio de 20 m Paris, dune valeur lpoque de 15 000 . Aprs avoir reu
3 800 de loyers par an pendant 14 ans, pour une taxe foncire annuelle de 240 ,
il a revendu le logement en 2011 pour 98 000 . Sur cette plus-value de 83 000 ,
il a d payer une imposition trs lgre de seulement 3 200 . Cet exemple rel
permet de relativiser la lourdeur de la fiscalit immobilire dans les zones o les
prix ont permis de confortables plus-values, et confirme lanalyse du Conseil des
prlvements obligatoires selon lequel les plus-values immobilires sont faiblement taxes en France 17 .

Inventer une contribution de solidarit urbaine


Outre ces rformes structurelles de la fiscalit foncire, il serait ncessaire, au moins
provisoirement, dinventer une contribution de solidarit urbaine, complmentaire
de larticle 55 de la loi de solidarit et de renouvellement urbain (SRU), destine
17 Conseil des prlvements obligatoires, La fiscalit locale , mai 2010.

227

228

tat du mal-logement en France

2017

faire reculer la sgrgation spatiale et dont le produit serait affect au financement


dactions dans les quartiers populaires et la construction sociale dans les quartiers
ferms aux mnages modestes. Elle reprsenterait un outil de redistribution
financire, de rparation urbaine et de modration des prix. Le principe de cette
fiscalit consiste utiliser la sgrgation par les prix pour mieux la combattre, en
quelque sorte taxer les mcanismes de sgrgation et faire payer les sgrgateurs
plutt que les sgrgs.
U N E T A X E T O B IN

D U

L O G E M E N T S U R L E S M U T A T IO N S D E L U X E

Redistribuer la rente immobilire peut prendre plusieurs formes. La premire, dfendue par la Fondation Abb Pierre depuis son Contrat social de 2012, consisterait
en une Contribution de solidarit urbaine visant rduire les ingalit s t errit oria les en su rt a x a nt les t ra nsa c t ions des b iens immob iliers
les plu s c h ers, de manire ponctionner la hausse des prix les plus levs au m
des quartiers chers.
Cette recette servirait financer la rnovation des logements et la production de
logements abordables dans les quartiers qui en manquent, au sein dun mme territoire. Pour des transactions dun montant lev, cette surtaxe sur les droits de
mutation, paye par le vendeur, serait relativement indolore. Si elle venait dissuader certains acheteurs, elle naurait pour dautre consquence que de participer
la baisse des prix. De plus, sappliquant un petit nombre de transactions dune
valeur leve, elle na pas deffet dissuasif significatif sur la mobilit rsidentielle.
U N E T A X E A P P A R U

T E N D U E A U X C O M P L M E N T S D E L O Y E R

Cette contribution pourrait tre complte par une extension de la taxe Apparu
de 2011, relative aujourdhui aux micrologements (moins de 14 m) aux loyers indcents (plus de 41 /m). Cette disposition pourrait par exemple tre gnralise
tous les loyers suprieurs au loyer mdian major (20 % au-dessus du loyer
mdian), introduit dans la loi ALUR dans le cadre de lencadrement des loyers,
appels complments de loyer .
La taxe Apparu est aujourdhui trs limite, pour des cas extrmes, en pratique
quelques chambres de bonnes Paris, et manifestement assez peu applique, mais
son extension et son application relle permettraient de surtaxer de manire dissuasive les loyers indcents et de complter lencadrement des loyers, qui ninterdit pas
les complments de loyer , au-dessus du plafond (mais permet leur contestation
par les locataires sils ne sont pas justifis). Ce malus fiscal serait donc appliqu sans
attendre une action du locataire. Il reprsente un moyen bien plus juste et efficace de
lutter contre les loyers trs levs que la dgressivit des APL introduite par le gouvernement en juillet 2016, qui risque de pnaliser des locataires modestes plutt que
dinciter les bailleurs baisser leurs loyers. Cette taxe sur les loyers levs viendrait
en quelque sorte compenser la suppression, depuis 2006, de la Contribution sur les
revenus locatifs, qui tait fixe 2,5 % des revenus locatifs nets.

PARTIE I

CHAPITRE 14. pour une rvolution fiscale de limmobilier

Conclusion
Ces rformes fiscales ont pour objectif de mobiliser le foncier constructible ou bti
et dviter laccumulation des richesses issues de la hausse des prix de limmobilier.
Mais les recettes nouvelles ainsi collectes doivent aussi servir financer une
politique du logement plus ambitieuse pour les couches populaires, de manire
corriger les effets pervers du march : financer les aides la pierre, qui permettent
aux bailleurs sociaux de construire des logements rellement sociaux dans les
zones tendues, l o ils sont les plus chers (voir chapitre 3), inciter fiscalement
les bailleurs dans le cadre de la mobilisation du parc priv vocation sociale (voir
chapitre 4) et mieux solvabiliser les locataires grce des aides la personne
revalorises (voir chapitre 10).
Le secteur du logement manque cruellement de financements pour ces missions.
Daprs les derniers chiffres des Comptes du logement, notre pays en 2014 serait
repass sous la barre des 2 % de PIB de dpenses publiques (40,9 milliards) pour le
logement, avec une baisse de 3 milliards depuis 2010, surprenante un moment o
les besoins sont si vastes et la ncessit de relancer lactivit conomique si cruciale.
Une rvolution fiscale de limmobilier est donc centrale pour relancer une politique
de construction capable de rsorber la pnurie de logements dune part, et dautre
part pour se donner les moyens den finir enfin avec le scandale du mal-logement.
Ces rformes fiscales dampleur mritent, pour assurer leur stabilit et leur
acceptation, une vaste concertation, une phase dexprimentation dans quelques
territoires, puis le vote solennel dune loi ddie, afin de lever les incomprhensions
et les rcriminations des mnages qui seraient amens contribuer davantage.
Pour ceux-ci, en particulier pour les modestes, il est indispensable que les effets
des rformes soient lisss dans le temps.
Enfin, pour renforcer la lgitimit de la rforme, il serait sans doute pertinent
den renforcer les fondements : politiquement et juridiquement, il serait judicieux
de faire entrer pleinement le droit au logement dans la Constitution. Le droit au
logement a en effet t reconnu par la jurisprudence comme un objectif valeur
constitutionnelle , mais se trouve dans les faits dot dune force moindre que
celle du droit de proprit, alors mme quune politique du logement ambitieuse
ncessite dassurer un quilibre constant entre ces deux droits fondamentaux qui
entrent frquemment en tension.

229

PARTIE I

I CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise


du logement : un projet pour lEurope

CHAPITRE 15. Financer la sortie


de crise du logement :
un projet pour lEurope
Afin de lutter contre lexclusion sociale et la pauvret, l nion reconna t et
respecte le droit une aide sociale et une aide au logement destines assurer
une existence digne tous ceux qui ne disposent pas de ressources su santes.
Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne, article 34

LEurope est en crise. La monte des nationalismes, la sortie du Royaume-Uni,


lincapacit protger les conomies de la tornade financire de 2008, grer la
crise grecque, puis celle des rfugis laissent limage catastrophique dune Europe
ronge par les gosmes nationaux, sans projet social pour les citoyens vulnrables.
Pourtant, assurer des conditions dexistence dignes tous ceux qui ne disposent
pas de ressources suffisantes 1 fait partie intgrante du projet europen. Le Trait
sur lUnion europenne prvoit que lUE combat lexclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales (art. 3).
Pour faire appliquer les droits sociaux fondamentaux, lUnion ne dispose pas de
comptence directe, mais elle soutient et complte laction des tats2 : un logement
adapt tant une condition essentielle une existence digne, la garantie du droit au
logement entre ainsi dans ses missions. Le logement fait partie des prrogatives
nationales, en fonction du principe de subsidiarit, mais le droit au logement fait
partie des missions partages et la lutte contre le mal-logement croise plusieurs objectifs europens : le btiment est un secteur minemment crateur demplois ; lintervention publique sur les marchs de lhabitat peut aider limiter les effets de
bulle spculative qui drglent les systmes financiers et conomiques chance
rgulire ; les rhabilitations permettent de rduire la consommation dnergie,
donc de contribuer la lutte contre les drglements climatiques et lindpendance nergtique de lEurope ; les rgles europennes, quant elles, ont un impact
sur ce secteur, quil sagisse des rgles de concurrence, de la libre circulation des
personnes, de la protection des consommateurs, ou de la lutte contre les discriminations.
Le soutien europen la lutte contre le mal-logement existe donc, mais il est morcel
en une multitude de rglements, dclarations, rsolutions, rapports et programmes

Art. 3 .3 de la Charte europenne des droits fondamentaux.

Art. 153 du rait sur le Fonctionnement de l nion Europenne ( F E).

231

232

tat du mal-logement en France

I 2017

financiers ou politiques, sans cap clairement affirm ni cohrence densemble. Or,


le logement peut devenir un levier dterminant de la politique conomique, sociale
et environnementale de lUnion europenne. Dans un contexte o les pratiques
nationales sont enfermes dans leurs habitudes et o des dispositifs sempilent les
uns sur les autres, limpulsion europenne peut renouveler les ides, rgnrer les
pratiques, et surtout leur offrir des pistes de financements supplmentaires.

Une crise du logement multiforme


qui npargne aucun pays europen
Le dfi est dautant plus grand que la crise du logement est au cur de la crise sociale.
Sur 200 millions de mnages europens, 35 millions vivent en surpeuplement,
22 millions en taux deffort excessif (suprieur 40 % de leurs revenus), 22 millions
peinent conserver une temprature adquate chez eux et 11 millions sont en
privation matrielle svre en matire de logement3.
Depuis quinze ans, le logement a t un acclrateur des ingalits. Le cot de
lhabitat a fortement augment pour les mnages les plus modestes, pendant quil
stagnait pour les plus hauts revenus. Ceux qui possdent ont vu leur patrimoine
stendre et sa valeur augmenter, pendant que les mnages modestes voyaient leur
pouvoir dachat diminuer. Selon Eurostat, u n t iers des m na g es du premier
q u int ile des rev enu s c onsa c re plu s de 40 % son log ement en E u rope
(+ 5 points depuis 2008). Tous les pays europens sont touchs, que ce soit par la
pnurie de logements, les prix levs, la vacance des logements ou leur mauvaise
qualit. La pnurie touche svrement certaines mtropoles, dont le march
tendu drape en bulle spculative, comme Londres, tandis que dautres territoires, ruraux ou anciennement industriels, connaissent un march dprim,
marqu par un stock en mauvais tat.
La crise de 2008, partie des crdits hypothcaires subprimes aux tats-Unis, sest
rpercute sur lEurope et le logement, faisant chuter la production neuve, dtruisant
des centaines de milliers demplois et fragilisant de nombreux mnages. La Grce a
par exemple d suspendre les saisies immobilires pour trois ans devant les risques
qui pesaient sur 800 000 prts en cours. LEspagne est paralyse par les saisies
immobilires qui affectent dramatiquement les familles, mais aussi lconomie en
fragilisant les actifs des banques.

3 Regard sur le mal-logement en Europe , Fondation Abb Pierre et Feantsa, 2015. La privation

svre de logement est dfinie comme la vie dans un local considr comme surpeupl et qui
prsente au moins lun des dsordres suivants : fuite de toiture, absence de salle deau, absence de
toilettes indpendantes, local trop sombre.

PARTIE I

I CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise

233

du logement : un projet pour lEurope

CLS
LES CHIFFRESM
ROPE
U
E
N
E
T
N
E
E
G
O
-L
DU MAL
24 177 375
203 171 221
6 501 479
22 348 834
%

MNAGES EN GRANDE DIFFICULT


DACCS AUX TRANSPORTS PUBLICS

100 % MNAGES DANS LUNION EUROPENNE

11,9 %

MNAGES EN ARRIR

MNAGES EN TAUX DEFFORT EXCESSIF

3,2 % DE LOYER OU DE REMBOURSEMENT

11 %

DE CRDIT IMMOBILIER

PLUS DE 40 % DES REVENUS CONSACRS AUX DPENSES LOGEMENT

35 148 621

21 942 491

17,3 % MNAGES DANS

MNAGES EN DIFFICULT DE
MAINTENIR UNE TEMPRATURE
ADQUATE DU LOGEMENT

UN LOGEMENT SURPEUPL

10 564 903
MNAGES EN PRIVATION MATRIELLE
SVRE EN MATIRE DE LOGEMENT

5,2 %

NOMBRE INCONNU
SANS-ABRI

10,8 %

11 174 417

MNAGES ESTIMENT RISQUER


DAVOIR CHANGER DE LOGEMENT
5,5 %
dans les 6prochains mois
CAUSE DE SON PRIX

POURCENTAGE DE
LA POPULATION
EUROPENNE

UN MNAGE
EST COMPOS DE
LENSEMBLE DES
HABITANTS DUN
MME LOGEMENT.
LA POPULATION
EUROPENNE EST
DE 508,1 MILLIONS
DE PERSONNES,
POUR 203,2 MILLIONS
DE MNAGES, SOIT
EN MOYENNE 2,5
PERSONNES PAR
MNAGE, MAIS IL
SERAIT HASARDEUX
DEXTRAPOLER
LES DIFFICULTS
DE LOGEMENT
EN NOMBRE DE
PERSONNES,
PARTIR DE CETTE
MOYENNE. LES
CHIFFRES NE SONT
PAS ADDITIONNABLES
CAR UN MME
MNAGE PEUT
TRE CONCERN
PAR PLUSIEURS
DIFFICULTS DE
LOGEMENT.

SOURCE : EUROSTAT

Crdits photos du rapport:


Peredniankina, Javi Indy,
Twin Design, Sarah Jane
Taylor (Shutterstock),
Fatykhov (Fotolia)

Il y a donc intrt agir sur le secteur de lhabitat lchelle europenne. Pour ne


plus tre assimile laustrit budgtaire, lUE doit tenir son rle en simpliquant
dans des dpenses utiles collectivement. Dans un march commun, dot dune
monnaie commune et compos dtats endetts, il est capital dutiliser le levier
budgtaire europen et de coordonner les efforts dinvestissement nationaux vers
des objectifs communs. L e log ement peu t renf orc er u ne polit iq u e de rela nc e l c h elle eu rop enne. Sans induire de dpenses publiques excessives,
celle-ci offrirait des solutions dhabitat ceux qui en ont besoin, montrant que
lUnion europenne est aussi un lieu de protection de ses citoyens, tout en crant
des emplois (un programme dun million de logements induit par exemple prs de
deux millions demplois). Avec des clauses sociales et environnementales bien calibres, elle contribuerait r du ire la f a c t u re et la d penda nc e nerg t iq u e
des citoyens et des tats et stimulerait linnovation technologique lie aux mtiers
du btiment. Enfin, en stabilisant la production et les marchs du logement, lUnion
europenne contribuerait a m liorer le niv ea u de c onf ia nc e ncessaire au
bon fonctionnement de lconomie.
LUnion europenne soutient dj la rhabilitation thermique des logements. Cet
effort peut tre accentu et tendu dautres investissements : collecte de lpargne
prive lchelle europenne, sur le modle du Livret A en France, acquisitions
foncires pour un usage social des sols, conventionnement dans le parc locatif
priv, aides aux travaux des copropritaires modestes par des emprunts bonifis,
portage patrimonial par les organismes de logement social, diversification de
lhabitat avec lappui du secteur associatif

234

tat du mal-logement en France

I 2017

Renforcer les fonds dinvestissement europens


L U nion eu rop enne dispose de nomb reu x ou t ils d inv est issement q u i
peu v ent t re u t ilis s en f a v eu r du log ement . La Banque Europenne dInvestissement (BEI) prte aux collectivits et aux organismes Hlm (via la CDC) pour
la rhabilitation nergtique des btiments ou aux agences de tiers-financement, et
apporte du capital des socits pour des projets dhabitat social ou intermdiaire.
Le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) et le Fonds europen pour
les investissements stratgiques (FEIS, dit fonds Junker ) mettent laccent sur la
rnovation thermique des btiments, dont des logements sociaux. La Banque de
dveloppement du Conseil de lEurope (CEB) accorde des prts taux rduits pour
produire du logement social pour les personnes vulnrables
Le dveloppement de ces fonds ouvre des perspectives prometteuses, c ondit ion
de s en empa rer. Alors que les sommes engages par la BEI, par exemple, en
matire de logement social sont croissantes, la France ne reprsente que 12 % de
ces engagements, alors que ce taux slve 34 % pour le Royaume-Uni. Le FEIS a
prt 431 millions deuros au Royaume-Uni pour quiper 7 millions de logements
de compteurs intelligents destins mieux quilibrer la distribution dlectricit, 200 millions aux Pays-Bas pour la rnovation thermique du logement social, ou
encore 120 millions en Allemagne pour la construction ou la rhabilitation de
centres dhbergement pour rfugis. Il a aussi investi 700 millions en Autriche et
125 millions en Pologne dans lquivalent de la Caisse des Dpts et prt 150 millions pour le renouvellement urbain Hambourg et 180 millions la ville sudoise
de rebro, ou encore 15 millions au Portugal pour un programme de rsorption de
linsalubrit. La France en bnficie galement : 500 millions la SNI en faveur du
logement intermdiaire fin 2015, un milliard destin aux prts de haut de bilan
pour les organismes Hlm, tandis que les agences rgionales de tiers financement ont
reu 400 millions pour la rnovation thermique, et Adoma 50 millions pour racheter un groupe dhtels destins lurgence et lasile.
C es f onds c ont rib u ent de plu s en plu s l immense c h a nt ier q u e repr sent e la t ra nsit ion nerg t iq u e, dont la rnovation thermique des logements
est un des piliers. Priorit relativement rcente, cet objectif se prte parfaitement
limpulsion europenne : il ne fait pas encore lobjet de politiques publiques nationales profondment ancres dans un modle social. Au centre des politiques de
rduction des missions de gaz effet de serre, il entre pleinement dans les comptences communautaires, dans le cadre des ambitions du paquet climat-nergie
et de la dlgation lUnion europenne de la diplomatie climatique internationale. Sur un continent fortement dpendant des importations pour se fournir en
nergie, ce chantier devrait tre une priorit stratgique. Selon Eurostat, entre 50
et 125 millions de personnes sont en prcarit nergtique en Europe, en raison de
la mauvaise qualit de leur logement. Parmi elles, au moins 5 millions de mnages
vivent dans une privation matrielle svre et leur logement ne sera amlior ni par
le march ni par les collectivits publiques locales et nationales, aux capacits dinvestissement rduites par la rigueur budgtaire et la prudence des marchs. Un

PARTIE I

I CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise


du logement : un projet pour lEurope

complment moyen de 10 000 euros par logement reprsenterait le levier ncessaire et suffisant pour permettre de lancer des rhabilitations, comme cela a t
prouv par diverses politiques nationales.
On le voit, des sommes importantes sont en jeu. Elles ont t acquises progressivement.
Au dpart, les investissements dans le logement ntaient pas ligibles au FEIS,
mais un t ra v a il de sensib ilisa t ion men pa r les a c t eu rs de la soc i t c iv ile
a c ont rib u la rg ir le c h a mp d a f f ec t a t ion des f onds. Il est n c essa ire
d a c c ro t re enc ore l ef f ort d inv est issement eu rop en, en pa rt ic u lier
v ers le log ement . Par exemple, sur 315 milliards deuros destins linvestissement en Europe, laffectation de 50 milliards deuros (17 % du plan dinvestissement) la rnovation thermique des logements, comme le proposent la Fondation
Abb Pierre et ses partenaires, permettrait damliorer 5 millions de logements
parmi les plus exposs la prcarit nergtique.
Les 315 milliards dinvestissement annoncs du Fonds Juncker ne reprsentent
que 0,7 % du PIB europen pendant trois ans (bien loin par exemple des 800 milliards du plan de relance de Barack Obama en 2008). De plus, ils ne reprsentent
en ralit que 63 milliards deuros dargent public (dont seulement 21 sont prlevs
sur le budget communautaire et 39 issus des missions dobligations par la BEI), le
reste tant cens provenir, par un trs optimiste effet de levier, de fonds privs.
Jean-Claude Juncker a lui-mme reconnu linsuffisance de cette enveloppe budgtaire, et promis, en septembre 2016, de prolonger jusquen 2020 ce plan prvu initialement pour trois ans, et datteindre 630 milliards dinvestissements. Il sagit l
dun engagement essentiel confirmer, au-del des effets dannonce, pour montrer
aux citoyens europens que lEurope peut investir dans ce qui compte rellement
leurs yeux et ce qui les protge au quotidien : leur logement.
Le contexte politique sy prte, notamment sous limpulsion du directeur de la
Banque centrale europenne, Mario Draghi, lass de voir ses efforts affaiblis par la
frilosit des banques, qui ninvestissent pas suffisamment dans lconomie relle.
La BCE souhaite donc dvelopper des outils permettant d int erv enir plu s s rement da ns l c onomie produ c t iv e, q u e c es moy ens s v a porent moins
v ers les ma rc h s f ina nc iers, et a u t a nt q u e f a ire se peu t dra iner u ne pa rt ie de l pa rg ne priv e. Le logement social doit constituer un secteur privilgi
de ce redploiement, sachant que les regroupements professionnels, lONU4, la
recherche acadmique, la BCE elle-mme5 plaident en ce sens.

4
NECE, Le logement social dans la rgion de la UNECE : modles, tendances et dfis ,
septembre 2015.
5

CE, Financing Social and Affordable Housing in Europe: the CEBs Approach , mai 2015.

235

tat du mal-logement en France

236

I 2017

Amliorer lappropriation locale


des fonds europens grce des clusters rgionaux
Dbloquer ces fonds doit devenir une priorit pour lEurope, mais ne pourra aboutir
qu la condition que les acteurs locaux sen emparent : leu rs inv est issement s
ont b esoin d t re c onnec t s a u x su b v ent ions eu rop ennes pou r en d mu lt iplier l ef f ic ienc e. Lenjeu est aussi dviter que les fonds europens utilisables dans le champ de la solidarit ne sgarent vers dautres actions ou soient simplement non-consomms et renvoys Bruxelles. La sous-consommation
atteindrait ainsi pour la France 30 % 40 % pour les Fonds structurels europens,
soit 1,5 milliard deuros par an, ou 9 milliards deuros sur les 27 milliards prvus
pour la France pour la priode 2014-2020, ce qui place notre pays parmi les moins
performants de lUE. Il est vrai que la technicit administrative ncessaire la mobilisation des fonds est redoutable. La lourdeur des dlais dinstruction, de programmation, dengagement des crdits, de contr le du service fait et de paiement
est un facteur de dcouragement pour les porteurs de projet et a pour effet de rserver des fonds structurels des oprateurs bnficiant dune trsorerie suffisante pour leur permettre dattendre leur versement6 , regrette ainsi la Cour des
Comptes.
Lutilisation en baisse des fonds FEDER pour la rnovation des logements sociaux
en est un exemple parlant. Comme le montre le graphique ci-dessous, la mobilisation
de ces fonds europens en 2011 et 2012 a permis des rsultats spectaculaires,
puisquils ont reprsent respectivement 19 % et 21 % des subventions la rhabilitation thermique des Hlm franais, correspondant lutilisation dune enveloppe
exceptionnelle de 320 millions en deux ans. Ce taux a ensuite dramatiquement
chut 10 % en 2013 et 6 % en 2014. La faute un budget europen ddi bien
moindre (475 millions sur 7 ans, de 2014 2020, soit trois fois moins chaque
anne), mais surtout aux difficults rencontres par les acteurs locaux pour sen
servir au moment du transfert de la gestion de ces fonds de ltat aux rgions7.

Cour des Comptes, La gestion par la France des fonds structurels europens : amliorer,
simplifier, valuer , fvrier 2015.
7 Caisse des dp ts, La rhabilitation nergtique des logements sociaux de 2010 2014. Zoom
sur les oprations bnficiant de lco-prt , juin 2016.

PARTIE I

I CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise


du logement : un projet pour lEurope

volution du poids des subventions dans le financement


dune opration de rhabilitation nergtique
100 %

2%

5%

7%

14 %

90 %

16 %

8%

80 %
48 %
70 %

45 %

47 %

46 %
49 %

60 %

42 %

50 %
40 %
30 %

30 %

25 %

34 %

46 %
20 %
10 %
0%

19 %

UE

2011
tat/ANRU

36 %

10 %

6%

2013

2014

21 %

4%
2010

27 %

2012

Collectivits territoriales

11 %
Moyenne
Autres

Source : donnes SoftReport, calculs Caisse des Dpts.

Cest pourquoi la Fondation Abb Pierre, des associations et des bailleurs sociaux
travaillent la cration dun outil mutuel de portage des projets subventionns par
les institutions europennes, pour optimiser lusage social des fonds europens,
que ce soient des fonds structurels des appels doffres ou les fonds dinvestissements
publics ou publics-privs. Ces clusters8 gagnent tre envisags une chelle
rgionale, car les conseils rgionaux sont les autorits de gestion des aides europennes et donc le niveau institutionnel de rfrence en la matire. Ils peuvent faciliter le financement des aires daccueil de Gens du voyage, lintervention dans les
coproprits dgrades, la production dhabitat trs social, les rnovations nergtiques, lhumanisation de laccueil en urgence, les amnagements ncessaires au

Les clusters sont des rseaux dentreprises dune m me filire ou domaine dactivit constitus
pour conqurir des marchs.

237

tat du mal-logement en France

238

I 2017

maintien domicile des personnes ges ou handicapes, lautonomie des personnes souffrant de troubles psychiques
Ils seraient les interlocuteurs des collectivits locales auxquelles sadressent un
nombre croissant dappels projets europens. Le dernier en date portait sur
linnovation urbaine (aussi bien les villes intelligentes, la vidosurveillance, le
nettoyage des fleuves, que la solidarit). Les quatre villes franaises ayant rpondu
ont toutes port des projets sur le mal-logement. On le voit, sesquisse un nouveau
type de relations avec les collectivits territoriales quil sagit de renforcer : une
alliance pour semparer des moyens europens disponibles et les mettre au service
de la lutte contre le mal-logement.

Faire de lEurope un outil dmulation pour


une harmonisation vers le haut du droit au logement
Outre les outils financiers, les institutions europennes peuvent galement agir sur
les pratiques, en rappelant aux tats et aux collectivits leurs obligations et les
droits fondamentaux des personnes.
Le droit au logement saffirme avec de plus en plus de clart dans le droit europen.
Larticle 34 de la Charte des droits fondamentaux prvoit le droit une aide
sociale et au logement , qui est interprt laune de larticle 31 de la Charte sociale europenne rvise, demandant des progrs mesurables et permanents en
matire de qualit de lhabitat, daccessibilit financire, de rduction du nombre de
sans-abri. La Cour de justice de lUnion a dernirement conclu de manire limpide
que dans le droit de l nion, le droit au logement est un droit fondamental
garanti par larticle de la Charte des droits fondamentaux, relatif au respect de
la vie prive et familiale et du domicile .9 La jurisprudence fournie en matire de
logement, dans les tribunaux europens et internationaux, permet de lister les
ob lig a t ions des t a t s en ma t i re d h a b it a t 10. Pour les faire appliquer, il est
l g it ime q u e l U nion y c onsa c re priorit a irement ses moy ens et q u elle
se f onde dessu s pou r v a lu er les polit iq u es de lhabitat menes par les collectivits, en tant quindices de qualit.
Une rglementation souple (selon le domaine de comptence de lUE), mais positive
et incitative, pourrait accompagner ce vritable outil dvaluation. titre dexemple,
se dveloppent de manire diffuse en Europe des politiques dostracisme
lencontre des personnes sans-abri : rglementations contre la mendicit (France),
le fait de manger en public (Rome), le comportement antisocial (Anti social
behavior, Royaume-Uni), accompagnes damendes, voire de prison pour les sans-

Affaire C 3

10

13, usionova c. mart, 10 septembre 201 .

oir les Obligations faites aux tats en matire de droit au logement travers la jurisprudence
europenne , FAP FEAN A, juin 2016.

PARTIE I

I CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise


du logement : un projet pour lEurope

abri en Hongrie, du mauvais traitement des personnes dites roms dans la plupart des pays europens, mais galement des pratiques policires visant nettoyer les centres urbains, des pratiques et un mobilier urbains destins
empcher la prsence de sans-abri, prolifrent et tendent devenir la norme. Cette
stigmatisation des plus faibles porte atteinte lambition dmocratique de lUnion
europenne, trait dunion de tous les pays depuis le dbut de sa construction. En
raction, des c ollec t iv it s loc a les de b onne v olont sig nent des a rr t s
mu nic ipa u x su r les droit s des sa ns- a b ri, et il sera it b on q u e l U nion les
y enc ou ra g e. Aux tats-Unis, plusieurs collectivits locales, voire tats (lIllinois
par exemple), ont adopt un homeless bill of rights 11 pour affirmer les droits
des sans-abri, les mettre en uvre en y octroyant des moyens et prvenir les rglementations et pratiques discriminatoires leur encontre. Cet effort sest traduit par
une reconnaissance de ltat fdral qui module dsormais une partie de ses dotations aux collectivits, en fonction de leur adoption dune telle rglementation positive. Ce type dincitation pourrait utilement inspirer lUnion europenne : les f onds
dest in s u ne c ollec t iv it pou rra ient t re b onif i s ou minor s selon
q u e la c ollec t iv it s eng a g e da ns l ef f ec t iv it des droit s des sa ns- a b ri et
d u ne polit iq u e de r sorpt ion du sa ns- a b risme.
Enfin, lUnion pourrait davantage a ider la r orient a t ion des polit iq u es et
la c irc u la t ion des b onnes pra t iq u es, comme la diffusion du logement
dabord . Le housing first est une exprience nord-amricaine, promue par
certaines instances et associations europennes, puis propages dans les diffrents
tats membres, avec plus ou moins de clrit et de succs. En Finlande, cette approche nest pas applique comme une doctrine limite et rigide, le housing first
organise des types dhabitat varis (groups, autonomes, collectifs), inscrits dans
des temporalits diffrentes, sefforant de dconnecter les enjeux des services associs, de morphologie ou de statuts dhabitation. Sous limpulsion du secteur associatif, un institut europen du housing first a vu le jour en 2015, permettant
dchanger et de dfinir des critres de qualits, portant moins sur la nature des
services proposs que sur la facult les rinterroger. LUnion europenne peut
sappuyer sur ce mouvement pour le dvelopper, assouplir, largir et amliorer la
formation des mtiers de linsertion par le logement (via les dispositifs europens
lis la formation) et stimuler les outils de remise en question permanente comme
moyen damliorer les services offerts aux plus dmunis (sur lexemple des programmes Paavo en Finlande12), notamment travers les crdits de recherche et les
outils dvaluation et de modernisation de laction publique.

11

Charte des droits des sans abri a rmant quils ont des droits gaux aux soins mdicaux, la
libert dexpression, la libre circulation, au vote, aux possibilits demploi et la vie prive
signe par les tats de hode sland, Connecticut, llinois.

12

Programme national de rduction du sans abrisme long terme.

239

tat du mal-logement en France

240

I 2017

Conclusion
En conclusion, il est important de souligner la pertinence conomique globale
de lintervention sur le logement, au niveau europen. Eurofound, une agence
europenne officielle, a publi en 2016 une tude sur les cots et consquences du
mal-logement en Europe13. Les donnes sont toujours sujettes caution, tant du
point de vue de lvaluation des besoins (la nature et lampleur des dsordres),
que du cot moyen de lamlioration de lhabitat, et des bnfices pour la socit.
Toutefois, les conclusions de cette tude invitent la rflexion : le cot ncessaire
pour remdier de manire suffisante aux dsordres affectant les logements (pas
uniquement linsalubrit, galement des travaux aussi simples que linstallation
dune rampe pour personnes ges, etc.) serait de 295 milliards deuros. Les conomies
ralises sur les cots mdicaux, directs ou indirects, notamment pour les systmes
de sant, seraient en moyenne de 194 milliards deuros par an (de manire
croissante, le bnfice des pathologies chroniques vites se cumule dans le
temps). Cela signifie que, pour trois euros investis dans la rsorption des
problmes dans lhabitat, le retour sur investissement en co ts mdicaux est
de deux euros dans lanne. En moyenne, linvestissement atteint son seuil de
rentabilit en une anne et demie. Quand une tude officielle tmoigne de telles
perspectives, il est intressant den tenir compte. Mme si la dure de retour
sur investissement tait double ou triple, cela resterait une opration ncessaire
socialement et pertinente financirement.
Sachant que les ambitions sociales des politiques europennes ne doivent pas
senvisager uniquement sous langle conomique. LUnion europenne est avant
tout un espace de culture politique et de rglementation communes : lEurope, cest
des droits et des lois. Parmi ces droits, le droit au logement est reconnu par la lgislation europenne. Ce sont les institutions europennes qui sont focalises sur la dimension conomique et ce que tendent montrer les expriences, positions et tudes
mentionnes ici, cest que non seu lement il n y a pa s d a rg u ment c onomiq u e opposer l implic a t ion eu rop enne da ns la mise en u v re du
droit a u log ement , ma is q u e c elle- c i c ont rib u e la b onne sa nt c onomiq u e eu rop enne, et prob a b lement la st a b ilit mena c e de nos inst it u t ions c ommu nes. En particulier, lEurope peut se donner pour mission de financer un grand service public des conomies dnergie, avec la rnovation
thermique des logements, commencer par ceux des mnages modestes.
LEurope peut tre une chance pour contribuer rsoudre la crise du logement.
Symtriquement, les politiques europennes du droit au logement peuvent contribuer
rsoudre la crise de lUnion europenne.

13

Eurofound, Inadequate Housing in Europe: costs and consequences , 2016.

PARTIE II

tat des lieux

R eg a r d
Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs
T a b l ea u d e b o r d
Les manifestations du mal-logement
T a b l ea u d e b o r d
Le suivi des politiques du logement
Annexe
Les chiffres du mal-logement

245

UN QUINQUENNAT
EN DEMI-TEINTE POUR
LES MAL-LOGS
En mai 2012, le Prsident de la Rpublique et sa majorit staient engags
sattaquer, dans un contexte de dgradation de la situation socio-conomique,
lintensification des difficults de logement. Aprs une dcennie daugmentation
rapide des prix de limmobilier lachat comme la location, il sagissait de redfinir lambition et les orientations de la politique du logement en tenant compte du
renouvellement des situations problmatiques dhabitat (augmentation du nombre
de sans-abri, prcarit nergtique, obsolescence dune partie des coproprits,
panne de lascenseur rsidentiel).
E n sig na nt le C ont ra t soc ia l pou r u ne nou v elle polit iq u e du log ement ,
q u e lu i proposa it la F onda t ion A b b P ierre le 1 er f v rier 2 0 1 2 , le futur
Prsident sengageait faire de la question du logement un des axes prioritaires de
sa politique, autour de quatre piliers :
- produire suffisamment de logements accessibles partout o les besoins existent,
dont 150 000 logements sociaux par an,
- rguler les marchs de limmobilier et du logement, et renforcer les aides publiques
dlivres directement aux mnages,
- intervenir immdiatement et sans demi-mesure pour amliorer les rponses
apportes aux personnes en difficult de logement et en finir avec les mises la rue,
- garantir lgalit des personnes en assurant lgalit des territoires, toutes les
chelles, du quartier, de la ville, du dpartement et de la rgion.
Dans la ligne du Contrat social, les principales propositions de Franois Hollande
consistaient encadrer les loyers, dvelopper la construction, notamment de
logements sociaux, en doublant les aides la pierre (500 000 constructions par
an, dont 150 000 logements sociaux), renforcer les obligations et pnalits en
application de la loi SRU , lancer une nouvelle gnration doprations de
renouvellement urbain et un vaste plan de rnovation thermique des logements
(500 000 logements par an lhorizon 2017, dont 120 000 sociaux), ne pas
expulser sans solutions de relogement, abroger le statut discriminatoire des
Gens du voyage
D a ns les sema ines et mois q u i su iv ent son lec t ion, u ne s rie de
disposit ions int ressa nt es sont ra pidement prises : nomination dune

246

tat du mal-logement en France

2017

ministre en charge de lgalit des territoires et du logement, prolongation du


dispositif dhbergement hivernal jusquau 31 mai, dcret encadrant les loyers
la relocation dans 38 agglomrations, circulaire interministrielle cense encadrer
les vacuations des campements illicites, circulaire destine viter les expulsions
de mnages prioritaires au titre du Dalo, retour une politique contractuelle
avec Action Logement et accord des partenaires sociaux pour contribuer la
politique du logement hauteur de 4,2 milliards par an pour 2013-2015, tenue
dune Confrence nationale de lutte contre la pauvret et lexclusion, cration
du dispositif dinvestissement locatif Duflot , avec cette fois des contreparties
sociales, et retour lindexation sur lIRL des allocations logement.
L e q u inq u enna t a ensuite t ma rq u pa r u ne a c t iv it l g isla t iv e a ssez
dense en lien avec le logement : loi relative la mobilisation du foncier public,
ordonnances destines faciliter et acclrer les projets de construction, loi pour
la ville et la cohsion urbaine, lois de dcentralisation (MAPTAM et NOTRe), loi
ALUR, loi pour la transition nergtique, loi galit et Citoyennet
P ou rt a nt , en 2 0 1 7 , la Fondation Abb Pierre dnombre toujours 4 millions de
personnes mal loges et 12 millions de personnes touches par la crise du logement.
N on seu lement les sit u a t ions s a g g ra v ent , ma is le nomb re de personnes
c onf ront es la c rise du log ement c ont inu e d a u g ment er. La monte du
chmage et la prcarit de lemploi et des revenus ont eu des effets dvastateurs
sur le logement et le mal-logement senracine sous des formes varies. Diffrents
indicateurs se dgradent quil sagisse du nombre de personnes prives de domicile
personnel, de personnes payant trop cher leur logement, en situation de surpeuplement ou de prcarit nergtique, sans compter celles qui nont plus aucune prise
sur le choix de leur logement, sa localisation et leur statut doccupation 1.
A lors, q u el b ila n t irer de c e q u inq u enna t ? Ces cinq annes passes ont-elles
permis de runir les conditions politiques et financires pour faire
merger une offre de logement adapte aux revenus, modrer le co t
des loy ers et des c h a rg es et g a ra nt ir plu s de j u st ic e soc ia le et de solida rit env ers les plu s modest es ? Il convient lissue de ce quinquennat de
retenir les avances inscrire au crdit de la lutte contre le mal-logement, mais
aussi les renoncements inacceptables, les erreurs ne pas reproduire et les
obstacles rcurrents que les candidats llection prsidentielle venir devront
imprativement surmonter.

Une offre de logements abordables toujours insuffisante


500 000 logements neufs produits chaque anne, dont 150 000 logements sociaux :
sur un plan purement quantitatif, voil quel tait lengagement du Prsident de la

1 Voir la premire partie du tableau de bord, Les manifestations du mal-logement .

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

Rpublique. On ne peut que constater la fin de ce quinquennat que le compte ny


est pas, malgr une remonte de la production au cours des derniers mois.
D epu is 2 0 1 2 , moins de 40 0 0 0 0 log ement s sont mis en c h a nt ier c h a q u e
a nn e. Si le contexte conomique a t peu porteur avec la persistance dune
croissance conomique faible, lenvironnement financier, avec des taux dintrt
historiquement bas, est quant lui plutt favorable. Les aides publiques au
secteur du btiment sont restes abondantes, mais le rythme de production permet peine de garder la tte hors de leau pour rpondre la demande annuelle
de logement. La dernire anne du quinquennat voit cependant le secteur
repartir la hausse, avec 377 000 mises en chantier en octobre 2016, une hausse
annuelle de 10 % : un redmarrage positif, mais qui reste encore loin des 500 000
logements annoncs et ncessaires si lon souhaite non seulement rpondre aux
nouveaux besoins, mais aussi faire reculer la pnurie de logement et lutter contre
le mal-logement.
Si la production de logements sociaux ne descend plus sous la barre des
100 000 depuis 2009, elle ne d c olle pa s non plus : 115 000 logements sociaux
ont t financs en 2013, 105 000 en 2014, 109 000 en 2015 (en mtropole et hors
ANRU), et apparemment plus de 120 000 en 2016, dans un mouvement la hausse
encourageant mais tardif et encore insuffisant. Rappelons que la promesse de 2012
ntait pas datteindre 150 000 Hlm en 2017, mais de le faire chaque anne. cet
gard, laddition sur les trois annes 2013-2015 montre un nombre de 330 000
Hlm financs, bien loin des 450 000 escompts.
Dun point de vue budgtaire, une premire amlioration a pu voir le jour avec une
TVA taux rduit dont limpact est fondamental pour lquilibre conomique de
production des logements sociaux. Dautres mesures du mme ordre sont saluer,
comme la hausse du plafond du livret A, la prorogation de labattement de TFPB en
ZUS ou encore rcemment les prts de haut de bilan lancs en 2016 pour trois
ans, une hauteur de 3 milliards deuros visant 150 000 rnovations et 20 000
constructions supplmentaires.
Mais le dou b lement des a ides la pierre promis en 2 0 1 2 n a en revanche
pa s eu lieu . A u c ont ra ire, le mouvement de rduction drastique de cellesci a t prolong, au point que le g ou v ernement a ent rin la dispa rit ion
de la su b v ent ion P L U S et pou rsu iv i la b a isse de la su b v ent ion P L A I
moy enne. Avec la cration du Fonds national des aides la pierre (FNAP), ltat
ne contribue plus qu hauteur de 200 millions deuros, contre 270 millions issus de la mutualisation impose marche force des fonds propres des bailleurs
sociaux. Mme ces 200 millions sont relativiser au regard du prlvement de
50 millions deuros opr sur les ressources de la CGLLS, constitues par les cotisations des bailleurs sociaux, rduisant dautant lapport rel de ltat, tandis que
la Cour des comptes rappelle que le programme 135 ( urbanisme, territoires et
amlioration de lhabitat ) a subi plusieurs annes dannulations massives de

247

248

tat du mal-logement en France

2017

crdits de paiement 2 . Autant dlments qui fragilisent le modle de financement


du logement social et sa capacit rpondre aux attentes des demandeurs Hlm.
L a r orient a t ion des a ides su r les z ones les plu s t endu es est q u a nt elle
confirme. Elle est, pour une part, ncessaire pour faire face une concentration
des besoins de construction dans les grandes agglomrations, o la population tend
se rassembler et o la tension sur le march du logement gnre des ingalits
lgard du logement plus intenses quailleurs. Les mthodes utilises pour rpartir les aides au logement social ont pu donner certaines communes le sentiment
dtre dshabilles au profit des mtropoles ou sur des critres contestables (faiblesse du nombre de recours Dalo, par exemple, performance qui cependant repose
principalement sur une production sociale locale forte permettant daccompagner
les besoins sociaux). M a is ce soutien particulier aux secteurs tendus perd de sa
pertinence au vu de linstabilit des financements qui y sont affects.
Par exemple, afin de relancer la construction dans les zones tendues, un dispositif daide aux maires btisseurs a t cr en 2015 afin de soutenir les dpenses
induites par la ralisation de nouveaux logements en quipements publics et les
infrastructures ncessaires lorsquelles font un effort important en ce sens. Or, le
fonds dot en loi de finances pour 2015 de 100 millions deuros subit dj des annulations de crdits rendant laide moins incitative (20 millions deuros en moins en
2017, faisant passer laide de 2 100 1 320 par logement autoris).
Ce quinquennat, comme dautres, aura enc ore prof ond ment n g lig la
di cult de crer du logement social abordable. Le logement social est de
plus en plus cher, les commissions dattribution excluent parfois les demandeurs au
motif de ressources insuffisantes, et lon voit ainsi le parc social neuf sloigner peu
peu des besoins rels de la population la plus fragile. Cest pourquoi la Fondation
Abb Pierre appelait en 2012 se concentrer, au-del de la dimension quantitative,
sur les types de logements produits, afin quils soient vritablement accessibles
aux mnages qui en ont le plus besoin. Quels sont les rsultats obtenus durant ce
quinquennat sur ce point ?
Les PLS ne dpassent plus la barre des 32 000 logements par an depuis 2012
(contre plus de 40 000 les 3 annes antrieures), et, vnement indit, ils sont
mme passs sous les PLAI en 2014, dont le nombre slve indniablement, mais
dans des proportions peu perceptibles par la demande (+ 6 000 dans la meilleure
priode, alors que 66 % des entrants dans le parc social ont des ressources infrieures ses plafonds). Cette volution ne cache pas pour autant u ne produ c t ion
q u i rest e d c a l e des b esoins des plu s pa u v res, quand on sait que les PLUS
et les PLAI neufs produisent eux-mmes des logements pour partie inaccessibles
aux plus modestes : respectivement 81 % et 49 % dpassent les loyers plafonds

Note danalyse de lexcution budgtaire 2015, Mission galit des territoires et logement,
Cour des comptes.

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

permettant loccupant dtre correctement couvert par les aides personnelles au


logement.
La subvention supplmentaire prvue pour rpondre cette difficult par le
programme de logements trs sociaux bas niveau de quittance, inscrit
au plan pluriannuel de lutte contre la pauvret et visant la construction dun parc
social dans le diffus aux loyers et charges sous plafonds APL, na poursuivi que de
maigres objectifs : 2 000 logements en 2014, 3 000 les annes suivantes Pour
atteindre des r su lt a t s d risoires : 1 534 logements au terme de trois appels
projet entre 2013 et 2015, et un rsultat pour 2016 de lordre de 300. Il faut aussi
souligner que la solvabilisation des mnages entrant dans ces logements prvue
dans le premier appel projet, grce au doublement du forfait charges des aides
personnelles au logement, na pas t mise en uvre.
Quant aux 5 000 PLAI-Hlm loyers trs modrs par an (jusqu 10 % plus bas
que le loyer plafond PLAI) prvus lAgenda Hlm 2015-2018, ce programme a t
purement et simplement annul, en raison des ponctions rgulires de ltat sur
les fonds des Hlm dont les supplments de loyer de solidarit, avant dtre destins
au Fonds national des aides la pierre, devaient servir financer ces projets trs
sociaux.
La mise disposition de terrains publics aura de son ct constitu une politique
ncessaire, tant le cot du foncier est avanc depuis de nombreuses annes comme
une des raisons principales dune production trop faible et trop coteuse. Mais elle
ne produit pas ce stade de logements sociaux en grande quantit : fin juin 2016,
40 sites ont t cds par ltat et ses tablissements publics dans le cadre des
dispositions de la loi du 18 janvier 2013 ; les signatures ralises depuis 2013 permettront terme de produire prs de 4 000 logements dont 3 500 programms en
logements locatifs sociaux. Les dcotes sont pourtant relles et linstallation de la
Commission nationale de lamnagement, de lurbanisme et du foncier (CNAUF),
le 29 juillet 2014, lve bien certains barrages 3, mais toutes les administrations ne
jouent pas encore le jeu et leffort doit tre prolong pour esprer produire les effets
attendus.
A loppos des obstacles rcurrents pour produire du logement social et abordable,
les d c isions semb lent a v oir t plu s g n reu ses pou r dy na miser la
c onst ru c t ion da ns le sec t eu r priv . Ainsi le gouvernement ne sest-il pas priv,
comme les prcdents, dengager de nouvelles dpenses publiques destination
des classes moyennes suprieures, voire des mnages les plus aiss : un dispositif
fiscal dincitation linvestissement locatif Pinel , la place du Duflot ayant
renou pour un an seulement avec un minimum de contreparties sociales, cration
du statut du logement intermdiaire qui consacre une nouvelle filire de

3 Accompagnement des services locaux de ltat et des collectivits, modifications


rglementaires, arbitrages plus rapides

249

250

tat du mal-logement en France

2017

production de logements aids ddis aux classes moyennes (1,9 milliard deuros
pour la construction de 25 000 logements sur 5 ans dans les zones tendues),
rehaussement des plafonds de ressources du PTZ+, abattement fiscal de 100 000
sur les donations de logements neufs et terrains constructibles, abattement de
30 % sur les plus-values immobilires de cession de terrains btir...
Toutes ces mesures destines relancer la construction ne visent pas les populations les plus modestes pour lesquelles laccs au logement reste difficile voire
impossible. Loffre intermdiaire de logement et la libration du foncier sont indispensables pour produire du logement, notamment en zone tendue, mais il nest pas
acceptable quils soient promus tout prix quand on sait que le logement social fait
dans le mme temps lobjet dconomies substantielles. Ces choix vont lenc ont re de la n c essa ire r orient a t ion des f onds pu b lic s v ers la dimension soc ia le de la polit iq u e du log ement .
De mme, la mobilisation du parc priv des fins sociales, notamment
les logements vacants et une partie des 1,5 million nouvelles mises en location
annuelles, a t renvoye plusieurs rapports successifs, et c ont inu e de se
h eu rt er princ ipa lement u ne r sist a nc e b u dg t a ire qui lempche de
dpasser des volumes confidentiels (le nombre de logements conventionns avec
lANAH est pass sous la barre des 5 000 en 2014 contre une moyenne de 33 000
entre 2006 et 2010). Aprs avoir port ce sujet pendant des annes, la Fondation
Abb Pierre sest vu demander un rapport par la ministre du Logement en janvier
2016. Hlas, les propositions prsentes par la Fondation, appuyes par une vaste
concertation auprs des acteurs impliqus, nont pas t reprises par la ministre
du Logement. Le gouvernement sest content, loccasion du dernier projet de
loi de finances rectificative en dcembre 2016, damender la marge les dispositifs
existants en augmentant les taux dabattement fiscal, sans y consacrer nergie
ni moyens financiers, pour un rsultat qui est destin rester marginal (Voir
chapitre 4).
Malgr les ralits diverses qui se cachent derrire la vacance ( frictionnelle ,
technique ), un rapport CGEDD-IGF a estim 103 000 le nombre de logements vacants mobilisables et habitables immdiatement en zone tendue (dont
la moiti en zone A et A bis) 4. Au regard des difficults structurelles loger les
demandeurs prioritaires Dalo, les 140 000 personnes sans domicile ou encore les
14 000 mnages expulss avec concours de la force publique par an, il est indniable
que ce parc peut et aurait d servir la politique sociale du logement.

4 CGEDD-IGF, valuation de la politique publique de mobilisation des logements et des bureaux

vacants , janvier 2016.

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

La protection sociale face au mal-logement,


entre renforcement de certains droits et fragilisation de fait
Le Contrat social pour une nouvelle politique du logement portait la proposition
centrale dinstaurer un vritable systme de protection sociale du logement qui remette la prvention au cur des politiques. Les aides ddies aux mnages pour
faire face leurs dpenses de loyer et de charges ainsi que les mcanismes permettant un mnage en difficult de ne pas perdre son logement devaient tre
renforcs. De ce point de vue, des progrs peuvent tre souligns mais les espoirs
sont globalement dus.
L es a ides personnelles a u log ement c onst it u ent le princ ipa l lev ier d int erv ent ion pour prendre en compte le dcalage entre le cot du logement et les
capacits contributives des mnages : elles reprsentent une prestation essentielle
pour lquilibre du budget des mnages bas revenus. Elles couvrent un nombre
croissant de mnages et de personnes, mais leur nombre serait bien suprieur si les
conditions daccs aux APL taient restes les mmes quil y a 10 ans. Si le montant
des prestations verses progresse (4 milliards de plus en dix ans), r du ire leu r
port e est prof ond ment inj u st e c a r il s a g it d u ne a ide c ib l e soc ia lement su r les 3 0 % des m na g es les plu s modest es. Pourtant, leur cot pour
les budgets publics est tel que des voix slvent rgulirement pour en limiter la
progression, voire les restreindre. Cest ce qui sest pass au cours de ce quinquennat o diverses mesures ont rod le pouvoir solvabilisateur des aides.
Avant de faire le choix de les stabiliser en 2017 (le nombre de chmeurs tant
cens baisser, comme lindique tous les ans le projet de loi de finances), les aides
personnelles au logement ont fait lobjet de multiples dcisions profondment
injustes : report de leur indexation au 1er octobre en 2014, baisse voire suppression
pour les allocataires disposant dun certain patrimoine ou sacquittant de loyers
levs, arrondi leuro infrieur... Les tendances la remise en cause de ces aides
sans prise en compte des consquences sociales quelles reprsentent se sont
poursuivies durant tout le mandat, au lieu de conforter ces prestations redistributrices indispensables pour les mnages bas revenus.
Faute de logements sociaux en nombre suffisant et de revalorisation des plafonds
des APL face la hausse des loyers et des charges, les mnages modestes sont le
plus souvent confronts au parc priv qui savre de moins en moins accessible,
en particulier dans les secteurs tendus. L es r f ormes t enda nt enc a drer les
loyers se rvlent pourtant encore incompltes (voir chapitre 10). Le dcret plafonnant laugmentation des loyers la relocation ds 2012 dans les zones
tendues a marqu une rupture importante dans la politique du logement, limitant
fermement les hausses de loyer au moment du changement de locataire. Il a t
prolong dans la loi ALUR par la cration dun dispositif plus large dencadrement
des loyers, appuy sur des observatoires locaux, actant ainsi une volont de limiter
les abus dans la location de logements (qui avaient conduit une hausse de plus de
50 % des loyers moyens entre 2000 et 2010).

251

252

tat du mal-logement en France

2017

Mais le dbat sur l enc a drement a donn lieu des a t t a q u es v iru lent es
q u i ont f rein des r f ormes indispensa b les. Si les acteurs conomiques ont
sans surprise protest (la FNAIM ayant suspendu sa participation dans 18 observatoires, lUnis appelant les membres de son rseau faire de mme), jusquau
vote de la loi ALUR le gouvernement semblait tenir. Mais ds aprs le changement
de gouvernement intervenu en 2014, le nouveau Premier ministre, Manuel Valls,
cde la campagne orchestre contre lencadrement des loyers (mais aussi contre
la garantie universelle des loyers, lencadrement des frais dagence) et la r du it
u ne simple exprimentation et en un seul lieu, Paris. Limpulsion pour
gnraliser les observatoires des loyers ne semble plus lordre du jour, freinant
les volonts locales, leur absence procurant un prtexte technique commode pour
ne pas appliquer la loi.
Fin 2016, quatre observatoires locaux des loyers ont finalement t agrs 5. Mais
seule la ville de Paris fait aujourdhui lobjet dun encadrement, celui de Lille tant
annonc pour 2017. Paris, le dispositif tant stabilis, les rsultats se manifestent
progressivement, les abus et la hausse des loyers semblent quelque peu contenus 6,
sans pour autant avoir fait fuir les investisseurs, contrairement ce quaffirmaient
les dtracteurs de lencadrement. Mais, plus largement, la disproport ion ent re
loy ers et rev enu s est enc ore loin d t re c orrig e : l a c c a lmie ob serv e
sur les marchs immobiliers nintervient quaprs 15 ans de hausse
prononce et rgulire, les loyers continuent daugmenter lgrement dans la
capitale et une enqute de la CLCV mene en octobre 2016 montre que 38 % des
loyers parisiens excdent encore un loyer mdian major qui reste lev (+ 20 % du
loyer mdian). La marge laisse aux bailleurs pour pratiquer des complments de
loyers reprsente une brche dans un dispositif dj peu contraignant et autorise
une possible drive.
Lencadrement des frais exigs des locataires par les agences immobilires, trs
pnalisants dans laccs au logement (sajoutant au premier loyer, au dpt de
garantie, aux frais de dmnagement), entr en vigueur le 15 septembre 2014, peut
quant lui tre salu puisque rien de tel nexistait auparavant. Sil est moins ambitieux
quinitialement, les baisses potentielles sont significatives dans les zones tendues.
Au-del de lencadrement de loyers, la loi A L U R a pa rt ic ip u n r q u ilib ra g e
des ra pport s ent re b a illeu rs et loc a t a ires en amliorant la lgislation sur des
points importants de la vie quotidienne des locataires, de logements lous vides ou
meubls (dont elle aligne globalement les rgimes). Elle protge aussi davantage
les locataires menacs dexpulsion, en prolongeant la trve hivernale, en tendant
les dlais de remboursement des dettes de loyer, en posant le principe du maintien
5 LOLAP pour Paris et sa zone urbaine (411 communes), lADIL du Nord pour la ville de Lille,

lADIL de lOrne pour la zone urbaine dAlen on (36 communes), lADIL de lIlle-et-Vilaine pour
Rennes mtropole (43 communes).

6 LOLAP parle de 30 % de nouvelles locations donnant lieu une baisse de loyer en 2015 (20 %
en 2014, 7 % en 2013), et les loyers naugmentent en moyenne que de 0,8 % , contre 1,4 % en 2014.

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

des allocations logement malgr la survenance dun impay de loyer et en prenant


en compte le recours Dalo dans la procdure dexpulsion Il nen reste pas moins
que, dans la pratique, la prvention ds le premier impay se limite souvent un
signalement des dettes dun certain montant et dune certaine anciennet 7 des
CCAPEX souvent en incapacit dagir.
Malgr la volont raffirme jusquau bout du quinquennat damliorer la
prvention des expulsions locatives, ces dernires surviennent encore avec le
concours de la force publique sans relogement, contrairement aux engagements
du Prsident de la Rpublique. Elles font mme u n b ond spec t a c u la ire a nnu el
de 2 4 % en 2015, un triste record. Linstruction du 26 octobre 2012 qui
demande aux prfets de veiller systmatiquement reloger les mnages reconnus
prioritaires au titre du Dalo avant la date prvue de lexpulsion est de moins en
moins applique et, quand bien mme elle le serait, ne concerne environ que
5 % des mnages menacs dexpulsion.
Or, limpulsion et la coordination nationale attendues en matire de prvention
nont vu le jour que trs tardivement, en toute fin de mandat, avec lannonce
dun plan national port par un ple ddi la prvention des expulsions, sous
la direction de la DIHAL. La grande majorit des propositions du P la n na t iona l
de prvention des expulsions locatives vont dans le bon sens : amlioration
du reprage des situations difficiles, meilleure information des locataires et des
bailleurs, formation renforce des travailleurs sociaux, acclration de la recherche
dune solution de relogement... Il vise tous les acteurs avec lintention dintervenir
sur toute la cha ne de la prvention et dinvestir chacun dans son rle. Mais il porte
assez peu de mesures concrtes, ou si techniques que lon en mesure mal la porte.
Et le ple est dot de moyens trop limits pour jouer efficacement le rle que lon
attend de lui, notamment remdier aux fortes disparits territoriales dans laide
apporte aux mnages (fonctionnement des CCAPEX, rglements intrieurs des
FSL) et stimuler des partenariats actifs et un pilotage fort des prfets.
Le maintien de principe des allocations de logement pour les mnages en impays
de loyers de bonne foi , vot dans la loi ALUR en mars 2014 pour viter lalourdissement de leur dette, tait une excellente mesure, sauf quelle sest transforme
(hormis exceptions) en maintien des allocations pour les rares mnages solvables
(en capacit de reprendre le paiement de leur loyer plus un chancier) et nest
entre en vigueur quen juin 2016.
Cest pourquoi, la garantie universelle des loyers (GUL) aux multiples
v ert u s a u ssi b ien pou r les b a illeu rs, les loc a t a ires q u e les pou v oirs
7 Soit le locataire est en situation dimpay (loyer ou charges) sans interruption depuis une

dure fixe en mois par arrt prfectoral, comprise entre trois et six mois ; soit la dette est
quivalente un multiple, fix par arrt prfectoral, compris entre trois et six fois le montant
du loyer mensuel hors charges (dcret n 2015-1384 du 30 octobre 2015 relatif la commission
de coordination des actions de prvention des expulsions locatives).

253

254

tat du mal-logement en France

2017

publics tait particulirement attendue. mme de soutenir les mnages


modestes dans laccs aux logements du march priv, de prvenir les expulsions
locatives trs en amont, garante du droit au logement et gratuite pour les bailleurs
une telle mesure, prsente dans le projet de loi ALUR initial, naurait jamais d
tre abandonne. Elle a perdu son caractre universel et obligatoire ds les dbats
parlementaires puis, une fois inscrite dans la loi, le gouvernement de Manuel Valls
la tout simplement abandonne pour des raisons budgtaires. Elle a donc t remplace par deux dispositifs distincts, dont le premier est destin tre absorb par
le second. La Caution locative tudiante (Cl), caution aux tudiants gnralise
dans lurgence la rentre 2014 et en partie finance par eux, aux rsultats drisoires, et Visale , cibl sur les salaris prcaires du parc priv, mis en place
partir du 1er janvier 2016, pilot et financ exclusivement par Action Logement,
rcemment largi tous les jeunes de moins de 30 ans. Mais Visale marque aussi
labandon par ltat des personnes non salaries de plus de 30 ans quil couvrait
dans lancienne GRL. La perspective dun systme de protection sociale du logement efficace, simple et gnraliste sest ainsi progressivement loigne au profit
dune logique de dlgation dun dispositif de solidarit nationale un organisme
reprsentant le monde du travail.

Le logement dabord lpreuve de lurgence


Alors que le logement dabord est devenu la doctrine officiellement promue par
les pouvoirs publics depuis prs de dix ans (voir chapitre 1), la ralit sur le terrain
sen loigne de faon inquitante. Face lurgence des situations des personnes
sans domicile et lengorgement des dispositifs daccs lhbergement ou au logement, les acteurs publics continuent de privilgier une politique de mise labri
plutt que daccs prioritaire au logement prenne.
Rsultat dune production insuffisante et encore inadapte, faute de virage franc
amorc durant ce quinquennat en faveur du logement social, et de loyers encore
excessifs dans le parc priv, la list e des dema ndeu rs H lm s a llong e t ou j ou rs :
1 8 8 4 8 9 7 dema ndes a c t iv es a u 1 er ma rs 2 0 1 6 (environ 23 000 de plus quau
1er juillet 2015), plus dun tiers provenant de mnages dj logs dans le parc Hlm.
Avec prs de 500 000 mnages qui auraient vu leur demande aboutir en 2015, ce
sont environ 70 % des demandeurs qui nont pas obtenu de rponse.
Dans ce contexte, la q u est ion de la s lec t ion des m na g es q u i dema ndent
ent rer da ns u n log ement soc ia l est dev enu e c ent ra le et la rforme des
attributions des logements sociaux engage a ppelle u ne su rv eilla nc e a t t ent iv e
tant elle suscite de tensions, notamment pour les acteurs craignant de perdre la
ma trise de leur peuplement (voir chapitre 2). Cette rforme rpond de relles
proccupations : noy dans une diversit dintervenants et de procdures, de filires
et dacteurs, le systme nest pas garant dun traitement quitable des demandes.
Ainsi, la loi ALUR a cr des premiers outils : un systme intercommunal daccueil
des demandeurs (qui disposent dun droit linformation), un plan partenarial

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

de gestion de la demande et dinformation des demandeurs et des confrences


intercommunales du logement (accompagnes de conventions dquilibre
territorial), les accords collectifs intercommunaux et la possibilit dexprimenter
la cotation et la location choisie pour objectiver, harmoniser et rendre plus
transparents les critres de slection en favorisant leur lisibilit.
Elle engage un mouvement de modification profonde du systme
dattribution des logements sociaux que la loi galit et Citoyennet
sattache prolonger en posant des exigences minimales et par laffirmation
dune responsabilit collective : une orientation des attributions des logements
sociaux harmonises au niveau intercommunal (pour se librer des prs carrs
communaux), une transparence chaque tape du processus (pour sassurer du
respect de la loi), un quota dattributions impos aux collectivits locales et aux
bailleurs sociaux en faveur des mnages prioritaires pour laccs aux logements
sociaux, dont ceux reconnus au titre du Dalo.
Disposition phare de la loi galit et Citoyennet de 2016, les contingents
dAction Logement et des collectivits devront flcher au moins 25 % de leurs
attributions aux mnages prioritaires, en particulier au titre du Dalo. Un seuil
finalement minimal quand on parle de mnages prioritaires , et qui rvle
quils le sont en ralit assez peu, en dpit de la loi. Autre quota nouveau, un
quart des attributions hors quartiers prioritaires de la politique de la ville
(QPV) devra tre consacr au quart des demandeurs les plus modestes. Un
objectif qui nest pas si vident atteindre puisque ces derniers nobtiennent
aujourdhui que 18,7 % des attributions en France hors-QPV, et mme seulement 14 % en PACA et 11 % en le-de-France. Ce quota tait donc ncessaire,
mais on peut dplorer que, face aux multiples rticences de diffrents acteurs
accueillir cette part de mnages modestes, le gouvernement ait accept que
le taux puisse tre abaiss en cas daccord entre les lus locaux et le prfet.
Cette rforme des attributions, qui va dans le bon sens en introduisant cette
nouvelle comptence dans le champ des intercommunalits, reste toutefois encore
thorique. La dynamique est lance, mais dans nombre dintercommunalits les
dispositifs mentionns ici ne trouvent pas encore application, et les pratiques
restent parfois trs loignes de lintention. Sa mise en uvre risque en outre de
se heurter une complexification des dispositifs de partenariat locaux, ds lors
que les collectivits locales nont pas, ou ne se donnent pas, la capacit dabsorber
rapidement les chantiers dagencements (confrence intercommunale du
logement, accords collectifs intercommunaux, plan partenarial de gestion de
la demande, systmes de cotation, PDALHPD, SIAO, CCAPEX), au risque de
multiplier les entres particulires, prioritaires ou drogatoires
Les nouveaux Plans dpartementaux daction pour le logement et lhb erg ement des personnes d f a v oris es ( P D A L H P D ) , issus de la loi ALUR,
renou v ellent l oc c a sion de f ou rnir u n meilleu r su pport la r a lisa t ion
du log ement d a b ord et de relancer une logique daction prventive auprs

255

256

tat du mal-logement en France

2017

des personnes. La plateforme unique de coordination et de rgulation du secteur de


laccueil, de lhbergement et de linsertion des personnes en difficult de logement,
le S IA O , devient quant lui u n nou v ea u lieu de priorisa t ion des sit u a t ions,
ma is sa ns g a ra nt ie q u e la pra t iq u e soit f onda ment a lement a m lior e et
plu s c onf orme a u droit (en matire daccueil inconditionnel, notamment) vu
lampleur des besoins auxquels il doit rpondre, notamment en secteurs tendus.
Lobservation de la demande et des parcours des demandeurs que les SIAO doivent
raliser constituera peut-tre une source dobjectivation de la ralit dans le champ
de lhbergement. Mais laccs au logement des personnes qui sadressent au SIAO
reste largement minoritaire 8 et tributaire de pratiques locales trs diffrentes dun
dpartement lautre, comme des pressions locales (prfrence communale, discriminations).
Malgr les mesures et dclarations en faveur de laccs prioritaire au logement, le
programme 177 du budget du ministre du Logement ( prvention de lexclusion
et insertion des personnes vulnrables ) pour 2017 reflte u ne polit iq u e enc ore
trs oriente vers lhbergement durgence, dont les dpenses augmentent
anne aprs anne au dtriment des rponses plus durables, puisque laugmentation du budget est essentiellement lie laugmentation des crdits de la veille
sociale 9 et celle de lhbergement durgence, + 35 % et + 28 % entre 2016 et 2017
(contre + 6 % pour les dispositifs dveloppant des modes de logement adapt).
Les diffrents programmes dvelopps pour changer de cap et favoriser laccs au
logement, sils sont susceptibles dapporter quelques rsultats sur la dure, ne
sont pas assez significatifs pour renverser une tendance ancienne rpondre dans
lurgence et au parcours impos dinsertion pralable toute entre dans un logement. Seulement 3 000 places ont t finances en pensions de famille entre 2013
et 2015, le projet 10 000 logements accompagns na retenu que 100 projets
depuis 2014, le programme Un chez-soi dabord ne loge que 350 personnes.
L e prog ra mme na t iona l d int erm dia t ion loc a t iv e S olib a il, q u i se
prsente comme une alternative lhbergement, a bnfici dune
dynamique particulire et comptabilise quant lui entre 2008 et 2015 environ
25 000 places (dont 77 % en sous-location). Mais le recours lhtel reste trs
important : malgr le plan de rduction des nuites htelires qui prvoit de
supprimer 10 000 nuites sur trois ans (2015-2017), celles-ci progressent toujours,
sous la pression des situations durgence (41 000 en juin 2016 10), tout comme le
nombre de places en centre dhbergement durgence.
De plus, environ 15 639 personnes vivaient encore dans prs de 539 bidonvilles
et grands squats en France, hors jungle du Calaisis et Grande-Synthe, en
8 En 2015, seulement 31 % de personnes ont t hberges et 1 %
adapt) suite une orientation par le SIAO.
9 SIAO, 115, Samu social et maraudes, accueils de jour.
10 +

5 600 depuis 2014 et 12 500 depuis 2013.

de personnes loges (en logement

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

novembre 2016. La circulaire du 26 aot 2012 na t que faiblement applique


et na pas empch de nombreuses vacuations sans solution de logement.
Alors quelle devait apporter un cadre de rfrence nouveau, le climat est rest
extrmement tendu et stigmatisant lgard des personnes. La mission nationale
de rsorption des bidonvilles, confie Adoma dbut 2014, na dispos quant
elle que de moyens drisoires au regard des besoins, et dpendants de la volont
des pouvoirs publics de sen saisir. Des initiatives locales, souvent avec lappui de
la DIHAL, comme Ivry, Rez, Metz, Saint-Etienne, Saint Denis ou sur un autre
registre Grande-Synthe, ont produit des rsultats en cherchant amliorer les
conditions sanitaires des bidonvilles tout en engageant paralllement avec leurs
habitants un processus dinsertion et de relogement. Mais ces dernires sont
encore trop isoles. Ltat local et collectivits restent souvent linitiative de
procdures judiciaires dexpulsion ou darrts dvacuation et la politique mene
reste majoritairement rpressive, malgr quelques progrs locaux par endroits, sur
un dossier pourtant emblmatique, qui appelait une rupture avec les pratiques du
quinquennat prcdent.
Autre motif dinquitude dans laccueil des populations en grande difficult, le
plan migrants a montr de nombreuses limites (voir chapitre 5). Au cur de
lt 2015, aprs des mois de refus, le gouvernement fini par afficher sa volont
dassumer sa part daccueil des personnes fuyant la guerre, les violences et
lextrme pauvret. La circulaire du 22 juillet 2015 11 prvoyait la cration de
11 000 places dhbergement dici fin 2016. L e pla n mig ra nt s t el q u il est
c ondu it a permis de d g a g er des milliers de pla c es d h b erg ement et de
log ement . M a is on s t onne t ou t de m me q u il a it f a llu t a nt a t t endre
pou r les t rou v er, alors que les besoins taient dj criants avant 2015. Les
pouvoirs publics semblent finalement tout autant guids par une volont daccueil
que de dissuasion lie la peur dun hypothtique appel dair . Dans la gestion
des bidonvilles de Calais, Grande-Synthe et Paris, o les personnes migrantes sont
laisses pendant de longs mois dans un dnuement extrme, le g ou v ernement
osc ille ent re r pression et proposit ions d h b erg ement plu s ou moins
pr c a ires. Cette ambivalence amne le gouvernement crer une nouvelle forme
dhbergement durgence pralable ladmission en CADA, hors cadre juridique
(seule une charte en rgit le fonctionnement) : les quelque 300 Centres daccueil et
dorientation (CAO) aujourdhui installs dans le pays.
Au final, en 2017, pour les personnes sans domicile, les principes dinconditionnalit et de continuit de lhbergement sont bafous tous les jours 12 : l h eu re est
la h i ra rc h isa t ion des sit u a t ions de d t resse, comme si tre seul la rue
sans enfants et en bonne sant la rendait plus acceptable. Les remontes des tra11 Circulaire interministrielle du 22 juillet 2015 Rpondre au dfi des migrations : respecter les

droits, faire respecter le droit .


12 En novembre 2016, 66 %

des demandes nont pas donn lieu un hbergement (+ 5 % en un


an). Parmi les personnes qui ont sollicit le 115, 12 846 nont jamais t hberges (53 % , + 12 %
en un an) (Baromtre du 115, Fnars, novembre 2016).

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tat du mal-logement en France

2017

vailleurs sociaux et des associations sont parfois inquitantes : slection arbitraire,


dans certains cas, pression pour faire sortir des personnes de centres dhbergement ou signaler les personnes en situation irrgulire, commande publique cot
moindre, ne permettant pas un accompagnement correct, en maintenir indfiniment dautres dans un statut prcaire doccupation
D epu is des a nn es, c est a u ssi la port e du D a lo q u i est rela t iv is e. Un
durcissement de la slection des requrants sopre au sein de nombreuses Commissions de mdiation (COMED) en fonction de loffre disponible, engendrant
quantit de pratiques illgales ou peu dontologiques et les rorientations vers de
lhbergement sont en hausse, surtout dans les dpartements forte activit. Le
CGEDD est all jusqu proposer, sous couvert defficacit et de rendre service aux
requrants, de supprimer le recours contentieux 13, revenant purement et simplement supprimer le recours Dalo que seul laccs au juge permet vritablement
de qualifier de recours . Une proposition reprise par le gouvernement dans
lavant-projet de loi galit et Citoyennet, avant dtre retire.
Malgr le plan national daction pour le droit au logement opposable visant surtout
lle-de-France prvoyant de mobiliser des logements nouveaux pour accueillir
les mnages reconnus prioritaires et prsent par la ministre du Logement le 20
octobre 2014, rien ne laisse augurer une remobilisation politique forte. Le nombre
de (re)logements progresse (de 6 % en 2015), mais le Dalo reste une promesse
insatisfaite pour prs de 60 000 requrants, alors quil est cens rpondre des
situations de mal-logement et de souffrance particulirement aigus, urgentes
et/ou anciennes.
Ces rsultats mitigs en matire de politique du logement des personnes
d f a v oris es ont pou r c ons q u enc e de la isser su r le b ord de la rou t e et
dans des conditions de vie trs difficiles un nombre trop important de mnages. Ils
sinscrivent par ailleurs da ns u ne st ra t g ie de lu t t e c ont re la pa u v ret q u i
ne bnficie pas dun portage politique local fort. La mise en uvre du plan
de lutte contre la pauvret et pour linclusion na pas bnfici dun pilotage qui
implique suffisamment les collectivits locales, associations, entreprises, syndicats, les personnes concernes elles-mmes... Si les prfets de rgion ont t placs dans un rle danimation stratgique, la mise en uvre locale du plan nest
pas encore devenue une ralit sur lensemble des territoires et la territorialisation prne na pas t accompagne par un niveau minimum dexigence. Les rgions paraissent libres de choisir les thmatiques et les publics quelles retiennent
comme prioritaires 14. Les documents disponibles ne font tat que dun panachage
dactions htrognes. Certaines ont compltement disparu de lvaluation, comme
13 IGAS-CGEDD, Rapport dvaluation des dispositifs daccompagnement vers et dans le

logement , novembre 2015.

14 La prvention des expulsions nest pas retenue comme prioritaire dans les 4 rgions les plus

concernes, le-de-France, PACA, Rhne-Alpes et Nord-Pas-de-Calais. Toutefois, la mesure


renforcer la prvention des expulsions est considre comme ralise.

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

celle concernant les coproprits dgrades, dautres voient leur porte diminuer
considrablement. Les difficults rencontres ne sont pas suffisamment abordes
(comme les refus de CCAS de domicilier des personnes sans domicile par manque
de moyens ou lexigence dun lien trop fort avec la commune) et on retrouve peu
de traces des valuations des exprimentations ralises les annes prcdentes.
Le contenu des diagnostics 360 est trs htrogne et nombreux sont ceux tre
aveugles certaines problmatiques. Ainsi, en juillet 2016, le gouvernement regrettait lui-mme que son intention nationale ne se traduise pas sur tous les territoires par la mise en uvre dune stratgie locale 15, tandis que les associations
pointent le logement et lhbergement comme une srieuse et inquitante faiblesse
du plan quinquennal de lutte contre la pauvret.

Face aux mauvaises conditions dhabitat,


des politiques encore trop timides
Habitat indigne, prcarit nergtique, sgrgation territoriale : autant denjeux
qui fragilisent les plus modestes et sur lesquels le bilan du quinquennat est l
encore mitig.
L a r sorpt ion de l h a b it a t indig ne t ou t d a b ord (voir chapitre 7) : son mode de
financement f a it c ra indre t erme u n risq u e de d seng a g ement de l t a t ,
sans lequel les outils oprationnels et de coordination ne peuvent se mettre en
uvre, les procdures et la ralisation effective des travaux naboutissent pas,
le reprage des situations et laccompagnement des mnages est difficile. Sil
augmente de 17 % en 2017, le budget de lANAH nen reste pas moins financ par
des ressources volatiles (le produit de cession de quotas carbone ; une fraction
du produit de la taxe sur les logements vacants ; des recettes issues des certificats
dconomie dnergie 16 ; une contribution dAction Logement). Le dispositif de
consignation des allocations de logement qui apporte enfin un dbut de soutien
aux locataires dun logement indcent (situation dans laquelle le rapport de force
leur est nettement dfavorable) a fait quant lui lobjet dun dcret en fvrier 2015,
mais ce jour les CAF ne se sont pas vritablement lances, faute de moyens.
Linstruction interministrielle prise fin 2016, qui cible essentiellement les moyens
coercitifs daction contre lhabitat indigne (la nouvelle astreinte institue par la loi
ALUR, notamment), ne renforce pas vraiment la cohrence et la coopration entre
les acteurs.

15 Circulaire n 5878/ SG du 18 juillet 2016 relative au renforcement de la mobilisation autour

du plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale aux niveaux rgional et
dpartemental.

16 La loi relative la transition nergtique pour la croissance verte ayant institu une nouvelle

catgorie de certificat dconomie dnergie prcarit nergtique rserve aux populations


aux ressources modestes et trs modestes.

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tat du mal-logement en France

2017

L a r nov a t ion t h ermiq u e semb le en rev a nc h e su sc it er u n f ort eng a g ement


et a u ra b n f ic i d u ne mont e en pu issa nc e durant ce quinquennat
(voir chapitre 8). Le programme Habiter mieux a bnfici dun rel volontarisme, et poursuit dsormais un objectif quantitatif de 70 000 logements rnovs
en 2016 et 100 000 en 2017. Mme si les premiers rsultats semblent indiquer que
ces objectifs ne seront pas tout fait atteints la fin de lanne 2016, force est de
reconnatre que, en cinq ans, la transition et la prcarit nergtiques ont mobilis
de nombreuses collectivits, et la plupart ont mis en uvre des dmarches daccompagnement du programme Habiter mieux . Trois limites sont souligner
toutefois : la catgorie des mnages considrs comme trs modestes par lANAH
est celle qui en bnficie le moins ; lamlioration nergtique des logements
est encore trop limite ; lintervention nest pas encore assez massive pour faire
avancer rapidement ce chantier dterminant (130 000 logements privs rnovs
seraient ncessaires par an pour atteindre les objectifs fixs par la loi dans un dlai
acceptable).
La loi du 17 aot 2015 relative la transition nergtique pour la croissance verte
marque un tournant dans la c onv erg enc e n c essa ire ent re r nov a t ion des
b timents et soutien aux mnages face aux factures dnergie lies
a u log ement . partir dun projet de loi initial presque muet sur la prcarit
nergtique, les dbats au Parlement ont permis dinclure plusieurs mesures
dterminantes. La performance nergtique est intgre dans lexigence de dcence
des logements, ce qui marque la reconnaissance des risques que reprsentent les
passoires thermiques pour la sant et la scurit de leurs occupants. En orientant
la moiti de lobjectif de 500 000 rnovations par an vers les mnages modestes,
la loi cherche garantir que ceux qui en ont le plus besoin soient rellement inclus
dans cette politique et ne constituent plus des cibles secondaires. Et avec le chque
nergie, un nouveau dispositif daide au paiement des factures est expriment
pour combattre la prcarit nergtique et remplacer des tarifs sociaux dont
linsuffisance tait connue.

Depuis le 1er mai 2016, ce chque nergie est expriment dans quatre dpartements 17, avant dtre gnralis en janvier 2018 pour couvrir terme 4 millions
de consommateurs de gaz et dlectricit 18 mais aussi de fioul, bois selon une
procdure simplifie (aucune dmarche effectuer et les fournisseurs sont tenus
daccepter ce chque). Mais le montant largement insu sant du Chque
nergie risque au final den diminuer considrablement la porte. Son
montant, qui dpendra du niveau de revenu du mnage, doit varier entre 150
227 par an, alors quun minimum de 400 permettrait tout juste aux mnages
modestes de maintenir la tte hors de leau.

17 Ardche, Aveyron, Ctes-dArmor, Pas-de-Calais.


18 3 millions pour les tarifs sociaux.

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

Avance majeure de cette loi, la prise en compte de la performance nergtique


dans les critres de dcence des logements na pas encore fait lobjet dun dcret
dapplication dfinissant un calendrier clair et des critres fiables. Pour lheure, le
projet du gouvernement serait de dfinir six critres qualitatifs peu ambitieux et
flous 19, au lieu, dans lesprit de la loi, de dfinir un seul et unique niveau de performance minimale progressant avec le temps ( la manire des DPE obligatoires pour
toute mise en location), afin denvoyer aux bailleurs rcalcitrants un signal-norme
clair plusieurs annes en avance.
Au carrefour de lhabitat indigne et de la prcarit nergtique, u ne a t t ent ion
nouvelle a t porte au cours du quinquennat aux coproprits, en prvention des difficults quelles peuvent rencontrer et des processus de dgradation
la fois de leur gestion et de leur bti. Les mesures adoptes en particulier dans
le cadre de la loi ALUR marquent la volont de dpasser le simple ajustement de
lexistant et reprennent une part des propositions des acteurs dans ce domaine. Les
aspects prventifs sinscrivent dans la ligne du Contrat social : limmatriculation
des coproprits apporte un outil de connaissance qui faisait dfaut, mme si le
niveau national semble un peu loign du terrain et moins mme dinvestir les
collectivits (la mise en place dobservatoires locaux complmentaires, sur la base
de ce registre, aurait permis daller beaucoup plus loin) ; le fonds de travaux
destin anticiper les dpenses, malgr son modeste montant, est une bonne
brique apporte ldifice ; lencadrement de lactivit de syndic et de leurs
honoraires va aussi dans le bon sens, tant les pratiques sont htrognes et rgulirement abusives. Les outils dintervention sur les coproprits dgrades ont
commenc se mettre en place, par exemple la premire ORCOD-IN lance
Clichy-sous-Bois en 2015. L encore, au-del de la prise de conscience, les
moyens qui seront dploys dtermineront lambition et laction effective.
Les mauvaises conditions dhabitat se manifestent galement par des perspectives
rsidentielles bouches, notamment pour les habitants des quartiers de relgation
(voir chapitre 9). Face cela, la loi g a lit et C it oy ennet s est a t t a c h e
amliorer les perspectives rsidentielles des mnages pauvres dans le parc social
en imposant comme on la vu aux bailleurs un quota (25 %) dattribution hors QPV
au quart des demandeurs les plus pauvres. La loi ouvre la possibilit dadapter les
loyers des logements sociaux existants aux capacits financires relles de leurs
bnficiaires, mais faute de moyens supplmentaires, la baisse des loyers Hlm pour
accueillir des mnages modestes est condamne rester marginale. Cet obstacle
limite la porte des objectifs dattribution poursuivis par la loi, alors que la majorit
des logements Hlm les plus abordables restent concentrs territorialement.
D a ns les q u a rt iers priorit a ires de la polit iq u e de la v ille ( Q P V ) , la polit iq u e de r nov a t ion u rb a ine s est pou rsu iv ie. L e P N R U 2 la nc pou r la

19 Vitrage en bon tat , tanchit de lair correcte , pas dexcs dhumidit , fentres sans

trous, prsence dun appareil de chauffage en bon tat de fonctionnement

261

262

tat du mal-logement en France

2017

p riode 2 0 1 4- 2 0 2 4 est cens mieux prendre en considration les aspirations des


habitants et slaborer lchelle intercommunale. Mais avec un budget limit
5 milliards deuros dquivalent-subventions sur 10 ans (pour 200 quartiers prsentant les dysfonctionnements urbains les plus importants ), issus des fonds
dAction Logement, se pose la question du degr dambition des pouvoirs publics.
Ltat, aprs stre totalement dsengag financirement, vient renflouer ce budget
de 100 millions pour 2017, destins au financement des quipements et services
dans ces quartiers. Un retour tardif de ltat qui noffre aucune garantie pour les
annes venir. Et aprs une rforme de la politique de la ville, resserre
su r les q u a rt iers les plu s pa u v res, le gouvernement opre un recentrage des
aides dont il nest pas certain que les effets soient foncirement meilleurs dans un
contexte qui se dgrade depuis plusieurs dizaines dannes.
L e droit la v ille pa sse g a lement pa r u ne meilleu re r pa rt it ion des
logements sociaux. cet gard, une part importante de la production des
logements locatifs sociaux sinscrit dans le cadre de lapplication de la loi SRU, qui
a le souci de mieux rpartir loffre territorialement. La loi du 18 janvier 2013 la
renforce et a rehauss son objectif de 20 25 % de logements sociaux dici 2025
pour les communes concernes en zone tendue. En 2016, 1 981 communes taient
soumises larticle 55 de la loi SRU, et 721 dentre elles devront atteindre un taux
de 25 % de logements sociaux en 2025. Deux enjeux devaient en outre t re
pou rsu iv is pou r renf orc er la loi S R U : axer lobligation sur des typologies
adaptes la demande pour les priodes venir (PLUS et PLAI) ; sanctionner et
se substituer aux communes qui volontairement ne remplissent pas leurs objectifs.
La loi galit et Citoyennet impose dsormais, dans les objectifs triennaux de production de lensemble des communes SRU, un plafond de 30 % de PLS et un minimum de 30 % de PLAI pour que les communes ne se servent pas des PLS comme
chappatoire laccueil de mnages bas revenus. Ces deux quotas sont salutaires,
mais encore trop faibles. Il aurait encore fallu plafonner la part de PLS la part des
logements locatifs sociaux existant dans la commune et rehausser le seuil de PLAI
dans les communes qui ne remplissent pas leurs objectifs pour garantir une volution rellement dterminante.
La clture de la priode 2011-2013 a conduit ltablissement de 219 constats de
carence et 179 majorations de prlvement au titre de la loi SRU. La loi ALUR autorise le quintuplement des prlvements, mais le taux pratiqu par les prfets est
trs ingal dun territoire lautre 20. Et aprs deux Comits interministriels
lgalit et la citoyennet, en avril 2016, le ministre publiait une liste de 47 communes dans lesquelles les prfets taient censs se substituer. Ce durcissement va
dans le bon sens, mais 17 ans aprs ladoption de la loi SRU (soit cinq priodes
20 Taux moyen de majoration de 85 % dans les Bouches-du-Rhne, de 111 % dans les AlpesMaritimes, de 134 % dans le Val-de-Marne, 104 % dans lHrault, 59 % dans les Y velines et 75 %
en Haute-Savoie. CGEDD, Expertise de lapplication de larticle 55 de la loi relative la solidarit
et au renouvellement urbains (deuxime phase) , avril 2016.

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

triennales), force est de constater que les possibilits de sanction ouvertes aux
prfets nont t que trs peu utilises face aux communes manifestement de
mauvaise volont, des ngociations locales peu transparentes leur ayant souvent
t substitues. La solution un moment envisage de distancer la prise de dcision
au niveau du prfet de rgion plutt que de dpartement a aussi t carte.
Dans une mme intention de mieux rpartir loffre de logement social et de dpasser
les rsistances locales, la q u est ion du P la n loc a l d u rb a nisme int erc ommu na l ( P L U I) a f a it son c h emin au cours du quinquennat, mais il reste beaucoup
dincertitudes en raison de lopposition de nombreux lus municipaux. Le
transfert automatique du PLU lEPCI a bien t vot dans la loi ALUR : le 27 mars
2017, toutes les communauts qui ne le sont pas encore deviendront comptentes
pour laborer un PLU avec un bmol si 25 % des communes reprsentant 20 %
de la population en dcident autrement dans un dlai de trois mois avant cette date.
Reste quun travail constructif semble avoir eu lieu sur la plupart des territoires et
on peut esprer voir enfin na tre un levier majeur pour la production de logements
sociaux et leur rpartition quilibre dans les intercommunalits.
En ce qui concerne les conditions dhabitat souvent difficiles des Gens du voyage,
des avances importantes ont marqu le quinquennat. L a b rog a t ion du st a t u t
des G ens du v oy a g e a t v ot e i n ext r em i s aprs cinq ans dattente. La
discussion sur la loi propose par Dominique Raimbourg avait t reporte, avant
que la mesure ne soit remise en discussion dans le projet de loi galit et Citoyennet. Ce dernier porte plusieurs avances significatives : il gnralise la comptence en matire daccueil des Gens du voyage des intercommunalits, intgre
les terrains familiaux locatifs amnags dans le dcompte de la loi SRU et les
schmas dpartementaux, prvoit de rglementer les modalits damnagement et
de fonctionnement des aires daccueil et terrains familiaux, ouvre la possibilit au
prfet de mettre en uvre une procdure de consignation des fonds communaux
ou intercommunaux pour inciter les pouvoirs locaux mettre en uvre leurs obligations Elle renforce ainsi les moyens dapplication de la loi Besson, qui pose des
obligations en matire daccueil de Gens du voyage, que ltat peine encore faire
appliquer aux lus locaux rcalcitrants dont certains dploient mme des politiques de rejet, parfois explicites, des Gens du voyage.
Pourtant, ma lg r l a b rog a t ion de la loi de 1 9 6 9 rela t iv e a u st a t u t des G ens
du v oy a g e, d a u t res st ig ma t isa t ions c ont inu ent de pr v a loir : le concept
subjectif et obsolte dhabitat traditionnel est maintenu, et la loi rduit encore
de manire significative les droits de la dfense des occupants dhabitat mobile installs illgalement sur un territoire, bien souvent faute daccueil adapt ou dcent.
Il est impratif de stopper cette logique de sanction, qui manifestement nincite pas
davantage les communes produire des aires daccueil et des terrains familiaux, et
de faire que ltat se substitue aux communes dfaillantes, plutt que de rduire de
manire abusive les droits des habitants de rsidences mobiles.

263

264

tat du mal-logement en France

2017

Conclusion
Si la situation ne semble pas meilleure quil y a cinq ans pour les mal-logs, des
graines ont indniablement t semes et des avances obtenues, en matire de
loyers, dorientation des attributions Hlm, de gouvernance, de prcarit nergtique Les ambitions affiches, les promesses faites et les nombreux textes lgislatifs et rglementaires adopts durant ce quinquennat sont pour la plupart encourageants, mais ne suffiront pas face lampleur du mal-logement. De nombreuses
orientations ne se sont pas traduites par des changements significatifs sur le terrain
et demandent tre suivies et prolonges au-del de 2017. Les rsultats tangibles
dpendent en effet des moyens affects et de la capacit de ltat entra ner les
pouvoirs locaux dans leur dclinaison. Or, plusieurs lments expliquent les limites
dune politique qui se voulait volontaire et dynamique lgard de ceux qui en ont
le plus besoin : u ne a b senc e de priorit b u dg t a ire, de c a p polit iq u e et
d u n pa rt a g e des c omp t enc es c la ires su r le t erra in.
Aprs un dbut de quinquennat prometteur, on la vu, les lections municipales
ont provoqu un remaniement gouvernemental 21 et 50 milliards deuros dconomie sur les dpenses publiques sont annonces pour les trois annes suivantes.
D u ra nt le q u inq u enna t , a u c u n d b a t n a t eng a g su r les ma rg es de
manuvre financires indispensables la mise en uvre dune politique du
logement ambitieuse. Et mi-mandat, lorsque sest prsente lheure de la mise
en uvre, les prescriptions dconomies budgtaires se sont faites de plus en plus
pressantes. Le gouvernement a renou avec des choix budgtaires de court terme,
des chocs fiscaux sans lendemain et des politiques moyens constants aux effets
limits, soumises des arbitrages et ajustements permanents (comme pour le financement du logement social), aux effets ngatifs sur les territoires, parsemes
dabandons (comme la GUL), de sacrifices (comme les APL) et de limitation des
perspectives (comme une mobilisation du parc priv).
Le processus de dcentralisation de la politique du logement qui sest opr au
cours de ce quinquennat sest traduit par un renforcement du rle des intercommunalits en matire dhabitat, mme si le lgislateur aurait pu aller plus loin comme
nous lavons voqu dans les prcdents rapports (voir chapitre 13). Les acquis des
lois MAPTAM et ALUR prvoient le transfert au niveau intercommunal de comptences jusqualors dtenues par les communes (notamment la politique de la ville),
la dlgation possible des comptences sociales des dpartements (FSL), lentre
dans le champ de comptence des intercommunalits de laccs lhbergement
(SIAO) et des attributions de logements sociaux (CIL et dispositifs associs), ce
qui contribue au regroupement au niveau intercommunal des comptences lies
au dveloppement de loffre et la dimension sociale de la politique du logement.
21

ean arc Ayrault est remplac par


au ministre du Logement.

anuel alls

atignon, et Ccile u ot par ylvia Pinel

Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs

Cette organisation institutionnelle peut engager une dynamique rendant possible


terme une meilleure articulation du droit au logement et de la mixit sociale.
La convergence vers le niveau intercommunal bute cependant sur le caractre
encore optionnel de la prise de comptences par les agglomrations dans des domaines essentiels qui restent dpendants dune volont politique qui, en outre,
peut tre bride par la contrainte budgtaire. D a u t a nt q u e le proc essu s de d c ent ra lisa t ion semb le pa rf ois g u id pa r u ne rec h erc h e de r du c t ion des
d penses pu b liq u es. Alors que de nombreuses nouvelles municipalits ont dcid de geler des programmes entiers de logements sociaux aprs avoir fait parfois
ouvertement campagne contre ceux-ci, la dimension sociale mtropolitaine occasionne de fortes rticences de la part dagglomrations ne souhaitant tre investies
que du dveloppement conomique de leur territoire, sans responsabilit sociale.
Le dbat sest alors focalis autour de la comptence hbergement et sur le sort des
conseils gnraux, incits transfrer leurs attributions sociales aux mtropoles.
Les personnes en difficult en ont littralement fait les frais.
L a b senc e de c h ef d orc h est re en c a pa c it de r g u ler les orient a t ions,
r orient a t ions, ret ra it s des u ns et des a u t res da ns l a rc h it ec t u re inst it u t ionnelle a maintenu, et parfois gnr, des situations de mal-logement. Il ne
faut pas seulement que ltat soit fort, il faut aussi que les autres institutions se
sentent investies. Or, souvent, le discours national se noie dans les spcificits des
rgions et au local la perte en ligne peut tre norme et les actes inexistants, voire
contradictoires. linverse, cest parfois ltat qui ne parvient pas entendre les
besoins des territoires.
Enfin, la politique sociale du logement semble prise dans le pige de lurg enc e. En quatre ans, le gouvernement nest pas parvenu ne serait-ce qu endiguer le nombre de personnes sans domicile. Et toujours plus de personnes choisissent linvisibilit face au nombre de sollicitation du 115 ncessaires pour obtenir
une rponse, bien souvent pour une seule nuit. Malgr la rptition de certains
phnomnes (sortie hivernale, saturation des dispositifs), les services de ltat
naviguent souvent vue et se rfugient dans des rponses transitoires et durgence,
en particulier dans les secteurs tendus.
L a rt ic u la t ion v rit a b le des mesu res d u rg enc e et des mesu res st ru c t u relles rest e f a ire. Au contraire, la multiplication des dispositifs, plans, programmes provoque un manque de visibilit de plus en plus problmatique sur ce
qui est produit. Chaque nouveau programme occasionne de nouvelles runions
o lon parle des mal-logs comme des flux abstraits, donne lieu des diagnostics pourtant dj poss, le tout pour des objectifs au final assez minces et des rsultats nettement insuffisants. Les acteurs de la politique sociale du logement se
confrontent en permanence un service public qui, une fois les cartes en main,
change de personnel, de gouvernement, de politiques ou de budget, pour repartir
de zro, avec de nouvelles ides, de nouveaux diagnostics...

265

266

tat du mal-logement en France

2017

Pourtant, la Confrence nationale contre la pauvret positionnait ds


d c emb re 2 0 1 2 le g ou v ernement en ru pt u re a v ec le disc ou rs et les pra t iq u es pr v a la nt j u sq u ic i l g a rd de la pa u v ret . La volont de sattaquer
de manire transversale la pauvret en mettant en place un plan de lutte et
en assurant son suivi sur la dure tait une bonne mthode. Malgr ses limites,
notamment dans les domaines du logement et de lhbergement, le plan a permis
de jeter les bases dun programme dans lequel les personnes concernes ne sont
pas considres comme des assists , mais des citoyens avec des droits. La majorit des mesures mriteraient dtre poursuivies et amplifies bien au-del de ce
quinquennat. M a is a lors q u e les t ensions se renf orc ent de t ou t es pa rt s,
il semb le q u e b ien sou v ent , f a c e a u ma l- log ement , les pou v oirs pu b lic s
t emporisent .

267

T a b l ea u d e b o r d
Les manifestations du mal-logement
1re DIMENSION. Labsence de domicile personnel
2e DIMENSION. Les difficults daccs au logement
3e DIMENSION. Les mauvaises conditions dhabitat
4e DIMENSION. Les difficults pour se maintenir
dans son logement
5e DIMENSION. Les blocages des parcours rsidentiels

S O M

A IR E

1 re dimension du ma l- log ement :


L a b senc e de domic ile personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7 4
- De la figure du sans-abri ............................................................................. 274
- toutes les personnes sans domicile ...................................................... 275
- Zoom sur les personnes hberges en tablissements sociaux ...................... 278
- Le recours aux chambres dhtel : une solution palliative trs insatisfaisante,
particulirement pour les familles .................................................................. 280
- Locaux impropres lhabitation et habitats de fortune ................................. 280
- Les squats , dans langle mort de la statistique publique ........................... 282
- Lhabitat permanent en terrain de camping .................................................... 283
- Hbergement chez des tiers : une solution palliative invisible dans lespace
public ................................................................................................................ 283
2 e dimension du ma l- log ement :
Les di cults daccs au logement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 8 6
- La demande Hlm toujours en hausse .............................................................. 286
- Aux marges de la location classique : meubls, colocations,
sous-locations, htels .......................................................................................... 287
- Discriminations : des pratiques difficiles apprhender .................................... 289
- Les habitations mobiles, entre choix et contrainte .............................................. 291
- Le droit au logement opposable, rvlateur de situations
passes entre les mailles du filet ..................................................................... 293
3 e dimension du ma l- log ement :
L es ma u v a ises c ondit ions d h a b it a t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 9 5
- De linconfort sanitaire la mauvaise qualit des logements ......................... 295
- Lhabitat indigne et ses consquences sanitaires ........................................... 296
- Foyers de travailleurs migrants : des conditions dhabitat
encore trop souvent rudimentaires ................................................................. 298
- Le dveloppement inquitant des coproprits en difficult ......................... 299
- 12 millions de personnes en prcarit nergtique , un mnage sur cinq ... . 300
- La persistance du surpeuplement et ses consquences .................................. 303
4e dimension du ma l- log ement :
Les di cults pour se maintenir dans son logement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 0 5
- Leffort financier excessif pour se loger ........................................................... 305
- La hausse inquitante des mnages en impays ............................................. 307
- Lexpulsion locative : consquence extrme de la fragilit des mnages ....... 309

tat du mal-logement en France

2017

5 e dimension du ma l- log ement :


Les blocages des parcours rsidentiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1 1
- Blocages de la mobilit rsidentielle ................................................................ 311
- Les parcours rsidentiels lorigine de fortes ingalits ................................. 313
- Les quartiers de la Politique de la Ville et le risque d assignation
rsidence ......................................................................................................... 314

PARTIE I

Tableau de bord : les manifestations du mal-logement

T a b l ea u d e b o r d

1. Introduction
Lobjectif premier de ce tableau de bord est de rendre compte de lvolution du
mal-logement en France dans ses diffrentes composantes et manifestations. Pour
la Fondation Abb Pierre, le mal-logement renvoie cinq dimensions essentielles :
labsence de domicile personnel, les mauvaises conditions dhabitat, les difficults
pour accder un logement, pour sy maintenir, et enfin les blocages de la mobilit
rsidentielle.
Sont rassembls ici quelques-uns des principaux indicateurs qui permettent de
mesurer le phnomne du mal-logement au niveau national et de qualifier ses
diffrentes facettes. Pour pouvoir prsenter lensemble des problmatiques de logement
de la manire la plus exhaustive possible, diverses donnes sont mobilises, issues
de recensements ou enqutes de la statistique publique, de sources administratives
ou associatives. Celles-ci ne peuvent toutefois pas tre agrges, contrairement aux
Chiffres du mal-logement qui proposent une mthode de comptabilisation des mallogs sans doubles-comptes.
travers cette compilation des donnes disponibles, cest aussi un tat des lieux
de la statistique publique dans le champ du logement qui appara t dans ce tableau
de bord. Ces dernires annes, la Fondation Abb Pierre a pu dnoncer labsence
dactualisation de donnes importantes, comme celles de lenqute Sans domicile
de 2001 (qui na pu tre reconduite quen 2012) ou de lenqute nationale Logement
de 2006 (reconduite en 2013, avec des premiers rsultats publis en 2015). Un
certain nombre de situations de mal-logement souffrent toujours aujourdhui dune
importante mconnaissance statistique : cest le cas des habitations lanne en
terrains de camping, des abris de fortune qui se dveloppent de manire peu visible
dans lespace public, ou encore des parcours infra-rsidentiels entre logement
et non-logement, pour des mnages menacs dexpulsion par exemple. En 2011, un
rapport du Conseil national de linformation statistique (CNIS) pointait un certain
nombre de limites de lappareil statistique dans le champ du mal-logement. Des
travaux ont t engags depuis pour combler certains des manques observs, et
lactualisation rcente des enqutes Sans domicile et Logement a donn lieu de
nouvelles publications1.
1 Sophie Villaume, Petites surfaces, surpeuplement, habitat dgrad : des conditions de logement

plus difficiles aprs une sparation , tudes et Rsultats, n 947, Drees, janvier 2016 ; J acques
Bellidenty, Lauren Trigano, Mathieu Anglard et Emmanuelle Pags, 500 000 mnages franciliens
consacrent plus du tiers de leurs revenus leur logement , Insee Analyses Ile-de-France n 42,
octobre 2016 ; Les conditions de logement en 2013 Enqute logement , Insee Rsultats n 176,
fvrier 2016 ; Insee, Les sans-domicile , conomie et Statistique n 488-48, septembre 2016 ;
Laura Castell, Rapha lle Rivalin, Christelle Thouilleux, Laccs lautonomie rsidentielle pour
les 18-24 ans : un processus socialement diffrenci , France, portrait social, Insee Rfrences,
dition 2016.

271

272

tat du mal-logement en France

2017

En matire de connaissance statistique, un enjeu important et transversal


demeure, la territorialisation des donnes sur le mal-logement. lheure o des
comptences de plus en plus importantes sont confies aux collectivits territoriales
dans le cadre de la dcentralisation, lobservation locale du mal-logement devient
indispensable pour mener des politiques claires, et toutes les dmarches allant
dans ce sens doivent tre encourages : observatoires territoriaux du mallogement (quils soient associatifs ou publics), diagnostics 360 2, extensions
rgionales des enqutes statistiques sur le logement, observatoires locaux des
loyers La Fondation Abb Pierre apporte sa pierre ldifice en publiant chaque
anne des clairages rgionaux 3 pour donner voir les spcificits du mallogement au niveau local. En tout tat de cause, il convient de sassurer
dans
un contexte marqu par des restrictions budgtaires importantes que lappareil
statistique public puisse continuer de jouer pleinement son rle et contribue
amliorer ltat des connaissances dans le champ du logement et du mal-logement.

2 Prvus par le plan pluriannuel de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale, les

diagnostics 360 doivent permettre de disposer sur chaque territoire dune vision objective,
globale et partage des problmatiques des personnes, de la rue aux di cults daccs ou de
maintien dans le logement, mise en perspective avec loffre de logement existante. Aprs une phase
dexprimentation sur 13 territoires pilotes, la dmarche a t gnralise lensemble du territoire
national. Au 31 dcembre 2015, 83 diagnostics avaient t raliss.
3 En 2016, des clairages rgionaux ont t produits par la Fondation Abb Pierre en Alsace,
Nouvelle-Aquitaine, Bretagne, le-de-France, Occitanie, La Runion, Hauts de France, ProvenceAlpes-Cte-dAzur et Auvergne-Rhne-Alpes. noter par ailleurs que la Fondation Abb Pierre a
publi un premier clairage sur le mal-logement au niveau europen.

PARTIE I

273

Tableau de bord : les manifestations du mal-logement

Tableau 1 : Pauvret et exclusion sociale, donnes de contexte


2002

2005

2008

2010

2011

2012

2013

2014

2015

12,9

13,1

13

14*

14,3

14,3*

14

14,1

14,3

27,3

29,7

30

32,3*

32,1

34,7*

32,5

35,9

16,7

17,6

17,3

19,4*

19,5

20,4*

19,6

19,8

2,3

3,2

3,2

3,4*

3,5

4,0*

3,5

3,6

16,6

18,8

18,5

19*

19,1

21,2*

19,8

20,1

0,291

0,293

2016

PAUVRET
Taux de pauvret
60 %
Taux de pauvret
des familles
monoparentales
Taux de pauvret
des enfants
Taux de pauvret
40 %
Intensit de la
pauvret (1)

INGALIT
Indice de Gini
des niveaux de vie
0,28
0,29
0,29
0,30
0,31
0,305
des individus (2)
PRCARIT
Demandeurs
demploi catgories
A, B, C
3 790 3 948,7 3 444,5 4 278,8 4 512,5 4 912,4
(France entire)
en milliers
Part des demandeurs demploi
inscrits depuis
34,4 % 37,4 % 30,6 % 37,7 %
38 % 39,3 %
plus dun an
(catgories A, B, C)
Taux de chmage
au sens du BIT
8,0
9,1
7,8
9,2
9,4
10,1
(France entire)
Dossiers de
surendettement
dposs auprs
145
182
188
218
232
220
de la Banque de
France en milliers
Bnficiaires des
minima sociaux
1 271
1 496
1 342
1 544 1 589 1 687
(RMI, API, RSA
socle) en milliers

0,296

5 197,3 5 435,9 5 779,6 5 760,6

41,9 %

45 %

42,6 % 44,2 %

10,1

10,5

10,3

223

231

217

1 812

1 899

1 900

10

Source : Insee, DARES, Banque de France, DREES, Ple emploi, CNAF.


* Rupture de srie.
(1) Lintensit de la pauvret est lcart relatif entre le niveau de vie mdian de la population pauvre et le seuil

de pauvret.
(2) Lindice de Gini est un indicateur synthtique dingalits de niveaux de vie. Il varie entre 0 et 1, lingalit

tant dautant plus forte que lindice est lev.

274

tat du mal-logement en France

2017

T a b l ea u d e b o r d

1re DIMENSION. Labsence de


domicile personnel

Daprs lenqute Logement 2013, 5,1 millions de personnes ont connu au moins un
pisode sans logement personnel au cours de leur vie. Si cet pisode est passager
pour certains, il dure plusieurs mois pour dautres, voire plusieurs annes : p l u s
d e 2 m i l l i o ns d e p er s o nnes o nt a i ns i d c l a r a v o i r c o nnu u ne a b s enc e
d e l o g em ent p er s o nnel penda nt a u moins u n a n, et 440 000 dentre
elles pendant plus de 5 ans. Dans la majorit des cas, les solidarits prives
sont largement mobilises (hbergement chez des amis ou de la famille), mais
les diffrentes formules dh b er g em ent i ns t i t u t i o nnel jouent aussi un rle
fondamental : p l u s d e 8 0 0 0 0 0 p er s o nnes y o nt eu r ec o u r s un moment
de leur parcours (centres dhbergement durgence ou dinsertion, accueils pour
demandeurs dasile, logements ou chambres pays par une association ou un
organisme daide...). En dernier recours, des lieux non prvus pour lhabitation
sont utiliss (rue, vhicule, hall dimmeuble ou abri de fortune) : daprs les
rsultats de lenqute Logement, 340 000 personnes ont dclar en 2013 y avoir
vcu un moment de leur vie.
D E L A F IG U R E D U

S A N S - A B R I

La situation des personnes contraintes de dormir dans la rue constitue sans doute la
manifestation la plus criante de labsence de logement personnel. Pour lInsee, est
sans-abri toute personne qui ne dispose daucun lieu couvert pour se protger
des intempries (pluie, froid) et dort lextrieur (dans la rue, un jardin public)
ou dans un lieu non prvu pour lhabitation (cave, cage descalier, chantier, parking,
centre commercial, grotte, tente, mtro, gare). Le recensement de la population
indiquait en 2006 que 14 600 personnes taient dans cette situation, contre 9 000
en 1999. Daprs lenqute sans-domicile de lInsee 2012, dans les agglomrations
de France mtropolitaine de plus de 20 000 habitants, 9 % des adultes sans
domicile francophones seraient sans-abri, soit environ 6 000 personnes. Parmi
celles-ci, 5 % sont des femmes4.
Les personnes sans abri subissent des conditions de vie particulirement
difficiles, dont les consquences sont dramatiques sur le plan sanitaire et social.
Le collectif Les Morts de la Rue rappelle chaque anne que plus dune personne
y dcde chaque jour : 585 dcs de la rue ont t comptabiliss en 2015 (15 de
plus quen 2014), dont 497 personnes sans domicile fixe et 88 anciens de la

4 Insee Premire n 1455, Lhbergement des sans-domicile en 2012 , juillet 2013.

PARTIE I

Tableau de bord : 1re DIMENSION.


Labsence de domicile personnel

rue qui en taient sortis5. Les mois de fvrier, juillet et octobre sont ceux au cours
desquels sont enregistrs le plus grand nombre de dcs pour lanne 2015.
Ces personnes taient majoritairement des hommes (92 %) qui avaient pass en
moyenne 10 ans la rue. En 2015, lge moyen de dcs la rue est de 49 ans, contre
79 ans dans la population gnrale. Ces personnes sont principalement dcdes
suite des accidents et agressions (28 %), de maladie de lappareil cardiovasculaire
(11 %) ; pour 45 % dentre elles, la cause du dcs est inconnue. Parmi les personnes
en situation de rue, 44 % sont dcdes sur la voie publique ou en abri, et 37 % en
lieu de soins. Au 25 octobre 2016, 323 dcs avaient t recenss par le Collectif.
Daprs une tude rcente6, qui a crois deux sources dinformations (celle du
Collectif et celle de la base nationale des causes mdicales de dcs) et a mesur
leur degr dexhaustivit respective, le dnombrement du collectif des Morts
de la Rue ne concernerait quenviron un mort de la rue sur six. Ce sont en ralit
6 730 personnes sans domicile qui seraient dcdes en France entre
2 0 0 8 et 2 0 1 0 , soit plus de 2 000 par an.

T O U T E S L E S P E R S O N N E S S A N S D O M IC IL E

Au-del des personnes sans abri au sens strict, lInsee mne une enqute auprs
des sans domicile : une personne est dite sans domicile si elle a pass la nuit
prcdant lenqute dans un lieu non prvu pour lhabitation (on parle alors de sansabri), y compris les haltes de nuit qui leur offrent un abri (chaleur, caf, etc.) mais
qui ne sont pas quipes pour y dormir, ou dans un service dhbergement (htel
ou logement pay par une association, chambre ou dortoir dans un hbergement
collectif, lieu ouvert exceptionnellement en cas de grand froid). En 2012, l Insee
estimait prs de 143 000 le nombre de personnes sans domicile en
France mtropolitaine, soit une progression de prs de 50 % par rapport
20017. Parmi elles, lenqute distingue 82 000 adultes sans domicile accompagns
de 3 0 0 0 0 enf a nt s dans les agglomrations de plus de 20 000 habitants,
auxquels sajoutent 8 000 personnes sans domicile dans des communes rurales et
petites agglomrations, et 22 500 personnes loges dans des centres daccueil pour
demandeurs dasile. Malgr les amliorations apportes dans la ralisation de cette

5 Nombre de dcs comptabiliss en 2014, connus au 1er mai 2015 ; Rapport 2015 Dnombrer et

dcrire du Collectif Les Morts de la Rue. Le collectif met jour une deux fois par mois les listes
des personnes mortes de la rue chaque anne, partir dinformations transmises par des collectifs
et associations.
6 partir des donnes du Collectif et du CpiDCInserm, Ccile Vuillermoz et coll., Estimation
du nombre de dcs de personnes sans domicile en France, 2008-2010 , in BEH n 36-37, tat de
sant et conditions de vie des populations sans domicile, novembre 2015.
7 Lenqute Sans-domicile de 2001 tablissait 86 000 le nombre de personnes sans domicile.
Le nombre de sans-domicile en 2012 nest pas directement comparable celui de lenqute Sansdomicile de 2001. Si lon se limite aux mmes types de services quen 2001, le nombre dadultes
sans-domicile dans les agglomrations de plus de 20 000 habitants a progress de 44 % entre
2001 et 2012.

275

276

tat du mal-logement en France

2017

enqute au regard de celle de 2001, ce recensement reste une estimation a minima,


excluant en particulier toutes les personnes sans domicile nayant pas recours aux
dispositifs dhbergement ou de restauration8.
39 % des personnes sans domicile dclarent navoir jamais eu de logement personnel.
Daprs lInsee, en 2012, prs de la moiti avaient bnfici dun hbergement
collectif la veille de lenqute (11 % dun hbergement quil faut quitter le matin et
35 % dun hbergement o lon peut rester la journe) ; 12 % taient hberges en
htel et 33 % dans un logement par une association ou un organisme daide.

Tableau 2 : Les personnes sans domicile enqutes par lInsee

2012
Personnes frquentant les services dhbergement
et de distribution de repas dans les agglomrations 112 300
de plus de 20000 habitants

Variation 2001-2012
+ 43%

- Dont adultes

82 200

+ 49%

- Dont enfants

30 100

+ 85%

Personnes sans domicile dans les communes


rurales et petites agglomrations

8 000

nd

Personnes dpendant du Dispositif national des


trangers (essentiellement les CADA)

22 500

nd

TOTAL

142 800

+ 50% environ

Source : Insee, enqute Sans-domicile 2012.

Dans une tude publie en 20149, lInsee met en lumire la diversit des profils
et situations des personnes sans domicile, parmi lesquelles se trouvent aussi bien
des personnes ges isoles et vivant dans la rue depuis des annes, que des familles mal loges, des demandeurs en attente dun logement social, des demandeurs dasile et des dbouts, danciens dtenus LInsee attire lattention sur la
part leve de jeunes de 18-29 ans (26 %), notamment en rupture familiale, et des
femmes (38 %) parfois victimes de violences conjugales. Si les femmes sans domicile et les personnes accompagnes denfants bnficient en gnral de conditions
dhbergement plus stables, une hausse inquitante de ce public est constate par
les acteurs associatifs : la part des familles avec enfants ayant sollicit le 115 a ainsi

8 En 2012, le champ de lenqu te a t largi, avec notamment la prise en compte des bnficiaires

de distributions de petits-djeuners et une extrapolation sur les sans-domicile dans les communes
de moins de 20 000 habitants.
9 Ces donnes sur le profil des sans domicile sont issues dun volet de lenqu te Sans-domicile ,
ralise par lInsee en 2012 auprs de 66 300 adultes francophones sans domicile enquts dans
les agglomrations dau moins 20 000 habitants, usagers des services dhbergement et de
distribution de repas en 2012. Insee Rfrences, Les sans-domicile en 2012 : une grande diversit
de situation , Portrait social, dition 2014.

PARTIE I

Tableau de bord : 1re DIMENSION.


Labsence de domicile personnel

augment de 16 % entre 2012 et 2014 (elles reprsentent 39 % des appelants en


2014)10. Daprs la synthse hivernale 2015-2016 de la Fnars, les femmes seules
ont reprsent 11 % des personnes qui ont sollicit le 115 pendant lhiver ; elles
sont proportionnellement plus jeunes que les autres demandeurs. Les chiffres du
baromtre publi en fvrier 2016 sont plus inquitants encore : les demandes de
femmes isoles ont augment de 22 % par rapport lanne prcdente, et font face
un taux de non-attribution particulirement lev (40 %).
La part des trangers parmi les sans-domicile a elle aussi fortement augment, passant de 38 % en 2001 53 % en 2012, soit une part neuf fois plus importante que dans la population de France mtropolitaine. Ceux-ci ne disposent que
de trs faibles ressources, fragilisant drastiquement leur quotidien : un tranger
sur quatre ne dispose daucun revenu et la moiti dentre eux dispose de moins de
300 euros par mois11. La hausse de la part des trangers sexplique en partie par
laugmentation du nombre de demandeurs dasile qui ne trouvent pas de places
dans les CADA et qui, sans possibilit lgale demploi en France, sorientent vers les
services daide aux sans-domicile. Sans compter les personnes dboutes qui sont
bien souvent dans lincapacit financire daccder un logement.
Dune manire gnrale, lenqute sur la situation des sans-domicile en 2012
indique quils disposent de ressources financires trs faibles : prs de la moiti
gagnent moins de 600 euros par mois, et un tiers vivent avec moins de 300 euros
par mois. Les deux cinquimes des sans-domicile francophones sont au chmage
et 37 % sont inactifs, tandis quun quart des sans-domicile travaillent, occupant le
plus souvent des emplois prcaires12 . Une tude de la DREES parue en aot 201513,
met en lumire la forte dgradation des ressources des personnes sans domicile : le
RSA constituait leur principale ressource, suivi par les allocations logement, alors
quen 2001 leurs revenus provenaient principalement dune activit. En outre,
40 % des personnes sans domicile en 2012 dclarent navoir peru, pour eux ou
leur conjoint ou enfant, le mois prcdant lenqute, aucune prestation sociale.
Parmi ces personnes sans prestations, 56 % nont bnfici daucune ressource
alternative. Les critres dligibilit (ge, situation familiale, conditions de sjour
pralable) aux diverses prestations sociales excluent de fait une part importante
des personnes sans domicile : 59 % de celles qui ne peroivent aucune prestation
sont trangres, et 21 % ont moins de 25 ans.

10 FNARS, Rapport annuel 115 pour lanne 2014. Au total, ce sont prs de 104 000 personnes
diffrentes qui ont sollicit le 115 en 201 pour une demande dhbergement et ou de prestations,
sur les 37 dpartements du baromtre 115 (soit + 2 % entre 2012 et 2014).
11 Insee premire n 1494, Les sans-domicile et lemploi : des emplois aussi fragiles que leurs
conditions de vie , avril 2014.
12 22 % nont aucun contrat de travail, la moiti travaillent temps partiel. 39 % sont en CDI.
Insee premire n 1494, Les sans-domicile et lemploi : des emplois aussi fragiles que leurs
conditions de vie , avril 2014.
13 DREES, Le recours aux prestations et services de protection sociale des personnes sans
domicile , Minima sociaux et prestations sociales, Collection tudes et statistiques, dition 2015.

277

278

tat du mal-logement en France

2017

Z O O M S U R L E S P E R S O N N E S H B E R G E S E N
S O C IA U X

T A B L IS S E M E N T S

Daprs les rsultats de lenqute tablissements sociaux de 201214, plus de 81 000


personnes taient accueillies dans des structures dhbergement social (hors urgence) ou en logement adapt fin 201215. Parmi elles, les enfants et les jeunes sont
surreprsents : 32 % ont moins de 18 ans et 13 % ont entre 18 et 24 ans.
La situation financire des hbergs sest nettement dgrade : 42 % nont aucune
ressource financire en 2012, ce qui correspond une augmentation de 13 points
par rapport 2008. La moiti des adultes hbergs sont inactifs, dont 37 % se
trouvent dans limpossibilit administrative ou mdicale dexercer une activit
professionnelle (+ 10 points par rapport 2008). Leur situation de logement
prcdente tait dj lhbergement pour une partie dentre eux, en structures
durgence ou chambres dhtel (28 %), chez des proches (16 %), dautres centres
dhbergement ou en logement adapt (14 %). Par ailleurs, 10 % des hbergs
en 2012 taient prcdemment propritaires ou locataires dun logement, ce qui
correspond une hausse de 4 points par rapport 2008. De fait, parmi les motifs
dadmission en structures, on note une part non ngligeable et en augmentation de
personnes ayant perdu leur logement ou layant quitt pour des raisons dinsalubrit
et de surpeuplement (14 % en 2012 contre 8 % en 2008).

14 Lenqute ES 2012 sadresse lensemble des tablissements et services accueillant des adultes
et enfants en difficult sociale : les structures dhbergement du dispositif accueil, hbergement,
insertion , le dispositif gnraliste (CHRS, ALT, nuites dhtel ), le dispositif national daccueil
des demandeurs dasile et des rfugis (CADA, accueil durgence des demandeurs dasile,
CPH), le logement accompagn (rsidences sociales, pensions de famille, maisons relais) et les
tablissements daccueil mre-enfants (ou centres maternels).
15 DREES, Lhbergement social, hors urgence : plus de 81 000 personnes sans logement
accueillies en tablissements , tudes et Rsultats n 918, juin 2015.

PARTIE I

Tableau de bord : 1re DIMENSION.


Labsence de domicile personnel

Tableau 3 : volution des personnes hberges en tablissements sociaux


entre 2008 et 2012
2008

2012

Variation
2008-2012
(en points)

Moins de 18 ans

31%

32%

+1

18-24 ans

15%

13%

-2

60 ans et plus

3%

4%

+1

Ressources du travail ou de stage

22%

18%

-4

Allocations chmage, ATA, AHA,


pension dinvalidit

37%

38%

+1

Aucune ressource personnelle

29%

42%

+ 13

14%

10%

- 4%

ge

Ressources financires

Situation par rapport lemploi


Salaris en contrat non aid (CDI, y compris
intermittents, et CDD, intrimaires, saisonniers,
emplois occasionnels)
Chmeurs (inscrits ou non Ple emploi)

27%

31%

+4

Dans limpossibilit administrative ou mdicale


dexercer une activit professionnelle

27%

37%

+ 10

Retraits

2%

4%

+2

Motifs dadmission
Sortie dune structure dhbergement

16%

20%

+4

Perte de logement, logement insalubre ou


en surpeuplement

8%

14%

+6

Sortie de la rue

14%

12%

-2

Demande dasile
Sortie de service psychiatrique, de prison ou
dautres institutions
Logement antrieur

27%

26%

-1

9%

10%

+1

Propritaire, locataire dun logement

6%

10%

+4

Log gratuitement ou hberg chez la famille,


des amis

16%

16%

+0

Hbergement social, hors urgence ou logement


adapt

16%

14%

-2

Hberg en urgence ou en chambre dhtel

30%

28%

-2

7%

10%

+3

Hbergement de fortune, hbergement mobile


Source : DREES, enqute tablissements sociaux, 2008 et 2012.

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280

tat du mal-logement en France

2017

L E R E C O U R S A U X C H A M B R E S D H T E L :
U N E S O L U T IO N P A L L IA T IV E T R S IN S A T IS F A IS A N T E ,
P A R T IC U L I R E M E N T P O U R L E S F A M IL L E S
Le recours en urgence lhbergement en htel est devenu de plus en plus
frquent au cours des cinq dernires annes, principalement en Ile-de-France. Au
30 juin 2016, 41 044 nuites htelires avaient t consommes, soit une hausse
de 8,1 % par rapport au total de lanne 2015. Les rgions Bourgogne/FrancheComt (+ 74,1 %), Provence-Alpes-Cte-dAzur (+ 42,2 %) et Bretagne (+ 25,7 %)
sont particulirement affectes par cette tendance la hausse. Prs de 60 % des
personnes hberges le sont depuis plus de 6 mois. Les enfants reprsentent eux
seuls 50 % des hbergs lhtel par les 115.
Or, ce mode dhbergement est i na d a p t l a v i e f a m i l i a l e, a fortiori quand
il se prolonge dans le temps. Ltude Enfants et famille sans logement en Ilede-France ralise en 2013 par lObservatoire du Samu Social de Paris16 met au
jour la mdiocrit des conditions de confort de ces chambres : absence de lieux o
cuisiner (21 % des situations), absence de toilettes ou de douches dans la chambre
(29 %), un seul lit pour parents et enfants (41 %), etc. Ces familles sont galement
contraintes une mobilit force (rupture dans lhbergement, changement dhtel,
etc.) qui a des rpercussions multiples notamment sur la scolarit des enfants et
laccs aux services (services sociaux, administrations, etc.). La situation sanitaire
de ces familles est galement proccupante : non-recours aux soins, difficults pour
accder aux soins et un accompagnement social, carences alimentaires
L O C A U X IM P R O P R E S L H A B IT A T IO N

E T H A B IT A T S D E F O R T U N E

Diverses situations dhabitat prcaire se sont dveloppes aux marges de lhbergement et du logement, que lon peut qualifier de non-logement . Garages, caves,
greniers, cabanes : une tude ralise par lIAURIF en 201117 signale le dveloppement sur le territoire francilien de ces solutions utilises comme rsidences principales. Annexes loues par des propritaires occupants en recherche de revenus
complmentaires ou par des marchands de sommeil, ces situations seraient en
nombre croissant selon les acteurs locaux, comme en tmoigne la progression du
nombre darrts pris pour des locaux impropres lhabitation .
Au sens de lInsee, les habitations de fortune renvoient des caravanes et
mobil-homes immobiliss des fins dhabitation, des baraques de chantier, des
16 Enqute ENFAMS (enfants et famille sans logement), ralise par lobservatoire du Samu

social de Paris, octobre 2014. Mthodologie denqute : au premier semestre 2013, un chantillon
alatoire de 801 familles hberges en Ile-de-France a t tudi. Ces familles rsidaient en
htel social, en centre dhbergement durgence (CHU), de rinsertion sociale (CHRS) ou pour
demandeurs dasile (CADA). Elles devaient compter un enfant de moins de 13 ans et parler une des
seize langues de ltude, en plus du fran ais. Chaque famille a t rencontre successivement par
un binme denquteurs et une infirmire.
17 Note rapide IAURIF, Lhabitat indigne en Ile-de-France : processus et enjeux , n 548, mai 2011.

PARTIE I

Tableau de bord : 1re DIMENSION.


Labsence de domicile personnel

logements en cours de construction, locaux agricoles amnags, etc. Dans lattente


dune prochaine publication de lInsee, les dernires donnes disponibles sur
ces situations remontent 2006 : elles tablissaient 85 000 le nombre de
personnes a y a nt rec ou rs c es f ormes d h a b it a t atypiques18. Le recensement de la population de 2012 permet de quantifier le nombre dhabitations de
fortune utilises comme rsidence principale 40 376, abritant 87 752 individus.
Souvent peu visibles dans lespace public, ces solutions se dveloppent sur des
territoires de plus en plus loigns des villes.
la priphrie des centres urbains, sur des terrains vagues, des friches industrielles,
sous des changeurs autoroutiers..., les bidonvilles ont fait leur rapparition
da ns le pa y sa g e f ra n a is depuis plusieurs annes maintenant. Selon un tat des
lieux ralis par la DIHAL en avril 201619, environ 17 510 personnes vivent dans
prs de 569 sites en France, hors jungle du Calaisis et Grande-Synthe (en 2015, 17
929 personnes avaient t recenses dans 582 sites). Daprs un recensement partiel sur 330 sites, 28 % dentre elles sont des mineurs. En 2016, 7 % des sites les plus
peupls (sites de plus de 100 personnes) concentrent 40 % des habitants. Six dpartements concentrent 55 % de la population recense dans ces sites : la Seine-SaintDenis (16 %), la Loire-Atlantique (9 %), le Nord (8 %), les Bouches-du-Rhne (8 %),
la Haute-Garonne (7 %) et lEssonne (7 %). En novembre 2016, un nouvel tat des
lieux fait tat de 15 639 personnes vivant dans 539 sites. La priode de vie en bidonville peut tre extrmement variable. Daprs une tude parue en 2015 et mene auprs de cinquante personnes, la dure moyenne de vie en bidonville est de 6 ans et
8 mois ; mais certaines personnes interroges y ont pass jusqu 19 ans20.

Tableau 4 : Recensement des bidonvilles par la DIHAL

Nombre de bidonvilles
Nombre de personnes vivant
dans ces bidonvilles

dc-12

fin-15

nov-16

459

sept-13 janv-14 sept-14


394

429

495

582

539

19 378

16 949

19 200

17 500

17 929

15 639

Source : DIHAL.

Si le terme de bidonvilles a t remplac par celui de campements illicites


dans la terminologie officielle (circulaire du 26 aot 2012), ce glissement smantique nest pas neutre puisquil marque lillgalit de cette occupation et donc lillgitimit de cette forme dhabitat
dont les occupants sont pourtant davantage
considrer comme des victimes dhabitat indigne et prcaire. L es b idonv illes
constituent des solutions de dernier repli pour des populations trs
marginalises. Ils se caractrisent par des conditions dhabitat extrmement
18 Donnes issues du Recensement de la population de 2006, et publies dans lInsee Premire
n 1330, tre sans-domicile, avoir des conditions de logement difficiles , janvier 2011.
19 La Dlgation interministrielle lhbergement et laccs au logement (DIHAL) ralise une
tude sur les bidonvilles, les grands squats et leurs occupants dans le cadre du suivi de la circulaire
du 26 aot 2012 sur lvacuation des campements illicites.
20 Recherche-action TRAJ ECTOIRES, Du bidonville la ville : vers la vie normale ? ,
novembre 2015.

281

282

tat du mal-logement en France

2017

prcaires. Le recensement ralis par la DIHAL en septembre 2013 indiquait quau


moins 1 300 personnes ne disposaient daucune forme de traitement des dchets,
et quau moins 3 700 navaient pas accs un point deau21, ce qui engendre des
problmes dhygine trs lourds. Labsence de ramassage des dchets occasionne
un amoncellement des ordures propice la prolifration des rongeurs ; quant
labsence deau potable et de toilettes, elle favorise le dveloppement de pathologies dermatologiques et digestives22 .
La menace permanente dexpulsions de terrains ne fait quaggraver leur situation
et rompre les relations et dmarches engages avec les acteurs associatifs pour favoriser laccs aux droits de ces personnes (possibilits de prise en charge et daccompagnement, coles, structures de soins).
L E S S Q U A T S , D A N S L A N G L E M O R T D E L A S T A T IS T IQ U E P U B L IQ U E
Aucune donne statistique ne permet aujourdhui de mesurer lampleur du
phnomne des squats , en raison principalement de son caractre illgal. Les
rsultats de lenqute Logement 2013 indiquent toutefois que 9 0 0 0 0 personnes
aujourdhui loges ont dclar avoir sjourn dans un logement sans
autorisation du propritaire ou sans autorisation lgale un moment de
leur vie o elles taient sans domicile personnel. Si les squats politiques ou
culturels plus visibles et revendicatifs sont relativement connus, ce sont
bien les squats de pauvret qui semblent majoritaires.
Solutions de survie pour des personnes en situation de grande prcarit, les squats
sont des habitats singuliers qui constituent bien souvent u ne a lt erna t iv e la
ru e23. Se situant dans une certaine invisibilit sociale, ce public chappe en bonne
partie aux dispositifs classiques et se dbrouille pour vivre avec un sentiment
dinscurit souvent anxiogne : leur habitat prcaire, illgal et transgressif, les
expose des risques dexpulsions rgulires, souvent brutales. En situation de
grande fragilit, ces personnes sont particulirement loignes de leurs droits et
prives dun minimum matriel.
En 2015, 1 940 assignations ont t prononces par les tribunaux
d inst a nc e pour demander lexpulsion de squatteurs , occupants danciens
logements de fonction, etc., sachant que ces donnes ne constituent quune
partie des assignations et devraient tre compltes avec celles des tribunaux
administratifs.

21 Les maires et autorits comptentes en matire de distribution deau sont bien souvent rticents

mettre en place des dispositifs qui favoriseraient selon eux linstallation prenne des populations.

22 Collectif National Droits de lHomme Romeurope, Le droit et les faits , Rapport national

dobservatoire 2014, septembre 2015.

23 Robert Bianco Livrin, Une dclinaison singulire du travail psychosocial : la zone dapaise-

ment ,

ie sociale et traitements 2011 3 (n 111), p. 120 12 .

PARTIE I

L H A B IT A T P E R M A N E N T E N

Tableau de bord : 1re DIMENSION.


Labsence de domicile personnel

T E R R A IN

D E C A M P IN G

Le recours aux terrains de camping pour se loger toute lanne fait partie des formes
dhabitat prcaire qui se sont dveloppes de faon proccupante au cours des
vingt dernires annes. Bien que les professionnels du secteur notent u ne net t e
augmentation de la clientle permanente des campings, lvolution
du phnomne reste difficile apprhender dun point de vue quantitatif : refus
de rponse des grants de campings, risque de rponses fausses, voire dcision
de mettre fin ces locations dans la crainte de contrles24 Seule une estimation
a t produite en 2005 par la chercheuse France Poulain25 (CNRS), qui evoquait
100 000 personnes vivant lanne en camping ou en mobil-home (hors mariniers
et Gens du voyage).
travers les remontes des acteurs de terrain et dassociations26, on mesure
aujourdhui la grande diversit de populations qui ont recours cette solution : on
y retrouve des jeunes qui sinstallent sur ces terrains pour une priode dtudes ou
de travail estival, des couples (avec ou sans enfants) qui esprent mettre de largent
de ct pour accder ensuite un logement classique, des personnes seules suite
une rupture dans leur vie (chmage, divorce, dcs, etc.), des retraits de plus en
plus nombreux qui choisissent dhabiter lanne dans ce qui fut leur rsidence
secondaire...
Sil est possible de vivre lanne sur un terrain de camping, il nest pas permis dy
lire domicile27 et de faire ainsi valoir les droits attachs au logement. Les conditions doccupation des terrains de camping sont donc trs prcaires. Le campeur
peut tre expuls tout moment sans pravis, les tarifs peuvent augmenter au bon
vouloir du grant Par ailleurs, laccs leau et llectricit est souvent prohibitif
et les visites peuvent mme tre interdites dans la mesure o le terrain est priv.
H B E R G E M E N T C H E Z D E S T IE R S :
U N E S O L U T IO N P A L L IA T IV E IN V IS IB L E D A N S L E S P A C E P U B L IC
Lhbergement chez des tiers pose de nombreux problmes de cohabitation au
quotidien, tant pour les hbergs que pour ceux qui les accueillent : surpeuplement,
occupation prcaire, bruit, promiscuit, manque dintimit ces conditions de
vie sont particulirement prjudiciables pour les enfants (stress, problmes de
concentration, difficults faire ses devoirs). Solution de dpannage et dattente,

24 Ces difficults dordre mthodologiques sont pointes dans le rapport du Conseil national de

linformation statistique (CNIS) consacr au mal-logement (juillet 2011).

25 France Poulain, Le camping aujourdhui en France, entre loisir et prcarit . ditions de la

DDEA de lOise, septembre 2009, 172 p.

26 Clment David et Paul Lacoste, Habiter dans un camping. Pratiques et abus en France , Cit

Gouvernance Territoires, 2012.


27 La domiciliation doit alors se produire ailleurs, auprs dun CCAS, dune association, de la
famille, damis

283

284

tat du mal-logement en France

2017

il peut se rvler particulirement pnalisant lorsquil se prolonge. Amortisseur de


la crise du logement, il rend par ailleurs invisibles toutes ces personnes sans
logement personnel, renvoyant leur prise en charge vers la sphre prive. Cest
pourquoi, les personnes hberges chez un tiers sont reconnues prioritaires dans
le cadre du Dalo.
Daprs lenqute Logement de 2013, 490 000 personnes sont hberges de faon
contrainte chez un tiers ou de la famille, soit une augmentation de prs de 20 % par
rapport 2002. Sappuyant sur les critres retenus par lInsee28, cette exploitation
tient compte de plusieurs catgories de personnes hberges faute de pouvoir se loger de manire indpendante. On peut distinguer ainsi un noyau dur de 69 000
personnes (hors tudiants) ges de 17 59 ans et sans lien de parent direct avec
leur hbergeant. celles-ci sajoutent les personnes non-tudiantes ges de plus
de 25 ans qui ont d revenir au domicile parental aprs avoir occup un logement
indpendant et pour dautres raisons que la fin des tudes : 338 000 personnes
sont dans cette situation en 2013, contre 282 000 en 2002 (soit une hausse de
20 %). Il convient enfin dy ajouter les personnes ges de plus de 60 ans hberges
chez des personnes avec lesquelles elles nont pas de lien de parent direct : leur
nombre a augment de 66 % entre 2002 et 2013 (de 50 000 83 000 personnes).

Tableau 5 : Personnes hberges chez un tiers ou de la famille


Variation
2002-2013

2002

2013

Noyau dur des hbergs contraints de


moins de 59 ans sans lien de parent direct
avec loccupant

79 000

69 000

- 13%

Personnes de plus de 25 ans revenues vivre


au domicile parental faute de logement (hors
tudiants)

282 000

338 000

+ 20%

Personnes ges de plus de 60 ans

50 000

83 000

+ 66%

Total

411 000

490 000

+ 19%

Source : enqutes nationales Logement.


En 2002, les donnes correspondent celles communiques par lInsee en 201129 ; pour 2013, elles
correspondent une exploitation Fondation Abb Pierre sur la base des mmes critres que ceux
utiliss par lInsee.

En dcembre 2015, la Fondation Abb Pierre a port un coup de projecteur sur


la situation des jeunes hbergs chez leurs parents30. Cette ralit est massive en
France (4,5 millions de majeurs sont dans ce cas en 2013), et correspond dans bien
des cas une solution naturelle et confortable pour de jeunes adultes, le temps de
28 Insee premire n 1330, tre sans domicile, avoir des conditions de logement difficiles ,

Pierrette Briant, Nathalie Donzeau, janvier 2011.

29 Insee premire n 1330, op.cit.

30 Fondation Abb Pierre, La face cache des Tanguy. Les jeunes en hbergement contraint chez

leurs parents , dcembre 2015.

PARTIE I

Tableau de bord : 1re DIMENSION.


Labsence de domicile personnel

terminer leurs tudes ou dentrer de plain-pied dans la vie active. Les rsultats de
lenqute Logement indiquent toutefois quau-del des plus jeunes, bon nombre
de personnes entre 25 et 34 ans (841 000 personnes) et mme de plus de 35
ans (479 000 personnes) sont concernes alors que leur dmarrage dans la vie
active a dj largement commenc31. Aprs un pisode de logement indpendant,
ces situations peuvent tre vcues comme un retour en arrire, dautant plus
douloureux que les circonstances sont dlicates : rupture familiale, perte demploi,
problmes financiers, de sant, de logement (insalubrit, logement trop petit, mal
situ, expulsion) : en 2013, plus de 450 000 personnes taient revenues
a u domic ile pa rent a l pour ces raisons (elles reprsentent 20 % des 18-24 ans,
mais 61 % des 25-34 ans et mme 86 % des 35 ans et plus).

31 On ne compte plus que 11 %

dtudiants parmi les 25-34 ans (contre 59 % chez les 18-24 ans), et
35 % ont dj fait lexprience dun logement autonome (contre 15 % chez les 18-24 ans). Un tiers
des jeunes hbergs ont un emploi (55 % parmi les 25-34 ans), y compris en CDI pour une bonne
partie dentre eux, sans que leurs ressources ne permettent toujours daccder un logement
indpendant.

285

286

tat du mal-logement en France

2017

T a b l ea u d e b o r d

2e DIMENSION. Les difficults


daccs au logement

Daprs un sondage realis en 2014, p l u s d e 7 F r a n a i s s u r 1 0 es t i m ent


u il est i
ile e trou er u lo e e t le prix du logement demeurant
la principale proccupation32 . Les di cults sont particulirement aigu s pour
les mnages les plus modestes, les isols, les jeunes en di cult dinsertion, les
femmes seules avec enfant(s) disposant de faibles ressources mais elles le sont
aussi pour de nombreux mnages mieux insrs socialement. L e m a r c h d u
lo e e t o tio e e effet au our
ui o
eu e
e tri u euse
qui slectionne les candidats les plus solvables, et refoule les autres vers les
rponses apportes par la puissance publique. Notamment vers un parc Hlm qui
nest pas calibr pour rpondre lensemble des besoins.
L A D E M A N D E H L M

T O U J O U R S E N

H A U S S E

Daprs lenqute Logement de 201333, plus d1,4 million de mnages (soit 5 %


des mnages) ont dsormais une demande Hlm en attente, soit une augmentation de 18 % par rapport 2006 (et de 37 % par rapport 2001). Il convient
de noter parmi les demandeurs en attente, la part de plus en plus importante des
mnages qui sont dj logs dans le parc Hlm mais souhaiteraient accder un
autre logement social plus adapt leurs besoins (en taille, prix, localisation) : ces
demandes de mutation ont progress de faon significative depuis 2006 (+ 30 %)
et reprsentent dsormais plus de la moiti (50,4 %) de lensemble des demandes.

Tableau 6 : volution de la demande Hlm


2001

Ensemble des demandeurs


Dont demandeurs logs
lextrieur du parc social
Dont demandeurs dj logs
dans le parc social (demande
de mutation)
Demandeurs depuis plus dun an

Nombre de
mnages
(en milliers)
1 042,8

2006

4,3%

Nombre de
mnages
(en milliers)
1 207,7

546,1

52,4%

496,7

nc*

2013

4,6%

Nombre de
mnages
(en milliers)
1406

5%

662,6

54,9%

697,2

49,6%

47,6%

545,1

45,1%

708,8

50,4%

nc*

553

45,8%

687,8

48,9%

Source : Insee, enqutes Logement. France mtropolitaine, rsidences principales. Mnages


comportant au moins une personne ayant fait ou renouvel une demande de logement Hlm.
* La question pose nest pas comparable avec les enqutes suivantes.
32 Sondage Ipsos pour Nexity, Les Franais et le logement : lgre dcrispation dans un contexte
toujours tendu , octobre 2014.
33 Insee premire n 1546, Les conditions de logement fin 2013 , avril 2015.

PARTIE I Tableau de bord : 2e DIMENSION.


Les difficults de laccs au logement
Le Systme national denregistrement (SNE)34 permet galement dapprhender
lvolution de la demande de logement social. Daprs cette source administrative,
1 884 897 demandes de logement social taient actives au 1er ma rs 2 0 1 6
(soit environ 23 000 de plus quau 1er juillet 2015), plus dun tiers dentre elles
(33 %) provenant de mnages dj logs dans le parc Hlm, soit 626 600 mnages.
Environ 480 000 mnages auraient vu leur demande aboutir en 2015, soit peine
un quart des demandeurs35.
Environ un quart de ces demandes ont t formules il y a deux ans ou plus. Au
1er mars 2016, lanciennet des demandes actives tait en moyenne de 20 mois
(19 mois hors mutations), avec des variations importantes selon les territoires : de
9 mois dans lArige ou la Haute-Marne par exemple, 31 mois en Ile-de-France et
mme 40 mois Paris.
A U X M A R G E S D E L A L O C A T IO N C L A S S IQ U E :
M E U B L S , C O L O C A T IO N S , S O U S - L O C A T IO N S , H T E L S
Dans un contexte de slectivit accrue des marchs de lhabitat (notamment dans
les zones tendues) et de prcarit de plus en plus diffuse, les personnes aux
ressou rc es modest es peu v ent a v oir rec ou rs des solu t ions de logement
trs diversifies mais a u st a t u t souvent prcaire : sous-locations, colocations36,
locations saisonnires ou de meubls... Ces rponses qui se sont largement dveloppes dans le paysage de la location, correspondent autant d arrangements
individuels, plus ou moins subis. Souvent prsentes comme une preuve de rsilience des mnages face la crise et impliquant parfois des solidarits nouvelles
entre populations, elles peuvent toutefois avoir des consquences dlicates au
quotidien, exiger le renoncement provisoire certains projets (conjugaux ou familiaux), lacceptation dune occupation prcaire ce qui conduit des chercheurs
y voir les manifestations dune certaine vulnrabilit rsidentielle 37. De
nombreux jeunes aux faibles ressources y ont recours, notamment en labsence
dun soutien familial qui permettrait de se loger dans le parc locatif classique .
Daprs une publication de la CNAF38, les mnages de moins de 30 ans reprsentent
38 % des mnages logs gratuitement, en sous-location, en meubls ou en htels.
34 La loi du 25 mars 2009 (art 117) a renforc les acquis du Numro unique afin de simplifier les
dmarches du demandeur et damliorer le suivi statistique. La nouvelle application informatique
(mise en place en mars 2011) et un infocentre doivent dsormais permettre de fournir des informations dtailles sur la demande de logement social, du niveau national au niveau communal.
35 Systme national denregistrement, ministre du Logement.
36 Daprs le recensement de la population de 2009, 2,5 millions de personnes vivent en colocation
en France. Cit in Fijalk ow Y ., Crises et mal-logement : rflexions sur la notion de vulnrabilit
rsidentielle , Politiques sociales et familiales, n 114, 2013.
37 Voir notamment les articles de Y . Fijalk ow , Crises et mal-logement : rflexions sur la notion
de vulnrabilit rsidentielle , in Politiques sociales et familiales, n 114, 2013, et de Bouillon
F., Deboulet A., Dietrich-Ragon P., Fijalk ow Y ., Roudil N., Les vulnrabilits rsidentielles en
questions , Mtropolitiques, 17 juin 2015.
38 Nadia K esteman, Le logement des jeunes : synthse des tudes statistiques rcentes ,
Politiques sociales et familiales, n 99, 2010.

287

288

tat du mal-logement en France

2017

La location meuble en est un exemple. Plus souple quune location classique (avec
une dure de bail plus courte39, un pravis de dpart rduit...), elle appara t comme
une solution satisfaisante pour de nombreuses personnes en situation de mobilit
(notamment les tudiants qui reprsentent un quart des locataires de meubls)
mais elle peut aussi constituer une solution par dfaut pour des mnages disposant de faibles ressources ou de garanties insuffisantes aux yeux des bailleurs dans
un march tendu. Daprs lenqute Logement 2013, 599 000 mnages sont
locataires dun meubl, principalement des personnes seules ( 76 %) et jeunes
(64 % ont moins de 30 ans). Lenqute Logement de 2006 indiquait toutefois quils
taient plus souvent confronts une offre de moindre qualit (10 % de logements
indcents, contre 6 % en moyenne) ou au surpeuplement (9 % au lieu de 2 %) et
exposs des taux deffort suprieurs la moyenne40. De nombreuses drives
et pratiques abusives ont par ailleurs t mises en vidence dans le parc
des meubls, traduisant une certaine prcarit et vulnrabilit des locataires vis-vis de leur bailleur : logements dclars meubls alors quils ne prsentent
pas le minimum des quipements ncessaires la vie courante41, clauses abusives
dans les contrats de location42 .
Si lon sait que la sous-location se dveloppe de faon largement souterraine,
lenqute Logement permet destimer quelle concerne a minima 40 000 mnages
(89 000 personnes) en 2013 : ouvriers et employs sont surreprsents (52 %) par
rapport aux cadres et professions intermdiaires ou suprieurs (28 %)43.
Cette ralit a t en partie prise en compte par la loi Alur du 24 mars 2014 qui
vient encadrer et corriger certaines pratiques lorsque ce type dhabitat constitue
la rsidence principale des personnes (application dune partie des dispositions
de la location vide aux meubls, encadrement minimal de la colocation, contrats
types).

39 Bail dune dure de 1 an, au lieu de 3 ans (de 9 mois pour les tudiants).
40 Ce qui sexplique la fois par leurs plus faibles ressources (prs de 40 %

de locataires modestes)
et par des niveaux de loyer plus levs (lis la fourniture de meubles).
41 La loi Alur prvoit une dfinition lgale du meubl et que ce logement soit quip dun mobilier
en nombre et en qualit suffisants pour permettre au locataire dy dormir, manger et vivre convenablement au regard des exigences de la vie courante . La loi liste notamment un mobilier minimum
(lit, table, chaises, cuisine quipe), et la ncessit de raliser un inventaire dtaill du mobilier
lentre et la sortie de la location.
42 Drives lors de la rdaction de ltat des lieux, du dpt de garantie, interdiction faite au locataire de recevoir ou dhberger des proches, obligation de raliser des rparations qui incombent
normalement au propritaire, contrainte faite au locataire de payer des taxes et impts la place
du propritaire Place auprs du ministre charg de la Consommation, la Commission des
clauses abusives (CCA) a examin plus de 150 contrats de location de meubls, parmi lesquels elle
a dtect 43 clauses abusives.
43 Exploitation Fondation Abb Pierre de lenqute Logement 2013, la sous-location renvoyant ici
aux logements lous vides ou meubls.

PARTIE I Tableau de bord : 2e DIMENSION.


Les difficults de laccs au logement
Outre ces modes de location atypiques, le recours des c h a mb res d h t el
ou garnis est relativement frquent lors de parcours rsidentiels accidents.
Daprs une exploitation de lenqute Logement 2013 par la Fondation Abb Pierre,
498 000 personnes dclaraient avoir recouru ces chambres (payes par
leurs soins et hors tourisme) un moment de leur vie o elles taient sans logement
personnel. LENL indique que 25 000 personnes y rsidaient de faon habituelle
en 201344.
D IS C R IM IN A T IO N S : D E S P R A T IQ U E S D IF F IC IL E S A P P R H E N D E R
Dans un contexte de forte tension du march, les difficults daccs au logement
peuvent tre aggraves par des pra t iq u es disc rimina nt es de la pa rt de
bailleurs, agences immobilires, organismes Hlm ou lus locaux.
cet gard, le rapport dactivit 2014 du Dfenseur des droits fait tat de 2 780
rclamations reues depuis 2005 (57 % relevant de discriminations dans laccs au
parc priv et 43 % au parc social45). En 2015, 349 nouvelles rclamations concernant
les discriminations dans laccs au logement ont t reues par le Dfenseur des
droits, dont 199 concernent le logement social. 7,2 % des rclamations portant sur
des pratiques discriminantes sont relatives au logement : 3,1 % concernent laccs
au parc priv, et 4,1 % laccs au parc social. Bien quen progression depuis 2005,
le nombre de saisines relatives au logement reste faible, et ne traduit pas, loin sen
faut, la ralit dun phnomne qui peine encore tre mis en lumire.
Dans une enqute ralise en 2012 par lIFOP pour le compte du Dfenseur des
droits46, 27 % des sonds estiment avoir t victimes de discrimination ou dune
ingalit de traitement lors de la recherche dun logement louer (dans le parc social
ou priv) et cette proportion atteint 35 % chez les habitants des ZUS. Les principaux
motifs de discriminations perues renvoient la question des ressources, de lge,
de lorigine trangre ou du lieu de rsidence prcdent. Pour les personnes qui
disent en avoir t victimes, la discrimination sest manifeste au travers de refus
de candidature (42 %), de demandes de garanties supplmentaires (40 %) ou dune
absence de rponse au dossier (29 %).

44 Lenqute Logement de 2006 dcrit une population pauvre (43,5 %

appartenant au 1er dcile des


niveaux de vie, 72 % au 1er quartile), dominante ouvrire (41 % ) ou sans activit professionnelle
(22,5 % sans les tudiants). Ces mnages sont trs majoritairement composs de personnes seules
(90 % ), en moyenne plus ges que lensemble de la population (39 % ont entre 40 et 49 ans) et qui
supportent des taux deffort trs levs (55 % ).
45 Lorigine est le critre le plus cit, avec 43 % des rclamations dans le logement, suivi du
handicap ou de ltat de sant, cit pour 21,1 % dentre elles, puis par la situation familiale cite
pour 5,7 % dentre elles, lge motivant quant lui 3,5 % de ces rclamations.
46 IFOP, Discriminations dans laccs un logement locatif : perceptions et expriences des
habitants pour la France entire et dans les quartiers en zones urbaines sensibles , novembre 2012.
Enqute ralise dbut octobre 2012 sur un chantillon de 1 000 personnes ges de 18 ans et plus,
et un autre chantillon de 502 personnes de 18 ans et plus habitant en ZUS.

289

290

tat du mal-logement en France

2017

Tableau 7 : Discriminations perues lors de la recherche dune location


France entire

Habitants des ZUS

27%

35%

- ressources (contrat de travail prcaire,


ressources non salaries)

50%

52%

- ge (jeune, personne ge)

37%

28%

- origine trangre

11%

35%

- lieu de rsidence prcdent

6%

11%

Personnes dclarant avoir t victimes


dune discrimination
Raisons mentionnes comme tant
lorigine de ces discriminations:

Source : IFOP pour Dfenseur des droits, 2012.

Au cours des dernires annes, le parc locatif social a fait lobjet dtudes
plus approfondies. Une tude de linsee en 200047 avait ainsi montr que les
mnages dorigine trangre hors Union Europenne mettent plus de
temps obtenir un logement social que les mnages europens (28 %
des demandeurs dorigine trangre attendent plus de 3 ans, soit 2 fois plus que
lensemble de la population). Une autre tude, publie par lInsee en 201348,
confirme que les dures avant laccs un logement social sont plus longues pour
les mnages non-europens que pour les autres, conditions sociales gales,
mme si elle ne prend pas en compte le critre pourtant crucial de la localisation
des demandes. Le LabURBA49 a publi en 2015 une tude mettant en lumire une
phase invisible de discrimination en amont du processus dattribution. Certains
agents en charge des attributions trient les dossiers prsenter en commission
dattribution par volont de sadapter aux stratgies des bailleurs, qui eux-mmes
peuvent avoir tendance limiter, au sein de leur parc, la prsence de certains
publics (familles monoparentales, familles nombreuses, mnages prioritaires).
Pour mieux valuer la discrimination dans le parc locatif priv, certaines villes
ou dpartements ont galement impuls des tudes fondes sur la mthode du
testing 50. Lassociation 60 Millions de consommateurs a elle aussi ralis
une enqute en 2014, en sappuyant sur un protocole de test labor avec le
47 Insee Premire n 730, Le logement des immigrs en 1996, aot 2000.

48 L. Bonnal, R. Bouhmadi, P. Favard Ingalits daccs au logement social : peut-on parler de


discrimination ? , Insee, conomie et statistique, Avril 2014, n 464-465-466. tude ralise
partir de lenqute Logement (Insee, 2006).
49 LabURBA Universit Paris Est, Analyse des facteurs et des pratiques de discriminations
dans le traitement des demandes de logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine Commune
et Rennes Mtropole , Rapport final juin 2015. Appel projets de recherche commun ACSE
PUCA DDD, Accs au logement social : dlai dattente et profils des demandeurs de logement .
50 La HALDE a particip un testing sur le parc locatif priv de Villeurbanne, commandit et
pilot par la Ville en 2010, en collaboration avec la FNAIM ( Testing sur le parc locatif priv de
Villeurbanne. Rsultats , ISM-CORUM, juin 2011), et le Conseil dpartemental de lEssonne a initi
une tude similaire en 2013 sur son territoire ( Testing sur le parc locatif priv du dpartement de
lEssonne. Synthse , ISM-CORUM, octobre 2013).

PARTIE I Tableau de bord : 2e DIMENSION.


Les difficults de laccs au logement
Dfenseur des droits51, mettant en scne 5 candidats fictifs la location ( revenus
et situation professionnelle identiques). Tandis que la candidate rfrente a obtenu
un rendez-vous pour une visite dans 100 % des cas, les quatre autres postulants
ont t carts du programme des visites une fois sur quatre52 . P a rmi les mot if s
de discrimination, lorigine trangre, l ge et la composition familiale
sont arrivs en tte, le candidat laccent tranger essuyant 33 % de refus, la
personne ge 24 % et la mre clibataire 30 %. En outre, des pices justificatives
et conditions supplmentaires leur sont imposes ds la premire visite.
Ces diffrentes tudes ont conduit une prise en compte de nouveaux motifs de
discrimination dans le domaine du logement (ge, grossesse, caractristiques
gntiques), comme pour laccs lemploi par exemple, ainsi qu la
reconnaissance du lieu de rsidence puis de la prcarit sociale comme
nouveaux critres de discrimination.
L E S H A B IT A T IO N S M O B IL E S , E N T R E C H O IX E T C O N T R A IN T E
Caravanes, pniches, mobil-homes, roulottes, camping-cars, camions amnags
Daprs lInsee et les dernires donnes du recensement de la population, les
habitations mobiles constituaient en France une solution de logement pour
87 000 personnes en 2006. Si litinrance est un choix pleinement assum pour
certains, dautres y recourent de faon contrainte dfaut de pouvoir accder un
logement adapt leurs besoins. Lenqute Logement de 2013 indique que plu s de
2 8 0 0 0 0 personnes ont rec ou ru div erses f ormes d h a b it a t ion mob ile
(hors tourisme)53 un moment de leur vie, alors quelles taient sans logement.
Sil est difficile de mesurer le caractre choisi ou subi de ce mode dhabitation, les
conditions de vie y sont aussi trs variables selon les statuts doccupation et lieux
dinstallation des personnes qui y recourent.
Il en va de mme pour les G ens du v oy a g e qui prsentent u ne g ra nde
varit de situations du point de vue de lhabitat : mnages en mobilit
volontaire ou subie, dures de mobilit variables (et non linaires dans le temps
pour un mme mnage54), statuts doccupation divers (propritaires occupants,
locataires, hbergs, occupants sans droit ni titre) et lieux de vie trs varis (des
tissus urbains et pavillonnaires aux espaces naturels en passant par toutes sortes
despaces industriels). Comme lindique lassociation FNASAT Gens du voyage,
51 Le vrai visage de la discrimination au logement , 60 Millions de consommateurs, 19 fvrier

2014. Les candidats la location ont rpondu 150 annonces immobilires dans 8 grandes villes,
dont Paris.
52 Le protocole prvoit quune candidate rfrente (Anne, 28 ans) passe le premier appel afin
de reprer les annonces disponibles, avant que les 4 autres candidats nappellent successivement
pour les 150 annonces slectionnes : Y vette, 71 ans et veuve ; Babacar (ou Y vonne), 31 ans avec
un accent tranger ; Fran ois, 25 ans et sous curatelle ; Christelle, 38 ans et mre clibataire.
53 Exploitation Fondation Abb Pierre.
54 Elle peut varier dune anne lautre et au cours de son parcours rsidentiel en fonction de sa
situation conomique, de raisons familiales ou de sant.

291

292

tat du mal-logement en France

2017

cette population est dfinie comme ayant ncessairement un mode de vie itinrant,
alors que la caractristique centrale des Gens du voyage nest pas tant la mobilit
que la conservation de la caravane comme mode dhabiter. Sils ne sauraient tre
considrs ce titre comme mal-logs55, une partie dentre eux souffrent
toutefois de conditions de vie trs dgrades.
Sous leffet dimportantes dfaillances des collectivits locales, la rponse aux
besoins en habitat des Gens du voyage reste trs insuffisante (aires daccueil, terrains familiaux, habitat adapt). Passant de terrain en terrain pour trouver un espace
disponible, certains finissent par sarrter dans les seuls interstices urbains laisss
libres au stationnement spontan : abords dautoroute, proximit dune voie de chemin de fer, dune dchetterie, etc. Ce chiffre ne reflte pas lampleur des difficults
lies lhabitat de cette population. Lvaluation des besoins est loin dtre systmatique dans le cadre des schmas dpartementaux et trs rarement pousse un niveau fin dans les territoires (permettant de rpondre aux besoins dancrage et dhabitat
notamment)56. Daprs la FNASAT-Gens du Voyage, ces besoins insatisfaits
concerneraient 206 600 personnes57. Ce chiffre est le produit dun travail danalyse
et dagrgation de donnes quantitatives issues des documents officiels et institutionnels disponibles lchelle de 86 dpartements.
Par ailleurs, lhabitat existant des Gens du voyage sur les territoires ds lors que
les personnes y ont accd par leurs propres moyens nest que rarement pris en
compte par les politiques locales, entra nant presque systmatiquement une prcarit pour le maintien dans les lieux. Le rapport de lObservatoire de lhabitat en
Essonne a montr par exemple que de nombreuses familles vivent sur des terrains
dont 37 % ne bnficient pas dun accs leau potable et 20 % ne sont pas raccords llectricit. Une enqute nationale de lANGVC58 a dnonc en 2012 lins-

55 Lappellation Gens du voyage renvoie une catgorie administrative lie au mode dhabitat,
sans connotation ethnique ou communautariste ; nanmoins ce terme juridique est presque systmatiquement utilis pour dsigner des populations htrognes (Tsiganes, Manouches, Gitans,
Y niches, Roms ) pour lesquelles des similitudes peuvent tre constates dans leurs modes de vie.
Il convient dinsister sur le fait que tous les Gens du voyage ne sont pas tsiganes, et inversement.
56 Les prescriptions des schmas dpartementaux daccueil pour les Gens du voyage ont souvent
t construites partir de mthodes dvaluation inadaptes : comptabilisation des personnes
vivant en rsidence mobile de manire permanente dans les dpartements, sans valuation de
lattractivit du territoire, de la priodicit et du volume des passages dans la rgion. Sachant
par ailleurs que loffre en aires daccueil ne rpond pas aux besoins des mnages ancrs qui, sur
certains territoires, expriment majoritairement des demandes daccs un lieu de vie priv et
familial avec statut doccupation.
57 FNASAT-Gens du voyage, Ancrage et besoins en habitat des occupants permanents de
rsidence mobile , juin 2016.
58 Association nationale des Gens du voyage catholiques (ANGVC), enqute nationale 2012 sur
la prise en compte dun mode dhabitat par les collectivits, Une discrimination ignore, habitat
mobile et collectivits, sur la base dun chantillon de 1630 collectivits . Un certain nombre de
carences ont pu tre constates du ct des services de ltat concernant linformation dlivre aux
collectivits travers les porter--connaissance et linsuffisance des contrles de lgalit des
documents durbanisme.

PARTIE I Tableau de bord : 2e DIMENSION.


Les difficults de laccs au logement
tauration dun vritable rgime dexclusion lencontre des Gens du voyage,
travers des interdictions dinstallation de rsidences mobiles (95 % des documents
durbanisme en France nautorisent pas lhabitat-caravane). Deux ans plus tard,
lenqute nationale de lANGVC ritre ce constat, en relevant un manque dintrt
persistant des lus locaux vis--vis de ces publics. Des refus de scolarit denfants
du voyage sont galement frquemment constats.
Mme lorsquils accdent des places en aires daccueil, les Gens du
voyage y sont parfois exposs des conditions dhabitat trs dgrades : suroccupation, dfauts dentretien des quipements sanitaires, voire insalubrit, implantation des aires prs de zones de grande pollution (usines chimiques,
fabrique de bton, silo grain), rglements trs contraignants59 Alors que les
communes ont lobligation de produire des aires daccueil, 31 % des places prvues ne sont toujours pas ralises lheure actuelle, exposant de ce fait
plus de 12 00060 familles lerrance ou la prcarit.
L E D R O IT A U L O G E M E N T O P P O S A B L E , R V L A T E U R
D E S IT U A T IO N S P A S S E S E N T R E L E S M A IL L E S D U F IL E T
Depuis le 1er janvier 2008, la loi sur le Droit au logement opposable (Dalo) permet
six catgories de mnages non logs ou mal logs de dposer un recours auprs
des commissions de mdiation installes dans chaque dpartement. Depuis cette
date, le nombre de recours dpos en vue dobtenir un logement est de
49 9 0 0 0 . En 2015, 85 872 recours logement ont t dposs, un chiffre stable
(- 0,2 %) par rapport 2014.
travers le suivi des motifs de recours apparaissent de nombreuses situations de
mal-logement auxquelles aucune rponse na t apporte en amont. Parmi elles,
on recense une grande part de mnages confronts labsence de domicile personnel (39 % des mnages reconnus prioritaires en 2015) ou hbergs dans une
structure dhbergement ou un logement de transition (22 %). Le Dalo met galement en lumire les situations de demandeurs confronts de mauvaises conditions dhabitat dans des logements impropres lhabitation, indcents, suroccups,
insalubres ou dangereux (20 %) ou qui sont sous la menace dune expulsion sans
solution de relogement (12 %). Parmi les situations les plus reprsentes, figurent
enfin celles des demandeurs de logement Hlm qui nont pas reu de proposition
au-del de dlais dattente anormalement longs (21 %).
Par ailleurs, le Comit de suivi de la mise en uvre du Dalo dnonce depuis
plusieurs annes une certaine stigmatisation des mnages reconnus

59 Heures de visite, accs aux sanitaires

60 26 873 places en aires daccueil disponibles fin 2015, sur 38 844 prvues au niveau national
(daprs ltude relative lhabitat adapt des Gens du voyage, rapport command par la DIHAL
au laboratoire dtudes et de recherche sur lintervention sociale, publie en mai 2016).

293

294

tat du mal-logement en France

2017

priorit a ires par certains acteurs du logement et communes, avec le soupon que
ces mnages puissent tre parfois dfavoriss dans les attributions de logements
sociaux en commissions dattribution (CAL). Une enqute ralise par le Crdoc et
FORS61 a mis en lumire une ambivalence des reprsentations des mnages Dalo
par les acteurs du logement. Tantt considrs comme des mnages posant
problme
en tmoignent les discours stigmatisants de nombreux bailleurs,
qui insistent sur leur fragilit suppose , leur accs au parc social sen trouve
restreint (importance des refus en commissions dattribution, voire absence de
positionnement par auto-censure des rservataires), tantt considrs comme
des mnages lambda par les acteurs, ce qui peut conduire dlgitimer leur
caractre prioritaire pour laccs au parc social. Ces reprsentations et prjugs
partags par de nombreux acteurs nourrissent des ingalits de traitement aux
trois tapes-cls de la procdure : la reconnaissance du statut prioritaire et urgent,
linstruction des dossiers par les bailleurs et la gestion des refus de proposition de
logement par les demandeurs.

61 FORS-Crdoc, 2015. La mise en uvre du Droit au logement opposable (Dalo) lpreuve des

reprsentations et des prjugs .

PARTIE I

Tableau de bord : 3e DIMENSION.


Les mauvaises conditions dhabitat

T a b l ea u d e b o r d

3e DIMENSION. Les mauvaises


conditions dhabitat

La part des mnages qui estiment que leurs conditions actuelles de logement sont
satisfaisantes ou trs satisfaisantes na cess daugmenter au cours des dernires
dcennies, stablissant 77 % en 2013 contre 52 % en 1973. linverse, la part
des mnages estimant que leurs conditions de logement sont insu santes ou
trs insu santes a rgress (de 15 % 6 %)62 . S i l e p a r c d e l o g em ent s s es t
i o testa le e t a
lior
epuis les a
es
le al lo e e t
l i d e m a u v a i s es c o nd i t i o ns d h a b i t a t es t l o i n d a v o i r d i s p a r u .
Mauvaise qualit des logements, insalubrit et indcence, coproprits dgrades,
passoires thermiques : des millions de mnages sont aujourdhui encore
confronts des formes trs graves de mal-logement.
D E L IN C O N F O R T S A N IT A IR E
L A M A U V A IS E Q U A L IT D E S L O G E M E N T S
Le confort sanitaire des logements sest trs nettement amlior. Alors quen 1984,
15 % du parc ne disposait pas de leau courante, dune installation sanitaire (baignoire ou douche) ou de WC intrieurs, ce nest le cas que dans moins de 1 % du parc
en 2013. Le nombre de logements privs de confort sanitaire est pass de
3 5 4 0 0 0 2 0 4 0 0 0 ent re 2 0 0 6 et 2 0 1 3 ; parmi eux, 173 000 sont dpourvus
de WC intrieurs et 117 000 de baignoire ou de douche63. Des tendances dampleur
significative sont galement constates propos des logements sans coin cuisine
(- 19 %, touchant 135 000 personnes en 2013) ou sans chauffage (- 55 %, touchant
388 000 personnes en 2013).

Tableau 8 : volution du confort sanitaire des logements


(en milliers de logements)
1984

1988

1992

1996

2002

2006

2013

3 050

2 039

1 369

934

612

354

204

Logements avec eau, WC et


3 089
installations sanitaires, sans chauffage central

3 267

3 092

3 576

1 698

1 438

1 989

Logements tout confort (2)


Ensemble des rsidences principales

15 950
21 256

17 670
22 131

18 776
23 286

22 215
24 525

24 571
26 363

25 865
28 058

Logements sans confort sanitaire (1)

14 226
20 365

Source : Insee - enqutes Logement.


(1) Sont qualifis de logements sans confort sanitaire , les logements nayant ni eau courante, ni
WC intrieurs, ni installations sanitaires.
62 Insee premire n 1546, Les conditions de logement fin 2013 , avril 2015.
63 Ibid.

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296

tat du mal-logement en France

2017

(2) Sont qualifis de logements tout confort , les logements avec les trois lments de confort
sanitaire de base et le chauffage central.

Au-del de linconfort sanitaire, on peut estimer que 2 0 9 0 0 0 0 personnes


vivent dans des logements privs de confort, dans la mesure o ils ne
disposent pas du confort sanitaire de base (eau courante, eau chaude, WC intrieurs,
douche ou baignoire), nont pas de chauffage central ou de coin cuisine, ou parce
que leur faade est trs dgrade, avec des fissures profondes. Ces diffrents
critres constituent un manque de confort certain et sont bien souvent par ailleurs
des indices laissant supposer que dautres problmes de confort affectent ces
logements, souvent petits, anciens et dgrads : humidit, moisissures, mauvaise
isolation, installation lectrique dangereuse, infiltrations deau...
cet gard, de fortes ingalits apparaissent en fonction des niveaux de vie, les
mnages les plus pauvres (premier dcile) tant touchs par linconfort dans des
proportions bien suprieures aux plus aiss (dernier dcile) : ils sont ainsi 8,8 fois
plus nombreux vivre dans des logements qui ne disposent pas de tous les lments
du confort de base (eau courante, installation sanitaire, WC intrieurs, chauffage)
et 7,9 fois plus nombreux subir une installation lectrique dfaillante.
Au-del de linconfort sanitaire de base, plu sieu rs millions de personnes
vivent dans des logements connaissant un ou plusieurs dfauts graves,
avec des consquences potentielles sur leur sant ou leur scurit.
1,4 % des mnages dcrivent un mauvais tat gnral de leur immeuble ou
maison. 1,5 % nont pas de prise de terre. 2,6 % des mnages souffrent de bruits
trs frquents au cours de la nuit. 4,3 % ont une installation lectrique
dgrade . 4,9 % ont connu un problme dvacuation deau au cours des trois
derniers mois. 8,6 % ont subi des infiltrations deau au cours des douze derniers
mois. 19,7 % ont des fentres laissant anormalement passer lair, 20,6 % ont des
problmes disolation thermique des murs ou du toit et 20,7 % ont identifi des
signes dhumidit sur certains murs du logement64.
L H A B IT A T IN D IG N E E T S E S C O N S Q U E N C E S S A N IT A IR E S

63 Enqute nationale Logement 2013.

64 Lhabitat indigne recouvre un ensemble de situations dhabitat qui sont un dni du droit du

logement et portent atteinte la dignit humaine. La notion dhabitat indigne englobe notamment : les logements, immeubles et locaux insalubres et impropres lhabitation, les logements et
immeubles o le plomb est accessible, les immeubles mena ant ruine La loi MOLLE de 2009 en
donne une dfinition : Constituent un habitat indigne les locaux utiliss aux fins dhabitation et
impropres par nature cet usage, ainsi que les logements dont ltat, ou celui du btiment dans
lequel ils sont situs, expose les occupants des risques manifestes pouvant porter atteinte leur
scurit physique ou leur sant. Sur le plan du droit, le traitement de ces situations relve des
pouvoirs de police administrative exercs par les maires et les prfets, dans le cadre de procdures
spcifiques. Il convient de prciser que ni les logements vtustes et inconfortables ni mme les
logements non dcents au sens de la loi
du 13 12 2000 et de son dcret dapplication du
30 01 2002 nentrent dans le concept dhabitat indigne.

PARTIE I

Tableau de bord : 3e DIMENSION.


Les mauvaises conditions dhabitat

Si lhabitat indigne65 constitue un phnomne massif en France, renvoyant des


situations trs diverses, son ampleur reste mal apprhende aujourdhui au
niveau national. Depuis plusieurs annes, une estimation a tabli 600 000
le nomb re de log ement s indig nes66, partir des donnes sur le Parc priv potentiellement indigne (PPPI)67 exploites par les acteurs locaux. Au niveau des territoires, une meilleure connaissance du phnomne et des populations concernes
devrait tre favorise par la cration des observatoires de lhabitat indigne (obligatoire dans le cadre des PDALHPD68) et le dploiement du systme dinformation ORTHI (outil de reprage et de traitement de lhabitat indigne) qui recense les
situations de logements indignes (insalubrit, pril...) et les habitats non dcents
identifis par les services intervenants dans ce domaine (services sociaux, CAF)69.
Lhabitat indigne correspond tout habitat dont ltat de dgradation induit des
risques importants pour la scurit et la sant de ses habitants : il sagit la fois de
locaux ou installations impropres lhabitation (caves, garages, cabanes, habitats
de fortune,) et de logements trs dgrads, en tat dinsalubrit ou de pril. ct
de cette catgorie, les logements dits non dcents (souvent moins dgrads que
les logements indignes) peuvent nanmoins prsenter galement des risques pour
la sant et la scurit de leurs occupants.
De nombreuses personnes rsident encore aujourdhui dans des logements qui
offrent de mauvaises conditions de vie (logements trop petits, sans chauffage, sans
lumire, trs dgrads), entra nant des risques rels pour leur scurit et leur
66 Cette estimation nationale apparat trs approximative, sachant que les fichiers source sur

lesquels elle repose (le cadastre notamment) prsentent des biais importants, et que le PPPI na
pas pour objectif un dcompte national mais plutt le reprage des zones gographiques potentiellement plus concernes que dautres par lhabitat indigne. Le ministre du Logement a publi en
2014 une autre estimation portant sur 420 000 logements indignes, laquelle serait trs largement
sous-estime selon les acteurs spcialistes de lhabitat indigne.
67 Il renvoie notamment aux catgories cadastrales 7 et 8 ainsi qu une partie de la catgorie 6
croises avec les revenus des mnages qui se situent sous le seuil de pauvret (au sens de Filocom).
Les locaux dhabitation et locaux usage professionnel ordinaires sont classs en 8 catgories, qui
servent calculer la valeur locative et le montant de limpt. La catgorie 8 regroupe les locaux
indignes, vtustes et ne prsentant pas les quipements ncessaires lhabitation. Les locaux des
catgories 6 et prsentent une meilleure qualit architecturale, mais une superficie trop petite et
ou une absence de locaux dhygine.
68 La loi du 23 juin 2011 rend obligatoire la mise en place, par le PDALPD, dun observatoire
nominatif charg du reprage des logements indignes et des locaux impropres lhabitation, et
des logements considrs comme non dcents la suite dun contrle des organismes payeurs des
aides personnelles au logement de ces logements et locaux, et prvoit les actions de rsorption
correspondantes.
69 La base ORTHI recense des donnes relatives aux logements concerns et aux actions entreprises : type daction de reprage et de traitement (procdures dinsalubrit, non dcence, pril,
scurit des quipements communs, scurit des tablissements recevant du public, traitement
prventif des logements dans des oprations programmes ou sur grille insalubrit), date de dbut
de laction, caractristiques de laction (ralisation ou non de travaux doffice, ncessit ou non
dhbergement, ncessit ou non de relogement, dmolition ou non). ORTHI est dploy depuis
fvrier 2013 sur lensemble du territoire et rpertorie environ 25 000 logements dbut juillet 2015.

297

298

tat du mal-logement en France

2017

sant (risques de chute, dlectrocution, dincendie, dintoxication au monoxyde


de carbone). De nombreuses pathologies trouvent leur origine dans lhabitat
dgrad et insalubre, souvent lies la prsence dhumidit et aux moisissures dans
le logement : pathologies allergiques (rhinite, conjonctivite, sinusite allergique,
asthme, bronchite asthmatiforme), inflammation de la peau et des muqueuses,
maux de tte et de gorge et infections pulmonaires chez les sujets immunodprims.
Pour un enfant, lexistence dhumidit et/ou de moisissures la maison augmente
de 1,5 3,5 fois le risque de prsenter des symptmes daffections respiratoires.
Les effets dun habitat indigne ou non-dcent sur le bien-tre et ltat psychique
des mnages ne doivent galement pas tre sous-estims et sont de plus en plus
identifis par les professionnels de sant : anxit et dpression, dvalorisation
sociale et dgradation de limage de soi, stress, troubles du comportement...
Parmi les maladies les mieux identifies figure le saturnisme, qui fait lobjet dune
attention particulire des pouvoirs publics depuis les annes 1990. Il sagit dune
intoxication par le plomb contenu dans les peintures au plomb (massivement
utilises jusquen 1948) qui touche principalement les enfants. Elle entra ne chez
eux des troubles du systme nerveux (retard de croissance, retard intellectuel,
troubles du langage, troubles du comportement), ainsi que des maladies rnales
et des retards psychomoteurs. Sachant quil nexiste pas de traitement du
saturnisme ni des troubles irrversibles quil entra ne. Dans un article publi en
201370, des chercheurs de lINVS (Institut de veille sanitaire) estimaient 5 333 le
nombre denfants entre 1 et 6 ans touchs par cette maladie, dont 4 361 en France
mtropolitaine. Si ces chiffres sont en nette diminution, le flau na pas encore
disparu et reste trs proccupant dans certaines rgions. Notons que des tudes
de lInstitut national de veille sanitaire (INVS) ont point un recul des dpistages
(7 468 enfants dpists en 2007, contre 9 033 en 2005) ainsi que des carences dans
le suivi des enfants intoxiqus (absence de plombmie de contrle pour un quart
des cas de saturnisme identifis en 2005).
F O Y E R S D E T R A V A IL L E U R S M IG R A N T S : D E S C O N D IT IO N S
D H A B IT A T E N C O R E T R O P S O U V E N T R U D IM E N T A IR E S
Construits pour lessentiel entre 1968 et 1975, les Foyers de travailleurs migrants
(FTM) visaient initialement rpondre aux besoins dhbergement temporaire de travailleurs trangers ; ils se sont prenniss depuis et ont vu leur
population se diversifier71. En 2014, 140 000 personnes (dont 30 000 rsidents
de nationalit franaise) vivent officiellement dans 700 foyers, 45 % des lits tant
situs en Ile-de-France.
70 Etchevers A., Bretin P., Le Tertre A., Lecoffre C. (InVS), Imprgnation des enfants par le plomb
en France en 2008-2009 , 2013.
71 La plupart des rsidents sont rests en France et ont vieilli dans leur foyer, nayant pas voulu ou
pu bnficier dun regroupement familial. La population des FTM sest par ailleurs diversifie avec
larrive dautres migrants, laccueil dun nombre croissant de personnes de nationalit fran aise,
plus jeunes et plus prcaires, et louverture un public fminin.

PARTIE I

Tableau de bord : 3e DIMENSION.


Les mauvaises conditions dhabitat

Au fil du temps, les conditions daccueil en FTM sont apparues de plus en plus inadaptes aux besoins de leurs occupants (vieillissement du bti et des quipements,
surpopulation72 , sous-dimensionnement des sanitaires et des cuisines) donnant
lieu des pratiques dangereuses (cuisines illgales, branchement illicite de nombreux appareils lectromnagers dans les chambres). Ce processus de dgradation a justifi le lancement dun plan de traitement en 1997, visant la fois
rnover les foyers vtustes (mise aux normes, production de logements meubls
individuels et autonomes avec kitchenette et sanitaires) et les transformer
en rsidences sociales. Fin 2016, 200 FTM (reprsentant prs de 40 000
places)73 sont t ou j ou rs en a t t ent e de t ra it ement , exposant leurs rsidents
des conditions de vtust parfois dramatiques.
L E D V E L O P P E M E N T IN Q U I T A N T
D E S C O P R O P R I T S E N D IF F IC U L T
Accdants la proprit surendetts, propritaires captifs dun bien invendable,
locataires de propritaires indlicats, voire de marchands de sommeil, primoarrivants devenus copropritaires dans des immeubles trs dgrads : de
nombreux mnages sont aujourdhui en situation de grande fragilit
dans des coproprits en di cult qui se referment parfois comme des piges
sur leurs occupants. Alors quun quart des mnages en France vivent dans un
logement en coproprit74, certains se retrouvent confronts de graves difficults
techniques, financires et sociales qui peuvent se cumuler75.
Dans le cadre de lenqute Logement, lInsee interroge les propritaires occupants
sur le fonctionnement de leur coproprit. En 2013, prs de 5 1 8 0 0 0 d ent re
eux ont dclar tre confronts un trs mauvais fonctionnement de
leur coproprit, un dfaut de