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en France 2017
R A P P O RT A N N U E L # 2 2
PARTIE I
Les manifestations
Ltat du
du mal-logement
mal-logement
en France 2017
R A P P O RT A N N U E L
R eg a r d
du logement et ingalits : le dcrochage
# 2Crise
2
des couches populaires
Z o o m
Le logement est une question de sant publique
T a b l ea u d e b o r d
Les manifestations du mal-logement
Annexe
Les chiffres du mal-logement
PRFACE DU PRSIDENT
Le 22e rapport sur Ltat du mal-logement en France est sorti
quelques jours du dixime anniversaire du dcs de labb Pierre.
Nul doute quil aurait port avec dtermination les propositions que sa
Fondation formule ici en sinspirant des actions quelle mne ou soutient
grce la gnrosit de ses donateurs, ou en relayant des expriences
franaises et trangres. Un chantier ouvert, positif et rsolument optimiste, tant les actions conduites sur le terrain par nombre dacteurs imaginatifs et dtermins apportent aux personnes en difficult des rponses
leurs besoins. En quinze axes de proposition tirs dun maillage de nombreuses initiatives souvent modestes mais toujours riches dune grande
efficacit, la Fondation veut montrer que des solutions existent face au
problme du logement en cette priode lectorale 1 et une poque o
certains tendent baisser les bras.
Le prsent ouvrage veut aussi revenir sur un quinquennat de politique
du logement, lheure du bilan dune mandature qui a fluctu entre
espoir dune grande ambition pour les mal-logs, vote de la loi ALUR qui
est alle dans la bonne direction et reculades sur des points essentiels
(comme la Garantie Universelle des Loyers ou lencadrement des loyers,
par exemple) pourtant valids par le Prsident de la Rpublique alors
en campagne lorsquil avait sign le 1er fvrier 2012, linvitation de la
Fondation, un Contrat social pour une nouvelle politique du Logement
qui se voulait volontariste et global.
Ce 22e rapport pointe galement, hlas, une tendance qui se confirme
anne aprs anne : la France compte de plus en plus de personnes
pauvres, sans domicile, expulses ou qui souffrent de prcarit nergtique... Une injustice pour la cinquime puissance mondiale. Une injustice
qui appelle un sursaut collectif pour aider sortir rapidement des centaines de milliers de mnages dune prcarit de plus en plus sauvage.
Une injustice qui exige surtout de la part de la puissance publique une
mobilisation sans faille et bien plus offensive que celle que avons connu
ces dix dernires annes.
10 ans aprs le dcs de labb Pierre, sa Fondation lui doit de poursuivre
son combat pour crier au pays quon ne peut laisser des personnes la
rue ou en pril dans un logement insalubre sous prtexte que cest long et
que cest difficile. Il en va du respect de sa mmoire, il en va de la dignit
de notre pays
RAYMOND TIENNE
Prsident de la Fondation Abb Pierre
1 Plus dinformations sur la campagne de mobilisation de la Fondation Abb Pierre sur http:/ /
onattendquoi.fondation-abbe-pierre.fr/
SOMMAIRE
PRFACE DU PRSIDENT ..........................................................................3
PARTIE 1 :
15 ides contre la crise du logement
Introduction : Combattre la crise du mal-logement,
un enjeu dmocratique ..................................................................... 11
Chapitre 1: Logement dabord ! ...........................................................34
Chapitre 2: Attributions de logements sociaux :
gnraliser la transparence et la justice sociale .................................. 57
Chapitre 3: Pour un parc social accessible aux mnages
bas revenus ..........................................................................................................71
Chapitre 4: Mobilisation du parc priv des fins sociales :
passer de lartisanal lindustriel .................................................................85
Chapitre 5: Accueillir les migrants dignement :
des logements et des droits ...........................................................................95
Chapitre 6: Prvenir mieux pour expulser moins ............................ 109
Chapitre 7: Face au logement indigne, donner du pouvoir
aux habitants ..........................................................................................................121
Chapitre 8: Rsorber les passoires thermiques
en une gnration................................................................................................137
Chapitre 9: Dynamiser les quartiers populaires :
amliorer les conditions dhabitat et donner des perspectives
aux habitants ........................................................................................................ 153
Chapitre 10: Encadrer les loyers : une rforme qui fait ses
preuves renforcer ...........................................................................................165
Chapitre 11: Scuriser laccession la proprit plutt que
la favoriser outre-mesure ................................................................................177
Chapitre 12: Construire plus, mieux et moins cher ......................... 191
Chapitre 13: Renforcer le pilotage local des politiques du
logement par les intercommunalits .................................................... 205
Chapitre 14: Pour une rvolution fiscale de limmobilier ........... 217
Chapitre 15: Financer la sortie de crise du logement :
un projet pour lEurope .................................................................................. 231
PARTIE 2 :
Etat des lieux
Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs ................. 245
TABLEAU DE BORD
Les manifestations du mal-logement .................................. 267
> 1re dimension
Labsence de domicile personnel .............................................................................274
> 2e dimension
Les difficults de laccs au logement ................................................................. 286
> 3e dimension
Les mauvaises conditions dhabitat ....................................................................... 295
> 4e dimension
Les difficults pour se maintenir dans son logement ..................................309
> 5e dimension
Les blocages des parcours rsidentiels ................................................................. 311
TABLEAU DE BORD
Le suivi des politiques du logement .................................... 318
> Axe 1 :
Produire suffisamment de logements accessibles partout
o les besoins existent ...................................................................................................321
> Axe 2 :
Rguler les marchs et matriser le cot du logement ............................. 333
> Axe 3 :
Plus de justice sociale et de solidarit ................................................................ 345
> Axe 4 :
Les territoires face aux besoins sociaux .............................................................. 377
ANNEXE
PARTIE I
PARTIE I
Introduction
15 ides contre
la crise du logement
11
12
2017
Introduction
Combattre la crise du mal-logement,
un enjeu dmocratique
Sur le front du mal-logement, la plupart des indicateurs sont au rouge. Prs de
15 millions de personnes sont aujourdhui victimes de la crise du logement et soumises des formes plus ou moins graves de mal-logement : 4 millions sont mal
loges et 12 millions fragilises dans leur rapport au logement (dont un million
entrent dans ces deux grandes catgories).
Loin de rgresser, le ma l- log ement s inst a lle mme sil est difficile de comparer lvolution, entre 2006 et 2013, du nombre total de mal-logs. Malgr tout,
il est possible pour la plupart des indicateurs du mal-logement, de dgager des
tendances significatives. La plupart de ces chiffres, issus de lEnqute nationale
Logement ou de donnes administratives, montrent une dgradation de la situation, quil sagisse du nombre de personnes sans domicile (en hausse de 50 % entre
2001 et 2012), de lhbergement contraint chez des tiers (+ 19 % pour la priode
2002-2013), de la part des mnages ayant froid (+ 72 % entre 1996 et 2013), des
assignations en justice pour impays (+ 21 % entre 2006 et 2015) et des expulsions
(+ 33 % entre 2006 et 2015), de la difficult dmnager (mobilit rsidentielle en
baisse de 13 % entre 2006 et 2013) ou de lattente dun Hlm (la hausse du nombre
de demandeurs est de 12 % entre 2006 et 2013) 1.
La crise nest pas forcment l o on lattendait. Les locataires continuent de
payer leur loyer, puisque le nombre de locataires en impays semble stable
prs de 500 000 mnages, aprs une hausse marque entre 2002 et 2006. Mais
quel prix En 2013, les Franais sont 6 % de plus se serrer en surpeuplement
accentu quen 2006, alors que ce grave problme semblait en dcroissance
continue depuis des dcennies. 42 % de plus subir un effort financier excessif
pour payer leur logement. 44 % de plus quen 2006 se priver de chauffage
cause de son cot.
S eu l sig ne de r el prog r s, l a b senc e de c onf ort sa nit a ire de b a se
pou rsu it sa d c roissa nc e, conformment un mouvement historique
damlioration de la qualit des logements et dlvation des standards de vie.
99 % des logements disposent dsormais deau courante, WC intrieurs et
chauffage. Mais dautres critres que le confort sanitaire de base, simposent
dsormais pour distinguer les logements confortables des autres. On pense par
PARTIE I
Introduction
exemple des lments apparemment moins graves, mais bien plus rpandus,
comme linconfort thermique, les infiltrations deau, le bruit ou lhumidit, qui ont
pourtant des consquences avres sur la qualit de vie, la sant ou la scolarit.
De tels chiffres pointent videmment linsuffisance des politiques menes pour
combattre le mal-logement. Mais ils suggrent aussi que le ma l- log ement
n est pa s q u u ne a f f a ire de log ement . Lextension des difficults que rencontrent de nombreux mnages tient aux ef f et s c u mu la t if s des dy na miq u es
q u i a f f ec t ent le c h a mp du log ement (insuffisance et inadaptation de loffre,
augmentation du cot du logement, obsolescence de certaines fractions du parc
immobilier, etc.) et des dy na miq u es d mog ra ph iq u es, soc ia les ou c onomiq u es, quil sagisse de lvolution des structures familiales, qui provoque
une augmentation du nombre de mnages qui ne comptent quun seul adulte, de
la transformation du travail qui saccompagne dune extension de la prcarit, ou
de la monte des ingalits au sein de la socit. Le rapprochement des volutions
observes dans le champ du logement avec celles qui affectent ces autres domaines
emporte les mnages les plus modestes dans une spirale de difficults et fragilise
les classes moyennes. Cest cela qui permet de comprendre pourquoi le nombre de
personnes confrontes des difficults de logement, loin de rgresser, continue
augmenter.
Une telle situation interpelle au moment o la France va connatre des chances
politiques importantes qui vont engager le pays pour les cinq ans venir. Quelle
place va tenir le logement et plus prcisment le traitement du mal-logement dans
les politiques publiques ? Comment la politique du logement va-t-elle prendre
en compte les volutions majeures qui ont contribu modifier en profondeur la
situation sur le front du logement ?
Parmi ces volutions, il faut dabord sinquiter de lenracinement du mal-logement et du rle du logement dans la cration de nouvelles ingalits et le
dcrochage des couches populaires. Faire du logement un vecteur dquit et
un rempart contre linscurit sociale constitue donc un enjeu majeur pour la
priode venir. Autre volution et non la moindre, nous assistons un profond
mouvement de creusement des ingalits spatiales entre villes et territoires,
mais aussi au sein dune mme zone gographique. Polaris socialement, le
mal-logement lest aussi dun point de vue territorial et les ingalits sociales se
conjuguent avec des ingalits spatiales de plus en plus marques, au point que
certains territoires dcrochent et fonctionnent comme des enclaves.
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14
PARTIE I
Introduction
domicile pour des raisons lies la prcarit. Leffort financier excessif concerne
quant lui les mnages modestes appauvris par des niveaux de loyer insoutenables, en particulier dans le parc priv. Il touche plus de 5,7 millions de personnes
qui consacrent plus de 35 % de leurs revenus au logement, ne leur laissant pour
vivre quun revenu infrieur 65 % du seuil de pauvret, soit 650 euros par mois
et par unit de consommation.
Autre forme dlargissement des problmatiques de mal-logement plus prgnante
depuis quelques annes, celle qui concerne la mobilit rsidentielle et limpossibilit quont de nombreux mnages modestes damliorer leur situation rsidentielle,
comme si pour eux se superposait dsormais une panne de lascenseur rsidentiel
la panne de lascenseur social.
Cest pourquoi, depuis plusieurs annes maintenant, la Fondation Abb Pierre
accorde une place importante dans lanalyse des manifestations du mal-logement
la question de la mob ilit r sident ielle, q u i a ppa ra t de plu s en plu s
ent ra v e et c ont ra int e pou r les m na g es les plu s modest es dans un
contexte de ralentissement de la mobilit (- 13 % entre 2006 et 2013). Ces mnages
sont les plus mobiles, mais ils accdent de moins en moins souvent la proprit
et, quand ils sollicitent un logement social, sont souvent orients vers les quartiers dhabitat social les plus dprcis, qui sont ceux o lon trouve les logements
aux plus faibles loyers. Lcart se creuse donc entre ceux de nos concitoyens qui
peuvent choisir leur logement, sa localisation, le statut suivant lequel ils loccupent
et les autres.
L E L O G E M E N T , R E F L E T D E S IN G A L IT S S O C IA L E S
Sans surprise, le log ement est u n ref let des in g a lit s. Il lest quand on
constate que leffort que consentent les mnages pour se loger connat de trs
fortes disparits selon les statuts doccupation. Cet effort est particulirement
fort pour les locataires tous secteurs confondus, dont les revenus sont nettement
infrieurs ceux des accdants la proprit. Il est galement dautant plus fort
que les mnages sont modestes, ce qui rduit en proportion la part du revenu
arbitrable, cest--dire des ressources dont on dispose une fois que lon a fait face
aux dpenses contraintes et incontournables. Cest ainsi que le taux deffort net
moyen (toutes charges comprises moins les aides au logement) des mnages les
plus pauvres (1er dcile) est de 55,9 %, plus de trois fois suprieur la moyenne
(17,5 %). La situation de lensemble des mnages modestes, appartenant aux trois
premiers dciles de niveau de vie, est moins difficile, mais leur taux deffort moyen
(31,8 %) est tout de mme 2,5 fois suprieur celui des mnages aiss des trois
derniers dciles de la population (12,5 %).
Aprs une dcennie daugmentation trs rapide des prix de limmobilier, la vente
comme la location, lvolution divergente des revenus et des cots du logement a
cr une nouvelle zone de fragilit et provoqu un largissement des publics concerns par des difficults de logement et soumis un effort excessif pour se loger.
15
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PARTIE I
Introduction
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favorables. n premire lecture, il sagit dune volution a-territoriale, puisque le march du crdit
est, au mieux, national.
ais ses consquences accroissent les carts. n effet, si par exemple les prix sont passs de
500 euros 1000 euros du m aubeuge ou Nevers, de 1 250 euros 2 500 euros Nantes et
Toulouse et de 4 000 euros 8 000 euros Paris, les carts entre Nevers, Nantes et Paris se sont
considrablement accrus : les carts moyens de prix entre Paris et Nevers par exemple ont doubl en
PARTIE I
Introduction
valeur absolue passant de 3 500 euros m 000 euros m . Depuis la crise de 2008, ce creusement
des carts sest encore accentu du fait du dcrochage qui sest opr entre lagglomration de Paris
et le reste du territoire.
300
250
DD et Insee
200
150
100
50
0
1998
2002
2006
2010
Indice des prix de logements - France
Indice des prix de logements - Paris
Indice des prix la consommaaon
2014
Cest ainsi quun mnage disposant dune capacit dacquisition de 300 000 euros pouvait, fin 2015,
acheter 325 m Saint- tienne, 119 m Nantes ou Toulouse, 85 m Nice et seulement 4 m dans
Cest
ainsi quun mnage disposant dune capacit dacquisition de 300 000 euros
larrondissement le moins cher de Paris2. revenu et patrimoine gaux, les capacits daccs la
pouvait, fin 2015, acheter 325 m Saint-tienne, 119 m Nantes ou Toulouse,
proprit du logement sont donc radicalement diffrencies.
85 m Nice et seulement 47 m dans larrondissement le moins cher de Paris 2 .
Les carts de prix gnrent, de fait, des carts importants de cadre de vie revenu gal, y compris
revenu
et patrimoine gaux, les capacits daccs la proprit du logement sont
entre les villes attractives, mettant en relief les difficults spcifiques de lagglomration de Paris o
donc radicalement diffrencies.
il est devenu trs co teux de se loger correctement. La capacit des mnages accder lespace et
au confort est ainsi de plus en plus ingalitaire selon les territoires o ils rsident. Les rsultats cet
Les
carts nqu
de prix
gnrent, de fait, des carts importants de cadre de vie revenu
gard de l
te nationale Logement 2013 de lInsee sont loquents. Le pourcentage de mnages
gal,
y
compris
entre
les le
villes
attractives,
mettant
relief les
difficults
spcifiques
mal logs ou fragiliss par
logement
est dautant
plus en
important
quils
vivent dans
des units
de
lagglomration
de Paris o il est devenu trs coteux de se loger correctement.
2
Sur la base des prix mdians des appartements dans lancien au 4 trimestre 2015 (Notaires de France) et
La
er capacit des mnages accder lespace et au confort est ainsi de plus en plus
1 trimestre 2016 pour Paris (Notaires Paris le-de-France).
ingalitaire selon les territoires o ils rsident. Les rsultats cet gard de lenqute
nationale Logement 2013 de lInsee sont loquents. Le pourcentage de mnages
mal logs ou fragiliss par le logement est dautant plus important quils vivent
dans des units urbaines plus importantes. Le pourcentage de mnages touchs
par la crise du logement est deux fois plus lev dans les villes de plus de 100 000
habitants que dans les communes rurales ou dans les petites units urbaines.
Ce constat est cohrent avec un indicateur plus subjectif, qui montre que la part
des mnages jugeant leurs conditions de logement insuffisantes augmente
galement avec la taille des units urbaines. Les habitants des communes rurales
ou des petites units urbaines ont ainsi deux fois moins de chance de se dclarer
insatisfaits que ceux des units urbaines de 100 000 1 million dhabitants, et
mme trois fois moins de chance que dans lagglomration parisienne.
2 Sur la base des prix mdians des appartements dans lancien au 4e trimestre 2015 (Notaires de
France) et 1er trimestre 2016 pour Paris (Notaires Paris le-de-France).
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20
urbaines plus importantes. Le pourcentage de mnages touchs par la crise du logement est deux
fois plus lev dans les villes de plus de 100 000 habitants que dans les communes rurales ou dans les
petites units urbaines. Ce constat est cohrent avec un indicateur plus subjectif, qui montre que la
part des mnages jugeant leurs conditions de logement insuffisantes augmente galement avec
la taille des units urbaines. Les habitants des communes rurales ou des petites units urbaines ont
ainsi deux fois moins de chance de se dclarer insatisfaits que ceux des units urbaines de 100 000
1 million dhabitants, et m me trois fois moins de chance que dans lagglomration parisienne.
Combattre la crise du mal-logement,
un enjeu dmocratique
21
19
16
12
25
25
2
20
16
11
Total
Commune Unit de 5 000 de 10 000 de 20 000 de 50 000 de 100 000 de 200 000 Unit
rurale urbaine 9 999 19 999 49 999 99 999 199 999 1 999 999 urbaine gnral
de moins habitants habitants habitants habitants habitants habitants de Paris
de 5 000
habitants
4,1
4,2
4,0
5,3
4,5
2,5
Commune Unit de 5 000 de 10 000 de 20 000 de 50 000 de 100 000 de 200 000 Unit
Total
rurale urbaine 9 999 19 999 49 999 99 999 199 999 1 999 999 urbaine gnral
de moins habitants habitants habitants habitants habitants habitants de Paris
de 5 000
habitants
Ces diffrences de prix produisent une slectivit spatiale croissante de laccession la proprit. La
primo-accession est de plus en plus une affaire de priurbain et de communes rurales alors que c'est
dans les grandes villes et dans l'agglomration de Paris qu'elle a le plus recul.
PARTIE I
Introduction
U N E N O U V E L L E G O G R A P H IE D E S D IS P A R IT S T E R R IT O R IA L E S
Lanalyse des disparits territoriales en France sest considrablement dveloppe
depuis une dizaine dannes et permet denrichir les approches qui apprhendent
la tension des marchs du logement partir dun zonage (en zones 1, 2 ou 3, ou en
zones A, Abis, B1, B2, C) qui a parfois t amlior ces dernires annes, mais qui
demeure encore insatisfaisant.
La gographie de la tension des marchs du logement met classiquement en relief
une hirarchie forte qui fait ressortir lagglomration parisienne, la cte mditerranenne, la Corse et le genevois franais, la plupart des autres mtropoles et un
rseau de villes moyennes tension moyenne rparties dans tout le territoire. Ces
niveaux de tension correspondent assez bien la carte des niveaux de revenus
mdians de lInsee. La tension maximale correspond de faon assez nette aux lieux
de concentration des revenus les plus levs.
Laurent Davezies, dans son ouvrage La crise qui vient 3, a quant lui cherch
valuer les effets des crises de la seconde moiti des annes 2000 (crise financire
et crise de la dette publique) sur les territoires et le creusement des carts de
richesses gnr notamment par les politiques de rduction de la dpense
publique. Il en tire une typologie en quatre France : les mtropoles productives
et dynamiques, les territoires non productifs mais dynamiques sous leffet de
lconomie rsidentielle (fortes amnits, tourisme, retraits) louest dune
ligne Cherbourg-Nice, les bassins industriels dprims du Nord , productifs et
marchands mais en difficult, et enfin les bassins du Nord-Est, trs dpendants
des revenus sociaux.
Lanalyse mene en 2016 par France Stratgie 4 montre galement que
d sindu st ria lisa t ion a amorc la dynamique de divergence rgionale
gnr un dcrochage productif. Alors que le PIB/habitant de sept rgions de
moiti sud-ouest du pays tait de 3,5 % suprieur celui des cinq rgions de
moiti nord-est en 2000, cet cart est pass 9,5 % en 2013.
la
et
la
la
21
22
lInsee montrent en effet des cartes de France assez diffrentes 5, qui mettent en
avant trois grandes catgories despaces daccueil de la pauvret : la France rurale
de la moiti sud du pays, lexception dune partie majoritaire de lancienne rgion
Rhne-Alpes et du bordelais ; des espaces ruraux ou urbains historiquement
pauvres (cur de la Bretagne, Bassin minier du Nord et des Ardennes, du nord de
la Franche-Comt et du sud Lorrain), les villes centres des grands ples urbains
et des agglomrations moyennes, en particulier au sein des quartiers de relgation
rassembls aujourdhui sous lappellation quartiers prioritaires de la politique
de la ville . Autant de ralits qui viennent rappeler, au-del du grand cart des
territoires, lampleur des ingalits au sein mme des territoires.
Le tableau gnral qui ressort de ces analyses peut tre rsum en mettant en
relief six g ra ndes c a t g ories de t errit oires. Lagglomration de P a ris, tout
dabord, est caractrise par un niveau de tension exceptionnel, des prix et loyers
nettement suprieurs ceux de toutes les autres villes, une demande de logements
sociaux trs leve et les deux tiers de la demande nationale pour bnficier du
Dalo. Le niveau de construction neuve y a longtemps t trs bas malgr lampleur
des besoins, faute notamment dune gouvernance dagglomration jusquen 2017.
L es m t ropoles du b a ssin m dit erra n en et le g enev ois f ra n a is ensuite
constituent des territoires trs tendus, galement marqus par une prsence
significative de la pauvret et du logement indigne, ainsi que des niveaux de
construction insuffisants. La demande de logement social et les recours Dalo y
sont forts. Dans certaines de ces villes (Aix-Marseille, Nice, Toulon), les politiques
intercommunales de lhabitat sont rcentes, voire embryonnaires. L a plu pa rt
des a u t res m t ropoles sont marques par un niveau de tension lev mais nettement moindre. Elles sont plus ou moins touches par la pauvret, mais ont en
commun des prix de limmobilier relativement levs. Elles ont aussi en commun
davoir intgr la dmarche intercommunale de longue date et dvelopp des politiques locales de lhabitat depuis au moins 15 ans, des politiques urbaines actives,
des rythmes de construction levs et des projets urbains vitrines valorisant
limage de la ville...
L es v illes moy ennes dy na miq u es, quant elles, souvent proches de mtropoles, sont attractives par leur cadre de vie et les perspectives professionnelles et
rsidentielles quelles offrent. Les mnages y ont davantage le choix de leur logement, mais cela se traduit aussi par de la vacance, qui laisse souvent les acteurs de
lhabitat dmunis dans des contextes moins gouverns que celui des mtropoles.
L es v illes pet it es et moy ennes en d prise cumulent de leur ct les difficults des prcdentes sans en avoir les atouts en termes dattractivit. Ce qui pose la
question pour elles de la dcroissance assumer sans perdre de vue leurs habitants
actuels, souvent marqus par de hauts niveaux de pauvret.
5 Une pauvret trs prsente dans les villes centres des grands ples urbains , Insee Premire
PARTIE I
Introduction
23
24
pression sur le march immobilier se traduit positivement par des prix moins
levs ; mais aussi par un taux de vacance consquent, et un parc souvent
vtuste, habit par des propritaires parfois impcunieux, souvent vieillissants,
qui nont pas les moyens dune remise aux normes. Cest le cas notamment de
certains agriculteurs modestes, endetts pour leur activit, qui peinent financer
lamlioration de leur rsidence.
Le faible cot des biens immobiliers permet encore, dans ces zones, laccession la
proprit de mnages modestes. En revanche, leur faible solvabilit et le niveau de
vtust des biens acquis se cumulent parfois pour aboutir des situations dendettement ou de conditions de vie dgrades (problme de chauffage, disolation).
Ce portrait de la France du mal-logement dessine des territoires mins par les
ingalits et des phnomnes de dcrochages des classes populaires et des
territoires en dclin. Il appelle des actions volontaristes, la hauteur des dfis
du mal-logement et des obligations des pouvoirs publics lgard du droit au logement des citoyens. Les limites des politiques actuelles (voir chapitre Bilan du
quinquennat ) devraient inciter cesser de se contenter du statu quo et plaident
pour des rformes volontaristes, appuyes sur les multiples exprimentations et
bonnes pratiques prometteuses dj existantes aujourdhui 6, en travaillant leur
gnralisation.
L O G E M E N T L A D IV E R S IT
Les politiques locales de lhabitat ont progressivement pris leur place en se centrant
sur les intercommunalits. Les loi Chevnement et SRU en 1999 et 2000, puis surtout la mise en place de la dlgation des aides la pierre en 2005 ont donn aux
EPCI des moyens daction importants et ont donn corps des Programmes locaux
de lhabitat (PLH) mieux ancrs dans les ralits locales et la diversit des besoins.
Depuis la seconde moiti des annes 2000, les outils de ces politiques locales
nont cess de se renforcer. Mais les politiques de ltat semblent rsister ces
volutions en affichant des objectifs de production nationaux trs centrs sur des
6 Fondation Abb Pierre, Sortir du mal-logement, cest possible. 20 initiatives dmultiplier, Les
PARTIE I
Introduction
Lenjeu de la priode est donc double : rendre l t a t et sa polit iq u e de l h a b it a t plu s sensib les la div ersit c roissa nt e des t errit oires et donner a u x
E P C I les moy ens d u ne a c t ion c oh rent e sur leur territoire dans le cadre dun
conventionnement sur objectifs avec une valuation de leur mise en uvre.
25
26
PARTIE I
Introduction
L O G E M E N T
La monte des ingalits dans le domaine du logement et le rle que joue le logement dans leur renforcement conduisent sinterroger sur le rle protecteur que
peut avoir le logement, condition que les pouvoirs publics fassent du droit au
logement leur boussole et de la protection des personnes les plus vulnrables leur
priorit.
Une politique sociale du logement, dsireuse de faire reculer la crise du logement,
doit donc a g ir en priorit pou r les plu s modest es, linverse de politiques
trop souvent menes par le pass en faveur des mnages plus aiss, dans lespoir
quencourager leurs investissements dans limmobilier finisse par profiter aux
mnages en bas de lchelle, au nom de thories alatoires comme le ruissellement , ou, dans le monde de limmobilier, leffet de chane , qui sous-estiment
lampleur des ingalits et la tendance du march livr lui-mme les renforcer.
D a ns u n monde de l immob ilier c onst it u a v a nt t ou t de pa rt ic u liers, les
in g a lit s produ isent des ra pport s de f orc e t ot a lement d s q u ilib r s,
en particulier entre locataires et bailleurs privs. La puissance publique a donc
pour rle de corriger ces ingalits et de permettre de sort ir du f a c e- - f a c e,
27
28
PARTIE I
Introduction
7 Philippe Ask enazy, Tous rentiers. Pour une autre rpartition des richesses, Odile J acob, Paris,
2016.
29
30
propritaires, en prvoyant des servitudes de mixit sociale et des outils pour que
les terrains destins produire des logements sociaux y servent effectivement (voir
chapitre 12). Ces actions doivent sappuyer sur une vritable r v olu t ion f isc a le
de l immob ilier (voir chapitre 13) propre dissuader la rtention foncire,
la vacance de logements et faire contribuer chacun selon la valeur relle de son
patrimoine.
R edist rib u er la rent e immob ili re n c essit e g a lement u ne polit iq u e
f isc a le plu s q u it a b le de t a x a t ion a c c ru e des h rit a g es et dona t ions
importants, afin de limiter la reproduction des ingalits dune gnration sur
lautre et de modrer la source un facteur dcisif daugmentation des prix des
logements. Redistribuer la rente est une manire de partager la terre, en tant
que patrimoine commun de la nation, et dviter quune minorit ne se laccapare
dmesurment pour accrotre son patrimoine grce aux investissements de la
collectivit.
La rgulation des marchs de limmobilier et leurs effets sgrgatifs passe aussi
par une fiscalit tendant ponc t ionner u ne pa rt ie de la rent e immob ili re,
c est - - dire les loy ers et les t ra nsa c t ions les plu s on reu x , pou r les
d c ou ra g er et c ont rib u er a u f ina nc ement de polit iq u es u rb a ines
c orrec t ric es, de nature mieux rpartir le parc social, construire des logements
abordables dans les zones les plus chres et amliorer les services publics et les
conditions de vie des quartiers de relgation (voir chapitre 14).
Dans cette tension structurelle entre le droit au logement, la ncessit de lutter
contre la pnurie de logements, dune part, et le droit de proprit dautre part,
il est ncessaire de raffirmer que le droit de propri t ne peu t pa s t re u n
droit a b solu , et doit t re c ont reb a la nc pa r u n droit a u log ement insc rit
da ns la C onst it u t ion.
A g ir en a mont , c est a u ssi pr v enir les m c a nismes d ex c lu sion plu t t
q u e de les ra t t ra per a pr s c ou p. M ieu x v a u t pr v enir q u e g u rir.
Cest vrai naturellement dans le domaine emblmatique de la pr v ent ion des
ex pu lsions (voir chapitre 6), pour viter enfin de mettre la rue des mnages
en difficult quil faudra ensuite hberger et ramener vers le logement, grands
frais pour ltat, et surtout en occasionnant de profondes blessures personnelles.
Une politique de prvention implique donc de mettre laccent sur le logement
dabord plutt que sur la rparation sans fin des dgts du sans-abrisme.
La logique de prvention vaut aussi pour les mnages logs dans de mauvaises
conditions. L a m liora t ion de l h a b it a t , la rduction de la prcarit nergtique ou la rsorption de lhabitat indigne ont des effets en termes sociaux,
environnementaux, scolaires ou sanitaires. En rduisant moyen ou long termes
les consommations dnergie et diverses pathologies et accidents, ces chantiers
portent en eux-mmes les financements qui peuvent les rendre possibles. condition daccepter dinv est ir a u j ou rd h u i pou r f a ire des c onomies dema in.
PARTIE I
Introduction
Inadequate Housing in Europe : costs and consequences, 2016. SIA Partners, Cots et bnfices
dun plan de rnovation des passoires nergtiques horizon 2025 , 2017.
9 Voir Fondation Abb Pierre, 1995-2015 Pourquoi la France est-elle bloque dans la crise du
31
32
PARTIE I
Introduction
33
PARTIE I
Les propositions
de la Fondation Abb Pierre
CHAPITRE 1. Logement dabord !
CHAPITRE 2. Attributions de logements sociaux :
gnraliser la transparence et la justice sociale
CHAPITRE 3. Pour un parc social accessible aux mnages
bas revenus
CHAPITRE 4. Mobilisation du parc priv des fins sociales :
passer de lartisanal lindustriel
CHAPITRE 5. Accueillir les personnes migrantes dignement :
des logements et des droits
CHAPITRE 6. Prvenir mieux pour expulser moins
CHAPITRE 7. Face au logement indigne,
donner du pouvoir aux habitants
CHAPITRE 8. Rsorber les passoires thermiques
en une gnration
CHAPITRE 9. Dynamiser les quartiers populaires :
amliorer les conditions dhabitat et donner des
perspectives aux habitants
CHAPITRE 10. Encadrer les loyers :
une rforme qui fait ses preuves renforcer
CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit
plutt que la favoriser outre-mesure
CHAPITRE 12. Contruire plus, mieux et moins cher
CHAPITRE 13. Renforcer le pilotage local des politiques
du logement par les intercommunalits
CHAPITRE 14. Pour une rvolution fiscale de limmobilier
CHAPITRE 15. Financer la sortie de crise du logement :
un projet pour lEurope
35
36
2017
1 Fondation Abb Pierre, Enqute flash au sein des Boutiques solidarit, 2014.
2 Projet annuel de performances, mission galit des territoires et logement, annexe au PLF 2017.
3 J ean-Marie Morisset, Rapport pour avis prsent au nom de la commission des affaires sociales
du Snat sur le projet de loi de finances pour 2017 , n 143, 24 novembre 2016.
PARTIE I
de leur vie. Les solutions prcaires destines certains publics spcifiques (SDF
avec animaux, toxicomanes/alcooliques, sortants de prison, femmes victimes de
violences) apparaissent trs limites, lhbergement tant parfois aussi slectif que
le logement social, en raison de linadaptation des structures (rgles contraignantes,
refus des animaux, manque despace disponible pour les familles, etc.). Ds lors, il
nest pas rare que c es personnes renonc ent et pr f rent se t enir l c a rt ,
rompant avec laide et laccompagnement qui pourraient leur tre proposs.
Ce constat montre l c h ec du mod le du pa rc ou rs r sident iel en escalier ,
o les personnes sont censes passer de lhbergement durgence lhbergement
dinsertion, puis le logement accompagn, avant darriver au logement autonome,
les hbergs devant prouver leur capacit et leur autonomie croissante pour passer
la marche suivante. Ce parcours, qui a longtemps servi de repre fondateur de
laction sociale en France, reste ancr dans les pratiques des acteurs comme dans
lesprit des pouvoirs publics.
37
38
2017
des dispositifs laurats de lappel projets conjoint DIHAL, DGCS et DHUP de lanne 2013 ,
2016.
PARTIE I
interrogent les mcanismes de laccs au logement dans le parc priv, mais aussi
social. En effet, au-del de la capacit financire des mnages payer un loyer, les
freins laccs au logement des publics les plus exclus concernent aussi les doutes
qui subsistent souvent quant leur savoir tre dans le logement (entretenir un
intrieur, ne pas provoquer de conflits de voisinage, etc.), qui proccupent les bailleurs responsables de la gestion locative de leurs rsidences.
39
40
2017
Les initiatives de type logement dabord , dont lobjectif final est lappropriation
du logement, impliquent un accompagnement du mnage. Celui-ci a pour but de
sadapter aux attentes et aux besoins de la personne accompagne, et de rassurer le
bailleur sur la gestion du budget et du logement. Il se distingue par une plus grande
souplesse et une dmarche d aller vers , qui suppose que les intervenants soient
linitiative de la relation daide, quils aillent la rencontre des personnes sur leur
lieu de vie.
La notion de confiance entre accompagnant et accompagn est place au centre de
la dmarche. Laccompagnement privilgie par exemple la mobilisation dun rfrent unique, disponible et joignable facilement, qui mne un accompagnement
social global tenant compte de lensemble des problmatiques de la personne
(sant, emploi, dmarches administratives, etc.). La frquence des rencontres et
la dure de laccompagnement se font au cas par cas. Dautres modalits peuvent
ventuellement tre envisages, comme le recours des tiers neutres (travailleurs pairs), susceptibles de proposer une vision plus proche de celle des personnes
accompagnes 7.
Laccompagnement propos dans la perspective du logement dabord cherche
galement impliquer activement les personnes dans leur projet, le travailler
avec elles, condition dune pleine adhsion. Il intgre parfois la possibilit de
retours en arrire concerts , un droit lchec et au recommencement, afin
de sadapter au rythme de chacun. Les projets qui concernent les personnes sans
domicile peuvent, par exemple, prvoir la possibilit daller-retour vers leur ancien
lieu de vie et de sociabilit (rue, squat, etc.).
PARTIE I
8 USH/ FNARS/ FORS, fiche dexprience Isre, Totem : favoriser laccs direct au logement de
41
42
2017
Une des cls de la russite rside dans le partenariat nou entre lquipe
de Totem et le bailleur social qui propose le logement. En cas de problme,
Totem assure une mdiation rapide.
LANSA note toutefois qu au moins 41 % des bnficiaires ont eu des
impays ponctuels, et 16% nont jamais pay leur loyer. () Une minorit
dentre elles ont rencontr des difficults quotidiennes dans le logement:
troubles de voisinage, menaces dexpulsion, situations de danger au sein
du logement et incapacit habiter son logement de faon continue. Cette
dernire difficult peut tre pondre dans la mesure o une bonne appropriation du logement peut ncessiter de lintgrer progressivement, sans
lhabiter de manire continue.
Lun des principaux dfis de Totem consiste dsormais passer dune
logique exprimentale et confidentielle une gnralisation du dispositif.
Ceci passe par plusieurs rflexions et pistes damlioration actuellement en
cours: un rattachement de Totem au SIAO, un lien plus systmatique avec
les dispositifs de droit commun, comme lAVDL, le dveloppement dun
rseau de bnvoles, un essaimage du dispositif.
De nombreuses initiatives ont donc vu le jour pour proposer des parcours rsidentiels alternatifs aux personnes dfavorises et rassurer les bailleurs. Par exemple,
dans les Bouches-du-Rhne, lAssociation dpartementale pour le dveloppement
des actions de prvention propose sept logements en sous-location des jeunes
en errance et, en parallle, un parcours dinsertion sociale. Lobjectif est que les
jeunes puissent terme devenir locataires en titre par un glissement du bail leur
nom, de manire passer de lhbergement au logement sans dmnager.
La dynamique cre autour du logement dabord et les premires expriences
menes illustrent la pertinence de la dmarche, mme pour les publics apparemment les plus loigns du logement. Dans la grande majorit des cas, les personnes
conservent leur logement et, laide dun accompagnement plus ou moins renforc, font la preuve ceux qui en doutaient de leur capacit habiter . Le fait
davoir accd un logement leur offre une vraie plus-value en termes de stabilit,
de sant, de possibilit de mener une vie familiale et sociale, de travailler ou de
chercher un emploi. la marge, certains accompagnements achoppent du fait de
la non-adhsion de la personne, de baux qui ne glissent pas , dexpulsions, etc.,
mais cela reste marginal et ne suffit pas remettre en cause la dmarche.
Les actions permettent galement un rapprochement avec le droit commun et une
diminution du non-recours aux droits. Des partenariats se crent ou se renforcent
localement autour de laccs au logement des plus exclus. Par ailleurs, malgr un
accompagnement qui peut para tre coteux, ces actions sont efficientes et permettent de relles conomies par rapport aux frais dhbergement ou de nuites
PARTIE I
43
44
2017
Lieu et date
Pathways to Housing
88 %
Street to Home
73 %
Boston, 2006
85 %
Denver Coalition
Denver, 2003
96 %
Boston, 2006
85 %
At Home/Chez Soi
87 %
Casa Primeiro
Lisbonne, 2009
80 %
Amsterdam, 2006
84 %
HF Copenhagen
Copenhague, 2009
89 %
83 %
Vienne, 2012
98 %
Un chez-soi dabord
4 villes en France
85 %
2015,
PARTIE I
L E S P E N S IO N S D E F A M IL L E , D E S S O L U T IO N S P L B IS C IT E S
Q U I P E IN E N T S E D V E L O P P E R
La Fondation Abb Pierre promeut depuis les annes 1990, bien avant lengouement
pour le logement dabord, la solution des pensions de famille , une offre de
logements autonomes et prennes, finance en PLAI et ouvrant droit
a u x A P L , pou r des personnes a y a nt c onnu des pa rc ou rs d erra nc e,
souvent atteintes de graves problmes de sant. Structures collectives de petite
taille, les pensions, qui appartiennent la famille des rsidences sociales et sont
parfois appeles maisons-relais , offrent des logements individuels privatifs
sans limitation de dure, pour des prix accessibles aux personnes aux minima
sociaux. Elles proposent, pour briser lisolement, une part de vie commune,
notamment pour les repas et diverses activits, avec laide dun ou deux htes
pour accompagner les habitants dans leurs dmarches et projets.
Cette offre, unanimement reconnue comme efficace et digne, pour un prix trs modr de 16 euros par jour 10, contre 17 euros lhtel, 24 euros en hbergement
durgence et 43 euros en CHRS (avec des services diffrents) 11, peine pourtant
poursuivre son dveloppement. Le nombre de places en pension est en effet
pa ss de 8 0 0 0 en 2 0 1 1 1 5 0 0 0 en 2 0 1 6 , ma is rest e t r s limit . Le dveloppement de pensions de famille marque le pas faute de nouveaux objectifs ambitieux et dengagements financiers de ltat. Leur production a baiss de 1 336 en
2014 805 en 2015. Si en 2009 les subventions pour la production dun logement
en pension de famille slevaient 31 500 euros, elles ont chut 25 000 euros
en 2014, alors mme que le cot total dun logement augmentait de 17 % pendant
cette priode 12 . De plus, en fonctionnement, la dot a t ion pou r les pensions de
f a mille st a g ne depu is 2 0 0 8 h a u t eu r de 1 6 eu ros/ j ou r/ personne, un
montant notoirement insuffisant. Lensemble de ces restrictions financires pousse
la hausse les redevances pratiques, qui sont en consquence de moins en moins
bien couvertes par lAPL.
sociales du Snat sur le projet de loi de finances pour 2016 , n 16 , 19 novembre 2015.
12 UNAFO, Le logement accompagn en chiffres , dition 2016.
45
dengagements financiers de ltat. Leur production a baiss de 1 336 en 2014 805 en 2015. Si en
2009 les subventions pour la production dun logement en pension de famille slevaient 31 500
euros, elles ont chut 25 000 euros en 2014, alors mme que le cot total dun logement
augmentait de 17 % pendant cette priode12. En fonctionnement, de plus, la dotation pour les
pensions de famille stagne depuis 2008 hauteur de 16 euros/jour/personne, un montant
46
tat du mal-logement en France 2017
notoirement insuffisant. Lensemble de ces restrictions financires pousse la hausse les redevances
pratiques, qui sont en consquence de moins en moins bien couvertes par lAPL.
Places en pensions de
famille
6 000
4 000
2 000
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Places en pensions
Soit une dpense publique totale de 90 millions deuros par an.
4 619
6 172 7 909 8 798 10 269 11 527 12 702 14 038 14 843
de famille
Jean-Marie Morisset, Rapport pour avis prsent au nom de la commission des affaires sociales du Snat
Places finances
sur le projet de loi de finances pour 2016 , n 167, 19 novembre 2015.
1 553
1 737
889
1 471
1 258
1 175
1 336
805
12
dans lanne
UNAFO, Le logement accompagn en chiffres , dition 2016.
10
11
PARTIE I
affects ces pensions sont localement dtourns de leur vocation initiale par
certaines DDCS vers des solutions dhbergement plus prcaires, parfois un simple
abri de nuit Ce glissement est entretenu par l a ssimila t ion pa r c ert a ins
serv ic es de l t a t des P ensions de f a mille des pla c es d h b erg ement .
Cette confusion est peut-tre lie la forme particulire de la Pension de famille,
entre logement privatif et structure collective. Cet entre-deux est pourtant fondamental. Le logement dabord suppose le logement autonome de plein droit, sans
condition, mais na rien dune injonction, et ne signifie pas forcment un log ement st a nda rdis , seu l en a ppa rt ement . Pour certains, en fonction de
leurs souhaits, il peut tre prfrable dopter pour une colocation, comme le fait
lassociation Alynea Lyon avec le projet rue-habitat du GIE Est Habitat, car la
solitude, aprs un parcours derrance, peut entra ner des pisodes de dcompensation, disolement ou de dpression, pouvant mener lchec du relogement. D es
f ormes a lt erna t iv es d h a b it a t peu v ent a u ssi t re pert inent es, comme une
pniche, une caravane, un mobil-home, un chalet, ou toute forme dautoconstruction pour les bricoleurs. Le logement dabord doit aussi dans cet esprit sadapter
aux aspirations des personnes dites Gens du voyage , et pouvoir leur proposer,
outre des aires daccueil, des logements sociaux adapts et des terrains familiaux.
S O R T IE D E S N U IT E S H T E L I R E S : D IF F IC IL E D E S E P A S S E R
D U N E S O L U T IO N D E F A C IL IT
Depuis plusieurs annes, les plaidoyers pour le logement dabord sont tays par
le sort des familles hberges dans des htels. M a lnu t rit ion, impossib ilit de
c u isiner, loig nement , ru pt u re d a c c ompa g nement , de sc ola rit ou de
soins, su rpeu plement : les c a renc es de c e t y pe d h b erg ement , particulirement dvelopp en le-de-France, sont largement documentes 14. Pourtant ces solutions, qui cotent particulirement cher, sont en c roissa nc e. Cest
pourquoi se sont multiplies les annonces pour en sortir et proposer la place de
vrais logements, notamment dans le priv, des cots moindres pour la collectivit, sur le modle londonien, qui servit dexemple partir de 2006 aux pouvoirs
publics franais. Ces diffrentes orientations ont jusqu prsent chou enrayer
la hausse du recours aux nuites htelires (+ 132 % entre 2010 et 2014, priode
au cours de laquelle le nombre de places en hbergement durgence sest accru de
64 % et en CHRS de 3 %). En le-de-France, 15 % du parc htelier est consacr ce
type dhbergement.
Le dernier plan en date, annonc par la ministre du Logement Sylvia Pinel en
fvrier 2015 loccasion de la prsentation du 20 e rapport de la Fondation,
sannonait plus ambitieux. Prs de deux ans plus tard, ce pla n t rienna l de
r sorpt ion des nu it es h t eli res pilot par la DIHAL se rvle nouveau
insu sant. Tout dabord, il faut rappeler que lobjectif nest pas de supprimer les
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48
2017
Le dernier plan en date, annonc par la ministre du Logement Sylvia Pinel en fvrier 2015 loccasion
de la prsentation du 21e rapport de la Fondation, sannonait plus ambitieux. Prs de deux ans plus
tard, ce plan triennal de rsorption des nuites htelires pilot par la DIHAL se rvle nouveau
nuites
htelires, ni mme de les faire diminuer, mais simplement den ralentir la
insuffisant. Tout dabord, il faut rappeler que lobjectif nest pas de supprimer les nuites htelires,
hausse.
que diminuer,
le chiffremais
de 41
044 nuites,
atteintla en
juin 2016,
ni mme Si
de bien
les faire
simplement
den ralentir
hausse.
Si bien est
que prsent
chiffre de
comme
une baisse au regard du tendanciel , cest--dire du rythme daccroisse41 044 nuites, atteint en juin 2016, est prsent comme une baisse au regard tendanciel , cest-dire au rythme daccroissement des annes prcdentes, qui aurait pu occasionner 4 000 nuites
ment
des annes prcdentes, qui aurait pu occasionner 4 000 nuites de plus
de plus
2011
2012
2013
2014
2015
juin-16
De plus, le statut des alternatives aux nuites htelires promues dans le cadre de ce plan peut poser
De
plus, le statut des alternatives aux nuites htelires promues dans le cadre de
question. Sur les 13 000 places nouvelles prvues, 9 000 devaient ltre en intermdiation locative.
ce plan peut poser question. Sur les 13 000 places nouvelles prvues, 9 000 deOr, lessentiel des places rellement mobilises le sont en hbergement durgence (3 263 au
vaient ltre en intermdiation locative. Or, l essent iel des pla c es r ellement
21 septembre 2016), plus quen intermdiation locative (2 413) ou en rsidences sociales (621).
mob ilis es le sont en h b erg ement d u rg enc e (3 263 au 21 septembre 2016),
Remplacer les places en htels par des places en centres dhbergement durgence est peut-tre un
plus
quen intermdiation locative (2 413) ou en rsidences sociales (621). Remplalger progrs, mais reste encore trs loin du logement dabord . Quant lintermdiation locative
cer
les
places en htels par des places en centres dhbergement durgence est peutconsidre, elle prend la forme de Solibail , cest--dire la plupart du temps de solutions de soustre un lger progrs, mais reste encore trs loin du logement dabord . Quant
lintermdiation locative considre, elle prend la forme de Solibail , cest--dire
11
la
plupart du temps de solutions de sous-location, de solutions dans des logements
mais avec un statut dhberg pour loccupant, contrairement au mandat de gestion, une forme dintermdiation locative qui offre un vrai bail et un vrai statut de
locataire au mnage (voir chapitre 4).
Notons enfin que lextrme tension en matire daccs au logement dans la rgion
francilienne nexplique pas elle seule ces rsultats mitigs. Mme dans des rgions
PARTIE I
peu tendues, on voit saccro tre le nombre de nuites htelires, alors quil serait
sans doute possible danticiper ces urgences et de mobiliser de vrais logements.
Cest le cas ainsi en Bourgogne-Franche-Comt, qui a vu le nombre de nuites
exploser de 74 % entre 2015 et mi-2016.
Une des raisons, parmi dautres, des difficults rduire les nuites htelires
rside dans la situation administrative complexe dune partie des mnages hbergs (voir chapitre 5). Daprs les estimations recueillies par le snateur Philippe
Dallier, par exemple, 50 % des nuites dhtel Paris seraient occupes par des
foyers comprenant au moins une personne droits incomplets. Il sagit notamment des personnes qui sont considres comme ni rgularisables ni expulsables
du territoire franais (les ni ni ), compte tenu du fait quelles sont, par exemple,
parents dun enfant franais 15 . Il faudra bien rgulariser un jour ceux qui sont
l depuis des annes , conclut la directrice du Samu Social de Paris, qui regrette
que, pour son activit, lhtel soit devenu une drogue dure, facile, rapide et trs
addictive 16 .
Dpasser lexprimentation
La philosophie du logement dabord continue dinspirer les politiques relatives
au secteur de lhbergement et du logement des personnes dfavorises, et les
documents de rfrences (PDALHPD, etc.) rappellent lobjectif de laccs un logement autonome, mais sa mise en uvre sincarne aujourdhui essentiellement
dans une mosaque de projets exprimentaux dvelopps localement. Les actions
exprimentales mergent lors dappels projet qui permettent de les financer,
ou de conventionnements limits dans le temps, ce qui pose la question de leur
continuit et de lgalit de traitement entre les territoires. Le soutien de ltat
constitue un levier fort de mise en route de ce type de dispositif, mais les inquitudes exprimes par les acteurs portent sur la prennisation et lessaimage des
projets, car beaucoup bnficient de financements incertains, y compris lorsquils
produisent de bons rsultats.
Le paradoxe de la mise en uvre de lobjectif du logement dabord en France
tient ce quil est appliqu pour les personnes les plus loin du logement dans
le cadre du programme Un chez-soi dabord mais rinterroge peu la logique
de lhbergement qui accueille pourtant une partie de personnes plus proches
du logement. P ou rq u oi a lors ne pa s f a ire v olu er l ensemb le du c h a mp
de l h b erg ement d u rg enc e et d insert ion v ers la log iq u e du log ement
d a b ord ?
15 Philippe Dallier, Rapport dinformation n 193 sur les dispositifs dhbergement durgence,
16 Isabelle Rey-Lefebvre, Lhbergement durgence pris au pige des nuits dhtel , Le Monde,
27 dcembre 2016.
49
50
2017
Devant les bilans positifs des actions menes dans la perspective du logement
dabord, tant pour les personnes mal-loges que pour les bailleurs, les associations
et leurs partenaires, il sagit donc aujourdhui de sortir de lexprimentation
pour renforcer les dynamiques existantes et les dvelopper, dans une logique
dquit territoriale. L a rt ic u la t ion de c es a c t ions a v ec le droit c ommu n,
avec laccueil en structures de type CHRS et avec des services tels que les SIAO
par exemple, est aussi un enjeu important, afin de prciser la place de cette
dmarche, sa complmentarit et sa plus-value particulire par rapport lexistant
(accompagnement type AVDL, etc.).
Le gouvernement a par exemple annonc la prennisation du dispositif Un chezsoi dabord dans les quatre villes dorigine et son extension seize nouveaux
sites, entre 2018 et 2022. Cette annonce est positive mais reste insuffisante et
lointaine. Pourquoi seulement 20 sites ? Pour combien de personnes ? Pourquoi
ne pas systmatiser ce dispositif pour toutes les personnes en ayant besoin sur
le territoire ? Pourquoi ne pas proposer directement de vrais logements de droit
commun ?
L E L O G E M E N T D A B O R D C O T E R A M O IN S C H E R L O N G T E R M E ,
M A IS N C E S S IT E U N F IN A N C E M E N T S U P P L M E N T A IR E C O U R T
T E R M E
Au-del des diffrents programmes prsents ci-dessus, souvent dune ambition
quantitative limite, le vrai indicateur du choix ou non de sengager dans le logement dabord peut se lire dans les choix budgtaires. cet gard, le quinquennat
na pas vu la traduction financire du logement dabord. La loi de finances pour
2017 ne fait pas exception : alors que le budget de la mission Logement est stable,
le programme 177, consacr essentiellement lhbergement, est en hausse de
200 millions deuros pour atteindre 1,7 milliard deuros (contre 1,2 milliard inscrit
au budget 2012). Les crdits dtat dvolus lhbergement durgence sont passs
de 300 millions deuros en 2012 plus de 600 en 2017. Dans le mme temps, les
crdits budgtaires pour le logement social nont jamais t aussi bas et les APL
sont rognes, alors quil sagit des deux principaux leviers pour produire des logements financirement accessibles. Pour rsumer, le g ou v ernement a dou b l le
financement de lhbergement durgence au moment o il divisait par
deu x ses su b v ent ions direc t es a u log ement soc ia l.
Faute de cap clair, les pouvoirs publics se laissent rgulirement dborder par
lurgence des situations, et finissent pas dpenser systmatiquement plus que
prvu. La sous-budgtisation du programme 177 a t la marque rcurrente de
linsincrit budgtaire, qui sest traduite chaque fois par le vote en cours danne
de crdits davance et, plus dangereusement, par une utilisation des fonds destins
laccs au logement pour financer de la simple mise labri. Ce pilot a g e
c ou rt e v u e entrave lactivit des acteurs associatifs, amens ouvrir puis fermer
puis rouvrir des places provoquant des remises la rue, rompant chaque fois
PARTIE I
les liens tablis avec les personnes sans domicile et prcarisant leurs quipes 17. La
fongibilit des budgets a permis de prlever au sein de celui du logement adapt,
par exemple des pensions de famille, pour financer des centres dhbergement,
lencontre des discours qui insistent sur la priorit qui doit tre donne linsertion
dans le logement 18 .
Par ailleurs, un accompagnement intensif est clairement apparu, dans le cas du
programme Un chez-soi dabord, comme une condition de la russite du relogement, en tout cas pour ce qui concerne ces publics les plus en difficult, car de
nombreuses personnes nen ont pas spcialement besoin. Cest pourquoi le meilleur financement de laccompagnement vers et dans le logement sera
u n moy en c ru c ia l pour la gnralisation de ce type dapproche. Or, ces dernires
annes ont t marques par les incertitudes sur le financement du Fonds national
pour laccompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), dpendant de la liquidation des astreintes Dalo, qui ont fragilis de nombreuses associations mettant en
uvre ces mesures daccompagnement indispensables. Lautre grand type daide,
laccompagnement social li au logement (ASLL), financ par les Fonds de la solidarit logement (FSL) est quant lui affaibli par les coupes diverses opres par les
dpartements dans les budgets des FSL.
17 Philippe Dallier, Rapport dinformation n 193 sur les dispositifs dhbergement durgence,
ean arie orisset, apport pour avis prsent au nom de la commission des affaires
sociales du nat sur le projet de loi de finances pour 2016 , n 16 , 19 novembre 2015.
19 Action Tank
novembre 2016.
Entreprises &
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52
2017
R L E C E N T R A L D E S A C C U E IL S D E J O U R
Pour russir le logement dabord , il faut plus que des logements. Les accueils de
jour, une ville hospitalire aux personnes en errance, constituent des facteurs fondamentaux pour russir le passage de la rue au logement. L es q u elq u e 45 0 a c c u eils de j ou r rec ens s en F ra nc e, parmi lesquels le rseau des Boutiques
solidarit de la Fondation Abb Pierre qui sest dvelopp depuis les annes 1990,
constituent ce titre le dernier filet de scurit pour les plus dmunis et la
port e d ent r e pou r l a c c s a u log ement et a u x droit s. Parfois vus comme
de simples lieux caritatifs, destins fournir caf, repas, hygine ou soins aux personnes sans domicile, ces accueils de jour sont aussi et surtout des lieux de retour
vers ses droits (ouverture des droits sociaux comme le RSA ou lAAH, formulation dune demande de logement social ou dasile ou de recours Dalo). Un grand
nombre daccueils de jour organisent galement des maraudes, dans une dmarche
daller vers les publics les plus invisibiliss qui finissent par ne plus solliciter
laide.
Dans un systme confront une embolie gnralise et malgr un sous-financement chronique, ces accueils inconditionnels permettent aux plus exclus de rencontrer chaque jour des salaris et des bnvoles. Une porte dentre irremplaable
dans certains territoires o il faut attendre parfois trois semaines pour rencontrer
un assistant social de secteur. Dans des villes de moins en moins hospitalires, o
se multiplient arrts anti-mendicit et mobilier urbain dissuasif, les accueils de
jour reprsentent des lieux ressources o lon peut se rendre librement, sans avoir
dcliner son identit, prendre rendez-vous, sans engagement ni contrle.
Toutes ces prestations daccompagnement et daccueil visent aider f org er u ne
c a pa c it f ormu ler u ne dema nde , afin de lutter contre le non-recours aux
droits, trs fort chez les personnes sans domicile. Pour se prparer au logement,
des outils pdagogiques comme le jeu de socit Kijoulou dEmma s Solidarit peuvent tre proposs ou des conseils entre pairs peuvent tre donns, la
boutique solidarit de Marseille ou au sein du collectif des SDF de Lille, qui met
PARTIE I
en contact des sans-domicile avec des personnes sorties de la rue pour sentraider
sans jugement ni misrabilisme. Accueillant galement des personnes loges, ces
Boutiques solidarit jouent alors galement un rle important de socialisation pour
viter les rechutes et les ruptures suite un relogement.
Les accueils de jour accompagnent aussi les personnes sans domicile ou trs mal
loges vers la mobilisation de leurs comptences, par la rec onq u t e d u ne ima g e
posit iv e de soi- m me, qui peut contribuer changer le regard de lopinion et
des pouvoirs publics. Cest dans ce sens que la Fondation Abb Pierre, avec ses
partenaires des rseaux Pensions de famille et Boutiques solidarit, organise rgulirement des ma nif est a t ions polit iq u es, c u lt u relles, sport iv es ou m me
g a st ronomiq u es. Des pas de ct qui peuvent sembler dcals par rapport aux
besoins les plus pressants, comme trouver un toit, mais qui permettent des personnes puises par de vritables parcours du combattant, de respirer, de crer,
de jardiner ou de bricoler, de partager des moments dpanouissement, de sortir
pour un instant des contrles, des critres, des contrats dobjectifs et des refus
loccasion du festival culturel Cest pas du luxe , les personnes accueillies participent, en tant quartistes et/ou spectateurs. Aux Rencontres du sport solidaire
de Toulon, des centaines de personnes accueillies participent pendant trois jours
un tournoi de football, ptanque ou tennis de table chaque anne depuis 2002. Au
festival de Prfailles Une place table , des cuisiniers et des artistes prparent
avec des personnes accueillies un repas gastronomique avant de le partager avec les
habitants de ce petit village de Loire-Atlantique 20.
Les accueils de jour permettent aussi de rendre v isib les les personnes sa ns
domic ile, alors que leur exclusion peut conduire ne plus les prendre en compte.
Elles permettent de mieux conna tre leurs besoins et les intgrer aux analyses locales des besoins en logement. Mais le chemin parcourir est encore long alors
que, daprs lenqute Fondation Abb Pierre-FNARS doctobre 2016, 52 % des accueils de jour nont pas t associs llaboration des diagnostics 360 et 48,2 %
ne lont pas t aux PDALHPD.
Renverser la perspective
La mise en uvre relle du logement dabord est une ncessit imprieuse pour
proposer des solutions dignes et durables aux personnes sans domicile. Elle implique de dpasser lexprimentation. Depuis bien longtemps dj, chacun comprend que les personnes sans domicile ont besoin dun domicile. Comme le titrait ironiquement The Guardian propos des mystres de la russite finlandaise
ce sujet : helping homeless people starts w ith giving them homes (aider les
sans-domicile commence par leur donner un logement). Il est temps de passer
20 Fondation Abb Pierre, Sortir du mal-logement, cest possible. 20 initiatives dmultiplier,
53
54
2017
PARTIE I
Non seulement le bon sens conomique dicte de le faire, car ces dpenses de logement permettraient terme des conomies sur les dpenses dhbergement ou de
sant. Mais surtout parce que la France, en comptant prs de 150 000 sans-domicile et 3 000 morts de la rue chaque anne, joue ici une bonne part de sa cohsion
nationale et de ses valeurs les plus fondamentales.
21 Marie Lanzaro, Profils, parcours et conditions de vie lissue dpisode(s) hors du logement
ordinaire. Post-enqute qualitative lenqute nationale logement, INSEE 2013, avril 2016.
55
PARTIE I
CHAPITRE 2. Attributions de
logements sociaux : gnraliser la
transparence et la justice sociale
La construction, lamnagement, lattribution et la gestion des logements
locatifs sociaux visent amliorer les conditions dhabitat des personnes
de ressources modestes ou dfavorises.
Article L-411 du code de la construction et de lhabitation
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58
2017
1 Nomie Houard et Hlne Sainte Marie, Concertation sur les attributions de logements sociaux,
Rapport des groupes de travail remis Ccile Duflot, La Documentation fran aise, 2013.
PARTIE I
dre cet pisode comme un refus de la part du mnage. Je nai jamais rien
refus, je le voulais cet appartement !
Aucune autre proposition de logement na t faite depuis. Mme M. multiplie les dmarches et les courriers aux lus, la prfecture, pour faire valoir
lurgence de sa situation : J ai crit presque mille courriers la mairie, au
Dalo, la prfecture, au dput J e ne fais chaque jour que a, entre les
enfants, le travail, et la maladie de la petite.
Sa vie est dsormais totalement focalise vers cet objectif : J e nose plus
aller en gypte, alors que ma mre qui y vit est malade du coup, mes
enfants passent leurs vacances dt durant deux mois dans 40 m Son
vu le plus cher est dobtenir un logement avant larrive de son dernier-n
et lentre au collge de sa fille a ne, qui fait actuellement ses devoirs dans
le couloir. Cest di cile pour moi, pour les enfants qui me demandent tout
le temps quand est-ce quon va dmnager. J e ne demande quun logement,
cest tout, pas daide, rien. J uste un appartement dont je paierais le loyer
comme tout le monde.
comparaison de deux configurations territoriales , in Ltat des droits. Politique des droits et
pratiques des institutions, Presses de Sciences Po, Paris, 2015. LabUrba Universit Paris Est,
Analyse des facteurs et des pratiques de discriminations dans le traitement des demandes de
logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine Commune et Rennes Mtropole , Rapport
pour le Dfenseur des droits et le PUCA, juin 2015.
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60
2017
Lopacit et la complexit du systme occasionnent aussi des dy sf onc t ionnement s, v olont a ires ou non, imbroglios administratifs qui privent parfois
des demandeurs de leurs droits sans raison ni explication, linstar de Mme M.
(voir encadr) dont les ressources ont t mal values puis dont la demande
a t carte pour une simple pice manquante. Les exemples sont aussi nombreux de dossiers recals ou oublis pour des raisons peu lgitimes : enregistrement de la demande au mauvais endroit, pice manquante non notifie, dlai de
rponse du demandeur valant refus, dlais de renouvellement de titre de sjour
qui donnent lieu des priodes dirrgularit et font perdre leur anciennet aux
demandeurs
Au final, derrire le maquis des procdures, le systme tend dfavoriser ceux
qui devraient tre les mieux traits. La conclusion de lanalyse statistique mene par le LabUrba pour le Dfenseur des droits et le PUCA est claire : Les
mnages aux revenus mensuels infrieurs 1 500 euros sont en effet plus prsents au sein des demandeurs quau sein des attributaires. Et inversement, les
mnages revenus levs sont plus reprsents parmi les attributaires que parmi les demandeurs. Le processus dattribution, le contexte de loffre seraient
finalement plus favorables aux candidats les plus aiss/les moins modestes 3 .
Dans les dpartements sous tension, les revenus des nouveaux locataires Hlm
sont suprieurs ceux de leurs concurrents toujours en attente. Cet cart est
ainsi de 19 % en Seine-Saint-Denis, 26 % Paris et 34 % dans les Yvelines. On
retrouve cette difficult daccs au logement social des plus modestes dans les
chiffres du ministre du Logement, qui montrent que le quart des demandeurs
les plus pauvres ne bnficient que de 19 % des attributions hors-QPV (quartiers prioritaires de la politique de la ville), et 29 % en QPV (ce qui ne compense
pas linjustice qui leur est faite hors-QPV, o est localise la grande majorit
des Hlm, et renforce la concentration des mnages modestes dans les quartiers
pauvres). Dans les zones tendues, la disproportion est encore plus flagrante :
les demandeurs du premier quartile en le-de-France nobtiennent que 11 % des
attributions hors QPV, et seulement 14 % en PACA 4 .
dans le traitement des demandes de logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine
Commune et Rennes Mtropole , Rapport pour le Dfenseur des droits et le PUCA, juin 2015.
4 Etude dimpact du projet de loi galit et Citoyennet.
PARTIE I
61
62
2017
PARTIE I
63
64
2017
Toutefois, ds lors quil sagit pour le lgislateur dimposer aux acteurs locaux le
flchage prioritaire des Hlm vers les mnages bas revenus ou les mnages prioritaires, les rsistances, de toutes parts, sont fortes. Lopposition assez large, sur
divers bancs du Parlement, aux objectifs chiffrs de la loi galit et Citoyennet
(25 % des attributions hors QPV pour les 25 % de demandeurs les plus modestes,
et 25 % des attributions des contingents des collectivits et dAction logement pour
les prioritaires), est symptomatique dun refus assez gnral daccueillir spontanment davantage ces mnages, et plaide pour des mesures fortes.
Sans rgles claires, en effet, le contournement des prioritaires peut se
poursuivre sans di cult ni sanction pour plusieurs raisons : le ma int ien du pou v oir de f a c t o des ma ires da ns c et t e q u est ion polit iq u ement
sensib le des a t t rib u t ions et la c omplex it des proc du res.
Les diffrentes rformes rcentes ont confr un rle croissant aux intercommunalits dans lorganisation de laccueil et de linformation des demandeurs de logement social et la dfinition des priorits dattribution, au sein des Confrences
intercommunales du logement, dclines dans les accords collectifs intercommunaux avec chaque bailleur. Mais le mouvement dintercommunalisation des
attributions est loin dtre achev, et lentre-deux gnre parfois de lambigut.
Mme quand les lus communaux acceptent de respecter la loi SRU ou de laisser
les intercommunalits piloter les politiques urbaines, il est rare pour linstant quils
abandonnent rellement leur pouvoir dattribution, que cela passe par lutilisation
PARTIE I
du contingent communal ou par linfluence des maires sur lensemble des acteurs
du monde Hlm de leur commune. Pour aller au bout de cette volution indispensable vers des attributions intercommunales, mme douvrir davantage les portes
de toutes les communes aux demandeurs dfavoriss, il reste int erdire c la irement t ou t e r f renc e la pr f renc e c ommu na le 10, transfrer lchelon
intercommunal la garantie publique aux oprations Hlm et le contingent dattribution correspondant et renforcer le poids des lus intercommunaux dans les
commissions dattribution. Mais ce transfert de comptences ne sera rellement
possible que dans le cadre dune affirmation claire des comptences des EPCI en
matire de logement et durbanisme (voir chapitre 13). Cette tendance est en cours
mais ncessite dtre confirme, suivie et accompagne par ltat pour ne pas sarrter en chemin.
Autre source de difficult : les intentions des dernires rformes sont louables, ma is
laccumulation des dispositifs et des filires tend parfois complexifier
le proc essu s. Difficile dsormais pour le profane de savoir clairement qui fait
quoi, entre la Confrence intercommunale du logement (CIL), le Plan partenarial
de gestion de la demande et dinformation du demandeur (PPGDID), la
Convention intercommunale dquilibre territorial (CIET), les Accords collectifs
intercommunaux (ACI) ou dpartementaux (ACD), les Commissions dattribution
(CAL) et pr-commissions (pr-CAL), les Commissions de mdiation Dalo
(COMED), les Conventions dutilit sociale (CUS), les contingents prfectoral,
communal et dAction Logement, sans oublier le Plan dpartemental daction
pour le logement et lhbergement des personnes dfavorises (PDALHPD). En
thorie, les intercommunalits coprsident les CIL charges de dfinir la politique
dattribution gnrale et laborent le PPGDID ; les relations des bailleurs avec
ltat, le dpartement et lintercommunalit sont codifies respectivement dans
les CUS, ACD et ACI ; les ACI et ACD, le PDALPD et les COMED tablissent des
priorits au niveau intercomunal et dpartemental que chaque rservataire et
bailleur sengage appliquer. Mais en pratique, il est craindre que cette profusion
de lieux de dcision, souvent pilots par plusieurs acteurs sans hirarchie claire,
donne chacun des marges de manuvre pour grer ces multiples injonctions son
gr. Cette architecture tant relativement rcente, notamment avec les lois ALUR
(2014) et galit et Citoyennet (2016), il faut laisser les acteurs locaux lassimiler
et esprer une mise en uvre rapide que le citoyen comme le demandeur Hlm
puissent comprendre.
Face cette relative complexit, le chage des logements vers les
m na g es priorit a ires impliq u e de mieu x les rec enser, alors que la
multiplicit actuelle des filires et de critres plus ou moins prcis finit par diluer
ce qualificatif dans la masse des demandeurs. Il est en particulier indispensable
10 Dautant que des lments objectifs du lien avec la commune sont dj pris en compte
pour lattribution des logements sociaux par larticle L. 441-1 qui prvoit quil est tenu compte
de lloignement des lieux de travail et de la proximit des quipements rpondant aux besoins
des demandeurs.
65
66
2017
quun fichier commun recense tous les mnages prioritaires, pour que les diffrents
attributaires puissent y orienter les candidats la location. Sans une liste prcise,
chacun peut chapper ses obligations. Cet outil est en voie de construction
sous lgide des prfectures. Intitul Syplo (Systme Priorit Logement), il
compile les mnages prioritaires au titre des accords collectifs, du PDALHPD (ou
en situation durgence au regard du logement [insalubrit] ou du relogement
[violences aux personnes] ) et du Dalo. En le-de-France, 6 % des demandeurs
en faisaient partie en 2014 11, un pourcentage relativement modeste, qui laisse
penser quun meilleur flchage des attributions en leur faveur pourrait rpondre
lurgence de leur situation.
Arriv aux limites de la sophistication, le systme mrite une clarification capable
de conjuguer respect effectif des critres lgaux nationaux de priorit, information
des demandeurs, transparence du processus et libert dans la mise en uvre locale.
Cette rforme peut sappuyer sur un outil qui a fait ses preuves l o il a t expriment : la cotation de la demande.
11 LabUrba Universit Paris Est, Analyse des facteurs et des pratiques de discriminations dans
le traitement des demandes de logements sociaux La Camy, Nevers, Paris, Plaine Commune et
Rennes Mtropole , Rapport pour le Dfenseur des droits et le PUCA, juin 2015.
12 ALPIL, Fondation Arme du Salut, Emma s Solidarit, FAPIL, FNARS, Fondation Abb
Pierre, France Terre dAsile, Vers une attribution plus quitable et transparente des logements
sociaux , 2014.
13 Article 3 du dcret n 54-346 du 28 mars 1954 fixant les conditions dattribution des logements
des organismes Hlm : Dans les villes de plus de 10 000 habitants, les candidats lattribution
dun logement destin la location simple dans les habitations loyer modr font lobjet dun
systme de notation fix par arrt (). Ce systme est fond, notamment, sur les conditions dans
lesquelles sont logs les demandeurs et sur la composition de leur famille.
PARTIE I
14 Patrick
67
68
2017
Examinons prsent certaines rserves mises propos de la cotation. La gnralisation de la cotation ne revient-elle pas imposer aux acteurs locaux des critres
dattribution uniformes venus den haut, objectent ses dtracteurs, au dtriment
des capacits dajustement de terrain ? Il ne sagit en ralit que dune mthode
permettant dexpliciter localement ces critres et de les assumer, en fonction des
choix politiques effectus, des spcificits locales ou des volutions historiques. L a
c ot a t ion n impliq u e donc pa s d a ppliq u er les m mes c rit res pa rt ou t ,
mais de sassurer que les critres dcids localement lont t en toute connaissance
de cause, ne comprennent aucun critre illgal et incluent les critres lgaux.
La cotation est parfois aussi critique pour ntre quun systme mathmatique
dshumanisant, o les spcificits des mnages seraient rduites des catgories
administratives, incapables de rendre compte de leur infinie diversit. Cette critique est exagre. Les principaux problmes des mnages demandeurs de logement social sont bien connus et peuvent tre codifis laide doutils qui ont fait
leurs preuves : degr de surpeuplement, taux deffort, insalubrit, handicap, temps
dattente Mais largument nest pas totalement dnu de pertinence. Cest pourquoi il est ncessaire, parmi les attributions dans un systme de cotation gnralise, de c onserv er 5 % ou 1 0 % d a t t rib u t ions h ors- c rit res, pou r des
sit u a t ions ex c ept ionnelles qui nentrent pas dans les cases de la cotation. Mais,
parce quils sont rares, ces cas doivent tre dbattus collectivement et justifis par
une urgence particulire.
Autre facteur de souplesse, la cotation offre une possibilit de grer les
ref u s de proposition de logement par les mnages de manire constructive et gradue, par exemple en suspendant durant quelques semaines ou mois un refus par
le demandeur dun logement jug adapt , comme cela est pratiqu Rennes,
sans pour autant le radier jamais. Cette pondration permet de laisser une marge
darbitrage au mnage, qui peut refuser un logement adapt mais sen trouve pnalis par le report de son relogement. Par rapport au Dalo, la cotation a galement
lavantage de produire des effets ds lenregistrement de la demande, alors que le
Dalo est un recours une fois que la procdure de droit commun a chou.
Certains acteurs craignent galement que la cotation entra ne une sp c ia lisa t ion
soc ia le du pa rc su r les pu b lic s les plu s pr c a ires. Subissant les problmatiques de mal-logement les plus graves, ils obtiendraient le plus de points et se
verraient systmatiquement attribuer tous les logements sociaux disponibles. Plusieurs rponses peuvent tre adresses cette crainte. Tout dabord, le flchage des
logements sociaux vers les plus mal-logs peut tre vu comme un problme mais
aussi. Comme un principe de justice sociale propre faire reculer la crise du logement. De plus, les demandeurs dots du plus grand nombre de points ne se voient
attribuer un logement social que dans la mesure o le loyer leur correspond : des
PLS ou des PLUS aux loyers levs seront difficilement attribus un mnage sans
aucune ressource, ft-il dot dun grand nombre de points.
PARTIE I
Conclusion
Alors que le parc social tmoigne depuis des annes dune certaine pauprisation
de ses occupants, le renforcement du ciblage social des attributions, qui est propos
ici, ne revient pas trancher pour un modle rsiduel du parc social, rserv
aux exclus, par opposition un modle gnraliste (largement ouvert la population) ou universel (accessible tous), selon la typologie classique. Donner la
priorit aux demandeurs les plus en difficult ne revient pas interdire le parc social aux autres mnages. La crainte dune pauprisation du parc social nest pas infonde, mme si elle doit tre nuance selon les quartiers. Ces orientations contribueraient surtout a m liorer g ra ndement les c ondit ions de log ement des
plu s pa u v res et des plu s ma l log s, un objectif fondamental quaucune autre
politique ne peut atteindre aussi rapidement.
Pour tre possible, une telle rforme des attributions a galement besoin de financements accrus pour accro tre laccessibilit financire du parc social aux mnages
bas revenus. Cela implique, pour les constructions neuves, de limiter lvolution
des loyers de sortie la hausse (voir chapitre 3) et de renforcer le pouvoir solvabilisateur des APL. De plus, pour quelle naboutisse pas une concentration go-
69
70
2017
graphique accrue des mnages bas revenus, elle implique de mieux rpartir
lavenir la production de Hlm, en appliquant mieux la loi SRU en particulier. Enfin,
une attribution plus juste de logements sociaux ne rsoudra pas la pnurie de logements accessibles, qui implique de mobiliser le parc priv vocation sociale (voir
chapitre 4), de rguler le parc priv (voir chapitre 10) et de construire davantage
(voir chapitre 12).
71
72
I 2017
35,0 %
18,7 %
12,9 %
12,1 %
10,7 %
9,2 %
8,8 %
7,7 %
25,1 %
24,6 %
24,3 %
22,3 %
18,9 %
27,9 %
32,6 %
32,9 %
32,6 %
31,4 %
30,2 %
31,8 %
33,9 %
37,5 %
39,8 %
25,7 %
1984
1988
1992
1996
2001
2006
33,2 %
33,5 %
29,0 %
12,0 %
1973
33,5 %
30,9 %
17,2 %
1978
1er quantile
2e quantile
3e quantile
4e quantile
Malgr cette volution incontestable, les mnages bas revenus ont tout de mme
beaucoup de difficults accder au parc social. Ils ont mme moins de chances
que les autres demandeurs den bnficier. Daprs le systme national denregistrement (SNE), alors que les 1,9 million de demandeurs en attente ont en moyenne
une chance sur 3,91 dobtenir chaque anne lun des 500 000 Hlm attribus, c e
t a u x c h u t e u ne c h a nc e su r 4, 2 5 pou r les m na g es sou s le seu il de
pa u v ret , 5,58 pour les mnages souffrant dun handicap ou dun problme de
sant, et mme 5,92 pour les mnages en grande prcarit de logement (sans abri,
squat, htel, camping).
Cest pour mieux orienter les attributions vers les mnages bas revenus que le
gouvernement a fait voter, dans la loi galit et Citoyennet, un quota de 25 %
dattributions de logements sociaux hors des quartiers politiques de la ville (QPV)
destin aux mnages appartenant au premier quartile de revenus parmi les
demandeurs et aux mnages relogs dans le cadre de lANRU. Ce taux, pourtant
raisonnable puisquil permet simplement de ne pas dfavoriser les mnages les
plus pauvres, est loin dtre atteint dans la plupart des rgions. Il nest en effet que
de 18,72 % pour la France entire, et plonge 14,16 % en PACA et mme 11,06 % en
le-de-France (voir tableau ci-dessous).
Contrairement ce que lon pourrait penser, cette difficult daccs au parc social
hors-QPV nest pas vraiment compense par louverture du parc social en QPV.
Certes, ces quartiers en difficult accueillent un peu plus de mnages bas revenus :
28,50 % en moyenne nationale, et 18,29 % en le-de-France. Mais les quartiers
Source : DHUP tude effectue partir du systme national denregistrement (SNE), tude
dimpact, projet de loi galit et citoyennet , avril 2016.
73
74
I 2017
PLUS
Type de mnage
zone
I bis
zone
I
zone
II
zone
III
zone
I bis
zone
I
zone
II
zone
III
personne seule
44
48
47
48
37
40
40
40
57
62
62
63
48
53
53
53
67
72
73
73
57
62
62
62
79
86
86
86
69
74
74
74
13
13
14
13
11
12
12
12
75
I 2017
Le problme est que les loyers de sortie des logements sociaux rcents dpassent
souvent les loyers plafonds de lAPL. Or, au-del, tout loyer supplmentaire est
entirement la charge du locataire. De mme, au-del des surfaces prvues dans
ce tableau, les APL ne solvabilisent plus le mnage.
140
135
130
125
Loyer plafond de
lAPL
120
115
Loyer maximum du
PLUS
110
105
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
100
Indice Insee
des loyers
des rsidences
principales
20
76
140 000
120 000
Fonds propres
100 000
Prts
80 000
Subventions PEEC
et autres
Subventions collectivits
60 000
Subventions tat
40 000
20 000
0
2000
2014
3 Ce montant des charges, notamment de chauffage, plaide pour une acclration du chantier de
rnovation des logements sociaux nergivores et pour un chque nergie dun montant accru afin
daider les mnages bas revenus payer leurs factures dnergie et se chauffer correctement
(voir chapitre 8).
77
78
I 2017
74
47
France nombre
de demandes saisies
PLS (en %)
28
25
22
France logements
sociaux financs en
2015 (hors Anru et
DOM) (en %)
4
PLAI
PLS
PLUS
120 000
PLAI
44 102
100 000
80 000
37 921
35 858
34 812
31 584
60 000
56 701
40 000
57 167
31 959
29 340
54 058
26 341
30 063
50 924
51 224
50 256
47 728
26 379
22 759
22 916
29 179
28 219
27 634
2011
2012
2013
2014
2015
49 927
44 391
47 120
7 840
12 494
16 401
20 000
0
39 277
91 697
95 105
20 917
115 539 127 648 112 292 99 984 115 196 105 484 108 921
79
80
I 2017
5,3
5,1
4,9
4,7
4,5
Plus de
60 ans
40-60
ans
20-40
ans
10-20
ans
5-10
ans
Moins de
5 ans
1
9
34
34
6
15
49
37
23
89
43
41
56
50
PLAI
(184 000
logements)
18
16
HBM HLM-O
(2 087 000
logements)
19
18
17
PLA
(1 025 000
logements)
PLUS
(534 000
logements)
Intermdiaires
ou autres
(252 000
logements)
Total
Suprieurs de 0 20 %
Suprieurs de 20 40 %
Suprieurs de plus de 40 %
Source : USH.
Comment viter, dune manire ou dune autre, ces majorations sans pnaliser les
bailleurs, qui en ont souvent besoin pour lquilibre conomique de leurs oprations ?
En prolongeant leffort de mutualisation financire entre bailleurs engag depuis
quelques annes, mais aussi en renforant les aides publiques.
La subvention initiale supplmentaire ncessaire pour rduire un loyer neuf de
10 % sur la dure de vie du logement est denviron 15 000 euros. En appliquant
ce raisonnement la moiti des logements sociaux PLAI-PLUS construits chaque
anne, soit 40 000 logements, le cot supplmentaire pour ltat serait de lordre
de 600 millions deuros. Soit peu de chose prs le montant de la hausse des aides
la pierre promise en 2012 par le futur Prsident de la Rpublique. Il est donc
primordial, pour sanctuariser des financements publics consquents et offrir aux
acteurs des perspectives fiables, de v ot er u ne loi de prog ra mma t ion plu ria nnu elle pou r le log ement soc ia l, la manire du plan de cohsion sociale de
2004, q u i permet t e d a ssu rer u n f ina nc ement pu b lic la h a u t eu r des
ob j ec t if s of f ic iels.
81
82
I 2017
Produire des logements sociaux sans veiller ce quils soient accessibles la majorit
des demandeurs au regard de leurs ressources, cest accepter de dvelopper un parc
social deux vitesses : les mnages les plus modestes tant ncessairement orients
vers les fractions les plus anciennes du parc social, celles construites avant 1980 qui
offrent les loyers les plus faibles, ce qui contribue alors leur pauprisation.
Pour lutter contre cette volution, il faut veiller ramener le loyer de sortie des
PLUS et des PLAI au niveau des loyers plafonds APL pour que les mnages les plus
modestes y aient accs, mais il faut aussi a g ir su r les loy ers des log ement s
ex ist a nt s. Ce sont eux q u i f ou rnissent en effet c h a q u e a nn e l essent iel de
l of f re disponib le la location et cest travers leur remise en location que se
modle loccupation du parc locatif social. Or les niveaux de loyer qui y sont pratiqus
ont t fixs en fonction de leurs conditions de financement au moment de leur
construction. Il en rsulte une rigidit de loffre qui constitue un obstacle laccueil
des mnages bas revenus dans lensemble du parc social et plus gnralement au
dveloppement de politiques de peuplement matrises respectueuses la fois du
droit au logement et de la mixit sociale. Une rigidit contre laquelle il serait possible dagir via un assouplissement du modle, tel que le prvoit la loi galit et Citoyennet ou via le reconventionnement en PLAI ou PLUS de logements PLS. Des
dispositions qui, en tout tat de cause, ncessitent des financements publics accrus
pour compenser la baisse de loyer.
83
PARTIE I
1 Christophe Robert, La mobilisation du parc priv des fins sociales , rapport remis la
ministre du Logement, novembre 2016. http://www.fondation-abbe-pierre.fr/sites/default/
files/content-files/files/rapport - la mobilisation du parc prive a des fins sociales novembre 2016.pdf
85
86
2017
PARTIE I
ments avec ou sans travaux, par les bailleurs privs particuliers ou institutionnels.
Leur baisse sexplique par un ciblage accru des aides destination des propritaires
bailleurs (travaux lourds, habitat dgrad et indigne et obligation de passer une
convention loyer intermdiaire, social ou trs social), une certaine dmobilisation, un changement de priorit de lANAH partir de 2011 au profit des logements
locatifs indignes puis des propritaires occupants en prcarit nergtique et la
fin doprations de conventionnement avec de grands investisseurs institutionnels.
L'activit bailleurs privs (hors institutionnels) la date de prise d'effet des
conventions
tat au 01/09/16
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
CT - LI
CST - LI
CT - LCS
CST - LCS
CST - LCTS
2007
2008
CT - LCTS
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2 514
3 025
2 176
3 050
3 228
3 269
2 983
2 952
2 873
CST - LCS
316
465
843
1 469
2 050
2 412
3 084
3 040
3 468
CST - LCTS
15
35
29
55
60
75
59
58
77
CT - LI
2 084
3 971
3 683
3 087
1 938
893
716
564
427
CT - LCS
4 145
7 121
7 693
7 001
5 637
4 500
3 427
3 032
2 670
CT - LCTS
998
1 650
2 006
2 120
1 786
1 171
785
503
343
CST - LI
87
88
2017
parc priv des fins sociales ? , mars 2013. CGEDD, La mobilisation du parc priv des fins
sociales en particulier dans les communes en tat de carence , juin 2013. CGEDD, Bail solidaire.
Expertise des propositions de production dune offre de logements loyer minor dans le parc
priv , octobre 2015. HCLPD, La mobilisation du parc priv pour crer une offre sociale , juin
2015. FAPIL, Guide dition, Dvelopper le parc priv vocation sociale . 2016
PARTIE I
3 CGEDD, Sabine Ba etto-Beysson et Eric Verlhac, Bail solidaire. Expertise des propositions
de production dune offre de logements loyer minor dans le parc priv , rapport n 010176-01,
octobre 2015.
89
90
2017
Cela suppose donc que les logements ainsi mobiliss soient chs vers
des mnages en di cult, dsigns par les autorits ou des associations plutt
que par les bailleurs eux-mmes. Cette focalisation ncessiterait daccro tre les
financements publics proposs pour les dispositifs les plus sociaux, faute de quoi
ce sont les solutions les plus proches du march qui seront privilgies. La solution
actuelle la plus sociale des conventionnements ANAH, proposant des loyers trs
sociaux , est ainsi totalement marginalise, avec seulement 541 logements engags
en 2014 (et 386 en 2015), contre 3 536 en loyers sociaux (conventionnement
avec travaux hors institutionnels). Cette ralit est frappante en particulier en
zones tendues, notamment en le-de-France, dans un contexte trs particulier de
trs fortes tensions.
Dans une logique daccs au logement prenne de droit commun, il convient
galement de f a v oriser la f ormu le du ma nda t de g est ion plutt que celle
de la sous-location pour que le locataire dispose dun vrai bail et dun logement
autonome prenne de droit commun. La formule de la sous-location doit toutefois
tre maintenue (et amliore), mais principalement comme alternative lhtel ou
certaines offres dhbergement, car elle offre une solution plus digne et moins
couteuse.
PARTIE I
forme de scurisation la plus aboutie pour le propritaire puisque lassociation qui prend le logement bail joue un rle de tiers en assurant toutes les
obligations du locataire (usage, paiement du loyer et des charges) et les
risques du propritaire (impays, dgradations, vacance).
La mobilisation du logement en mandat de gestion se situe davantage
encore dans la perspective du Logement dabord puisque le locataire
est dot dun statut de droit commun, et devient ligible aux aides personnelles au logement sur la totalit du loyer acquitt. La scurisation du
propritaire y est dune autre nature et doit faire lobjet dune attention particulire puisquelle doit compenser une baisse de loyer de sa part (moins
prgnante dans la sous-location o cest plutt la puissance publique qui finance le diffrentiel de loyer ventuel) et garantir les risques quil supporte
directement cette fois, quil sagisse dimpays, de troubles de voisinage ou
de dgradations.
Cette distinction conduit prciser lintrt de la location/sous-location
pour des situations bien spcifiques en alternative lhbergement, qui
nempche pas le passage au statut de locataire en bail glissant; un ciblage
qui apparat dautant plus ncessaire que le cot de cette modalit dintermdiation locative savre plus lev pour les budgets publics. Mais il est
ncessaire de prvoir un package attractif proposer aux propritaires
confiant leur logement en mandat de gestion, puisquil sagit de la formule
privilgier dans le changement dchelle de la mobilisation de logements
privs des fins sociales. Bref, lobjectif est de combiner les avantages des
deux systmes : proposer au bailleur une scurisation aussi forte que la
sous-location, et pour le locataire une protection aussi sre que le mandat
de gestion.
91
92
2017
et le loyer mdian sur les mises en location de moins dun an, dfini par le rseau
des observatoires locaux des loyers (ANIL/OLAP, ADIL et agences durbanisme).
En effet, ce loyer mdian est calcul finement en fonction du quartier, du nombre
de pices et de lanne de construction, parmi les logements mis en location depuis
moins dun an. En comparaison des trois zones A, B et C habituelles, la mesure est
beaucoup plus adapte et permettra fortement la fois de limiter les effets daubaine et dajuster les incitations pour convaincre les bailleurs. Cette modalit de
calcul est permise pour la premire fois par le dploiement des observatoires des
loyers de lANIL, disponibles prsent dans une trentaine dagglomrations, couvrant ainsi une grande part des logements locatifs privs en zone tendue.
On pourrait aussi imaginer u ne ex on ra t ion de la T F P B , le temps de la mise
disposition des logements, pou r des loy ers c ompa ra b les c eu x du pa rc
H lm. Ces avantages doivent de plus tre complts par u ne g est ion loc a t iv e
a da pt e et u ne g a ra nt ie c ont re les impa y s, la v a c a nc e et les d g ra da t ions pour rassurer les bailleurs. Ceci pour offrir aux propritaires u n pa c k a g e
c omplet pour les accompagner et les scuriser dans leur dmarche.
Il est indispensable de prvoir pour ce produit phare le recours lintermdiation
locative par un oprateur agr. Pour le bailleur, cela reprsente une scurit et une
simplification, la gestion tant entirement prise en charge, en change dhonoraires
modestes et dune dlgation du choix de son locataire. Pour la puissance publique,
cela constitue une garantie du respect des engagements du bailleur sur la dure
de la convention, notamment en matire de location loyers faibles en direction
des mnages faibles ressources. Surtout, cela permet une attribution par les
autorits flche vers des mnages prioritaires, condition sine qua non qui justifie
un engagement accru des finances publiques.
Le dveloppement de lintermdiation locative devrait tre facilit par les avantages fiscaux et le volontarisme politique dcrit ici, mais il implique des oprateurs
associatifs capables de suivre et de porter cette mobilisation. Or, leur financement,
assur notamment par les FSL, est actuellement remis en cause dans diffrents
dpartements. Ce financement est indispensable car, contrairement aux agences
immobilires classiques, les AIS ou AIVS sont rmunres en pourcentage dun
loyer plus faible, pour une gestion plus complexe auprs des locataires en difficult,
et dans le diffus, donc plus onreuses. Elle doit donc tre mieux rmunre quaujourdhui par lattribution de subventions.
Au-del de ces mesures, il convient de runir les c ondit ions n c essa ires a u
d ploiement d u ne polit iq u e a mb it ieu se de mob ilisa t ion du pa rc priv
des fins sociales. Si limpulsion doit tre nationale, la mise en uvre repose
forcment sur lorganisation des collectivits locales.
Le dpassement des rticences de certains acteurs rside dans linstauration d u ne
d ma rc h e g a g na nt - g a g na nt laquelle ces propositions tentent de contribuer.
Une dmarche gagnante pour ltat largit loffre sociale destination des mnages
PARTIE I
les plus modestes, contribue la lutte contre la vacance et adapte son action aux
besoins des territoires. Une dmarche gagnante pour les intercommunalits qui, en
contrepartie de leur aide, dveloppent loffre sociale sur le territoire en ladaptant
la demande et renforcent ainsi la mixit sociale. Une dmarche gagnante pour les
propritaires qui voient leur contribution sociale reconnue, accompagne et aide
hauteur de leur engagement. Tout cela au profit des personnes et familles en qute
dun logement abordable.
La mobilisation du parc priv des fins sociales est une opportunit pour sort ir pa r
le h a u t des pol miq u es r c u rrent es a u t ou r de la v a c a nc e de log ement s, en
rconciliant les approches coercitives et incitatives. En effet, cette mobilisation peut
sappuyer sur les taxes et menaces de rquisition pour convaincre les propritaires
de biens vacants du bien-fond des dispositifs proposs. Pour ces propritaires, les
dispositifs en question ne doivent pas tre plus comptitifs que le march, mais plus
comptitifs que la vacance. Tout mcanisme, par exemple la taxe sur les logements
vacants, qui augmente le cot de linaction, renforce ainsi lattrait des dispositifs
solidaires . De plus, pour les propritaires de logements vides qui laissent leur
bien vacant faute de moyens financiers ou humains pour remettre en location leur
bien, la palette des dispositifs solidaires peut leur proposer des solutions cls en
main pour raliser des travaux ou garantir une gestion locative adapte.
Les politiques de lutte contre la vacance, comme la taxe sur les logements vacants
ou la rquisition, sont poursuivre, sachant quelles permettront cette occasion
de constituer des fichiers actualiss de logements vides et de nouer un contact avec
les propritaires pour leur faire conna tre des solutions plus valorisantes pour mobiliser des fins sociales leurs logements. Cest la dmarche initie par la mtropole
de Strasbourg, qui sappuie sur les communes pour crire tous les propritaires
de logements vides depuis plus de trois ans et leur proposer toutes les aides ncessaires afin de faire cesser cette vacance. Aprs un premier envoi, 40 % des 3 500
destinataires du courrier ont rpondu. Cest galement ce que la ville de Charleroi,
en Belgique, a mis en place, sous le nom de rquisition douce : contacter les
propritaires de logements vides pour les avertir dun risque de rquisition, mais
leur proposer une solution plus souple, consistant sortir de la vacance par le
haut en confiant leur logement une agence immobilire sociale leur offrant un
loyer modr et une gestion locative garantie, voire une aide aux travaux si besoin.
93
94
2017
On attend quoi ?
En raction au rapport de la Fondation Abb Pierre sur le sujet le 29 novembre,
le gouvernement a ajust, dans le cadre du Projet de loi de finances rectificative
(PLFR), le conventionnement ANAH, rehaussant les actuels abattements fiscaux,
dont le niveau en zones tendues passe de 30 35 % pour les conventionnements
loyers intermdiaires , de 60 70 % pour le niveau social , et de 70
85 % en cas de recours lintermdiation locative, sur tout le territoire (sauf en
zone C en cas de conventionnement sans travaux). Mais les plafonds de loyer
respecter sont trop levs pour les mnages modestes : les plafonds de loyers du
niveau dit social de ce dispositif sont seulement 10 % en-dessous du niveau
PLS, soit 12 /m en zone A bis, 9 en zone A, 8 en zone B1, 7 en zone B2, en
moyenne 50 % au-dessus des plafonds de loyer PLUS. Quant aux aides fiscales,
mme lgrement accrues, elles risquent de savrer trop limites pour convaincre
un nombre significatif de bailleurs. Elles ne sont donc pas de nature dynamiser
significativement le secteur la hauteur des ambitions portes par notre rapport.
Le gouvernement na donc pas repris son compte le dispositif propos par la
Fondation Abb Pierre (un crdit dimpt proportionnel leffort de baisse de
loyer consenti par rapport au march calcul grce aux nouveaux observatoires
des loyers, une exonration de taxe foncire, une prime locale, une garantie
complte couvrant tous les risques locatifs et une gestion locative assure par
une association spcialiste de lintermdiation locative). Pour autant, la ministre
sest engage tudier lide dune exonration de taxe foncire pour les bailleurs
volontaires et mieux couvrir leurs risques locatifs, revoir les zonages actuels
grce aux observatoires des loyers et mieux flcher les mnages prioritaires vers
lintermdiation locative. La Fondation Abb Pierre attend donc avec impatience
les engagements du gouvernement sur ces diffrentes mesures qui doivent tre
rapidement prises pour enclencher une nouvelle dynamique. Au-del de cette
chance immdiate, la poursuite de ce chantier trop longtemps dlaiss sera du
ressort de la nouvelle majorit issue des lections de mai et juin 2017, qui pourra
sappuyer sur un diagnostic largement partag et des propositions oprationnelles
prcises.
PARTIE I
1 K arine Meslin, Accueil des boat-people : une mobilisation politique atypique , Plein droit
95
96
2017
D IS P O S IT IF D A C C U E IL D E S D E M A N D E U R S D A S IL E IN A D A P T
Un peu plus de 80 000 demandes dasile ont t dposes en France en 2015, ce qui
reprsente une augmentation de 23,6 % par rapport lanne prcdente 2. Cette tendance semble navoir pas t anticipe alors quelle tait prvisible et que le dispositif
national daccueil des demandeurs dasile tait dj satur depuis des annes. Avec lentre en vigueur de la loi portant rforme de lasile et la priode de rodage des nouveaux
dispositifs, cest dans une grande confusion que sopre laccueil des personnes
migrantes arrivant sur le territoire franais. titre dexemple, la mise en place dun
systme denregistrement de la demande dasile au sein de plateformes spcifiques,
dont lactivit est plafonne administrativement, conduit un engorgement massif du
dispositif en particulier en le-de-France. Dans limpossibilit de bnficier de ce
pr-accueil, les personnes migrantes ne peuvent accder au dispositif national daccueil des demandeurs dasile : Ce systme condamne plusieurs milliers de personnes
vulnrables vivre pendant plusieurs mois en situation irrgulire, dans une grande
prcarit, sans accs aux droits fondamentaux et avec le risque dtre arrt, retenu et
expuls 3 .
Cette politique manque aussi cruellement dambition. Ainsi, le pa rc de pla c es
d h b erg ement d di es a u x dema ndeu rs d a sile est la rg ement sou sdimensionn a u reg a rd des b esoins actuels et venir. Si le schma national
daccueil des demandeurs dasile prvoit dlargir le parc de 49 834 places au
1er janvier 2015 (dont 25 723 places en CADA) 60 864 places en 2017 (dont 40 352
places en CADA), et malgr un effort sans prcdent en 2015 et 2016, les acteurs
associatifs saccordent reconnatre que cette dynamique est salutaire mais encore
insuffisante.
B ID O N V IL L E S E T S Q U A T S : U N E G E S T IO N IN E F F IC A C E
E T S E G M E N T A IR E D E S H A B IT A T S D E F O R T U N E
Consquence du sous-dimensionnement du dispositif daccueil des demandeurs dasile
et de la saturation du systme gnraliste dhbergement, des bidonvilles, squats et
autres formes dhabitat de fortune se dveloppent sur le territoire, en particulier Paris
et sur le littoral nord de la France. Si la vague migratoire de lanne 2015 a contribu
renforcer le phnomne en intensit et en visibilit, elle nen est pas lorigine, puisque
les bidonvilles ont resurgi en France il y a plus de 25 ans.
Entre juin 2015 et novembre 2016, de nomb reu x c a mpement s se sont
c onst it u s da ns P a ris, occups par des personnes migrantes sans ressources
(demandeurs dasile, rfugis, personnes en situation irrgulire), laissant pendant
PARTIE I
des mois des milliers de personnes dans le plus complet dnuement. Trente de
ces campements ont t vacus et, selon les chiffres de la prfecture, plus de 21 700
places dhbergement ont t proposes. La qualit et la stabilit de ces dernires ne sont
pas toujours satisfaisantes, notamment sil sagit de gymnases ouverts temporairement.
Cest pourquoi certaines personnes quittent parfois assez rapidement ces structures
et reconstituent des campements. Ce cycle semble vou se reproduire, en labsence
de rponse structurelle des pouvoirs publics. Les conditions de mise en uvre des
oprations dvacuation ne respectent pas toujours les droits les plus lmentaires
et la dignit des personnes concernes : information, respect des biens et effets
personnels 4 partir de lt 2016, la volont politique de ne pas laisser se constituer
de tels campements sest traduit par une prsence policire renforce, des contrles
accrus de la situation administrative des personnes, la dlivrance dobligations de
quitter le territoire franais (OQTF) et ldification de grilles sur les lieux vacus, tel
point que les associations France terre dasile et Emmas Solidarit ont suspendu pour
un temps leurs maraudes Paris, en forme de protestation.
En octobre 2016, le gouvernement a procd lvacuation du bidonville de Calais
et orient 6 000 de ses occupants vers des structures dhbergement rparties sur
lensemble du territoire. Dans un contexte de saturation gnrale, cette opration a
t rendue possible par louverture de plus de 300 centres daccueil et dorientation
(CAO et CAOMI pour les mineurs isols), portant 5 000 le nombre de places en CAO
prvues en 2017. Malgr un satisfecit gnral, force est de constater que l v a c u a t ion
du b idonv ille de C a la is, mise en uvre en quelques jours aprs tant de mois
voire dannes dattente , n a pa s t ou j ou rs permis de prendre en c ompt e les
prob l mes et a spira t ions des personnes, en particulier les nombreux mineurs
non accompagns prsents sur le site, tel point que le Comit des droits de lenfant
de lONU a estim que peu de cas a t fait en ralit de lintrt suprieur de ces
enfants .
Contrairement aux lieux occups par des migrants extra-europens, les expulsions
des bidonvilles occups par des ressortissants europens seffectuent gnralement en
toute discrtion, souvent sans solution dhbergement la cl. Si une mission nationale
de rsorption des bidonvilles a t confie ADOMA en 2014, peu de prfets y ont
recours et ses rsultats sont trs limits, malgr certaines initiatives locales positives
soutenues par la DIHAL. En 2015, plus 11 000 personnes ont t expulses, soit
environ 60 % de la population vivant en grands squats ou bidonvilles (hors Calais). Sur
les 111 oprations dexpulsion et dvacuation recenses, seules 29 ont donn lieu des
propositions dhbergement pour quelques personnes et pour quelques nuites en
gnral 5.
4 La Fondation Abb Pierre a saisi la Commission europenne pour que celle-ci contrle les
conditions dans lesquelles sest droule lopration dvacuation, en mai 2016, de 280 personnes
du lyce J ean J aurs, dans le 19e arrondissement de Paris.
5 LDH et ERRC, Recensement des vacuations forces de lieux de vie occups par des Roms (ou
des personnes dsignes comme telles) en France . Pour les trois premiers trimestres 2016, la
mme enqute fait tat de prs de 7 200 personnes expulses de 61 emplacements, donnant lieu
des solutions partielles dans 30 cas.
97
98
2017
Le niveau de protection offert aux personnes expulses de leur lieu de vie semble donc
trs ingal en fonction de leur statut et origine supposs, tendant distinguer les bons
rfugis , des migrants conomiques .
G E S T IO N D E L U R G E N C E E T R IS Q U E D E N IV E L L E M E N T V E R S L E B A S
D E S D IS P O S IT IF S D H B E R G E M E N T
La lgislation franaise gradue les prestations auxquelles peuvent prtendre les individus en fonction de leur statut au regard du droit au sjour. Ainsi, une personne en situation rgulire a droit au logement social. Un tranger dont la demande dasile est en
cours dexamen peut normalement bnficier dun hbergement au sein dune structure ddie, tandis quun tranger en situation irrgulire ne peut prtendre en France
qu une structure dhbergement durgence, en vertu du principe daccueil inconditionnel. Or, on constate une tendance la diminution des standards. Le cadre lgal est
de plus en plus corn par le dveloppement de dispositifs ad hoc offrant des prestations infrieures celles prvues par la loi. Cest notamment le cas des centres daccueil
et dorientation (CAO) crs sur lensemble du territoire depuis novembre 2015 pour y
orienter les personnes migrantes sans abri, isoles ou non, quel que soit leur statut au
regard du droit au sjour et de la demande dasile. La Cimade a, par exemple, critiqu la
nature drogatoire et ingalitaire du dispositif et dnonc le placement en rtention
administrative de certaines personnes passes par ces centres 6. La Charte de fonctionnement des CAO, diffuse lt 2016, devrait permettre dassurer une certaine harmonisation entre les centres, mais rvle galement leurs faiblesses. Ainsi, alors quau sein
des CADA le taux dencadrement peut varier dun ETP (quivalent temps plein) pour
10 20 personnes hberges, il est dun ETP pour 30 au sein des CAO.
Les mmes rserves trouvent sappliquer propos de louverture rcente, Paris,
dun dispositif assurant une fonction de pr-centre daccueil et dorientation en
fournissant une mise labri temporaire aux personnes migrantes en errance. A ssu rer u n a c c u eil dig ne c es personnes est u ne d ma rc h e v idemment indispensa b le, et plus adapte que des campements de fortune rgulirement vacus,
mais cela ne constitue quune rponse durgence, dont lefficacit dpend de la fluidit
du dispositif, et donc de solutions de sorties en nombre suffisant.
Au-del des solutions durgence, de premier accueil, voire dhbergement chez des
particuliers, cest avant tout louverture de places prennes et adaptes aux besoins
des personnes qui devrait tre prioritaire. A f in d a ssu rer u n r el a c c s a u x droit s
des personnes, il c onv ient de f a v oriser leu r ent r e da ns de v rit a b les
disposit if s d h b erg ement , de log ement et d a c c ompa g nement , que ne
sont ni les dispositifs de premier accueil ni les centres daccueil et dorientation. Ces
derniers peuvent tre utiles pour rpondre immdiatement des situations de dtresse
manifestes, mais lurgence consiste surtout renforcer, ds aujourdhui, les dispositifs
publics conformes aux exigences poses par le droit franais et europen, seules
solutions dignes et viables sur le long terme.
6 http:/ / w w w .lacimade.org/ presse/ des-soudanais-trompes-a-calais-risquent-lexpulsion/
PARTIE I
L E S D B O U T S D E L A S IL E : U N T R A IT E M E N T IN Q U IE T A N T D A N S U N
S Y S T M E S A T U R
Dans un contexte de mise en concurrence des publics prcaires, et de tri rcurrent
entre les personnes migrantes, les personnes dboutes de lasile appartiennent aux
catgories les moins bien traites du point de vue daccs lhbergement. Nayant prtendument pas vocation rester durablement en France, leur maintien au sein de
structures dhbergement ddies aux demandeurs dasile est considr comme indu,
si bien quune procdure drogatoire moins protectrice que la procdure classique a
t mise en place pour les en expulser plus rapidement 7. Lacclration du traitement
de la procdure dasile et la recherche de places dhbergement tous azimuts par les
prfectures poussent alors certaines structures dhbergement librer des places au
sein de leur structure en ayant recours cette nouvelle procdure.
En outre, sagissant des dbouts de lasile, les pouvoirs publics, et mme les juridictions, estiment pouvoir droger au principe de laccueil inconditionnel, considrant
que ces personnes nauraient droit un hbergement quen cas de circonstances particulires faisant apparatre, pendant le temps strictement ncessaire [leur] dpart,
une situation de dtresse suffisamment grave pour faire obstacle ce dpart 8 , pour
reprendre les termes du Conseil dtat. cet gard, le Dfenseur des droits a rappel
quen matire dhbergement, la slection des personnes concernes ne [peut], en
tout tat de cause, constituer la variable dajustement dun dispositif inadapt la demande 9 .
Une telle approche est prilleuse puisquelle laisse chaque anne des dizaines de milliers de personnes dans une extrme fragilit, en situation de voir leurs droits les plus
fondamentaux, comme le droit lhbergement, dnis par la puissance publique, et
de devenir les victimes de marchands de sommeil (voir portrait de M. D. ci-dessous),
alors que chacun sait que de nombreuses personnes dboutes resteront tant bien que
mal sur le territoire national.
U N E D IL U T IO N
D E S R E S P O N S A B IL IT S P O L IT IQ U E S
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100
2017
10 Centre Primo Levi, De laccueil au contrle, catgoriser pour nommer , Entretien avec
Catherine W ithol de W enden par Marie Danis, in Mmoires n 66, mars 2016.
PARTIE I
101
102
2017
2015 et mi-2016, ce sont prs de 1 000 rfugis qui en auraient bnfici, pour un
objectif de 3 000 logements mobiliser dici mi-2017. Cette plateforme pourrait
assurer un processus fluide daccs au logement pour les personnes, en jouant un
rle dinterface entre loffre et la demande. Son efficacit est cependant limite
notamment par linadquation entre la typologie des logements mis disposition
(majoritairement des logements de type familiaux) et le profil des rfugis
(essentiellement des hommes isols). Dautre part, les dysfonctionnements et la
lenteur du mcanisme europen de relocalisation, visant rpartir les demandeurs
dasile dans les diffrents tats europens, a retard larrive de nombreux rfugis,
laissant des logements mis disposition inoccups, au risque de dmobiliser les
bonnes volonts.
Lexemple de Pontivy, en Bretagne, tmoigne des possibilits de mobilisation du
parc social, mme au bnfice de familles dboutes de leur demande dasile. Le
projet consiste louer un logement social au nom du Centre communal daction
sociale de Pontivy et le mettre disposition dune famille dboute de lasile en
sous-location. Les cots sont pris en charge par diffrents partenaires, tandis que
le mnage participe hauteur de 10 % de ses ressources. Celui-ci bnficie dun
accompagnement renforc par le Rseau ducation sans Frontires et le Secours
catholique, avec le soutien de la Fondation Abb Pierre.
F A C IL IT E R L IN T G R A T IO N
D E S R F U G I S S T A T U T A IR E S
Dans le Rhne, Forum rfugis mis en place ds 2002 le programme Accelair, qui
vise lintgration des rfugis via lemploi et le logement. Un accord collectif dpartemental dattribution a t conclu avec les bailleurs sociaux. Les mnages bnficient dun accompagnement renforc pour laccs et le maintien dans le logement.
Fort de plusieurs annes de fonctionnement, la mthodologie du programme peut
aujourdhui tre transfre dans dautres dpartements, avec laide de Forum
rfugis. Les partenaires du programme mettent en avant ses points forts : fixation
concerte des objectifs quantitatifs, accompagnement des mnages, interface entre
mnages et bailleurs, sensibilisation et formation des bailleurs. Ils regrettent cependant labsence de certaines institutions, en particulier les mairies. Depuis sa mise en
place, le programme a permis le relogement de 7 388 personnes, avec 2 643 baux
signs. Lassociation cherche dsormais largir son offre grce la mobilisation du
parc priv, lhbergement provisoire chez des particuliers et la colocation.
L O G E R E T A C C O M P A G N E R D E S D E M A N D E U R S D A S IL E D B O U T S
Rennes, des logements ont pu tre mis gratuitement disposition de mnages
vacus dun squat dans le cadre du dispositif partenarial Coorus. La situation
assez favorable du logement dans la mtropole rennaise a permis de nombreux
mnages daccder un logement de droit commun. Mais les personnes dboutes
de lasile, dont la situation administrative ne permet pas un accs au logement
social, sont restes dans le dispositif, en labsence de solutions alternatives. Ltat
a alors dcid de se retirer du projet. Plusieurs mnages dbouts de lasile en ont
PARTIE I
alors t exclus et ont d quitter le logement quils occupaient avant que ltat ne
se rengage dans le projet. Une situation scandaleuse, qui ne peut se justifier par la
seule difficult lie la sortie du dispositif, ds lors quaucune perspective daccs
un hbergement dinsertion ou au logement social nest envisageable en labsence
de droit au sjour.
Lassociation Emmas Bussires-et-Pruns (Puy-de-Dme), qui gre un CADA, a
mis en place le projet logements solidaires , en partenariat avec la Communaut
Emmas de Puy-Guillaume, pour viter toute remise la rue, en particulier
de personnes dboutes. Pour cela, chaque famille est loge pendant deux ans
(renouvelable une fois) et accompagne dans ses dmarches de rgularisation
et dinsertion, et sengage socialement, par exemple au sein de la communaut.
Le montage financier du projet repose sur la contribution initiale de SOLIFAP,
la socit dinvestissements solidaires cre par la Fondation Abb Pierre, qui
achte un logement. Dans le mme temps, Emmas lance un appel solidarit,
sur la base de groupes de donateurs qui sengagent donner au moins 10 euros
par mois pendant deux ans, permettant la communaut Emmas de racheter le
logement. Deux logements sont ainsi mis disposition. Si, ce jour, aucun mnage
sortant du CADA na t remis la rue, la mobilisation des dispositifs alternatifs
(hbergement chez des particuliers, mise disposition de logements vacants privs,
etc.) devient de plus en plus difficile faute dengagement prenne de la prfecture
et du dpartement.
W
I R S C H AF F E N D AS : S IN S P IR E R D U
M O D L E A L L E M A N D
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2017
sur la rpartition par Land des rfugis, les quotas prenant en compte les revenus
fiscaux et la population de chaque Land allemand, et la prise en charge par lOffice
fdral pour les migrants et les rfugis (BAMF) de toute lorganisation. Concrtement, un tranger arrivant Munich, par exemple, reoit tout dabord des soins
dans une institution de premier accueil. Il doit ensuite senregistrer dans le centre
rgional du BAMF le plus proche (22 rpartis dans les 16 Lnder, et situs ct
des centres dhbergement, avec obligation dhbergement pendant trois mois), qui
lui attribuera un Land. Le systme tient ici compte du pays dorigine, chaque antenne tant spcialise dans ltude de certains pays dorigine. Enfin, une fois arriv
dans le Land, il est redirig vers les diffrents districts. La gestion des centres, selon
les Lnder, peut tre du ressort de ladministration du Land, ou alors des associations comme Caritas peuvent intervenir.
Si le modle allemand ne saurait tre transpos, en ltat, au territoire franais et
malgr les reculs oprs depuis par le gouvernement allemand dans le champ de
laccueil de personnes migrantes, il constitue une source dinspiration utile tant
lorganisation mise en place semble plus efficiente quen France.
H B E R G E M E N T D IG N E
Tant que leur situation nest pas stabilise sur le plan juridique, les demandeurs
dasile ne peuvent prtendre accder un logement dans le parc social et, bien
souvent, leur faible niveau de revenus les empche de rechercher un logement dans
le parc priv. Cependant, il est de la responsabilit de ltat franais dassurer
chacun dentre eux un hbergement digne, stable et rendant possible un accom-
PARTIE I
L O G E M E N T
11 CNCDH, recommandation n 27, avis sur le projet de loi relatif la rforme de lasile, adopt
le 20 novembre 2014.
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106
2017
faudrait renf orc er la rec onna issa nc e ex plic it e da ns la loi du droit inc ondit ionnel l h b erg ement d u rg enc e pour toute personne qui en exprime le
besoin, sans considration de sa situation administrative. Enfin, afin de sortir de
limpasse les personnes en situation irrgulire, qui nont pas dautre perspective
quun hbergement durgence, dans le meilleur des cas, alors que bien souvent elles
travaillent, mnent une vie de famille, ont des enfants scolariss en France, il est
indispensable de f a c ilit er leu r r g u la risa t ion. En ce sens, il serait utile que la
circulaire Valls soit rellement applique de la mme manire partout sur le
territoire. Cela permettrait dassurer une galit de traitement des personnes et des
critres plus transparents. De plus, un assouplissement des conditions danciennet de rsidence en France prvues par la circulaire, qui ne laissent pas de perspective dinsertion aux personnes court ou moyen terme serait pertinent. Enfin,
il est ncessaire daccorder un titre de sjour aux personnes dont lloignement
est inenvisageable en raison des risques de traitements inhumains ou dgradants
encourus en cas de retour dans le pays dorigine 12 . En effet, maintenir des annes durant des personnes ni rgularisables ni expulsables dans une situation
dinvisibilit administrative et sociale est la fois indigne sur le plan humain et
absurde sur le plan politique.
12 Voir 42 de lavis sur la rforme du droit des trangers, adopt par la CNCDH le 21 mai 2015.
PARTIE I
Changer de regard
Lenlisement des conflits, les changements climatiques et laccroissement des ingalits pousseront encore de nombreuses personnes sur les routes, et la communaut internationale doit y faire face collectivement, dans le cadre dun rel partage
des responsabilits. En ce sens, les engagements de la France sont trs limits par
rapport aux besoins de protection des personnes, ainsi quaux efforts fournis par
dautres tats. Ainsi, le Liban accueille plus dun million de rfugis syriens, reprsentant 25 % de sa population, tandis que les 206 170 personnes bnficiaires
dune protection internationale en France correspondent 0,3 % de la population.
La rfrence rcurrente la crainte dun appel dair et les insuffisances de la
politique franaise daccueil des personnes migrantes montrent une volont sousjacente de dcourager les candidats la migration. Cela se traduit par des moyens
concentrs sur les contrles et les solutions dhbergement court terme, alors que
lAllemagne a dbloqu une enveloppe de 6 milliards deuros pour laccueil des migrants. L o les dirigeants allemands ont une vision long terme en affichant une
volont dintgration des personnes migrantes, leurs homologues franais grent
la situation de faon ractive et bien souvent confuse. En changeant de paradigme
et en allant vers un accueil assum des personnes, la France faciliterait la coordination et lefficacit de son systme daccueil. Afin dinitier une telle inversion de
logique, il faut changer de vision sur les personnes migrantes, au regard de nos
obligations internationales, de notre devoir dhumanit le plus lmentaire, plutt
que dy voir une charge, alors mme que toutes les tudes conomiques montrent
que, au-del des dpenses publiques ncessaires court terme, il sagit plutt dune
opportunit conomique moyen ou long terme.
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PARTIE I
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2017
3 Ibid.
4 Pilot project - Promoting protection of the right to housing - Homelessness prevention in the
context of evictions VT/ 2013/ 056 Full report - final version Human European Consultancy
School of Law , National University of Ireland Galw ay FEANTSA, p 112..
PARTIE I
5 CNCDH, Logement : un droit pour tous ? , permettre un accs effectif et non discriminatoire
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PARTIE I
7 USH, Prvention des impays et des expulsions : laction des organismes HLM , Repres
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PARTIE I
p. 24.
p. 21.
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13 USH, Prvention des impays et des expulsions : laction des organismes HLM , Repres
PARTIE I
Le budget dont disposent les prfectures pour indemniser les propritaires dans
ce cas-l semble tre un autre lment dterminant le taux doctroi du concours
de la force publique dans le dpartement. L encore, on ne saurait accepter que les
mnages les plus fragiles supportent les consquences de la dfaillance de ltat.
Il sagit donc d a b onder les f onds d indemnisa t ion des propri t a ires
la hauteur des besoins. Le logiciel Exploc, destin au suivi des procdures
dexpulsion, dploy sur lensemble du territoire, pourrait tre utilis pour affiner
la connaissance des situations locales et adapter le budget des prfectures en
fonction des besoins rels.
Dautre part, alors que la menace dexpulsion constitue un critre dligibilit au
Dalo, seuls 3 188 mnages ont t reconnus prioritaires a ce titre en 2015. Sachant
que plus de 132 000 dcisions de justice prononant lexpulsion ont t adoptes
prises en 2015, on peut considrer que moins de 2,5 % des mnages menacs
dexpulsion sont concerns par la circulaire Dalo. Il est donc essentiel que toute
personne ayant fait lobjet dun jugement ou dune ordonnance prononant
lexpulsion soit reconnue prioritaire, quelles que soient les dmarches pralables
effectues et sans attendre la dcision doctroi du concours de la force publique.
Certaines COMED utilisent dj ce critre, et il sagit dsormais dharmoniser
les pratiques de ces commissions, dans le sens dune meilleure protection des
mnages. 15
Au-del de lobjectif de maintien dans les lieux, chaque fois que cela est possible, la
pr v ent ion des ex pu lsions doit g a lement s a rt ic u ler a v ec le proc essu s
d a c c s a u relog ement . En effet, quand toutes les dmarches amiables sont
puises et que le montant du loyer apparat structurellement insoutenable au
regard des ressources des locataires, lobjectif prioritaire doit tre de proposer
un relogement, ce qui est dailleurs lesprit de lligibilit au Dalo des mnages
menacs dexpulsion. Cela implique que ce critre devienne en pratique un motif
dattribution prioritaire et urgent de logement. Or, cet gard, les statistiques du
Systme National Denregistrement (SNE) des demandes Hlm sont loquentes :
parmi les 22 motifs dattribution dun logement social, la procdure dexpulsion
est celle qui obtient le plus faible taux de satisfaction : 13 % (2 621 attributions
pour 19 948 demandes). Le relogement des mnages menacs dexpulsion ne
reprsente que 0,5 % des attributions de logements sociaux chaque anne En fin
de procdure, quand toutes les dmarches ont chou, le relogement est pourtant
la seule solution pour viter une mise la rue, via une action coordonne entre
bailleurs sociaux. L a ph ilosoph ie du log ement d a b ord (chapitre 1), qui vise
viter les parcours de rue et dhbergement, t rou v era it ic i u ne a pplic a t ion
c onc r t e, en vitant de priver de logement ceux qui en ont dj un.
15 HCLPD et comit de suivi de la loi Dalo, Rapport sur leffectivit du droit au logement
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2017
PARTIE I
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2017
PARTIE I
1 Insee, Les conditions de logement fin 2013 , Insee Premire n 1546, avril 2016.
2 Fondation Abb Pierre, Le logement est une question de sant publique , rapport sur ltat
du mal-logement 2016.
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122
2017
juin 2016
PARTIE I
123
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2017
territoriale, puisque les zones rurales ou du moins, les communes de taille modeste,
sont tout autant concernes par les problmatiques dhabitat dgrad.
Lorganisation de la lutte contre lhabitat indigne lchelle intercommunale
permettrait linverse de faciliter le travail de formation et de responsabilisation
des lus et de leurs services et de rpondre aux difficults rencontres par les maires
de petites communes qui ne sont pas toujours en capacit (financire, technique,
juridique) de mobiliser leurs pouvoirs de police.
Lambition, porte par la loi ALUR, de runifier au sein de lEPCI la plupart des
comptences lies la lutte contre lhabitat indigne devait contribuer rpondre
cette difficult. Il sagissait plus prcisment de prvoir dune part le transfert
des comptences des communes et les pouvoirs du maire en matire de police
de lhabitat (pril, htels meubls et quipements communs des immeubles
collectifs) et, dautre part, la possibilit de dlgation des pouvoirs du Prfet (police
de linsalubrit) et des comptences des ARS en matire de sant publique, lorsque
le prsident de lEPCI est dlgataire des aides la pierre.
La loi na cependant pour linstant pas eu les effets escompts. Alors que
prs de 2 000 intercommunalits sont potentiellement concernes par le transfert
des comptences communales, ce jour, la remonte dinformation manant de
plus de la moiti des dpartements 5 montre que dans 71 % des EPCI les maires
ont conserv leurs prrogatives. Or, dsormais, les situations sont figes jusquaux
prochaines lections des prsidents dEPCI (2020). Il semble que la loi devrait tre
rvise pour permettre le transfert en cours de mandat. De plus, sagissant des
moyens qui devraient accompagner ce transfert, il semble incontournable de viser
la mise en place de services dhygine et de scurit de niveau intercommunal.
PARTIE I
2015.
125
126
2017
Les agences rgionales de sant partagent souvent un mme constat sur le manque
de moyens humains (1 2 ETP mobiliss en moyenne sur un dpartement en
charge de lhabitat indigne). Laction des ARS se concentre donc sur les dossiers les
plus urgents et sur les propritaires bailleurs, avec une prise darrts effective qui
reste limite (5 30 selon les dpartements). Seuls quelques territoires ont dploy
des moyens daction consquents, comme lARS du Nord, qui permettent la mise en
uvre et le suivi dactions coercitives (300 arrts par an). Les ARS ne peuvent pas
gnralement assurer pleinement leur mission complmentaire dappui technique
auprs des SCHS et des maires pour les conseiller sur lutilisation des procdures
de police. Cet accompagnement reste informel et limit quelques cas, malgr les
besoins exprims.
PARTIE I
Au final, il appara t que les moyens allous la lutte contre lhabitat indigne
restent relativement modestes et que les moyens complmentaires apports par les
collectivits sont bien trop ingaux selon les territoires. Concernant lANAH, qui ne
concentre pas toutes les dpenses publiques en la matire mais en reste le principal
oprateur, elle y consacre peine plus de 100 millions deuros par an en moyenne
depuis dix ans. Ce qui montre que cette action nest pas pour ltat une politique
prioritaire, malgr un discours qui affiche le contraire depuis des annes. La Cour
des comptes estime dailleurs que cet effort pas ngligeable, (...) reste modeste au
regard des enjeux . Et conclut que les taux de subvention de lANAH, y compris
pour les logements trs dgrads et insalubres, ne sont plus suffisamment incitatifs
pour les bailleurs 9.
Sagissant des propritaires occupants (la moiti des situations dhabitat indignes),
qui peuvent bnficier de subventions ANAH consquentes, ils restent confronts
la difficult de supporter le cot restant leur charge, qui ncessite un vrai effort
des financeurs complmentaires (collectivits, groupes de protection sociale) et
la cration dun outil de microcrdit habitat efficace et adapt. Un fonds daide
9 Cour des comptes, Le logement en le-de-France : donner de la cohrence laction
publique , 2015.
127
128
2017
la ralisation de petits travaux pourrait aussi tre utile pour faire face lurgence,
avant de finaliser un plan de financement pour une rhabilitation lourde et
complte du logement.
2006
Nombre de
logements
(propritaires
occupants
Nombre de
logements
(propritaires
bailleurs)
Nombre de
logements
(syndicats de
copropritaires)
Nombre de
logements
(Travaux doffice
ou substitution)
Total
Montant des
subventions
ANAH mobilises
930
4 923
nc
10
5 863
56 M
2007
1 077
6 104
nc
96
7 277
78 M
2008
1 073
9 296
nc
138
10 507
119 M
2009
1 290
5 046
7 022
128
13 486
146 M
2010
1 248
4 427
3 159
28
8 862
123 M
2011
1 379
2 481
4 284
46
8 190
80 M
2012
2 140
4 240
5 128
65
11 573
131 M
2013
2 349
3 900
5 833
70
12 152
132 M
2014
2 376
3 045
3 640
89
9 150
133 M
2015
2 367
2 634
4 434
140
9 575
126 M
PARTIE I
nature
2010
2011
2012
2013
2014
L. 1331-26
insalubrit
985
1 230
1 144
1 230
1 133
L. 1331-26-1
danger imminent
267
295
312
335
359
L. 1331-22
impropres
lhabitat
454
543
514
663
622
L. 1331-23
suroccupation
12
26
36
35
49
19
16
30
21
42
376
413
600
555
675
2 119
2 526
2 637
2 842
2 887
L. 1331-24
L. 1331-25
L. 1311-4
Total
utilisation
dangereuse
primtre
insalubre
danger sanitaire
ponctuel
Mme face des situations de logement indigne videntes, les autorits, comme
Paris, se refusent parfois explicitement prendre davantage darrts, parce
quelles savent ne pas avoir les moyens de les suivre tous, et prfrent donc prioriser
leur action sur les situations les plus urgentes. Et cela est encore plus vrai en ce qui
concerne les arrts de pril.
Le stock darrts en souffrance est impressionnant. En le-de-France par exemple,
6 500 arrts restaient traiter fin 2012. La solution tant bien sr de traiter ces
arrts, non de cesser den prendre
En cas de mauvaise volont avre des bailleurs, les travaux do ce
c onst it u ent u ne solu t ion q u e les pou v oirs pu b lic s, f a u t e de solu t ion
a mia b le, peu v ent ou doiv ent mob iliser, pour garantir la scurit et la sant
des occupants. Or, alors quils sont thoriquement obligatoires en cas de danger
imminent 10, ils sont trs rarement utiliss par les autorits locales.
10 Si les mesures prescrites nont pas t excutes dans le dlai imparti, le reprsentant de
ltat dans le dpartement procde leur excution doffice. , prcise larticle L. 1331-26 du
Code de la sant publique.
129
130
2017
En 2013, seules 187 actions de travaux doffice (hors Paris, o 100 chantiers en
travaux doffice ont t raliss cette anne-l) ont par exemple t recenses
daprs lenqute EHI sur la base des arrts prfectoraux, eux-mmes assez peu
frquents. Si lon tient compte uniquement des procdures durgence et des arrts
dinsalubrit remdiables qui ont vocation aboutir la ralisation de travaux dans
des dlais relativement courts, on constate que le taux de ralisation de travaux
doffice par rapport au nombre darrts pris est de lordre de 10 %. En 2013, 75 %
des travaux doffice ont t engags par ltat. Le principal frein provient donc des
communes.
Trois facteurs rcurrents semblent expliquer cette frilosit. Tout dabord le
relogement des occupants est privilgi dans les secteurs non tendus, la demande
des locataires eux-mmes, au dtriment de lamlioration du parc. Le dpart
volontaire des occupants en cours de procdure constitue donc un frein la
rsolution des situations en ce quil stoppe les mesures de conservation et ne permet
plus dexiger du propritaire la ralisation de travaux de sortie dinsalubrit, du
moins jusqu la remise en location. Ensuite, les communes doivent supporter un
cot sans garantie de recouvrement autre que la subvention de lANAH hauteur
de 50 %. Enfin, lexercice de la ma trise douvrage publique pour un chantier
risqu dans un environnement non matris (habitation prive) entrane un risque
de contentieux pour la commune. Ds lors, les communes limitent souvent leur
intervention des chantiers simples ou urgents.
Les dpenses occasionnes doivent en thorie tre payes par les bailleurs, ma is
le recouvrement des sommes engages reste une opration di cile et
a l a t oire, qui peut durer plusieurs annes, notamment quand le bailleur organise
son insolvabilit. Pourtant, il serait utile de procder plus systmatiquement au
recouvrement des sommes auprs des propritaires en cas de travaux doffice et,
lors des relogements de droit engags par la collectivit publique, de mettre en
place u n f onds t ra v a u x d u rg enc e et dassouplir les rgles dintervention de
lANAH pour favoriser lexcution doffice des travaux prioritaires.
Le recouvrement du cot des travaux doffice rejoint limportance de f ra pper les
b a illeu rs ind lic a t s a u port e- monna ie. cet gard, la possibilit depuis la
loi ALUR dimposer des astreintes administratives journalires croissantes dans
le temps, jusqu 100 000 euros en cas dinexcution des travaux, est une piste
prometteuse. Tout comme la disposition issue de la loi ALUR qui autorise les
organismes payeurs suspendre les allocations de logement en cas dinsalubrit
(le locataire ne verse alors au propritaire que le loyer diminu du montant de ces
aides). De mme, il faut pouvoir engager des saisies conservatoires et mettre en
uvre la confiscation des biens des marchands de sommeil, qui sont des peines
rellement efficaces, et assurer une visibilit des jugements dans la presse rgionale.
De plus, il est important de renforcer les responsabilits des bailleurs. Par exemple
en sassurant que les pet it es su rf a c es, inf rieu res la norme de 9 m ,
f a ssent sy st ma t iq u ement l ob j et de mises en demeu re de f a ire c esser
PARTIE I
11 Fondation Abb Pierre, Les mauvaises conditions dhabitat en le-de-France, novembre 2016.
131
132
2017
sorte stigmatiser les victimes plutt que les responsables 12 . Une fois ce
problme social pos comme un problme politique et sanitaire urgent,
des solutions ont pu tre recherches. Des procdures trs strictes et
contraignantes ont t dictes, du reprage des risques dintoxication au
traitement du logement, en passant par le relogement des familles et les
travaux doffice, appuyes sur des financements accrus. Avec des actions
cibles sur des populations prcaires mais touchant galement lensemble
de la population, notamment au travers des diagnostics plomb obligatoires.
Aprs des annes de progrs, il ne faudrait pas toutefois que ce bon bilan
entrane un relchement de lattention porte ce problme encore bien
trop rpandu et sous-diagnostiqu, comme le rappelle lAFVS juste titre et
alors quun recul des dpistages et des carences dans le suivi des enfants
intoxyqus sont constats par lINVS.
Un des enjeux est de russir mener des procdures coercitives qui ne reposent
pas uniquement sur lengagement et la motivation des habitants, mais qui puissent
aussi tre conduites par la puissance publique ou les associations. Pour autant, cette
action doit repositionner les habitants, leurs intrts, leurs choix et leur dignit, au
centre de laction.
PARTIE I
14 Agence le-de-France de la Fondation Abb Pierre, Espace Solidarit Habitat, Bilan dactions
2015.
133
134
2017
PARTIE I
log ement , outre laction damlioration du bti. Rsultat de la chert des logements
locatifs privs qui renvoie les mnages modestes vers des solutions de moindre
qualit, il appelle une rgulation du march forte (voir chapitre 10). Consquence
dun manque de logements sociaux bas loyers, il ncessite une production accrue
(voir chapitre 3) et des attributions prioritaires pour les mnages qui subissent ce
type de dommage (voir chapitre 2).
Enracin particulirement dans les quartiers de relgation, il suppose dagir
prioritairement en leur direction, et denrayer les phnomnes de sgrgation
territoriale (voir chapitre 9). Allant frquemment de pair avec des situations de
prcarit nergtique, il peut tre trait en parallle au plan dradication des
passoires thermiques (voir chapitre 8). Facilit par la fragilisation de personnes
migrantes en situation irrgulire, il implique de renforcer leur accs aux droits
afin de limiter leur position de vulnrabilit face aux marchands de sommeil (voir
chapitre 5).
Phnomne social total, l h a b it a t indig ne a ppelle des politiques spcifiques
mais surtout u ne lu t t e sa ns rel c h e c ont re la c rise du log ement da ns son
ensemb le, dont il constitue un des symptmes les plus douloureux.
135
PARTIE I
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138
I 2017
en 2013. En 2013, 4 767 000 mnages, soit 11 026 000 personnes, se sont plaints
davoir eu froid, la plupart du temps pour des raisons lies leur situation financire, durement impacte par la monte du prix des nergies et la crise conomique
(1 070 000 mnages), la mauvaise isolation de leur logement (2 107 000 mnages)
ou la faible performance de leur chauffage (1 267 000 mnages).
La Fondation Abb Pierre a initi une tude sur les impacts sanitaires de la prcarit
nergtique, qui a confirm la perception plus forte dune sant dgrade par
les personnes exposes la prcarit nergtique, u ne f r q u enc e a c c ru e de
pa t h olog ies c h roniq u es (bronchites, arthrose, anxit, dpression, maux de
tte) et aigus (rhumes, angines, grippe, diarrhes), ainsi que des symptmes
associs (sifflements respiratoires, crises dasthme, rhumes des foins, irritations
oculaires). Parmi les adultes exposs la prcarit nergtique, 48 % souffraient
de migraines et 41 % danxit et dpression (contre respectivement 32 % et 29 %
chez les mnages non exposs) ; chez les enfants, lexposition la prcarit nergtique conduit multiplier par quatre les symptmes de sifflements respiratoires1.
Daprs une tude conomtrique de lOFCE, le fait dhabiter dans un logement
difficile chauffer accrot de 50 % le risque de se dclarer en mauvaise sant2.
La prcarit nergtique peut aussi avoir des ef f et s en c a sc a de. Des chauffages
inadapts ou des installations dfectueuses peuvent ainsi tre utiliss par les
mnages, induisant un risque dintoxication au monoxyde de carbone (CO), surtout
en cas de calfeutrage des ouvertures. Environ 1 000 pisodes dintoxication accidentelle au CO sont dclars chaque anne, exposant en moyenne 3 000 personnes. La
prcarit nergtique peut galement dgrader la salubrit de lhabitat, en favorisant
lapparition (ou laugmentation) dhumidit et moisissures par phnomne de
condensation.
Outre le froid, le cot des nergies, dans un logement mal isol et difficile
chauffer, grve durement les budgets des mnages modestes. Daprs lObservatoire national de la prcarit nergtique, 3,6 millions de mnages, soit 1 4 % des
m na g es f ra n a is, c onsa c rent plu s de 1 0 % de leu rs rev enu s pou r se
c h a u f f er, dont les trois quarts appartiennent aux 30 % les plus modestes. Portant
le nomb re t ot a l de m na g es en pr c a rit nerg t iq u e, selon les dif f rent s c rit res, 5 , 6 millions en 2 0 1 3 , soit 1 2 , 1 millions de personnes.
1 Bernard Ledsert, CREAI-ORS, Liens entre prcarit nergtique et sant : analyse conjointe
des enqutes ralises dans lHrault et le Douaisis , 2013. Fondation Abb Pierre, Quand cest
le logement qui rend malade. Prcarit nergtique et sant. Actes du colloque au CESE ,
dcembre 2013.
2
PARTIE I
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I 2017
PARTIE I
Les objectifs de rnovation nergtique performante, dans la loi de transition nergtique de 2015, sont encore plus levs. 500 000 logements par an devront en
bnficier compter de 2017, dont au moins la moiti occups par des mnages
modestes, visant ainsi une baisse de 15 % de la prcarit nergtique ds 2020.
Mieux, tous les logements dont la consommation est suprieure 330 kWh/m2/an,
appels couramment des passoires nergtiques , devront tre rnovs dici
2025. Comme le montre le graphique ci-dessous, le rythme tendanciel actuel est
loin, trs loin, de laisser esprer latteinte de cet objectif. peine 280 000 rnovations chaque anne sont qualifies de performantes nergtiquement daprs
lenqute Open de lADEME, et elles ne concernent pas toutes des passoires. Pour
rnover toutes les passoires dici 2025, il faudrait presque multiplier le rythme
actuel par dix.
Rythmes de rnovation des passoires thermiques : un scnario tendanciel (en haut)
trs loin des objectifs de loi Transition nergtique (en bas)
8
5 % de passoires
nergtiques
Millions de logements
7
6
5
4
3
12 % de mnages en
situation de prcarit
nergtique
2
1
0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Mnages non-prcaires
Mnages prcaires
Millions de logements
7
6
5
4
3
2
1
0
2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
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3 UFC-Que Choisir, Rnovation nergtique des logements. Le crdit dimpt, une mesure grand
frais qui manque sa cible environnementale , octobre 2015.
4
PARTIE I
du projet de travaux. Pour les propritaires occupants, qui en sont les principaux
bnficiaires, il propose deux aides principales : une subvention principale ANAH,
hauteur de 50 % des travaux de 20 000 euros maximum, et une prime du Fonds
daide la rnovation thermique (FART) de 3 000 euros en 2014, rduite 2 000 euros
en 2015, puis 10 % des travaux en 2016 (dans la limite de 2 000 euros).
Laccompagnement consiste en une prestation personnalise ralise par des
oprateurs locaux, qui permet deffectuer le diagnostic thermique du logement,
dlaborer avec le propritaire le projet de travaux, de faire tablir les devis par des
professionnels et daiguiller les mnages dans leur choix, de monter les dossiers de
financement et de veiller la bonne mise en uvre des travaux.
C e prog ra mme a v rit a b lement f a it b ou g er des lig nes, grce aux campagnes
de communication et la mobilisation des pouvoirs publics locaux et nationaux et
des oprateurs. La rnovation thermique et la prcarit nergtique sont devenues
des thmes visibles du public et des axes importants des politiques publiques.
Habiter Mieux a galement encourag la structuration des partenariats locaux et
la rationalisation des aides publiques. Aprs une phase de calage et quelques
atermoiements sur les cibles et les modes dintervention privilgier, la stabilisation
des modes opratoires laisse penser que le systme a trouv sa vitesse de
croisire et permettra datteindre ses objectifs initiaux (300 000 logements en
7 ans, soit plus de 40 000 par an). La formation des oprateurs comme lacculturation
des dcideurs locaux en matire de rnovation thermique apparaissent aujourdhui
comme des acquis.
Le programme, surtout, a permis da m liorer la q u a lit de v ie, la solv a b ilit
de plu sieu rs milliers de m na g es et la q u a lit du pa rc a nc ien. Les trois
quarts des habitations bnficiaires datent davant 1974 et 32 % mme davant
1918. Les diagnostics de performance nergtique (DPE) montrent que 89 % des
logements bnficiaires taient classs en catgorie E, F ou G. Les trois quarts des
bnficiaires du programme Habiter Mieux simposaient au moins une limitation
en matire de consommation dnergie, en ne chauffant pas toutes les pices ou en
coupant le chauffage, et 12 % dclaraient avoir souffert de maladie pour cette raison5.
Quant aux travaux raliss, ils procdent pour une majorit dentre eux dun
bouquet dinterventions, et concernent principalement les installations de
chauffage (62 %), lisolation des combles (43 %) et le remplacement des fentres ou
portes (50 %), pour un cot moyen de 18 600 euros. lissue des travaux, les bnficiaires font tat dune nette amlioration de ltat gnral du logement. Prs de
9 sur 10 considrent que leur logement est en bon tat aprs la fin des travaux.
Sans Habiter Mieux, 83 % des mnages dclarent quils nauraient pas ralis les
travaux, attestant dun rel effet levier.
Ibid.
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Peu deffet daubaine, des subventions consquentes, une mobilisation locale, des
logements dont la qualit samliore : Habiter Mieux est plutt un succs. Mais
il comporte encore des limites, examiner lucidement lheure o le gouvernement revoit ses ambitions la hausse.
PARTIE I
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usages post-travaux dans les logements, et au risque dun effet rebond sur la
consommation nergtique dans les logements rnovs.
Habiter Mieux est enfin relativement efficace pour les maisons individuelles mais
peine sadresser aux c opropri t s. Le dispositif actuel (partenariat, financements,
modes dintervention) est difficile mobiliser pour ces cibles particulires.
Bref, lintervention auprs de mnages en grande difficult est possible, comme
le montre par exemple lexprience de la Fondation Abb Pierre (programme Toits
dabord), avec des niveaux de gains nergtiques importants, condition dy consacrer des moyens pour laccompagnement, du reprage au suivi post-travaux, et de
prvoir des reste--charge les plus bas possible.
PARTIE I
inoffensifs que des murs tanches, des fentres sans trous ou la prsence dun appareil de chauffage, et aussi vagues que des vitrages en bon tat , une tanchit lair correcte ou pas dexcs dhumidit . Trois de ces critres seraient
respecter dici 2020, et six dici 2025. Autant dire quavec des objectifs aussi
faibles et imprcis, ce dcret ne dclenchera que trs peu de travaux dconomies
dnergie.
P ou rq u oi n a v oir pa s c h oisi, c omme l y inc it a it la loi, u n c rit re de
perf orma nc e nerg t iq u e, et pas six au choix ? La mme loi qui dans son article 5
prcise sans quivoque qu avant 2025, tous les btiments privs rsidentiels dont
la consommation en nergie primaire est suprieure 330 kilowattheures dnergie primaire par mtre carr et par an [cest--dire ayant une tiquette DPE F ou G]
doivent avoir fait lobjet dune rnovation nergtique ? Le DPE constitue en effet
un signal reconnu par les consommateurs, puisquil est obligatoire en cas de mise
en location depuis 2007.
Daprs ladministration, le DPE ne serait pas assez fiable. Sauf quil reprsente
aujourdhui lapproximation la plus proche de la ralit, et quil faut travailler
lamliorer plutt que le laisser de ct. Une interdiction de mise en location des
passoires thermiques, daprs ses adversaires, comporterait galement le risque de
faire sortir du march des milliers de logements. Rien ne vient alimenter cet argument, qui avait t utilis lors de ladoption du dcret dcence en 2002 mais qui
ne sest pas vrifi. L a d f init ion de normes minima les de c onf ort d u n log ement a u ne v ert u p da g og iq u e : elle consiste pour la collectivit envoyer
un signal-norme, qui influe en profondeur sur les habitudes des bailleurs. Cela ne
signifie videmment pas quils feront tous des travaux en temps et en heure au
prtexte quun dcret a t publi, sans quoi les logements indcents nexisteraient dj
plus. Cela ne veut pas dire non plus, linverse, que tous les logements indcents
sortiront du march, sans quoi tous les taudis de France seraient vides. Cela montre
simplement le chemin emprunter, chelonn dans le temps et prvisible,
c ondit ion d t re simple, lisib le et a c c ompa g n d a ides f ina nc i res pou r
les b a illeu rs imp c u nieu x . Pour ces derniers, qui sont une minorit des bailleurs,
des dispositifs existent pour subventionner leurs travaux partiellement via lANAH,
ou mme entirement sils acceptent de confier leur logement une association
dintermdiation locative sous forme de bail rhabilitation.
Cest donc ce b on dosa g e ent re inc it a t ion et sa nc t ion que le dcret devrait
aboutir. Le dbat nest donc pas entre une politique punitive et une politique indolore, mais entre une politique qui marche et une politique daffichage condamne
chouer. Lenjeu est pourtant majeur. Du point de vue cologique, le btiment reprsente un quart des missions de gaz effet de serre de la France et 40 % de sa
consommation dnergie. Du point de vue sanitaire, une tude de lOFCE a montr
rcemment que, toutes choses gales par ailleurs, habiter un logement difficile
chauffer accrot de 50 % le risque de se dclarer en mauvaise sant. Avec 11 millions
de personnes se plaignant du froid domicile, la prcarit nergtique devrait tre
apprhende comme une question de sant publique. Une obligation de rnover est
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I 2017
donc indispensable pour quune partie des 35 milliards deuros annuels de travaux
damlioration du parc soit oriente vers la rnovation nergtique, en particulier
celle des passoires thermiques du parc locatif priv.
Les bailleurs qui se conformeraient cette nouvelle obligation devraient tre
nouveau ligibles au CITE (alors que les bailleurs en ont t exclus depuis 2011)
en change de loyers modrs, dans le cadre de la mobilisation du parc priv
vocation sociale (voir chapitre 5).
PARTIE I
6 SIA Partners, Cots et bnfices dun plan de rnovation des passoires nergtiques horizon
2025 , janvier 2017. Voir : http://renovons.org
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I 2017
1,06
0,44
0,62
6,12 MteqCO2
126 000 ETP (2017-2025)
18 000 ETP (long terme)
758 M/an
1 034 M/an
1,02
Au-del des conomies ralises, lexternalit la plus positive est que les mnages
puissent se chauffer mieux et vivre plus confortablement. En effet, cest l le vrai
retour sur investissement : les gens vivent mieux dans un logement rnov. Daprs
lagence de lUnion europenne Eurofound, corriger les principaux problmes des
12 % de logements franais les plus dgrads8, au-del de la simple prcarit nergtique, coterait 45 milliards et permettrait dviter des cots de sant hauteur de
20 milliards deuros par an, quil sagisse de dpenses directes de soin (1 milliard)
ou surtout de cots indirects pour la socit (19 milliards)9. Encore faut-il disposer
de 44 milliards disponibles aujourdhui. Mais les taux dintrt nont jamais t
aussi bas. L a lig nement des pla n t es, q u elq u es mois a pr s le su c c s de la
C O P 2 1 P a ris, n a donc sa ns dou t e j a ma is t a u ssi propic e u n pla n
d inv est issement de g ra nde env erg u re.
Enfin, outre les conomies gnres, le plan dradication des passoires thermiques
aura besoin dtre davantage financ par le produit des taxes sur lnergie. Le cot
de lnergie est en effet un facteur important de mobilisation de la socit pour
lconomie dnergie. Cest pourquoi, la contribution carbone , ou taxe carbone ,
est dcisive. Dun montant substantiel et croissant dans le temps de manire assure,
un rythme suprieur celui prvu aujourdhui, elle constituerait galement une
Ayant au moins trois dfauts parmi les items suivants : froid, humidit, moisissures, absence de
toilettes intrieures ou de salle de bains, manque despace
9
PARTIE I
puissante incitation rnover, en mme temps quelle pourrait financer ces dpenses
de rnovation et daide la fourniture dnergie pour les mnages modestes.
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3 Renaud Epstein, ANRU : mission accomplie ? , in J acques Donzelot, quoi sert la rnovation
urbaine ? , Presses Universitaires de France, La ville en dbat , 2012, p. 51-97.
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Un chantier inachev
Au-del des bienfaits et des critiques qui peuvent tre adresses au PNRU, la principale limite du programme reste la rduction de son spectre dintervention par
rapport aux objectifs initiaux. Pour de nombreux habitants de quartiers identifis
comme prioritaires mais qui nont pas t directement concerns par lintervention
de lANRU, lenvironnement quotidien et urbain na pas ncessairement volu.
Les coproprits dgrades ont t aussi bien souvent dlaisses en raison de leur
statut juridique complexe et de la multitude de propritaires qui les
caractrise. Non apprhendes ds le dpart comme un objectif part entire du
PNRU ncessitant une approche spcifique, elles nont que peu bnfici du
programme. Par ailleurs, le mode de fonctionnement et de financement de lANRU
est peu adapt au traitement de ce parc priv particulier. Aussi, un cart sest creus
dans les quartiers impacts par le programme entre le parc social rnov et rhabilit
dune part et ce parc priv particulier tendant se dgrader de lautre.
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I 2017
L A R G IE Q U I N E D O IT P A S S E C A N T O N N E R A U
B T I
Le NPNRU vise les mmes objectifs que le PNRU, tout en mettant en avant de
nouvelles thmatiques : le dveloppement conomique des quartiers, la performance
nergtique des logements et le retour des services publics dans ces quartiers.
Laccs lducation, la sant ou aux transports y est davantage apprhend que
dans le cadre du PNRU, permettant desprer viter les cueils du premier exercice.
Contrairement son prdcesseur, le NPNRU nest plus cens faire prvaloir le bti
sur ses habitants. La participation de ces derniers, fondamentale, nest donc plus
cense rester un vu pieux. cet gard, la mise en place de conseils citoyens dans
https://www.passansnous.org/wp-content/uploads/2016/10/communique%CC%81.pdf
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8 Union sociale pour lhabitat, Laccession sociale scurise dans les quartiers en renouvellement
urbain , mars 2015.
9
10 Thomas K
E T U N E O U V E R T U R E D E S Q U A R T IE R S IN S E N S IB L E S
A U X M N A G E S E N D IF F IC U L T
Si lamlioration des conditions de vie dans les quartiers sensibles par linvestissement dans le bti, mais aussi et surtout dans lducation, la sant, lemploi, les
transports et la citoyennet est ncessaire pour mettre un terme la relgation
sociale et urbaine, la lutte contre la sgrgation spatiale ne saurait se limiter ces
quartiers. L a mix it soc ia le doit simultanment t re int rodu it e da ns les
q u a rt iers insensib les , c es q u a rt iers a is s, moteurs de la centrifugeuse
sociale, l orig ine de la h a u sse des prix de l immob ilier qui renvoie les
classes populaires la priphrie des zones prises.
Laction politique dans ces quartiers passe par trois chantiers dvelopps par
ailleurs dans ce rapport. En premier lieu, ltat doit faire appliquer plus strictement
larticle 55 de la loi SRU, en imposant des quotas de logements vraiment sociaux
dans les communes qui font tout pour y chapper (voir le chapitre 13). Ensuite, il
doit mener court terme une action consistant flcher les attributions de logements sociaux vers les mnages les plus en difficult hors des quartiers de
la politique de la ville, pour viter de reloger toujours les plus pauvres avec les
plus pauvres (voir le chapitre 2). Enfin, il est indispensa b le q u e la rent e f onc i re l orig ine de c es dy na miq u es t errit oria les in g a lit a ires soit pr lev e pou r enra y er c et t e s g r g a t ion par les prix et redistribuer ces richesses
immobilires vers les quartiers en dshrence et vers louverture aux classes populaires des quartiers riches (voir le chapitre 14).
Ces trois dfis rappellent que ces quartiers populaires ne sont pas en dehors des villes
mais en lien troit avec les processus conomiques de fragmentation territoriale.
De quartiers de relgation, ils peuvent devenir ou redevenir des quartiers de
promotion, populaires mais ouverts aux mobilits, riches de la crativit de leurs
habitants. Des quartiers dont les difficults, qui ne sauraient tre occultes, ne
disparatront pas par linvisibilisation de ses habitants, mais par le renforcement
des liens sociaux et de solidarit en leur sein et dans les villes auxquelles ils
appartiennent.
11 Pierre Gilbert,
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I 2017
Entre 2000 et 2014, les loyers des grandes agglomrations ont augment de 55 %
en moyenne daprs lOLAP, deux fois plus vite que linflation. Certes, dans la
plupart des agglomrations, le niveau des loyers naugmente plus rellement. Mais
cette accalmie est trompeuse, car elle survient un niveau historiquement lev,
sans que la crise conomique ait eu deffet la baisse dans les zones tendues.
Certes, les prix lachat ont cr plus fortement que ceux la location, mais les
accdants ont lavantage de dpenser autant pour se loger que pour se constituer
un patrimoine, dont la valeur saccrot en gnral avec le temps. Ils ont aussi la
chance dacheter crdit une poque o les taux dintrt sont historiquement
bas. Ils sont aussi de plus en plus aiss, la hausse des prix ayant rendu laccession
de plus en plus slective socialement, tandis que les locataires du parc priv sont de
plus en plus pauvres en comparaison avec le reste de la population. Entre 2002 et
2013, ces derniers ont vu leurs revenus augmenter deux fois moins vite que ceux de
lensemble de la population (+ 1 % par an en moyenne pour les locataires du parc
priv, contre 2 % pour lensemble des mnages)1.
Sans surprise, les loc a t a ires du priv sont donc su rrepr sent s pa rmi les
m na g es en sit u a t ion d ef f ort f ina nc ier ex c essif . 41 % des mnages subissant un taux deffort net suprieur 35 % et un reste--vivre infrieur 65 % du
seuil de pauvret sont des locataires du parc priv. Les locataires Hlm reprsentent
quant eux 27 % de ces mnages pnaliss par les prix du logement, et les accdants seulement 15 % ; une part qui chute moins de 7 % pour les propritaires
non-accdants.
2002
2006
2013
19,2 %
20,5 %
22,5 %
23,9 %
23,0 %
24,2 %
27,4 %
30,0 %
Accdants la proprit
22,3 %
22,3 %
24,3 %
25,1 %
Propritaires non-accdants
7,0 %
6,2 %
9,3 %
7,1 %
Source : ENL.
1992
20 %
15 %
2002
10 %
2006
5%
2013
0%
Locataires
secteur social
Locataires
secteur libre
Accdants
la proprit
Propritaires
non-accdants
Propritaires non-accdants
25 %
Accdants la proprit
20 %
15 %
10 %
5%
0%
Taux deffort lev,
niveau de vie rsiduel faible
Cette tendance la hausse des loyers constitue une rupture historique avec les
priodes prcdentes, puisque, daprs les donnes de lconomiste Thomas Piketty,
la part des loyers ( imputs pour les propritaires et rellement acquitts pour
les locataires) dans le revenu national na jamais t aussi leve, et atteint dsormais
10 %, soit cinq fois plus quAprs-guerre.
167
168
I 2017
4%
2%
1896
1904
1912
1920
1928
1936
1944
1952
1960
1968
1976
1984
1992
2000
2008
0%
Lecture : la part des loyers (valeur locative des habitations) est passe de 2 % du revenu national
en 1948 10 % en 2010.
Sources et sries :
voir piketty.pse.ens.fr/capital21c. http://piketty.pse.ens.fr/files/capital21c/pdf/G6.7.pdf
Selon nos travaux mens dans douze agglomrations, les mnages des couches
moyennes relevant du 5e dcile ne peuvent accder, dans des conditions correctes,
au parc locatif priv dans les zones tendues, au prix moyen du march locatif2. La
consquence est un report vers la demande de logement social ou vers des fractions
dgrades du parc priv, ou suppose des taux deffort draisonnables, comme cest
le cas de Madame R. (voir encadr ci-dessus), qui peuvent se traduire, au moindre
accident de parcours, par des impays et une grande prcarisation des locataires.
Les procdures en justice pour impays ont ainsi augment de 49 % entre 2001 et
2015 et le nombre dexpulsions avec le concours de la force publique, qui tait de
6 337 en 2001, a augment de 127 % pour atteindre le chiffre record de 14 363 en
2015. Les efforts pour sacquitter du loyer entranent des privations sur dautres
dpenses essentielles, comme les soins, lalimentation ou le chauffage. Entre 2006
et 2013, le nombre de personnes ayant eu froid en raison de privations financires
ou de limpossibilit de payer sa facture, a ainsi bondi de 44 %.
169
170
I 2017
et a marche !
L e b ila n est modest e, ma is il est posit if . Dans cette priode o les progrs
sociaux se font rares, il est bon de souligner que, selon lOlap, 30 % des nouveaux
emmnags Paris en 2015 ont bnfici dune baisse de loyer, une proportion
indite qui natteignait que 20 % en 2014 et seulement 7 % en 2013. Outre la priode de faible hausse des loyers au niveau national, lencadrement renforc des
loyers Paris produit des effets visibles. Daprs lOLAP, les loyers la relocation,
qui avaient augment de 8,5 % en 2012, nont progress que de 2,1 % en 2014 et
1,0 % en 2015 : la hausse de 2015 est la plus faible enregistre depuis 20016 . Les
dpassements du seuil du loyer median major persistent, mais leur niveau est infrieur de 40 euros par mois depuis lentre en vigueur de lencadrement, daprs
lOLAP.
Alors que les prvisions les plus alarmistes mettaient en garde contre un engorgement
des institutions par des recours amiables ou contentieux, il se trouve que leur
nombre est rest trs faible, avec 111 recours devant la commission de conciliation
en 18 mois. Lefficacit du dispositif rside pour linstant davantage dans le signal
norme envoy aux bailleurs, et reu par bon nombre dentre eux, qui alignent
spontanment leurs loyers au loyer mdian major, et ne cherchent pas forcment
le dpasser en justifiant dun complment de loyer. Comme lcrit lADIL 75,
Xavier Timbeau, Les bulles robustes : pourquoi il faut construire des logements en rgion
parisienne , Revue de lOFCE / Dbats et politiques n 128, 2013.
6 OLAP, volution en 2015 des loyers dhabitation du secteur locatif priv dans lagglomration
parisienne , juillet 2016.
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F A C IL IT E R L E R E C O U R S A U X D R O IT S P O U R L E S L O C A T A IR E S
Les locataires doivent connatre leurs droits. Le manque de portage politique de
cette rforme majeure rduit dautant la porte de la mesure faute dinformation
sur un dispositif relativement complexe. Les locataires, sils ne sen emparent pas,
ne pourront entamer des dmarches de baisse des loyers auprs de leurs bailleurs.
Une mise en uvre volontariste ncessiterait des oprations de communication,
lembauche de professionnels ou le soutien des associations pour le faire connatre
et accompagner les locataires dans leurs dmarches. cet gard, la mission confie
lADIL 75, aussi utile soit-elle, nest pas suffisante. Il importe aussi de mieux faire
connatre et appliquer le dcret complmentaire qui interdit les hausses de loyer
la relocation ou au renouvellement du bail suprieures linflation. Des contrles
alatoires, dans les agences immobilires notamment, seraient de nature dissuader
bailleurs et agents de sen affranchir. lheure actuelle, daprs lOLAP, un tiers des
relocations, sans travaux importants, ont donn lieu en 2015 une augmentation
de loyer suprieure lIRL, en violation donc semble-t-il du dcret annuel dencadrement des loyers la relocation. De mme, daprs une enqute de la CLCV
publie en octobre 2016, 38 % des loyers annoncs dans des petites annonces
dpassaient le loyer mdian major, de 138 en moyenne.
A D A P T E R L E N IV E A U D E L E N C A D R E M E N T
S E L O N L A T E N S IO N D E S M A R C H S
La loi ALUR prvoyait, dans sa version adopte par le Parlement, que les loyers
ne pas dpasser seraient les loyers mdians majors fixs par les prfets jusqu
20 % au-dessus du loyer mdian. La ministre du Logement de lpoque dclarait
que ce taux devrait plutt se situer 10 % en le-de-France.
Entre-temps, le Conseil constitutionnel a estim que la marge de manuvre laisse
au prfet pour fixer le taux de plafonnement tait trop importante pour garantir un
traitement gal aux bailleurs. Il a donc supprim toute modulation possible et fix
lui-mme ce taux 20 % au-dessus du loyer mdian sur tout le territoire.
Il serait donc ncessaire, dans lesprit de la loi initiale, de fixer pour lle-de-France
ce pourcentage 10 %, afin d a b ou t ir u ne v rit a b le mod ra t ion des loy ers.
Cette disposition serait parfaitement justifie quand on sait que, daprs lInsee, le
cot du loyer est le poste sur lequel les carts de prix entre lagglomration parisienne et la province sont les plus importants, de lordre de 49 % pour des logements
comparables9.
En 2015, les prix en rgion parisienne dpassent de 9 % ceux de la province , Insee Premire,
n 1590, avril 2016.
D IS P O S IT IF F IS C A L D IS S U A S IF
Pour mener une politique cohrente de matrise des loyers, la loi pourrait aussi
prvoir un bonus-malus fiscal associ au dispositif gnral dencadrement. Les
complments de loyer autoriss devraient donner lieu une imposition suprieure
sur ces logements prtendument exceptionnels. Cest dune certaine manire le
principe de la taxe Apparu , vote en 2011, qui prvoit une imposition dissuasive
sur les loyers indcents (plus de 41 /m2) des micro-logements (14 m2 et moins).
Cette taxe trs pertinente mriterait dtre mieux applique, cale sur les loyers
mdians majors et largie tous les complments de loyer.
A C C L R E R L E X T E N S IO N
D U
D O M A IN E D E L E N C A D R E M E N T
173
174
I 2017
10
12
J acques Friggit, Lincidence des effets de structure sur la surcroissance du loyer des locataires
bas revenu du parc priv, 1970-2013 , novembre 2016.
13
Pierre Madec, Les aides personnelles au cur de la politique du logement en France , Revue
franaise des affaires sociales, 2016 n 3.
14
Ibid.
175
176
I 2017
Conclusion
Naturellement, lencadrement nest pas la solution parfaite ou dfinitive aux loyers
trop chers. Il comporte certains dfauts, commencer par des normes complexes
devant trouver sappliquer sur un march locatif dune grande diversit. Il ne
saurait remplacer laccs au logement social pour les mnages en difficult (voir
chapitre 3) et une politique volontariste de construction de logements prix accessible (voir chapitre 12). Mais il sagit dune solution qui a des ef f et s c onc ret s et
direc t s, sonna nt s et t r b u c h a nt s, pou r les m na g es c onf ront s u n
ma rc h t ir v ers le h a u t pa r la p nu rie de logements en zones tendues. Des
effets quune politique de construction ne saurait produire dans un dlai proche.
Sans compter que certains marchs trs tendus, comme Paris et les centres des
mtropoles les plus attractives, risquent de le rester long terme, puisque sy
confrontent une demande presque infinie de mnages souhaitant y vivre, par choix
ou obligation, et une offre structurellement limite par les limites physiques de la
ville. Dans ce rapport de force dfavorable aux locataires, il est donc du rle de la
puissance publique de f ix er des limit es ne pa s d pa sser da ns l a c c s c e
b ien de premi re n c essit quest le logement, sous peine de les prcariser davantage ou de rserver les villes les plus attractives aux mnages les plus riches ou
aux touristes.
La limitation des revenus locatifs des bailleurs suscite naturellement de leur part
des rsistances. Mais une politique quilibre devrait pouvoir galement, en change,
leur proposer u ne s c u risa t ion des rev enu s loc a t if s, travers une garantie
universelle contre les impays, qui hlas a t partiellement abandonne (voir chapitre 7).
Pour les bailleurs qui accepteraient de limiter davantage leurs loyers, une garantie
encore plus complte devrait leur tre propose, ainsi quun crdit dimpt proportionnel leur effort et une gestion locative garantie, dans le cadre de la mobilisation
du parc priv vocation sociale (chapitre 5). Enfin, au-del des bailleurs individuels,
une politique du logement ambitieuse devrait imposer, en change des importants
avantages fiscaux en leur faveur (sur lassurance-vie ou lpargne salariale notamment),
un retour des investisseurs institutionnels dans limmobilier locatif rsidentiel
intermdiaire15.
15
177
15
1 Carole Bonnet, Bertrand Garbiniti, Sbastien Grobon, Accs la proprit : les ingalits
178
2017
Cette volution conduit accentuer les in g a lit s ent re propri t a ires et loc a t a ires, surtout quand les propritaires sont librs des charges de remboursement
et retrouvent des marges de libert dans lutilisation de leur budget, tandis que
leur patrimoine immobilier tend prendre de la valeur. Au-del de la question
de laccs la proprit, cest celle des perspectives rsidentielles offertes aux mnages modestes qui doit tre pose quand le clivage en matire daccs au logement
sopre entre ceux qui peuvent choisir leur logement et leur lieu dhabitat et ceux
qui nen ont pas la possibilit. Cest pourquoi il importe de donner cette perspective ceux qui nont pas dautre horizon que le logement social comme ceux qui
rsident dans les quartiers de la politique de la ville. Ces constats conduisent
rechercher les moyens dune accession sociale la proprit scurise et rversible
pour les mnages modestes.
2 Bernard Vorms, Proprit et location, les statuts doccupation ne sont pas des catgories
179
180
2017
2016.
181
182
2017
du foncier ? , EDHEC Position Paper, fvrier 2015. Cit in Cour des comptes, Les aides de ltat
laccession la proprit , novembre 2016.
6 Claire Labonne, Ccile W elter-Nicol, Cheap Credit, Unaffordable Houses ? , Dbats Economiques et Financiers de lAutorit de Contrle Prudentiel et de Rsolution (Banque de France),
dcembre 2015.
7 Laurent Gobillon et David Le Blanc, Quelques effets du prt taux zro , conomie et Statistique, n 381-382, octobre 2005.
8 Daprs la Cour des comptes, loutil de simulation du ministre du Logement aurait quant
lui estim 75 % cet effet daubaine au sujet des PTZ+ contracts en 2016 grce la hausse des
plafonds de ressources.
9 Carole Bonnet, Bertrand Garbiniti, Sbastien Grobon, Accs la proprit : les ingalits
saccroissent depuis quarante ans , tudes et rsultats, DREES, mai 2016.
10 Cour des comptes, Les aides de ltat laccession la proprit , novembre 2016.
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2017
2011
2012
2013
2014
2015
345 014*
79 116
43 167
47 192
59 840
537 000
524 000
494 000
483 000
460 000
51 765
6 735
52 141
5 768
60 809
7 232
60 076
7 355
72 221
8 080
Source : SGFAS, DHUP, calculs Cour des comptes. Nombre annuel de nouveaux bnficiaires, sauf
pour les aides au logement.
* Le chiffre trs lev de 2011 sexplique par louverture ce moment-l du PTZ+ tous les
accdants, dans le neuf comme dans lancien et sans plafonds de ressources. Sur les 345 000 PTZ+
en 2011, seuls 93 000 ont concern des logements neufs.
185
186
2017
Laccs au PSLA ouvre droit des avantages fiscaux pour loprateur et pour le
mnage (TVA basse, droit aux APL et au PTZ+, exonration de taxe foncire). La
redevance verse par le locataire-accdant est plafonne (autour de 8,25 euros en
zone B1 par exemple), incluant un loyer et une fraction acquisitive, assimilable
une pargne et imputable sur le prix. Mais les plafonds de ressources respecter
sont suffisamment bas pour viter les effets daubaine trop importants, puisque
ces plafonds sont infrieurs aux plafonds PLS, plus bas que les nouveaux plafonds
du PTZ+ par exemple. Le PSLA combine de plus l a v a nt a g e de f a v oriser l a c c ession soc ia le et la c onst ru c t ion neu v e, et de librer des logements sociaux
pour les candidats la location.
Les rsultats quantitatifs sont modestes mais non ngligeables. 45 000 logements
PSLA ont t produits entre 2004 et 2015 et 8 080 logements en 2015, dont 1 312
en zone A et 3 645 en zone B1. Leur nombre a tripl en 2011, passant de 2 000 plus
de 6 000, sous leffet de rformes ayant assoupli leur utilisation.
Le modle PSLA affiche tout de mme de fortes limites. Leur dveloppement est
trs ingal selon les rgions. La collaboration entre organismes Hlm et collectivits locales apparat encore trop limite. Du ct de ces dernires, certains freins
peuvent en effet bloquer la mise en uvre de relles stratgies daccession sociale :
un manque dhabitude et de pratique de ce type de produit, la crainte de voir surgir moyen terme des coproprits dgrades, une absence de coordination entre
objectifs stratgiques lchelle intercommunale (via les Programmes locaux de
lhabitat) et gestion du foncier lchelle communale, etc.
Cest pourquoi il serait pertinent de systmatiser linscription des PSLA dans les
PLH et PLU, puis rserver du foncier en consquence et dfinir des conditions de
cession pour viter la spculation. Le PLH de Rennes Mtropole prvoit ainsi par
exemple une production annuelle comprise entre 250 et 300 logements en PSLA
incluant une aide la surcharge foncire pour ramener la valeur de la charge
foncire 100 euros/m. Des aides complmentaires pour les accdants peuvent
enfin tre proposes.
Le PSLA est donc un dispositif utile et efficace, quil convient de dvelopper. Mais
une piste originale, actuellement en voie dexprimentation, pourrait galement
se dvelopper : le b a il r el solida ire. Le bail rel solidaire est la dclinaison
permise par loutil de dissociation de la proprit intitul Office foncier solidaire
(OFS), adopt dans le cadre de la loi ALUR en 2014. LOFS permet la c ollec t iv it ou une communaut dintrt public de g a rder la propri t d u n t erra in ma is d a c c order u n m na g e la j ou issa nc e du b t i, pour une longue
dure, travers ce bail rel solidaire. La municipalit de Lille cherche actuellement
dvelopper cet outil la place du dispositif PSLA. Lavantage de la dissociation
de proprit est de permettre doffrir des logements moindre prix des mnages
modestes, tout en gardant la matrise publique du foncier. Ce montage fonctionne
in fine comme une clause antispculative maximale et prenne. Il permet de sassurer que les efforts financiers parfois importants consentis ne soient pas accapars
187
188
2017
14 J ean Bosvieux, Quel avenir pour laide personnelle laccession , Politique du logement.
15 Cour des comptes, Les aides de ltat laccession la proprit , novembre 2016.
PTZ+
51 000
PAS
51 000
PLAI*
19 378
PLUS*
32 297
PLS*
41 986
PARTIE I CHAPITRE 11. Scuriser laccession la proprit
189
plutt que la favoriser outre-mesure
*Les plafonds daccs aux logements sociaux PLAI, PLUS et PLS sont prsents titre de
Comparaison des plafonds de ressources pour un couple
comparaison.
avec un enfant Nantes
APL
accession
PSLA
PTZ+
PAS
PLAI
PLUS
PLS
*Les plafonds daccs aux logements sociaux PLAI, PLUS et PLS sont prsents titre de comparaison.
De plus, comme on la vu, la gnralisation de la proprit toute la population nest pas possible
De plus, comme on la vu, la g n ra lisa t ion de la propri t t ou t e la
ni, de toute faon, dans les conditions actuelles, souhaitable. Pour les mnages locataires modestes
popu la t ion n est pa s possib le ni, de t ou t e f a on, da ns les c ondit ions
qui naccderont pas la proprit mme en amliorant les dispositifs et les financements existants
a c t u elles, sou h a it a b le. Pour les mnages locataires modestes qui naccderont
pas la proprit mme en amliorant les dispositifs et les financements existants,
il est donc important de proposer des q u iv a lent s de ric h esse la
propri t , c est - - dire de leu r proc u rer c ert a ins des a v a nt a g es q u i sont
li s la sit u a t ion de propri t a ire. titre dexemple, cela pourrait passer par
une protection amliore du statut du locataire, comme en Allemagne ou en Suisse,
o les locataires sont nombreux et disposent dune meilleure protection quen
France, ainsi que nous le proposons dans le chapitre consacr la prvention des
expulsions. Pour les locataires Hlm de longue date, cela passe par u n v ra i droit
la mob ilit l int rieu r du pa rc soc ia l, qui permet notamment de redonner
des perspectives rsidentielles des mnages qui nont pas dautre horizon que le
logement social court ou moyen terme. Cest important pour les personnes ges
en particulier, de manire pouvoir changer des logements trop grands pour elles
avec des logements plus petits, moins chers et disposant de services la personne,
adapts au vieillissement et plus prs des centres-villes. Cela implique une priorit
donne, dans les attributions Hlm, aux demandes de mutation, car elles ont
lavantage de librer un logement. Enfin, pour tous les locataires de longue date,
il existe des possibilits damliorer leur pouvoir dintervention sur le logement,
quil sagisse dexiger du bailleur la mise aux normes de leur logement ou dy faire
soi-mme des amnagements, afin de pouvoir sy sentir pleinement chez soi .
PARTIE PARTIE
I CHAPITRE
I Zoom
12. Construire
: 1. Introduction
plus,
mieux et moins cher
Ces dernires annes, la d c onnex ion ent re les prix de v ent e des log ement s
et les b u dg et s des m na g es sest accrue, en lien avec le renchrissement du
foncier, la hausse des cots de la construction et laugmentation du prix des nergies
et des matires premires. tel point que les logements neufs produits dans douze
agglomrations que nous avons passes au crible se rvlent inaccessibles pour
la plupart des mnages moyens et modestes, mme dans le cadre de laccession
aide. Par exemple, un couple avec un enfant, gagnant 2 200 euros par mois, ne
peut acheter un T3 neuf, au prix moyen du march, que dans deux des douze
agglomrations que nous avons analyses ( Caen et Orlans), alors que les dix
autres lui sont inaccessibles (Bordeaux, Lyon, Clermont, Lille) 1.
Un des principaux enjeux est de diversifier loffre de logements (prix, loyers,
typologies, statuts doccupation) pour faciliter laccs au logement des plus fragiles,
mais aussi des mnages en emploi aux ressources thoriquement suffisantes mais
que le march actuel rend insolvables, et de manire plus gnrale la fluidit de la
mobilit rsidentielle aujourdhui bloque.
Dans un contexte o la production de logements semble de plus en plus dconnecte
des capacits financires des mnages, loigne de leurs attentes et des volutions
socitales, il est intressant de se questionner sur les possibilits de dvelopper
une offre diffrente, dans la perspective de laccs au logement des mnages les
plus modestes. Les initiatives se multiplient pour opt imiser les espa c es,
soc ia liser les t erra ins, pa rt a g er les q u ipement s et montrer quune partie
de la construction neuve prix dcot nest pas ncessairement synonyme de
pitre qualit sur des fonciers excentrs : Community Land Trust 2 , dissociation
du foncier et du bti, espaces modulables pour sadapter aux parcours de vie,
rduction des cots de construction par la standardisation de certains modules,
habitat participatif, secteurs de mixit sociale
191
192
2017
PARTIEPARTIE
I CHAPITRE
I Zoom
12. Construire
: 1. Introduction
plus,
mieux et moins cher
de limitation, dinterdiction, dit rglementaire , qui stipule ce quil ne faut pas
faire, les densits ne pas dpasser, des documents durbanisme plus excutoires,
oprationnels, qui prcisent ce quil faut faire dun terrain et sassurent de sa mise
en uvre : un urbanisme de projet .
Une telle oprationnalit des documents durbanisme suppose de la part de
certains lus locaux qui les adoptent, un changement de posture et des dcisions
prcises quant aux zones btir, aux types de logements dont les besoins figurent
au PLH, aux dlais, ainsi quun vritable suivi. Or, aujourdhui, certains organisent
une rtention foncire en limitant au maximum la constructibilit des parcelles,
dautres linverse laissent toute libert aux propritaires fonciers dutiliser ces
droits construire comme bon leur semble, sans pour autant souhaiter quils soient
affects la construction de logements et encore moins de logements sociaux.
La premire ide consisterait systmatiser, dans les PLU, non seulement des
rgles de densit maximale, en termes demprise au sol ou de hauteur, comme cest
le cas aujourdhui, mais galement de densit minimale. Les zones urbaniser
se verraient ainsi affecter des planchers de densit respecter, en particulier
proximit des transports en commun. Ces rgles seraient plus efficaces que le
versement de sous-densit instaur de manire facultative disposition des
collectivits, qui a peu t utilis.
La seconde ide vise permettre aux collectivits dinst a u rer des z ones
de mob ilisa t ion f onc i re , au sein desquelles il serait impratif pour un
propritaire de mobiliser des terrains classs constructibles au service de lhabitat
dans un dlai fix dans le PLU. Une fois ce dlai coul, la collectivit exproprierait
selon une procdure simplifie pour utiliser elle-mme le terrain 4. Cela serait sans
doute plus efficace que la disposition de la loi ALUR qui prvoit quun terrain class
urbaniser qui ne le serait pas au bout de neuf ans perdrait ses droits construire,
au risque, si la menace est mise excution, de rendre inconstructibles des zones
qui devaient justement accueillir des logements.
Cette proposition va de pair avec la proposition dune imposition croissante dans
le temps des plus-values foncires issues du classement dun terrain comme
constructible, afin de dcourager fiscalement la rtention foncire sur des
z ones c onst ru c t ib les (voir chapitre 14). La zone de mobilisation foncire, en
cas de rtention foncire avre dans les secteurs o les enjeux de la libration de
terrains pour construire est grande, dans le cas dun projet durbanisme avr par
exemple, exproprie le propritaire de son terrain pour agir. Tandis que la fiscalit
croissante sur les plus-values finit, au bout dun certain nombre dannes de
blocage, par capter entirement la plus-value, annihilant ainsi pour le propritaire
toute rationalit la rtention.
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194
2017
agglomrations et des bailleurs sociaux , Union sociale pour lhabitat, Les Cahiers n 158, mars
2014.
PARTIEPARTIE
I CHAPITRE
I Zoom
12. Construire
: 1. Introduction
plus,
mieux et moins cher
exemple, en est dote depuis des annes, et utilise cette mise en cohrence forte de
ses politiques urbaines sur le long terme pour discuter avec les diffrents acteurs
de lurbanisme local. Une mtropole comme celle de Toulouse a prvu le sien pour
2018. Comme le souligne le rapport Figeat, le PLUi-H, en raison de son caractre
prescriptif, est loutil le plus adapt pour mettre en uvre le volet foncier dun
PLH. Le document garantit la mise en place dune vritable action sur lensemble
de la cha ne en faveur du dveloppement de loffre : de la comprhension du
fonctionnement du march et des besoins locaux, la dfinition des objectifs de
production (neuve ou en rhabilitation) en fonction des disponibilits foncires et
des capacits de mutation du tissu bti, en passant par louverture ou le classement
des terrains pour lavenir et la dfinition des rgles durbanisme adquates pour la
ralisation des projets. 6
De manire gnrale, un des principaux enjeux rside dans le transfert
lchelle intercommunale des grands choix durbanisme, pour dpasser
les replis communaux et atteindre un certain effet dchelle pour mener
des politiques foncires complexes, quune simple commune bien souvent nest pas
en mesure de poursuivre correctement (voir chapitre 13).
Outre ces nouveaux outils de planification inventer ou gnraliser, une action
foncire volontariste peut aussi sappuyer sur des outils ou dispositifs dj
existants disposition des collectivits, nombreux et efficaces mais parfois trop peu
utiliss, en particulier les Zones damnagement concert (ZAC) ou diffr (ZAD),
lexpropriation, le Droit de premption urbain (DPU) ou de manire gnrale des
politiques de portage foncier dynamique.
E T D U
B T I:
6 Dominique Figeat, Mobilisation du foncier priv en faveur du logement, 1er mars 2016.
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2017
utiliss 7. Bail emphytotique, bail construction, usufruit locatif social, bail rel
immobilier cr par ordonnance du 20 fvrier 2014, bail rel solidaire cr par
ordonnance du 20 juillet 2016 Un des exemples est lusufruit locatif social de
la socit Perl : le bailleur social nachte ni le bti ni le foncier, mais lusufruit
(le droit dutiliser le bien et den tirer des loyers) pendant 15 ans. Le promoteur
vend des investisseurs privs qui sont donc nu-propritaires avant dacqurir en
totalit le bien lissue des 15 ans. Lusufruit est confi un bailleur social qui sait
grer . Lorganisme achte lusufruit au promoteur grce un financement PLS le
plus souvent. Cette formule peut tre avantageuse pour les organismes Hlm dans
des zones tendues o ils rencontrent des difficults financer le cot du projet.
7 Un des seuls exemples fran ais denvergure de dissociation du foncier et du bti concerne
aujourdhui les Hospices Civils de Lyon qui proposent des baux de longue dure (72 ans avec
renouvellement quasi automatique), dont les rsidents paient un loyer pour le terrain tout en
tant propritaires de leur logement. Ce systme ne permet pourtant pas une relle diminution
du prix des logements, car la quasi proprit nest pas assortie de clauses non-spculatives, et
se rapproche tellement des droits attachs la proprit que les logements ont fini par rejoindre
les prix de marchs environnants.
197
198
2017
Ces formes dhabitat permettent aussi de prendre en compte un autre mode de vie,
tourn vers la sociabilit avec ses voisins, un fonctionnement dmocratique, un
habitat intergnrationnel, etc. Elles peuvent proposer des solutions aux mnages
les plus modestes (voir encadr) mais restent avant tout complmentaires des
dispositifs de production existants. Par ailleurs, il faut considrer que la faisabilit
des oprations dpend de lengagement et de la bonne entente de lensemble des
parties prenantes. Et suppose que des rgles claires soient fixes en cas de revente
et de changement de co-propritaire pour que le projet perdure dans le temps
malgr le renouvellement des membres qui taient associs au dpart.
Lhabitat participatif rend possible dimaginer une alternative la spculation,
grce la clause de non-spculation en coopratives dhabitants. Celle-ci permet
de ma int enir da ns la du r e le niv ea u de prix init ia l, rehauss simplement
de linflation et en fonction des travaux effectus, et donc de sortir ces logements du
march, sans pour autant les placer dans la sphre publique rglemente comme
le parc Hlm. Cette clause de non-spculation peut justifier les ventuelles aides
publiques, par exemple la mise disposition de foncier ou laide au montage du
projet, puisque celles-ci risquent moins dtre appropries par les habitants.
Le dveloppement de ce secteur, pour linstant relativement marginal en France,
passe de plus en plus par une implication accrue des collectivits, qui lancent des
appels projet auxquels rpondent des potentiels habitants, et des bailleurs sociaux,
qui accompagnent et scurisent ces projets. Cette implication publique relativise le
caractre totalement autogestionnaire, par des groupes dhabitants autonomes, de
ces projets. Mais dune part, en raison de la complexit et de la dure de maturation
de ce type de programmes, elle est invitable si lon veut dpasser le stade de la
simple exprimentation militante. Dautre part, elle permet dintgrer une part de
publics plus dfavoriss, en contrepartie des aides propres aux bailleurs sociaux,
et de tenter de dpasser le cercle des mnages les plus forms et les plus aiss qui
sont ceux qui se lancent gnralement dans ce type daventure exigeant une grande
matrise des projets urbains.
Lhabitat partag permet aussi, au-del du modle juridique de proprit
innovant, de partager des espaces et des quipements, dans une vise aussi bien
environnementale quconomique. la place de la maison standardise tout
quipe, au centre dune parcelle, consommatrice despaces et dnergie, lhabitat
partag propose souvent de mettre en commun la buanderie, la chambre
dami, la salle de jeux et bien s r les jardins, voire les voitures. Il offre ainsi
199
200
2017
potentiellement une alternative la fuite en avant vers des logements toujours plus
grands pour des mnages toujours plus petits, qui contribue au renchrissement
du logement. Partager des espaces ne revient donc pas se priver despaces, qui
rpondent un vrai besoin des mnages, mais les utiliser meilleur escient. Sans
revenir sur laspect privatif du logement, le modle de lhabitat partag largit
lhorizon entre la sphre prive et lespace public, travers une proprit et une
gestion communautaires despaces semi-publics, dont les personnes souhaitent
bnficier sans forcment en avoir lusage exclusif.
ayant la surface ncessaire pour recevoir toutes les fonctions imaginables dans le logement
(14-17 m 2), un couloir distributif de largeur suffisante (> 150 cm) pour pouvoir tre meubl,
une cuisine habitable, une fa ade rgulire ne conditionnant pas lusage dune pice, un balcon
courant tout au long de la fa ade.
201
2017
Par ailleurs, la rduction des cots de production des logements est galement un
enjeu important pour dvelopper une offre de logement abordable. Elle est tout
dabord possible par le biais des process dindustrialisation de la construction.
Lide gnrale est de standardiser certains lments constructifs (salles de bains,
panneaux de faades ossature bois, etc.) et de les dupliquer. Outre une rduction
des dlais de construction, ces procds permettent de raliser des conomies
substantielles la vente mais aussi lentretien (avec des charges de coproprit
ou des charges locatives rduites).
Au moment o la France, en particulier dans ses zones les plus tendues, manque de
logements prix accessibles, la vente comme la location, les pouvoirs publics,
nationaux et locaux, doivent se mobiliser pour faire reculer la crise du logement
et dtendre les marchs. Mais, mme de bonne volont, ils butent parfois sur des
outils durbanisme inadapts, qui mriteraient dtre rnovs ou redcouverts, pour
mobiliser davantage de foncier constructible et rpondre aux objectifs des PLH.
Densit minimale, zone de mobilisation foncire, fiscalit incitative, plafonds de
charge foncire, secteurs de mixit sociale : les outils, disposition ou inventer,
sont nombreux pour transformer les objectifs officiels en vritables logements. Ils
sont dautant plus utiles que le dfi est de construire davantage dans des zones
denses, une tendance dj en cours (voir graphique), ce qui est plus complexe et
plus cher, et implique des politiques urbaines bien plus volontaristes.
120 000
Unit urbaine de moins de 100 000
habitants
100 000
80 000
60 000
40 000
2015
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I 2017
1 ADCF, USH, Caisse des dpts, Le PLH, outil de gouvernance et de mise en uvre des politiques
de lhabitat : tat des lieux et perspectives , 2016.
207
208
I 2017
sociale, aides aux jeunes en difficult). Atteignant bientt le nombre de 22, les
mtropoles sont au cur daires urbaines comptant plus de 25 millions dhabitants.
Pour les agglomrations moins importantes, le statut des communauts urbaines a
t plus largement accord, avec un seuil abaiss de 450 000 250 000 habitants,
permettant une gouvernance plus intgre pour une douzaine de villes et potentiellement plus de 20 terme.
Dautres rformes rcentes ont donn aux EPCI des comptences lies au logement,
quil sagisse de la conduite de la politique de la ville, de la dfinition des politiques
dattribution Hlm, de lobservation des loyers ou de laction contre le logement
indigne.
Pour des intercommunalits de moindre taille, l aussi les changements des dernires
annes sont dcisifs, avec l a c h v ement de la c ou v ert u re int erc ommu na le
du territoire franais et rcemment avec une nouvelle carte intercommunale
regroupant, parfois marche force, les EPCI de moins de 15 000 habitants (loi
NOTRe). Dans ces territoires peu denses, le dpartement est sans doute appel
conserver un rle important de cohsion territoriale, dautant plus quand les
rgions actuelles ont dsormais de grandes superficies qui les loignent des territoires.
Ces volutions sont saluer. Mais les politiques locales du logement ptissent dun
enc h ev t rement inst a b le de c omp t enc es, q u i c ompliq u e la mise en
u v re de proj et s devant chaque fois mobiliser toutes les collectivits publiques pour
aboutir. Aprs lActe III de la dcentralisation, qui a t mene de manire souvent
confuse, en plusieurs projets de loi sans faire apparatre une vision densemble trs
claire, le proc essu s n a ppa ra t pa s enc ore a b ou t i. Peu value, en changement
permanent, la dcentralisation offre un paysage institutionnel encore marqu par
lmiettement des comptences et un mille-feuille territorial qui freine les capacits
daction et la lisibilit des politiques menes.
Cet miettement accentue le risque que des sujets complexes soient dlaisss.
L a c t ion en f a v eu r du log ement des personnes d f a v oris es a ppa ra t
a insi sou v ent c omme u ne polit iq u e orph eline a u niv ea u loc a l, o cette
dimension na pas encore vraiment trouv une place suffisante. Ainsi, autant la
place du logement dans les politiques de lhabitat saffirme lentement mais srement,
autant la prise en compte des populations les plus fragiles et le traitement du
mal-logement y apparaissent gnralement en retrait. Toutefois, diverses initiatives
ont t prises par quelques intercommunalits pour prendre en compte le traitement
du mal-logement, quil sagisse du relogement des mnages prioritaires, du soutien
apport la production et au fonctionnement de structures daccueil et dhbergement
ou de la mobilisation de logements privs des fins sociales.
209
210
I 2017
Eric Charmes, La Ville miette. Essai sur la clubbisation de la vie urbaine , PUF, Paris, 2011.
3 Fabien Desage, 20 % de logements sociaux minimum, mais pour qui ? La loi SRU lpreuve de
la prfrence communale , Savoir/ Agir 2013/ 2 (n 24), p. 35-40.
211
212
I 2017
chapitre 7). Autant de sujets concrets qui montrent que, en dpit des lois prometteuses votes rcemment, le pilot a g e des polit iq u es du log ement , da ns leu r
c oh renc e, pa r les int erc ommu na lit s est u n t ra v a il de long u e h a leine
qui na rien de spontan et ncessite de la constance et du courage politiques.
L a f f irma t ion des int erc ommu na lit s pa sse g a lement pa r u ne f isc a lit
h a rmonis e, capable de doter ces nouveaux espaces politiques des moyens
financiers de leurs nouvelles missions, permettant de dpasser la concurrence fiscale
entre communes et de favoriser la prquation. Les mcanismes de prquation
fiscale, horizontale ou verticale, se sont accrus ces dernires annes mais restent en
effet insuffisants et gnrateurs de fortes distorsions. Les diminutions rgulires de
la Dotation globale de financement (DGF) au cours du quinquennat ont de plus mis
en difficult les collectivits pour financer leurs investissements, notamment dans
le logement.
Il sagirait alors dinc it er u ne c onv erg enc e f isc a le l c h elle des E P C I,
pour renforcer la solidarit organique du territoire, travers une u nif ic a t ion des
imp t s loc a u x (taxe dhabitation, taxes foncires) a u niv ea u int erc ommu na l.
Une fiscalit locale unique au niveau de lEPCI constituerait une tape dterminante
de lintgration des intercommunalits, garant de justice fiscale face la concurrence
fiscale, mais ncessiterait pour cela des rgles de majorit assouplies au sein des
EPCI.
L a redist rib u t ion ent re les c ont rib u a b les d u n m me E P C I pou rra it
a u ssi pa sser pa r u ne t a x e d h a b it a t ion prog ressiv e selon les revenus, cest-dire exonrant des populations jusquici assujetties tout en la dplafonnant pour
les revenus les plus levs. Ce mcanisme, selon les donnes statistiques disponibles, laisse entrevoir un effet redistributif important. Cela sexplique par la composition actuelle de la taxe dont la principale composante est constitue par la valeur
locative du bien. Elle est donc globalement progressive jusquau 4e dcile, puis proportionnelle jusquau 6e et enfin dgressive au-del, puisque la part de revenu consacre au logement diminue avec llvation du revenu. La rvision des valeurs locatives des logements permettrait galement de rduire les distorsions entre
contribuables dues lobsolescence de ces valeurs (voir chapitre 14).
Pour a ssu rer u ne meilleu re p r q u a t ion ent re c ollec t iv it s d u n m me
E P C I et ent re E P C I, il serait ncessaire darrimer les modes de calcul des
prlvements et des reversements, lintrieur des ensembles intercommunaux ou
les uns vis--vis des autres, des critres et des objectifs clairs et partags. Une trs
grande disparit de moyens existe entre les ensembles intercommunaux sur le
territoire national. Certaines communes particulirement bien dotes (fortes
ressources et peu de population) affichent des budgets annuels par habitant de plus
de 9 000 euros tandis que dautres disposent de moins de 100 euros/habitant.
Au-del de cette trs grande dispersion, les grandes intercommunalits sont dans
un rapport de un cinq.
213
214
I 2017
215
216
I 2017
Conclusion
Malgr des avances importantes au cours des dernires annes, en particulier avec
la monte en puissance des mtropoles et plus gnralement des intercommunalits,
dans le cadre de lActe III de la dcentralisation, le c h a nt ier est loin d t re
a c h ev . Une gouvernance des politiques du logement dmocratique, en prise
avec les citoyens, rpartissant clairement les responsabilits, donnant des acteurs
clairement identifis les moyens dagir, ncessite encore plusieurs rformes structurelles pour que les intercommunalits aient les moyens de combattre rellement
la crise du logement sur leur territoire.
Tout dabord, il est indispensable da c h ev er le t ra nsf ert de c omp t enc es
d u rb a nisme des c ommu nes v ers les int erc ommu na lit s : Plan local
durbanisme intercommunal (PLUi), dlivrance des permis de construire et droit
de premption urbain. Il serait de plus sans doute pertinent, dans les mtropoles,
de concentrer dans les mains de ces acteurs nouveaux les comptences daction
sociale du dpartement (FSL) ou des communes (CCAS), ainsi que les attributions
de logements sociaux. Toutefois, la rpartition thorique des comptences elle
seule ne suffit pas faire merger un vritable pouvoir intercommunal qui ne se
rsume pas une addition dintrts communaux. Pour cela, le verrou faire sauter
consiste prvoir l lec t ion a u su f f ra g e u niv ersel direc t des lu s int erc ommu na u x , sans lequel il est presque impossible daffirmer u n int r t g n ra l
int erc ommu na l et de d pa sser la c onc u rrenc e et le repli c ommu na u x .
Cest cette condition que peut tre envisage galement une vritable fiscalit
unifie intercommunale, pacte scell entre les citoyens dun territoire et leurs
reprsentants dans la ralisation dun projet de territoire, objet de contractualisation
entre collectivits dun EPCI, entre lEPCI et ltat et, au final, entre les lus et les
citoyens.
PARTIE I
La qualit moyenne du parc de logement franais na jamais t aussi bonne. Le patrimoine immobilier des Franais na jamais eu autant de valeur. Quelques millions
de mnages se logent trs confortablement, parfois mme luxueusement, ralisent
des plus-values importantes en quelques annes et transmettent leurs enfants
des patrimoines de grande valeur. Mais lautre bout de lchelle, le mal-logement
sinstalle et plusieurs millions de Franais souffrent de la hausse des prix, quand
ils nont pas la chance davoir achet au bon moment, au bon endroit ou dans de
bonnes conditions. Pour eux et leurs enfants, les perspectives rsidentielles et sociales ont rarement paru aussi bouches.
Les ingalits de patrimoine sont spectaculaires en France, et limmobilier y occupe
une place prpondrante. La moiti des mnages dtient 92 % du patrimoine brut
total des mnages, les 10 % les plus fortuns en possdent mme, eux seuls, 47 % 1.
1 Aline Ferrante, David Guillas, Rosalinda Solotareff, Entre 2010 et 2015, les ingalits de
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218
2017
100
90
80
0
60
0
40
art de la masse de
patrimoine brut total
dtenue
30
20
10
0
es 0 % es 0 % es 10 % es % es 1 %
les
les
les
les
les
moins mieux mieux mieux mieux
dots dots dots dots dots
Lecture : dbut 2015, les 10% de mnages les mieux dots en patrimoine dtiennent 47% de la
masse totale de patrimoine brut, tandis que le reste des mnages dtient 53% de la masse totale
(INSEE).
Lenqute nationale Logement 2013 a montr que, au-del des conditions de logement, qui refltent sans surprise les carts de revenus, saccroissent galement les
ingalits face au destin rsidentiel . loccasion dun changement de logement,
pour les mnages les plus modestes, la possibilit damliorer leur situation se rvle particulirement faible. Entre 2009 et 2013, parmi les mnages les plus riches
(deux derniers dciles de niveau de vie) ayant chang de logement, prs de 6 sur
10 sont prsent propritaires de leur logement, contre 1 sur 13 parmi les 20 %
les plus pauvres ayant dmnag. Pour eux, tout se passe comme si la panne de
lascenseur social se superposait une panne de lascenseur rsidentiel, qui maintient les mnages modestes dans des statuts rsidentiels moins valoriss et les rend
parfois captifs de vritables quartiers de relgation.
Une telle volution ne peut quaccrotre les ingalits entre les locataires, pour
lesquels le logement est source dappauvrissement, et les mnages qui ont pu accder
la proprit et se constituer un patrimoine dans des conditions avantageuses. Les
58 % des Franais propritaires du logement quils occupent senrichissent plus
vite par leur patrimoine que par la progression de leurs revenus. Le patrimoine des
plus riches augmente trs vite : entre 199 et 2015, les 10 % des mnages les plus
riches ont vu leur patrimoine moyen augmenter de 00 000 euros, une hausse de
12 %. Celui des mnages du cinquime dcile a progress un rythme quivalent
( 126 %), mais pour un gain en valeur absolu dix fois moindre ( 0 000 )...
PARTIE I
2 Conseil danalyse conomique, Fiscalit des revenus du capital , Les notes du conseil
219
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1 200 000
1 000 000
ntre le 8 e et le 9 e
dcile
800 000
600 000
400 000
200 000
0
1998
2004
2010
201
ntre le 6 e et le
dcile
ntre le 4 e et le
dcile
atrimoine brut
2004
2010
2015
Suprieur au 9e dcile
552 700
755 400
1 243 000
1 254 000
Entre le 8e et le 9e dcile
211 300
298 100
441 500
463 800
Entre le 6e et le 7e dcile
110 500
155 300
238 300
245 100
Entre le 4e et le 5e dcile
56 800
76 800
116 000
128 500
Entre le 2e et le 3e dcile
7 800
8 400
13 000
21 700
R V IS E R E N F IN L A V A L E U R L O C A T IV E C A D A S T R A L E ,
E N J E U C E N T R A L D E J U S T IC E F IS C A L E
Lensemble de la fiscalit sur limmobilier ptit depuis des dcennies dune mesure de lassiette fiscale totalement dsute, puisque les valeurs locatives cadastrales , sur lesquelles sont assises la taxe foncire (sur les proprits bties ou
non-bties) et la taxe dhabitation, nont pas t rvalues depuis 1970. Elles ont
simplement t revalorises de manire forfaitaire chance rgulire. Or,
depuis cette poque, la valeur des biens au cur des mtropoles a flamb, tandis
que certains quartiers cts au moment des Trente Glorieuses se sont depuis
PARTIE I
dgrads, comme les grands ensembles. Ce dispositif, non seulement fige les carts
de loyers intervenus entre les immeubles existants en 1970, mais surtout surtaxe
les constructions plus rcentes. En labsence de visites systmatiques, les amliorations apportes aux locaux depuis 1970 ne sont pas prises en compte. Il existe donc
une sous-taxation des particuliers habitant notamment en centre ancien, dont le
confort sest grandement amlior depuis 40 ans et qui profitent dinfrastructures
urbaines de qualit. Ce biais explique que les habitants des quartiers populaires
en banlieue paient parfois des taxes foncires et dhabitation plus leves que les
habitants des quartiers centraux. titre dexemple, la rvision avorte des valeurs
locatives de 1990 aboutissait une revalorisation moyenne de 60 %, mais une
baisse de 30 % pour les logements sociaux.
L es v a leu rs loc a t iv es a c t u elles c onst it u ent donc l u ne des plu s f ort es
sources diniquit fiscale. Leur rvision, techniquement complexe, abandonne plusieurs reprises par le pass, notamment en 1990, est pourtant possible,
comme la montr la rvision des valeurs locatives des locaux dactivit, amorce
partir de 2010. De mme, la rvision des valeurs locatives des locaux dhabitation
a dbut en 2015 partir dune exprimentation dans cinq dpartements, dans le
but den valuer la faisabilit et les effets, de pouvoir corriger les imperfections
et gnraliser la dmarche ensuite aux 46 millions de locaux concerns. Le bilan
de cette exprimentation montre quil est possible de mesurer finement la valeur
locative dun local dhabitation en intgrant des donnes aussi nombreuses que la
localisation, la superficie, laspect du bti, lentretien de limmeuble, la qualit des
quipements de chauffage ou sanitaires 4. Cest dsormais au Parlement den dcider la gnralisation, minemment souhaitable mais sans cesse repousse.
Une telle rforme serait videmment trs sensible politiquement, car elle ferait des
gagnants et des perdants, ce qui, dans ce cas, cre souvent des ingrats et des
mcontents , et risque de faire hsiter les dcideurs. Parmi les perdants, une attention particulire devrait tre porte aux locataires ou propritaires modestes
des quartiers aiss, ayant emmnag une poque o les prix leur taient encore
accessibles, qui verraient leur taxe dhabitation revalorise. Pour eux, afin dviter
un potentiel facteur de gentrification, une rforme complmentaire pourrait tre
adopte dans le mme temps : une taxe dhabitation progressive selon les revenus. Les habitants les plus modestes sont dj exonrs de taxe dhabitation mais,
au-del de certains plafonds de ressources, tous les habitants paient la taxe dhabitation de la mme manire. De mme, il est possible pour les collectivits dattnuer les taxes foncires pour les propritaires modestes. En tout tat de cause, pour
tre acceptable et juste, une telle rforme devra accorder une vigilance particulire
tous les cas de figure qui pourraient pnaliser des mnages fragiles.
4 DGFP, Rapport relatif lexprimentation de la rvision des valeurs locatives des locaux
221
222
2017
D IS S U A D E R L A R T E N T IO N P O U R E N C O U R A G E R L A L IB R A T IO N
D U F O N C IE R C O N S T R U C T IB L E
Parmi ces chantiers inachevs, un sujet demeure totalement en jachre : la v a leu r
locative des terrains non-b tis na fait lobjet daucune rvision, ni mme
tentative de rvision, alors quil sagit ici de la rforme la moins sensible et potentiellement la plus efficace.
Lenjeu de la fiscalit foncire nest pas seulement de prlever des recettes publiques
et de redistribuer les richesses, mais aussi de participer la mobilisation de foncier
destination de la construction de logement prix accessible (voir chapitre 11).
Elle sert rtablir ou renforcer lquit entre contribuables autant qu inciter des
comportements socialement bnfiques.
cet gard, la rtention de terrains constructibles est notoirement sous-taxe. La
taxe foncire sur les proprits non-bties (TFPNB) ne reprsente ainsi que 1,5 %
des recettes fiscales du bloc communal 5, moins dun milliard deuros par an. La
TFPNB est en effet assise sur la valeur locative cadastrale des terrains, totalement
obsolte, rvise pour la dernire fois en 1961 puis simplement actualise en 1974 et
1980, avant dtre augmente forfaitairement chaque anne depuis, si bien quelle
na plus de rapport avec le prix rel des terrains. Comme lindique Dominique
Hoorens, lapplication des coefficients de revalorisation a multipli les assiettes
par 5 sur ces quarante dernires annes alors que, par exemple, les revenus des
mnages taient multiplis par 9 et les prix de limmobilier par 16 6 .
De plus, le classement dun terrain comme constructible, qui fait exploser son prix
sur le march, ne change rien ou si peu cette assiette prime. Un propritaire
prcautionneux et patient a donc tout intrt attendre que le prix de son terrain
augmente, comme cest le cas rgulirement ces dernires annes dans les zones
tendues.
Cest pour cette raison quil est indispensable dassoir la TFPNB sur la valeur vnale
des terrains, cest--dire sur leur prix de march. Naturellement, cette rforme peut
susciter lopposition des propritaires fonciers concerns qui verront leur imposition augmenter. Les propritaires concerns ne devraient pas tre excessivement
affects puisquils peuvent tout fait chapper cette hausse dimpt en vendant
leur terrain, ce qui est lobjectif de la rforme, condition quelle soit annonce
suffisamment lavance pour que les propritaires puissent lanticiper.
apport dinformation de
. Franois Pillet, en andierendonc , von Collin et Philippe
allier, Les outils fonciers des collectivits locales : comment renforcer des dispositifs encore
trop mconnus ?, nat, octobre 2013.
6 Dominique Hoorens, Rflexions sur la rforme des valeurs locatives , Revue Fran aise de
PARTIE I
F en le de France n 20,
223
224
2017
noter que deux taxes existantes visent cet objectif. La taxe forfaitaire sur les terrains devenus
constructibles ( F C), cre en 2006, permet une commune ou EPC dimposer hauteur
de 10 % la plus value ralise en cas de premire vente dun terrain devenu constructible. La
taxe sur la cession titre onreux de terrains rendus constructibles, instaure en 2010, vise un
objectif similaire. ais ces deux taxes sont peu appliques, et nont rapport respectivement que
et 1 millions deuros en 2013.
PARTIE I
La modration des plus-values foncires constitue galement un enjeu fondamental pour viter la spculation sur les terres agricoles, dont la valeur sest fortement apprcie au cours des dernires annes. Les prix du foncier agricole, mme
non-constructible, sont en effet tirs vers le haut par ceux de limmobilier, ce qui
pnalise les agriculteurs dbutants la recherche de terres accessibles. La raison est simple : une terre non-constructible peut voir sa valeur monter en flche
non pas en raison de sa valeur agricole mais de sa plus-value potentielle en cas de
constructibilit 10. Limiter cette plus-value, cest redonner ces terres le prix de leur
valeur dusage.
Le temps est dsormais venu de passer laction. La plupart des diagnostics et prconisations de ce chapitre sont connus et partags par de nombreux experts et responsables politiques, depuis le rapport bipartisan des snateurs Thierry Repentin
et Dominique Braye en 2005 11 jusquaux rapports convergents de 2016 du dput
socialiste Daniel Goldberg 12 et du prsident de lObservatoire rgional du foncier
dle-de-France Dominique Figeat 13. Le passage laction nattend plus quune volont politique claire et constante pour poser les bases dune fiscalit foncire quitable et efficace.
P A R T A G E R L A R E N T E : M IE U X IM P O S E R H R IT A G E S ,
D O N A T IO N S E T P L U S - V A L U E S
Les ingalits de patrimoine et de niveau de vie, les ingalits face au logement
et aux destins rsidentiels sont impactes depuis deux dcennies par lexplosion
des prix de limmobilier et ses rpercussions dans les montants des donations et
successions. Ces flux successoraux, dune valeur de 200 milliards deuros par an,
reprsentent en effet chaque anne 18 % du revenu national disponible en France,
contre 10 % en 1990 et 5 % en 1960, rapprochant ainsi notre poque de la France du
19e sicle, celle des rentiers et des misrables 14. tel point que les ingalits de patrimoine, de plus en plus, refltent moins les russites et les checs dune vie que la
bonne ou mauvaise fortune de ses parents. En 2010, les deux tiers des patrimoines
taient composs de patrimoines hrits 15.
5, fvrier 2012.
11
ominique Figeat,
14
homas Pi etty, donnes annexes au Capital au 21e sicle, Le euil, Paris, 2013.
15
homas Pi etty, donnes annexes au Capital au 21e sicle, Le euil, Paris, 2013.
225
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2017
40%
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32%
28%
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2000
16 Luc Arrondel,
PARTIE I
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2017
D U
L O G E M E N T S U R L E S M U T A T IO N S D E L U X E
Redistribuer la rente immobilire peut prendre plusieurs formes. La premire, dfendue par la Fondation Abb Pierre depuis son Contrat social de 2012, consisterait
en une Contribution de solidarit urbaine visant rduire les ingalit s t errit oria les en su rt a x a nt les t ra nsa c t ions des b iens immob iliers
les plu s c h ers, de manire ponctionner la hausse des prix les plus levs au m
des quartiers chers.
Cette recette servirait financer la rnovation des logements et la production de
logements abordables dans les quartiers qui en manquent, au sein dun mme territoire. Pour des transactions dun montant lev, cette surtaxe sur les droits de
mutation, paye par le vendeur, serait relativement indolore. Si elle venait dissuader certains acheteurs, elle naurait pour dautre consquence que de participer
la baisse des prix. De plus, sappliquant un petit nombre de transactions dune
valeur leve, elle na pas deffet dissuasif significatif sur la mobilit rsidentielle.
U N E T A X E A P P A R U
T E N D U E A U X C O M P L M E N T S D E L O Y E R
Cette contribution pourrait tre complte par une extension de la taxe Apparu
de 2011, relative aujourdhui aux micrologements (moins de 14 m) aux loyers indcents (plus de 41 /m). Cette disposition pourrait par exemple tre gnralise
tous les loyers suprieurs au loyer mdian major (20 % au-dessus du loyer
mdian), introduit dans la loi ALUR dans le cadre de lencadrement des loyers,
appels complments de loyer .
La taxe Apparu est aujourdhui trs limite, pour des cas extrmes, en pratique
quelques chambres de bonnes Paris, et manifestement assez peu applique, mais
son extension et son application relle permettraient de surtaxer de manire dissuasive les loyers indcents et de complter lencadrement des loyers, qui ninterdit pas
les complments de loyer , au-dessus du plafond (mais permet leur contestation
par les locataires sils ne sont pas justifis). Ce malus fiscal serait donc appliqu sans
attendre une action du locataire. Il reprsente un moyen bien plus juste et efficace de
lutter contre les loyers trs levs que la dgressivit des APL introduite par le gouvernement en juillet 2016, qui risque de pnaliser des locataires modestes plutt que
dinciter les bailleurs baisser leurs loyers. Cette taxe sur les loyers levs viendrait
en quelque sorte compenser la suppression, depuis 2006, de la Contribution sur les
revenus locatifs, qui tait fixe 2,5 % des revenus locatifs nets.
PARTIE I
Conclusion
Ces rformes fiscales ont pour objectif de mobiliser le foncier constructible ou bti
et dviter laccumulation des richesses issues de la hausse des prix de limmobilier.
Mais les recettes nouvelles ainsi collectes doivent aussi servir financer une
politique du logement plus ambitieuse pour les couches populaires, de manire
corriger les effets pervers du march : financer les aides la pierre, qui permettent
aux bailleurs sociaux de construire des logements rellement sociaux dans les
zones tendues, l o ils sont les plus chers (voir chapitre 3), inciter fiscalement
les bailleurs dans le cadre de la mobilisation du parc priv vocation sociale (voir
chapitre 4) et mieux solvabiliser les locataires grce des aides la personne
revalorises (voir chapitre 10).
Le secteur du logement manque cruellement de financements pour ces missions.
Daprs les derniers chiffres des Comptes du logement, notre pays en 2014 serait
repass sous la barre des 2 % de PIB de dpenses publiques (40,9 milliards) pour le
logement, avec une baisse de 3 milliards depuis 2010, surprenante un moment o
les besoins sont si vastes et la ncessit de relancer lactivit conomique si cruciale.
Une rvolution fiscale de limmobilier est donc centrale pour relancer une politique
de construction capable de rsorber la pnurie de logements dune part, et dautre
part pour se donner les moyens den finir enfin avec le scandale du mal-logement.
Ces rformes fiscales dampleur mritent, pour assurer leur stabilit et leur
acceptation, une vaste concertation, une phase dexprimentation dans quelques
territoires, puis le vote solennel dune loi ddie, afin de lever les incomprhensions
et les rcriminations des mnages qui seraient amens contribuer davantage.
Pour ceux-ci, en particulier pour les modestes, il est indispensable que les effets
des rformes soient lisss dans le temps.
Enfin, pour renforcer la lgitimit de la rforme, il serait sans doute pertinent
den renforcer les fondements : politiquement et juridiquement, il serait judicieux
de faire entrer pleinement le droit au logement dans la Constitution. Le droit au
logement a en effet t reconnu par la jurisprudence comme un objectif valeur
constitutionnelle , mais se trouve dans les faits dot dune force moindre que
celle du droit de proprit, alors mme quune politique du logement ambitieuse
ncessite dassurer un quilibre constant entre ces deux droits fondamentaux qui
entrent frquemment en tension.
229
PARTIE I
231
232
I 2017
3 Regard sur le mal-logement en Europe , Fondation Abb Pierre et Feantsa, 2015. La privation
svre de logement est dfinie comme la vie dans un local considr comme surpeupl et qui
prsente au moins lun des dsordres suivants : fuite de toiture, absence de salle deau, absence de
toilettes indpendantes, local trop sombre.
PARTIE I
233
CLS
LES CHIFFRESM
ROPE
U
E
N
E
T
N
E
E
G
O
-L
DU MAL
24 177 375
203 171 221
6 501 479
22 348 834
%
11,9 %
MNAGES EN ARRIR
11 %
DE CRDIT IMMOBILIER
35 148 621
21 942 491
MNAGES EN DIFFICULT DE
MAINTENIR UNE TEMPRATURE
ADQUATE DU LOGEMENT
UN LOGEMENT SURPEUPL
10 564 903
MNAGES EN PRIVATION MATRIELLE
SVRE EN MATIRE DE LOGEMENT
5,2 %
NOMBRE INCONNU
SANS-ABRI
10,8 %
11 174 417
POURCENTAGE DE
LA POPULATION
EUROPENNE
UN MNAGE
EST COMPOS DE
LENSEMBLE DES
HABITANTS DUN
MME LOGEMENT.
LA POPULATION
EUROPENNE EST
DE 508,1 MILLIONS
DE PERSONNES,
POUR 203,2 MILLIONS
DE MNAGES, SOIT
EN MOYENNE 2,5
PERSONNES PAR
MNAGE, MAIS IL
SERAIT HASARDEUX
DEXTRAPOLER
LES DIFFICULTS
DE LOGEMENT
EN NOMBRE DE
PERSONNES,
PARTIR DE CETTE
MOYENNE. LES
CHIFFRES NE SONT
PAS ADDITIONNABLES
CAR UN MME
MNAGE PEUT
TRE CONCERN
PAR PLUSIEURS
DIFFICULTS DE
LOGEMENT.
SOURCE : EUROSTAT
234
I 2017
PARTIE I
complment moyen de 10 000 euros par logement reprsenterait le levier ncessaire et suffisant pour permettre de lancer des rhabilitations, comme cela a t
prouv par diverses politiques nationales.
On le voit, des sommes importantes sont en jeu. Elles ont t acquises progressivement.
Au dpart, les investissements dans le logement ntaient pas ligibles au FEIS,
mais un t ra v a il de sensib ilisa t ion men pa r les a c t eu rs de la soc i t c iv ile
a c ont rib u la rg ir le c h a mp d a f f ec t a t ion des f onds. Il est n c essa ire
d a c c ro t re enc ore l ef f ort d inv est issement eu rop en, en pa rt ic u lier
v ers le log ement . Par exemple, sur 315 milliards deuros destins linvestissement en Europe, laffectation de 50 milliards deuros (17 % du plan dinvestissement) la rnovation thermique des logements, comme le proposent la Fondation
Abb Pierre et ses partenaires, permettrait damliorer 5 millions de logements
parmi les plus exposs la prcarit nergtique.
Les 315 milliards dinvestissement annoncs du Fonds Juncker ne reprsentent
que 0,7 % du PIB europen pendant trois ans (bien loin par exemple des 800 milliards du plan de relance de Barack Obama en 2008). De plus, ils ne reprsentent
en ralit que 63 milliards deuros dargent public (dont seulement 21 sont prlevs
sur le budget communautaire et 39 issus des missions dobligations par la BEI), le
reste tant cens provenir, par un trs optimiste effet de levier, de fonds privs.
Jean-Claude Juncker a lui-mme reconnu linsuffisance de cette enveloppe budgtaire, et promis, en septembre 2016, de prolonger jusquen 2020 ce plan prvu initialement pour trois ans, et datteindre 630 milliards dinvestissements. Il sagit l
dun engagement essentiel confirmer, au-del des effets dannonce, pour montrer
aux citoyens europens que lEurope peut investir dans ce qui compte rellement
leurs yeux et ce qui les protge au quotidien : leur logement.
Le contexte politique sy prte, notamment sous limpulsion du directeur de la
Banque centrale europenne, Mario Draghi, lass de voir ses efforts affaiblis par la
frilosit des banques, qui ninvestissent pas suffisamment dans lconomie relle.
La BCE souhaite donc dvelopper des outils permettant d int erv enir plu s s rement da ns l c onomie produ c t iv e, q u e c es moy ens s v a porent moins
v ers les ma rc h s f ina nc iers, et a u t a nt q u e f a ire se peu t dra iner u ne pa rt ie de l pa rg ne priv e. Le logement social doit constituer un secteur privilgi
de ce redploiement, sachant que les regroupements professionnels, lONU4, la
recherche acadmique, la BCE elle-mme5 plaident en ce sens.
4
NECE, Le logement social dans la rgion de la UNECE : modles, tendances et dfis ,
septembre 2015.
5
CE, Financing Social and Affordable Housing in Europe: the CEBs Approach , mai 2015.
235
236
I 2017
Cour des Comptes, La gestion par la France des fonds structurels europens : amliorer,
simplifier, valuer , fvrier 2015.
7 Caisse des dp ts, La rhabilitation nergtique des logements sociaux de 2010 2014. Zoom
sur les oprations bnficiant de lco-prt , juin 2016.
PARTIE I
2%
5%
7%
14 %
90 %
16 %
8%
80 %
48 %
70 %
45 %
47 %
46 %
49 %
60 %
42 %
50 %
40 %
30 %
30 %
25 %
34 %
46 %
20 %
10 %
0%
19 %
UE
2011
tat/ANRU
36 %
10 %
6%
2013
2014
21 %
4%
2010
27 %
2012
Collectivits territoriales
11 %
Moyenne
Autres
Cest pourquoi la Fondation Abb Pierre, des associations et des bailleurs sociaux
travaillent la cration dun outil mutuel de portage des projets subventionns par
les institutions europennes, pour optimiser lusage social des fonds europens,
que ce soient des fonds structurels des appels doffres ou les fonds dinvestissements
publics ou publics-privs. Ces clusters8 gagnent tre envisags une chelle
rgionale, car les conseils rgionaux sont les autorits de gestion des aides europennes et donc le niveau institutionnel de rfrence en la matire. Ils peuvent faciliter le financement des aires daccueil de Gens du voyage, lintervention dans les
coproprits dgrades, la production dhabitat trs social, les rnovations nergtiques, lhumanisation de laccueil en urgence, les amnagements ncessaires au
Les clusters sont des rseaux dentreprises dune m me filire ou domaine dactivit constitus
pour conqurir des marchs.
237
238
I 2017
maintien domicile des personnes ges ou handicapes, lautonomie des personnes souffrant de troubles psychiques
Ils seraient les interlocuteurs des collectivits locales auxquelles sadressent un
nombre croissant dappels projets europens. Le dernier en date portait sur
linnovation urbaine (aussi bien les villes intelligentes, la vidosurveillance, le
nettoyage des fleuves, que la solidarit). Les quatre villes franaises ayant rpondu
ont toutes port des projets sur le mal-logement. On le voit, sesquisse un nouveau
type de relations avec les collectivits territoriales quil sagit de renforcer : une
alliance pour semparer des moyens europens disponibles et les mettre au service
de la lutte contre le mal-logement.
Affaire C 3
10
oir les Obligations faites aux tats en matire de droit au logement travers la jurisprudence
europenne , FAP FEAN A, juin 2016.
PARTIE I
abri en Hongrie, du mauvais traitement des personnes dites roms dans la plupart des pays europens, mais galement des pratiques policires visant nettoyer les centres urbains, des pratiques et un mobilier urbains destins
empcher la prsence de sans-abri, prolifrent et tendent devenir la norme. Cette
stigmatisation des plus faibles porte atteinte lambition dmocratique de lUnion
europenne, trait dunion de tous les pays depuis le dbut de sa construction. En
raction, des c ollec t iv it s loc a les de b onne v olont sig nent des a rr t s
mu nic ipa u x su r les droit s des sa ns- a b ri, et il sera it b on q u e l U nion les
y enc ou ra g e. Aux tats-Unis, plusieurs collectivits locales, voire tats (lIllinois
par exemple), ont adopt un homeless bill of rights 11 pour affirmer les droits
des sans-abri, les mettre en uvre en y octroyant des moyens et prvenir les rglementations et pratiques discriminatoires leur encontre. Cet effort sest traduit par
une reconnaissance de ltat fdral qui module dsormais une partie de ses dotations aux collectivits, en fonction de leur adoption dune telle rglementation positive. Ce type dincitation pourrait utilement inspirer lUnion europenne : les f onds
dest in s u ne c ollec t iv it pou rra ient t re b onif i s ou minor s selon
q u e la c ollec t iv it s eng a g e da ns l ef f ec t iv it des droit s des sa ns- a b ri et
d u ne polit iq u e de r sorpt ion du sa ns- a b risme.
Enfin, lUnion pourrait davantage a ider la r orient a t ion des polit iq u es et
la c irc u la t ion des b onnes pra t iq u es, comme la diffusion du logement
dabord . Le housing first est une exprience nord-amricaine, promue par
certaines instances et associations europennes, puis propages dans les diffrents
tats membres, avec plus ou moins de clrit et de succs. En Finlande, cette approche nest pas applique comme une doctrine limite et rigide, le housing first
organise des types dhabitat varis (groups, autonomes, collectifs), inscrits dans
des temporalits diffrentes, sefforant de dconnecter les enjeux des services associs, de morphologie ou de statuts dhabitation. Sous limpulsion du secteur associatif, un institut europen du housing first a vu le jour en 2015, permettant
dchanger et de dfinir des critres de qualits, portant moins sur la nature des
services proposs que sur la facult les rinterroger. LUnion europenne peut
sappuyer sur ce mouvement pour le dvelopper, assouplir, largir et amliorer la
formation des mtiers de linsertion par le logement (via les dispositifs europens
lis la formation) et stimuler les outils de remise en question permanente comme
moyen damliorer les services offerts aux plus dmunis (sur lexemple des programmes Paavo en Finlande12), notamment travers les crdits de recherche et les
outils dvaluation et de modernisation de laction publique.
11
Charte des droits des sans abri a rmant quils ont des droits gaux aux soins mdicaux, la
libert dexpression, la libre circulation, au vote, aux possibilits demploi et la vie prive
signe par les tats de hode sland, Connecticut, llinois.
12
239
240
I 2017
Conclusion
En conclusion, il est important de souligner la pertinence conomique globale
de lintervention sur le logement, au niveau europen. Eurofound, une agence
europenne officielle, a publi en 2016 une tude sur les cots et consquences du
mal-logement en Europe13. Les donnes sont toujours sujettes caution, tant du
point de vue de lvaluation des besoins (la nature et lampleur des dsordres),
que du cot moyen de lamlioration de lhabitat, et des bnfices pour la socit.
Toutefois, les conclusions de cette tude invitent la rflexion : le cot ncessaire
pour remdier de manire suffisante aux dsordres affectant les logements (pas
uniquement linsalubrit, galement des travaux aussi simples que linstallation
dune rampe pour personnes ges, etc.) serait de 295 milliards deuros. Les conomies
ralises sur les cots mdicaux, directs ou indirects, notamment pour les systmes
de sant, seraient en moyenne de 194 milliards deuros par an (de manire
croissante, le bnfice des pathologies chroniques vites se cumule dans le
temps). Cela signifie que, pour trois euros investis dans la rsorption des
problmes dans lhabitat, le retour sur investissement en co ts mdicaux est
de deux euros dans lanne. En moyenne, linvestissement atteint son seuil de
rentabilit en une anne et demie. Quand une tude officielle tmoigne de telles
perspectives, il est intressant den tenir compte. Mme si la dure de retour
sur investissement tait double ou triple, cela resterait une opration ncessaire
socialement et pertinente financirement.
Sachant que les ambitions sociales des politiques europennes ne doivent pas
senvisager uniquement sous langle conomique. LUnion europenne est avant
tout un espace de culture politique et de rglementation communes : lEurope, cest
des droits et des lois. Parmi ces droits, le droit au logement est reconnu par la lgislation europenne. Ce sont les institutions europennes qui sont focalises sur la dimension conomique et ce que tendent montrer les expriences, positions et tudes
mentionnes ici, cest que non seu lement il n y a pa s d a rg u ment c onomiq u e opposer l implic a t ion eu rop enne da ns la mise en u v re du
droit a u log ement , ma is q u e c elle- c i c ont rib u e la b onne sa nt c onomiq u e eu rop enne, et prob a b lement la st a b ilit mena c e de nos inst it u t ions c ommu nes. En particulier, lEurope peut se donner pour mission de financer un grand service public des conomies dnergie, avec la rnovation
thermique des logements, commencer par ceux des mnages modestes.
LEurope peut tre une chance pour contribuer rsoudre la crise du logement.
Symtriquement, les politiques europennes du droit au logement peuvent contribuer
rsoudre la crise de lUnion europenne.
13
PARTIE II
R eg a r d
Un quinquennat en demi-teinte pour les mal-logs
T a b l ea u d e b o r d
Les manifestations du mal-logement
T a b l ea u d e b o r d
Le suivi des politiques du logement
Annexe
Les chiffres du mal-logement
245
UN QUINQUENNAT
EN DEMI-TEINTE POUR
LES MAL-LOGS
En mai 2012, le Prsident de la Rpublique et sa majorit staient engags
sattaquer, dans un contexte de dgradation de la situation socio-conomique,
lintensification des difficults de logement. Aprs une dcennie daugmentation
rapide des prix de limmobilier lachat comme la location, il sagissait de redfinir lambition et les orientations de la politique du logement en tenant compte du
renouvellement des situations problmatiques dhabitat (augmentation du nombre
de sans-abri, prcarit nergtique, obsolescence dune partie des coproprits,
panne de lascenseur rsidentiel).
E n sig na nt le C ont ra t soc ia l pou r u ne nou v elle polit iq u e du log ement ,
q u e lu i proposa it la F onda t ion A b b P ierre le 1 er f v rier 2 0 1 2 , le futur
Prsident sengageait faire de la question du logement un des axes prioritaires de
sa politique, autour de quatre piliers :
- produire suffisamment de logements accessibles partout o les besoins existent,
dont 150 000 logements sociaux par an,
- rguler les marchs de limmobilier et du logement, et renforcer les aides publiques
dlivres directement aux mnages,
- intervenir immdiatement et sans demi-mesure pour amliorer les rponses
apportes aux personnes en difficult de logement et en finir avec les mises la rue,
- garantir lgalit des personnes en assurant lgalit des territoires, toutes les
chelles, du quartier, de la ville, du dpartement et de la rgion.
Dans la ligne du Contrat social, les principales propositions de Franois Hollande
consistaient encadrer les loyers, dvelopper la construction, notamment de
logements sociaux, en doublant les aides la pierre (500 000 constructions par
an, dont 150 000 logements sociaux), renforcer les obligations et pnalits en
application de la loi SRU , lancer une nouvelle gnration doprations de
renouvellement urbain et un vaste plan de rnovation thermique des logements
(500 000 logements par an lhorizon 2017, dont 120 000 sociaux), ne pas
expulser sans solutions de relogement, abroger le statut discriminatoire des
Gens du voyage
D a ns les sema ines et mois q u i su iv ent son lec t ion, u ne s rie de
disposit ions int ressa nt es sont ra pidement prises : nomination dune
246
2017
247
248
2017
Note danalyse de lexcution budgtaire 2015, Mission galit des territoires et logement,
Cour des comptes.
249
250
2017
production de logements aids ddis aux classes moyennes (1,9 milliard deuros
pour la construction de 25 000 logements sur 5 ans dans les zones tendues),
rehaussement des plafonds de ressources du PTZ+, abattement fiscal de 100 000
sur les donations de logements neufs et terrains constructibles, abattement de
30 % sur les plus-values immobilires de cession de terrains btir...
Toutes ces mesures destines relancer la construction ne visent pas les populations les plus modestes pour lesquelles laccs au logement reste difficile voire
impossible. Loffre intermdiaire de logement et la libration du foncier sont indispensables pour produire du logement, notamment en zone tendue, mais il nest pas
acceptable quils soient promus tout prix quand on sait que le logement social fait
dans le mme temps lobjet dconomies substantielles. Ces choix vont lenc ont re de la n c essa ire r orient a t ion des f onds pu b lic s v ers la dimension soc ia le de la polit iq u e du log ement .
De mme, la mobilisation du parc priv des fins sociales, notamment
les logements vacants et une partie des 1,5 million nouvelles mises en location
annuelles, a t renvoye plusieurs rapports successifs, et c ont inu e de se
h eu rt er princ ipa lement u ne r sist a nc e b u dg t a ire qui lempche de
dpasser des volumes confidentiels (le nombre de logements conventionns avec
lANAH est pass sous la barre des 5 000 en 2014 contre une moyenne de 33 000
entre 2006 et 2010). Aprs avoir port ce sujet pendant des annes, la Fondation
Abb Pierre sest vu demander un rapport par la ministre du Logement en janvier
2016. Hlas, les propositions prsentes par la Fondation, appuyes par une vaste
concertation auprs des acteurs impliqus, nont pas t reprises par la ministre
du Logement. Le gouvernement sest content, loccasion du dernier projet de
loi de finances rectificative en dcembre 2016, damender la marge les dispositifs
existants en augmentant les taux dabattement fiscal, sans y consacrer nergie
ni moyens financiers, pour un rsultat qui est destin rester marginal (Voir
chapitre 4).
Malgr les ralits diverses qui se cachent derrire la vacance ( frictionnelle ,
technique ), un rapport CGEDD-IGF a estim 103 000 le nombre de logements vacants mobilisables et habitables immdiatement en zone tendue (dont
la moiti en zone A et A bis) 4. Au regard des difficults structurelles loger les
demandeurs prioritaires Dalo, les 140 000 personnes sans domicile ou encore les
14 000 mnages expulss avec concours de la force publique par an, il est indniable
que ce parc peut et aurait d servir la politique sociale du logement.
251
252
2017
Mais le dbat sur l enc a drement a donn lieu des a t t a q u es v iru lent es
q u i ont f rein des r f ormes indispensa b les. Si les acteurs conomiques ont
sans surprise protest (la FNAIM ayant suspendu sa participation dans 18 observatoires, lUnis appelant les membres de son rseau faire de mme), jusquau
vote de la loi ALUR le gouvernement semblait tenir. Mais ds aprs le changement
de gouvernement intervenu en 2014, le nouveau Premier ministre, Manuel Valls,
cde la campagne orchestre contre lencadrement des loyers (mais aussi contre
la garantie universelle des loyers, lencadrement des frais dagence) et la r du it
u ne simple exprimentation et en un seul lieu, Paris. Limpulsion pour
gnraliser les observatoires des loyers ne semble plus lordre du jour, freinant
les volonts locales, leur absence procurant un prtexte technique commode pour
ne pas appliquer la loi.
Fin 2016, quatre observatoires locaux des loyers ont finalement t agrs 5. Mais
seule la ville de Paris fait aujourdhui lobjet dun encadrement, celui de Lille tant
annonc pour 2017. Paris, le dispositif tant stabilis, les rsultats se manifestent
progressivement, les abus et la hausse des loyers semblent quelque peu contenus 6,
sans pour autant avoir fait fuir les investisseurs, contrairement ce quaffirmaient
les dtracteurs de lencadrement. Mais, plus largement, la disproport ion ent re
loy ers et rev enu s est enc ore loin d t re c orrig e : l a c c a lmie ob serv e
sur les marchs immobiliers nintervient quaprs 15 ans de hausse
prononce et rgulire, les loyers continuent daugmenter lgrement dans la
capitale et une enqute de la CLCV mene en octobre 2016 montre que 38 % des
loyers parisiens excdent encore un loyer mdian major qui reste lev (+ 20 % du
loyer mdian). La marge laisse aux bailleurs pour pratiquer des complments de
loyers reprsente une brche dans un dispositif dj peu contraignant et autorise
une possible drive.
Lencadrement des frais exigs des locataires par les agences immobilires, trs
pnalisants dans laccs au logement (sajoutant au premier loyer, au dpt de
garantie, aux frais de dmnagement), entr en vigueur le 15 septembre 2014, peut
quant lui tre salu puisque rien de tel nexistait auparavant. Sil est moins ambitieux
quinitialement, les baisses potentielles sont significatives dans les zones tendues.
Au-del de lencadrement de loyers, la loi A L U R a pa rt ic ip u n r q u ilib ra g e
des ra pport s ent re b a illeu rs et loc a t a ires en amliorant la lgislation sur des
points importants de la vie quotidienne des locataires, de logements lous vides ou
meubls (dont elle aligne globalement les rgimes). Elle protge aussi davantage
les locataires menacs dexpulsion, en prolongeant la trve hivernale, en tendant
les dlais de remboursement des dettes de loyer, en posant le principe du maintien
5 LOLAP pour Paris et sa zone urbaine (411 communes), lADIL du Nord pour la ville de Lille,
lADIL de lOrne pour la zone urbaine dAlen on (36 communes), lADIL de lIlle-et-Vilaine pour
Rennes mtropole (43 communes).
6 LOLAP parle de 30 % de nouvelles locations donnant lieu une baisse de loyer en 2015 (20 %
en 2014, 7 % en 2013), et les loyers naugmentent en moyenne que de 0,8 % , contre 1,4 % en 2014.
dure fixe en mois par arrt prfectoral, comprise entre trois et six mois ; soit la dette est
quivalente un multiple, fix par arrt prfectoral, compris entre trois et six fois le montant
du loyer mensuel hors charges (dcret n 2015-1384 du 30 octobre 2015 relatif la commission
de coordination des actions de prvention des expulsions locatives).
253
254
2017
255
256
2017
257
258
2017
14 La prvention des expulsions nest pas retenue comme prioritaire dans les 4 rgions les plus
celle concernant les coproprits dgrades, dautres voient leur porte diminuer
considrablement. Les difficults rencontres ne sont pas suffisamment abordes
(comme les refus de CCAS de domicilier des personnes sans domicile par manque
de moyens ou lexigence dun lien trop fort avec la commune) et on retrouve peu
de traces des valuations des exprimentations ralises les annes prcdentes.
Le contenu des diagnostics 360 est trs htrogne et nombreux sont ceux tre
aveugles certaines problmatiques. Ainsi, en juillet 2016, le gouvernement regrettait lui-mme que son intention nationale ne se traduise pas sur tous les territoires par la mise en uvre dune stratgie locale 15, tandis que les associations
pointent le logement et lhbergement comme une srieuse et inquitante faiblesse
du plan quinquennal de lutte contre la pauvret.
du plan pluriannuel contre la pauvret et pour linclusion sociale aux niveaux rgional et
dpartemental.
16 La loi relative la transition nergtique pour la croissance verte ayant institu une nouvelle
259
260
2017
Depuis le 1er mai 2016, ce chque nergie est expriment dans quatre dpartements 17, avant dtre gnralis en janvier 2018 pour couvrir terme 4 millions
de consommateurs de gaz et dlectricit 18 mais aussi de fioul, bois selon une
procdure simplifie (aucune dmarche effectuer et les fournisseurs sont tenus
daccepter ce chque). Mais le montant largement insu sant du Chque
nergie risque au final den diminuer considrablement la porte. Son
montant, qui dpendra du niveau de revenu du mnage, doit varier entre 150
227 par an, alors quun minimum de 400 permettrait tout juste aux mnages
modestes de maintenir la tte hors de leau.
19 Vitrage en bon tat , tanchit de lair correcte , pas dexcs dhumidit , fentres sans
261
262
2017
triennales), force est de constater que les possibilits de sanction ouvertes aux
prfets nont t que trs peu utilises face aux communes manifestement de
mauvaise volont, des ngociations locales peu transparentes leur ayant souvent
t substitues. La solution un moment envisage de distancer la prise de dcision
au niveau du prfet de rgion plutt que de dpartement a aussi t carte.
Dans une mme intention de mieux rpartir loffre de logement social et de dpasser
les rsistances locales, la q u est ion du P la n loc a l d u rb a nisme int erc ommu na l ( P L U I) a f a it son c h emin au cours du quinquennat, mais il reste beaucoup
dincertitudes en raison de lopposition de nombreux lus municipaux. Le
transfert automatique du PLU lEPCI a bien t vot dans la loi ALUR : le 27 mars
2017, toutes les communauts qui ne le sont pas encore deviendront comptentes
pour laborer un PLU avec un bmol si 25 % des communes reprsentant 20 %
de la population en dcident autrement dans un dlai de trois mois avant cette date.
Reste quun travail constructif semble avoir eu lieu sur la plupart des territoires et
on peut esprer voir enfin na tre un levier majeur pour la production de logements
sociaux et leur rpartition quilibre dans les intercommunalits.
En ce qui concerne les conditions dhabitat souvent difficiles des Gens du voyage,
des avances importantes ont marqu le quinquennat. L a b rog a t ion du st a t u t
des G ens du v oy a g e a t v ot e i n ext r em i s aprs cinq ans dattente. La
discussion sur la loi propose par Dominique Raimbourg avait t reporte, avant
que la mesure ne soit remise en discussion dans le projet de loi galit et Citoyennet. Ce dernier porte plusieurs avances significatives : il gnralise la comptence en matire daccueil des Gens du voyage des intercommunalits, intgre
les terrains familiaux locatifs amnags dans le dcompte de la loi SRU et les
schmas dpartementaux, prvoit de rglementer les modalits damnagement et
de fonctionnement des aires daccueil et terrains familiaux, ouvre la possibilit au
prfet de mettre en uvre une procdure de consignation des fonds communaux
ou intercommunaux pour inciter les pouvoirs locaux mettre en uvre leurs obligations Elle renforce ainsi les moyens dapplication de la loi Besson, qui pose des
obligations en matire daccueil de Gens du voyage, que ltat peine encore faire
appliquer aux lus locaux rcalcitrants dont certains dploient mme des politiques de rejet, parfois explicites, des Gens du voyage.
Pourtant, ma lg r l a b rog a t ion de la loi de 1 9 6 9 rela t iv e a u st a t u t des G ens
du v oy a g e, d a u t res st ig ma t isa t ions c ont inu ent de pr v a loir : le concept
subjectif et obsolte dhabitat traditionnel est maintenu, et la loi rduit encore
de manire significative les droits de la dfense des occupants dhabitat mobile installs illgalement sur un territoire, bien souvent faute daccueil adapt ou dcent.
Il est impratif de stopper cette logique de sanction, qui manifestement nincite pas
davantage les communes produire des aires daccueil et des terrains familiaux, et
de faire que ltat se substitue aux communes dfaillantes, plutt que de rduire de
manire abusive les droits des habitants de rsidences mobiles.
263
264
2017
Conclusion
Si la situation ne semble pas meilleure quil y a cinq ans pour les mal-logs, des
graines ont indniablement t semes et des avances obtenues, en matire de
loyers, dorientation des attributions Hlm, de gouvernance, de prcarit nergtique Les ambitions affiches, les promesses faites et les nombreux textes lgislatifs et rglementaires adopts durant ce quinquennat sont pour la plupart encourageants, mais ne suffiront pas face lampleur du mal-logement. De nombreuses
orientations ne se sont pas traduites par des changements significatifs sur le terrain
et demandent tre suivies et prolonges au-del de 2017. Les rsultats tangibles
dpendent en effet des moyens affects et de la capacit de ltat entra ner les
pouvoirs locaux dans leur dclinaison. Or, plusieurs lments expliquent les limites
dune politique qui se voulait volontaire et dynamique lgard de ceux qui en ont
le plus besoin : u ne a b senc e de priorit b u dg t a ire, de c a p polit iq u e et
d u n pa rt a g e des c omp t enc es c la ires su r le t erra in.
Aprs un dbut de quinquennat prometteur, on la vu, les lections municipales
ont provoqu un remaniement gouvernemental 21 et 50 milliards deuros dconomie sur les dpenses publiques sont annonces pour les trois annes suivantes.
D u ra nt le q u inq u enna t , a u c u n d b a t n a t eng a g su r les ma rg es de
manuvre financires indispensables la mise en uvre dune politique du
logement ambitieuse. Et mi-mandat, lorsque sest prsente lheure de la mise
en uvre, les prescriptions dconomies budgtaires se sont faites de plus en plus
pressantes. Le gouvernement a renou avec des choix budgtaires de court terme,
des chocs fiscaux sans lendemain et des politiques moyens constants aux effets
limits, soumises des arbitrages et ajustements permanents (comme pour le financement du logement social), aux effets ngatifs sur les territoires, parsemes
dabandons (comme la GUL), de sacrifices (comme les APL) et de limitation des
perspectives (comme une mobilisation du parc priv).
Le processus de dcentralisation de la politique du logement qui sest opr au
cours de ce quinquennat sest traduit par un renforcement du rle des intercommunalits en matire dhabitat, mme si le lgislateur aurait pu aller plus loin comme
nous lavons voqu dans les prcdents rapports (voir chapitre 13). Les acquis des
lois MAPTAM et ALUR prvoient le transfert au niveau intercommunal de comptences jusqualors dtenues par les communes (notamment la politique de la ville),
la dlgation possible des comptences sociales des dpartements (FSL), lentre
dans le champ de comptence des intercommunalits de laccs lhbergement
(SIAO) et des attributions de logements sociaux (CIL et dispositifs associs), ce
qui contribue au regroupement au niveau intercommunal des comptences lies
au dveloppement de loffre et la dimension sociale de la politique du logement.
21
anuel alls
265
266
2017
267
T a b l ea u d e b o r d
Les manifestations du mal-logement
1re DIMENSION. Labsence de domicile personnel
2e DIMENSION. Les difficults daccs au logement
3e DIMENSION. Les mauvaises conditions dhabitat
4e DIMENSION. Les difficults pour se maintenir
dans son logement
5e DIMENSION. Les blocages des parcours rsidentiels
S O M
A IR E
2017
PARTIE I
T a b l ea u d e b o r d
1. Introduction
Lobjectif premier de ce tableau de bord est de rendre compte de lvolution du
mal-logement en France dans ses diffrentes composantes et manifestations. Pour
la Fondation Abb Pierre, le mal-logement renvoie cinq dimensions essentielles :
labsence de domicile personnel, les mauvaises conditions dhabitat, les difficults
pour accder un logement, pour sy maintenir, et enfin les blocages de la mobilit
rsidentielle.
Sont rassembls ici quelques-uns des principaux indicateurs qui permettent de
mesurer le phnomne du mal-logement au niveau national et de qualifier ses
diffrentes facettes. Pour pouvoir prsenter lensemble des problmatiques de logement
de la manire la plus exhaustive possible, diverses donnes sont mobilises, issues
de recensements ou enqutes de la statistique publique, de sources administratives
ou associatives. Celles-ci ne peuvent toutefois pas tre agrges, contrairement aux
Chiffres du mal-logement qui proposent une mthode de comptabilisation des mallogs sans doubles-comptes.
travers cette compilation des donnes disponibles, cest aussi un tat des lieux
de la statistique publique dans le champ du logement qui appara t dans ce tableau
de bord. Ces dernires annes, la Fondation Abb Pierre a pu dnoncer labsence
dactualisation de donnes importantes, comme celles de lenqute Sans domicile
de 2001 (qui na pu tre reconduite quen 2012) ou de lenqute nationale Logement
de 2006 (reconduite en 2013, avec des premiers rsultats publis en 2015). Un
certain nombre de situations de mal-logement souffrent toujours aujourdhui dune
importante mconnaissance statistique : cest le cas des habitations lanne en
terrains de camping, des abris de fortune qui se dveloppent de manire peu visible
dans lespace public, ou encore des parcours infra-rsidentiels entre logement
et non-logement, pour des mnages menacs dexpulsion par exemple. En 2011, un
rapport du Conseil national de linformation statistique (CNIS) pointait un certain
nombre de limites de lappareil statistique dans le champ du mal-logement. Des
travaux ont t engags depuis pour combler certains des manques observs, et
lactualisation rcente des enqutes Sans domicile et Logement a donn lieu de
nouvelles publications1.
1 Sophie Villaume, Petites surfaces, surpeuplement, habitat dgrad : des conditions de logement
plus difficiles aprs une sparation , tudes et Rsultats, n 947, Drees, janvier 2016 ; J acques
Bellidenty, Lauren Trigano, Mathieu Anglard et Emmanuelle Pags, 500 000 mnages franciliens
consacrent plus du tiers de leurs revenus leur logement , Insee Analyses Ile-de-France n 42,
octobre 2016 ; Les conditions de logement en 2013 Enqute logement , Insee Rsultats n 176,
fvrier 2016 ; Insee, Les sans-domicile , conomie et Statistique n 488-48, septembre 2016 ;
Laura Castell, Rapha lle Rivalin, Christelle Thouilleux, Laccs lautonomie rsidentielle pour
les 18-24 ans : un processus socialement diffrenci , France, portrait social, Insee Rfrences,
dition 2016.
271
272
2017
2 Prvus par le plan pluriannuel de lutte contre la pauvret et pour linclusion sociale, les
diagnostics 360 doivent permettre de disposer sur chaque territoire dune vision objective,
globale et partage des problmatiques des personnes, de la rue aux di cults daccs ou de
maintien dans le logement, mise en perspective avec loffre de logement existante. Aprs une phase
dexprimentation sur 13 territoires pilotes, la dmarche a t gnralise lensemble du territoire
national. Au 31 dcembre 2015, 83 diagnostics avaient t raliss.
3 En 2016, des clairages rgionaux ont t produits par la Fondation Abb Pierre en Alsace,
Nouvelle-Aquitaine, Bretagne, le-de-France, Occitanie, La Runion, Hauts de France, ProvenceAlpes-Cte-dAzur et Auvergne-Rhne-Alpes. noter par ailleurs que la Fondation Abb Pierre a
publi un premier clairage sur le mal-logement au niveau europen.
PARTIE I
273
2005
2008
2010
2011
2012
2013
2014
2015
12,9
13,1
13
14*
14,3
14,3*
14
14,1
14,3
27,3
29,7
30
32,3*
32,1
34,7*
32,5
35,9
16,7
17,6
17,3
19,4*
19,5
20,4*
19,6
19,8
2,3
3,2
3,2
3,4*
3,5
4,0*
3,5
3,6
16,6
18,8
18,5
19*
19,1
21,2*
19,8
20,1
0,291
0,293
2016
PAUVRET
Taux de pauvret
60 %
Taux de pauvret
des familles
monoparentales
Taux de pauvret
des enfants
Taux de pauvret
40 %
Intensit de la
pauvret (1)
INGALIT
Indice de Gini
des niveaux de vie
0,28
0,29
0,29
0,30
0,31
0,305
des individus (2)
PRCARIT
Demandeurs
demploi catgories
A, B, C
3 790 3 948,7 3 444,5 4 278,8 4 512,5 4 912,4
(France entire)
en milliers
Part des demandeurs demploi
inscrits depuis
34,4 % 37,4 % 30,6 % 37,7 %
38 % 39,3 %
plus dun an
(catgories A, B, C)
Taux de chmage
au sens du BIT
8,0
9,1
7,8
9,2
9,4
10,1
(France entire)
Dossiers de
surendettement
dposs auprs
145
182
188
218
232
220
de la Banque de
France en milliers
Bnficiaires des
minima sociaux
1 271
1 496
1 342
1 544 1 589 1 687
(RMI, API, RSA
socle) en milliers
0,296
41,9 %
45 %
42,6 % 44,2 %
10,1
10,5
10,3
223
231
217
1 812
1 899
1 900
10
de pauvret.
(2) Lindice de Gini est un indicateur synthtique dingalits de niveaux de vie. Il varie entre 0 et 1, lingalit
274
2017
T a b l ea u d e b o r d
Daprs lenqute Logement 2013, 5,1 millions de personnes ont connu au moins un
pisode sans logement personnel au cours de leur vie. Si cet pisode est passager
pour certains, il dure plusieurs mois pour dautres, voire plusieurs annes : p l u s
d e 2 m i l l i o ns d e p er s o nnes o nt a i ns i d c l a r a v o i r c o nnu u ne a b s enc e
d e l o g em ent p er s o nnel penda nt a u moins u n a n, et 440 000 dentre
elles pendant plus de 5 ans. Dans la majorit des cas, les solidarits prives
sont largement mobilises (hbergement chez des amis ou de la famille), mais
les diffrentes formules dh b er g em ent i ns t i t u t i o nnel jouent aussi un rle
fondamental : p l u s d e 8 0 0 0 0 0 p er s o nnes y o nt eu r ec o u r s un moment
de leur parcours (centres dhbergement durgence ou dinsertion, accueils pour
demandeurs dasile, logements ou chambres pays par une association ou un
organisme daide...). En dernier recours, des lieux non prvus pour lhabitation
sont utiliss (rue, vhicule, hall dimmeuble ou abri de fortune) : daprs les
rsultats de lenqute Logement, 340 000 personnes ont dclar en 2013 y avoir
vcu un moment de leur vie.
D E L A F IG U R E D U
S A N S - A B R I
La situation des personnes contraintes de dormir dans la rue constitue sans doute la
manifestation la plus criante de labsence de logement personnel. Pour lInsee, est
sans-abri toute personne qui ne dispose daucun lieu couvert pour se protger
des intempries (pluie, froid) et dort lextrieur (dans la rue, un jardin public)
ou dans un lieu non prvu pour lhabitation (cave, cage descalier, chantier, parking,
centre commercial, grotte, tente, mtro, gare). Le recensement de la population
indiquait en 2006 que 14 600 personnes taient dans cette situation, contre 9 000
en 1999. Daprs lenqute sans-domicile de lInsee 2012, dans les agglomrations
de France mtropolitaine de plus de 20 000 habitants, 9 % des adultes sans
domicile francophones seraient sans-abri, soit environ 6 000 personnes. Parmi
celles-ci, 5 % sont des femmes4.
Les personnes sans abri subissent des conditions de vie particulirement
difficiles, dont les consquences sont dramatiques sur le plan sanitaire et social.
Le collectif Les Morts de la Rue rappelle chaque anne que plus dune personne
y dcde chaque jour : 585 dcs de la rue ont t comptabiliss en 2015 (15 de
plus quen 2014), dont 497 personnes sans domicile fixe et 88 anciens de la
PARTIE I
rue qui en taient sortis5. Les mois de fvrier, juillet et octobre sont ceux au cours
desquels sont enregistrs le plus grand nombre de dcs pour lanne 2015.
Ces personnes taient majoritairement des hommes (92 %) qui avaient pass en
moyenne 10 ans la rue. En 2015, lge moyen de dcs la rue est de 49 ans, contre
79 ans dans la population gnrale. Ces personnes sont principalement dcdes
suite des accidents et agressions (28 %), de maladie de lappareil cardiovasculaire
(11 %) ; pour 45 % dentre elles, la cause du dcs est inconnue. Parmi les personnes
en situation de rue, 44 % sont dcdes sur la voie publique ou en abri, et 37 % en
lieu de soins. Au 25 octobre 2016, 323 dcs avaient t recenss par le Collectif.
Daprs une tude rcente6, qui a crois deux sources dinformations (celle du
Collectif et celle de la base nationale des causes mdicales de dcs) et a mesur
leur degr dexhaustivit respective, le dnombrement du collectif des Morts
de la Rue ne concernerait quenviron un mort de la rue sur six. Ce sont en ralit
6 730 personnes sans domicile qui seraient dcdes en France entre
2 0 0 8 et 2 0 1 0 , soit plus de 2 000 par an.
T O U T E S L E S P E R S O N N E S S A N S D O M IC IL E
Au-del des personnes sans abri au sens strict, lInsee mne une enqute auprs
des sans domicile : une personne est dite sans domicile si elle a pass la nuit
prcdant lenqute dans un lieu non prvu pour lhabitation (on parle alors de sansabri), y compris les haltes de nuit qui leur offrent un abri (chaleur, caf, etc.) mais
qui ne sont pas quipes pour y dormir, ou dans un service dhbergement (htel
ou logement pay par une association, chambre ou dortoir dans un hbergement
collectif, lieu ouvert exceptionnellement en cas de grand froid). En 2012, l Insee
estimait prs de 143 000 le nombre de personnes sans domicile en
France mtropolitaine, soit une progression de prs de 50 % par rapport
20017. Parmi elles, lenqute distingue 82 000 adultes sans domicile accompagns
de 3 0 0 0 0 enf a nt s dans les agglomrations de plus de 20 000 habitants,
auxquels sajoutent 8 000 personnes sans domicile dans des communes rurales et
petites agglomrations, et 22 500 personnes loges dans des centres daccueil pour
demandeurs dasile. Malgr les amliorations apportes dans la ralisation de cette
5 Nombre de dcs comptabiliss en 2014, connus au 1er mai 2015 ; Rapport 2015 Dnombrer et
dcrire du Collectif Les Morts de la Rue. Le collectif met jour une deux fois par mois les listes
des personnes mortes de la rue chaque anne, partir dinformations transmises par des collectifs
et associations.
6 partir des donnes du Collectif et du CpiDCInserm, Ccile Vuillermoz et coll., Estimation
du nombre de dcs de personnes sans domicile en France, 2008-2010 , in BEH n 36-37, tat de
sant et conditions de vie des populations sans domicile, novembre 2015.
7 Lenqute Sans-domicile de 2001 tablissait 86 000 le nombre de personnes sans domicile.
Le nombre de sans-domicile en 2012 nest pas directement comparable celui de lenqute Sansdomicile de 2001. Si lon se limite aux mmes types de services quen 2001, le nombre dadultes
sans-domicile dans les agglomrations de plus de 20 000 habitants a progress de 44 % entre
2001 et 2012.
275
276
2017
2012
Personnes frquentant les services dhbergement
et de distribution de repas dans les agglomrations 112 300
de plus de 20000 habitants
Variation 2001-2012
+ 43%
- Dont adultes
82 200
+ 49%
- Dont enfants
30 100
+ 85%
8 000
nd
22 500
nd
TOTAL
142 800
+ 50% environ
Dans une tude publie en 20149, lInsee met en lumire la diversit des profils
et situations des personnes sans domicile, parmi lesquelles se trouvent aussi bien
des personnes ges isoles et vivant dans la rue depuis des annes, que des familles mal loges, des demandeurs en attente dun logement social, des demandeurs dasile et des dbouts, danciens dtenus LInsee attire lattention sur la
part leve de jeunes de 18-29 ans (26 %), notamment en rupture familiale, et des
femmes (38 %) parfois victimes de violences conjugales. Si les femmes sans domicile et les personnes accompagnes denfants bnficient en gnral de conditions
dhbergement plus stables, une hausse inquitante de ce public est constate par
les acteurs associatifs : la part des familles avec enfants ayant sollicit le 115 a ainsi
8 En 2012, le champ de lenqu te a t largi, avec notamment la prise en compte des bnficiaires
de distributions de petits-djeuners et une extrapolation sur les sans-domicile dans les communes
de moins de 20 000 habitants.
9 Ces donnes sur le profil des sans domicile sont issues dun volet de lenqu te Sans-domicile ,
ralise par lInsee en 2012 auprs de 66 300 adultes francophones sans domicile enquts dans
les agglomrations dau moins 20 000 habitants, usagers des services dhbergement et de
distribution de repas en 2012. Insee Rfrences, Les sans-domicile en 2012 : une grande diversit
de situation , Portrait social, dition 2014.
PARTIE I
10 FNARS, Rapport annuel 115 pour lanne 2014. Au total, ce sont prs de 104 000 personnes
diffrentes qui ont sollicit le 115 en 201 pour une demande dhbergement et ou de prestations,
sur les 37 dpartements du baromtre 115 (soit + 2 % entre 2012 et 2014).
11 Insee premire n 1494, Les sans-domicile et lemploi : des emplois aussi fragiles que leurs
conditions de vie , avril 2014.
12 22 % nont aucun contrat de travail, la moiti travaillent temps partiel. 39 % sont en CDI.
Insee premire n 1494, Les sans-domicile et lemploi : des emplois aussi fragiles que leurs
conditions de vie , avril 2014.
13 DREES, Le recours aux prestations et services de protection sociale des personnes sans
domicile , Minima sociaux et prestations sociales, Collection tudes et statistiques, dition 2015.
277
278
2017
Z O O M S U R L E S P E R S O N N E S H B E R G E S E N
S O C IA U X
T A B L IS S E M E N T S
14 Lenqute ES 2012 sadresse lensemble des tablissements et services accueillant des adultes
et enfants en difficult sociale : les structures dhbergement du dispositif accueil, hbergement,
insertion , le dispositif gnraliste (CHRS, ALT, nuites dhtel ), le dispositif national daccueil
des demandeurs dasile et des rfugis (CADA, accueil durgence des demandeurs dasile,
CPH), le logement accompagn (rsidences sociales, pensions de famille, maisons relais) et les
tablissements daccueil mre-enfants (ou centres maternels).
15 DREES, Lhbergement social, hors urgence : plus de 81 000 personnes sans logement
accueillies en tablissements , tudes et Rsultats n 918, juin 2015.
PARTIE I
2012
Variation
2008-2012
(en points)
Moins de 18 ans
31%
32%
+1
18-24 ans
15%
13%
-2
60 ans et plus
3%
4%
+1
22%
18%
-4
37%
38%
+1
29%
42%
+ 13
14%
10%
- 4%
ge
Ressources financires
27%
31%
+4
27%
37%
+ 10
Retraits
2%
4%
+2
Motifs dadmission
Sortie dune structure dhbergement
16%
20%
+4
8%
14%
+6
Sortie de la rue
14%
12%
-2
Demande dasile
Sortie de service psychiatrique, de prison ou
dautres institutions
Logement antrieur
27%
26%
-1
9%
10%
+1
6%
10%
+4
16%
16%
+0
16%
14%
-2
30%
28%
-2
7%
10%
+3
279
280
2017
L E R E C O U R S A U X C H A M B R E S D H T E L :
U N E S O L U T IO N P A L L IA T IV E T R S IN S A T IS F A IS A N T E ,
P A R T IC U L I R E M E N T P O U R L E S F A M IL L E S
Le recours en urgence lhbergement en htel est devenu de plus en plus
frquent au cours des cinq dernires annes, principalement en Ile-de-France. Au
30 juin 2016, 41 044 nuites htelires avaient t consommes, soit une hausse
de 8,1 % par rapport au total de lanne 2015. Les rgions Bourgogne/FrancheComt (+ 74,1 %), Provence-Alpes-Cte-dAzur (+ 42,2 %) et Bretagne (+ 25,7 %)
sont particulirement affectes par cette tendance la hausse. Prs de 60 % des
personnes hberges le sont depuis plus de 6 mois. Les enfants reprsentent eux
seuls 50 % des hbergs lhtel par les 115.
Or, ce mode dhbergement est i na d a p t l a v i e f a m i l i a l e, a fortiori quand
il se prolonge dans le temps. Ltude Enfants et famille sans logement en Ilede-France ralise en 2013 par lObservatoire du Samu Social de Paris16 met au
jour la mdiocrit des conditions de confort de ces chambres : absence de lieux o
cuisiner (21 % des situations), absence de toilettes ou de douches dans la chambre
(29 %), un seul lit pour parents et enfants (41 %), etc. Ces familles sont galement
contraintes une mobilit force (rupture dans lhbergement, changement dhtel,
etc.) qui a des rpercussions multiples notamment sur la scolarit des enfants et
laccs aux services (services sociaux, administrations, etc.). La situation sanitaire
de ces familles est galement proccupante : non-recours aux soins, difficults pour
accder aux soins et un accompagnement social, carences alimentaires
L O C A U X IM P R O P R E S L H A B IT A T IO N
E T H A B IT A T S D E F O R T U N E
Diverses situations dhabitat prcaire se sont dveloppes aux marges de lhbergement et du logement, que lon peut qualifier de non-logement . Garages, caves,
greniers, cabanes : une tude ralise par lIAURIF en 201117 signale le dveloppement sur le territoire francilien de ces solutions utilises comme rsidences principales. Annexes loues par des propritaires occupants en recherche de revenus
complmentaires ou par des marchands de sommeil, ces situations seraient en
nombre croissant selon les acteurs locaux, comme en tmoigne la progression du
nombre darrts pris pour des locaux impropres lhabitation .
Au sens de lInsee, les habitations de fortune renvoient des caravanes et
mobil-homes immobiliss des fins dhabitation, des baraques de chantier, des
16 Enqute ENFAMS (enfants et famille sans logement), ralise par lobservatoire du Samu
social de Paris, octobre 2014. Mthodologie denqute : au premier semestre 2013, un chantillon
alatoire de 801 familles hberges en Ile-de-France a t tudi. Ces familles rsidaient en
htel social, en centre dhbergement durgence (CHU), de rinsertion sociale (CHRS) ou pour
demandeurs dasile (CADA). Elles devaient compter un enfant de moins de 13 ans et parler une des
seize langues de ltude, en plus du fran ais. Chaque famille a t rencontre successivement par
un binme denquteurs et une infirmire.
17 Note rapide IAURIF, Lhabitat indigne en Ile-de-France : processus et enjeux , n 548, mai 2011.
PARTIE I
Nombre de bidonvilles
Nombre de personnes vivant
dans ces bidonvilles
dc-12
fin-15
nov-16
459
429
495
582
539
19 378
16 949
19 200
17 500
17 929
15 639
Source : DIHAL.
281
282
2017
21 Les maires et autorits comptentes en matire de distribution deau sont bien souvent rticents
mettre en place des dispositifs qui favoriseraient selon eux linstallation prenne des populations.
22 Collectif National Droits de lHomme Romeurope, Le droit et les faits , Rapport national
23 Robert Bianco Livrin, Une dclinaison singulire du travail psychosocial : la zone dapaise-
ment ,
PARTIE I
L H A B IT A T P E R M A N E N T E N
T E R R A IN
D E C A M P IN G
Le recours aux terrains de camping pour se loger toute lanne fait partie des formes
dhabitat prcaire qui se sont dveloppes de faon proccupante au cours des
vingt dernires annes. Bien que les professionnels du secteur notent u ne net t e
augmentation de la clientle permanente des campings, lvolution
du phnomne reste difficile apprhender dun point de vue quantitatif : refus
de rponse des grants de campings, risque de rponses fausses, voire dcision
de mettre fin ces locations dans la crainte de contrles24 Seule une estimation
a t produite en 2005 par la chercheuse France Poulain25 (CNRS), qui evoquait
100 000 personnes vivant lanne en camping ou en mobil-home (hors mariniers
et Gens du voyage).
travers les remontes des acteurs de terrain et dassociations26, on mesure
aujourdhui la grande diversit de populations qui ont recours cette solution : on
y retrouve des jeunes qui sinstallent sur ces terrains pour une priode dtudes ou
de travail estival, des couples (avec ou sans enfants) qui esprent mettre de largent
de ct pour accder ensuite un logement classique, des personnes seules suite
une rupture dans leur vie (chmage, divorce, dcs, etc.), des retraits de plus en
plus nombreux qui choisissent dhabiter lanne dans ce qui fut leur rsidence
secondaire...
Sil est possible de vivre lanne sur un terrain de camping, il nest pas permis dy
lire domicile27 et de faire ainsi valoir les droits attachs au logement. Les conditions doccupation des terrains de camping sont donc trs prcaires. Le campeur
peut tre expuls tout moment sans pravis, les tarifs peuvent augmenter au bon
vouloir du grant Par ailleurs, laccs leau et llectricit est souvent prohibitif
et les visites peuvent mme tre interdites dans la mesure o le terrain est priv.
H B E R G E M E N T C H E Z D E S T IE R S :
U N E S O L U T IO N P A L L IA T IV E IN V IS IB L E D A N S L E S P A C E P U B L IC
Lhbergement chez des tiers pose de nombreux problmes de cohabitation au
quotidien, tant pour les hbergs que pour ceux qui les accueillent : surpeuplement,
occupation prcaire, bruit, promiscuit, manque dintimit ces conditions de
vie sont particulirement prjudiciables pour les enfants (stress, problmes de
concentration, difficults faire ses devoirs). Solution de dpannage et dattente,
24 Ces difficults dordre mthodologiques sont pointes dans le rapport du Conseil national de
26 Clment David et Paul Lacoste, Habiter dans un camping. Pratiques et abus en France , Cit
283
284
2017
2002
2013
79 000
69 000
- 13%
282 000
338 000
+ 20%
50 000
83 000
+ 66%
Total
411 000
490 000
+ 19%
30 Fondation Abb Pierre, La face cache des Tanguy. Les jeunes en hbergement contraint chez
PARTIE I
terminer leurs tudes ou dentrer de plain-pied dans la vie active. Les rsultats de
lenqute Logement indiquent toutefois quau-del des plus jeunes, bon nombre
de personnes entre 25 et 34 ans (841 000 personnes) et mme de plus de 35
ans (479 000 personnes) sont concernes alors que leur dmarrage dans la vie
active a dj largement commenc31. Aprs un pisode de logement indpendant,
ces situations peuvent tre vcues comme un retour en arrire, dautant plus
douloureux que les circonstances sont dlicates : rupture familiale, perte demploi,
problmes financiers, de sant, de logement (insalubrit, logement trop petit, mal
situ, expulsion) : en 2013, plus de 450 000 personnes taient revenues
a u domic ile pa rent a l pour ces raisons (elles reprsentent 20 % des 18-24 ans,
mais 61 % des 25-34 ans et mme 86 % des 35 ans et plus).
dtudiants parmi les 25-34 ans (contre 59 % chez les 18-24 ans), et
35 % ont dj fait lexprience dun logement autonome (contre 15 % chez les 18-24 ans). Un tiers
des jeunes hbergs ont un emploi (55 % parmi les 25-34 ans), y compris en CDI pour une bonne
partie dentre eux, sans que leurs ressources ne permettent toujours daccder un logement
indpendant.
285
286
2017
T a b l ea u d e b o r d
T O U J O U R S E N
H A U S S E
Nombre de
mnages
(en milliers)
1 042,8
2006
4,3%
Nombre de
mnages
(en milliers)
1 207,7
546,1
52,4%
496,7
nc*
2013
4,6%
Nombre de
mnages
(en milliers)
1406
5%
662,6
54,9%
697,2
49,6%
47,6%
545,1
45,1%
708,8
50,4%
nc*
553
45,8%
687,8
48,9%
287
288
2017
La location meuble en est un exemple. Plus souple quune location classique (avec
une dure de bail plus courte39, un pravis de dpart rduit...), elle appara t comme
une solution satisfaisante pour de nombreuses personnes en situation de mobilit
(notamment les tudiants qui reprsentent un quart des locataires de meubls)
mais elle peut aussi constituer une solution par dfaut pour des mnages disposant de faibles ressources ou de garanties insuffisantes aux yeux des bailleurs dans
un march tendu. Daprs lenqute Logement 2013, 599 000 mnages sont
locataires dun meubl, principalement des personnes seules ( 76 %) et jeunes
(64 % ont moins de 30 ans). Lenqute Logement de 2006 indiquait toutefois quils
taient plus souvent confronts une offre de moindre qualit (10 % de logements
indcents, contre 6 % en moyenne) ou au surpeuplement (9 % au lieu de 2 %) et
exposs des taux deffort suprieurs la moyenne40. De nombreuses drives
et pratiques abusives ont par ailleurs t mises en vidence dans le parc
des meubls, traduisant une certaine prcarit et vulnrabilit des locataires vis-vis de leur bailleur : logements dclars meubls alors quils ne prsentent
pas le minimum des quipements ncessaires la vie courante41, clauses abusives
dans les contrats de location42 .
Si lon sait que la sous-location se dveloppe de faon largement souterraine,
lenqute Logement permet destimer quelle concerne a minima 40 000 mnages
(89 000 personnes) en 2013 : ouvriers et employs sont surreprsents (52 %) par
rapport aux cadres et professions intermdiaires ou suprieurs (28 %)43.
Cette ralit a t en partie prise en compte par la loi Alur du 24 mars 2014 qui
vient encadrer et corriger certaines pratiques lorsque ce type dhabitat constitue
la rsidence principale des personnes (application dune partie des dispositions
de la location vide aux meubls, encadrement minimal de la colocation, contrats
types).
39 Bail dune dure de 1 an, au lieu de 3 ans (de 9 mois pour les tudiants).
40 Ce qui sexplique la fois par leurs plus faibles ressources (prs de 40 %
de locataires modestes)
et par des niveaux de loyer plus levs (lis la fourniture de meubles).
41 La loi Alur prvoit une dfinition lgale du meubl et que ce logement soit quip dun mobilier
en nombre et en qualit suffisants pour permettre au locataire dy dormir, manger et vivre convenablement au regard des exigences de la vie courante . La loi liste notamment un mobilier minimum
(lit, table, chaises, cuisine quipe), et la ncessit de raliser un inventaire dtaill du mobilier
lentre et la sortie de la location.
42 Drives lors de la rdaction de ltat des lieux, du dpt de garantie, interdiction faite au locataire de recevoir ou dhberger des proches, obligation de raliser des rparations qui incombent
normalement au propritaire, contrainte faite au locataire de payer des taxes et impts la place
du propritaire Place auprs du ministre charg de la Consommation, la Commission des
clauses abusives (CCA) a examin plus de 150 contrats de location de meubls, parmi lesquels elle
a dtect 43 clauses abusives.
43 Exploitation Fondation Abb Pierre de lenqute Logement 2013, la sous-location renvoyant ici
aux logements lous vides ou meubls.
289
290
2017
27%
35%
50%
52%
37%
28%
- origine trangre
11%
35%
6%
11%
Au cours des dernires annes, le parc locatif social a fait lobjet dtudes
plus approfondies. Une tude de linsee en 200047 avait ainsi montr que les
mnages dorigine trangre hors Union Europenne mettent plus de
temps obtenir un logement social que les mnages europens (28 %
des demandeurs dorigine trangre attendent plus de 3 ans, soit 2 fois plus que
lensemble de la population). Une autre tude, publie par lInsee en 201348,
confirme que les dures avant laccs un logement social sont plus longues pour
les mnages non-europens que pour les autres, conditions sociales gales,
mme si elle ne prend pas en compte le critre pourtant crucial de la localisation
des demandes. Le LabURBA49 a publi en 2015 une tude mettant en lumire une
phase invisible de discrimination en amont du processus dattribution. Certains
agents en charge des attributions trient les dossiers prsenter en commission
dattribution par volont de sadapter aux stratgies des bailleurs, qui eux-mmes
peuvent avoir tendance limiter, au sein de leur parc, la prsence de certains
publics (familles monoparentales, familles nombreuses, mnages prioritaires).
Pour mieux valuer la discrimination dans le parc locatif priv, certaines villes
ou dpartements ont galement impuls des tudes fondes sur la mthode du
testing 50. Lassociation 60 Millions de consommateurs a elle aussi ralis
une enqute en 2014, en sappuyant sur un protocole de test labor avec le
47 Insee Premire n 730, Le logement des immigrs en 1996, aot 2000.
2014. Les candidats la location ont rpondu 150 annonces immobilires dans 8 grandes villes,
dont Paris.
52 Le protocole prvoit quune candidate rfrente (Anne, 28 ans) passe le premier appel afin
de reprer les annonces disponibles, avant que les 4 autres candidats nappellent successivement
pour les 150 annonces slectionnes : Y vette, 71 ans et veuve ; Babacar (ou Y vonne), 31 ans avec
un accent tranger ; Fran ois, 25 ans et sous curatelle ; Christelle, 38 ans et mre clibataire.
53 Exploitation Fondation Abb Pierre.
54 Elle peut varier dune anne lautre et au cours de son parcours rsidentiel en fonction de sa
situation conomique, de raisons familiales ou de sant.
291
292
2017
cette population est dfinie comme ayant ncessairement un mode de vie itinrant,
alors que la caractristique centrale des Gens du voyage nest pas tant la mobilit
que la conservation de la caravane comme mode dhabiter. Sils ne sauraient tre
considrs ce titre comme mal-logs55, une partie dentre eux souffrent
toutefois de conditions de vie trs dgrades.
Sous leffet dimportantes dfaillances des collectivits locales, la rponse aux
besoins en habitat des Gens du voyage reste trs insuffisante (aires daccueil, terrains familiaux, habitat adapt). Passant de terrain en terrain pour trouver un espace
disponible, certains finissent par sarrter dans les seuls interstices urbains laisss
libres au stationnement spontan : abords dautoroute, proximit dune voie de chemin de fer, dune dchetterie, etc. Ce chiffre ne reflte pas lampleur des difficults
lies lhabitat de cette population. Lvaluation des besoins est loin dtre systmatique dans le cadre des schmas dpartementaux et trs rarement pousse un niveau fin dans les territoires (permettant de rpondre aux besoins dancrage et dhabitat
notamment)56. Daprs la FNASAT-Gens du Voyage, ces besoins insatisfaits
concerneraient 206 600 personnes57. Ce chiffre est le produit dun travail danalyse
et dagrgation de donnes quantitatives issues des documents officiels et institutionnels disponibles lchelle de 86 dpartements.
Par ailleurs, lhabitat existant des Gens du voyage sur les territoires ds lors que
les personnes y ont accd par leurs propres moyens nest que rarement pris en
compte par les politiques locales, entra nant presque systmatiquement une prcarit pour le maintien dans les lieux. Le rapport de lObservatoire de lhabitat en
Essonne a montr par exemple que de nombreuses familles vivent sur des terrains
dont 37 % ne bnficient pas dun accs leau potable et 20 % ne sont pas raccords llectricit. Une enqute nationale de lANGVC58 a dnonc en 2012 lins-
55 Lappellation Gens du voyage renvoie une catgorie administrative lie au mode dhabitat,
sans connotation ethnique ou communautariste ; nanmoins ce terme juridique est presque systmatiquement utilis pour dsigner des populations htrognes (Tsiganes, Manouches, Gitans,
Y niches, Roms ) pour lesquelles des similitudes peuvent tre constates dans leurs modes de vie.
Il convient dinsister sur le fait que tous les Gens du voyage ne sont pas tsiganes, et inversement.
56 Les prescriptions des schmas dpartementaux daccueil pour les Gens du voyage ont souvent
t construites partir de mthodes dvaluation inadaptes : comptabilisation des personnes
vivant en rsidence mobile de manire permanente dans les dpartements, sans valuation de
lattractivit du territoire, de la priodicit et du volume des passages dans la rgion. Sachant
par ailleurs que loffre en aires daccueil ne rpond pas aux besoins des mnages ancrs qui, sur
certains territoires, expriment majoritairement des demandes daccs un lieu de vie priv et
familial avec statut doccupation.
57 FNASAT-Gens du voyage, Ancrage et besoins en habitat des occupants permanents de
rsidence mobile , juin 2016.
58 Association nationale des Gens du voyage catholiques (ANGVC), enqute nationale 2012 sur
la prise en compte dun mode dhabitat par les collectivits, Une discrimination ignore, habitat
mobile et collectivits, sur la base dun chantillon de 1630 collectivits . Un certain nombre de
carences ont pu tre constates du ct des services de ltat concernant linformation dlivre aux
collectivits travers les porter--connaissance et linsuffisance des contrles de lgalit des
documents durbanisme.
60 26 873 places en aires daccueil disponibles fin 2015, sur 38 844 prvues au niveau national
(daprs ltude relative lhabitat adapt des Gens du voyage, rapport command par la DIHAL
au laboratoire dtudes et de recherche sur lintervention sociale, publie en mai 2016).
293
294
2017
priorit a ires par certains acteurs du logement et communes, avec le soupon que
ces mnages puissent tre parfois dfavoriss dans les attributions de logements
sociaux en commissions dattribution (CAL). Une enqute ralise par le Crdoc et
FORS61 a mis en lumire une ambivalence des reprsentations des mnages Dalo
par les acteurs du logement. Tantt considrs comme des mnages posant
problme
en tmoignent les discours stigmatisants de nombreux bailleurs,
qui insistent sur leur fragilit suppose , leur accs au parc social sen trouve
restreint (importance des refus en commissions dattribution, voire absence de
positionnement par auto-censure des rservataires), tantt considrs comme
des mnages lambda par les acteurs, ce qui peut conduire dlgitimer leur
caractre prioritaire pour laccs au parc social. Ces reprsentations et prjugs
partags par de nombreux acteurs nourrissent des ingalits de traitement aux
trois tapes-cls de la procdure : la reconnaissance du statut prioritaire et urgent,
linstruction des dossiers par les bailleurs et la gestion des refus de proposition de
logement par les demandeurs.
61 FORS-Crdoc, 2015. La mise en uvre du Droit au logement opposable (Dalo) lpreuve des
PARTIE I
T a b l ea u d e b o r d
La part des mnages qui estiment que leurs conditions actuelles de logement sont
satisfaisantes ou trs satisfaisantes na cess daugmenter au cours des dernires
dcennies, stablissant 77 % en 2013 contre 52 % en 1973. linverse, la part
des mnages estimant que leurs conditions de logement sont insu santes ou
trs insu santes a rgress (de 15 % 6 %)62 . S i l e p a r c d e l o g em ent s s es t
i o testa le e t a
lior
epuis les a
es
le al lo e e t
l i d e m a u v a i s es c o nd i t i o ns d h a b i t a t es t l o i n d a v o i r d i s p a r u .
Mauvaise qualit des logements, insalubrit et indcence, coproprits dgrades,
passoires thermiques : des millions de mnages sont aujourdhui encore
confronts des formes trs graves de mal-logement.
D E L IN C O N F O R T S A N IT A IR E
L A M A U V A IS E Q U A L IT D E S L O G E M E N T S
Le confort sanitaire des logements sest trs nettement amlior. Alors quen 1984,
15 % du parc ne disposait pas de leau courante, dune installation sanitaire (baignoire ou douche) ou de WC intrieurs, ce nest le cas que dans moins de 1 % du parc
en 2013. Le nombre de logements privs de confort sanitaire est pass de
3 5 4 0 0 0 2 0 4 0 0 0 ent re 2 0 0 6 et 2 0 1 3 ; parmi eux, 173 000 sont dpourvus
de WC intrieurs et 117 000 de baignoire ou de douche63. Des tendances dampleur
significative sont galement constates propos des logements sans coin cuisine
(- 19 %, touchant 135 000 personnes en 2013) ou sans chauffage (- 55 %, touchant
388 000 personnes en 2013).
1988
1992
1996
2002
2006
2013
3 050
2 039
1 369
934
612
354
204
3 267
3 092
3 576
1 698
1 438
1 989
15 950
21 256
17 670
22 131
18 776
23 286
22 215
24 525
24 571
26 363
25 865
28 058
14 226
20 365
295
296
2017
(2) Sont qualifis de logements tout confort , les logements avec les trois lments de confort
sanitaire de base et le chauffage central.
64 Lhabitat indigne recouvre un ensemble de situations dhabitat qui sont un dni du droit du
logement et portent atteinte la dignit humaine. La notion dhabitat indigne englobe notamment : les logements, immeubles et locaux insalubres et impropres lhabitation, les logements et
immeubles o le plomb est accessible, les immeubles mena ant ruine La loi MOLLE de 2009 en
donne une dfinition : Constituent un habitat indigne les locaux utiliss aux fins dhabitation et
impropres par nature cet usage, ainsi que les logements dont ltat, ou celui du btiment dans
lequel ils sont situs, expose les occupants des risques manifestes pouvant porter atteinte leur
scurit physique ou leur sant. Sur le plan du droit, le traitement de ces situations relve des
pouvoirs de police administrative exercs par les maires et les prfets, dans le cadre de procdures
spcifiques. Il convient de prciser que ni les logements vtustes et inconfortables ni mme les
logements non dcents au sens de la loi
du 13 12 2000 et de son dcret dapplication du
30 01 2002 nentrent dans le concept dhabitat indigne.
PARTIE I
lesquels elle repose (le cadastre notamment) prsentent des biais importants, et que le PPPI na
pas pour objectif un dcompte national mais plutt le reprage des zones gographiques potentiellement plus concernes que dautres par lhabitat indigne. Le ministre du Logement a publi en
2014 une autre estimation portant sur 420 000 logements indignes, laquelle serait trs largement
sous-estime selon les acteurs spcialistes de lhabitat indigne.
67 Il renvoie notamment aux catgories cadastrales 7 et 8 ainsi qu une partie de la catgorie 6
croises avec les revenus des mnages qui se situent sous le seuil de pauvret (au sens de Filocom).
Les locaux dhabitation et locaux usage professionnel ordinaires sont classs en 8 catgories, qui
servent calculer la valeur locative et le montant de limpt. La catgorie 8 regroupe les locaux
indignes, vtustes et ne prsentant pas les quipements ncessaires lhabitation. Les locaux des
catgories 6 et prsentent une meilleure qualit architecturale, mais une superficie trop petite et
ou une absence de locaux dhygine.
68 La loi du 23 juin 2011 rend obligatoire la mise en place, par le PDALPD, dun observatoire
nominatif charg du reprage des logements indignes et des locaux impropres lhabitation, et
des logements considrs comme non dcents la suite dun contrle des organismes payeurs des
aides personnelles au logement de ces logements et locaux, et prvoit les actions de rsorption
correspondantes.
69 La base ORTHI recense des donnes relatives aux logements concerns et aux actions entreprises : type daction de reprage et de traitement (procdures dinsalubrit, non dcence, pril,
scurit des quipements communs, scurit des tablissements recevant du public, traitement
prventif des logements dans des oprations programmes ou sur grille insalubrit), date de dbut
de laction, caractristiques de laction (ralisation ou non de travaux doffice, ncessit ou non
dhbergement, ncessit ou non de relogement, dmolition ou non). ORTHI est dploy depuis
fvrier 2013 sur lensemble du territoire et rpertorie environ 25 000 logements dbut juillet 2015.
297
298
2017
PARTIE I
Au fil du temps, les conditions daccueil en FTM sont apparues de plus en plus inadaptes aux besoins de leurs occupants (vieillissement du bti et des quipements,
surpopulation72 , sous-dimensionnement des sanitaires et des cuisines) donnant
lieu des pratiques dangereuses (cuisines illgales, branchement illicite de nombreux appareils lectromnagers dans les chambres). Ce processus de dgradation a justifi le lancement dun plan de traitement en 1997, visant la fois
rnover les foyers vtustes (mise aux normes, production de logements meubls
individuels et autonomes avec kitchenette et sanitaires) et les transformer
en rsidences sociales. Fin 2016, 200 FTM (reprsentant prs de 40 000
places)73 sont t ou j ou rs en a t t ent e de t ra it ement , exposant leurs rsidents
des conditions de vtust parfois dramatiques.
L E D V E L O P P E M E N T IN Q U I T A N T
D E S C O P R O P R I T S E N D IF F IC U L T
Accdants la proprit surendetts, propritaires captifs dun bien invendable,
locataires de propritaires indlicats, voire de marchands de sommeil, primoarrivants devenus copropritaires dans des immeubles trs dgrads : de
nombreux mnages sont aujourdhui en situation de grande fragilit
dans des coproprits en di cult qui se referment parfois comme des piges
sur leurs occupants. Alors quun quart des mnages en France vivent dans un
logement en coproprit74, certains se retrouvent confronts de graves difficults
techniques, financires et sociales qui peuvent se cumuler75.
Dans le cadre de lenqute Logement, lInsee interroge les propritaires occupants
sur le fonctionnement de leur coproprit. En 2013, prs de 5 1 8 0 0 0 d ent re
eux ont dclar tre confronts un trs mauvais fonctionnement de
leur coproprit, un dfaut dentretien ou des impays nombreux et importants dans leur coproprit (contre 489 000 en 2006 en France mtropolitaine,
soit une hausse de 8 %), soit au total plus de 1 1 2 3 0 0 0 personnes c onc ernes. Ces chiffres levs ne concernent toutefois que les propritaires occupants,
et constituent donc une estimation basse de la population concerne, sachant que
les observations de terrain montrent une surreprsentation des locataires dans les
coproprits en difficult.
72 On estime que la population des foyers est deux trois fois suprieure leurs capacits
daccueil. Les personnes titulaires dun contrat de location en FTM sont autorises hberger
un ou plusieurs tiers, pour une dure maximum de trois mois pour un mme tiers hberg, sous
rserve den informer le gestionnaire.
73 Commission interministrielle pour le logement des populations immigres (CILPI).
74 Filocom, 2007.
75 Fondation Abb Pierre, rapport sur ltat du mal-logement en France, 2014.
299
300
2017
2006
2013
194 000
173 000
141 000
153 000
220 000
257 000
489 000
518 000
Source : enqute nationale Logement, exploitation Fondation Abb Pierre, France mtropolitaine.
*La coproprit fonctionne trs mal, les prestations correspondant au fonctionnement courant ne
sont pas assures.
Un outil statistique ralis par le CETE Nord Picardie pour le compte de lANAH et de
la DGALN a t rcemment mis en place partir des donnes Filocom76. Il classe les
coproprits en quatre groupes selon leur degr de fragilit et en fonction de plusieurs
critres : revenus des occupants, suroccupation, vacance, tat du bti En 2011, 100
900 coproprits (soit 1,13 million de logements) appartiennent la catgorie D, celle
des coproprits les plus fragiles. Daprs les premires donnes tablies en 200977, on
constatait une surreprsentation de coproprits de petite taille (42 % ayant moins de 20
lots) et une forte anciennet du bti (plus de la moiti ayant t construites avant 1949).
65 % dentre elles taient concentres dans quatre rgions : L a ng u edoc - R ou ssillon (8
%), R h ne- A lpes (10 %), P rov enc e- A lpes- C t e- d A z u r (22 %) et Ile- de- F ra nc e
(24 %).
1 2 M IL L IO N S D E P E R S O N N E S E N P R C A R IT N E R G T IQ U E ,
U N M N A G E S U R C IN Q
Des revenus faibles ou prcaires
conjugus une mauvaise qualit thermique
des logements et la hausse des cots de lnergie ont conduit lexplosion du
phnomne de prcarit nergtique 78. Daprs lenqute Logement de
2013, 3,6 millions de mnages (6,6 millions de personnes) sont dans une situation de
taux deffort nergtique excessif (TEE) dans la mesure o ils consacrent plus de 10 %
de leurs revenus aux dpenses dnergie (contre un taux deffort nergtique mdian
de 4,3 %). Par ailleurs, daprs lenqute Logement 2013, 4 767 000 mnages
dclarent avoir souffert du froid dans leur logement (soit 18,8 % des
mnages, sachant que cette proportion atteint 27,3 % chez les mnages modestes).
Les raisons avances sont la plupart du temps lies leur situation financire, durement
77 tude sur les coproprits prsentant des facteurs de fragilit, ralise par le CETE NordPicardie pour le compte de la DGALN et de lANAH, en partenariat avec le CGDD (dcembre 2012).
Ltude porte en 2009 sur 514 659 coproprits. Hors rsidences secondaires, elles comprennent
7 035 164 logements.
78 La loi du 12 juillet 2010, portant engagement national pour lenvironnement, reconnat la
prcarit nergtique comme une difficult disposer de la fourniture dnergie ncessaire
la satisfaction des besoins lmentaires en raison de linadaptation de ses ressources ou de ses
conditions dhabitat.
PARTIE I
impacte par la monte du prix des nergies et la crise conomique (1 070 000 mnages :
+ 44 % par rapport 2006), la mauvaise isolation de leur logement (2 107 000 mnages)
ou la faible performance de leur chauffage (1 267 000 mnages). Le pourcentage des
mnages dclarant avoir eu froid au cours de lanne est en hausse trs marque depuis
des annes. Alors que seuls 10,9 % des mnages sen plaignaient en 1996, ce taux est
mont 14,8 % en 2002 puis 18,8 % en 2013. Le nombre de mnages dclarant avoir
eu froid au cours de lanne pour des raisons lies la prcarit (mauvaise isolation,
installation de chauffage insuffisante ou privation financire) est pass de 2 682 000 (soit
6 134 000 personnes) en 2006 3 388 000 (soit 7 697 000 personnes) en 2013, soit u ne
hausse de 25 % du nombre de personnes affectes.
En combinant au taux deffort nergtique des indicateurs permettant de prendre en
compte le comportement de restriction et le ressenti de linconfort par les mnages,
lObservatoire national de la prcarit nergtique (ONPE) a estim 5,6 millions
le nombre des mnages en situation de prcarit nergtique (soit 12 millions de
personnes), cest--dire 20,4 % des mnages en 201379. Le Mdiateur de lnergie
souligne que les familles monoparentales bnficiaires des minima sociaux, les
personnes ges avec de petites retraites, ou encore les mnages surendetts
comptent parmi les principales victimes.
3 631 000
2 835 000
4 767 000
1 920 000
6 610 000
5 500 000
11 026 000
4 792 000
14 %
34,7%
18,8%
27,3%
79 LONPE a men une rflexion approfondie sur les mthodes pour caractriser et mesurer le
301
302
2017
Douaisis et publie en novembre 2013 (sur la base de 362 logements et 750 personnes enqutes,
rparties en deux groupes : un groupe expos et un autre non expos la prcarit nergtique).
82 Vulnrabilit nergtique : loin des ples urbains, chauffage et carburant psent fortement
dans le budget , Insee Premire n 1530, janvier 2015.
PARTIE I
Pour les
dplacements
Personnes cumulant
vulnrabilit de
logement et
dplacements
Grands ples
10,7%
4,3%
1,2%
16,9%
18,8%
3,9%
18,5%
6,9%
1,4%
23,8%
16,2%
4,3%
Multipolaris
23,9%
23%
6%
28,6%
30,6%
9,5%
Ensemble
14,6%
10,2%
2,6%
L A P E R S IS T A N C E D U
S U R P E U P L E M E N T E T S E S C O N S Q U E N C E S
Au-del de la qualit du logement, de son confort et de sa dcence, le ma llogement renvoie galement aux problmes de suroccupation. Pour
les familles en suroccupation et notamment pour les enfants, les consquences
au quotidien peuvent tre trs lourdes et pnalisantes : bruit, stress, promiscuit,
manque dintimit, difficults faire ses devoirs
Daprs lenqute logement de 201383, 2 664 000 mnages vivent en situation
de su rpeu plement . En excluant les tudiants, ce sont 8,5 % des mnages qui
sont concerns. Le surpeuplement concerne tout particulirement les jeunes et
les mnages de lunit urbaine de Paris. Le surpeuplement accentu (lorsquil
manque deux pices ou plus au logement) concerne plus de 218 000 mnages
en 2013 (soit 934 000 personnes). Les situations de surpeuplement modr
(lorsquil manque une pice au logement) concernent 2 446 000 mnages (soit
7 655 000 personnes).
Entre 2006 et 2013, le nombre de mnages en surpeuplement accentu
a cr de 17 % pour atteindre 218 000, tandis que celui des mnages en surpeuplement modr (hors mnages dune seule personne) est pass de 1 694 000
1 789 000 (+ 6 %). Ces augmentations nont rien danodin : il sagit dun changement de tendance historique indit. Jusquici, les tendances dmographiques et
rsidentielles de fond conduisaient des mnages de plus en plus petits vivre dans
des logements de plus en plus grands.
83 Insee premire n 1546, avril 2015, op.cit.
303
304
2017
1996
2002
2006
Nombre de personnes
(en milliers)
2013
218
1992
1 411
1996
2002
2006
2013
290
210
218
183
2 121*
2 211*
2 370
2 170
1 027
1 037
797
934
7 933
6 865
7 656
22 131 23 286 24 525 26 283 28 060 56 103 57 785 58 592 59 620 63 216
84 DREES Les conditions de logement des bnficiaires de minima sociaux en 2012 : difficults
daccs, surpeuplement et contraintes financires , tudes et rsultats n 872, fvrier 2014.
T a b l ea u d e b o r d
2002
2006
2013
Variation
1992-2013
19,2%
20,5%
22,5%
23,9%
+ 4,7 points
23,0%
24,2%
27,4%
30,0%
+ 7 points
Accdants la proprit
22,3%
22,3%
24,3%
25,1%
+ 2,8 points
16,6%
16,1%
16,8%
17,5%
+ 0,9 point
38 %
des mnages
305
306
2017
2013
Variation 2006-2013
2156000
2713000
+ 26%
1835 000
2417 000
+ 32%
- dont dcile 1
1339 000
1 619 000
+ 21%
26363 000
28060 000
+ 6%
86 Le taux deffort pris en compte ici correspond la charge financire annuelle nette aprs dduction des aides la personne (loyers ou charges de remboursement demprunt, charges quittances
et de coproprit, dpenses deau, dlectricit et de combustible) rapporte au revenu total annuel
du mnage (avant impts et incluant lensemble des transferts sociaux hors aides au logement).
87 Soit 880 euros par mois en 2006 (rsiduel 572 euros) et 1 000 euros par mois en 2013 (rsiduel
650 euros).
88 Insee, ERFS 2005 et 2011, SRCV 2005, Budget de famille 2011, SOeS Comptes du logement.
IM P A Y S
Alors que les impays de loyer ou de charges des locataires avaient connu des
hausses spectaculaires entre 2002 et 2006 (+ 66 %), ils sont depuis, daprs lENL
2013, en lger progrs (+ 2 %), se stabilisant toutefois un niveau lev avec
493 000 mnages locataires concerns en 2013. Cette situation sexplique par une
diminution des situations dimpays dans le parc priv (- 6 %), alors quelles ont
continu de progresser dans le parc social (+ 5 %). Il est noter que la situation
est assez diffrente pour les mnages vivant en le-de-France, dont les impays
ont augment de 23 % et les difficults de paiement de 12 %. L aussi, ce sont les
locataires Hlm qui sont les plus touchs.
2002
2006
2013
325 000
289 000
481000
493 000
218000
187000
294000
298 000
5,3%
4,4%
6,4%
6,5%
107000
102000
186000
171 000
2,1%
1,8%
3,4%
2,9%
89 Les dpenses pr-engages (ou contraintes) sont dfinies par lInsee comme les dpenses qui
sont ralises dans le cadre dun contrat difficilement rengociable court terme . Elles reprsentaient 29 % du revenu disponible brut des mnages en 2014. Insee Premire n 1554, La consommation des mnages est encore convalescente en 2014 , juin 2015 (pour les donnes 2014) et
volution des dpenses contraintes et de la relation client sectorielle , DGCCRF co n 2, janvier
2012 (pour les donnes 2010).
90 Insee, ERFS 2005 et 2011, SRCV 2005, Budget de famille 2011, SOeS, Comptes du logement.
91 Crdoc, Les modes de vie des mnages vivant avec moins que le budget de rfrence , juin 2016.
307
308
2017
2013
Variation
2006-2013
555 000
782 000
+ 41%
71 000
82 000
+ 17%
92 Enqute impays et prvention des expulsions mene par lUSH et les Fdrations
93 Enqute mene davril septembre 2013, en face--face par lensemble des ADIL, auprs dun
chantillon de 4 388 bailleurs et locataires en situation dimpay. Sur une priode de six mois, le
questionnaire propos aux consultants a permis dinterroger 1 269 bailleurs privs (personnes
physiques) et 3 119 locataires, dont 2 063 locataires du parc priv et 1 056 locataires du parc Hlm.
ANIL, Bailleurs et locataires face limpay , novembre 2014.
pas au tribunal cette tape, ce qui joue gnralement en leur dfaveur lors de laudience (refus
dchanciers, etc.). Le taux de prsence ou de reprsentation laudience est de moins de 40 % .
309
310
2017
2005
2008
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Contentieux locatif
avec demande de
dlivrance de titre
excutoire (1)
125 706 140 587 147 484 155 874 155 004 155 277 159953 175 298 168 775
Dont procdures
pour impays de
loyers ou dfaut
dassurance (1)
107 639 128 782 137 047 145 384 145 828 146 224 150 847 166 146 159 812
Dcisions
de justice
prononant
lexpulsion (1)
Dont procdures
pour impays de
loyers ou dfaut
dassurance (1)
nd
nd
110 434 115 205 118 711 120 183 125923 132 016 132 196
81 080 99 768 105 150 109 160 113 669 115 086 120533 126 441 126 946
Nombre de
commandements de 47 473
quitter les lieux (2)
59 357 67 406
Nombre de demandes
de concours de
36 400 40 476 41 054
la force publique (2)
42 917
41 466
38 691
41333
43 930 49 783
Nombre de dcisions
accordant le
16 844 23 054 25 652
concours de la force
(2)
publique
26 502 27 998
24 225
22822
28 375 33 461
Nombre
dinterventions
effectives de la force
publique (2)
11 670
11 487
10132
11 604 14 363
6 337
10 182
11 294
12 759
(1) Source : ministre de la Justice. Les donnes relatives aux dcisions de justice ne sont disponibles
que depuis 2007 pour lensemble des motifs pouvant conduire lexpulsion (impay de loyer et
dfaut dassurance, mais aussi validation de cong, troubles de jouissance et de voisinage, etc.).
(2) Source : ministre de lIntrieur. France mtropolitaine de 2001 2002, France entire partir
de 2003.
T a b l ea u d e b o r d
Alors que les di cults daccs au logement sont de plus en plus aigu s pour
les mnages, l a m o b i l i t r s i d ent i el l e es t g a l em ent d e p l u s en p l u s
c o nt r a i nt e, avec des effets collatraux importants dans dautres domaines
(renoncement un nouvel emploi95, une formation, blocage dans les parcours de
vie : installation en couple, dcohabitation ). La situation est particulirement
di cile pour les mnages disposant de revenus modestes. C o m m e s i l a p a nne
d e l a s c ens eu r s o c i a l s e s u p er p o s a i t c el l e d e l a s c ens eu r r s i d ent i el . Les
di cults de mobilit correspondent dsormais une nouvelle ligne de fracture
entre ceux qui peuvent choisir leur logement et leur lieu dhabitation et ceux qui
ne le peuvent pas et sont assigns vivre dans des formes dhabitat dvalorises
et des quartiers dgrads. Ce clivage est dterminant aujourdhui dans un contexte
durbanisme de plus en plus a nitaire, o ceux qui en ont les moyens paient (parfois
trs cher) leur entre sur un march convoit, se mettant ainsi distance de ceux
quils ne veulent pas ctoyer.
B L O C A G E S D E L A
O B IL IT R S ID E N T IE L L E
La mobilit rsidentielle a connu une forte inflexion au cours des annes 2000. Les
enqutes Logement 2002-2013 montrent en effet que la part des mnages ayant
emmnag dans un nouveau logement na cess de diminuer, passant de 32,5 %
26,8 % au cours de la priode. Alors quelle tait en lgre hausse chez les accdants
la proprit entre 2002 et 2006, elle a baiss fortement depuis, conformment
aux volutions du march. Sur la mme priode, la mobilit rsidentielle des
loc a t a ires a c onnu u ne b a isse c ont inu e, dans le parc priv (- 5 points entre
2002 et 2013) et plus encore dans le parc social (- 11 points) traduisant des difficults
daccs aux Hlm qui se sont particulirement amplifies au cours de la dcennie.
311
312
2017
Si lon examine par ailleurs les taux de mobilit au sein des parcs locatifs, le pa rc
locatif priv appara t bien plus dynamique avec 31,5 % de mobilit en
2 0 1 5 96, contre moins de 10 % dans le parc Hlm. Les territoires les plus tendus
(classs en zones A et B1) sont marqus par une mobilit plus faible : dans le parc
social, elle varierait de 12,2 % en zone C 7,2 % en zone A en 2015, selon le Projet
annuel de performance 2016.
2005
2010
28,1% 29,7%
27,1%
Parc Hlm
12,1%
10,3%
9,8%
2011
2012
2014
2015
2016 (P)
27%
29,5%
31,5 %
10%
9,5%
9,7
nc
9,9%
2013
9,6%
96 Clameur, aot 2016. Clameur (Connatre les Loyers et Analyser les Marchs sur les Espaces
Urbains et Ruraux) observe et analyse les tendances du march locatif priv dans 2 509 villes,
regroupements de communes et pays de plus de 10 000 habitants, le nombre de relocations et de
locations nouvelles susceptibles dintervenir chaque anne sur ces marchs rendant envisageable
leur observation directe. lchelle de la France, Clameur couvre 24,4 % du march locatif priv.
97 Ces totaux incluent les logements locatifs lous vide en secteur Hlm et hors secteur social non
Hlm.
2006
2013
Accession la proprit
296 700
2002
262 652
165 383
189 406
199 935
204 123
Autres statuts
Ensemble
28 700
26 796
18 981
514 806
489 383
388 487
L E S P A R C O U R S R S ID E N T IE L S
IN G A L IT S
L O R IG IN E D E F O R T E S
Propritaires
Locataires du parc Hlm
Locataires du parc priv
Autres
Total
1988-1992
14%
31%
38%
17%
100%
1993-1996
9%
31%
44%
16%
100%
1999-2002
9%
32%
43%
16%
100%
2003-2006
9%
30%
44%
17%
100%
2009-2013
7%
29%
48%
16%
100%
99 Daprs une enqute de lONPES, en 2010, le cot relatif des acquisitions reprsente 7,9 annes
pour les mnages pauvres (contre 5,2 annes pour les mnages moyens et aiss). Le taux dapport
personnel est de 19 % pour les mnages pauvres et modestes contre 23 % pour les plus aiss, ce
qui conduit les premiers des crdits dune dure plus longue (de lordre de deux annes supplmentaires depuis 2002). Lettre de lONPES n3, Laccession la proprit des mnages pauvres
et modestes , mai 2012.
313
314
2017
Le patrimoine acquis par les mnages (dans lequel figurent les biens immobiliers)
contribue galement renforcer les ingalits100 entre ceux qui ont pu choisir le
lieu dacquisition de leur bien et les mnages pauvres qui ont t contraints de
sloigner toujours plus des centres-villes101, sinstallant davantage dans les petites
communes ou en milieu rural au prix de trajets domicile-travail longs et coteux.
Lenqute Patrimoine 2015 de lInsee montre que les ingalits de patrimoine sont
fortes : les 10 % les plus riches possdent 47 % du patrimoine (contre
46 % en 2004) alors que les 50 % les moins riches nen dtiennent que
8 % (sachant que le patrimoine immobilier reprsente environ les deux tiers du
patrimoine total des mnages).
Les ingalits sociales en termes de parcours rsidentiels se traduisent galement
spatialement. Si les mnages les plus aiss peuvent devenir propritaires, ils
ont galement les moyens de choisir le territoire o ils souhaitent vivre.
Sur des territoires particulirement tendus, la flambe immobilire des annes
2000 a renforc les obstacles la ralisation des parcours rsidentiels des mnages
et contraint les plus modestes partir vivre dans les confins de lespace priurbain. Une tude ralise lchelle de lIle-de-France102 montre que, dans deux
dmnagements sur trois, les mnages ouvriers partent vers les franges de laire
urbaine, sachant que leur prsence est aussi importante dans la partie priurbaine
de la Marne, de lAisne, de lEure et du Loiret, dpartements limitrophes de lIlede-France.
L E S Q U A R T IE R S D E L A P O L IT IQ U E D E L A V IL L E
E T L E R IS Q U E D A S S IG N A T IO N R S ID E N C E
Laspiration la mobilit est particulirement forte chez les mnages rsidant en
Zones urbaines sensibles (ZUS)103. En 2013, 41 % de ces mnages ont dclar vouloir changer de logement, contre 22 % parmi les mnages hors ZUS. De fait, les
mnages en ZUS sont trois fois plus nombreux considrer que leurs conditions
de logement actuelles sont insuffisantes (15 % contre 5 % des mnages en France).
100 Entre 2010 et 2015, les ingalits de patrimoine se rduisent lgrement , Insee premire
n 1621, novembre 2016.
101 Ltude de lONPES (op.cit.) montre que, entre 2000 et 2010, les marchs les plus convoits
(marchs urbains dont Paris) se sont progressivement ferms aux mnages pauvres ou modestes :
en 2010, ils sont 0,2 % acheter leur logement Paris et 6,4 % dans lagglomration parisienne,
alors que cest le cas Paris pour 3,6 % des mnages moyens et aiss, et en agglomration
parisienne pour 20,8 % dentre eux.
102 C. J ulliard, Rpondre lenjeu de mobilit rsidentielle : lautre pari du Grand Paris lObservateur de limmobilier du Crdit foncier ODI n 85, mai 2013.
103 Les ZUS ont t dfinies par la loi comme des territoires caractriss par la prsence de
grands ensembles ou de quartiers dhabitat dgrad et par un dsquilibre accentu entre lhabitat
et lemploi . En 2014, elles comptaient 4,4 millions de personnes, soit 7 % de la population
fran aise mtropolitaine. 23,2 % des logements sociaux taient situs en ZUS (France entire).
CGDD, Le parc locatif social au 1er janvier 2014 , Chiffres & statistiques n 586, dcembre 2014.
104 Anru, Enqute au 30 juin 2015 sur le relogement, linsertion, la Gup, la sret et la scurit ,
mars 2016.
105 Union sociale pour lhabitat, daprs RPLS 2014, donnes du parc Hlm au 1er janvier 2014.
106 Insee Premire n 1328, La population en zones urbaines sensibles dcembre 2010.
107 De son ct, lInsee pointe partir des donnes du Recensement de la population en 2006, une
surreprsentation dans les ZUS des familles nombreuses de 5 personnes ou plus (12,7 % des mnages, soit deux fois plus que dans leurs units urbaines) et des familles monoparentales (25,7 %
en ZUS contre 15,8 % dans leurs units urbaines), ainsi que des trangers (17,5 % des habitants de
ZUS, contre 8,2 % dans leurs agglomrations) et des Fran ais par acquisition (part deux fois plus
importante). Il indique galement un creusement des ingalits en termes de formation depuis
1999 (la moiti des habitants de ZUS na aucun diplme suprieur au brevet des collges, contre
un tiers dans le reste du territoire ; la part de diplms universitaires est deux fois plus faible en
ZUS).
315
316
2017
le taux demploi des 15-64 ans a fortement recul entre 2007 et 2012 (de 52,1 %
45,9 %) tandis quil restait stable dans les agglomrations englobantes (de 63,7 %
64 %)108. Mme pour les plus diplms, les chances dtre en emploi en ZUS sont
plus faibles en 2012 quen 2007.
Daprs lenqute Conditions de vie et aspirations du Crdoc109, prs des deux tiers
des personnes q u i disent v iv re ou t ra v a iller da ns u n q u a rt ier sensib le
ont l impression q u e leu rs c ondit ions de v ie se sont b ea u c ou p dgrades
ces dernires annes. La part de ces personnes qui dclare occuper un emploi prcaire
est suprieure au reste de la population : 15 % des habitants des quartiers sensibles
seraient employs en CDD ou en intrim, soit prs du double de la population
franaise110. Elles sont galement plus nombreuses simposer des restrictions sur
plusieurs postes de budget : 31 % sur les soins mdicaux (contre 18 % pour lensemble
de la population), 42 % sur lalimentation (contre 33 %), 61 % sur lquipement
mnager (contre 48 %) et 72 % sur les vacances et les loisirs (contre 61 %).
Une nouvelle gographie prioritaire a t dfinie en 2014, resserre autour de 1 514
nouveaux quartiers prioritaires (QPV)111, sur la base dun critre unique de revenus. Les nouveaux quartiers de la Politique de la Ville concentrent des populations
plus fragiles encore sur le plan social et conomique que celles des 3 021 anciens
quartiers (717 ZUS et 2 304 CUCS)112. La part des mnages faibles revenus 113 est
de 31,4 % dans les nouveaux quartiers prioritaires, contre 26,1 % dans les anciennes
ZUS et 8,1 % pour la France mtropolitaine dans son ensemble. Par ailleurs, les quartiers prioritaires rassemblent prs de 1,4 million de foyers allocataires des Caf, soit
109 Credoc, volution du regard sur les quartiers sensibles et les discriminations entre 2009 et
2014 , Collection des rapports n 322, avril 2015. Lenqute Conditions de vie et aspirations
a t ralise entre dcembre 2013 et janvier 2014 auprs dun chantillon reprsentatif de 2 003
personnes ges de 18 ans et plus, slectionnes selon la mthode des quotas.
110 Les donnes sont tires de lenqute Conditions de vie et aspirations du Crdoc (dbut 2014).
111 Entre en vigueur au 1er janvier 2015, la nouvelle gographie prioritaire dfinie par la loi de
programmation pour la ville et la cohsion urbaine du 21 fvrier 2014 compte dsormais 1 296
quartiers prioritaires (QPV) en mtropole abritant 4,8 millions de personnes (selon le rapport annuel 2015 de lObservatoire national de la Politique de la Ville), comptant plus de 1 000 habitants
et situs dans des agglomrations de plus de 10 000 habitants, et 218 quartiers situs dans les
dpartements doutre-mer et en Polynsie fran aise, o rside prs dun quart de la population
(soit 700 communes reprsentant 390 agglomrations).
112 LInsee estime que 86 % des 717 ZUS mtropolitaines restent pour tout ou partie dans lactuelle gographie prioritaire, sachant que les contours de ces quartiers ne sont pas ncessairement
identiques dans lancienne et la nouvelle gographie prioritaire. Dans son rapport 2015, lONPV
indique que 85 % des nouveaux quartiers taient inscrits dans lancienne gographie prioritaire,
au sens o ils ont une intersection gographique avec une
et ou un quartier C C .
113 Mnages touchant moins de 5 829 euros par an et par unit de consommation. Darriau V.,
Henry M., Osw alt N., Politique de la Ville en France mtropolitaine : une nouvelle gographie
recentre sur 1 300 quartiers prioritaires , France, portrait social Insee Rfrences, novembre
2014.
Nouveaux
quartiers
prioritaires
Ancienne
gographie
prioritaire
(ZUS)
France
mtropolitaine
7%
6,1%
3,4%
64,4%
58,1%
13,8%
28,7 m2
30,5 m2
39 m2
25,7%
23,9%
16,7%
31,4%
26,1%
8,1%
Source : Insee.
* Mnages dont les ressources sont infrieures 5 829 euros par an et par unit de consommation.
114 DHUP, tude effectue partir du systme national denregistrement, tude dimpact projet de
317
T a b l ea u d e b o r d
Le suivi des politiques du logement
AXE 1. Produire suffisamment de logements accessibles
partout o les besoins existent
AXE 2. Rguler les marchs et matriser le cot du logement
AXE 3. Plus de justice sociale et de solidarit
AXE 4. Les territoires face aux besoins sociaux
S O M
A IR E
A X E 1 :
320
2017
345
348
349
350
....................... 3 8 3
T a b l ea u d e b o r d
321
322
2017
Individuels
Collectifs
Total
Logements
en rsidence
2002
211 100
119 800
330900
11500
342 400
2003
218100
135 300
353400
10500
363 900
2004
239 800
158 900
398700
15800
414500
2005
253300
191500
444800
20200
465000
2006**
259600
212900
472500
21400
493900
2007
252700
213700
466400
22400
488 800
2008
215700
164100
379800
19200
399000
2009
174100
153000
327100
19700
346800
2010
205700
182000
387700
27200
414900
2011
210400
186600
397000
25200
422200
2012
191100
184600
375700
22400
398100
2013
178600
195300
373900
21700
395600
2014
143600
185900
329500
26300
355800
2015
137800
188400
326100
25100
351200
2016
143900
194500
338400
28600
367000
Source : SOeS, Sit@del2, estimations sur donnes arrtes fin septembre 2016.
* compter des rsultats 2015, de nouveaux indicateurs retracent les autorisations et les mises en
chantier la date relle de lvnement. Ces nouvelles sries amliorent le diagnostic conjoncturel produit partir de la base Sit@del2, en corrigeant notamment les ventuels dfauts de collecte.
Sur 6ans, ce sont plus de 260000 logements qui navaient pas t comptabiliss par la statistique
officielle. La nouvelle mthodologie mise en place par le SOeS est base sur les donnes administratives, compltes par des travaux de modlisation et des enqutes annuelles.
** Le tableau inclut les DOM partir de 2006.
323
103 000 logements sociaux financs en 2012. Malgr une reprise note en 2013,
avec plus de 117 000 logements sociaux, le niveau reste insuffisant.
LUSH et le gouvernement ont sign un pacte dobjectifs et de moyens
2013-2015 , raffirm en septembre 2014 dans un agenda 2015-2018 .
Or, pou r lanne 2015, les rsultats sont en de de lanne 2013 :
108 921 logements sociaux ont t financs en mtropole hors ANRU (51 224 PLUS,
27 634 PLAI et 30 063 PLS). Lanne 2016 devrait toutefois tre marque par une
amlioration.
PLUS CD
(hors
ANRU)
PLA
PLUS
Total
log.
sociaux
PLS
agrs (1)
Total
gnral
Part des
PLS
Part des
PLAI
10%
2001
5 427
39 513
2 711
47 651
8 648
56 299
15%
2002
5 188
36 412
2 856
44 456
11 834
56 290
21%
9%
2003
5 034
39 622
4 144
48 800
12 659
61 459
21%
8%
2004
6 037
41 548
4 521
52 106
20 598
72 704
28%
8%
2005
7 538
44 225
1 519
53 282
23 708
76 990
31%
10%
2006
7 672
50 355
747
58 774
37 593
96 367
39%
8%
14%
2007
13 014
45 769
810
59 593
32 896
92 489
36%
2008
17 000
48 500
599
66 099
33 253
99 352
34%
17%
2009
21 634
57 281
573
79 488
40 354
119 842
34%
18%
2010
25 802
58 981
273
86090
45016
131 106
34%
20%
20%
2011
23 483
51 412
130
75025
40 864
115 889
35%
2012
23 409
48 476
244
72 129
30 599
102 728
30%
23%
2013
29 734
54 788
84 522
32 543
117065
28%
25%
2014
28 449
51 490
79 939
26 475
106 414
25%
27%
2015
27 634
51 224
78 858
30 063
108 921
28 %
25 %
Le financement des logements sociaux varie selon les territoires : les zones
considres comme tendues (A et B1) ont reprsent, en 2015, 73 % des
logements financs (contre 65 % en 2014 et 63 % en 2012 comme en
2013), tmoignant dune certaine volont de recentrer gographiquement
3 DGAL, Sisal, Bilan des logements aids 2015 .
324
2017
des mnages fran ais ont des niveaux de ressources qui se situent en
dessous des plafonds PLUS, 29,7 % en dessous des plafonds PLAI et 80,7 % en dessous des plafonds
PLS (ministre du Logement).
pour un PLAI en moyenne et 560 pour un PLS, pour une moyenne gnrale de 390 . Selon les
zones, les loyers maximum varient de 4,6 / m2 5,9 / m2 en PLAI, de 5,1 6,27 / m2 en PLUS
et entre 7,7 13,1 / m2 en PLS (USH, Les Hlm en chiffres, 2016).
7 Entre l le-de-France et le Limousin par exemple, lcart de loyer moyen dpasse 30 % , variant de
4,81 6,59 euros/ m2 en 2015. CGDD - SOeS, Le parc locatif social au 1er janvier 2015 , Chiffres
et statistiques n 696, novembre 2015.
8 USH 2016, Les Hlm en chiffres .
9 La mise en uvre du dispositif de mobilisation du foncier public en faveur du logement ,
Thierry Repentin, CNAUF, janvier 2015.
10 Cnauf , Rapport sur la mise en uvre du dispositif de mobilisation du foncier public en faveur
du logement , fvrier 2016.
325
326
2017
11 Le public cibl par ce programme est constitu des mnages ayant des ressources infrieures
aux plafonds de ressources du PLAI et qui rencontrent des difficults sociales, avec une priorit
accorde aux mnages reconnus prioritaires Dalo ou rpondant aux critres dligibilit au Dalo.
Le loyer doit tre infrieur au loyer plafond APL et le montant total des charges estimes, y
compris nergie et eau, doit tre infrieur au double de la valeur du forfait charges. Appel
projets 2015 pour la cration de PLAI adapts , mars 2015.
Nouvelles
mises en
location
annuelles
Logements
sortis
du parc
dont
ventes
2008
4 437,0
57,3
21,2
2,3
16,5
2,4
44,5
2009
4 450,0
69,1
22,6
2,5
15,7
4,4
58,5
2010
4 508,5
97,4
n.d.*
11,0
12,3*
n.d.*
67,6
2011
4 576,1
83,3
39,4
nd
21,7
0,3
76,2
2012
4 652,3
84,5
39,5
nd
19,3
75,7
2013
4 728,0
81,8
44,3
23,6
20,4
0,3
nd
2014
4 685,8
89,3
25
9,9
14,3
0,8
74,7
2015
4 760,5
92,1
22,1
9,2
12
0,9
79,1
2016
4839,6
dont
dont
Croissance
logements
dmolitions
annuelle
ayant chang
annuelles
du parc
dusage
Source : CGDD. Srie des enqutes sur le parc locatif social (EPLS) puis Rpertoire du parc locatif
des bailleurs sociaux (RPLS) partir de 2010.
(1) au 1er janvier de chaque anne.
* Le changement de source (de EPLS RPLS) induit une rupture de donnes entre 2009 et 2010,
le primtre de certains indicateurs ayant chang, comme les ventes de logements sociaux qui
ne concernent plus uniquement celles des particuliers par exemple. De plus, le CGDD dcompte
uniquement partir de 2014 le parc locatif social des bailleurs sociaux.
12 + 1,6 % par rapport lan pass. 4 573 400 sont sur le march de la location, 83 500 en attente
de travaux ou de dmolition, 29 900 pris en charge par des associations et 73 700 sont des
logements fonctionnels ou occups contre indemnits. CGDD - SOeS, Le parc locatif social au
1er janvier 2016 , novembre 2016.
327
328
2017
2010
2011
2012
2013
2014
2015
455
469
480
485
482
487
506
374
396
403
411
406
406
425
81
73
77
74
76
81
81
Source : USH, 2016 (estimations daprs statistiques dactivit des fdrations) France entire.
14 Dans le recensement rnov de la population, lInsee considre comme vacant tout logement
inoccup : soit propos la vente ou la location, soit dj attribu un acheteur ou locataire
et en attente doccupation, soit en attente de rglement de succession, soit conserv par un employeur pour un de ses employs, soit gard vacant et sans affectation prcise par le propritaire
(exemple : un logement trs vtuste...).
16 Lintox des 77 000 Hlm passs la barbe des Franais , Libration, 16 septembre 2015.
17 SGMAP, tude sur les logements vacants , prsentation du 13 octobre 2015. Lenqute a t
ralise par linstitut BVA, par tlphone, auprs dun chantillon de propritaires dau moins un
logement inoccup depuis plus de 6 mois, au cours des 4 dernires annes, en le-de-France, et
ayant re u un avis de Taxe sur les Logements Vacants, entre le 23 septembre et le 6 octobre 2015.
Les rsultats prsents reposent sur 176 questionnaires complts au 6 octobre 2015.
18 IGF-CGEDD, valuation de politique. Mobilisation des logements et des bureaux vacants ,
janvier 2016.
19 Ainsi, en PACA, 26 % des logements vacants depuis plus de trois ans sont potentiellement insalubres contre 6 % pour ceux vacants depuis moins dun an.
20 La part de la vacance durable (2 ans) varie, selon les territoires, de 15 % en zone tendue 25 %
en zone B2 et C.
21 Sont notamment identifis ce titre la Creuse, lAllier, le Gers, la Nivre, la Lozre et la Corrze.
329
330
2017
Afin dinciter les propritaires privs remettre leurs logements sur le march, la
taxe sur les logements vacants (TLV) a t instaure en 199822 : applique dans
8 agglomrations en France, elle a contribu y rduire significativement la
vacance23. Depuis 2000, le nombre de logements vacants soumis cette
taxe a diminu fortement et de faon continue, passant de 146 000 en 2000
86 000 en 2012. Le 1er janvier 2013, le primtre de la TLV a t tendu une
trentaine dagglomrations de plus de 50 000 habitants (au lieu de 200 000 habitants auparavant), portant plus de 1 150 le nombre de communes concernes ; en
outre, la mesure sapplique dsormais aux logements vacants depuis un an (contre
deux auparavant) et le taux de la taxe a t augment24. Cette extension du champ
dapplication de la TLV a naturellement conduit une augmentation substantielle
du nombre de logements imposables entre 2012 et 2014 (de 86 300 229 886) et
une augmentation de son rendement : 184 062 avis dimposition en 2015 (contre
68 356 en 2012) permettant la mise en recouvrement de 146 millions deuros en
2015 (contre 38,4 millions deuros en 2012).
En nombre
de logements
2000
2005
2010
2011
2012
2013*
2014
146 388
102 711
91 693
87 817
86 368
250 362
229 886
22 Sont concerns par cette taxe les logements laisss volontairement inoccups par leur propritaire depuis plus de 2 ans et situs dans des zones o la demande de logements est particulirement
forte. Sont exclus de la TLV : le parc locatif social, les rsidences secondaires, les locaux dont la
mise en tat dhabitation ncessiterait des travaux importants, les logements mis en location ou en
vente au prix du march et ne trouvant pas preneur, ou ceux qui ont t occups plus de 30 jours
conscutifs au cours de lune des deux annes de rfrence. noter que la loi ENL de 2006 a par ailleurs cr une taxe dhabitation sur les logements vacants (THLV), qui permet aux communes non
soumises la TLV de prendre une dlibration pour taxer tous les logements laisss volontairement
vacants depuis plus de 5 ans.
23 De - 21 % - 48 % entre 1999 et 2005, alors que celle-ci diminuait de 8,5 % pendant la mme
priode dans la France entire.
24 Le taux de cette taxe slve 12,5 % de la valeur locative du bien la premire anne dimposition,
puis 25 % compter de la deuxime anne (au lieu de 12,5 % la premire anne, 15 % la deuxime
et 20 % compter de la troisime).
331
332
2017
2008
2009
2010
2011*
2012
2013
2014
2015
Logements
privs
10072
loyers
matriss
16267
16 430
16 782
14 699
12 320
11054
10 149
9 858
dont
logements
trs
sociaux
1013
1685
2035
2175
1846
1246
844
561
420
dont
logements
sociaux
4461
7586
8536
8470
7687
6912
6511
6072
6138
dont
logements
intermdiaires
4598
6996
5859
6137
5166
4162
3699
3516
3300
Source : ANAH.
*Rserv en priorit aux situations dhabitat indigne et trs dgrad, le nouveau rgime daide aux
propritaires bailleurs favorise les engagements pour des travaux importants.
mode de calcul par fdration ne permet pas de sassurer dventuels oublis ou doubles comptes.
PARTIE II
333
334
2017
Pour rendre compte des loyers rellement pays par les mnages, il est possible de
sappuyer sur les donnes publies par lObservatoire des loyers de lagglomration
parisienne (OLAP) qui indiquent une augmentation des loyers de 57 % entre 2000
et 2014 dans les agglomrations tudies.
(3)
+ 118%
+ 37%
+ 57%
+ 27%
+ 70%
(3) OLAP, loyers moyens dans 11 agglomrations enqutes par lOLAP de 2000 2012, et dans
33 OLAP, volution en 2015 des loyers dhabitation du secteur locatif priv dans lagglomration
34 En 2015, la hausse des loyers observs la relocation dans lagglomration parisienne est de
seulement 0,9 % contre 1,3 % en 2014 et 5,2 % en 2013. Paris, la hausse enregistre (0,5 % ) est la
plus faible depuis 1998 (laugmentation entre 2000 et 2013 tait comprise entre 6 et 12 % , et avait
commenc baisser en 2014, passant 2,1 % ). OLAP, rapport Paris 2016 et chiffres-cls 2016.
PARTIE II
335
336
2017
pour fixer le loyer maximum de chaque catgorie de logement (type de location, nombre de pices
et priode de construction) dans chacun des secteurs gographiques, dfinis comme des zones
homognes en termes de niveaux de loyer constats sur le march locatif. Il prcise galement les
principes lis aux qualits particulires dun logement pouvant justifier dun complment de loyer,
qui doivent tre mentionnes dans le contrat de location, de mme que le montant du complment
de loyer.
36 OLAP, volution en 2015 des loyers dhabitation du secteur locatif priv dans lagglomration
parisienne , juillet 2016.
37 Le ministre a mis en place un site depuis le 26 juillet 2016, permettant aux locataires de connatre
le loyer de rfrence ainsi que le loyer maximum, quartier par quartier (w w w .encadrementdesloyers.gouv.fr). LADIL de Paris est mandate pour renseigner les locataires et propritaires.
38 CLCV, Plafonnement des loyers Paris : seulement 62 % des annonces conformes , octobre 2016.
Enqute ralise sur un chantillon de 800 annonces consultes sur 8 sites Internet (seloger.com,
fnaim.fr, leboncoin.fr, pap.fr, nexity.fr, foncia.com, orpi.com, century21.fr), avec une reprsentation
quilibre des locations nues et meubles dune part, et des locations gres en direct par le bailleur et
par un professionnel de limmobilier dautre part.
39 CLCV Encadrement des loyers Paris : un an aprs , 28 juillet 2016.
PARTIE II
Daprs une enqute OLAP publie en dcembre 2016, 26 % des loyers la relocation pratiqus daot dcembre 2015 dpassaient le loyer mdian major.
Mais le complment de loyer demand tait infrieur de 40 euros par mois en
moyenne, en comparaison de la priode davant lencadrement.
LENCADREMENT DES PRATIQUES DES PROFESSIONNELS
DE LIMMOBILIER
La loi ALUR vise mieux encadrer les frais facturables aux locataires par les
agences immobilires. Alors que lusage tait de facturer environ un mois de loyer
au moment de lentre dans les lieux, le dcret paru le 1er aot 2014 plafonne les
honoraires des professionnels de limmobilier 15 euros/m2 en zone trs tendue
(Abis), 13 euros/m2 en zone tendue (l o sapplique la taxe sur les logements
vacants) et 11 euros/m2 partout ailleurs. En mars 201540, la CLCV constatait
que 7 6 % seulement des agences a chaient leurs honoraires en vitrine,
conformment la loi ALUR, et que 42 % facturaient des honoraires suprieurs au plafond lgal. Limpact positif de cette mesure est surtout constat
dans les zones trs tendues, comme en rgion parisienne, o la baisse des frais
dagence atteindrait 53 %. Une baisse que confirmait une enqute de lUFC-Que
Choisir de mars 2016, mais dans de moindres proportions, avec une rduction des
honoraires de seulement 10 % en moyenne (baisse de 20 % en zones trs tendues,
de 10 % en zones tendues et hausse de 5 % ailleurs)41.
40 CLCV, Loi ALUR et honoraires de location : les 3/4 des agences affichent leurs honoraires,
42 % dentre elles ne respectent pas les plafonds imposs par les textes , mars 2015. Enqute
ralise sur un chantillon de 938 agences immobilires situes dans 40 dpartements, dont 269
appartiennent des grands groupes nationaux et 669 sont des cabinets indpendants.
41 UFC-Que Choisir. Accs la location via agences immobilires : excs tous les tages ,
mars 2016.
42 Ministre du Logement.
337
338
2017
de personnes sont couvertes par une de ces trois aides. Aprs quatre annes de
progression du nombre de foyers bnficiaires (+ 4,8 % entre 2011 et 2014), celui-ci a lgrement baiss en 2015 (- 0,3 %). Paralllement, le taux de diffusion
des aides a recul : 22,5 % des mnages franais taient aids en 2001, 20 %
le sont en 2014. Cette baisse sexplique notamment par le recul de la part des
accdants aids, passe de 10,5 % en 2005 7,1 % en 2015.
Au total, 18 milliards deuros de prestations ont t verss en 2015, 4 milliards de
plus quen 200543. En 2015, le montant moyen mensuel vers atteint 215 euros,
mais seulement 157 euros pour les accdants. La fraude semble marginale : le montant du prjudice li la fraude slve en 2015 50 millions deuros non recouvrs,
soit moins de 0,3 % des prestations lies au logement.
La loi de finances 2016 prvoyait une rforme du mode de calcul des aides au
logement, visant une conomie de 225 millions deuros en 2016 et 317 millions en
2017. Outre un arrondi leuro infrieur de chaque prestation mensuelle, elle a
prvu de diminuer les aides des locataires sacquittant de loyers levs. Une sorte
de double peine pour des mnages qui bien souvent nont pas la possibilit court
terme dans les zones tendues de trouver un logement moins cher. La dernire
mesure dapplication de cette rforme, entre en vigueur le 1er octobre 2016,
prvoit une prise en compte du patrimoine des allocataires partir dun plafond de
30 000 euros (pargne, rsidence secondaire). Les associations et les organismes
Hlm dnoncent une mesure pnalisant des mnages bas revenus dots dun
patrimoine somme toute modeste, qui restreint encore leur capacit se loger et
accentue les risques dimpays.
2006
2007
2008 2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nombre de
bnficiaires total
(APL + ALF + ALS)
(en milliers)
6 074
5 924
5 975
6 316
6 339
6 309
6 401
6 421
6 496
6 538
6 520
Dont propritaires
accdants
635
579
565
616
584
544
537
524
494
483
461
PARTIE II
44 Depuis le 1er janvier 2006, les paramtres reprsentatifs de la dpense de logement sont dsormais indexs chaque anne sur lvolution de lIRL. Ces revalorisations sont cependant alatoires, en
fonction des annes : absence de revalorisation des loyers-plafonds en 2004 puis 2006 et du forfait
charges entre 2002 et 2007 ; en 2012, le barme des APL a t index non pas sur lvolution de lIRL,
mais selon un taux forfaitaire de 1 % cal sur la croissance ; en 2014, la revalorisation annuelle est
intervenue au 1er octobre (+ 0,57 % , et non au 1er janvier), reprsentant un manque gagner de
9 mois pour les bnficiaires. Une revalorisation de seulement 0,08 % tait prvue pour 2015.
45 IGAS, Rapport thmatique, Lefficacit sociale des aides personnelles au logement , mai 2012.
46 Daprs une tude rcente de la DREES partir de lENL 2006, 30 %
des bnficiaires
supportent des dpenses de charges suprieures de plus de 100 euros leur forfait charges.
Notons par ailleurs que le poids des charges pse plus fortement sur les mnages faibles revenus
(puisque le forfait charges nest pas li aux revenus des mnages, mais calcul en fonction de la
configuration familiale).
47 CNAF, les dpenses de logement : allges par les aides personnelles au logement, mais qui
demeurent une charge trs forte pour une partie des foyers allocataires , le-ssentiel, mars 2014.
339
340
2017
2010
2013
2014
2015
41,8
28,2
24,6
23,5
22,3
58,2
71,8
75,4
76,5
77,7
Sources: Donnes 2001, 2010 et 2013 issues dun traitement IGAS partir des donnes de la CNAF.
Donnes 2014 et 2015 extraites du Fascicule CNAF, Prestations lgales.
2013
2014
2015
2016
Isol 1Smic
34,0
34,1
34,2
33,9
23,7
24,1
24,2
24,0
23,6
24,9
24,9
24,8
48 IGAS, Rapport thmatique, Lefficacit sociale des aides personnelles au logement , mai 2012.
49 Le taux deffort prsent ici correspond au calcul suivant : (loyer + charges aide au logement) / revenu du mnage.
PARTIE II
341
342
2017
2012
2013
2014
2015
Propritaires
occupants
6 669
12 738
27 530
189
44 054
317,9
43 710
311,70
Propritaires
bailleurs
2 150
85,5
3 580
66,5
3 791
60,60
Syndicats de
copropritaires
1 555
9,6
2 197
18
2 205
20,10
Total
31 235
284,1
49 831
402,5
49 706
392,40
Source : ANAH.
51 Dans la limite de 2 000 euros pour les mnages trs modestes et 1 600 euros pour les mnages
modestes (soit le montant forfaitaire actuel des aides). Pour les propritaires bailleurs et les
syndicats de copropritaires, le principe dune prime forfaitaire est maintenu, dun montant de
1 500 euros.
52 Augmentation des plafonds de ressources des propritaires occupants (45 % des Fran ais
ligibles), aide de solidarit cologique porte de 1 600 3 000 euros, cration de la prime du
fonds daide la rnovation thermique et ouverture du programme aux bailleurs et aux syndicats
de coproprits.
53 Si la part des trs modestes a diminu, leur nombre a continu augmenter. valuation du
programme Habiter Mieux , FORS-recherche sociale et Crdoc, janvier 2015.
PARTIE II
56 titre dexemple, selon le mdiateur de lnergie, le Tarif de Premire Ncessit ne reprsenterait que 94 euros en moyenne par mnage bnficiaire.
343
344
2017
PARTIE II
58 Laide laccs un logement locatif recouvre des aides financires, prts et subventions verss
par les FSL ; elle peut permettre de financer le paiement dun dpt de garantie, le premier
loyer (afin de compenser le non versement de laide au logement le premier mois), les frais
dagence, lassurance, louverture des compteurs, le dmnagement, lachat de mobilier et
dlectromnager. Cette aide peut galement permettre de rgler danciennes dettes de loyer, de
facture dnergie, deau et de tlphone pour faciliter laccs un nouveau logement.
345
346
2017
2010
2011
2012
2013
2014
62 617
67 589
70 724
72 300
71 527
Source : ministre du Logement. Ne sont prises en compte dans ce tableau que les donnes
recueillies auprs des 49 dpartements ayant rpondu lenqute annuelle sur la mise en uvre
du droit au logement (MODAL) chaque anne entre 2010 et 2014 (ils reprsentent 42,4 % de la
population couverte par les 100 FSL existant en 2014).
Si les aides laccs ont augment entre 2011 et 2014, dautres diminuent nettement, comme les aides au maintien dans le logement (- 24 %) et les aides pour le
paiement de lnergie (- 22 %), en raison de la dcision de certains conseils gnraux de ma triser leurs dpenses.
Tableau 35 : volution des aides distribues par les FSL au titre des impays*
2010
2011
2012
2013
2014
29 139
37 571
31 488
40 100
28 560
319
288
296
11
165
130 605
37 253
133 424
36 191
119 626
35 517
124 746
35 689
101 883
32 301
189 724
192 700
174 982
177 588
150 443
30,7
29,9
29
30
30,6
* Les donnes prsentes dans ce tableau ne reposent que sur lchantillon des 49 dpartements
ayant rpondu lenqute nationale MODAL pour chaque anne de 2010 2014.
** Des mnages peuvent tre aids concomitamment plusieurs titres (maintien locatif et fournitures dnergie, par exemple).
Dautres donnes59 montrent que les dpenses du FSL ont oscill entre 282 et 302
millions deuros par an sur la priode 2005-201060, rpartis sur quatre postes
principaux : laccs un logement locatif (24 % des dpenses), laccompagnement
59 Place et rle des Fonds de solidarit pour le logement dans la politique sociale du logement :
tat des lieux et perspectives , Ville et Habitat pour la DGALN, la DGCS, la DIHAL et lADF,
avril 2015.
60 Lenqute a t ralise auprs de 100 dpartements, mais seulement 94 dpartements ont
rpondu cette question pour lanne 2010, contre 100 pour 2005. Une extrapolation du chiffre
de 2010 (302 millions deuros) porte le montant des dpenses FSL 337 millions deuros pour 100
dpartements en 2010 (soit 5,25 euros par habitant en moyenne).
PARTIE II
347
348
2017
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
25 317
23 373
Nombre de
nouveaux
bnficiaires
5 891 36 448
43 265
45 055
41837
29775 26 030
25 836
Nombre total
de mises en jeu
en cours
6 166
54 016
64 265
71 917
67594
53 211
44781
43 152
40 527 46 063
Montants
verss en
milliers deuros
7 225
97 211
114 147
58 112
50 422
Source : Ancols.
61 Ancols, Aides de la PEEC aux mnages, Rsultats provisoires 4e trimestre 2015 , mars 2016.
62 linverse, 73,3 % des avances ont t verses des locataires de logements conventionns en
en 2005.
63 La garantie Loca-Pass continue tre distribue dans ce parc exclusivement pour les
logements appartenant des personnes morales et conventionns APL (ces logements nentrant
pas dans le champ du dispositif de la GRL). Elle se poursuit galement dans le parc social.
41 486
PARTIE II
64 La Cl couvre tous les types de logements, en rsidence universitaire, dans le parc social ou
priv. Le montant du loyer couvert est plafonn 500 euros mensuels pour une personne seule
en province, 600 euros en le-de- France et 700 euros Paris (pour les couples, ces plafonds sont
majors de 60 % ).
349
350
2017
danne 2016. Cibl sur les jeunes de moins de 30 ans ( lexception des tudiants
non boursiers, rattachs au foyer fiscal de leurs parents), le dispositif est galement
destin aux salaris de plus de 30 ans dune entreprise du secteur priv hors agricole entrant dans un logement dans les trois mois suivant leur prise de fonction, et
pendant la dure de leur contrat de travail.
Tout mnage entrant dans un logement locatif par un organisme agr dintermdiation locative est galement ligible au dispositif. Au 15 aot 2016, 13 124
demandes de visas ont t valides, et 3 730 contrats Visale mis. Parmi les bnficiaires des contrats signs, 36 % sont des jeunes salaris entrant dans lemploi,
21 % des jeunes salaris en CDI confirm, 14 % des salaris de plus de 30 ans
entrant dans lemploi, et 29 % sont accompagns dans le cadre de lintermdiation
locative. Pour les salaris, le loyer couvert (charges comprises) est en moyenne
de 594 euros. Une rflexion interministrielle a t lance visant fusionner les
dispositifs Visale et Cl, et permettre ainsi aux tudiants dintgrer Visale la
rentre 2017.
LA PRVENTION DES EXPULSIONS LOCATIVES
La loi ALUR redfinit les missions des Commissions de coordination des actions
de prvention des expulsions locatives (CCAPEX), charges de coordonner, valuer
et piloter les dispositifs dpartementaux de prvention des expulsions dfinis par
les PDALHPD, et dexaminer les situations individuelles (alors que le fonctionnement des CCAPEX est encore trs disparate selon les territoires)65. Un systme de
signalement de limpay la CCAPEX est cr, afin de permettre un traitement le
plus en amont possible de toute procdure judiciaire66. Pour les personnes physiques, ce signalement est toutefois effectu uniquement pour les commandements
de payer pour lesquels le montant ou lanciennet de la dette sont suprieurs
certains seuils fixs par arrt prfectoral, et donc variables au sein dun mme
dpartement67. Pour les personnes morales, la saisine est obligatoire au moins
deux mois avant assignation.
Les locataires du parc social ne sont pas pargns par le risque dexpulsion. Une
rcente enqute de lUSH68 fait appara tre une stabilisation de lactivit amiable
des impays de loyer. Dans le parc social, 440 000 plans dapurement ont t signs
65 CGEDD, Les bonnes pratiques des CCAPEX , juin 2012.
66 Parmi les autres avances, de la loi ALUR, on peut citer lextension des dlais de paiement de
24 36 mois, des dlais pour quitter les lieux de 1 3 ans maximum, le maintien des aides au
logement aux mnages de bonne foi en impays, etc.
67 Selon les territoires, un signalement est ainsi effectu si le locataire est en situation dimpay
de loyer ou de charges locatives sans interruption depuis une dure comprise entre 3 et 6 mois,
ou bien si la dette de loyer ou de charges locatives du locataire est quivalente 3 6 fois le
montant du loyer mensuel hors charges locatives. Dcret n 2015-1384 du 30 octobre 2015 relatif
la commission de coordination des actions de prvention des expulsions locatives.
68 USH, Regard sur les impays et la prvention des expulsions en 2014 , novembre 2016. 393
organismes ont rpondu lenqute entre septembre 2015 et le 1er trimestre 2016, soit 76 % du
parc locatif Hlm sur toute la France (dont 94 % des OPH).
PARTIE II
en 2014 (chiffre identique 2013, mais en hausse par rapport aux 310 000 de 2012)
et 11 500 protocoles de cohsion sociale ( protocoles Borloo 69) ont t engags
avec des mnages dont le bail a t rsili par la justice (1 000 de plus quen 2012).
Cependant, lactivit contentieuse a augment.
Lorsquil refuse dapporter le concours de la force publique pour une expulsion,
le prfet peut indemniser les bailleurs. Le budget affect ces indemnisations en
2015 slve 37,83 millions deuros, un montant orient la baisse et insuffisant
pour maintenir en place les locataires.
2011
2012
2013
2014
2015
Source : RAP, Programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lIntrieur , action 06.
paiement courant du loyer, rsorber la dette et signer un nouveau bail, dans un dlai maximum
de 3 mois lissue du protocole.
70 valuation de la prvention des expulsions locatives , IGAS, CGEDD, IGA, IGSJ , aot 2014.
71 Fin de trve hivernale : Emmanuelle Cosse lance un plan national de prvention des expulsions , communiqu de presse du 29 mars 2016.
72 Lapplication interministrielle de gestion de la prvention et des procdures dexpulsions
locatives.
351
352
2017
loi ALUR du 24 mars 2014. Plusieurs chantiers importants sont nanmoins encore
en cours : le dploiement dEXPLOC72 destin amliorer la connaissance des personnes menaces dexpulsion et de lvolution de leur situation, la gnralisation
des antennes de prvention des expulsions au sein des ADIL, le renforcement de
larticulation entre les procdures de surendettement et dexpulsion, et le dveloppement de lintermdiation locative dans les communes carences notamment73.
Enfin, un dcret du 6 juin 2016 confirme le maintien du versement de laide personnelle au logement pour les allocataires en situation dimpay de bonne foi
annonc par la loi ALUR. Il vise galement simplifier le traitement des impays
grce une dfinition commune de la notion dimpay, une procdure harmonise pour tous les allocataires, quel que soit leur type dallocation (APL, ALS ou
ALF) et de contrat (location simple, logement en foyer, accession...), et des dlais
de traitement rduits 8 11 mois maximum, contre 9 16 auparavant. Enfin, il
renforce la coordination entre le traitement de limpay et le dispositif de prvention des expulsions locatives, en facilitant la transmission des informations entre
lorganisme payeur de lallocation et la CCAPEX.
73 Prvenir les expulsions locatives : Emmanuelle Cosse runit le premier comit de pilotage ,
74 Sont prises en compte ici les capacits dhbergement en service lanne. Ne sont en revanche
pas prises en compte les capacits supplmentaires mises en service lhiver, ni les personnes
hberges aux frais des collectivits territoriales faute de recueil national dinformations.
75 Les Lits halte soin sant (LHSS) offrent une prise en charge mdico-sociale des personnes en
situation de prcarit dont ltat de sant ne justifie pas une hospitalisation.
PARTIE II
durables. Les conditions dans lesquelles les mnages bnficient et sortent des
dispositifs daide doivent toutefois faire lobjet dune attention particulire,
notamment en regard du mouvement de transformation des structures daccueil
en habitat individuel, qui doit se poursuivre tout en respectant la rgle dun accueil
inconditionnel et de scurisation des personnes dans le temps.
au 31.12.2015
82 227
31 846
37 962
10 680
1 171
568
CADA (4)
36 736
31 496
5 240
52 622
28 621
22 400
1 601
228 021
23 971
25 575
CHRS (1)
Centres maternels (3)
Dispositif daccueil pour demandeurs dasile (DNA)
Total gnral
112 867
65 608
399 606
Sources :
(1) DGCS, au 31.12.2015.
(2) DGCS, au 31.12.2011, valuation du dispositif Lits Haltes Soins Sant, Rapport final, 12 fvrier 2013.
(3) DREES, Enqute tablissements sociaux, fin 2012.
(4) Ministre de lIntrieur au 31.12.2015, rapport de lAssemble nationale sur le rapport dinformation du 10 avril 2014 sur lvaluation de la politique daccueil des demandeurs dasile, octobre 2016.
(5) Ministre du Logement.
(6) Ministre de lIntrieur, information relative aux missions et au fonctionnement des CPH,
aot 2016.
Ne sont pas comptabilises ici les 14 828 places en Pensions de famille et rsidences accueil
disponibles au 31.12.2015 (DGCS) qui correspondent des formules de logement durable, mme si
leur vocation a parfois t dvoye.
353
354
2017
PARTIE II
CHU
Htels
2010
18 593
13 948
2011
19 766
16 235
2012
22 091
20 727
2013
28 692
25 496
2014
30 537
32 300
2015
31 846
37 962
355
356
2017
sur 18 dclarent stre engags dans le plan de rsorption ; dans ces 18 territoires,
les places dhtel reprsentent 60 % de loffre dhbergement durgence ; sur 8 700
places dhbergement durgence cres dans 15 des dpartements enquts entre
2013 et 2015, 74 % le sont en htel (6 450 places), principalement Paris et en
Seine-Saint-Denis.
Un nouvel appel doffres a t lanc pour crer, partir du dbut de lanne 2017, 10
000 places supplmentaires dhbergement avec un accompagnement social renforc. Les crdits consacrs aux actions hbergement et logement adapt dans
le projet de loi de finances pour 2017 sont en hausse de 29 % par rapport la loi
de finances de 2016, afin de financer notamment la prennisation de 2 300 places
dhbergement durgence et louverture de prs de 850 nouvelles places en CHU pour
des familles en 2017, dans le cadre du plan de rsorption des nuites htelires.
HBERGEMENT : LEN EU DE LA QUALIT DE VIE
ET DE LA CONTINUIT DE LA PRISE EN CHARGE
Un important plan dhumanisation a t engag en 2008 pour amliorer
les conditions daccueil dgrades observes lpoque dans de trop nombreuses structures dhbergement (manque dhygine, dintimit, de scurit). Entre
2008 et 2015, le programme a permis de financer la cration de 6 000 places (par la
DHUP) et la rnovation de 17 000 places par lANAH, pour un total de 23 000 places.
Un nouveau recensement des structures dhbergement ncessitant des travaux
dhumanisation a t lanc par la FNARS et lANAH en 2015, dans la perspective
dun nouveau plan pluriannuel dhumanisation.
2011
2012
2013
2014
2015
146
156
223
80
56
52
45
36
3 853
5 917
5 835
1 965
1 652
1 747
1 234
970
56
193
237
50
36
41
19
43
PARTIE II
gement, rparties entre 436 tablissements86. En 2015, ce sont 742 places qui ont
t amliores dans 22 structures, soit un nombre quivalent 2014 (747 places
dans 27 structures). Pour 2016, lANAH affichait lobjectif dintervenir sur 1 000
places supplmentaires.
Sur le plan qualitatif, le programme a permis de rduire significativement
la part de places en dortoirs (passe de 23 % 3 % de la capacit des
tablissements financs) et daugmenter celle des chambres individuelles (passe
de 34 % 42 % )87. La surface et la qualit des chambres individuelles ont
augment : de 12,5 m 14,5 m et 41 % sont dsormais quipes de sanitaires et
de bloc cuisine (contre 16 % avant travaux). Lintervention sur le bti a galement
t loccasion damliorer la qualit des prestations daccompagnement social
pour plus de la moiti des tablissements. Les efforts doivent nanmoins tre
poursuivis : 23 % des places ne disposent toujours pas de sanitaires ou de bloc
cuisine, et plus de 40 % des structures dhbergement durgence restent fermes
en journe.
En janvier 2007, le Plan daction renforc en faveur des sans-abri (PARSA) a inscrit
lobjectif de prise en charge de lhbergement dans la dure (hbergement
de stabilisation, extension des horaires douverture, non remise la rue). Le
nombre de places en CHRS, aprs une stabilisation en 2013, a augment en 2014
et 2015 pour atteindre 42 176 places. Les crdits issus du Plan quinquennal de lutte
contre la pauvret ont permis, en 2013, de prenniser 4 500 places dhbergement
durgence ; et en 2014, plus de 1 400 places ont t transfres sous statut CHRS ;
en 2015, 2 000 nouvelles places ont t prennises. Un mouvement poursuivi en
2016 avec la prennisation de 2 300 places supplmentaires.
La dure moyenne de sjour en CHRS tend augmenter et les sorties vers le
haut restent peu nombreuses. En 2015, seulement 44 % des personnes sortant de
CHRS ont pu accder un logement, dont 14 % dans un logement accompagn et
30 % dans un logement autonome (soit une baisse de 4 points en un an) ; en 2016,
les sorties vers un logement nont progress que de 3 points, atteignant 47 %88.
Enfin, un travail men auprs des personnes hberges dans les 10 000 places
dhbergement supplmentaires ouvertes pendant lhiver 2015-2016 a rvl que,
dans 23 % des cas, les personnes sont sorties du dispositif la fin de lhiver sans
orientation vers une solution durable89.
86 ANAH, Le rle de lANAH dans lhumanisation des structures daccueil des personnes sans
domicile , avril 2015.
87 DIHAL, Le programme dhumanisation des centres dhbergement. Synthse qualitative ,
juillet 2015. Rsultats de lenqute par questionnaire envoye en 2013 aux tablissements financs
dans le cadre dun programme dhumanisation ou subventionns pour des mises aux normes,
laquelle ont rpondu 205 tablissements.
88 Rapport annuel de performance 2016.
89 Fin de trve hivernale : Emmanuelle Cosse lance un plan national de prvention des
expulsions , communiqu de presse du 29 mars 2016.
357
358
2017
90 Directive 2013/ 33/ UE du 26 juin 2013 tablissant des normes pour laccueil des personnes
PARTIE II
94 Rapport lAssemble nationale sur le rapport dinformation du 10 avril 2014 sur lvaluation
95 FNARS, Un nouvel outil de pilotage pour laccueil des demandeurs dasile en rgion , avril
2016.
359
360
2017
ou un logement stable pour des publics dj trs fragiliss par leur parcours97. Ces
centres ne sont par ailleurs pas tous structurs pour assurer un accompagnement
adapt des personnes accueillies : absence de nourriture, de personnel mdical,
dinformations juridiques, de cours de franais...
LA DIFFICILE MISE EN
PARTIE II
gestion101
2012
2013
2014
2015
5 539
14 392
17 472
19 471
2 396
3 344
2 840
3 900
642
1 331
1 892
7 935
18 378
21 643
25 263
par des agences immobilires sociales permettant de mettre disposition des logements de droit
commun.
102 Sixime comit de pilotage de la mise en uvre de la circulaire interministrielle du 20 fvrier
2015 pour des alternatives lhtel et un meilleur accompagnement, 21 septembre 2016.
103 Fondation Abb Pierre, La mobilisation du parc priv des fins sociales , novembre 2016 ;
Bilan du dispositif Louez solidaire et sans risque , Mairie de Paris, 2014.
361
362
2017
PARTIE II
107 Enqute nationale annuelle 2012 relative la lutte contre lhabitat indigne et tude du Centre
dtudes techniques de lquipement (CETE) Mditerrane, sur le fonctionnement des Ples dpartementaux de lutte contre lhabitat indigne (PDLHI).
108 Le nouveau rgime des aides de lANAH a t calibr pour cibler davantage (et mieux financer) les travaux portant sur les logements les plus dgrads, ncessitant la mise en uvre de
travaux lourds, et visant rsoudre une situation dhabitat indigne particulirement grave, ou
de dgradation trs importante, avec des interventions renforces en faveur des propritaires
et des aides aux propritaires bailleurs recentres sur lhabitat dgrad dans une optique de
prvention de linsalubrit.
109 LANAH a mis en place une importante rforme du rgime de ses aides dans trois directions :
363
364
2017
6 293 5 853
Objectifs
7 500 13000 13 500 13 500 15000 20000 15 000 13 500 22 400 13 900 10 950
Taux de ralisation
84 %
45 %
53 %
77 %
89 %
89 % 101 % 86 %
56 % 104 % 87 %
Source : ANAH. * partir de 2010, les interventions de lANAH ne concernent plus uniquement les
logements indignes traits mais aussi les logements trs dgrads.
112 La subvention PALULOS (prime lamlioration des logements usage locatif et occupation
sociale) avait pour objet daider les propritaires bailleurs ou gestionnaires de logements locatifs
sociaux raliser les travaux damlioration dans des logements ou immeubles existants.
PARTIE II
365
rhabilitation des FTM et, depuis 2011, pour la cration de places dhbergement
partir de logements Hlm vacants dans les zones o le march du logement est
dtendu. partir de 2004, lintervention publique de rhabilitation du parc social
a t porte galement par le Programme national de rnovation urbaine, tourn
essentiellement vers les Zones urbaines sensibles (30 512 logements rhabilits en
2014). Deux dispositifs fiscaux sont galement mis en uvre pour encourager la
rnovation de logements dans le parc social : un abaissement du taux de lco-PLS
et linstauration dun taux rduit de TVA 5,5 %.
Ltat est de moins en moins mobilis financirement : le financement du nouveau
PNRU repose quasi exclusivement sur le budget dAction Logement, mme si son
dsengagement en matire daides directes est contrebalanc par des prts bonifis
de la Caisse des dpts visant acclrer les oprations de production et de rnovation de logements sociaux (2 milliards deuros entre 2016 et 2019).
2010
2011
2012
2013
2014
2015
PALULOS 88 102 75 737 80 398 34 974 57 628 47 880 47 808 50 090 12 736
2 549
1 209
351
670
1084
514
23 469 34 035 27 340 30 255 47 640 77 563 46 474 38 944 32 930 34 645 30512
NC
PNRU
Eco-PLS
Total
88 102 75 737 80 398 58 443 91 663 75 220 78 063 97 730 109 664 82 063 76 276 48 281 69 315 77 596
Source : ministre du Logement, bilan DGALN/DHUP.
Dans le parc priv, lamlioration des logements est en baisse rgulire depuis plus
de 10 ans ( lexception de 2009, anne marque par des crdits supplmentaires
dans le cadre du Plan de relance). Aprs avoir atteint son niveau le plus bas de la
dcennie avec 60 708 logements amliors en 2012, le nombre daides lamlioration de lANAH est reparti la hausse en 2013 (+ 8 % en un an) pour stablir
77 621 logements en 2015. Ce niveau reste toutefois trs loign des quelque
200 000 logements amliors en 2001.
2003
2004
2005
2006
Propritaires
occupants*
Propritaires
bailleurs
115 005
Aides au
syndicat
Total
87 291 84 761
2007
2008
57 937
2009
2010
2011
11 609
2012
2013
2014
2015
6 201
6 565
4 721
4 705
22 314 19 528
13 559
11 214 14 444
178 385 158 069 143 391 132 044 133 561 131 362 112 744 160 491 107 056 72 482 60 708 65 076 74 705 77 475
Source : ANAH.
*Jusquen 2001, les logements subventionns au titre des propritaires occupants relevaient du
dispositif de Prt lamlioration de lhabitat (PAH). Les aides sont recentres dsormais sur les
propritaires occupants modestes.
366
2017
19 961 23 974 22 755 46 270 19 668 20 853 18 745 11 317 10428 13 767
8 955 10 764 7 285 15 209 8 720 6 887 5 894 3 707 4 126 6 694
10 306 12 029 10 291 24 748 6 207 10 733 10 114 3 633 4 625 4 291
700
Source : ANAH.
En secteur diffus le nombre de logements aids est pass de 230 en 2006 3 494
en 2009 sous leffet des crdits exceptionnels du plan de relance, pour redescendre
751 en 2014 et 579 en 2015. La mise en uvre des plans de sauvegarde et OPAH
ncessite daborder un phnomne sous toutes ses dimensions (difficults
financires, habitat dgrad, besoin en accompagnement, etc.), mobiliser des
acteurs privs (copropritaires, syndics, banques, fournisseurs dnergie, etc.) ou
reloger les occupants114. Le manque de connaissance du parc des coproprits
113 ANAH, Rapport dactivit 2015.
114 Voir sur ce point le rapport Prvenir et gurir les difficults des coproprits, une priorit
PARTIE II
Clichy est la premire dintrt national au sens de la loi ALUR. Dans le primtre de ce nouveau
type dopration, qui vise traiter globalement les causes des dysfonctionnements observs
sur les coproprits, sont prvus la fois des actions cibles et prventives (OPAH, plan de
sauvegarde ), des oprations damnagement et des dispositifs de recyclage des coproprits.
116 ANAH, Rapport dactivit 2014.
117 ANAH, Rapport dactivit 2015.
118 Lobligation dimmatriculation sapplique partir du 31/ 12/ 2016 pour les syndicats de plus
de deux cent lots et les immeubles neufs mis en coproprit ; toutes les coproprits devront tre
enregistres au 31/ 12/ 2018.
367
368
2017
pation et laccompagnement des oprations dvaluation des campements illicites , Dfenseur des
droits, aot 2012-mai 2013. Par ailleurs, entre aot 2012 et octobre 2015, le Dfenseur des droits
a t saisi ou sest saisi doffice de plus dune vingtaine de rclamations concernant des oprations
dvacuation et dexpulsion de bidonvilles.
120 DIHAL, 7e recensement des campements illicites, bidonvilles et grands squats , novembre
2016.
121 LDH et ERRC, Recensement des vacuations forces de lieux de vie occups par des Roms
(ou des personnes dsignes comme telles) en France , 3e trimestre 2016.
122 Dfenseur des droits, Rapport annuel 2014.
123 Dfenseur des droits, Rapport annuel 2014.
124 Dfenseur des droits, Droit fondamental lducation : une cole pour tous, un droit pour
chacun , rapport droits de lenfant 2016.
PARTIE II
125 ADOMA, Point dtape sur la mission nationale dappui la rsorption des bidonvilles.
369
370
2017
L le-de-France comptabilise, elle seule, 49 100 recours Dalo (57 % des recours), dont 67 % se
concentrent en petite couronne, et la rgion PACA voit une progression fulgurante de ses recours
(+ 130 % dans les Bouches-du-Rhne, 162 % dans le Var et 275 % dans les Alpes-Maritimes).
Tandis que les 10 recours dposs en 2014 en Ille-et-Vilaine illustrent en partie lefficacit des
dispositifs prventifs mis en place par la ville de Rennes.
130 La Haute-Savoie a rejoint les 17 dpartements forte activit de 2014 ; DHUP, op. cit.
131 Comit de suivi de la loi Dalo, Le bilan du droit au logement opposable pour la priode 20082014 , 10e rapport, 2015.
132 Comit de suivi de la loi Dalo, Bilan des Dalo relogs entre 2008 et 2015, suivi en cohorte .
Il sagit de la part des personnes reloges parmi les personnes dsignes prioritaires par les
commissions de mdiation et nayant pas refus loffre (en anne civile). Pour amliorer la fiabilit des donnes (non prise en compte des donnes du dpartement des Bouches-du-Rhne et de
l le-de-France), les rsultats ont t redresss partir dune enqute dajustement.
PARTIE II
371
2009
2010
2011
Nombre de recours
logement
Nombre de dcisions
35 016
Nombre de dcisions
favorables
Bnficiaires logs suite
une offre dans le cadre
du Dalo*
Bnficiaires restant
loger**
2012
2013
2014
2015
Cumul
2008-2015
585 252
541 210
24 517
185 085
3 196
17 365
18 381
98 922
1355
3 445
11 210
16 810
58 183
4 608
4 425
5 966
10 364
Les retards saccumulent notamment en le-de-France (qui concentre les demandes les plus
anciennes), et ce bien quil sagisse de la rgion qui a relog le plus de requrants en 2014 (10 492
mnages). Entre 2013 et 2014, une baisse proccupante du nombre de relogements est observe
dans plusieurs des 17 dpartements plus forte activit (Paris, Val dOise, Seine-et-Marne, Var,
Haute-Garonne, Nord). Fin 2015, la part des mnages reconnus prioritaires pour laccs au
logement depuis 2008 qui restent reloger atteint 51,1 % Paris, 43,5 % en Seine-Saint-Denis,
37,4 % dans le Val-de-Marne et 36,3 % dans le Var.
134 Comit de suivi de la loi Dalo, Le Droit lhbergement opposable en pril , 8e rapport, 2015
Mise en uvre du Droit au logement opposable , DHUP.
135 Comit de suivi de la loi Dalo, donnes du 18 fvrier 2016 sur lactivit en 2015.
372
2017
Les recours contentieux devant les tribunaux administratifs ont diminu en 2015,
stablissant 7 787, contre 10 167 en 2014. Ils restent en outre infimes compars
au nombre de mnages restant reloger et ltat na finalement t condamn qu
8 178 reprises pour ne pas avoir propos un logement ou un hbergement. Par
ailleurs, seuls 1 510 recours indemnitaires ont t dposs en 2015, donnant lieu
977 jugements donnant satisfaction au requrant dans 85 % des cas. Dans un
arrt du 9 avril 2015, la Cour europenne des droits de lHomme a condamn la
France pour ne pas avoir relog une famille reconnue prioritaire au titre du Dalo
depuis 2010. Aux yeux de la Cour, le manque de ressources de ltat pour assurer le
relogement ne constitue pas un argument recevable pour justifier la non-excution
de ce jugement136.
Les condamnations de ltat pour non-respect de son obligation de relogement de
personnes reconnues au titre du Dalo entra nent le paiement dune astreinte137 :
en 2015, 31 millions deuros dastreintes ont t liquides, dont 28, 4 pour lle-deFrance. Leur produit est vers au Fonds national daccompagnement vers et dans le
logement (FNAVDL), cr en 2011 pour financer des actions daccompagnement de
personnes reconnues prioritaires, ainsi que des actions de gestion locative adapte
pour leur relogement. Sa contribution leffectivit du Dalo est entirement dpendante de la liquidation et du versement des astreintes par ltat. Ce quil ne fait pas
toujours, au risque de fragiliser lensemble du dispositif. 2014 et 2015 ont vu les
moyens du FNAVDL baisser, avec la consquence concrte de diminuer le nombre
de mnages aids138. En 2014, 11,8 millions deuros ont ainsi t mobiliss sur le
volet Dalo (contre 18,2 programms), et 11,2 millions sur le volet largi (contre 14,7
programms).
Les diffrentes options de relogement pour les mnages prioritaires
Dalo restent en de des possibilits. Si le contingent prfectoral est le plus
mobilis, les logements concerns restent encore sous-identifis139, et le contingent
dAction Logement na permis de reloger que 1 506 mnages en 2014 sur un potentiel de 17 500 logements. Le parc priv, quant lui, constitue une rponse quasi
inexistante (45 mnages relogs en 2014)140. Diverses stratgies dvitement sont
mises en place par certaines collectivits pour limiter laccueil des mnages
prioritaires sur leur territoire, en refusant de participer leur relogement sur
leur contingent ou de loger des mnages provenant dautres communes. Face cela,
ltat na encore jamais us de son pouvoir dattribution direct.
136 Arrt dfinitif dans laffaire Tchok ontio Happi c. France, Requte n 65829/ 12, CEDH, 9 juillet
2015.
137 Dont le montant est dtermin en fonction du loyer moyen du type de logement ou du type
dhbergement considr comme adapt aux besoins du demandeur par la commission de
mdiation.
138 Ltat ne paye pas ses condamnations et fragilise laccompagnement des personnes en
difficult , HCLPD, Communiqu de presse, 4 juin 2015.
139 En 2012, le CGEDD estimait que le contingent prfectoral reprsentait 21,4 % du parc
social dans 21 dpartements tendus .
140 Loffre de logement destination des mnages reconnus au titre du Droit au logement
opposable , Comit de suivi de la loi Dalo, 9 e rapport, 2015.
PARTIE II
141 ANGVC, Enqute nationale 2012 sur la prise en compte dun mode dhabitat par les collectivits, Une discrimination ignore, habitat mobile et collectivits, sur la base dun chantillon de
1 630 collectivits. Cette enqute a fait apparatre que de nombreuses communes avaient inscrit
une interdiction gnralise de linstallation durable des rsidences mobiles sur leur territoire
dans leurs documents durbanisme.
142 FNASAT Gens du voyage, Analyse nationale de lancrage et des besoins des habitants de
rsidences mobiles , juin 2016.
373
374
2017
143 Le nouvel objectif de 38 884 places prend en compte les obligations totales des communes ou
EPCI inscrites aux schmas rviss et non rviss des 93 dpartements concerns.
PARTIE II
375
nc
205
52
160
495
25 746
Aires existantes
rhabilites
(mises aux
normes)
nc
497
12
2 635
1 500 1 332 2 462 2 788 3 757 3 414 6 044 4 310 2 987 371
205
52
160
495
28 381
Total places en
aires daccueil
611
260
229
376
526
100
24
Aires de grand
passage *
10
13
12
20
16
21
17
125
Aires de petit
passage
71
18
49
254
151
153
48
33
777
Terrains
familiaux
17
92
89
76
83
163
80
133
58
80
16
36
923
144 Rapport thmatique de la Cour des comptes, Laccueil et laccompagnement des Gens du
PARTIE II
intercommunalits de plus de 50 000 hab. (sauf pour les territoires ne justifiant pas dun effort
supplmentaire), ainsi que les communes dites isoles de plus de 15 000 hab. en croissance
dmographique hors agglomration ou intercommunalit.
147 La loi renforce leffort de production de logements sociaux imposs aux communes, en
augmentant le taux lgal de 20 % 25 % , lexception des communes appartenant une
agglomration ou EPCI ne justifiant pas un effort de production supplmentaire, pour lesquelles
le taux est maintenu 20 % .
377
378
2017
2005-2007
2008-2010
2011-2013 (1)
728
730
977
1022
359
405
613
633
369
325
364
389
49 %
55 %
63 %
62 %
61 965
61 767
79 567
90000
87 353
95 055
130 537
140000
Taux de ralisation
141 %
154 %
164 %
156 %
140
239
197
221
148 Le ministre du Logement a publi le 15 avril 2015 un bilan provisoire et incomplet (donnes
non transmises pour 3 dpartements).
149 La loi du 5 mars 2007 instituant le Droit au logement opposable avait tendu les conditions
dapplication de la loi SRU aux communes membres dun EPCI de plus de 50 000 hab. comprenant
au moins une commune de plus de 15 000 hab., dont la population est au moins gale 1 500 hab.
en le-de-France et 3 500 hab. dans les autres rgions (soit 338 nouvelles communes au
1er janvier 2010). Ces communes sont soumises prlvement depuis le 1er janvier 2014.
150 Ministre du Logement, Bilan des logements aids 2015 .
PARTIE II
2012
2013
2014
2015
69 %
65 %
92 %
28 %
39 %
115 %
107 %
107 %
52 %
54 %
191 %
158 %
165 %
82 %
74 %
429 %
487 %
581 %
139 %
130 %
nc
nc
nc
183 %
224 %
Selon le bilan annuel 2016, 1 981 communes taient soumises lobligation. 1 218
dentre elles ne respectent pas leurs obligations en matire de logement social
(contre 1 115 en 2015), 58,5 % devant atteindre un taux de 25 % de logements
sociaux (721 communes). 615 ont t soumises des prlvements financiers
slevant 51 millions deuros (contre 605 en 2015) et 219 communes ont fait
lobjet dun constat de carence (214 en 2015 et 189 en 2014), principalement dans
les rgions Provence-Alpes-Cte dAzur, le-de-France, Rhne-Alpes et LanguedocRoussillon151.
Ltat de carence est accompagn dune majoration du prlvement pour prs de
81 % des communes. Mais peu de prfets ont appliqu le taux de majoration maximal, principalement opr en rgion PACA. Au 1er dcembre 2016, pour la priode
triennale 2014-2016 actuellement en cours :
- 44 un taux de majoration compris entre 5 % et 40 %,
- 60 un taux de majoration compris entre 41 % et 80 %,
- 19 un taux de majoration compris entre 81 % et 99 %,
- 53 arrts fixent un taux de majoration maximal (compris entre 100 % et 400 %),
- 43 ne fixent aucune majoration.
Suite au Comit interministriel galit et Citoyennet du 6 mars 2015,
le gouvernement a a ch sa volont de veiller au respect de cette
obligation. cet effet, le dcret du 15 avril 2015 a institu un dlgu
interministriel la mixit sociale dans lhabitat, dont la mission principale
consiste venir en appui des prfets vis--vis des communes rcalcitrantes. Par
ailleurs, linstruction du 30 juin 2015152 relative au renforcement de lapplication
des obligations des communes en dficit de logements sociaux demande aux prfets
151 Ministre du Logement et de lHabitat durable, SRU Transparence, 1er dcembre 2016.
des obligations pour les communes soumises larticle L.302-5 du CCH lissue du bilan de la
quatrime priode triennale 2011-2013.
379
380
2017
PARTIE II
est dpass, chaque permis de construire peut ouvrir droit une aide forfaitaire
dont le niveau est ajust chaque anne en fonction du nombre de logements
concerns. Les communes ligibles sont celles situes en zones tendues (A, Abis et
B1), qui ne font pas lobjet dun arrt de carence SRU et qui ont un potentiel
financier par habitant infrieur 1 030 euros155. Les principales rgions concernes
sont lle-de-France, la Provence-Alpes-Cte dAzur, lOccitanie, lOutre-mer,
lAuvergne-Rhne-Alpes et la rgion Nouvelle-Aquitaine. En 2016, prs de
45,2 millions deuros ont t accords 532 communes, pour 34 239 logements
autoriss au-del du seuil de construction, soit lquivalent dune aide par logement
de 1 320 euros (contre 2 100 euros par logement au premier semestre 2015 pour les
16 722 logements autoriss dans 472 communes).
L A P O L IT IQ U E D E L A V IL L E E T L E N P N R U
Le parc de logements sociaux a fait lobjet dun important Programme national
de rnovation urbaine (PNRU) pour la priode 2003-2015 : 399 conventions
ont t signes dans 595 quartiers (dont 429 zones urbaines sensibles), dans
lesquels rsident 4 millions dhabitants. LAgence nationale de la rnovation
urbaine (ANRU) a distribu 11,8 milliards dquivalent-subvention pour soutenir
une programmation comprenant la dmolition denviron 150 000 logements, la
production de plus de 140 000 logements sociaux, la rhabilitation de plus de
300 000 logements, et la rsidentialisation de plus de 360 000 logements. Au
15 dcembre 2015, 97 % du programme financier tait engag.
Nombre de
logements
reconstruits
Nombre de
logements
rhabilits
Nombre de
logements
rsidentialiss
Nombre total
de logements
concerns
158 220
138 180
337 090
347 630
981 120
135 860
108 500
294 380
270 710
809 450
Sources: ANRU.
de
la surface est incluse dans le primtre de certaines oprations dintrt national, ou faisant lobjet
dun contrat de dveloppement territorial sign avant le 31 dcembre de lanne prcdente.
381
382
2017
toujours permis de favoriser une plus grande mixit sociale dans les
agglomrations lors des relogements et a pu, sur certains territoires, gripper les
processus dattribution pendant plusieurs annes.
Le rglement gnral de lANRU comporte lobligation dassurer aux mnages
directement concerns par la dmolition des relogements de qualit, qui prennent
en compte leurs besoins et leurs capacits financires et qui leur offrent un parcours
rsidentiel positif. Il indique lobligation de reloger un nombre de mnages au
moins gal 50 % des logements financs en PLUS- CD, dans les logements sociaux
neufs ou conventionns depuis moins de 5 ans la date des relogements. Daprs les
enqutes menes par lANRU, prs de 78 400 mnages ont t relogs dans le cadre
de 309 projets la mi- 2015, dont 36 % ont t relogs dans un logement neuf ou
conventionn depuis moins de 5 ans. Sur environ 76 755 mnages enquts, 47 %
ont t relogs sur site et 13 % ont t relogs hors site en ZUS, tandis que 36 % ont
t relogs hors site et hors ZUS (dans la commune ou dans lagglomration)156.
La loi de programmation pour la Ville et la Cohsion urbaine de 2014 a pos les bases
dune nouvelle gographie prioritaire, entre en vigueur au 1er janvier 2015,
resserre autour de 1 300 quartiers prioritaires. Les nouveaux contrats de ville
issus de cette loi prsentent un plan dactions articul autour de quatre piliers157
et sont pilots lchelle intercommunale. Le 7 janvier 2016, 435 contrats de
ville taient signs158. Ces nouveaux contrats de ville dterminent galement
les objectifs oprationnels de transformation du quartier et de mixit sociale
lchelle de lagglomration pour les 216 quartiers dintrt national ligibles au
Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (NPNRU). Ces derniers
concernent 2 millions dhabitants et prsentent les dysfonctionnements urbains
les plus importants parmi les 1 300 quartiers de la politique de la ville : 58 sont
situs en le-de-France, 22 en Outre-mer (dans lesquels le nouveau programme
devrait prendre en compte les oprations de rsorption des bidonvilles), 17 dans
les Hauts-de-France, 16 en PACA et 15 en Auvergne-Rhne-Alpes. Parmi ces 1 300
quartiers prioritaires, en plus des 216 quartiers dintrt national, 250 quartiers
dintrt rgional sont galement ligibles au NPNRU.
La philosophie du nouveau rglement gnral du NPNRU est plutt positive :
les projets devront tre conus sur la base dun diagnostic territorial
sappuyant sur une vision stratgique 10 ou 15 ans (formalise dans le
contrat de ville et dfinissant la vocation du quartier ainsi que son rle dans le
fonctionnement de lagglomration). Une politique de rpartition de loffre de
logement social, dattribution et de relogement doit tre dcline dans le PLH, et
une intervention sur lhabitat priv est prvue. Ce nouveau plan est cens mieux
prendre en compte les rhabilitations et les travaux dconomies de charges. Les
156 ANRU, Insertion, gestion de proximit, relogement. Les chiffres au 30 juin 2015 , mars 2016.
157 Le dveloppement de lactivit conomique et de lemploi, la cohsion sociale, le cadre de vie et
le renouvellement urbain.
158 La liste des contrats signs figure sur le site Internet du ministre de la Ville :
http:/ / w w w .ville.gouv.fr/ ?les-contrats-signes# top.
PARTIE II
contrats seraient dfinis au niveau des EPCI, et non plus uniquement commune
par commune, permettant de mieux penser les effets de la rnovation lchelle
de lagglomration. Enfin, la concertation avec les habitants est annonce comme
devant tre mieux prise en compte, alors quil sagissait dune critique rcurrente du
PNRU 1, les maires nayant pas toujours le temps ni lenvie daccorder suffisamment
dimportance cette tape. Instances de participation des habitants, instaurs par
la loi de programmation pour la ville, plus de 850 conseils citoyens ont t crs
dbut 2016 et la dmarche doit se poursuivre.
La principale inquitude concerne son mode de financement. Le budget
initial est de 5 milliards deuros dquivalent-subvention sur dix ans, issus des fonds
dAction Logement (4 milliards deuros), de la Caisse des dpts (600 millions) et
de la CGLLS (400 millions). Aprs des annes de dsengagement de ltat, Franois
Hollande a annonc loctroi dun milliard deuros supplmentaire lANRU de la
part de ltat, sur dix ans, dont 100 millions en 2017, destination du financement
des quipements. La somme initiale alloue au programme est cense faire levier
pour gnrer 20 milliards deuros dinvestissements (contre 46 milliards engags
au 31 dcembre 2013 pour le PNRU 1), principalement de la part des bailleurs
sociaux et des collectivits locales. Le ministre de la Ville indiquait en 2014 que,
sur les 5 milliards deuros du NPNRU ventils entre 2014 et 2024, un milliard
sera consacr aux oprations de dmolition, 2 milliards au logement en gnral,
et 2 milliards deuros au redploiement des services publics dans les quartiers.
Pour la premire fois, lANRU aura la possibilit dintervenir sur des logements
privs situs dans des coproprits dgrades. Avec llaboration des protocoles
de prfiguration et la ngociation des premires conventions oprationnelles,
lanne 2017 constituera une tape majeure dans la mise en uvre du NPNRU.
383
384
2017
+ 65 %
Dpartements
+ 64 %
Rgions
+ 155 %
159 Les listes sont disponibles sur les sites du ministre du Logement et de la Ville.
160 titre dexemple, le rapport 2015 de lObservatoire des finances locales estime que 5 %
des
des bases de la taxe
PARTIE II
Ces montants recouvrent en fait deux niveaux distincts de prquation : une prquation verticale qui consiste pour ltat rpartir quitablement les dotations
quil verse aux collectivits territoriales ; une prquation horizontale reposant sur
une rpartition des ressources fiscales entre les collectivits161.
La dotation globale de fonctionnement (DGF) est la plus importante
contribution de ltat auprs des collectivits locales (27 % des recettes de
fonctionnement). Historiquement, elle devait compenser la suppression de
certaines ressources fiscales locales. Elle a aujourdhui surtout vocation
compenser les charges de fonctionnement rsultant des transferts de comptences
de ltat vers les collectivits locales. La rforme de la DGF de 2004 a conduit
doubler son volume en dix ans. En 2014, son montant stablissait 40,1 milliards
deuros. Ils se rpartissent en une douzaine de dotations (4 pour les communes, 2
pour les EPCI, 4 pour les dpartements et 2 pour les rgions). Pour chaque type de
collectivit, elle comporte deux parts : une part forfaitaire, qui correspond un tronc
commun peru par toutes les collectivits bnficiaires, et une part prquation,
dont les composantes sont reverses aux collectivits les plus dfavorises.
Cette deuxime composante de la DGF correspond la dotation damnagement
compose elle-mme de quatre fractions : la dotation dintercommunalit, la
dotation de solidarit urbaine et de cohsion sociale (DSU), la dotation de solidarit
rurale (DSR) et la dotation nationale de prquation (DNP).
Mme si, en tendance, la DGF a fortement progress, cette volution est de plus
en plus contrainte depuis 2008 avec une rupture depuis 2015, anne marquant le
dbut de sa baisse : - 15 % entre 2015 (36,6 milliards deuros) et 2017 (30,9 milliards
deuros). La baisse des concours financiers de ltat, de 3,5 milliards deuros en
2015 et 3,3 milliards deuros en 2016, se poursuit en 2017, avec une nouvelle
diminution de 2,8 milliards deuros annonce dans le projet de loi de finances (soit
9,6 milliards deuros en 3 ans). Auparavant, le montant de la part prquation avait
doubl en dix ans, mais sans parvenir rquilibrer significativement les
ressources entre les communes riches et pauvres.
Un rapport parlementaire162 a conclu en 2015 que la DGF ptit dune architecture
peu lisible et dune rpartition inquitable, qui ne correspond plus la ralit
des charges de fonctionnement des collectivits et des modes de gestion locaux. Un
diagnostic que le Premier ministre dit partager au Snat163, repoussant la rforme
annonce dans le projet de loi de finances pour 2016, qui pourrait sorienter vers
161 Plusieurs fonds de prquation par niveau de collectivit ont ainsi t crs : le Fonds national
de prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), le Fonds national de prquation de la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises (CVAE) des dpartements, le Fonds
national de prquation des ressources des rgions.
162 Pour une dotation globale de fonctionnement quitable et transparente : osons la rforme ,
Christine Pires Beaune et J ean Germain, 15 juillet 2015.
163 Rponse le 4 novembre 2015 une question dactualit pose au gouvernement n 0631G de la
part de M. Alain Marc.
385
386
2017
une dotation de base gale pour chaque commune et des dotations complmentaires pour tenir compte des charges de ruralit ou des charges de centralit .
Le devenir de cette rforme appara t incertain, le gouvernement ayant annonc
llaboration dun texte spcifique dans le cadre du nouveau projet de loi de financement des collectivits territoriales promis pour 2018.
Le dveloppement de lintercommunalit joue aussi un rle important en
matire de prquation, notamment en mutualisant les ressources et les charges
entre les communes avec des transferts de la Dotation de solidarit communautaire.
Le Fonds national de prquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC) est pass de 150 millions deuros en 2012 360 millions en 2013, 780 millions
en 2015 et 1 milliard en 2016164. Lchelon rgional, jusqu prsent dpourvu de
prquation horizontale, bnficie depuis 2013 dun fonds de prquation de la
CVAE.
Le fait que 75,1 % des transferts financiers relvent de la prquation verticale en
2016 (contre 80 % en 2015) tmoigne du rle de ltat correcteur des ingalits
locales, mais montre aussi que les solidarits entre les territoires sont encore
insuffisantes.
164 Rapport 2016 de lObservatoire des Finances Locales. DGCL, bureau des concours financiers
de ltat.
165 Le logement, lpreuve de la Mtropole, Synthse des journes Prospective logement des
PARTIE II
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
EPCI
12
78
81
79
83
83
88
85
Dpartements
28
27
25
26
26
26
26
Depuis 2005, la part des dlgataires dans les financements globaux du logement
social sur le territoire mtropolitain a doubl. Le poids des financements engags
en territoire dlgu slve en 2015 57 % de lensemble des subventions de ltat
engages pour le dveloppement de loffre de logement locatif social (hors ANRU).
Depuis 2007, les sommes engages par les territoires dlgus sont suprieures
celles engages hors territoires de dlgation.
Depuis la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, les
PLH relvent de la seule responsabilit des EPCI dots de la comptence Habitat et sont devenus les pivots de laction locale en matire de logement. Au total,
7 0 % de la population franaise rside sur un territoire couvert par une
dmarche PLH (soit 46 millions dhabitants) et 28 % des communes sont impliques. Au 31 dcembre 2015, 691 PLH sont recenss au niveau national, dont
394 excutoires.
Le PLH a une porte oprationnelle, mais reste un document de programmation
non prescriptif dont la cohrence avec les documents durbanisme, qui disposent
de leviers oprationnels et sont opposables, est fondamentale. Au 1er janvier 2016,
37 % des communes taient couvertes par un PLU ou un PLUi, 15 % par un POS
(caducs au 1er janvier 2016), 17,5 % par une carte communale, et 30,5 % relvent
387
388
2017
PARTIE II
171 Elle prvoit le transfert ou la dlgation de sept groupes de comptences : lattribution des aides
du FSL, le service public dpartemental daction sociale, le plan dpartemental dinsertion, laide
aux jeunes en difficult, les actions de prvention spcialise auprs des personnes en difficult, les
personnes ges, le tourisme. La loi NOTRe prvoit une date butoir : dfaut de convention entre
le dpartement et la mtropole la date du 1er janvier 2017 sur au moins trois comptences, leur
totalit est transfre de plein droit la mtropole.
389
2017
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Effort public
en faveur
1,76 % 1,71 % 1,76 % 2,01 % 2,00 % 1,94 % 1,91 % 1,91 % 1,90 % 1,83 % 1,86 % 1,79 %
du logement
en % de PIB
Source: ministre du Logement.
2,00 %
1,90 %
1,80 %
1,70 %
1,60 %
1,50 %
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
390
PARTIE II
391
392
2017
Le primtre des prlvements est trs large puisquil intgre les consommations
dnergie lies au logement, les taxes sur les rmunrations des agents immobiliers
et administrateurs de biens, il nest donc pas comparable au montant des aides.
40000
30000
20000
10000
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Annexe
Les chiffres du mal-logement
Lenracinement du mal-logement
Annexe
La Fondation Abb Pierre prsente une nouvelle estimation du nombre de
personnes mal loges en France, partir de chiffres issus de notre exploitation
de la dernire dition de lenqute nationale Logement. 4 millions de personnes
souffrent de mal-logement ou dabsence de logement personnel. Outre
ces situations les plus graves, 12,1 millions de personnes sont touches
des degrs divers par la crise du logement.
ct de cette nouvelle photographie statistique du mal-logement en France,
enrichie de nouveaux critres, la Fondation Abb Pierre rvle des tendances
alarmantes laggravation de la situation pour la plupart des indicateurs
disponibles, quil sagisse du nombre de personnes sans domicile, dhbergs chez
des tiers, de personnes subissant un effort financier excessif pour se loger ou de
mnages souffrant du froid domicile.
396
2017
mnages
personnes
143 000
21 000
25 000
85 000
643 000
TOTAL
896 000
939 000
2 090 000
218 000
934 000
1 123 000
2 819 000
mnages
Gens du voyage subissant de mauvaises conditions
dhabitat(7)
Rsidents de foyers de travailleurs migrants non traits(8)
TOTAL des personnes mal loges (a) (sans double-compte)
personnes
206 600
39 000
3 960 000
SOURCES :
(1) Enqute Sans-domicile, Insee. Les sans-domicile, au sens de cette enqute, peuvent tre sans abri, en
habitation de fortune, en hbergement collectif, lhtel, en CADA ou hbergs dans un logement associatif.
(2) ENL 2013, calculs FAP. Il sagit ici de chambres trouves et payes par les personnes elles-mmes,
pas dhbergement institutionnel.
(3) Recensement de la population 2006. Certaines personnes en habitations de fortune sont
galement comptes parmi les sans-domicile.
(4) ENL 2013, calculs FAP. Ce groupe comprend un noyau dur (personnes de 17 59 ans hberges
par des personnes sans lien de parent direct, qui nont pas les moyens de dcohabiter) ainsi que
les plus de 25 ans contraints, aprs une priode de logement autonome, de revenir habiter chez
leurs parents ou grands-parents faute de logement autonome, et les personnes de plus de 60 ans
hberges chez un tiers sans lien de parent direct. ce primtre, semblable celui des ditions
prcdentes dfini par lInsee, sont ajouts les enfants non-tudiants de plus de 25 ans chez leurs
parents qui nont encore jamais dcohabit, souhaiteraient le faire mais nen ont pas les moyens.
(5) ENL 2013, calculs FAP. Comprend les logements remplissant au moins un de ces critres : pas deau
courante, douche, WC intrieurs, coin cuisine, ou moyen de chauffage ou faade trs dgrade. Notre
dfinition de la privation de confort a volu et nest pas comparable celle de ldition prcdente.
(6) ENL 2013. Mnages auxquels manquent deux pices par rapport la norme de peuplement. La
norme de peuplement est la suivante : une pice de sjour pour le mnage ; une pice pour chaque
couple ; une pice pour les clibataires de 19 ans et plus ; et, pour les clibataires de moins de 19
ans : une pice pour deux enfants sils sont de mme sexe ou sils ont moins de sept ans ; sinon, une
pice par enfant.
(7) FNASAT, Ancrage et besoins en habitat des occupants permanents de rsidence mobile , juin
2016. Ce chiffre nest pas comparable celui de ldition prcdente.
(8) Cilpi. Rsidents dclars des foyers de travailleurs migrants en attente de traitement.
PARTIE II
personnes
518 000
1 123 000
493 000
1 210 000
1 055 000
4 299 000
1 443 000
3 558 000
2 713 000
5 732 000
4 952 000
12 138 000
(9) ENL 2013, calculs FAP. Il ne sagit ici que des copropritaires dclarant habiter dans une coproprit rencontrant des difficults (impays nombreux et frquents, coproprit dcrite comme
fonctionnant trs mal, absence de travaux dentretien), et non des locataires. Cette dfinition nest
pas comparable celle de ldition prcdente.
(10) ENL 2013, calculs FAP.
(11) ENL 2013, calculs FAP. Personnes appartenant des mnages des trois premiers dciles de
niveau de vie auxquels manque une pice par rapport la norme de peuplement, lexclusion des
mnages dune personne.
(12) ENL 2013, calculs FAP. Il ne sagit ici que des personnes appartenant aux trois premiers dciles
de niveau de vie et dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour des raisons lies la prcarit
(privations financires, logement mal isol ou mal chauff).
(13) ENL 2013, calculs FAP. Personnes subissant un taux deffort net suprieur 35 %, leur laissant
un reste--vivre infrieur 650 euros par mois et par UC.
397
398
2017
PARTIE II
399
401
Lenracinement du mal-logement
Sil est impossible de comparer strictement lvolution, entre 2006 et 2013, du
nombre total de mal-logs (voir mthodologie), il est en revanche possible, pour la
plupart des indicateurs de mal-logement, de dgager des tendances significatives.
La plupart de ces chiffres, issus de lenqute nationale Logement ou de donnes
administratives, montrent une dgradation de la situation, quil sagisse du
nombre de personnes sans domicile, de lhbergement contraint chez des tiers, de
la sensation de froid, des procdures en justice et des expulsions pour impays, de
leffort financier excessif, de la difficult dmnager ou de lattente dun Hlm.
La crise nest pas forcment l o on lattendait. Les locataires continuent de
payer leur loyer, puisque le nombre dimpays semble stable. Mais
quel prix Les Franais sont 44 % de plus quen 2006 se priver de chauffage
cause de son cot. 20 % plus nombreux tre hbergs chez des tiers. 26 % de plus
subir un effort financier excessif pour payer son logement. 6 % de plus se serrer
en surpeuplement accentu.
Mais ce mouvement nest pas uniforme, puisque dautres indicateurs montrent une
certaine amlioration, par exemple en ce qui concerne le confort sanitaire de base,
conformment un mouvement historique damlioration de la qualit des logements et dlvation des standards de vie. 99 % des logements disposent dsormais
deau courante, WC intrieurs et chauffage. Mais dautres critres que le confort
sanitaire de base simposent dsormais pour distinguer les logements confortables
des autres. On pense notamment des lments apparemment moins graves, mais
bien plus rpandus, comme linconfort thermique, les infiltrations deau, le bruit
ou lhumidit, qui ont des consquences avres sur la qualit de vie et la sant.
402
2017
PARTIE II
unipersonnels) est pass de 1 694 000 1 789 000 (+ 6 %). Ces augmentations
nont rien danodin : il sagit dun changement de tendance historique. Jusquici,
les volutions dmographiques et rsidentielles de fond conduisaient des mnages
de plus en plus petits vivre dans des logements de plus en plus grands. Si bien
que le taux de surpeuplement des mnages baissait de manire rgulire et rapide,
passant de 16,5 % en 1984 8,4 % en 2006 daprs lInsee. Mais en 2013, pour
la premire fois, sous leffet de la crise du logement, cette tendance sinverse. De
manire galement indite, la taille moyenne des logements diminue lgrement,
passant de 91,2 m2 en 2006 90,9 m2 en 2013. Pour de nombreux mnages modestes, en particulier dans les grandes agglomrations (le pourcentage de mnages
surpeupls est de 20,2 % en le-de-France) et pour les jeunes et les locataires, ces
tendances se traduisent donc par un surpeuplement accentu plus frquent. En lede-France, le nombre de mnages en surpeuplement accentu a ainsi bondi de 25 %
entre 2006 et 2013, passant de 109 000 136 000 mnages.
FROID DOMICILE : + 72 % (1996-2013)
Le pourcentage des mnages dclarant avoir eu froid au cours de lanne est en
hausse trs marque depuis des annes. Alors que seuls 10,9 % des mnages
sen plaignaient en 1996, ce taux est mont 14,8 % en 2002 puis 18,8 %
en 2013. Concernant un indicateur aussi subjectif , cette volution reflte sans
doute avant tout un changement des reprsentations du confort thermique, une
monte en puissance dans lopinion du thme de la prcarit nergtique, sujet
politique apparu dans les dbats publics il y a moins de dix ans, rig comme un
problme dhabitat de moins en moins tolr. La sensibilit au froid tant traditionnellement plus forte parmi les personnes ges et les chmeurs, laccroissement de ces catgories ces dernires annes est aussi une cl dexplication.
Sil faut remettre dans le contexte lmergence de ce ressenti dinconfort
thermique, les chiffres demeurent alarmants. En 2013, 4 161 000 mnages,
soit 11 026 000 personnes, se sont plaints davoir eu froid, la plupart du
temps pour des raisons lies leur situation financire, durement impacte par
la monte du prix des nergies et la crise conomique (1 070 000 mnages), la
mauvaise isolation de leur logement (2 107 000 mnages) ou la faible performance
de leur chauffage (1 267 000 mnages).
Autant de difficults qui doivent interpeller les politiques publiques : alors que les
autorits nont jamais autant combattu la prcarit nergtique, celle- ci na jamais
cess de saccentuer
Le nombre de mnages dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour des raisons lies la prcarit (mauvaise isolation, installation de chauffage insuffisante
ou privation financire) est pass de 2 682 000 (soit 6 134 000 personnes) en
2006 3 388 000 (soit 7 697 000 personnes) en 2013, soit une hausse de 25 %
du nombre de personnes affectes.
403
404
2017
Si lon sintresse au seul critre de la privation de chauffage pour raisons financires, il a t avanc comme explication des pisodes de froid son domicile par
1 070 000 mnages, reprsentant 2 317 000 personnes. En 2006, cela ne concernait que 761 000 mnages reprsentant 1 605 000 personnes, soit une hausse de
pas moins de 44 % du nombre de personnes en seulement sept ans.
Le nombre de mnages modestes appartenant aux trois premiers dciles de
niveau de vie dclarant avoir eu froid au cours de lanne pour des raisons lies
la prcarit (mauvaise isolation, installation de chauffage insuffisante ou privation
financire) est pass de 1 199 000 (soit 2 858 000 personnes) en 2006 1 443 000
(soit 3 558 000 personnes) en 2013, soit une hausse de 25 % du nombre de
personnes affectes.
PARTIE II
405
406
2017
PARTIE II
Pour autant, il nest pas toujours possible de mesurer lvolution dans le temps dun
phnomne car les questions ne sont pas toutes identiques dune anne sur lautre.
De plus, nos propres critres de mal-logement voluent, intgrant des problmes,
comme la prcarit nergtique ou leffort financier excessif, qui ntaient pas
comptabiliss jusquici. Il nest donc pas possible de comparer les chiffres
de cette anne avec ceux des annes prcdentes sans prcaution. Pour
comparer ce qui est strictement comparable, nous avons donc choisi de retracer
part des volutions sur des sujets prcis.
Certaines limites de ces chiffres sont inhrentes lenqute nationale Logement
(ENL). Mme si elle est de grande ampleur, lENL reste une enqute par chantillon (mene auprs de 27 000 mnages en France mtropolitaine). Toute extrapolation, aussi rigoureuse soit-elle, implique des biais et des approximations. De
plus, cette enqute est dclarative, sans contrle systmatique de la vracit des
rponses des enquts. De nombreuses questions laissent une grande place la
subjectivit, par exemple propos du froid ressenti au cours de lanne prcdente,
ou la mmoire, quand les mnages sont interrogs sur leur parcours rsidentiel
depuis de nombreuses annes.
En dpit de ces limites structurelles, lENL constitue le meilleur outil
statistique disponible aujourdhui en matire de logement, en raison de son
trs grand nombre de questions, qui permet dagrger des situations en vitant les
doubles-comptes , cest--dire en vitant de compter deux fois les personnes
qui cumulent plusieurs problmes de logement diffrents. Elle permet, contrairement de nombreuses statistiques disponibles, de comptabiliser les problmes de
mal-logement partir des rponses des mal-logs eux-mmes, et non partir de
leur recours, toujours partiels, aux dispositifs publics daide aux mal-logs. Faute
de mieux, nous sommes parfois amens tudier certains phnomnes mal mesurs dans lENL partir de laction publique qui leur est ddie, comme le degr de
mise en uvre des objectifs de traitement des foyers de travailleurs migrants.
Certains mnages, comme les sans-domicile ou les personnes en FTM, qui ne sont
pas pris en compte par lENL, sont comptabiliss ici grce dautres sources
(recensement, enqute Sans-domicile, etc). Certains phnomnes sont pourtant
encore mal apprhends par ces chiffres, comme les locataires de coproprits en
difficult.
Quand cela est possible, la Fondation Abb Pierre se base sur des critres dj utiliss par lInsee. Mais, nous choisissons parfois de proposer nos propres critres.
Le choix de certains seuils, partir desquels les personnes sont comptabilises,
peuvent naturellement prter dbat : partir de quel taux deffort, et pour quel
reste--vivre, un mnage subit-il un taux deffort excessif ? Jusqu quel niveau
de revenu un mnage en surpeuplement modr, ou souffrant du froid domicile,
est-il considr comme fragilis par le logement ? partir de quel ge et
quelles conditions un enfant vivant chez ses parents est-il mal log ? En tout
407
408
2017
409
GLOSSAIRE
115 : Numro durgence sociale anonyme et gratuit pour les sans-abri.
AAH: Allocation adulte handicap.
ACI: Accord collectif intercommunal.
ACD: Accords collectifs dpartementaux.
ACT: Appartement de coordination thrapeutique.
ADA: Allocation pour demandeur dasile.
ADF: Assemble des Dpartements de France.
ADIL : Agence dpartementale dinformation sur le logement.
ADLH: Accompagnement aux droits lis lhabitat.
AFFIL: Association francilienne pour favoriser linsertion par le logement.
AFVS: Association des familles de victimes du saturnisme.
AGLS: Aide la gestion locative sociale.
AHI : Accueil hbergement insertion.
AIVS: Agence immobilire vocation sociale.
AL : Allocation logement.
ALF : Allocation logement caractre familial.
ALPIL: Action pour linsertion par le logement.
ALS : Allocation logement caractre social.
ALT : Aide au logement temporaire.
ALUR: Accs au logement et un urbanisme rnov (loi).
AME: Aide mdicale de lEtat.
AMS: Allocation mensuelle de subsistance.
ANAH : Agence nationale de lhabitat.
ANGVC: Association nationale des gens du voyage catholiques.
ANIL : Agence nationale pour linformation sur le logement.
ANRU : Agence nationale pour la rnovation urbaine.
ANSA: Agence nationale des solidarits actives.
APAGL: Association pour lAccs aux Garanties Locatives.
APL : Aide personnalise au logement.
ARS: Agence rgionale de sant.
ASE: Aide sociale lenfance.
ASLL: Accompagnement social li au logement.
ATA: Allocation temporaire dattente.
ATSA: Accueil temporaire-service de lasile.
AUDA : Accueil durgence des demandeurs dasile.
AVDL: Accompagnement vers et dans le logement.
BBC: Btiment basse consommation.
BEI: Banque europenne dinvestissement.
BRDE: Bas revenus dpenses leves.
BRILO: Bail rel immobilier.
BTP: Btiment et travaux publics.
CADA : Centre daccueil pour demandeurs dasile.
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GLOSSAIRE
411
412
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GLOSSAIRE
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414
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