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pg de garde gt10 2 22/12/05, 14:05:09

Avertissement au lecteur

Le présent recueil regroupe les contributions individuelles aux travaux du groupe thématique « Gouver-
nance et Développement Participatif », constitué dans le cadre du processus d’élaboration du Rapport « 50
ans de développement humain au Maroc et perspectives pour 2025 ».

Ce groupe de travail a été animé par Mme Myrieme ZNIBER, membre de la Commission Scientifique du
Rapport, et composé de Mmes Sabah CHRAIBI, Nadia BERNOUSSI et MM. Abdesselam ABOUDRAR, Habib
BELKOUCH, Ahmed GHAZALI, Abdellah HARSI, Mohammed EL YAAGOUBI, Farid EL BACHA, Abdellah
HERZENNI, Mostapha KHAROUFI, Abdelaziz LAMGHARI MOUBARRAD et Abdeouahad OURZIK. Le groupe
a élaboré ces contributions afin d’approfondir des aspects particuliers de la dimension thématique couverte
et dans l’objectif de réunir les matériaux analytiques pour l’élaboration de son Rapport thématique de syn-
thèse. Ces contributions ont ainsi constitué principalement un support pour les débats organisés au sein du
groupe de travail, plutôt que des études exhaustives abordant l’ensemble des aspects scientifiques et pra-
tiques relevant de la dimension thématique étudiée.

Les contributions qui sont publiées ici ont fait l’objet d’un examen au sein du groupe thématique, mais ne
reflètent que les points de vue de leurs auteurs.

Il a été jugé utile de publier fidèlement la totalité de ces contributions. Cependant, n’ayant pas fait l’objet
d’un travail systématique d’harmonisation, des différences peuvent alors y être décelées tant au niveau des
données utilisées qu’au niveau des argumentaires déployés, ainsi que de leur degré de finalisation. En parti-
culier, les données statistiques et les références utilisées sont celles du moment où les contributions ont été
remises par les auteurs.

L’objectif principal de la publication de ces documents est de restituer la richesse du travail de recherche,
de documentation et de débat qui a caractérisé le processus d’élaboration du Rapport sur « 50 ans de déve-
loppement humain au Maroc et perspectives pour 2025 ». Mettre cette richesse à la disposition du lecteur,
c’est aussi rendre hommage aux compétences nationales, issues de l’université, de l’administration et de la
société civile, qui y ont contribué avec beaucoup d’engagement et de patriotisme.

Nous tenons à les remercier, et à travers eux toutes les personnes et administrations qui n’ont pas hésité à
mettre à leur disposition données, documents et divers supports.
Gouvernance et Développement
Participatif

L’évolution et les perspectives constitutionnelles


au Maroc
Abdelaziz LAMGHARI MOUBARRAD ........................9
Droits de l’Homme et démocratisation au Maroc
El Habib BELKOUCH ................................................... 33
La place des femmes marocaines dans la vie
publique et dans la prise de décision
Sabah CHRAIBI ........................................................... 45
Le processus de réforme et de mise à niveau de
la justice et les réformes dédiées à assurer le règne
de la loi
Ahmed GHAZALI...........................................................77
Gouvernance et modernisation de l’administartion
Abdelouahad OURZIK............................................... 117
La lutte contre la corruption
Abdeslam ABOUDRAR ............................................. 159

contribution 10 1 9/06/06, 11:25:48


Rapport sur le cadre conceptuel, législatif
et réglementaire des processus de
décentralisation et de régionalisation
au Maroc
Mohammed EL YAAGOUBI
Abdallah HARSI ....................................................... 181
Évolutions du partenariat et modalités de pilotage
et de gestion du développement humain
Abdallah HERZENNI................................................ 225
Rapport sur l’état d’avancement de la construction
d’un cadre juridique du développement humain et des
processus de réformes législatives et réglementaires
liés à l’encouragement du développement général et
humain en particulier, y compris : droit des affaires,
droit de presse, droit social, droit administratif
Farid EL BACHA ....................................................... 311
L’évolution du processus électoral au Maroc
Nadia BERNOUSSI .................................................. 337

contribution 10 2 9/06/06, 11:25:49


Le processus de réforme et de mise
à niveau de la justice et les réformes
dédiées à assurer le règne de la loi
Ahmed GHAZALI

Introduction ............................................................................................................79

1. La construction d’un nouvel ordre juridique et judiciaire


national (1956-1974) ...........................................................................................81
2. Constats alarmants et tentatives de réforme (1990-2004) ...........................87
3. Les efforts de réforme .......................................................................................93
4. Les perspectives d’avenir à l’horizon 2025 .................................................. 108

Gouvernance et modernisation
de l’administration
Abdelouahad OURZIK

I. Histoire et profil actuel de l’administration marocaine 1955 – 2005 ................119


1. Historique et évolutions majeures ..................................................................120
2. Indicateurs de performance de l’administration ...........................................125
3. Efficacité des administrations publiques .......................................................130
II. Les défis de l’administration marocaine ........................................................134
1. Les défis politiques ........................................................................................134
2. Les défis économiques: Qualités, productivité, compétitivité .................136
3. Les défis sociaux : solidarité sociale. citoyenneté,
responsabilité ..................................................................................................138
4. Les défis technologiques : perfectionnement professionnel,
maîtrise des nouvelles technologies, innovation .......................................141
5. Valoriser et mettre à niveau le potentiel humain
des administartions ..........................................................................................141
Préparer la relève ...................................................................................................142
Conclusion ...............................................................................................................142
Références bibliographiques ................................................................................143

som glob gt10 2 22/03/06, 14:21:30


La lutte contre la corruption : le cas
du Maroc
Abdeslam ABOUDRAR

I. La corruption, un fleau endemique ....................................................................161


1. Introduction .......................................................................................................161
2. Les facteurs qui engendrent la corruption ..................................................162
II. Experience marocaine de lutte contre la corruption ....................................167
1. Évolution des mesures anti-corruption depuis l’indépendance................169
2. L’experience du gouvernement d’alternance ..............................................169
3. Les instruments de la lutte contre la corruption..........................................172
4. bilan du gouvernement de Youssoufi ............................................................. 176
5. Conclusion ..........................................................................................................178

Rapport sur le cadre conceptuel,


législatif et réglementaire des
processus de décentralisation
et de régionalisation au Maroc
Mohammed EL YAAGOUBI
Abdallah HARSI

Introduction ..............................................................................................................185
I. Le cadre juridrique actuel de la centralisation ...............................................192
1. La commune .......................................................................................................192
2. La province..........................................................................................................196
3. La région..............................................................................................................198
II. Déconcentralisation et développement ...........................................................199
1. Les grands piliers...............................................................................................199
2. Les grands secteurs ..........................................................................................209
III. Appréciations générale .....................................................................................219
1. Les observations critiques. ..............................................................................219
2. Les propositions ou recommandations ........................................................ 222

som glob gt10 3 22/03/06, 14:21:31


Évolution du partenariat et modalités
de pilotage et de gestion du dével-
oppement humain
Abdallah HERZENNI

Introduction ..........................................................................................................231

1. Le protectorat ..................................................................................................232
2. Les années 1955-1973 .....................................................................................234
3. Les années 1973-1983 .....................................................................................238
4. Les années 1980 ..............................................................................................240
5. Les années 1990 ..............................................................................................243
6. 1998-2004 : approfondissements et nouvelles tendances ........................254
7. Enseignements, chantiers d’avenir ..............................................................265

Bibliographie .........................................................................................................269
Annexes..................................................................................................................271

Rapport sur l’état d’avancement de


la construction d’un cadre juridique
du développement humain et des
processus de réformes législatives
et réglementaires liés
à l’encouragement du développement
général et humain en particulier
Farid EL BACHA

En guise d’introduction .......................................................................................... 313

I. Le droit du travail ................................................................................................ 314


1. L’accord du dialogue sociale du 1er août 1996 : un nouveau
mode de fonctionnement du dialogue social ............................................. 318
2. La loi 65/99 formant Code du travail : pour une démocratisation
et une meilleure gouvernance des entrprises ........................................... 319
II. Droit des affaires ............................................................................................... 320
1. Pour un nouvel ordre public économique .................................................. 321
2. Le Code de commerce de 1996 : des innovations majeures ................... 321

som glob gt10 4 22/03/06, 14:21:32


3. Modernisation du cadre juridique des sociétés ........................................322
4. Réforme du droit boursier et dynamisation de l’économie
nationale ...........................................................................................................322
5. Les droits d’auteur ..........................................................................................324
6. Propriété industrielle ......................................................................................325
7. Le droit bancaire .............................................................................................325
8. Concurrence et consommation : pour une régulation
du marché et d’une plus grande protection des acteurs .........................326
III. Le droit administratif .........................................................................................327
1. Phase de consolidation de l’autorité de l’État (1957-1993) .......................327
2. Création des tribunaux administratifs et consolidation
de l’État de droit ...............................................................................................328
IV. Le droit de la presse .........................................................................................329
1. Des acquis... (1958-2002) ................................................................................329
2. Tentative de réforme (2002) ...........................................................................330
3. Les avancées ...................................................................................................331
4. Les limites de la réforme ................................................................................331
5. « La réforme de la réforme » .........................................................................332

Perspectives ............................................................................................................332

L’évolution du processus électoral


au Maroc
Nadia BERNOUSSI

I. L’évolution du droit de suffrage .........................................................................342


1. L’électorat ..........................................................................................................342
2. Le droit d’éligibilité ..........................................................................................346
II. L’évolution du suffrage ......................................................................................351
1. Les caractères du vote ...................................................................................351
III. L’évolution du contrôle du suffrage ................................................................364
1. L’administration électorale ............................................................................364
2. Le contentieux électoral ................................................................................366

som glob gt10 5 22/03/06, 14:21:32


som glob gt10 6 22/03/06, 14:21:33
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somgt10-1 10 8/03/06, 9:59:03


Cadrage

Les idées exprimées sur le régime politique marocain, sur son évolution et sur ses perspectives et qui
émanent à la fois des milieux intellectuels et des acteurs politiques, sous forme de réflexions, de proposi-
tions ou de revendications peuvent être ramenées, au fond, à la problématique du rapport entre Monarchie et
régime parlementaire.
Diffuse ou intense, latente ou manifeste, l’idée commune est l’adaptation ou la transformation de la
Monarchie gouvernante marocaine au regard des éléments du régime parlementaire et de la légitimité démo-
cratique qui le sous-tend.

L’idée, pour être exposée et analysée à travers le processus constitutionnel marocain, depuis l’indépen-
dance jusqu’à maintenant avec les perspectives qui pourraient en être extrapolées, doit être cependant relati-
visée et délimitée par les précautions suivantes :
1. À la base, la constitutionnalisation comme acte initial au lendemain de l’indépendance puis comme
entreprise continue n’est pas simplement la constitutionnalisation de la Monarchie mais aussi des forces
politiques qui sont parties prenantes dans la construction du régime politique ;
2. Les défis du régime parlementaire et de la légitimité démocratique ne concernent pas la Monarchie
seule, en elle même, mais l’ensemble de la société politique, principalement les partis politiques qui consti-
tuent un rouage structurel de tout régime (parlementaire) moderne ;
3. La monarchie, structure traditionnelle et conservatrice de par son caractère historique, a montré, juste-
ment à cause de ce caractère, une faculté continue d’adaptation et d’ouverture ;
4. Les perspectives constitutionnelles et politiques du régime marocain (Monarchie et société politique) se
situeraient, au regard des données historiques et dans le sillage d’éléments objectifs et subjectifs (mondiali-
sation avec ses différentes implications, volontés et facultés d’adaptation des différents acteurs politiques...),
entre les deux pôles de la Monarchie gouvernante tutélaire et de la Monarchie symbolique.

Sur la base de ce qui précède, le cadre constitutionnel et le sens de son évolution peuvent être exposés et
analysés en trois volets : le premier se rapporte à la genèse correspondant à la période allant de l’indépen-
dance à l’adoption de la Constitution de 1962 ; le deuxième est relatif à la construction constitutionnelle de
1962 à 1996 et le troisième porte sur les perspectives à partir des potentialités ouvertes par la révision
constitutionnelle de 1992.

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1. La genèse : de l’indépendance à l’adoption de la constitution
de 1962

Nous sommes ici en face d’une période courte et intense. Dès le lendemain de l’indépendance, la
conscience était là, grave et incontournable chez les acteurs politiques du moment et notamment chez la
Monarchie, de la nécessité de doter le pays d’une Constitution écrite et formelle. L’enjeu était de taille : pas-
ser d’une Monarchie purement traditionnelle à une monarchie constitutionnelle ; passage dont les conditions
et les implications ne concernaient pas d’ailleurs la Monarchie seule, strictement en elle-même, mais
l’ensemble de la société politique qui devait justement être conçue et construite à l’ère de la Constitution.
L’enjeu n’était donc pas moins que la conception de la constitutionnalisation et du régime politique à mettre
en place à travers un rapport politique contradictoire et selon des étapes maîtrisées par la volonté du
Monarque.

1.1. Le rapport politique

Il s’agit du rapport entre la Monarchie et des forces qui s’étaient constituées en prévision de la première
Constitution marocaine en tant que forces d’opposition. À une constitutionnalisation de la Monarchie conçue
et encadrée par le Roi lui-même directement, celles-ci faisaient valoir un autre processus reposant sur le
mécanisme d’une assemblée constituante pouvant permettre l’établissement d’une Monarchie constitu-
tionnelle dans laquelle le centre de décision se trouverait plutôt au sein du législatif, peut être dominé par un
seul parti, qu’au sein de l’exécutif.
En tant que système politique, le protectorat avait joué un rôle déterminant dans la structuration de ce rap-
port en dotant la Monarchie de la force de la centralisation et le mouvement national, du moins certaines de
ses composantes, du sentiment d’être d’emblée des forces politiques modernes organisées. Au fond, le pro-
tectorat avait contribué à façonner formellement pour l’avènement de l’indépendance, les structures qui ani-
ment en principe un régime politique moderne, à savoir les forces et les rôles politiques qu’elles sont
amenées à assumer. Dans cette transformation, la Monarchie fut mieux « lotie » ne faisant, face aux forces
dotées du rôle politique de l’opposition, que parachever sa puissance. Sa légitimité historique intacte, davan-
tage revigorée au lendemain de l’indépendance après l’épreuve de la libération nationale, allait être servie par
tous les moyens, toutes les méthodes et toutes les techniques de la centralisation édifiées par l’art du pro-
tectorat. En face, les forces d’opposition pouvaient se situer dans la légitimité du nationalisme, mais elles
avaient entrepris, en même temps, une contradiction par rapport à cette légitimité dont la composante
monarchique est centrale, en se dotant du rôle de forces politiques modernes, du moins dans leur désir
d’introduire un grand réaménagement sur la légitimité monarchique. La méthode était de considérer que
l’avènement de l’État constitutionnel ne pouvait ou ne devait pas être pris en charge directement par la
Monarchie.
Le processus de construction politique et constitutionnelle enclenché au lendemain de l’indépendance et
ayant conduit finalement à la constitution de 1962 avait porté la marque de cette contradiction. L’observation
ultérieure, à distance, de ce processus, permet cependant de relever l’existence d’une conscience sous-
jacente, celle des limites de la conception et des possibilités de mise en ouvre de la solution constitutionnelle
– méthode et contenu – envisagée et ambitionnée par chacune des parties. Au-delà de la période et de ses
aléas, Monarchie et forces d’opposition furent, au fond, objectivement solidaires face au défi de la constitu-
tionnalisation qui interpellait chacune des parties selon sa légitimité, ses moyens et sa faculté d’adaptation.
Le triomphe de la conception royale fut ainsi un triomphe équilibré. Bien sûr, il l’a été d’une façon nette et

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contradictoire à l’encontre de la conception de l’assemblée constituante au vu de l’antériorité de la Monar-
chie et de son enracinement social et religieux. Il l’a été cependant dans l’équilibre, quand au-delà des
remous de la contradiction elle-même, on regarde le texte de la première constitution qui, à l’analyse, montre
toutes vertus en lui-même et au regard de l’évolution du dispositif constitutionnel ultérieur.
Au-dedans de la période, au sein du rapport politique brut, la constitution fut le produit de la contradiction
et du contrôle réciproque, même inégalitaire, entre les parties. La progression vers la constitutionnalisation
s’était faite par à-coups par la mise en place de certaines réalisations institutionnelles selon un rythme et à
travers des étapes plus ou moins programmées.

1.2. Les étapes

L’essentiel ici n’est pas d’envisager ces étapes dans un ordre chronologique même si celui-ci pourrait de
lui-même imposer sa logique. Il l’est plutôt dans leur identification à des réalisations institutionnelles sur la
voie de la première Constitution marocaine. La constitutionnalisation, dans ce sens, ne renvoie pas simple-
ment à cette Constitution, mais aussi aux différentes réalisations institutionnelles qui préparent directement
ou indirectement la future Constitution. Dans ce sens, la volonté des acteurs politiques est importante et se
trouve plus ou moins servie ou desservie par les différents éléments du contexte général. La volonté royale y
était déterminante tout en jouant, du fait du rapport politique contradictoire, le compromis entre la domina-
tion et l’équilibre. Ce compromis peut être saisi à travers les deux catégories de réalisations institutionnelles
qu’on peut identifier dans le cheminement du processus décrit. Une première catégorie peut être vue
comme ayant directement trait au pouvoir et à son enjeu ; l’autre catégorie peut être saisie comme touchant,
à la base, la participation politique des individus et leur citoyenneté.

1.2.1. Des institutions de pouvoir


Il s’agissait en fait de pré-institutions et de mécanismes destinés à être le cadre de conception et d’élabo-
ration de la future constitution et, partant, des futures institutions constitutionnelles. Les textes qui leur ser-
vaient de support renseignaient, au fond, sur ce qu’allaient être les droits et les obligations ainsi que les
prérogatives des différentes institutions en construction. L’enjeu du pouvoir y était implicite mais clair.

Nous voulons nommer ici le Conseil national consultatif, le Pacte royal, le Conseil constitutionnel et la Loi
fondamentale.
a. Le Conseil national consultatif est une sorte de pré-parlement, nommé par le Roi à partir de 1956 et
composé des représentants des différents milieux politiques, syndicaux, économiques et religieux. Son
caractère consultatif, ses pouvoirs plutôt périphériques que centraux (interroger les ministres, formuler des
avis à la demande du Roi...) ainsi que son règlement intérieur qui ne pouvait être établi que par le Roi à qui
revenait le droit de convoquer l’institution, révélaient clairement la conception royale de ce que devait être,
au niveau du principe, la place de la Monarchie dans le processus de constitutionnalisation, avant même la
mise en place d’institutions démocratiques dont l’institution parlementaire dans le cadre d’une Monarchie
constitutionnelle.
b. Le pacte royal allait être un document plus engagé et plus explicite que le Conseil national consultatif
dans le sens de cette Monarchie. Il allait cependant être marqué par deux caractéristiques. Intervenant le 8
Mai 1958 sous forme de discours royal, il précéda ainsi la constitution, le 12 Mai 1958, du gouvernement

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istiqlalien, et se présenta, en conséquence, comme le programme de ce gouvernement. Au-delà du pro-
gramme gouvernemental, le Roi confirmait sa prérogative de tracer le plan constitutionnel et les étapes de sa
mise en ouvre. Dans ce plan, la souveraineté est celle du Peuple mais c’est le Roi qui l’incarne et la préserve.
La démocratie à réaliser à travers une participation graduelle, devait tenir compte de l’esprit des percepts isla-
miques et de la réalité marocaine. Le Roi devait non seulement être le détenteur de pouvoirs évidents à
l’égard du gouvernement (pouvoir de nomination et de définition des compétences de ses membres) mais
être aussi un partenaire privilégié du pouvoir législatif.
c. Le Conseil constitutionnel se présentait au moment de sa création par le dahir du 3 Novembre 1960
comme le cadre conceptuel plus qu’institutionnel de la future Constitution du Maroc indépendant. Il marquait
le refus royal de la Constituante issue d’une base électorale partisane au profit d’une assemblée désignée
par le Roi en vue de préparer un projet de constitution à soumettre au visa royal avant le vote du Peuple. La
carence du conseil puis son impasse n’étaient pas dues tant à une contradiction fondamentale active au sujet
de l’élaboration de la Constitution qu’aux divergences et aux rivalités entre partis au sein et à l’extérieur du
Conseil.
d. La loi fondamentale du Royaume, enfin, intervint le 2 Juin 1961 à la suite de l’échec du Conseil constitu-
tionnel pour jouer le rôle d’une constitution matérielle dans l’attente de la Constitution formelle. La Loi fonda-
mentale allait être chronologiquement et fondamentalement le document qui clarifiait définitivement, au
lendemain de l’indépendance, la conception du pouvoir constituant dans un rapport direct entre le Souverain
et le Peuple.

1.2.2. Des institutions de citoyenneté


Il s’agissait d’institutions fondamentales qui relevaient plus d’une logique générale que de la logique de
l’enjeu direct pour le pouvoir. Ayant trait aux droits et libertés des citoyens, elles étaient nécessaires à la fois
techniquement et politiquement à la matière constitutionnelle à élaborer et aux institutions constitu-
tionnelles, notamment représentatives, à mettre en place. Il fallait bien sûr prévoir les droits et les libertés
nécessaires pour le citoyen, individuellement et collectivement à la base de ces institutions, à la fois comme
électeur, gouverné et opinion publique mais aussi tout simplement comme homme et femme. Ces méca-
nismes de la citoyenneté n’avaient pas pour enjeu le pouvoir comme c’était le cas des questions liées direc-
tement à la Constitution et aux institutions constitutionnelles, notamment le parlement et le gouvernement.
Le Monarque les avaient conçus et mis en place sans que le passage soit cette contradiction laborieuse qui
avait marqué les questions directement constitutionnelles.
Les textes visés ici sont surtout le code des libertés publiques du 15 Novembre 1958 et la charte com-
munale du 23 Juin 1960 précédée par le dahir du 1er Septembre 1959 sur les élections. Le premier texte avait
organisé à travers trois dahirs le droit d’association y compris le droit de constituer des partis politiques, les
rassemblements publics et la liberté de la presse. La charte communale avait créé, sur la base du droit de
vote pour les citoyens, le noyau d’une démocratie communale pour la participation de ces derniers à la ges-
tion de leurs affaires locales.
L’enjeu politique n’était pas bien entendu absent à propos de ces institutions et des mécanismes qu’elles
mettaient en place. S’il n’intervenait pas à la source de ces institutions, cet enjeu apparaissait au niveau de
leur mise en ouvre. L’enjeu ne résidait pas dans ces institutions en elles-mêmes comme droits et libertés
des citoyens, mais plutôt comme outil de conquête d’une position de pouvoir ou d’influence ou de pression
sur celui-ci. Le débat qui avait eu lieu, au lendemain de l’indépendance, sur le mode de scrutin, la tutelle
sévère qui avait été retenue pour la décentralisation communale, les modifications qui avaient été introduites

14
en 1959 et 1960 pour davantage réglementer la liberté de la presse, relevaient ainsi de cette instru-
mentalisation ou au moins de cette méfiance à l’égard des libertés fondamentales.
Au terme donc de cette période laborieuse de 1956 à 1962, ce fut l’aboutissement à la première Constitu-
tion écrite et formelle du Royaume et, avec celle-ci, ce fut le point de départ d’un véritable processus de
construction constitutionnelle.

2. La construction : de la Constitution de 1962 à la Constitution


de 1996

La construction constitutionnelle accomplie entre la Constitution de 1962 et la Constitution de 1996 aboutit


clairement à un résultat : un progrès certain dans la mise en place des mécanismes du régime parlementaire
dans le cadre d’une Monarchie gouvernante. Les deux termes de cette proposition doivent être soulignés et
bien entendus. Nous sommes en face d’une tradition monarchique et le progrès réalisé est celui de l’adapta-
tion de cette tradition, dans le cadre d’une évolution historique irréversible, aux éléments d’un régime libéral
moderne, lui-même profondément restructuré dans sa forme et dans ses règles de fonctionnement comme
régime parlementaire. Au cours de l’évolution à décrire entre 1962 et 1996, le régime parlementaire ne prend
pas la place du régime monarchique, et pour éviter l’évidence d’une telle affirmation, la formule devrait être
plutôt cette insertion de plus en plus évidente mais ajustée des mécanismes du régime parlementaire dans
le cadre du régime monarchique. La formule met en évidence la continuité de la tradition monarchique, mais
elle prend acte en même temps de la faculté d’adaptation de la Monarchie qui s’exerce au niveau constitu-
tionnel pour répondre d’ailleurs ainsi aux exigences de l’évolution globale qui s’impose comme défi à toute
société.
Ces éléments correspondent à un constat et non pas à une construction, mais comme tel, ce constat
relève d’une contradiction historique. Celle-ci a pu prendre jusqu’à maintenant, au vu de l’évolution constitu-
tionnelle et tous paramètres confondus (politiques, économiques, sociaux et culturels), la forme d’une dyna-
mique et non d’une impasse. La question la plus objective, mais également la plus passionnante, ouvre droit
sur les perspectives d’une telle dynamique. La réponse qu’on sera amené à donner (infra, 3. les perspec-
tives) devra prendre en considération le lien entre deux continuités : la continuité monarchique qui suppose la
continuité de sa faculté d’adaptation. Pour le moment, occupons-nous du processus constitutionnel
consommé.
Entre 1962 et 1996, cette faculté a fonctionné à la mesure des défis qui se sont posés et a produit, au
niveau constitutionnel, un certain nombre de réponses. Quel sens peut-on d’abord voir au processus envi-
sagé et quels en ont été les acquis au fil des révisions constitutionnelles.

2.1. Le sens du processus

À partir de l’idée qu’on vient d’évoquer sur la mise en pace progressive des mécanismes parlementaires
dans le cadre du régime monarchique marocain, deux angles de vue complémentaires peuvent être utilisés
pour saisir le processus constitutionnel entre la première Constitution de 1962 et l’actuelle Constitution de
1996.

15
2.1.1. Tout d’abord, un angle de vue extérieur. Dans ce sens, il s’agit d’une appréciation globale et
d’ensemble du processus. Par une observation extérieure à celui-ci, l’on constate une évolution continue
avec des résultats constitutionnels concrets qui, par leur accumulation, tendent vers l’horizon d’un régime
constitutionnel qui se trouve progressivement transformé. Une esquisse de modernisation constitutionnelle
peut être évoquée et elle a été, au cours du processus en question, de plus en plus à l’ouvre sans mise en
cause du principe de la Monarchie gouvernante.
Le processus pourrait être vu comme une conciliation à la fois des pratiques traditionnelles avec le gouver-
nement moderne et de celui-ci avec les pratiques traditionnelles. Une conciliation qui met côte à côte la
contradiction et la concession. Ce n’est pas l’idée de juxtaposition, de coexistence ou simplement de super-
position du traditionnel et du moderne au sein du régime constitutionnel marocain. Le rapport de réappropria-
tion réciproque, d’interpénétration, fait que chaque élément perd sa pureté originelle pour devenir un
élément nécessairement lié à l’autre élément sans qu’en termes de statut, la supériorité de l’un soit mise en
cause sur celle de l’autre, celle de la Monarchie sur celle du gouvernement moderne.
Sous cette délimitation, la problématique de la modernisation à travers le processus de constitutionnalisa-
tion pourrait être appréciée à travers trois propositions-repères : la conception de la constitutionnalisation, sa
délimitation et sa gestion.

A. La conception porte sur l’insertion formelle de la Monarchie dans un texte constitutionnel écrit libé-
ral de type occidental, la transformation de certains de ses attributs et mécanismes en éléments constitu-
tionnels et, enfin, l’ attribution au Monarque de compétences et de mécanismes constitutionnels modernes.
La question de la conciliation des pratiques traditionnelles et du gouvernement moderne renvoie fonda-
mentalement à la conception et à l’établissement d’une telle constitutionnalisation. Tout au long du proces-
sus, ce qui a prévalu, c’est la conception du Monarque consacrée par référendum populaire à l’encontre,
l’espace de quelques années après l’indépendance, de la thèse de l’assemblée constituante.
Mais parallèlement à l’affirmation de la conception royale, s’est développée progressivement la participa-
tion des forces d’opposition à l’ouvre « constituante » par des revendications devenues propositions consti-
tutionnelles. Les mémorandums constitutionnels porteurs de ces propositions sont venus exprimer à la fois
le fait d’une intériorisation de la Monarchie gouvernante ainsi que l’espoir d’une parlementarisation de cette
institution qui s’est d’ailleurs réalisée d’une façon mesurée.

B. La délimitation de la constitutionnalisation renvoie à l’étendue de celle-ci et à sa profondeur. Elle


concerne les valeurs qui restent supérieures, pouvant être soumises à l’adaptation et non à la révision. Ni la
Monarchie, ni l’Islam ne peuvent voir leurs principes révisés. L’adaptation de leurs modalités durant le pro-
cessus constitutionnel envisagé entre 1962 et 1996 s’est faite à partir d’un rapport, constitutionnellement
maîtrisé, entre propositions des acteurs politiques et sociaux et disposition royale. Il en a été ainsi notam-
ment de la réforme de la Moudawwana qui en devenant code de la famille n’a pas transigé, au fond, sur les
principes mais sur les modalités.

C. La gestion, enfin, porte sur l’administration assez dynamique et conséquente du processus constitu-
tionnel en question. C’est une gestion dont la marque a été l’interpénétration politique et constitutionnelle de
la tradition et de la modernité dans le régime constitutionnel dans trois directions convergentes : un certain
recul du Roi détenteur de mécanismes constitutionnels solitaires (cas du pouvoir réglementaire) ; établisse-
ment progressif et organisé du Roi détenteur de mécanismes constitutionnels atténués ou partagés (promul-
gation des lois, commissions parlementaires d’enquête...) ; esquisse d’une Monarchie constitutionnelle dans
l’acception politique du terme. Ceci est apparu, notamment, dans l’enclenchement du passage des partis

16
d’opposition du seul espace parlementaire à l’espace gouvernemental dans une logique d’alternance qui
vient d’être entamée.

2.1.2. Dans un angle de vue intérieur, le résultat global qui vient d’être décrit n’est pas infirmé mais
confirmé autrement. Le processus se trouve alors décrit dans ses contradictions au lieu d’être vu d’emblée
dans ses résultats en principe acquis et homogènes.
Par l’observation du processus constitutionnel depuis l’adoption de la première Constitution du Maroc
indépendant jusqu’à l’actuelle Constitution, il est possible de relever et d’admettre un paradoxe à partir de la
Constitution de 1962. Au lieu de se présenter dans son contexte comme un acquis au vu de ses apports de
fond et de forme, elle a plutôt montré, toutes les contradictions qui restaient à surmonter avant de voir le
pays doté d’une Constitution et partant, d’un régime constitutionnel. Le paradoxe avait résidé dans le fait que
le Maroc indépendant qui devait s’organiser dans un tel régime, s’était vu s’installer d’emblée dans un
régime constitutionnel de crise, puisque peu de temps après son adoption, la constitution de 1962 s’était
trouvée ramenée à son article 35 relatif à l’état d’exception. Le mécanisme destiné en principe dans les
démocraties à sauvegarder le régime constitutionnel, s’était vu attribuer au Maroc, au début de son indépen-
dance, le statut de premier régime constitutionnel même si c’était dans le cadre d’un système monarchique
déjà établi. Un système monarchique appelé cependant à se transformer.
Certes, la constitution de 1962 pouvait être considérée avec ses caractéristiques comme une conclusion
normale et logique (et pas simplement souhaitable) du processus politique depuis le lendemain de l’indépen-
dance jusqu’à son adoption. Il reste, cependant, que le fonctionnement des institutions et le déroulement de
la vie politique dans le cadre de cette constitution intervenaient comme une infirmation d’une telle conclu-
sion. Le fait est que la constitution de 1962, au vu du contexte qui l’avait préparée et de celui qui l’avait
accompagnée, se présentait comme un cadre normatif qui était allé au-delà de ce qui pouvait être attendu du
processus politique qui l’avait préparé. En tant que contenu et mécanismes, mais aussi en tant que référence
perçue par les acteurs politiques, elle donnait l’image d’un texte qui avait surestimé la qualité du rapport poli-
tique qui avait accompagné sa genèse.
Un réajustement constitutionnel pouvant apparaître comme une mise des comptes à zéro était alors entre-
pris par la Monarchie avec la Constitution de 1970. Cette constitution avait pris l’allure, du côté de la Monar-
chie, d’un acte de pédagogie constitutionnelle de choc et, du côté des forces politiques d’opposition, d’une
thérapie constitutionnelle de choc. Il s’agissait sans doute ainsi d’un texte qui était considéré par la Monar-
chie et compris par les forces en question comme un texte provisoire. À partir de ce texte, la reprise du pro-
cessus constitutionnel au lendemain de l’état d’exception, ne pouvait être qu’accidenté et contradictoire,
mais avec une conscience sous-jacente. Du côté de la Monarchie, la conscience que cette institution tout en
se parant de sa légitimité historique et tout en se construisant comme Monarchie constitutionnelle gouver-
nante, elle ne pouvait pas et elle ne devait pas être absolue et exclusionnaire. Son caractère historique lui
dicte justement d’être à la fois conservatrice et ouverte. Du côté des forces politiques opposantes, la
conscience est que, tout en échafaudant des scénarios de régime politique avec une intensité qui était allée
en s’atténuant, leur stratégie ou leur simple perception ne pouvait pas envisager l’hypothèse d’une Monar-
chie simplement symbolique.

2.2. L’accumulation des acquis constitutionnels

Tout au long du processus décrit, l’épreuve de la contradiction et le défi de l’antinomie des positions décla-
rées n’ont pas empêché le rapport politique de progresser au niveau constitutionnel. Sur le tableau constitu-

17
tionnel, la permanence de la force de la tradition monarchique n’a pas empêché des éléments de
modernisation de s’y afficher progressivement. Constitutionnellement, la période 1962-1996 a vu se dessiner
une courbe de la légitimité démocratique à côté de la légitimité monarchique. Principes, institutions et procé-
dures de la première légitimité ont trouvé à s’inscrire dans le texte constitutionnel et à s’y améliorer par
retouches successives. Si en cours de route, globalement ou par moments, l’impact est considéré comme
largement amorti ou même neutralisé par une légitimité monarchique qui lui serait incompatible, c’est que le
rapport politique ne se trouve pas forcément synchronisé au construit constitutionnel. Les deux sont bien
entendu liés et le second est considéré généralement comme découlant du premier. Or, il reste que si le
construit constitutionnel devait avoir son effet sur le rapport politique et que cet effet ne survient pas à cause
d’une légitimité monarchique jugée trop forte et neutralisante, c’est que ce rapport se trouve trop simplifié à
la base. Le traditionnel (la Monarchie) est considéré d’un côté et le moderne (toutes les forces, notamment
opposantes, ayant développé un discours, en particulier revendicatif) de l’autre. En dehors de la forme et du
discours, le traditionnel et le moderne se trouvent des deux côtés et de ce fait, les exigences de la Constitu-
tionnalisation, conception et application, relèvent d’un rapport complexe où la force d’inertie ne se trouve pas
nécessairement d’un côté alors que la force d’accompagnement se trouve de l’autre (voir prolongement de
cette précaution infra, 3. les perspectives)
L’importance de l’idée de légitimité pour rendre compte structurellement et non pas simplement chrono-
logiquement du processus constitutionnel entre 1962 et 1996 doit nécessairement être soumise ainsi à cette
précaution méthodologique. Le compte-rendu ne porte pas, en conséquence, sur un recul de la légitimité
monarchique, mais sur une adaptation à une légitimité démocratique qui correspond à des institutions en
construction et non pas nécessairement à des forces politiques modernes par définition. L’idée est celle de
l’évolution de la légitimité monarchique qui a fait montre d’une faculté d’adaptation avec la perspective d’un
changement sans bouleversement. À côté de la légitimité monarchique qui est historique, la légitimité démo-
cratique acquiert le statut d’une entreprise en construction nécessaire à l’adaptation de la Monarchie.
Le mouvement d’évolution nous paraît avoir permis le passage d’une légitimité monarchique « simple » à
une légitimité monarchique « composée ». La remarque, cependant, est que l’évolution d’une phase à une
autre ne réside pas nécessairement dans l’évolution des compétences et des attributions constitutionnelles
des organes au sens technique strict, mais dans l’évolution de ces éléments comme réponse à l’évolution
dans la qualité des circonstances.

2.2.1. Légitimité monarchique « simple »


Il s’agit là d’une légitimité qui correspond, dans ses éléments de base, à la période couverte par les trois pre-
miers textes constitutionnels de 1962, 1970 et 1972. La caractéristique de base est que la légitimité monar-
chique est ici simple car elle s’est trouvée guidée par l’art de la royauté qui est apparu dans l’encadrement
intense, directement et indirectement, de la vie politique et des institutions par l’article 19 de la constitution.
L’idée et la caractéristique sont à voir à travers les manifestations de la légitimité monarchique « simple »
qui apparaissent à deux niveaux : le niveau du Monarque, puis le niveau de ses rapports avec les autres
organes constitutionnels.

A. Le niveau du monarque
Concrètement, le caractère simple de la légitimité monarchique est à voir, à ce niveau, dans le fait que les
deux premières Constitutions notamment (1962 et 1970) ont été conçues et formulées sans aucun degré de
participation des partis d’opposition qui étaient attachés à la revendication d’une Constituante. Il y a aussi à
relever ici la fondation de la fonction d’arbitrage royal dès le lendemain de la Constitution de 1962 lorsque le

18
Roi avait accepté d’arbitrer entre la majorité gouvernementale et la minorité parlementaire au sujet de la
demande par celle-ci de la tenue d’une session extraordinaire sur la base de l’article 40 de la Constitution.
Tout en donnant raison à la minorité sur la base de la lettre de la Constitution, le Roi avait souligné que les
moyens de contrôle prévus par la constitution sont des moyens institutionnels et non pas strictement des
moyens partisans, au service d’objectifs politiques étroits.

B. Le niveau des rapports Monarque-organes constitutionnels


Au niveau d’abord de l’Autorité judiciaire, deux éléments importants sont à citer dans le sens de l’idée de
légitimité monarchique simple. Le premier élément est antérieur à la constitution de 1962. Il est inscrit dans
la genèse de cette constitution. Il s’agit du jugement rendu par la cour d’appel de Rabat en 1959 prononçant
la dissolution du parti communiste marocain sur la base d’un discours du Roi Mohamed V ayant déclaré
l’incompatibilité des idéologies matérialistes avec les valeurs religieuses du Maroc. Le deuxième élément
renvoie à la décision de la chambre administrative de la Cour suprême en date du 20 Mars 1970. Cette déci-
sion avait rendu irrecevable le recours en annulation pour excès de pouvoir contre les dahirs royaux.

Au niveau du pouvoir législatif, divers éléments constitutionnels ou d’interprétation constitutionnelle sont


à prendre en considération :
– la dissolution automatique du Parlement, élément qui a été retenu par la Constitution de 1970 dans son
article 68 qui disposait que : « lorsque le peuple a, par référendum, approuvé un projet de loi rejeté par la
Chambre des représentants, il y a lieu à dissolution de celle-ci ;
– l’exercice du pouvoir législatif par le Roi après la dissolution ;
– le Roi législateur sur la base de l’article 19 au terme de la législature en cas de report des élections parle-
mentaires. Situation survenue en 1983, sous la Constitution de 1972. Le recours à cette solution pour
parer au vide législatif découle d’une interprétation de la Constitution par le Roi ;
– le Roi législateur en attendant la mise en place de l’institution parlementaire prévue par la Constitution
adoptée et promulguée. Ce régime, considéré comme transitoire, a été prévu dans ce sens dans les tex-
tes constitutionnels jusqu’à la Constitution de 1992. Mais la remarque s’impose que la plus longue pé-
riode transitoire fut organisée sous la Constitution de 1972 pendant plus de cinq années. Pendant cette
période, sur la base de l’article 102, une panoplie de dahirs portant lois était intervenue, notamment dans
ce que les dispositions transitoires avaient appelé, depuis la Constitution de 1970 (jusqu’à celle de
1992), la « conduite des affaires de l’État » ;
– le recours du Roi à ses prérogatives en tant que Commandeur des croyants pour faire face à des situa-
tions imprévisibles dans la vie parlementaire tel que le retrait qui avait eu lieu en 1981 d’une partie de
l’opposition de la Chambre des représentants. Il s’agissait de ramener les députés concernés à réinté-
grer le parlement après leur attitude de ne pas siéger dans cette institution dont le mandat devait être
prorogé par référendum constitutionnel pour être porté de quatre à six ans ;
– enfin, la promulgation par le Roi des lois votées par le Parlement qui n’était soumise à aucun délai dans
les constitutions de 1962, 1970 et 1972.

Au niveau du pouvoir exécutif, dans la logique de la légitimité monarchique « simple » sous ces trois
constitutions, quatre éléments méritent d’être mis en relief :
– la nomination tout à fait discrétionnaire du gouvernement, sans lien avec la logique d’une majorité gou-
vernementale ;
– la nomination des ministres par le Roi sans contreseing du Premier ministre ;
– l’entrée en fonction du gouvernement dès sa nomination par le Roi ;

19
– le pouvoir réglementaire en totalité entre les mains du Roi dans la Constitution de 1970. Son attribution
au Premier ministre par la Constitution de 1972 sera accompagnée par ce que prévoit l’article 65 de
cette Constitution : la délibération, avant toute décision, en Conseil des ministres, des décrets régle-
mentaires (entre autres). Cet élément est toujours bien présent dans les dispositions constitutionnelles
actuelles, mais dans un contexte constitutionnel qui a subi une certaine évolution.

2.2.2. Légitimité monarchique « composée »


L’idée est qu’il s’agit d’une légitimité qui correspond à des éléments nouveaux introduits dans les deux
textes constitutionnels de 1992 et de 1996 et qui comportent une logique de légitimité démocratique parle-
mentaire. Si un élément de légitimité monarchique « simple », au sens déjà décrit, intervient au cours de la
phase inaugurée par la Constitution de 1992, il intervient, au fond, dans un contexte de droit constitutionnel
plus évolué, dans des conditions politiques, nationales et internationales, exigeant de plus en plus d’ouver-
ture. Il comporte alors le risque de paraître inadapté par rapport à l’espace de la légitimité démocratique qui
paraît comme une donnée de plus en plus intégrée dans la tendance objective de l’évolution constitu-
tionnelle.
Les manifestations constitutionnelles dans le sens de la légitimité monarchique « composée » peuvent
être saisies, à leur tour, au niveau du Monarque et de ses rapports avec le Parlement et le Gouvernement.

A. Le niveau du Monarque
Il s’agit surtout de la question du pouvoir constituant. On est bien sûr loin de la Constituante, revendication
qui n’est plus à jour chez presque toutes les forces d’opposition. Une autre modalité de participation constitu-
tionnelle a pris corps progressivement chez ces forces par le moyen de la proposition constitutionnelle. Il
s’agit des mémorandums constitutionnels, voie limitée mais qui a permis un certain accès à l’espace du pou-
voir constituant, auparavant totalement verrouillé. Les mémorandums ont permis notamment de compenser
l’initiative parlementaire, prévue mais jamais utilisée, en matière constitutionnelle, depuis l’indépendance
jusqu’à maintenant. C’est ainsi qu’à la veille des révisions constitutionnelles de 1992 et de 1996, certains
mémorandums ont pu trouver place par certaines de leurs propositions dans les textes issus de ces révi-
sions.
On peut relever, par ailleurs, dans un cas certes isolé mais significatif, une volonté royale de délimitation
du recours à l’article 19 de la Constitution. La référence est faite ici à la doléance qui avait été émise par cer-
tains partis de l’opposition de voir les élections parlementaires indirectes du 17 Septembre 1993 annulées,
sous prétexte de leur irrégularité, par la volonté royale sur la base de l’article 19. Le Roi avait alors tout sim-
plement recommandé aux partis concernés de saisir le Conseil constitutionnel une fois mis en place en appli-
cation des dispositions de la Constitution de 1992.

B. Le niveau des rapports Monarques-oragnes constitutionnels


Il faut justement faire une mention appuyée, à côté des organes classiques que sont le Gouvernement et
le Parlement, du Conseil constitutionnel créé, dans le mouvement des apports à caractère libéral, par la
Constitution de 1992.
– Le Conseil constitutionnel. L’institution de ce Conseil est une consécration certaine du principe de la
légitimité démocratique. Le Roi l’avait reconnu lui-même indirectement dans son discours d’investiture
des membres de cette institution en 1994 en soulignant que les dérisions du Conseil s’imposent à
toutes les autorités constitutionnelles du pays. L’affirmation royale renvoie à un élément de fond : une

20
institution de nature démocratique libérale devrait à long terme secréter ses conséquences dans le sens
de la légitimité démocratique.
– Le Parlement. Bien avant le processus constitutionnel ayant donné lieu à la révision constitutionnelle de
1992, il y a eu disparition, dans la Constitution de 1972, du mécanisme de la dissolution automatique du
Parlement et suspension du référendum législatif au cas où le texte concerné, proposition ou projet de
loi, se trouverait approuvé ou refusé à la majorité des deux tiers des membres composant le Parlement.
Il s’agit là d’éléments pouvant s’inscrire dans la logique de la légitimité démocratique, surtout après une
période ayant été marquée par l’état d’exception puis par la Constitution de 1970 qui avait marqué un
recul sur un certain nombre de points par rapport à la Constitution de 1962.
Quant à l’exercice du pouvoir législatif par le Roi après la dissolution du Parlement, force est de relever,
qu’il s’agit là d’un mécanisme qui n’a jamais été mis en ouvre par le Roi. Des crises de majorité gouver-
nementale ne pouvaient pas se produire pour les raisons déjà évoquées et les crises liées au Parlement
étaient réglées autrement.
Plus significatifs, sont les éléments de démocratie libérale et de parlementarisation qui sont intervenus
et qui relèvent de la logique de la légitimité démocratique. Il faut citer dans ce sens :
R La promulgation dans les trente jours par le Roi de la loi votée par le Parlement ;
R La responsabilité du régime transitoire va être dans la Constitution de 1996, du ressort du Parlement
lui-même. Dans ce sens, l’article 107 de la Constitution énonce que : « jusqu’à l’élection des chambres
du Parlement, la Chambre des représentants actuellement en fonction continuera d’exercer ses attri-
butions... ». La notion de régime transitoire, telle qu’elle a été évoquée, est bien une spécificité du
régime constitutionnel marocain, mais l’évolution apportée par l’actuelle Constitution est une façon de
démocratiser ce mécanisme ;
R Les parlementaires vont pouvoir eux-mêmes saisir le Conseil constitutionnel à partir d’une demande
formulée par le quart des membres de l’une ou de l’autre Chambre, au lieu que cette possibilité soit
réservée aux autorités politiques seulement, notamment le chef de l’État et le Premier ministre ;
R La chambre basse est appelée, depuis la réforme constitutionnelle de 1992, à émettre son vote de
confiance sur le programme que lui présente automatiquement le Premier ministre une fois le Gouver-
nement nommé par le Roi ;
R Et enfin, le Parlement ne se trouve plus, en principe, sujet à dissolution à la suite de la proclamation de
l’état d’exception.
– Le Gouvernement. Il y a également ici, par réciprocité par rapport au Parlement, des éléments dans le
sens d’une parlementarisation favorable à la logique de la légitimité démocratique. Ainsi en est-il :
R De la proposition des ministres par le Premier ministre, lors de la formation du gouvernement mais
aussi en cas de remaniement ministériel en vue de leur nomination par le Roi ;
R Du contreseing, en conséquence, par le Premier ministre des dahirs de nomination des membres du
gouvernement ;
R De la présentation par le Premier ministre, une fois le gouvernement nommé, du programme gouver-
nemental au débat des deux chambres et à son vote par la Chambre des représentants.

À travers ces éléments, il y a en principe ouverture sur la logique majoritaire. Le Premier ministre, notam-
ment, appelé à proposer des ministres en tant que leader du parti arrivé en tête aux élections parlementaires,
ne le fera, dans l’esprit de la constitution, que dans la logique de se voir constituer une majorité de soutien à
son gouvernement et à son programme. Rien n’interdit non plus à ce qu’un Premier ministre choisi en
dehors des partis, d’être dans cette logique puisqu’il est tenu de proposer des ministres au Roi conformé-
ment à l’article 24 de la Constitution et en ayant en vue les résultats des partis aux élections parlementaires

21
et la structure de leurs alliances en dehors et au sein du Parlement. Dans ce cas, la condition est celle de
l’acceptation par les partis d’un tel schéma, ce qui se vérifie d’ailleurs dans la situation du gouvernement qui
a succédé au gouvernement constitué comme gouvernement d’alternance suite aux élections parlemen-
taires de 1997.

3. Les perspectives

L’alternance qui vient à peine d’être esquissée mais dont le prélude constitutionnel est déjà là, se pose
d’ailleurs comme l’un des éléments centraux qui relèvent des perspectives du régime constitutionnel maro-
cain. Dans la logique de la présente analyse, l’évolution du dispositif constitutionnel retient l’attention comme
cadre et garantie de toute évolution politique.
De quelles perspectives s’agit-il ? s’agit-il des perspectives voulues par les hommes, celles qui sont consi-
dérées par certains acteurs politiques ou par une certaine pensée politique, comme devant faire référence,
notamment, à tel ou tel modèle ? Ou s’agit-il des perspectives inscrites dans les éléments objectifs du sys-
tème lui-même, de sorte que celui-ci renseigne lui même sur ses potentialités et sur les possibilités de son
évolution ? Face à ces deux visions et grâce même à leurs significations respectives, il y a sûrement la
volonté des hommes qui ne finit par désirer et regarder que du côté des perspectives qui relèvent du pos-
sible, sans méconnaître les enseignements qui se dégagent des modèles réussis et du contexte historique.
Dès lors, les réflexions développées ici ne prennent ni la forme de suggestions, ni l’aspect de prétendues
solutions. Il s’agit de possibilités et de potentialités impliquées par la faculté d’évolution, déjà mise à
l’épreuve, du système constitutionnel marocain.
Pour déclencher cette réflexion sur les perspectives, il faut partir de l’idée déjà développée des potentiali-
tés constitutionnelles et politiques enclenchées depuis la révision constitutionnelle de 1992. Celle-ci a, en
effet, objectivement confirmé pour le passé et mis en perspective pour l’avenir le sens de l’évolution libérale
et parlementaire du dispositif constitutionnel du Royaume.
Dans la logique de l’analyse constitutionnelle, c’est la question centrale de la révision constitutionnelle qui
se trouve posée ici : non pas en tant que revendication et rapport politique qui en découle, mais en tant que
moyen méthodologique qui prend en charge l’évolution du système. Il convient donc de poser d’abord cette
question et de voir ensuite les voies qu’elle pourrait objectivement emprunter.

3.1. La question de la révision constitutionnelle

Il convient tout d’abord de tenir compte puis d’aller au delà de cette idée, issue des démocraties politiques
elles-mêmes, que la constitution est un obstacle à sa propre révision. En effet, ce n’est pas un hasard si
les constitutions modernes sont des constitutions rigides. Dans la théorie constitutionnelle, la constitution
rigide est celle qui est difficile à réviser. « L’idée de base, comme le soulignent les auteurs d’un dictionnaire
constitutionnel, consiste à estimer qu’une Constitution doit bénéficier d’une garantie de longévité et de stabi-
lité et qu’elle ne doit pas pouvoir être modifiée au gré des majorités politiques. La révision doit être entourée
de précautions destinées à souligner l’aspect fondamental du pacte constitutionnel. » Il y a là deux aspects
d’une grande valeur symbolique : la garantie de longévité et de stabilité dont doit bénéficier la Constitution,
puis l’aspect fondamental du pacte constitutionnel.

22
Le premier aspect, tout d’abord, apparaît dans les formalités que requiert la révision de toute Constitution
écrite et rigide. Le caractère pocéduralement extraordinaire de la révision a justement pour but de repousser
la révision ou de l’encadrer, si elle devait avoir lieu, dans le but de ne pas bouleverser l’ordre établi. En ce qui
concerne le deuxième aspect, la rigidité de la révision revêt toute son importance au-delà du caractère juri-
dique procédural en lui-même. Elle revoie, d’une façon plus déterminante, à « l’aspect fondamental du pacte
constitutionnel ». Toute Constitution est la traduction d’un pacte constitutionnel et la garantie d’un ordre poli-
tique même inachevé. Rendre difficile la révision constitutionnelle, c’est éviter ce danger d’une remise en
cause du pacte et de l’ordre politique établis. C’est dans ce sens qu’il convient de placer certaines disposi-
tions constitutionnelles renvoyant à certaines valeurs qui se trouvent tout simplement soustraites à toute
révision. Ainsi en est-il, dans la Constitution marocaine de cette disposition qui proclame que « la forme
monarchique de l’État ainsi que les dispositions relatives à la religion musulmane ne peuvent faire l’objet
d’une révision, constitutionnelle. »

Au Maroc, l’idée de rigidité constitutionnelle est consacrée. Elle devrait cependant faire face, non pas pour
être écartée mais pour être adaptée, à l’œuvre de démocratisation qui y reste encore inachevée. Le Maroc
s’inscrit ainsi dans cette fonction universellement reconnue à la révision constitutionnelle comme moyen
pour résoudre les crises. La révision constitutionnelle agit, ainsi, au cour du droit constitutionnel, comme un
véritable régulateur face aux crises de différentes natures et de différents degrés, auxquelles doit faire face
un régime politique, ou plus largement, une société politique. Dans les démocraties libérales développées,
ce sont des révisions « latérales » et non pas « capitales » qui interviennent pour jouer ce rôle régulateur, tant
il s’agit d’une démocratie qui a achevé sa structuration fondamentale. Même les changements dictés par la
construction européenne de plus en plus complexe trouvent à être intégrés et amortis jusqu’à maintenant
par cette structuration.

Au Maroc, deux grandes crises ont été affrontées et continuent toujours à lancer leurs défis : la crise de
constitutionnalisation et la crise de démocratisation. À leur égard, l’adoption de la Constitution fut une ouvre
historique incontournable. Puis, ce fut le tour des révisions constitutionnelles qui ne peuvent être qualifiées
ni de « latérales », ni de « capitales », car elles ne furent ni secondaires ni bouleversantes au regard à la fois
de la transformation subie par le régime monarchique et de la pérennité de son caractère fondamental. Elles
furent et elles devront être pour l’avenir, ni plus ni moins, des révisions constitutionnelles importantes.

Depuis la dernière révision constitutionnelle de 1996, le contexte général, politique et économique, à la


fois national et international, ouvre potentiellement sur la révision constitutionnelle comme l’un des
moyens de régulation centraux de l’évolution des problèmes de constitutionnalisation et de démocra-
tisation. Ceci ne renvoie pas simplement à un défi, contraignant, mais aussi et surtout à cette faculté d’adap-
tation qui a été toujours celle du régime constitutionnel marocain, notamment par l’accumulation des acquis
constitutionnels de type libéral et parlementaire dans le cadre d’une Monarchie fondamentale. La trans-
formation que subit actuellement la question constitutionnelle et démocratique pour le Maroc réside, sans
doute, dans les exigences de plus en plus pressantes et multiformes de la démocratie universelle mais aussi,
à la base, dans la dynamique impliquée par les réformes constitutionnelles ciblées introduites en 1992 et
1996 et qui ont répondu partiellement aux exigences en question en plus de leur réponse aux nécessités de
l’évolution chronologique et politique du régime monarchique. La révision constitutionnelle apparaît
aujourd’hui comme si elle affronte sa crise de croissance. Elle serait arrivée aux confins d’une première
épreuve d’adaptation pour aborder les horizons d’une autre, pas tout à fait nouvelle mais non pas totalement
inédite, où une modernité envahissante le dispute à une tradition non totalement privée de possibilités de
renouvellement.

23
Dans le contexte marocain où le régime démocratique est une entreprise bien amorcée sans être une
structure tangible, où la Monarchie veille sur la démocratie à la fois du fait de sa force tutélaire et à cause des
défaillances du fonctionnement démocratique, l’élément qui concentre sur lui la problématique de la
révision constitutionnelle, directement ou indirectement, est l’article 19 comme disposition centrale et
stratégique de la Constitution marocaine. Il ne s’agit pas ici de reprendre l’exégèse ou l’analyse qui ont pris
pour objet cette disposition. Il s’agit plutôt de poser la question de la révision constitutionnelle à propos
et autour de l’article 19, dans la mesure où les prérogatives royales, vues parfois, tantôt de manière brute,
tantôt de manière construite, comme un accompagnement fort et neutralisant des institutions ayant bénéfi-
cié de réforme constitutionnelle, sont considérées comme relevant de l’article 19, qu’elles soient au sein ou
en dehors de cette disposition. Le niveau atteint par l’évolution constitutionnelle permet donc de poser cette
question en découvrant comment elle se trouve effectivement posée sous cet angle.
D’abord la question est simple : l’article 19 peut-il être objet de révision? En termes constitutionnels
stricts la réponse ne peut être que oui, mais dans les limites déjà évoquées. Celles déjà rappelées et atte-
nantes à toute constitution. Dans le cas du Maroc, ce sont la forme monarchique de l’État et les dispositions
relatives à la religion musulmane. Les deux sont intimement liées dans les termes de l’article 19 qui fait du
Roi le Commandeur des croyants. Le champs religieux est dès lors un domaine réservé du Roi. Si cette liai-
son est admise et ne fait l’objet d’aucune interrogation, le Roi temporel et ses prérogatives en liaison avec le
Gouvernement, et notamment, dans le cadre de l’article 19 avec le Parlement, en ce qui concerne les droits
et les libertés, paraissent soulever quelques interrogations et des suggestions par référence au principe de la
séparation des pouvoirs. Ces interrogations et ces suggestions s’arrêtent bien entendu à la limite constitu-
tionnelle de la forme monarchique de l’État.
Tout dépend cependant de ce qu’il faudrait entendre par forme monarchique de l’État. Il est évident qu’il
ne pourrait s’agir d’une expression simplement générale mais également située. Dans la Constitution maro-
caine, la forme monarchique de l’État n’est pas une forme creuse mais pleine. Pourrait-on par la révision
constitutionnelle substituer la forme creuse à la forme pleine, la Monarchie symbolique à la Monarchie gou-
vernante ? En posant l’interdiction de la révision de la forme monarchique de l’État, la Constitution n’interdit-
elle pas par là la révision de la Monarchie telle qu’elle l’organise elle même en tant que Monarchie dotée de
pouvoirs et de prérogatives ? À côté de cette optique constitutionnelle (temporelle), l’optique seule de
commandeur des croyants, en dehors en principe de toute interrogation et de toute suggestion (de caractère
temporel), aboutit au même résultat puisque dans la conception islamique de non séparation entre l’État et la
religion, le chef spirituel n’agit pas simplement pour le compte des croyants mais aussi pour le compte des
citoyens, les deux termes figurant d’ailleurs parallèlement et successivement dans la rédaction de
l’article 19.

En revenant à la question – l’article 19 peut-il être objet de révision ? – la réponse devrait être complétée :
C’est une révision envisageable dans le cadre de la Monarchie gouvernante, non dans l’optique d’une Monar-
chie symbolique.
Dans ce cadre, devrait intervenir, cependant, une autre délimitation des termes et des sens qui devraient
leur être attribués. L’article 19 est vu parfois à travers sa synchronisation par rapport aux compétences telles
qu’elles sont réparties par la Constitution. La législation assurée directement par le Roi dans le domaine des
droits et libertés (C.C.D.H, DIWAN AL MADHALIM...) est vue parfois comme un dépassement des termes
de la Constitution attribuant les droits et les libertés au domaine de la loi.

Bien sûr, dans un régime constitutionnel moderne, les organes sont distincts par le statut et par les attribu-
tions. Dans ce sens, le domaine de la loi revient au Parlement qui y vote les lois. Il ne serait pas normal de

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prévoir l’intervention d’un autre organe dans ce domaine, en dehors des mécanismes prévus habituellement
à l’égard de celui-ci comme l’initiative législative gouvernementale, l’habilitation législative et l’autorisation à
légiférer pour le gouvernement par décrets-lois dans l’intervalle des sessions. Or, s’agissant du Roi, ce qui
est relevé, c’est l’existence dans l’article 19 d’éléments qui relèvent de la matière législative parlementaire, à
savoir les droits et les libertés, mais aussi l’acte royal d’intervention normative dans cette matière. Y’aurait-il
« entorse » au niveau des dispositions constitutionnelles et de leur interprétation ?
Les attributions au profit du Parlement sont claires et arrêtées : il vote les lois dans le domaine des droits
et libertés. Les compétences exercées par le Roi par dahir sont fixées limitativement et explicitement par la
constitution. L’article 19 parle, concernant les droits et les libertés (qui relèvent du domaine de la loi), de pro-
tection par le Roi sans aucune autre précision. Dans ce cas, le Roi aurait et pourrait tout faire pour assurer
cette protection (user de ses compétences explicites et entreprendre des actions appropriées) en dehors de
l’acte de légiférer proprement dit qui revient au parlement de par les dispositions explicites de la Constitu-
tion.
La généralité des termes de l’article 19 (et la précision de ceux relatifs aux attributions du Parlement),
constitue-t-elle, cependant, un obstacle à l’édiction de dahirs légiférant dans le domaine des droits et liber-
tés ? Le fait est que l’article 19 quelle que soit sa rédaction est une disposition constitutionnelle, bien
entendu, à part entière. La rédaction de cet article en termes généraux, approuvée telle quelle par référen-
dum, signifie tout simplement que le Roi a toute latitude pour user des voies et moyens qui lui semblent adé-
quats pour la protection des droits et libertés, y compris l’édiction de dahirs dans ce domaine. L’article 19 tel
qu’il est pourrait être considéré comme relevant d’une logique qui n’est pas celle du fonctionnement
moderne des institutions constitutionnelles dans une répartition rationnelle et équilibrée des pouvoirs. Son
usage « contesté » ou mis en interrogation ne constitue pas cependant un dépassement de la Constitution.
Demander sa suppression serait à la limite plus logique que de considérer son usage législatif comme rele-
vant de ce dépassement.
Il pourrait même y avoir un parallèle à faire entre l’article 19 et l’article 46 (sur le domaine de la loi) comme il
en existe, dans une fédération, entre l’État fédéral et les États fédérés à travers la notion de « compétences
concurrentes ». En Allemagne, par exemple, selon l’article 74 de la Loi fondamentale : « les landers ont le
pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération ne fait pas usage de son droit de légifé-
rer. » Au Maroc, les députés qui tiennent leur mandat de la Nation et qui ont une légitimité démocratique à
travers l’institution parlementaire, ont des compétences qu’ils exercent dans le domaine des droits et liber-
tés. Ces compétences peuvent être initiées par le Roi, Représentant suprême de la Nation et détenteur
d’une légitimité monarchique, selon les termes de l’article 19. D’ailleurs, juridiquement, à la différence du
mécanisme des « compétences concurrentes », l’intervention du Roi dans le domaine des droits et libertés
sur des questions données, n’interdit pas aux parlementaires et au gouvernement d’y intervenir par des pro-
positions et des projets de loi.
Le détour par ce développement n’est pas destiné à construire une compréhension de l’usage de
l’article 19 et du rapport qui s’instaure sur sa base entre le Roi et Parlement, mais à apprécier une optique
empruntée pour poser, directement ou indirectement, la question de la révision constitutionnelle de
l’article 19. la compréhension et le rapport en question relèveraient d’ailleurs plutôt d’un problème de straté-
gie entre acteurs politiques que d’une simple contradiction juridique qui n’existe pas dans la lettre de la
Constitution et dans la nature du système monarchique. Entre le Monarque et les forces politiques il y a un
enjeu qui n’est pas simplement limité ou conjoncturel. Il est à la mesure du système politique et consiste à
avoir l’initiative de mesures fondatrices qui ont pour effet de provoquer, symboliquement et réellement, une
évolution et une transformation politiques. Les décisions dans le domaine des droits et libertés, dans le cadre
solennel d’une politique des droits de l’homme, relèvent stratégiquement et idéalement de ces mesures. Le
Roi, comme acteur politique central, en prend tout simplement l’initiative constitutionnellement.

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L’optique pour poser la question de la révision constitutionnelle à propos et autour de l’article 19 de la
Constitution, dans une vue structurée des institutions constitutionnelles à partir de cet article, ne pourrait
donc se faire que par rapport à la logique de la Monarchie gouvernante. Avec l’idée, qu’à partir de cette
logique, les perspectives d’un réaménagement du rapport constitutionnel relèvent nécessairement des
besoins de l’évolution constitutionnelle, inscrits d’ailleurs dans le cheminement même de la Monarchie sur la
voie d’une Monarchie constitutionnelle.

3.2. Les voies de la révision constitutionnelle

En posant la question de la révision constitutionnelle au fond et en procédant à l’examen de sa nature dans


le contexte marocain, l’analyse des perspectives constitutionnelles finit alors par ouvrir sur les voies qui pour-
raient ou devraient être empruntées par cette révision. Processus, calendrier, évolution, étapes, identification
des réformes à entreprendre, objectifs à atteindre etc.... les mots-clés et les repères peuvent varier, non pas
à l’infini, mais à hauteur de la délibération interne, de l’épreuve et de l’hésitation qu’affrontent habituellement
les auteurs de la décision politique. Les raisons d’espérer, de craindre et tout simplement de décider dans le
domaine constitutionnel, surtout dans une vue stratégique, ne manquent pas. Elles se situent à tous les
niveaux, mais convergent toutes, pour l’identification des problèmes en nature et en intensité, la conception
des solutions et l’imagination des répercussions vers ce site stratégique et névralgique du gouvernement
des hommes, vers cette « chambre des machines » (B. de JOUVENEL) que sont la Constitution et les institu-
tions que celle-ci organise.
La réflexion sur les perspectives de la réforme constitutionnelle (pour utiliser un terme plus adéquat)
n’étant pas un exercice de montreur de mesures ou de priorités, encore moins de conduite, elle se ramène,
au fond, à soulever des préalables objectifs et à entrevoir, en conséquence, des orientations plus ou moins
plausibles, en tout cas nécessaires à méditer et à évaluer.

3.2.1. Préalables objectifs


Dans le sens de ces préalables, la révision constitutionnelle au sens de réforme mérite d’être vue non pas
comme une urgence ou un moyen de résoudre des crises conjoncturelles d’équilibre politique, mais plutôt
comme une politique publique structurée. La prévision constitutionnelle est préférée à la réaction constitu-
tionnelle d’autant plus que l’évolution du dispositif constitutionnel laisse se dégager, comme on l’a déjà vu,
l’accumulation d’une logique libérale et parlementaire dans le cadre du régime monarchique.
Dans cette accumulation, l’étape des deux révisions de 1992 et 1996 est une étape culminante. Elle a per-
mis l’esquisse et le démarrage d’une formule d’alternance pour la voir ensuite s’essouffler et s’arrêter.
Réforme inexploitée ou réforme incomplète ? Réforme à réinvestir par les acteurs politiques ou réforme à
reprendre sous le coup des suggestions ou des revendications ? Ne faudrait-il pas considérer une révision
constitutionnelle, notamment de l’importance de celle de 1992-1996, comme un investissement qu’il
convient d’abord de rentabiliser ? Les premiers déboires d’une alternance qui vient de démarrer et qui n’a pas
eu encore droit à la reprise et l’occasion d’enclencher une restructuration du rapport politique, ne peuvent
être attribués à l’insuffisance d’un dispositif constitutionnel qui vient d’être amélioré.
À l’arrière-plan de toute réforme constitutionnelle, il y a les forces chargées, de par leur responsabilité, de
la faire fructifier au profit des institutions et des citoyens. Leur défaillance ou la défaillance de l’une d’elles
avec le déséquilibre qui en résulte, ne permet pas de progresser vers les objectifs escomptés derrière la
réforme, notamment ceux qui ont un effet structurant. Derrière la réforme 1992-1996, il y a, comme auteurs

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et/ou bénéficiaires, le Roi et les partis. Au terme du processus constitutionnel depuis l’indépendance jusqu’à
maintenant et au vu de la destructuration idéologique et organisationnelle qui a frappé ces derniers, toute
perspective de réforme constitutionnelle devrait avoir un préalable, celui de la réforme des partis poli-
tiques. Au fond, l’impact du processus de la constitutionnalisation n’a pas touché les partis autant qu’il a tou-
ché, au fil des révisions constitutionnelles, la Monarchie.

Le projet de loi sur les partis politiques devrait être vu dans ce sens. Les partis qui constituent un méca-
nisme de base de toute démocratie doivent remplir les conditions nécessaires pour jouer ce rôle. Il est temps
de se focaliser sur les partis au lieu de continuer à se focaliser sur la Monarchie et ses prérogatives. Il est
même hasardeux de continuer à se focaliser sur celles-ci au moment où la déstructuration partisane prend
même de plus en plus des formes et des manifestations nouvelles. Mais il est aussi hasardeux de voir cette
déstructuration continuer et aboutir à l’intervention politique et constitutionnelle de plus en plus grande du
Souverain.

La réforme des partis est d’autant plus envisageable dans la perspective du perfectionnement constitution-
nel du régime politique qu’elle dispose d’une base constitutionnelle continue. L’article 3, depuis la première
constitution, les charge, en prenant d’ailleurs acte d’un rôle qui leur revient, de concourir à l’organisation et à
la représentation des citoyens. Bien entendu, des partis de plus en plus désorganisés ne peuvent prétendre à
l’organisation des citoyens. Fait notable d’ailleurs, les partis politiques seuls parmi les institutions citées par
l’article 3 (organisations syndicales, collectivités locales et chambres professionnelles) restent sans législa-
tion en bonne et dûe forme alors qu’ils constituent un acteur central et une structure à risque (au sens objec-
tif) dans le fonctionnement du régime politique. La législation associative qui concerne également les partis
politiques, reste insuffisante dans sa conception et dans sa matière pour répondre à l’enjeu de leur réforme.
Une loi sur les partis est un complément matériel nécessaire de leur constitutionnalisation. La réforme
devrait être à la hauteur des conditions que doivent remplir ces structures comme rouage organisé et prévi-
sible pour le fonctionnement politique des institutions constitutionnelles. Le passage de l’article 3 à une loi
sur les partis serait d’ailleurs de nature à extirper les partis d’une méthode de conception et d’action qu’ils
affectionnent particulièrement, celle qui leur permet, sur un mode anthropologique, de se donner principale-
ment, sinon constamment, le statut de victime. En anthropologie, le statut de victime est sacré et il est pro-
ductif pour la vie sociale. Dans la vie politique, notamment lorsque la modernité est un horizon irréversible, il
devient contre-productif et dangereux. La loi sur les partis serait, dans la vie politique marocaine, un saut de
l’anthropologique au politique, de la victime au responsable. Les conditions de fonctionnement du rapport
politique seraient mieux encadrées et mieux maîtrisées par et au profit de la Constitution.
La loi sur les partis serait alors l’occasion d’aller à la rencontre d’une épreuve de modernité en se mesurant
à l’aune des principes et des conditions auxquels se soumettent les partis des États démocratiques.
Mais ce serait aussi l’occasion de la même épreuve pour l’État lui-même et son administration longtemps
désignés par les « partis-victimes », avec ou sans le concours d’observateurs neutres et extérieurs, comme
responsables ou co-responsables du dysfonctionnement et de la décrépitude de ces partis. Il serait plus diffi-
cile de domestiquer, d’orienter, de corrompre ou de dévier des partis forts de leur soumission, de par une loi
claire et solennelle, à des conditions et ayant des droits en vue de remplir une véritable mission de service
public politique. Une telle loi est de nature à être une source d’abord d’une jurisprudence constitutionnelle,
ensuite d’une jurisprudence administrative, sans doute de nature à renforcer les mécanismes de la Constitu-
tionnalisation et du parlementarisme. Cette potentialité est d’autant plus présente que, par rapport à la
constitutionnalité et à la légalité, la loi devrait ouvrir sur des thèmes aussi variés et contrastés que le statut
des partis, leurs fonctions, leur structuration interne, leur financement, leurs alliances, leur rôle électoral et

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institutionnel, leur implantation nationale ou régionale (surtout dans la perspective d’une solution d’auto-
nomie régionale à propos de nos provinces sahariennes), leurs dépenses et les limites de leur action.

Dans la foulée de la loi sur les partis comme complément matériel de leur constitutionnalisation, comme il
vient d’être décrit, un autre complément matériel dans ce sens pourrait être exposé à l’interrogation et à la
réflexion. Il s’agit de la loi électorale. Celle-ci existe déjà et a fait l’objet d’une épreuve d’élaboration et de
codification à côté de la réforme du mode de scrutin relatif à l’élection de la Chambre des représentants.
Concernant le mode de scrutin en particulier, partiellement à la représentation proportionnelle pour les élec-
tions locales, et totalement à ce système pour les élections parlementaires au suffrage universel direct, la
question devrait sans doute se poser à l’occasion de la loi sur les partis. Si celle-ci a pour objectif fonda-
mental, à travers les différentes mesures arrêtées, de rendre performants les partis comme rouage d’un
régime démocratique à mécanismes parlementaires, la question ne pourrait être éludée à propos du mode
de scrutin actuel et de sa compatibilité avec cet objectif. La préoccupation ne peut être écartée de voir le rôle
du mode de scrutin soit dans la continuité de l’éclatement du champ politique, soit dans sa restructuration
par la facilitation des différents types d’alliances, pré ou post-électoraux. En tout cas, il ne viendrait pas à
l’esprit de considérer que la réforme électorale soit un dossier clos, d’autant plus qu’il ne peut qu’avoir un
rapport dynamique avec une loi structurée sur les partis.

3.2.2. Les orientations


Ces orientations concernant l’évolution constitutionnelle devraient, en principe, devenir plus lisibles, plus
sereines et plus prometteuses postérieurement à la mise en place de la réforme sur les partis, et plus parti-
culièrement après une période de mise en ouvre de ses dispositions. L’intégration des partis dans les institu-
tions constitutionnelles qui est devenue une description courante de l’évolution de l’attitude des forces
politiques à l’égard du régime politique et de ses transformations, prendra une meilleure signification. Il est
sûrement préférable pour l’État et pour ses institutions d’intégrer des partis sains et performants que de
continuer à servir de caisse de résonance à leur dysfonctionnement et à leurs insuffisances. Il est de la
nature de la réforme en question de jouer progressivement au profit du dispositif constitutionnel et de son
évolution à un double titre : en valorisant aux yeux des élites l’action politique au sein de structures parti-
sanes devenues démocratiques et efficientes et en rendant les partis un véritable outil de gouvernement
comme l’exigent actuellement les mécanismes modernes et universels de la démocratie.

Parlant d’orientations de l’évolution constitutionnelle, il est toujours possible de dresser, dans un exercice
de recensement constitutionnel et sur un mode comparatif avec les acquis constitutionnels dans les régimes
démocratiques modernes, un listing de révisions constitutionnelles à entreprendre. Ce n’est pas ce qui
devrait être entendu par orientations surtout dans le sens des perspectives constitutionnelles qui devraient
s’ouvrir après une législation restructurante sur les partis et être plus globalement, celles d’un État tenu de
s’adapter constitutionnellement dans un contexte international exigeant. L’idée de listing ne serait, d’ailleurs,
qu’un réflexe de cette culture politique unilatérale encore présente et presque cyclique, toujours prompte à
énumérer les points de réforme qui devraient intégrer le texte constitutionnel, sans s’occuper des conditions
a priori et a posteriori de leur mise en ouvre et de leur réussite. Les étapes franchies jusqu’à maintenant dans
la réforme constitutionnelle en y intégrant nécessairement cette réforme sur les partis qui mérite de consti-
tuer, comme il a été exposé, un préalable objectif, devraient en principe aboutir à une nouvelle conception
de la révision constitutionnelle et, plus globalement, du droit constitutionnel lui-même. Au lieu de
constituer, comme elle l’a été fondamentalement durant le processus constitutionnel, un simple mécanisme

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politique défensif ou offensif dans le rapport politique, la révision constitutionnelle devrait devenir un méca-
nisme de gestion de l’évolution démocratique de l’État. Les acquis constitutionnels réalisés quand même
dans cette conception appelée à être revue, devraient être repris pour être dynamisés et dépassés dans une
véritable politique constitutionnelle.

Dans cette conception, l’État, et plus spécifiquement ici, le pouvoir constituant, ne répond plus à des
revendications constitutionnelles partisanes mais à des besoins démocratiques de la collectivité. La « liste »
constitutionnelle et ses aléas est remplacée par la gestion constitutionnelle et ses prévisions. La gouver-
nance constitutionnelle se substitue à la réaction constitutionnelle. La « concession » constitutionnelle
se trouve dépassée par la « planification » constitutionnelle.

Sous cette délimitation, avec sa signification et ses précautions, les points de révision constitutionnelle
qui pourraient alors être avancés logiquement comme exemples, n’ont plus à relever de la logique de l’énu-
mération, mais de celle de l’identification. Seule l’autorité investie pour décider, annonce et assure, au
terme du processus de prise de décision, l’ordre des priorités et le timing pour la mise en forme et la mise en
ouvre. Elle le fera tout en disposant de la variété des règles et des procédures allant de la Constitution for-
melle à la Constitution matérielle, dans une logique qui ne renvoie pas simplement à la hiérarchie des règles
et à leur spécialisation, mais aussi à la souplesse dans la conception et la mise en ouvre des réformes.
Si la réforme des partis devait avoir en principe une force d’entraînement, elle devrait dans un premier
temps, sans avoir donc à se placer dans les perspectives de ses effets, donner lieu à des mesures constitu-
tionnelles d’accompagnement de nature à potentialiser ses implications, notamment au niveau de la solida-
rité gouvernementale et de l’articulation avec la majorité parlementaire. La révision constitutionnelle de 1992
avait déjà tracé le sillon dans ce sens en dotant le Premier ministre de la faculté de proposer au Roi la nomi-
nation des autres membres du gouvernement et en posant la règle de vote du programme du gouvernement
une fois nommé par le Roi. Le sillon peut davantage être creusé même par des mesures plutôt symboliques
que fondamentales. L’institution du conseil de gouvernement qui est jusqu’à maintenant coutumière pour-
rait être constitutionnalisée. Ceci n’entraîne aucun réaménagement constitutionnel des pouvoirs mais serait
de nature à renforcer la place et le rôle du Premier ministre et consacrer d’une façon solennelle la cohésion
gouvernementale à la fois en tant que structure constitutionnelle et alliance politique. Le gouvernement
serait ainsi mieux responsabilisé sans un plus dans la lettre des pouvoirs constitutionnels, mais avec un réa-
ménagement dans l’esprit des institutions.

Une autre mesure pourrait toucher le parlement partenaire du gouvernement et siège de sa majorité. Là
non plus sans révision de restructuration de l’institution. Sans soulever la question du bicamérisme à ce
niveau, la mesure viserait plutôt sa facilitation. Le bicamérisme (ou la double représentation au sein d’une
chambre unique), étant un choix de fond stable depuis le début de l’indépendance, pourrait bénéficier de
l’activation du projet de synchronisation des règlements intérieurs des deux chambres et de rationalisation
des relations entre elles. Déjà entamé sur exhortation royale, ce projet pourrait reprendre dans un travail plus
poussé de conception et de finalisation.
L’accompagnement de la réforme partisane pourrait également se faire par des mesures qui tout en
n’étant pas fondamentales, devraient renforcer davantage le potentiel restructurant de cette réforme. L’aug-
mentation encore de la durée des deux sessions ordinaires, de trois à quatre mois par exemple, de même
l’instauration de la session unique par inspiration du droit constitutionnel comparé, pourraient être envisa-
gées dans ce sens.

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Indépendamment même de cette logique des mesures d’accompagnement qui fait appel à de premières
révisions constitutionnelles limitées et parfois simplement symboliques, la Constitution avant même de se
trouver dans la perspective de la révision, devrait être parachevée dans ce que prévoient ses propres dispo-
sitions. L’édifice des droits et l’édifice des institutions devraient être ainsi complétés par les lois organiques
sur le droit de grève et le Conseil économique et social.
La caractéristique de l’approche exposée partant fondamentalement de ce préalable objectif qu’est la loi
sur les partis, est de ne pas, comme il a été déjà signalé, se focaliser sur les prérogatives royales en considé-
rant que leur limitation constitue l’entrée en matière obligée de la réforme du système constitutionnel. Bien
plus, l’accumulation des effets positifs à partir de l’assainissement des partis et de leur responsabilisation
progressive en tant que gouvernement et parlement et en tant que majorité et minorité pourrait, tout en sau-
vegardant la force de l’institution monarchique comme Monarchie gouvernante, permettre d’envisager le
réaménagement, et non l’affaiblissement de ses prérogatives. Il n’est pas dans la vocation de la Monarchie
marocaine de se mettre dans les aléas de la responsabilité directe mais de prendre le risque de la responsabi-
lité suprême. Dans les perspectives d’un régime constitutionnel de plus en plus rodé, les prérogatives
royales n’auraient pas à être actionnées comme instruments de gestion mais à se poser comme repères
pour l’orientation fondamentale et pour l’ultime recours.

Mais il faudrait également dans la perspective d’un tel régime ne pas s’interdire de poser la question des
« réformes fondatrices ». Ces réformes, de par leur nature, ne sont pas courantes et, n’étant pas des
mesures de tous les jours, elles ne devraient pas être confondues avec ce qui relève des politiques de ges-
tion. Certes, le Maroc, dans son processus de constitutionnalisation et d’adaptation au changement, est
amené à prendre un certain nombre de grandes mesures qui ne pourraient historiquement relever que du
Roi, dans la mesure où elles concernent aussi bien l’évolution de la société que de la Monarchie. Il ne pour-
rait s’agir, cependant, de mesures répétitives qui se confondent avec la gestion des rouages d’un État et de
ses politiques publiques. On pourrait même objectivement procéder à une identification et à une délimitation
de ces mesures et faire en sorte de les distinguer des mesures qui devraient en découler. Il faudrait aboutir
ainsi, surtout après une réforme conséquente des partis politiques, à une valorisation et à une responsabilisa-
tion des institutions constitutionnelles, principalement le Gouvernement et le Parlement, de même que le
rapport politique qui les unit.
Dans une adaptation de plus en plus consolidée aux exigences de la modernité constitutionnelle et poli-
tique, l’article 19 notamment, cette disposition phare de la Constitution marocaine, pourrait devenir moins
contraignant car moins sollicité. Tout en gardant son statut d’incarnation de la Monarchie en tant qu’arbitre et
ultime recours, il pourrait même être conçu autrement dans les termes qui le mettent en rapport avec un
autre organe constitutionnel, en l’occurrence le Parlement, dans le domaine de la protection des droits et
libertés. La protection royale de ces droits et libertés pourrait se faire et être déclarée à travers les pouvoirs
attribués explicitement par la Constitution au Roi. Ces pouvoirs – dissolution, demande de deuxième lecture,
messages au Parlement, saisine du Conseil constitutionnel... – auraient ainsi un double usage : un usage poli-
tique général et un usage que le Roi expliciterait lui-même, d’une façon solennelle, au profit de la protection
« des droits et libertés des citoyens, groupes sociaux et collectivités. »
Dans ce domaine que l’évolution des régimes modernes et la mondialisation placent de plus en plus au
cour de la modernisation politique, économique, sociale et culturelle, le Roi assurerait ainsi, le rôle de la pro-
tection face à l’épreuve des adaptations de la législation et aux aléas de la gestion. Dans ce domaine haute-
ment symbolique des temps modernes, s’incarnerait alors l’évolution de la Monarchie marocaine, substituant
à la Monarchie gouvernante tutélaire une monarchie gouvernante encadrante.

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Liste bibliographique sélective

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Camau M. : Pouvoirs et institutions au Maghreb, Cérès productions, Tunis, 1978.
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Droits de l’Homme et démocratisation
au Maroc
Bilan et perspectives
EL HABIB BELKOUCH

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1. En accédant à l’indépendance en 1955, le Royaume du Maroc a entamé une phase nouvelle de son histoire
caractérisée par les défis de la construction d’un Etat moderne, la gestion de l’héritage du protectorat et
des luttes entre les principales forces politiques pour une position influente sur le projet de société et de
système politique à construire, tout cela dans le cadre d’un grand déficit au niveau institutionnel, législatif,
social, culturel et économique. Il fallait doter le pays des institutions et des textes consacrant sa souveraineté
et son aspiration à concrétiser les valeurs défendues lors de sa lutte anti-coloniale, et établir les règles et
mécanismes capables d’assurer les perspectives de son développement. Le discours de Sa Majesté le Roi
Mohammed V le 18 novembre 1955 définissait depuis lors le système politique qui allait régir le mode de
fonctionnement de l’Etat marocain : « Un gouvernement responsable et une représentation chargée de créer
des institutions démocratiques émanant d’élections libres, basée sur le principe de séparation des pouvoirs
dans le cadre d’une monarchie constitutionnelle qui garantit aux marocains de toutes confessions les droits
du citoyen et l’exercice des libertés publiques et syndicales ».

L’élaboration de cette stratégie et la mise en œuvre de ces aspirations allaient se traduire à divers niveaux
complémentaires.

1.1. Politiquement, les premiers gouvernements du Maroc indépendant peuvent être considérés d’union
nationale. Bien que dirigé par une personnalité indépendante (Mr Mbarek Bekkai) ils étaient composés pour
l’essentiel des principaux partis politiques nationalistes : Parti de l’Istiqlal (P.I) et Parti pour la Démocratie
et l’Istiqlal (P.D.I). Suivront des gouvernements dirigés par une personnalité partisane : le Cabinet Ahmed
Balafrej, leader du P.I (1958) et le cabinet Abdallah Ibrahim, leader des dissidents de gauche du PI, à savoir
l’UNFP (1959)1.
Afin de renforcer ces mécanismes de concertation et de participation, et en attendant l’adoption de la
constitution du Royaume, un Conseil National Consultatif (CNC) auprès du Roi a été crée par Dahir Royal le
03 avril 1956. Composé de représentants des acteurs politiques, syndicaux, économiques et culturels, le
CNC avait pour prérogatives de donner ses avis sur le budget général de l’Etat et sur les questions politiques,
économiques et sociales. Il pouvait également interpeller le gouvernement par le biais de questions orales ou
écrites2 . Bien que n’ayant pas de pouvoir décisionnel ou législatif, il a fonctionné jusqu’en 1959 (gouvernement
A.Ibrahim), date à laquelle il a été dissout suite aux affrontements politiques qui l’ont paralysé3.
Les mécanismes de gestion des affaires publiques étaient dominés par la conjoncture politique et l’essai
de régulation qui répondent à l’édification de l’Etat post indépendant avec ses divergences et les luttes
d’influences sur l’avenir du pays. Le Parti communiste était exclu pour des considérations idéologiques et
historiques, ce qui s’est traduit en 1959 par son interdiction. Les répercutions des luttes partisanes prendront
diverses formes : Soulèvements armés (Rif, Atlas) et exterminations physiques (cadres de l’armée de libération
et du PDI). Les mécanismes de régulation des conflits ne pouvaient produire de résultats dans un contexte
culturel et politique, national et international, sous influence de l’hégémonie de l’idéologie du parti unique.4

(IQGOE’Gh áeƒμ◊G : ™HGôdG π°üØdG) 1964 ,AÉ°†«ÑdGQGódG ÜÉàμdG QGO ,OQƒØ°SG ¢SÓLhO ,á«Hô¨ŸG áμ∏ªŸG ‘ á«°SÉ«°ùdG äGQƒ£àdG .1
2. Ghallab A : Evolution constitutionnelle et parlementaire au Maroc de 1908 à 1992, (en arabe), Najah Al Jadida, 3ème édition 1996, p 146-
153, voir également
3. voir op.cit. p 148.
(πFÉÑ≤dGh ájOÉÑdG IQGOEG : ™HÉ°ùdG π°üØdG) 1964 ,AÉ°†«ÑdGQGódG ÜÉàμdG QGO ,OQƒØ°SG ¢SÓLhO ,á«Hô¨ŸG áμ∏ªŸG ‘ á«°SÉ«°ùdG äGQƒ£àdG .4

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1.2. En parallèle, sur le plan juridico institutionnel, l’Etat marocain se dotait des fondements nécessaires
à son existence et à la défense de sa souveraineté : création des Forces Armées Royales et de la sûreté
nationale en 1956, la Cour Suprême en 1957... .Divers textes de loi ont été promulgués durant cette période
constitutive ; il s’agit notamment du code de procédure pénale (1959), la loi sur la liberté syndicale (1957),
le code des libertés publiques (presse, association, rassemblement) de la Moudawana (code de statut
personnel) en 1958, le code électoral en 1959… etc.
La dynamique législative et réglementaire traduisait la construction politique telle qu’elle a été déterminée
par les discours royaux, notamment celui de Mai 1958. Considéré comme une « Charte Royale », ce discours
qui a été adressé à la nation par S.M le Roi Mohammed V lors de l’investiture du gouvernement de Mr Ahmed
Balafrej, traçait le cadre et les principes qui régiront la jouissance des libertés et des droits, et la nature du
système politique dans la perspective de l’adoption de la constitution (1962). Il a définit la démocratie comme
système de gouvernance assurant la souveraineté du peuple, la séparation des pouvoirs et la garantie des
libertés.
Dans ce discours, le Roi annonçait déjà qu‘ « En veillant à ce que nos sujets jouissent des libertés
fondamentales et des droits de l’homme, nous allons leur garantir la liberté d’expression, d’édition, de
réunion et d’associations, garantie dont la seule limite est le respect de la loi, la sauvegarde de l’Etat et des
dispositions de l’intérêt public … »5 .
Ce choix sera confirmé par la loi fondamentale du Royaume promulguée le 02 Juin 1961 par Sa Majesté le
Roi Hassan II, et qui consacre les droits et libertés annoncés par la charte royale et définit les grandes lignes
de la constitution qui sera adoptée par référendum en 1962.
Les fondements du système constitutionnel et juridique marocain moderne ont ainsi été construits. Mais
ces règles et mécanismes étaient-ils suffisants pour permettre au Maroc la résolution des conflits et la gestion
des divergences sur une base démocratique ?

1.3. Le processus d’élaboration et d’adoption de la première constitution du Maroc indépendant reflétait


déjà les divergences politiques qui vont se renforcer ultérieurement. La création par SM le Roi Mohamed V en
Juillet 1960, d’un conseil chargé de la préparation d’un projet de constitution coïncidait avec la décision Royale
de démettre le cabinet de M. A. Ibrahim et de constituer un gouvernement dirigé par le souverain lui même
(avec comme vice-président le Prince Héritier Moulay Hassan) pour une période transitoire allant jusqu’à
l’adoption de la constitution et l’organisation des élections qui détermineront les forces politiques choisies
pour diriger le gouvernement6 .
Le parti démit de la gestion de l’exécutif, à savoir l’UNFP, demandera l’élection d’une assemblée
constituante pour l’élaboration de la constitution, et refusera de siéger au sein du Conseil7. Il fera campagne
en 1962 pour le boycott du référendum. L’Istiqlal choisira le travail de l’intérieur et votera pour le projet de la
constitution.
Ces prises de position et mesures ouvriront une phase d’affrontements entre le pouvoir et l’UNFP,
notamment lors de la guerre avec l’Algérie durant laquelle des leaders de ce parti ont pris position pour ce
dernier pays. Le Maroc verra le premier grand procès politique en 1963 (UNFP) et l’apparition d’un groupe armé
issu de l’ancien mouvement de résistance en 1964 (groupe Cheikh Al Arab). L’expérience parlementaire ne
résistera pas longtemps à ce climat de tension. L’année 1965 met fin à un processus entamé depuis dix ans,
5. Med Madani Mohamed, le mouvement national et la question constitutionnelle au Maroc (1930-1962), mémoire DES, Faculté de droit,
Rabat, 1983.
6. Ghallab A op.cit 184-186
7. il faut relever que l’expérience du conseil chargé de préparer le projet de la constitution avortera au début 1961 sous les divergences
de ses membres. Voir Karimi Ali, DH et libertés publiques au Maroc. Publications REMALD, série ouvrages et travaux universitaires (en
arabe) nÆ 37, 2002.

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malgré les divergences entre les protagonistes. Elle connaîtra trois événements majeurs de l’histoire du pays :
la dissolution du premier parlement après deux ans de son élection, la répression sanglante du mouvement de
protestation estudiantin à Casablanca et l’enlèvement et la liquidation de Mehdi Ben Barka leader de l’UNFP.
L’Etat d’exception proclamé durera jusqu’en 1970. Deux révisions de la constitution ont eu lieu en 1970 et
1972, mais n’ont pas pu désamorcer la crise. L’ensemble des partis de l’opposition a appelé au boycott et
une coalition fut créée entre les deux principaux d’entre eux (PI et UNFP), sous le nom de Bloc Nationaliste.
Le renforcement d’une politique répressive sera systématique, avec en parallèle, le développement de
diverses formes de radicalisation politique (naissance du mouvement marxiste marocain, et d’un courant dit
blanquiste) allant jusqu’aux tentatives de coups d’Etat (1971-1972)8 et du déclenchement d’un mouvement
armé dans le Moyen Atlas (1973). Plusieurs procès politiques ont eu lieu, avec des condamnations à mort qui
ont été exécutées, et plusieurs dizaines d’autres personnes seront acheminées vers des centres secrets de
détention (Tazmamart, Agdaz …). L’arsenal juridique libéral sera révisé pour servir cette politique répressive,
notamment le code des libertés publiques et le code de procédure pénale9. Il a fallu attendre le processus
de récupération des provinces sahariennes pour voir l’amorce d’une ouverture politique contrôlée appelée
« processus démocratique ». Des élections communales et législatives ont eu lieu (1976-1977), les partis
politiques ont repris leurs activités avec la légalisation de certains d’entre eux (l’ex parti communiste devenu
PPS), leurs organes de presse ont réapparu. Bien que cette nouvelle phase ait été accompagnée de vagues
d’arrestations et de procès contre les militants du mouvement marxiste, notamment pour leur position
appelant à l’autodétermination au Sahara, elle annonce une étape de l’expérience parlementaire qui durera
malgré les irrégularités et les interventions de l’administration dans le processus électoral, comme cela a été
dénoncé par l’opposition10. C’est cette même période qui verra, la création des organisations des Droits de
l’Homme par des militants politiques essentiellement (la ligue marocaine de défense des Droits de l’Homme :
1972, proche de l’Istiqlal ; l’Association Marocaine des Droits de l’Homme : 1979, proche au début de l’USFP
et des militants de la gauche), notamment pour renforcer la lutte pour la libération des détenus politiques et
l’élargissement du champ des libertés publiques.
Au niveau officiel, le Maroc va adhérer à deux instruments internationaux en matière des Droits de
l’Homme en 1979 : il s’agit des deux pactes relatifs aux droits civils et politiques, et aux droits économiques,
sociaux et culturels. Il faut relever que cette période se caractérisait au niveau international par la politique
américaine du Président J. Carter faisant des Droits de l’Homme son cheval de bataille dans la lutte contre le
bloc socialiste. L’adhésion aux deux pactes n’aura aucun impact ni sur le plan législatif ni sur le plan pratique.
Mis à part le rapport initial de 1981, le Maroc ne présentera ses rapports périodiques devant les Comités des
Nations Unies chargés du suivi de ces deux instruments internationaux qu’en 1990.

1.4. La décennie 80-90 sera marquée par les conséquences de la politique d’ajustement structurel (PAS)
au niveau social et des mouvements de protestation (1981-1984-1990) ayant conduit à des affrontements
entraînant des dizaines de victimes et des condamnations. Les mandats des parlementaires ont été prolongés
de deux ans durant toute cette période. L’opposition socialiste a traversé cette phase difficilement (arrestation
de ses leaders en 1981, de nombreux syndicalistes lors des mouvements sociaux, d’interdiction de la presse
…). Malgré cela, la marge d’ouverture politique a permis le développement d’une société civile émergente
avec les ONG des droits des femmes, de développement et des droits de l’homme. Les partis politiques de
l’opposition de gauche ont gagné en popularité et vont consolider leur stratégie de combat pour la démocratie
dans un environnement international propice avec la chute du mur de Berlin et la dominance du mouvement

(17 π°üØdG á°UÉN) 2004 ,≈æ¨dG á°ù°SDƒe ,…QƒHôJGh ¿ƒL ,Ú檟p G ÒeCG .8
9. voir rapports alternatifs sur le pacte International relatif aux droits civils et politiques de l’OMDH 1990 et 1994.
10. Elle donna naissance à l’approche de création de « grand » parti politique à partir d’une position influente auprès du pouvoir et qui
durera prés de deux décennies.

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pour la démocratie et les Droits de l’Homme sur la scène mondiale. Les autres partis gouvernementaux
(appelés « partis de l’administration » car crées par des premiers ministres et des ministres suite à leur
nomination au gouvernement et ayant bénéficié de cette situation politique) ne pouvaient répondre aux
exigences de la nouvelle donne politique au niveau national et international. Les critiques et dénonciations se
renforçaient à l’intérieur (ONG, partis, presse …) et à l’extérieur (ONG internationales, rapports américains et
européens, livres et témoignages …).

2.1. Malgré les divergences dans les approches et les évaluations de la situation politique et des réponses
plausibles à ses problèmes, les concertations et échanges ont toujours persisté entre le Palais et l’opposition,
aboutissant parfois à des mesures pratiques, notamment à travers les grâces royales pour les détenus
politiques (1965-1972-1981…). Mais il a fallu attendre la dynamique des années quatre vingt dix pour voir
l’élaboration d’une approche globale en matière de démocratisation et des Droits de l’Homme.

2.1.1. En plus de l’environnement international précité (1.4), la situation au Maroc du début des années quatre
vingt dix paraissait tendue. D’un côté, l’opposition renforçait ses rangs en créant un « Bloc démocratique »
entre ses principaux partis (USFP/PI/PPS/OADP), et en soutenant les principaux acteurs sociaux et associatifs
dans leur mouvement contre la politique de l’Etat et ses répercussions : appel par deux centrales syndicales
proches de ces partis à la grève générale en 1990 qui a nécessité l’intervention de l’armée, constitution d’une
commission d’enquête parlementaire (bien que la constitution n’accordait pas cette prérogative au parlement),
élaboration d’une plateforme commune (appelée charte nationale des droits de l’homme) entre les ONG
des droits humains et autres juristes et associations des barreaux du Maroc, procès politiques largement
médiatisés dont celui du leader de la CDT Noubir Amaoui (1992)…

Du côté de l’Etat, et malgré cette situation, nous constatons diverses mesures qui constituent l’ébauche
de toute une option qui va se poursuivre jusqu’à la fin du règne de Feu SM Hassan II :
– Au niveau pratique : Grâce royale de 1989, libération de plus de 300 anciens disparus (Tazmamart, Agdaz,
Kelâa Megouna) en 1991, la grande amnistie pour détenus et exilés politiques en 1994, avec un respect
de la périodicité de présentation des rapports devant les Comités des droits de l’homme des Nations
Unies (1990-1994…) ;
– Au niveau législatif : révision constitutionnelle de 1992 stipulant « l’adhésion du Royaume du Maroc aux
Droits de l’Homme tels qu’ils sont universellement reconnus », révision partielle du code de procédure
pénale (limitation de la période de la garde à vue…), de la Moudawana, abrogation du Dahir de 1935
… ; ratifications des principales conventions des droits de l’homme en 1993 (femme, torture, enfant,
migrants,)
– Au niveau politique : l’amorce de dialogue avec l’opposition pour intégrer le gouvernement …
– Au niveau institutionnel : Création du Conseil Consultatif des Droits de l’Homme (1990), du Ministère des
Droits de l’Homme (1993), tribunaux administratifs (1994)…
La proposition royale en 1994 de constituer un gouvernement d’alternance par l’opposition (notamment
USFP et PI) n’a pu aboutir11. En 1996 une nouvelle révision constitutionnelle a établit la création de deux
chambres, du Conseil Constitutionnel, avec des garanties politiques pour des élections libres sans intervention
de l’administration de tutelle (l’intérieur). Bien que l’ensemble de ces mesures ne répondait que partiellement
aux attentes de l’opposition12, le gouvernement de « l’alternance consensuelle » était né. C’était la première
fois que l’USFP avait voté « oui » à la constitution marocaine et intégré le gouvernement depuis 1960.
11. Voir Roukia Mossadeq, les labyrinthes de l’alternance, Annajah Al jadida, 1998 (deuxième partie).
16-14 .¢U ,1998 ,4 OóY ,᫪æàdGh á«∏ëŸG IQGOE’ á«Hô¨ŸG á∏éŸG äGQƒ°ûæe ,…QɨŸ õjõ©dG óÑY ,1996 áæ°ùd ójó÷G »Hô¨ŸG Qƒà°SódG .12

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2.1.2. Le gouvernement dirigé par le leader socialiste Maître Abderrahman Youssoufi a constitué une nouvelle
donne dans l’histoire politique du Maroc. Malgré le manque d’homogénéité politique dans sa composition
(sept partis allant des socialistes à la droite) et la présence de ministres dit de souveraineté, l’expérience a
donné un nouvel élan à l’élargissement de l’espace des libertés et a ouvert un champs de réforme législatif
(code des libertés publiques, la loi sur les prisons, code de procédures pénale, code du travail …). Un large
débat national et un arbitrage royal vont doter le pays d’un code de la famille progressiste. Des mesures
pratiques vont également être prises en faveur des anciennes victimes des violations des droits de l’homme
et une politique d’ouverture et de partenariat avec la société civile s’est renforcée.

Cette dynamique s’est accélérée sous le règne de SM le Roi Mohammed VI dont la première mesure
prise en matière des droits humains était la constitution d’une commission d’indemnisation des victimes de la
disparition forcée et la détention arbitraire. Elle a traité prés de cinq milles dossiers des victimes ou leur ayant
droit, et a accordé prés de cent (100) millions de dollars d’indemnisation13.
La volonté politique exprimée lors des discours royaux d’une manière claire trouvait sa concrétisation
également dans d’autres mesures institutionnelles, législatives et politiques touchant directement le domaine
des droits de l’homme et de la démocratie.
Ainsi le CCDH a été réformé au niveau des attributions et de la composition. D’autres institutions ont été
créées : Diwan Al Madhalim (Médiateur), l’Institut Royal de la Culture Amazigh (IRCAM), la Haute Autorité de
la Communication Audio-Visuelle (HACA). Cette démarche reflète une approche globale de fond qui établit
des mécanismes de gestion et de régulation d’un projet démocratique. C’est dans ce cadre que s’inscrit
la création de l’Instance Equité et Réconciliation (IER), en tant que commission de vérité sur le passé des
violations en matière des droits de l’homme. Cette décision historique de la part du Roi est le couronnement
d’un processus qui a permis la réconciliation politique (le vote unanime pour la constitution de 1996, le
gouvernement de l’alternance, les élections de 2002, …) et une réconciliation civilisationnelle et culturelle
(l’IRCAM, l’enseignement de la langue amazigh …), en plus des diverses mesures et réformes touchant
le constitutionnel, le juridique, le social, l’institutionnel et l’économique. Les fondements de l’Etat de droit
se renforcent pour garantir le choix démocratique et instituer les conditions d’un développement humain
durable.
En parallèle, la société civile s’est renforcée tout au long de ce processus. Le mouvement des droits de
l’homme14 a joué un rôle important notamment depuis la fin des années quatre vingt, surtout en matière
de défense des droits civils et politiques. Le mouvement féministe qui s’est développé depuis le milieu des
années quatre vingt15, s’est consolidé à travers des centaines d’ONG ou centres, à caractère national ou
local, spécialisées ou généralistes. Des centaines d’autres ONG se sont constituées pour promouvoir divers
droits : enfant, développement, santé … etc. Le champ de la presse s’est complètement transformé avec la
naissance de dizaines de titres indépendants spécialisés ou politiques. C’est dire le degré d’élargissement de
la liberté d’expression et d’association acquis par divers groupes et courants de pensée.

2.1.3. Le champ politique ne pouvait rester en dehors de ces mutations. L’arrivée des principaux partis
socialistes à la gestion des affaires publiques posait de nouveaux défis : de grandes attentes, notamment face
au déficit dans le domaine social ; une faiblesse au niveau de l’opposition (parlement, discours, mobilisation…
) ; la naissance de nouvelles forces politiques, notamment d’obédience islamiste ; la nature des alliances pour
assurer une majorité gouvernementale … etc.

2004 ,¿É°ùfE’G ¥ƒ≤M ∫É› ‘ øjƒμàdGh ΩÓYE’Gh ≥«KƒàdG õcôe QGó°UEG ,܃«æH »bƒ°T óªMCG ,á∏≤à°ùŸG º«μëàdG áÄ«g .13
14. voir A.Bennani, le mouvement des droits de l’homme au Maroc.(document)
15. Zakia Daoun, féminisme et politique au Maghreb, ed. Edditif, 1993, partie 3, chap.3.

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Les divergences entre anciens alliés (essentiellement l’USFP et l’Istiqlal) ont éclaté notamment lors de
la constitution du gouvernement de 2002, et une nouvelle force (PJD) commence à se positionner comme
opposition émergente. La nomination d’un Premier Ministre non partisan a lancé un large débat sur « la
méthodologie démocratique », bien que les concertations politiques aient reconduit la même coalition
gouvernementale qui gérait les affaires publiques dans le cadre de « l’alternance consensuelle ». Les
élections de 2002, dont toutes les forces politiques et les observateurs indépendants ont clamé globalement
la transparence et la neutralité de l’administration, ont relaté « l’aggravation de l’émiettement [du paysage
politique] »16. Vingt six partis se sont présentés à ces élections. Mais il faut noter également une grande
nouveauté de cette échéance : la réservation d’un quota (10%) aux femmes qui est un couronnement d’une
longue marche de la moitié de la société pour l’acquisition de ses droits, notamment dans la gestion des
affaires publiques. Cette démarche a été précédée auparavant par la recommandation par des partis politiques
– en avant garde les socialistes – en réservant des quotas de 20 % pour les femmes au sein de leur diverses
instances.

2.1.4. L’ensemble des acteurs de la société marocaine se trouve en face de nouveaux défis qui interpellent la
vigilance, la mobilisation et l’innovation dans le traitement des problèmes de la réalité marocaine en mutation.
Les actes terroristes de Casablanca en 2003, la montée de l’extrémisme, la revendication sociale à divers
niveaux, les contraintes de la mondialisation en sont quelques indicateurs.

Le processus de démocratisation et les acquis en matière des droits civils et politiques ont permis de poser
de nouvelles questions et d’interpeller à tous les niveaux sur la gestion de notre présent et les défis de notre
avenir.

3.1. Les avancées indéniables du Maroc au niveau législatif, institutionnel et pratique reflètent une volonté
politique de consolidation de l’Etat de droit. Mais elles nécessitent également des mécanismes et stratégies
efficaces qui concrétisent ce choix et l’inscrivent dans le cadre d’un développement humain durable ayant en
vue les grandes échéances à venir, engageant le pays dans la dynamique mondiale.
L’élargissement de l’espace des libertés en est un exemple. Il appelle à approfondir la réflexion et le
débat fécond sur le besoin de garantir la liberté, et sauvegarder les droits des autres. Les acquis juridiques
sont importants et essentiels, mais ne peuvent à eux seuls suffire. Une mise à niveau des corps socio
- professionnels et des structures s’imposent au niveau de la culture, de la formation, de l’organisation, du
savoir faire et autres composantes nécessaires à une prise de conscience citoyenne ou l’Etat est garant des
droits et du respect de la loi et où les divers acteurs assument leur rôle d’encadrement, de sensibilisation, de
forces de propositions et de vigilance.

3.1.1. La situation actuelle reflète une inquiétude et un malaise qui touche l’ensemble des acteurs
notamment les ONG des Droits de l’Homme après les attentats terroristes de Casablanca le 16 Mai 200317 .
La volonté politique de l’Etat, le choix du projet de société à construire basé sur la démocratie et la modernité,
la nécessité d’une justice sociale sont autant de voies tracées et de chantiers ouverts pour le pays afin
d’ancrer sa marche dans l’histoire et le temps.

Les discours et initiatives royaux se multiplient en divers domaines, dont celui des droits de l’homme au

16. Voir également le rapport du collectif associatif pour l’observation des élections (2002), sans date ni éditeur.
17. Voir les rapports de FIDH, Human Rights Watch, A.I, OMDH, AMDH …

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sens large et dans ses spécificités. Or la mise en œuvre reste en deçà de cette volonté politique. La création
et la réforme des institutions nationales (CCDH, Diwan Al Madhalim, IRCAM …) n’a pu combler cette lacune,
faute de stratégie, de complémentarité et de coordination. Leur bilan est très critique même pour les acteurs
connus pour leur objectivité et leur modération18. L’exécutif est à la recherche d’un rôle en matière des Droits
de l’Homme qui se limite actuellement à l’élaboration de textes de lois, votés par un parlement dont l’activité
de contrôle du gouvernement se limite aux questions orales et dont les prérogatives de propositions de lois et
de création de commission d’enquêtes dans ce domaine, restent sous-exploitées.
Malgré son activisme est son dynamisme, la société civile reste fragile et ne peut, comme elle ne doit
pas, prendre la place du politique. Elle souffre en général d’un manque de professionnalisme, de moyens
et de planification stratégique. Elle essaye de combler une partie des déficits auprès de divers secteurs de
la société, tout en accompagnant les choix démocratiques du pays. Or son intervention ne peut répondre
à des besoins réels qui préoccupent les populations au niveau social et où l’Etat est le principal interpellé :
chômage, habitat, qualité de vie, analphabétisme …. Cette situation nourrit le discours contestataire ou
critique en lui donnant davantage de crédit qu’il soit moderniste ou conservateur. Elle profite également à des
nouvelles forces politiquement émergentes (islamistes).
L’acteur politique souffre, de son côté, de son histoire et des besoins d’une mise à niveau pour s’adapter
d’une part, à la nouvelle donne de l’échiquier politique (du rôle d’opposition à la gestion gouvernementale),
et d’autre part, aux nouveaux défis sociaux économiques. Ayant longtemps fait les frais d’une raison d’Etat
qui ne permettait pas l’émergence d’une véritable carte politique, notamment à travers des élections libres
et transparentes conduisant à la gestion démocratique des affaires publiques, il est actuellement en phase
de gestation pour se doter d’une identité propre dans un champs politiquement éclaté (28 partis) et ouvert.
D’où la nécessité d’instauration de mécanismes capables de gérer les différences de vision, de permettre
d’élaborer des programmes et d’instituer des alliances mobilisatrices au niveau de la société et répondant aux
besoins et aux défis d’un environnement national, régional et international en pleine mutation.
C’est également de cet état de fait, dont souffre un mouvement syndical lié au politique et confronté
aux nouvelles donnes de la mondialisation et des réformes économiques et législatives sur le plan national.
La capacité d’encadrement est de plus en plus compromise, ce qui ouvre la voie à la spontanéité et à la
récupération politicienne de mouvements et actions qui se développent.

3.1.2. Un demi siècle après son accès à l’indépendance, le Maroc a réalisé de grands acquis qui ont permis
laconstruction d’un Etat moderne, des fondements nécessaires à une démocratie émergente et de grandes
avancées en matière des droits humains. L’histoire des peuples ne se fait pas avec des « si », mais à travers
les œuvres et réalisations qui permettent aux nations de se forger une identité et de se doter des moyens et
mécanismes nécessaires pour consolider leurs acquis, dépasser les lacunes et donner espoir aux citoyens sur
des bases objectives et solides.

Le parcours n’a pas été facile, il a été le produit de ce qu’en avait fait les principaux acteurs sous l’influence
et les contraintes de leur temps : culture politique, modèles de gouvernance, conjoncture historique,
divergences internationales … etc. Des phases de turbulences, d’affrontements, de drames, de luttes et
de clairvoyance ont permis d’aboutir à un « compromis historique » que vit le Maroc d’aujourd’hui. Il reste
que les défis sont de taille notamment en démocratie et droits de l’homme, à savoir, comment pousser le
citoyen à s’approprier cette culture et la traduire dans son comportement quotidien et son engagement dans
la construction continue de son pays. Il appelle à la poursuite des réformes au niveau institutionnel, législatif
et autres.

18. voir communiqué de l’OMDH, juin 2005.

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4.1 Les choix stratégiques du Maroc ne peuvent que se consolider dans l’avenir19 . Les engagements
contractés au niveau international, la place des droits de l’homme et de la démocratie dans les relations
mondiales et notamment des principaux partenaires du pays, ne permettent plus d’autres méthodes de
gouvernance. Le processus d’harmonisation législative, de réformes institutionnelle et administrative, la mise
à niveau économique répondent aux impératifs de l’Etat de droit nécessaires au développement humain.
Les échéances de la zone de libre échange avec les USA, avec l’Union Européenne en 2010 et dans le cadre
des accords de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) s’accompagnent également de l’adoption de
nouvelles normes et codifications, ainsi que de nouveaux mécanismes et politiques au niveau international. La
dynamique enclenchée au Maroc s’inscrit dans le cadre de ces transformations que connaît le monde.

4.1.1. Les droits de l’homme et la démocratisation ont bénéficié de cette mondialisation. Bien qu’ils aient été,
parfois instrumentalisés, pour servir les politiques de grandes puissances, des interventions internationales
ont eu lieu dans diverses régions sur la base de violations graves des droits de l’homme, comme a pu se
développer une justice pénale internationale. Cette évolution sera renforcée notamment en matière de lutte
contre le terrorisme et le crime organisé.

4.1.2. Dans le cadre de l’ensemble de ces évolutions, les droits socio-économiques et culturels prendront
plus de poids au niveau national et international comme cela est le cas avec la montée du mouvement alter
mondialiste. Les risques de développement de mouvements sociaux non encadrés soulèvent la nécessité
primordiale d’une politique cohérente de développement humain durable comme l’a justement déterminé
l’Initiative Nationale de Développement Humain (INDH)20, et posent le problème de son instrumentalisation
politique. Le risque s’accentue avec la faiblesse actuelle de mobilisation et d’encadrement politique et
syndical. Les stratégies au niveau local et régional appellent une décentralisation poussée avec une approche
participative effective de l’ensemble des acteurs dans l’élaboration des priorités et étapes de réalisation de ces
stratégies. Les leçons tirées des expériences de démocratie participative, notamment en Amérique Latine,
nécessitent un effort d’analyse intellectuel et politique de la part de nos décideurs et notre intelligentsia.

4.1.3. Le déficit social et la quête du bien être développent un mouvement migratoire des campagnes vers
les centres urbains et des pays du Sud vers ceux du Nord. La situation des zones périphériques des grandes
villes et les flux des populations des pays africains sub-sahariens en sont quelques indices en pleine évolution.
Le Maroc est devenu une plaque tournante de cette dernière catégorie de migrants qui va jusqu’à attirer des
candidats des pays d’Asie et d’Amérique latine. La gestion de ce problème, dont les drames sont relatés au
quotidien par les médias internationaux, ne peut relever seulement d’une approche sécuritaire, ni des moyens
limités d’un seul pays. Des stratégies globales – et même régionales – sont nécessaires en partenariat avec
les pays voisins et notamment européens. L’interpellation du Maroc à ce sujet se développera de plus en plus,
y compris sur le volet du respect des droits de l’homme, sachant entre autres qu’il est parmi les pays ayant
ratifié la convention internationale relatif aux droits des migrants et de leur famille.

4.1.4 La capitalisation des acquis en matière des droits de l’homme et de démocratie nécessite une stratégie
d’ensemble permettant aux divers intervenants d’assumer leur rôle d’une manière efficace dans le cadre de
prérogatives bien définies permettant l’interpellation et l’évaluation. La multiplicité institutionnelle n’est pas
une fin en soi et n’a sa raison d’être que dans son apport à la mise en œuvre des choix politiques, comme elle

19. voir : discours de SM le Roi Mohamed VI, 4 tomes, publications de Ministère de la communication, 1999-2004.
20. Voir discours royal de Mai 2005 relatif à l’initiative nationale du développement humain, faisant un constat rigoureux de la situation
et des axes prioritaires.

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doit se baser sur des plans d’actions déterminants les priorités à courts et moyens termes et des indicateurs
nécessaires à l’évaluation, avec la concertation et l’implication des acteurs concernés.

La dynamisation des institutions nationales peut aider l’Etat à travers leurs recommandations à mieux cerner
les orientations stratégiques du pays. Or la mise en œuvre est du ressort des pouvoirs exécutif et législatif
qui doivent en être le moteur, notamment à travers des programmes et mécanismes traduisant les choix et
priorités en matières des Droits de l’Homme. La diversité actuelle des actions et plans spécifiques relevant de
plusieurs départements doit s’intégrer dans une vision globale permettant la synergie et la complémentarité
et évitant les doubles emplois et la dispersion des moyens et ressources mobilisables.
La dimension internationale doit être revue pour plus d’efficience et une présence de poids dans les
instances spécialisés, notamment ceux des Nations Unies. L’absence presque totale du Maroc dans ces
instances est incompatible avec les avancées réalisées en la matière et la place qu’occupe la question dans
la politique de l’Etat. A titre de comparaison avec les pays de la région, l’expertise marocaine brille par cette
absence. Une stratégie plus pertinente doit être à la une des réalisations et des choix.
Le développement d’une politique de coopération continue et efficace est tout à fait à la portée de notre
expérience dont nombre d’institutions et d’organismes ne connaissent que quelques bribes, tout en ayant
accès à toute information sur les cas d’abus ou d’atteintes relayés par les médias et organisations non
gouvernementales. Les retombées de cette politique sont non seulement d’ordre financier, mais également
politique, notamment envers les principaux partenaires du Maroc.

4.1.5. L’un des éléments clés dont souffre le processus de démocratisation reste sans doute la faiblesse
d’une culture des droits humains. Il est vrai qu’un programme national pour l’intégration des principes
des droits de l’homme dans le cursus scolaire a été réalisé, mais les études réalisées à ce sujet ont relaté
nombre de lacunes et contradictions dans le produit éducatif21. Des efforts sont également fait au niveau des
institutions de formation des cadres. Ceci dit, les bilans et évaluations faits sur la base d’un travail de formation
et de promotion durant les cinq dernières années22, ont démontré le déficit énorme en matière de culture
des droits de l’homme auprès de divers groupes de bénéficiaires dont essentiellement le personnel chargé
de l’application de la loi.

Le large public n’a accès qu’à de rares informations et des services d’accompagnement juridique,
notamment de la part des ONG.
Bien que la Charte Nationale de l’Education et la Formation ait souligné l’importance à accorder à
l’éducation aux droits de l’homme, le travail de terrain et les évaluations réalisées démontrent le fossé qui
sépare les aspirations de la réalité.
Un projet de société a grand besoin de l’enracinement de cette culture, et de sa traduction dans la pratique
professionnelle et la vie quotidienne. Passer des principes à l’appropriation des valeurs et la production
intellectuelle liant les normes et valeurs universelles à la réalité nationale est un travail stratégique qui a besoin
d’être planifié et renforcé. L’émergence de pratiques et de pensées conservatrices (terrorismes, extrémisme,
intolérance …) démontrent encore plus la nécessité de cette « révolution culturelle » comme composante
inéluctable d’un projet de société démocratique. Consolider un tel projet à besoin de cette culture citoyenne
qui fait des femmes et des hommes les bastions de sa défense et les promoteurs de ses valeurs.

5.1. L’accumulation des acquis liée à une volonté ferme de renforcer le processus en matière de démocratie
et des droits de l’homme est une donne incontestable. Les divers mécanismes, réformes et mesures,
21. voir rapport de l’OMDH sur ce programme, avril 2005.
22. Bilan et évaluation du CDIFDH (2000-2004), mars 2005

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y compris en matière de traitement des violations passées, ouvrent un espoir en l’avenir, tout en veillant à
prévoir les défis et déficits qui nous interpellent actuellement et en perspectives. L’innovation et la prévention
à travers des stratégies et des programmes mis en œuvre et évalués en permanence, renforceraient la
crédibilité du discours et des institutions, et mobiliseraient pour la construction continue du projet de société
démocratique et moderne, fier de son histoire et son identité et ouvert sur les acquis de l’humanité.

Principales mesures adoptées en matière


des Droits de l’Homme depuis 1990

1990 : Création du Conseil Consultatif des Droits de l’Homme


1991 : Libération de prés de 300 anciens disparus
1992 : Révision de la constitution « stipulant l’attachement du Maroc aux Droits de l’Homme tels qu’ils sont
universellement reconnus ».
1993 : – Création du Ministère des Droits de l’Homme
– Ratification de quatre conventions internationales (femmes/enfant/ torture/migrants)
1994 : Grande amnistie pour détenus et exilés politiques
1996 : Révision constitutionnelle
1997 : Elections législatives
1998 : Réintégration par le gouvernement Youssoufi de prés de 900 anciens détenus et exilés dans leur poste de travail
avec effet rétroactif.
1999 – 2002 : Ouverture d’un chantier de réformes législatives (Codes des libertés publiques / loi sur les prisons / révision du code
de procédure pénale, code du travail … )
1999 : Création de la Commission indépendante d’arbitrage pour l’indemnisation des victimes de la disparition forcée et de
la détention arbitraire.
2000 : Ratification de quatre conventions internationales relatives aux droits de l’enfant (OIT : nÆ 138 et 182, deux
protocoles facultatifs)
2001 : – Révision des statuts du CCDH et sa restructuration
– Création de Diwan Al Madhalim
– Création de l’IRCAM et de HACA
2002 : Elections législatives
2004 : – Adoption du Code de la famille
– Création de l’IER

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Traiter de la question des femmes dans les lieux de décision peut paraître surprenant tant leur quasi absence
des centres de pouvoir a marqué la période d’étude à savoir le demi siècle du Maroc indépendant.
L’intérêt d’une telle réflexion, réside en fait dans l’analyse de l’objectif même de cette émancipation ; s’ins-
crit il comme un objectif global de changement et à ce titre relève t-il de la vocation de l’ensemble des
acteurs politiques ?
Si la question n’est pas encore posée en terme de stratégies globales et sectorielles par nos décideurs et
nos formations partisanes, les tendances qui se dessinent, aujourd’hui, augurent d’une perception qui
dépasse le simple cadre spécifique.

Les raisons sont d’importance :


– Notre contexte en évolution est lié désormais à des enjeux majeurs :
R L’ouverture de nos frontières à une économie qui s’internationalise ;
R La promotion des droits et des libertés par l’édification de l’État de droit ;
R Les défis d’un développement humain durable.
– Le processus démocratique ne peut s’articuler dans le réel social en faisant l’économie d’une émancipa-
tion juridique mais aussi politique des femmes avec leur participation effective aux rouages socio-
économiques.

Des tendances lourdes constituent des freins ou des résistances au changement :


– Persistance pesante de l’ordre patriarcal ;
– Marginalisation du savoir d’un fort taux de la population ;
– Féminisation du chômage et de la pauvreté ;
– Absence d’une stratégie globale et intégrée, déclinée en actions positives en faveur de la promotion des
femmes.

Toutefois, l’inscription du Maroc dans l’universalité des droits de l’Homme, dont le préambule de la consti-
tution de 1992 a donné le point de départ à une politique de droits où la femme n’est pas discriminée. Reste
qu’une culture de droits et de partage de pouvoirs ne semble pas épouser, au Maroc, l’accélération de l’his-
toire.
Les acteurs politiques ne se réclament pas encore aujourd’hui d’une vision claire d’un projet démocratique
exigeant l’intégration d’une dimension explicite d’égalité des chances dans l’ensemble des programmes et
notamment ceux des partis, des politiques globales, des stratégies sectorielles, des actions et des cadres et
de financement de l’État.
C’est essentiellement la monarchie qui initie la voie du changement. C’est grâce à son arbitrage que les
femmes ont vu leur condition juridique s’inscrire dans plus d’équité dans le nouveau code de la famille.
Les nominations des femmes dans les hautes fonctions exécutives sont plus le fait du Roi que l’action du
gouvernement, dont le dernier réaménagement n’a pas épargné l’élément féminin symbolique au départ.
Les lieux de pouvoir sont multiples et ne se limitent pas au seul parlement ou au seul gouvernement, ils
sont pour l’essentiel, et en dehors des chambres et des ministres, toutes les divisions de la haute administra-

47
tion, la magistrature, les assemblées régionales, préfectorales, provinciales, locales ainsi que les différents
conseils, les partis, les syndicats, les groupes de pression, les organisations professionnelles ...
Partout nos femmes sont sous représentées, elles sont marginalisées des centres de pouvoir politique et
des lieux de décision et d’orientation économiques.
Si le rôle de la femme est marquant dans la société civile, dans ses rapports avec le pouvoir, sa place est
loin d’être significative. Or, pour inscrire rationnellement notre population sur la voie de développement
humain, leur présence dans les fonctions de décision est aujourd’hui indispensable. Formant la moitié de la
population, mais pas celle qui décide, les femmes ne peuvent plus être exclues d’un processus de déve-
loppement humain garant de la stabilité sociale.
La déclaration universelle des droits de l’homme stipule que toute personne a le droit de prendre part à la
direction des affaires publiques de son pays. La responsabilisation et l’autonomie des femmes ainsi que
l’amélioration de leur situation sociale, économique et politique sont autant de conditions préalables à une
gestion et une administration transparente et responsable et au développement durable dans tous les
domaines de la vie.
Partout, la préoccupation de promouvoir les femmes aux postes de pouvoir est récente en terme de
débats et de politiques publiques.
Malgré le mouvement généralisé vers la démocratisation dans la plupart des régions du monde, les
femmes demeurent largement sous représentées dans les principaux lieux de pouvoir.
Les démarches plurielles introduites dans le cadre de stratégies publiques nationales, impulsées ou renfor-
cées par l’adhésion aux instruments juridiques internationaux, constituent une véritable révolution dans les
rapports sociaux au cours du XXe siècle, nuançant les stéréotypes négatifs à l’égard des femmes et même
dans les rapports de celles-ci à la politique.
Les femmes longtemps exclues des filières traditionnelles d’accès au pouvoir, de représentations poli-
tiques et syndicales, ont investi d’autres voies, généralement associatives ou communautaires pour inscrire
leurs préoccupations spécifiques dans des programmes de politique générale.
En conséquence, la représentativité des femmes dans le champ politique s’est sensiblement améliorée
depuis quelques années, même au Maroc, sauf que la portée des changements reste limitée par la faiblesse
numérique des femmes présentes aux échelons décisionnels.
Or l’adhésion de notre pays aux valeurs démocratiques suppose désormais une politique volontariste
d’inclusion des femmes dans le champ politique en proportion des potentialités et des compétences qu’elles
composent dans la société.
Les pesanteurs de la tradition et de la culture patriarcales sont souvent invoquées pour expliquer le difficile
accès des femmes aux fonctions de pouvoir et de décision. Pourtant, des pages de gouvernance de femmes
ont jalonné l’histoire du Maroc.
La première université musulmane Al Karaouiyine, construite au XIe siècle, fut l’œuvre d’une marocaine
Fatima Al Fihria.
La diplomatie s’est conjuguée au féminin, comme les lettres et la science religieuse, par l’adresse et le
charisme de Zineb Annafzawia, l’épouse de Youssef Ibn Tachafine, dans l’empire des Almoravides s’éten-
dant de l’Andalousie au Sénégal.
Le XVIIIe siècle a consacré la première haute magistrature féminine de l’histoire du Maroc en la personne de
la reine Khnata Bent Bekkar, gouvernant pendant un quart de siècle.
La Kahina berbère au mythe fort et populaire ; Aïcha la libre, des noms qui ont marqué du sceau de la puis-
sance le gouvernement de femmes.
Le manifeste de l’indépendance porte une signature de femme Malika El Fassi, mais elles étaient plusieurs
femmes à s’être battues pour libérer le pays du protectorat.

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Le Roi de l’indépendance, Mohammed V désigne sa fille Lalla Aïcha dès l’âge de 14 ans pour être le sym-
bole de l’émancipation des marocaines, rôle qu’elle accomplit de façon remarquable.
L’accès public au savoir est désormais ouvert aux femmes. Mais le Maroc indépendant ne les intègrera
dans les sphères de la décision politique que quelques décennies plus tard et timidement.
Ces dernières années, femme et politique conjuguent désormais, bien que faiblement, et l’évolution du
couple s’annonce positive avec l’avènement du nouveau règne.
Pour les marocaines, investir les lieux de la décision exige d’assumer une capacité de négociation sur la
réorganisation des rapports sociaux et à redéfinir l’espace politique pour parachever le processus de démo-
cratisation.
L’entreprise n’est pas toujours aisée, mais la promotion des femmes est désormais et partout à l’ordre du
jour, et le XXIe siècle pour les marocaines s’ouvre sur des orientations politiques visant à modifier un statut
féminin de minorité en otage et agir sur les mécanismes du pouvoir pour que les investitures de femmes se
fassent à la dimension de l’égalité de compétences dans les structures de représentation, dans la fonction
publique et dans les instances de décisions économiques et scientifiques.
Cette étude, pour tracer l’évolution sur la moitié d’un siècle de la place de la femme marocaine dans la vie
publique, emprunte trois volets.
Le premier porte sur la perception du rôle de la femme dans la pensée politique marocaine.
Les dispositifs juridiques et les mécanismes institutionnels instaurant l’égalité des citoyens constituent le
deuxième élément d’analyse de la réalité légale d’une démocratie en marche.
Les objectifs stratégiques déclinés dans les politiques publiques et dans des perspectives d’avenir, nous
permettent en troisième lieu d’identifier les moyens et les mesures autorisant aux marocaines une promo-
tion conséquente aux structures de pouvoir et de la prise de décision.
La démarche méthodologique se fonde nécessairement sur un recueil de données fiables permettant
d’établir le bilan et les acquis de l’évolution d’une société, empreinte de ses spécificités culturelles, essen-
tiellement arabo musulmanes et confrontée en même temps à l’exigence d’accès à l’universalité, au delà
des contraintes et des facteurs de blocage.
Toute analyse qui prétend à l’objectivité doit permettre non seulement d’identifier les lieux de décision et
les fonctions que les femmes ont occupés par le passé ou dont telles sont présentement titulaires, mais
aussi de les replacer dans le contexte de l’époque, à la lecture des cultures, des mentalités, des symboles et
des comportements de notre société.
Il reste à dessiner les voies d’avenir à parcourir pour que les femmes marocaines puissent, au même titre
que leurs concitoyens, gouverner la chose publique sur le fondement de l’égalité des chances.
Les étapes de toute une évolution sont référenciées à un moment clé. Celui intervenant dans la réflexion
sur femme et gouvernance de l’indépendance à 2005, soit un demi siècle, se situe dans la période de l’entre
deux siècles.
C’est dans le rapport des femmes aux responsabilités politiques que le début du XXIe siècle trace une
inflexion marquante.

1. La perception de la place de la femme dans l’histoire politique


marocaine

Le Maroc politique du début du XXe siècle ne consacre pas une présence féminine dans les lieux de pou-
voir. C’est dans le combat pour l’indépendance que les marocaines vont affirmer leur volonté de partage d’un
destin de souveraineté avec leurs concitoyens.

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1.1. La résistance : un combat pour une double émancipation

L’action nationaliste des marocaines est un fait que l’histoire trace dans la projection d’un changement
d’ordre social.
Leur émancipation est un souci du souverain, portant l’accès au savoir comme préalable incontournable à
toute promotion de la femme marocaine.

« Notre sultan, que Dieu le glorifie, attend de toutes les femmes marocaines qu’elles persévèrent dans la
voie de l’enseignement. Elles sont le baromètre de notre renaissance et l’élément moteur de la réalisation du
programme de réformes. »

Cette parole est prononcée par la princesse Lalla Aïcha, fille du Roi Mohammed V, le 2 avril 1947 à Tanger.
Elle est dévoilée. Les témoins de l’époque retiennent le fait et le verbe ouvrant à la marocaine l’espace de la
modernité.
La lutte pour l’indépendance consacre la symbiose entre un Roi populaire et un peuple fervent. Les
femmes en tête des manifestations, s’activant dans la résistance, érigent le « Sultan des carrières » cen-
trales en symbole. (1)
Nombreuses sont les héroïnes de ce combat.
Abdelkrim Ghallab rapporte que Malika El Fassi, membre d’organisations secrètes, animant clandestine-
ment la lutte pour l’indépendance, se rend voilée et vêtue d’une pauvre djellaba de domestique au palais
pour porter des messages à Mohammed V, faisant ainsi la liaison entre le palais et le parti durant la grande
crise des années 52 / 53. (2)
D’autres noms de femmes marquent cette époque : Touria Chaoui, premier nom de femme dans l’histoire
de l’aviation marocaine, Zhor Zarka, au verbe talentueux, Habiba Amor, qui transporte des armes et héberge
des nationalistes, Laila Masoudi, Latifa El Fellous, Ftima Al Malqiha, Fatna Belarbi, Haddaouia, Khaddouj Zerk-
touni, les sœurs Laaraichi, Saâdia Douraidi et bien d’autres restées sous l’empire de l’anonymat.
La mémoire populaire témoigne du courage de ces noms, souvent référenciés à leurs familles et ce sont
les noms des hommes, époux, fils ou frères que l’histoire retranscrit dans ses pages. Le Roi de l’indépen-
dance rendra un hommage réitéré à toute la résistance dans sa composante féminine et masculine sans dis-
tinction de noms de familles ou d’appartenance politique.
Aux femmes de la résistance, résistera l’accès au pouvoir, dominé longtemps par les hommes. Leurs
patronymes ne seront pas immortalisés dans des noms de rues ou de boulevards.
Marginalisées du champ politique, elles bouderont la chose politique mais pas la chose publique.
Les marocaines investissent alors la sphère publique, s’activant dans les domaines les plus divers : ensei-
gnement, santé, professions libérales, entreprises, sport... (3)
De 1957 à 2003, près d’un demi siècle, la condition de la femme a été transcrite dans des codifications juri-
diques marquées de discrimination.

1.2. Indépendance politique et contraintes sociales

Une première période d’intérêt à la condition féminine se situe dans les années 40 à l’aube de l’indépen-
dance, elle porte essentiellement sur la modernisation de la situation des femmes, pensée et revendiquée
par le Roi Mohammed V, intégrée dans une vision globale d’émancipation de la nation marocaine.

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« Entre autres choses, le peuple marocain attend de Nous un effort continuel afin qu’il jouisse non seule-
ment d’une meilleure existence matérielle, mais qu’aussi il participe à toute évolution intellectuelle qui, res-
pectant ses croyances, lui permette d’accéder, le plus rapidement possible, à un niveau élevé de
civilisation. » S.M Mohammed V, 18 novembre 1927. (4)

Cette vision émancipatrice est aussi menée sous l’égide des organisations partisanes.
Le parti de l’Istiqlal particulièrement est porteur d’un projet de changement de la condition de la femme
marocaine, dans des actions de plaidoyer et d’encadrement : alphabétisation, sensibilisation.
Le parti de l’Istiqlal lance des campagnes de sensibilisation au civisme et de lutte contre l’analphabétisme
au profit des femmes : des cours du soir, foyers d’éducation de base, lancement d’un journal en arabe
voyellé Al Manar Al Maghreb, conférences et films. (5)
Cette effervescence citoyenne organisée par le parti de l’indépendance connaîtra très vite des ruptures
handicapant lourdement le rythme d’accélération des changements sociaux qui pouvaient être induit sans
une politique volontariste de généralisation de l’instruction.
Bien que l’ouverture des écoles dites modernes s’est faite au début du siècle, il est clair que le protectorat
n’a pas modifié l’ordre social, c’est la lutte pour l’indépendance qui a en fait inauguré le débat sur le rôle des
femmes dans la société marocaine.

1.2.1. Accès au Savoir et Pouvoir


Le débat autour de l’instruction des filles s’est posé avec l’établissement par le protectorat, d’un système
scolaire public.

« Aussi pour les Oulémas, si certains persistaient à refuser toute instruction pour les filles, d’autres
l’acceptaient tout en la limitant à une base religieuse et morale. Les nationalistes, quant à eux, étaient parti-
sans d’une instruction mixte : enseignement religieux avec ouverture sur des matières modernes (calcul,
langue, histoire et géographie) mais dispensé en langue arabe. Pour cela et pour détourner les filles des
écoles franco-marocaines, lesquelles dispensaient un enseignement moderne en français, les nationalistes
ont créé ou encouragé la création d’écoles libres (Madriss Mohamed V, Ecole Guessous à Rabat, Ecole
Mohammedia à Casablanca, etc.). On redoutait que les écoles françaises ne détournassent les jeunes musul-
manes de leur mission première : être épouses et mères de familles musulmanes. L’enseignement français
a soulevé un débat autour de la problématique de l’identité nationale et de l’authenticité lesquelles se foca-
lisent sur la condition de la femme. » (6)

Au lendemain de l’indépendance du royaume, les marocaines s’ouvrent à la vie publique par l’accès au
savoir et à la vie active.
L’émancipation des femmes dans la construction discursive est perçue sur un fondement religieux d’inter-
prétation progressiste, mais dont la portée restera largement limitée sur le plan juridique et dans les possibili-
tés de responsabilités publiques dont pouvaient bénéficier les femmes.
La faiblesse de la scolarisation des filles, particulièrement dans le monde rural, traçait les voies de différen-
ciation entre les deux sexes sur deux générations.
Le vide culturel, la pauvreté, ainsi que l’indigence de la réflexion génératrice de valeurs d’égalité et de
liberté de choix dans des contrées ou même les prestations administratives de base ne sont assurées que
sporadiquement, tout ceci conforte le pouvoir de décision des hommes et reproduisent le schéma culturel du
patriarcat.

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On peut mesurer cette attitude de réserve voir de réticence au changement dans le rapport aux nouveaux
amendements du code de la famille. La référence aux valeurs de l’ordre traditionnel pèse fortement sur la
perception et l’application des nouvelles dispositions. Incontestablement, le rapport à la modernité procède
d’un préalable de la généralisation de l’enseignement et de la maîtrise intellectuelle des instruments d’infor-
mation et de réflexion.
Le savoir pour tous et tous pour le faire savoir, c’est là un facteur de mobilisation autour d’un contrat
citoyen fondé sur la lutte contre l’analphabétisme dont sont victimes notamment, et de façon insoutenable,
les femmes.
Le Maroc n’est pas resté au marge de cette entreprise. Mais toutes nos campagnes contre l’analphabé-
tisme ont manqué d’efficience. Les raisons sont simples.
Nos politiques ont manqué de vision globale, de stratégies élaborées et surtout de capacité à mobiliser
autour de ce projet.
Ni les déclarations d’intention, ni les actions ponctuelles ne peuvent conduire à des changements consé-
quents dans le domaine de l’éducation.
L’accès au savoir doit être un objectif inscrit dans une politique de développement en relation avec
d’autres objectifs sociaux et économiques, planifiée sur une génération et dont l’application doit être sou-
mise à un système d’évaluation.
Or, nous disposons de peu d’information sur les résultats des actions d’alphabétisation inscrites dans des
interventions multiples : celles de l’État et d’associations, ne disposant le plus souvent que de ressources
techniques et financières modestes.
Aujourd’hui même, l’alphabétisation des femmes bien que conçue comme une action spécifique au niveau
national, manque d’intérêt politique conséquent à l’énormité de la tâche.
Il est vrai que le budget national n’est pas suffisamment important pour des financements appropriés des
activités d’alphabétisation.
De même, des pédagogies sûres sont méconnues des méthodes pratiquées et c’est souvent l’improvisa-
tion qui préside.
Par ailleurs, bien que les différences de taux d’accès des filles et de garçons aux systèmes d’enseigne-
ment se résorbent au niveau universitaire, les filles sont moins nombreuses que les garçons à accéder aux
études qui les prépareront à de futures responsabilités de direction et de prise de décision de haut niveau.
Pour l’exemple, la formation de diplomates, inaugurée récemment au Maroc, ne relève pas d’une vision
paritaire (5/14)
Une planification bien pensée suppose l’adoption de nouveaux concepts du développement, de la produc-
tivité et du bien-être, qui tiennent compte des besoins exprimés par les femmes, stimulent leur désir de
changement, libèrent leur potentiel d’expérience sur le plan économique et social.
Aussi longtemps que les décisions seront prises exclusivement ou majoritairement par des hommes, les
femmes auront moins de chances d’imposer leurs visions. De même si les femmes continuent à ne consti-
tuer qu’une infime minorité parmi les décideurs des médias, l’image de la femme offerte par ceux-ci ne
pourra correspondre à une identité en laquelle les femmes se reconnaîtront. La lutte en faveur de l’alphabéti-
sation des femmes s’en trouve affaiblie.
Le succès de l’alphabétisation dépend pour beaucoup de la participation locale. Quand des femmes parti-
cipent aux affaires de la communauté, la cause de l’éducation des femmes est plus facilement acquise par
les décideurs.
Aujourd’hui, l’accès massif et performent des femmes au niveau universitaire implique nécessairement la
prise en compte de la réalité des compétences féminines dans le recrutement des élites, sinon c’est s’inter-
dire non seulement l’accomplissement du processus démocratique mais aussi la voie de développement par
le management des potentiels humains.

52
1.2.2. Rôle économique et place des femmes dans la décision publique
La place des femmes dans la décision publique dépend aussi de leur rôle économique. C’est une contra-
diction évidente que les marocaines connaissent à ce niveau. Le rôle économique des femmes peut se
mesurer dans leur intervention dans les entreprises structurées, dans les administrations et dans les activités
informelles.
Au Maroc, en 1994, près d’une personne sur trois est active : 32 %. Plus de la moitié des hommes sont
actifs (51,5 %) alors que le taux d’activité reste relativement faible pour les femmes avec seulement 13 %.
Cette faiblesse du taux d’activité féminin s’explique essentiellement par le taux d’activité des femmes en
milieu rural qui s’élève à 9,3 % contre 51,2 % pour les hommes. Pour ce qui est du milieu urbain, le taux
d’activité est de 17,3 % pour les femmes et de 51,7 % pour les hommes. Les données du recensement de
1994 sur l’activité des femmes en milieu rural sont à prendre avec beaucoup de précaution car elles
n’intègrent par l’emploi d’aides familiales.
Depuis 1996, le taux d’activité masculin est plus élevé que celui féminin, en 1998 celui-ci a connu une
baisse de 2,3 points par rapport à 1996 ce qui explique le taux de chômage plus important pour les femmes
que pour les hommes.
Le chômage est essentiellement urbain et majoritairement féminin 23,05 % contre 14,1 % pour les
hommes. L’inégalité d’accès au travail s’accompagne d’une autre forme d’inégalité dans le secteur privé :
celle des traitements et des salaires.
L’accès des femmes à l’emploi a connu une période de dépression particulièrement entre 1997 et 1998 où
72.000 emplois féminins ont été supprimés dans le secteur textile et d’habillement, de la bonneterie et de la
chaussure.
Les secteurs informels et précaires connaissent alors une forte concentration de femmes actives, les
chiffres du dernier recensement donneront certainement un éclairage récent en terme de conséquences
sociales de ce recul de l’emploi féminin.
C’est dans l’industrie et l’artisanat que nos femmes s’activent le plus, le taux de féminisation dans ce sec-
teur s’élève à 35 % soit 304.616 sur 816.383 femmes actives occupées.
La présence des femmes dans les autres branches comme le transport, l’énergie et les mines reste très
faible.
Les femmes salariées constituent 65 % des femmes actives mais la part de celles-ci dans la propriété du
capital en tant que femmes employeurs est très faible avec 0,05 %.
De 1992, première enquête menée sur les femmes entrepreneurs, à 2004, où est intervenue une autre
investigation, les chiffres n’ont pas varié, ni les secteurs d’investissement des prédilections des femmes,
demeurant celui du commerce et des services.
Pourquoi les femmes n’osent-elles pas l’acte d’entreprendre dans une proportion plus significative ? Les
décisions et les orientations économiques doivent-elles intégrer davantage l’approche féminine au niveau de
la formation et de l’accompagnement ?
La question n’est pas neutre et elle formule en elle-même la réponse à l’assertion que l’entreprise est
asexuée et qu’il n’y a pas dans ce domaine de spécificité féminine.
C’est méconnaître la réalité du tissu économique et social de notre pays où plus de 20 % de femmes sont
chefs de ménage.
Une politique d’encouragement et d’accompagnement organisée autour de centres d’initiatives locales
permettra certainement à nos femmes de développer leurs activités, le plus souvent déployées dans l’infor-
mel, de les structurer et de les rendre visibles.
Le rôle économique des femmes est de plus en plus important, bien que l’inégalité d’accès au travail dans
une conjoncture difficile en trace l’importante limite.

53
Leur quasi absence des chambres professionnelles, ou leur présence symbolique dans les bureaux des
organisations syndicales ne plaident pas pour elles.
La présence – alibi de femmes dans le gouvernement des entreprises est incompréhensible quand on éva-
lue nos compétences féminines en nombre et en qualité. Deux femmes seulement dans les conseils de sur-
veillance d’entreprises bancaires (Crédit du Maroc et Banque Populaire), présence due seulement à la
propriété familiale du capital.
La chambre des conseillers par sa composition socioprofessionnelle ne peut être une enceinte de défense
d’une approche genre, tant la représentation féminine résumée à deux conseillères ne porte pas les attentes
professionnelles des marocaines.
A quand la mise en place du conseil économique et social, que le texte constitutionnel de 1992 a lui porté
comme une instance de progrès pour le développement humain ?
Représentées de façon plus équilibrée dans ces conseils, les femmes marocaines et parce qu’elles sont
dans toutes les préoccupations et toutes les projections socioéconomiques participeront à l’entreprise du
développement.
Le développement humain est d’abord celui de l’accès aux droits universels.

1.3. Les femmes dans le processus démocratique

Dans la pensée et le discours politiques, la femme constitue successivement un élément majeur des pré-
occupations nationales. Si la progression des droits a été marquée, au départ et pendant longtemps, d’une
certaine hésitation, en nuançant timidement les importantes discriminations juridiques, elle a enregistré par
contre une diligence certaine depuis la fin de la décennie 90.

Deux faits majeurs signifient la portée de cette volonté de rectifier l’histoire :


– L’adoption d’un code de la famille restituant à la femme une équité des droits dès la 3e année du règne
du Roi Mohammed VI ;
– La mise en œuvre de mécanismes institutionnels d’intégration des femmes dans le champ politique.

L’importance du volet juridique détermine la projection à une implication plus prononcée des femmes dans
l’orientation des choix politiques de notre pays.
La participation politique des femmes s’étend de la sphère partisane aux structures publiques, une telle
participation suppose un nombre de possibilités dont pourrait disposer les femmes pour une implication
effective. Les indicateurs généralement évoqués concernent le degré d’autonomie, le niveau d’instruction et
des compétences particulières liées à des variables : position sociale, pouvoir économique, réseaux relation-
nels...
La nature spécifique de la question féminine au Maroc dans sa relation au champ public a suivi un schéma
historique au départ, inscrit dans une simple dimension politique partisane.
L’évolution est lente, faisant accuser aux femmes un importent retard dans les espaces de pouvoir privé et
public, particulièrement dans le milieu rural. Pour toutes les marocaines l’ambivalence et la dualité des droits
handicapent leur statut juridique par un nombre de contradictions entre les dispositions de différents textes
de lois internes et entre ces dernières et celles relevant de l’ordre international.
Elles appellent alors un droit à même d’impulser les conditions favorables à leur insertion dans la vie
sociale à tous les niveaux.

54
Leur préoccupation est partagée par leur souverain Sa Majesté Hassan II ne cessera de prodiguer à l’égard
de ses citoyennes sollicitude et intérêt pour leur condition.

« Je veux que la femme marocaine puisse vivre dans la quiétude et qu’elle puisse le dire à l’intérieur du
pays comme à l’étranger, et que les législations en sa faveur soient prises comme modèle et exemple à
suivre ».

Dans un moment marquant de l’histoire du Maroc le 16 octobre 1975 le Roi lance la marche verte. Il
annonce 350.000 marcheurs représentant les provinces du royaume dont 3.500 femmes. C’est le premier
quota, et il est d’honneur : expression d’un hommage au patriotisme des marocaines.
Il répondra aussi à l’appel du million de signatures, acte des démocrates, à l’initiative de l’union de l’action
féminine, portant de façon spectaculaire la revendication d’un ordre juridique d’égalité.
Une deuxième étape qui va des années 80 à la fin de la décennie 90 connaît une effervescence d’associa-
tions féminines. Les femmes, déçues par le peu d’intérêt que les partis ont manifesté à leur situation pen-
dant près de deux décennies, marquent l’autonomie d’un combat pour la promotion de leur droit.
Le Roi recevra les représentantes des organisations féminines et réformera le texte de la moudawana. Si
les modifications qui y sont apportées ne sont pas à la dimension des attentes des militantes, le tabou du
texte intouchable est désormais levé, la réforme est annoncée dans un projet de processus progressif.
Les changements intervenus dans l’ordre politique et social depuis la décennie 90 ont permis de renforcer
la participation de larges catégories sociales aux initiatives et aux actions de développement et de démocrati-
sation.
Dans ce contexte, les organisations féminines se joignent à celles des droits de l’homme et aux associa-
tions de développement pour intégrer la question du statut juridique des femmes et leur participation à la
prise de décision en terme de débat et de revendication qui n’ont pas manqué d’amorcer des changements
significatifs.
Depuis les années 80 la question féminine est posée en termes des droits humains davantage qu’elle
n’est liée aux problèmes sociaux, le Maroc ayant adhéré aux protocoles internationaux sur les doits de
l’homme.
L’émergence des associations féminines va être ancrée sur la remise en cause de cette dualité juridique,
où se contredisent normes universelles et règles de droit privé.
Le combat des marocaines porte sur le code la famille dont elles revendiquent un débat démocratique au
sein des instances représentatives et sur la présence dans ces mêmes instances de femmes dans une pro-
portion numérique équitable.

Elles sont nombreuses à s’inscrire dans cette effervescence d’organisations féminines et un collectif
d’associations articule actions et démarches de lobbying pour une promotion politique des femmes :
– « Les Marocaines et la politique, le pari de la fin du siècle » action lancée par le Comité National pour la
Participation des Femmes à la Vie politique : organisé à l’initiative de l’ADFM (Association Démocratique
des Femmes du Maroc) le 20-03-1992.
L’appel est lancé au pouvoirs publics, aux partis, aux médias, aux associations des droits de l’homme
pour que les femmes ne soient pas les oubliées de la démocratie ; (7)
– La revendication de la pleine citoyenneté par la création du Centre pour le Leadership Féminin (CLEF)
(1997-1999).

« Face au décalage entre la présence des femmes dans la sphère publique et leur absence aux postes
de décision, de pouvoir et de responsabilité, et conformément à ses idéaux et à ses engagements,
l’Association Démocratique des Femmes du Maroc a décidé de créer, avec le concours de la fondation

55
« National Empowerment for Democracy » le « Centre pour le Leadership Féminin : C.L.E.F. ». Ce
centre est destiné à renforcer les capacités politiques et citoyennes des femmes et les encourager par la
formation et l’information. La cible est constituée de femmes susceptibles d’occuper des postes de
décision et de responsabilité dans différentes institutions et de femmes élues à différentes instances de
pouvoir. L’un des objectifs majeurs de ce centre est aussi de promouvoir les droits des femmes en
matière de citoyenneté. » ;

– La constitution d’un Conseil Supérieur de la Femme, demandée par la cellule femme istiqlalienne, le 08
mars 1997 :
« Les bases de la démocratie et les institutions représentatives possédant quelque crédibilité ne sont
possibles que grâce à la conjugaison des efforts de toutes les forces vives. C’est pour cela qu’il est
nécessaire d’ouvrir les portes à la femme marocaine afin qu’elle participe en tant qu’élément efficace du
succès. »
– Le quota revendiqué, comme mesure de discrimination positive, par le printemps de l’égalité, associant
plusieurs organisations féminines à la veille des législatives 2002.

C’est dans ce contexte de débat d’idées et de demandes pressantes que des réformes ont été initiées
dans le sens d’un rapport homme/femme marqué par plus d’égalité.

Au niveau juridique, l’essentiel du changement ont concerné :


– La référence dans le préambule de la Constitution aux droits de l’Homme tels que universellement
reconnus ;
– La modification de quelques dispositions du code du statut personnel ;
– La ratification de la Convention relative à l’élimination des différentes discriminations à l’égard des
femmes ;
– La révision de certains textes législatifs et réglementaires touchant la condition des femmes : le code
civil (DOC), le code de commerce, le code de procédure civile, l’autorisation d’obtention du passeport...

Au niveau institutionnel, les actions concrètes sont :


– La création du ministère chargé des droits de l’Homme ;
– La création du secrétariat d’État à la protection sociale, chargé de la famille et de l’enfant.

Au niveau politique, en 1997 les premières femmes marocaines accèdent au gouvernement. Elles sont
quatre.
Les femmes ont fait leur apparition, même timidement, dans les hautes sphères du gouvernement en tant
que secrétaires d’État, et dans la sphère législative en tant que députés et conseillers. Cette visibilité a
exercé un impact significatif sur l’image des femmes dans la société.
Au niveau de la recherche scientifique, différentes études juridiques, socio-économiques et statistiques,
ont vu le jour ; le CERED et différentes institutions et groupes de recherche ont à cet égard, mené diverses
études qui ont permis d’identifier mieux les répercussions de la condition des femmes sur le processus de
développement et d’identifier les domaines prioritaires d’intervention.
Cependant, malgré ces percées et ces changements, les femmes demeuraient confrontées à des pro-
blèmes majeurs inhérents à leur statut juridique au sein de la famille, lequel détermine leur rôle dans l’espace
public où leur nombre demeure très réduit dans les sphères du pouvoir et notamment au niveau de la prise
de décision.
Les attitudes culturelles négatives à l’égard des marocaines se trouvaient confortées par des dispositions
juridiques discriminatoires, aujourd’hui largement modifiées, mettant les marocaines par la volonté de leur

56
souverain, soutenant leur combat, en situation d’émancipation juridique. En les sécurisant dans leurs foyers,
le législateur assure aux marocaines le préalable à une présence affirmée dans la vie publique, à même
d’induire un changement positif des mentalités et des comportements.
Le Maroc du 10 octobre 2003, s’ouvre à la pleine modernité. Dans le discours royal, prononcé dans
l’enceinte parlementaire, la femme est à l’honneur dans l’expression même de la règle de droit : « Adopter
une formulation moderne, en lieu et place des concepts qui portent atteinte à la dignité et à l’humanisme de
la femme ».
L’émotion des militantes est forte. Le moment est historiquement fort.
L’opinion nationale et internationale saluent le courage et la clairvoyance du souverain chérifien.
Le Roi Mohammed VI trace, après un débat polémique entre conservateurs et modernistes, les fonde-
ments d’une belle réconciliation autour d’un texte d’équilibre, en inscrivant subtilement le nouveau code de
la famille entre le référentiel islamique et la projection universelle. Au plan international, l’écho de cette
réforme résonne comme un véritable bouleversement du dispositif juridique, salué comme un projet pion-
nier. (8)
L’avènement du 3e millénaire trace désormais l’accès à des droits longtemps revendiqués et une présence
dans le champ politique plus conséquente que par le passé, à la faveur du renforcement de l’élite féminine.

2. Les mécanismes juridiques et institutionnels d’intégration des


femmes marocaines dans le processus de décision

L’intégration des femmes dans le développement doit être nécessairement prise en compte à tous les
niveaux d’intervention politique et sur tous les plans juridique, économique, social, culturel et politique.
Si les droits confortent mieux aujourd’hui la condition féminine, on ne peut omettre certaines inter-
rogations.
Sur le plan juridique, la promotion de la condition féminine est inscrite en référence au principe de l’égalité,
en conformité avec les conventions et les déclarations internationales ratifiées par le Maroc. Les pratiques
judiciaires permettent-elles d’accélérer l’application des avancées désormais inscrites dans le Code du Statut
Personnel ?
Sur le plan économique, le gouvernement met en ouvre des programmes et des actions de développe-
ment spécifiques et sectoriels. Ces programmes prennent-ils en compte l’approche genre dans la promotion
économique de la femme et la lutte contre la pauvreté ?
Sur le plan social, des programmes spécifiques aux femmes s’attachent particulièrement aux questions de
l’alphabétisation notamment des femmes rurales, de la scolarisation des filles et du soutien aux femmes en
situation économique précaire. Sont-ils suffisamment structurés ?
Sur le plan culturel, la valorisation de l’image de la femme dans la société est-elle proposée et définie dans
des stratégies permettant d’induire une évolution des mentalités ?
Enfin, sur le plan politique, l’action engagée sur le plan de la réforme électorale trouve-t-elle des prolonge-
ments dans les processus de décision de façon à permettre aux femmes d’accéder à tous les postes de res-
ponsabilité et de pouvoir, conformément aux droits que leur reconnaît la constitution ?

Les avancées se mesurent dans des dimensions multiples : déclarations de politiques générales des gou-
vernements depuis l’avènement de l’alternance, nominations, mesures générales et actions spécifiques :
– Dans le domaine politique et administratif, les femmes ont fait leur apparition aux hauts niveaux de la

57
hiérarchie en tant que conseillère du roi (1 en 2000), secrétaires d’État (2 en 1998), ministre (1 en 2000),
ambassadeurs (2 en 2000), en tant que députées et conseillères dans les deux chambres (37 en 2002) ;
– En septembre 2002, le nouveau code électoral va permettre l’accès de 35 femmes au parlement, dont
30 par le quota et 5 par les listes locales ; c’est à dire près de 10 % de l’effectif de la chambre des élus ;
de même que nous assistons pou al première à l’élection d’une présidente de groupe parlementaire ;
d’une vice présidente du bureau de la chambre des représentants ;
– Le nouveau code du travail (2004), confirme le principe de l’égalité dans le travail entre les hommes et
les femmes en matière d’emplois et de salaires ; la référence au harcèlement sexuel sur les lieux du tra-
vail comme faute grave ; la durée du congé de maternité de 12 à 14 semaines.
– Le nouveau code pénal avec de nouvelles dispositions assure des garanties pour des droits de l’homme
et une meilleure protection des femmes ;
– La nouvelle législation sur l’état civil introduit désormais, le droit pour les femmes de disposer du carnet
de famille ;
– Le « Code de la Famille » et ses principales avancées :
R La consécration du principe de l’égalité entre la femme et l’homme ; une égalité au niveau de la res-
ponsabilité familiale ; des droits et des devoirs des deux époux en terme de responsabilité et de prise
en charge de la famille ; de l’abolition de la règle soumettant la femme à la tutelle (Wilaya) ; de l’âge au
mariage (18 ans pour les deux sexes) ; du divorce consensuel sous contrôle du juge ;
R La soumission de la polygamie à l’autorisation du juge et à des conditions légales draconiennes qui la
rendent quasiment impossible ;
R La justice et l’équité par la protection de la femme et des enfants par la mise en place des juges et des
tribunaux spécialisés dans le code de la famille ainsi que la création des fonds d’entraide familiale ; par
la répartition des biens entre les époux acquis durant la période du mariage ; et par la simplification de
la procédure du mariage pour les marocains résidents à l’étranger ;
R Le renforcement de la protection des droits de l’enfant dans le respect des valeurs de l’islam et des
accords internationaux ; au niveau de la garde de l’enfant (pension alimentaire, logement, et autorité
parentale) ; et de la reconnaissance de la paternité et de la régularisation de la situation des enfants nés
hors mariage.

2.1. Une reconnaissance juridique d’égalité politique

Nul part ailleurs que dans le rapport des femmes au pouvoir politique n’est révélée avec plus d’acuité la fai-
blesse de la démocratie dans la mise en ouvre de son principe fondamental d’égalité. La tradition démocra-
tique s’est construite à l’exclusion des femmes, c’est-à-dire la moitié à l’humanité.
Les femmes européennes, à titre d’exemple, ont dû mener un combat long et difficile pour obtenir le droit
de vote alors que le suffrage est appelé universel.
1962, la 1re constitution du Maroc indépendant reconnaît aux citoyens marocains l’égalité des droits poli-
tiques. Le caractère précurseur de cette reconnaissance par rapport à la réalité marocaine est indéniable.
C’est d’abord à travers la question des droits politiques et sociaux qu’on est fondé de s’interroger sur la
place réservée à la marocaine.
Le titre premier de la constitution reconnaît à tous les citoyens des droits fondamentaux qui s’articulent
autour des libertés.
L’article 9 garantit à tous les citoyens la liberté de circuler et de s’établir dans toutes les parties du
Royaume, la liberté d’opinion, d’expression, de réunion, d’association, d’adhésion à une organisation syndi-
cale ou politique. L’article 13 prévoit que tous les citoyens ont un droit égal à l’éducation et au travail.

58
En ce qui concerne les droits politiques, l’article 8 est plus précis puisqu’il indique expressément :
« L’homme et la femme jouissent de droits politiques égaux »
« Sont électeurs tous les citoyens majeurs des deux sexes jouissant de leurs droits civils et politiques »
Ouverte à la signature par l’Assemblée générales des Nations Unies, dans sa Résolution 640 (VII) du 20
décembre 1952, la Convention sur les droits politiques de la femme est entrée en vigueur le 7 juillet 1954. Le
Royaume du Maroc y a adhéré le 22 novembre 1976.

Elle proclame, conformément à la Charte des Nations Unies et à la Déclaration universelle des droits de
l’homme, l’égalité des femmes et des hommes, dans la jouissance et l’exercice des droits politiques et pré-
voit pour les femmes, sans aucune discrimination :
– Le droit de vote dans toutes les élections ;
– Le droit d’être éligibles, dans des conditions d’égalité avec les hommes, à tous les organismes publique-
ment élus, constitués en vertu de la législation nationale ;
– Le droit d’occuper, dans des conditions d’égalité avec les hommes, toutes les fonctions publiques éta-
blies en vertu de la législation nationale.

Ces principes seront repris dans le Pacte sur les droits civils et politiques et dans la Convention sur l’élimi-
nation de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes.
Lors de son adhésion, le gouvernement marocain a émis une réserve relative à l’article 9 qui prévoit que le
règlement des différends entre États touchant l’interprétation ou l’application de la Convention qui n’aura pas
été réglé par voie de négociations sera porté, à la requête d’une des parties, devant la Cour internationale de
justice.
La publication par le Maroc dans le bulletin officiel en 2000 du texte de la convention marque l’effectivité
d’adhésion à la norme internationale.

2.2. Marocaines et lieux du pouvoir : de l’inégalité numérique

Trois tendances lourdes marquent l’évolution de la société marocaine : l’urbanisation rapide du pays,
l’accès d’une part croissante de la population féminine à l’éducation et l’entrée massive des femmes sur le
marché du travail. Ailleurs cela a impulsé des effets modernisateurs au niveau des attitudes politiques. Au
Maroc cela ne s’est pas produit ni au niveau du comportement électoral, ni au niveau de l’intégration des
femmes dans le champ d’intervention politique.
Le Maroc compte parmi les pays, où les femmes ont reçu, au même titre que leurs concitoyens, le droit
constitutionnel de vote et de candidature. Les révisions successives du texte suprême ne remettent pas en
cause le droit des femmes à l’égalité politique, sauf que le nombre des femmes candidates aux élections
demeure très faible et celui des élues insignifiant, en rapport avec leur présence sur la scène publique.

2.2.1. Les Fonctions représentatives


L’évolution s’inscrit dans une progression faible mais continue, en témoignent les résultats des dernières
élections communales de septembre 2003.
Ainsi le nombre de candidates s’est élevé à 6024, soit 5 pc, ce qui constitue un taux appréciable en compa-
raison avec celui enregistré lors du scrutin communal de 1997 puisque ce taux n’a guère dépassé 1,62 pc,
avec un total de 1651 candidates.

59
Pour une lecture plus éloquente, il y a lieu de mesurer le taux de candidatures des femmes des élections
de 1983 à 1997 :

1983 Les candidates aux élections municipales 0,56 % (soit 307 femmes sur un total de 54.165)
Les élus 0,27 % (soit 43 femmes sur un total de 15.423)
1984 Les candidates aux législatives 1,17 % (soit 16 femmes sur un total de 1.366 hommes)
Les élus 0 % (zéro)
1992 Les candidates aux élections municipales 1,16 % (soit 1.068 femmes parmi 93.000 candidats)
Les élus 0,33 % (soit 75 candidates sur 22.282 sièges)
1993 Les candidates aux législatives 1,07 % (soit 36 candidates sur un total de 2.072)
Les élus 0,6 % (soit deux élues sur 333 sièges)
1997 Les élues aux élections municipales 0,34 % (soit 83 femmes sur un total de 1651 candidates)
Les élues aux législatives 2 élues parmi 325 sièges à la première chambre
2 élues parmi 275 sièges à la deuxième chambre
2002 Les candidates aux législatives
Les élues 11 % (soit 35 élues sur un total de 325 élus)
2003 Les candidates aux communales 5 % (soit 6024 candidates sur un total de
Les élus 0,5 % (soit 127 élues sur un total de 23.286 élus)

Pour être conséquent, l’appel à des candidatures féminines doit procéder d’une véritable stratégie poli-
tique pour impulser le changement dans les comportements électoraux.
La lecture des scrutins des législatives et des communales nous autorise à un optimisme mesuré.
Sur 23.286 élus, 127 sont des femmes. L’introduction légale du quota imposant une liste nationale de
femmes pour 10 % des sièges reste une exception qui n’a pas eu d’effet sur les autres scrutins. A 0,5 %
dans les conseils des communes, les femmes restent les oubliées de la démocratie locale.
Dans un monde où la norme est désormais la compétitivité, et où l’homme est la ressource première, les
compétences, sans regards au genre et au sexe, doivent accéder à la prise de décision et déterminer aussi
les choix politiques et les stratégies économiques.
Au delà de quelques « concessions », les discours des responsables politiques et des opérateurs écono-
miques restent encore emprunts d’un ton de mode plus qu’une réelle conviction pour l’égalité des opportuni-
tés. Les femmes qui forment la moitié de la population, la moitié de l’électorat et une proportion importante
des compétences dans les domaines les plus divers restent marginalisées de la sphère politique et des pro-
cessus de décision économiques.
Stendhal disait : « l’admission de la femme à l’égalité parfaite serait la marque la plus sûre de la civilisation.
Elle doublerait les forces intellectuelles du genre humain et ses chances de bonheur ».
Nous ne pouvons cantonner, aujourd’hui, la femme à la seule gestion du foyer, tant la commune, la pro-
vince, la région, la capitale, mais aussi le parti, le syndicat, ou encore l’unité de production gagneraient en
compétences et en potentialités réelles insuffisamment exploitées et pourtant si précieuses quand le savoir
et le savoir-faire élaborés de nos femmes pour lesquelles l’État a investi, pourraient profiter à une nation à la
recherche de son projet de société pour un développement humain durable.
La lecture du réel nous éloigne encore de cette perception du rôle de la femme dans les responsabilités
publiques, aux deux niveaux de la consultation et de la décision.
Nos organisations politiques et syndicales recrutent pourtant les adhésions féminines. Mais la voix fémi-
nine n’est pas portée à la hiérarchie. Aujourd’hui l’opération de charme et de séduction opérée auprès de
quelques femmes pouvant servir d’alibi à l’affirmation du principe d’organisation démocratique de nos forma-

60
tions partisanes, ne peut convaincre en l’absence de publication de programmes d’action en faveur de l’éga-
lité réelle des chances.
Or du pouvoir des femmes, le pouvoir ne parle pas suffisamment ; par contre, les femmes elles parlent et
réclament : Non à la violence, Non à la pauvreté, Non à l’analphabétisme, Non à la discrimination ; mais Oui à
un régime juridique d’émancipation, Oui à un statut social d’émancipation, Oui à une valorisation des compé-
tences dans le travail, Oui à une participation plus large dans le champ politique.
La présidence d’un groupe parlementaire par une femme inaugure une nouvelle ère de partage des res-
ponsabilités au sein de l’institution parlementaire.
De cette dernière procèdent des orientations ; des lois s’y confectionnent ; les décisions se déterminent.
Longtemps marginalisées de ces lieux d’autorité et d’influence, les marocains sont en quête de sièges et de
fonctions de pouvoir.

2.2.2. Les Marocaines dans les hiérarchies du pouvoir administratif


On ne peut dissocier l’administration de l’ensemble des organes politiques. Le pouvoir politique est
impuissant sans une bonne administration.
La notre est un réservoir de femmes capables d’assumer et d’assurer des responsabilités publiques.
Depuis l’indépendance, nos femmes ont été confinées majoritairement aux fonctions d’exécution.
L’administration marocaine emploie un nombre important de femmes. L’examen de la répartition des
femmes fonctionnaires, selon les départements ministériels, laisse apparaître une forte concentration dans
deux départements essentiels, les deux tiers d’entre elles sont affectées aux structures éducatives et envi-
ron 14 % travaillent dans la santé publique. Moins du quart exercent dans d’autres administrations ; mais
elles ne sont pas, hommes et femmes, dans les mêmes proportions aux postes de responsabilité administra-
tive.

Structures Le nombre Femmes Pourcentage Hommes Pourcentages


administratives global % %
Secrétariat G.
Directions 330 9 2,72 321 97,28
Divisions 877 39 4,44 838 95,56
Services 2362 163 06,90 2199 93,10

Dans l’enseignement, domaine que la marocaine a largement investi comme éducatrice, elle n’occupe que
20 % dans les fonctions de décision. Une lecture statistique des fonctions de décision dans les affaires
étrangères témoigne de la lente évolution de la participation féminine dans les sphères de pouvoir. Dix
femmes seulement ont pu accéder en 13 ans à des fonctions de responsabilité sur le total des 60 postes de
décideurs recrus ou promus. Au niveau diplomatique, une évolution plus sensible est à noter : en 1994, sur
325 cadres du ministère des affaires étrangères et de la coopération 29 sont des femmes, et en 1995, deux
directions centrales sont confiées à des compétences féminines, et celles-ci sont en plus grand nombre dési-
gnées à la tête de divisions ou comme chefs de services.
La carrière diplomatique s’ouvre timidement aux Femmes ; une femme ambassadeur, une femme consul
générale et la représentation du Maroc à l’UNESCO est désormais féminine.
L’évolution la plus marquante interviendra à partir des années 90 ; pour la retracer, une présentation des
statistiques est articulée sur deux périodes : de 1990 à 1993 et une répartition des fonctions à partir de 2001.

61
Tableau 1 : Nombre de preneurs de décisions par sexe
et garde au niveau extérieur du Ministère des Affaires Etrangère et de la Coopération

Titre des preneurs 1980 1985 1993 % femmes


de décision h f h f h F 1980 1985 1993
Ambassadeurs 54 - 54 - 58 - - - -
Consuls Généraux 18 - 18 - 18 - - - -
Consuls 13 - 13 - 14 - - - -
Directeurs 03 - 07 - 10 1 - - -
Chefs de Division 12 - 22 - 26 1 - - 4.0
Chefs de Service 22 02 41 05 56 10 - 11 15
Total 1 122 02 155 05 182 12 1.64 3.10 6.2
Total 2 sans 08 02 101 05 124 12 2.94 4.8 8.8
Ambassadeurs

Source : Ministère des Affaires Etrangères et de la Coopération, 1994

Le deuxième cas d’illustration de la faible représentation féminine dans la décision administrative porte sur
les fonctions d’autorité. Aucune responsabilité préfectorale ou de direction régionale ne revient à la femme.
Les chiffres sont suffisamment éloquents pour ne point nuancer un constat : Le budget et l’intérieur sont des
affaires d’hommes

Tableau 2 : Nombre de preneurs de décisions par sexe,


grade et fonction au Ministère d’État à l’Intérieur

Service central Service extérieur


Grades et fonctions Hommes Femmes Hommes Femmes
Ministre 1 - - -
Sous secrétaire d’Etat 1 - - -
Chef de cabinet 1 - - -
Chef de secrétariat particulier 1 1 - -
Attaché de cabinet 1 1 - -
Chargé de missions - 3 - -
Secrétariat général 1 - - -
Chargé d’études 6 - - -
Directeur 10 2 2 -
Administrateur principal 14 1 45 -
Ingénieur en chef 1 - 1 -
Inspecteur (finance/Urbanisme) 1 - 10 -
Total 38 (82,6 %) 8 (17,3 %) 58 (100 %) (0 %)

Source : enquête auprès du Ministère d’État à l’Intérieur, 1993

Les dernières statistiques indiquent une plus grande responsabilisation des femmes, par un taux de partici-
pation de 10 %.

62
Répartition des postes de responsabilité au titre de l’année 2001-2002

Poste de Responsabilité Féminin Masculin Total


Secrétaire Général 0 26 26
Directeur Général 0 8 8
Directeur 24 315 339
Inspecteur Général 0 19 19
Chef de division 94 1.338 1.432
Chef de division et/ou Chef de service 16 323 339
Chef de service 396 2.723 3.119
Total 530 4.752 5.282

Il reste que le pourcentage des femmes cadres est encore faible dans les postes de direction et de chef de
division, inexistant dans les postes de directeur général, inspecteur général et Secrétaire Général et un pour-
centage nettement important dans le poste de chef de service et assimilés.
La situation de la femme cadre dans les postes de responsabilité varie selon les ministères. Elle est margi-
nalisée au Haut Commissariat aux Anciens Résistants et Membres de l’Armée de Libération (0 %) (alors que
le taux de féminisation est de 39,84 %) suivi du Ministère chargé des Eaux et Forêts (1,08 %) et du Ministère
de l’Economie Sociale des Petites et Moyennes Entreprises, de l’Artisanat chargé des Affaires Générales
(1,10 %). Le taux de féminisation de ce dernier département est de 36,32 %.
Par contre, le pourcentage des femmes cadres aux postes de responsabilité le plus élevé est au ministère
de l’Industrie, du Commerce, de l’Energie et des Mines soit (22,98 %). Le taux de féminisation y est de
31,72 %.

Ministère de l’Industrie, du Commerce, de l’Energie et des Mines – Commerce et Industrie

Nature du poste Poste de responsabilité Sexe


Féminin Masculin Total
Poste de responsabilité administrative Inspecteur Général 0 1 1
Directeur 2 4 6
Délégué provincial 1 27 28
Chef de division 6 19 25
Chef de service 28 73 101
Chargé de division 1 1
Chargé de service 1 1
Total Général 37 126 163

Pourcentage de participation des femmes fonctionnaires aux postes de responsabilité : 22,80 %

Au ministère des Droits de l’Homme, le taux de féminisation est de 45 %. Les postes de responsabilité
alloués aux femmes cadres sont en nombre de trois sur huit postes.

63
Nature du poste Poste de responsabilité Sexe

Féminin Masculin Total


Poste de responsabilité administrative Directeur 0 3 3
Chef de division 1 0 1
Chef de service 0 1 1
Chargé de service 2 0 2
Sous total 3 4 7
Poste de responsabilité à Chef de division 0 1 1
caractère éducatif Sous total 0 1 1
Total Général 3 5 8

Pourcentage de participation des femmes fonctionnaires aux postes de responsabilité : 37,50 %

En décembre 2001, la situation de la femme cadre aux postes de responsabilité au Ministère des Affaires
Etrangères et de la Coopération dans les postes de responsabilité, se résume comme suit : deux directeurs
femmes sur quinze (2/15) ; Quatre Chef de divisions sur trente neuf (4/39) ; vingt quatre chefs de service sur
quatre vingt neuf (24/89) et une femme chargée d’affaire sur trois (1/3) postes de responsabilité. Le tableau
joint démontre cette situation. Ces femmes, toutes catégories confondues, représentent en 2002, 32 % des
effectifs du Ministère. Force est toutefois de constater que plus on monte dans l’échelle des responsabilités,
moins elles sont nombreuses.
Ainsi, les femmes cadres (échelle 11) représentent environ 21 % des quelque 474 cadres. A ce niveau, le
pourcentage des femmes a doublé en huit ans. Au sein de la catégorie hors échelle (MP), elles sont par ailleurs
31 femmes cadres sur 306 personnes, soit 10 %. Depuis 1994, cette proportion s’est accrue de près de 40 %.
Le MAEC est un ministère très conservateur « Nous devons constater que l’évolution de la présence des
femmes au cours des dernières années est encore bien timide et elle ne traduit en aucun cas les potentiali-
tés réelles des femmes marocaines ».
Ce ministère est encore bien enraciné dans les mentalités voulant que la diplomatie soit une affaire
d’hommes. S’il y a une volonté politique évidente de nommer des femmes aux plus hauts postes de la diplo-
matie, croit-elle, il est clair que ces nominations ont encore valeur de test. Mais le contexte est en train de
changer et l’environnement sociopolitique marocain est favorable à ces changements.

Nature du poste Poste de responsabilité Sexe

Féminin Masculin Total


Poste de responsabilité administrative Secrétaire Général 1 1
Inspecteur Général 1 1
Directeur Général 2 2
Ambassadeur 3 80 83
Directeur 2 13 15
Directeur Général de l’Agence marocaine
de la coopération internationale 1 1
Conseiller technique 2 2 4
Chargé d’affaire 1 2 3
Chargé d’étude 1 6 7
Consul 17 17
Consul Général 2 23 25
Chef de division 4 35 39
Chef de service 24 65 89
Total Général 39 248 287

Pourcentage de participation des femmes fonctionnaires aux postes de responsabilité : près de 14 %

64
Au Ministère de la Justice, des femmes occupent actuellement des fonctions de haute responsabilité :
Présidence de Tribunal, Conseiller à la Cour Suprême, Secrétaire Greffier, Direction de l’administration péni-
tentiaire et de réinsertion...

Nature du poste Poste de responsabilité Sexe


Féminin Masculin Total
Poste de responsabilité administrative Chef de division 1 10 11
Chef de service 22 43 65
Directeur 6 6
Directeur Régional 19 19
Greffier en chef 10 173 183
Inspecteur Général 1 1
Premier Président 1 23 24
Président du Tribunal 5 77 82
Procureur du Roi 1 73 74
Procureur Général du Roi 25 25
Secrétaire Général 1 1
Autres responsabilités 49 49
Directeur Général 1 1
Total Général 40 501 541

Pourcentage de participation des femmes fonctionnaires aux postes de responsabilité : près de 8 %

Le recrutement des femmes cadres au Ministère de l’Agriculture a connu une forte progression durant la
décennie 90. En effet, 54 % d’entre elles ont été recrutées à partir de 1994. contre 17 % seulement des
cadres hommes. La carrière des femmes cadres a toutefois évolué moins vite que celle des hommes cadres
qui, à 75 %, ont bénéficié d’une promotion de grade, contre 26 % chez les femmes.

Nature du poste Poste de responsabilité Sexe


Féminin Masculin Total
Poste de responsabilité administrative Chargé de division 1 1
Chargé de service 3 3
Chef de division 2 44 46
Chef de laboratoire 29 29
Chef de service 8 228 236
Chef de service provincial 2 239 241
Chef de service régional 1 10 11
Directeur 14 14
Directeur Provincial 40 40
Directeur régional 3 3
Inspecteur Général 1 1
Responsabes des établissements 49 49
Publics 14 14
Directeurs Général 1 1
Secrétaire Général 1 1

Sous total 13 608 621

65
Poste de responsabilité à caractère éducatif Responsables des établissements
de formation 26 26

Responsable des établissements 1 7 8


de formation

Sous total 1 33 34
Total Général 14 641 655

Pourcentage de participation des femmes fonctionnaires aux postes de responsabilité : 2,2 %

Cette étude, première du genre, sur la femme fonctionnaire dans l’administration publique réalisée par le
Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics, Direction de la Réforme Administrative, montre la
nécessité d’une ouverture de la direction et de la gestion de notre administration publique aux femmes
« La prise de décision exige l’imagination, capacité de négocier, rigueur et disponibilité. La femme cadre pos-
sède toutes les conditions nécessaires pour occuper les postes de décisions. Néanmoins, on remarque une faible
représentativité de la femme au niveau de la prise de décision et son éloignement des postes de responsabilité.
Le développement du secteur public ne peut être réalisé qu’à travers l’amélioration de la gestion et la maî-
trise globale des ressources humaines de l’État, des collectivités locales et des établissements publics et
l’harmonisation des statuts particuliers des fonctionnaires.
La constitution d’une base de données centrale des RH (hommes et femmes cadres de l’État et des éta-
blissements publics), la redéfinition d’une politique de gestion du parcours pour la haute fonction publique et
la révision du statut de la fonction publique seraient parmi les éléments fondamentaux d’une stratégie glo-
bale de la modernisation des secteurs publics. »

2.2.3. Les Fonctions consultatives


Le processus de décision est complexe. La consultation constitue aujourd’hui un réel prolongement du
pouvoir.
Les femmes marocaines sont là encore sous représentées à l’exemple d’une seule femme dans le conseil
constitutionnel.
Toutefois leur présence témoigne de l’amorce d’accès de nos institutions à la modernité.
La modernisation intervient aussi dans le domaine du religieux. L’entrée de 36 femmes aux sièges des
conseils est saluée comme une autre avancée démocratique.
Le Dahir Chérifien no 1-03-300 portant réorganisation desdits Conseils et définissant leurs missions et attri-
butions.
En effet, parmi les innovations apportées par le nouveau Dahir figurent la nomination, pour la première fois,
des membres du Conseil supérieur des Ouléma du Maroc parmi les grands érudits du pays, qui sont au
nombre de 15 (hommes et femmes).
Dans le cadre de la sollicitude portée à la femme et l’importance attachée à son implication dans les chan-
tiers de réforme et d’édification du champ religieux, les femmes sont invitées à contribuer à l’effort entrepris
en matière d’action islamique, de sorte que trente six femmes (Faquihates ou Alimates) sont devenues
membres soit des Conseils locaux des Ouléma, soit du Conseil supérieur.
La participation de la femme à l’action en matière de sensibilisation religieuse, assumée par les Conseils
des Ouléma, aura une portée positive en particulier en direction des femmes.
SM le Roi, Amir Al Mouminine, a en outre rappelé la nomination des membres des Conseils des Oulémas
dans leur nouvelle composition qui sont investis d’une mission de gestion de proximité des affaires reli-
gieuses.

66
Ces Ouléma sont appelés à être « à l’écoute des citoyens, surtout les jeunes, et à œuvrer pour protéger
leur foi et leur esprit contre les égarés et les mystificateurs », a dit SM le Roi, insistant sur la nécessité de
voir « des femmes versées en sciences religieuses siéger dans ces Conseils, et ce par souci d’équité à leur
égard et d’égalité entre l’homme et la femme ».

2.3. Opinions et Enjeux

Les débats sur la place des femmes dans la vie publique et plus particulièrement leur rôle dans la décision
du pouvoir politique, constituent l’actualité des débats et des revendications des associations féminines.
50 ans après l’accession à notre souveraineté politique, les femmes représentent 53 % de l’électorat et
prennent part aux élections autant que les hommes : leur taux d’abstention est légèrement moindre que
celui des hommes. Cependant, les femmes restent très faiblement représentées dans les organes de déci-
sion politique.
Le sondage d’opinion effectué par l’ADFM sur la perception du rôle de la femme marocaine dans la société
en 2002 dont les résultats suivants :
A la question : « Quel pourcentage de femmes serait-il souhaitable au niveau des postes de responsabilité
dans une commune ? »

Femmes décideurs dans une commune – Part souhaitée

Part souhaitée Effectif %


0% 4 3
10 % – 20 % 8 6
25 % – 40 % 28 20
50 % 73 52
60 % – 90 % 7 5
100 % 7 5
Ne se prononce pas 14 9
Totaux 141 100

62 % des personnes interviewées sont pour que les communes soient tenues par des élues qui soient
majoritairement représentées.
Nos partis sont désormais interpellés pour mieux comprendre la portée de l’introduction du quota dans le
système électoral. Il ne s’agit pas de conforter le nombre de sièges des partis dans la chambre de représen-
tants mais que celle-ci et d’autres instances et indépendamment de la lettre de quota et conformément plu-
tôt à son esprit de favoriser la représentativité féminine.
A la question : « Quelle serait votre position par rapport à un gouvernement composé d’hommes et de
femmes ministres ? »

Résultats globaux par rapport à un gouvernement mixte

Réponse Effectif %
Pour 176 88
Contre 23 11,5
Totaux 200 100

67
88 % est favorable à un gouvernement composé d’hommes et de femmes ministres.
A la question : « Quel pourcentage de femmes ministre dans un gouvernement mixte serait-il souhaitable à
votre avis ? »

Pourcentage de femmes ministres souhaitées dans un gouvernement mixte

Part souhaitée Effectif %


0% 5 3
5 %-20 % 27 15
25 %-40 % 49 28
50 % 69 39
60 %-80 % 5 3
100 % 4 2
Ne se prononce pas 18 10
Totaux 177 100

Les 2/3 des enquêtés favorables à un gouvernement composé d’hommes et de femmes souhaitent voir les
femmes occuper de 30 à 50 % des postes et que 44 % souhaitent qu’elles occupent au moins 50 % des
postes.
Citoyennes et acteurs publics, les femmes marocaines ne peuvent plus rester dans l’antichambre des ins-
tances du pouvoir.
Le nouveau code de la famille les a rétablies dans leur droit, des actions positives et proactives doivent
être prises pour les impliquer davantage dans les processus de décision et de consultation.

3. Facteurs de changement et domaines d’action

A nos décideurs d’être aujourd’hui dans un plus grand flux de recrutement de femmes, dans une définition
d’actions pour la promotion politique, économique et sociale des femmes.

L’Approche Genre
Il s’agit en premier lieu d’intégrer l’approche genre dans les politiques de développements économique et
social. Certes des chantiers sont ouvert mais n’ont pas permis d’atteindre les résultats escomptés du fait de
la faible intégration du potentiel économique, intellectuel et politique des femmes.
– Un taux analphabétisme une fois et demi plus important que celui des hommes ;
– Un déficit d’autonomisation et de participation aux décisions touchant à leur existence ;
– Une quasi marginalisation du leadership politique ;
– Une insuffisante intégration dans le marché économique ;
– Des inégalités d’opportunités, de rémunérations et de formations professionnelles ;
– Un accroissement de violence lié au genre.

68
La cause des femmes plaide pour un développement inclusif et équitable visant l’intégration de l’approche
genre dans les politiques publiques et les programmes prioritaires pour l’objectif de réduction des inégalités
hommes, femmes au Maroc.

Parmi les facteurs de changement à saluer il y a lieu de citer le Projet Genre : un projet de la coopération
Maroco-Allemande dont les résultats attendus sont les suivants :
– Le renforcement des capacités stratégiques et méthodologiques du Secrétariat d’État Chargé de la
Famille, de l’Enfance et des Personnes Handicapées ;
– L’élaboration de procédures, standards et normes visant l’application de l’approche genre à la planifica-
tion des politiques et programmes de développement économique et social au niveau national régional ;
– Le renforcement des capacités professionnelles des ONG et des acteurs de plaidoyer en matière de
genre ;
– La familiarisation des cadres du secteur privé avec l’approche genre et leur qualification en vue de l’appli-
cation dans leurs interventions.

Cela suppose des actions dans les domaines suivants :


– Méthodologie de l’approche genre et développement de stratégie ;
– Conception de procédures, des outils, manuels, normes et standards pour l’intégration de la perspective
genre ;
– Elaboration de mécanismes d’évaluation sensibles aux considérations du genre tel que : l’audit social
selon l’approche genre ;
– Plaidoyer et communication pour l’égalité entre femmes et hommes ;
– Renforcement des capacités des ONG en matière de genre ;
– Sensibilisation, familiarisation et aide à la décision de groupes professionnels spécialisés.

Pour cela, en reprenant les termes du programme d’action, il y a lieu de :


– Prendre des mesures propres à assurer aux femmes l’égalité d’accès et la pleine participation aux struc-
tures du pouvoir et la prise de décisions ;
– Donner aux femmes les moyens de participer à prise de décisions et d’exercer de responsabilités ;
– Créer ou renforcer les mécanismes nationaux et autres organes gouvernementaux chargés de favoriser
la promotion de la femme ;
– Intégrer une démarche soucieuse d’égalité des genres dans l’élaboration des dispositions législatives,
des politiques, et de programmes et projets d’intérêt général.

Au niveau de l’Education
L’école est la première dans l’ordre des priorités pour l’objectif de promotion des femmes.
Pour restituer aux femmes le pouvoir il faut leur restituer le savoir. L’éducation est le lieu le plus sûr où les
femmes peuvent acquérir le savoir mais aussi l’autonomie nécessaire pour se définir comme sujets et
acteurs sociaux.
Développer la création d’emplois valorisant l’instruction, aidant les femmes à affermir leur position dans la
société, à contribuer au processus de changement et de développement.
La méthode d’alphabétisation des femmes est à repenser. Il ne s’agit pas d’acquérir de simples aptitudes
de lecture et d’écriture ; il y a lieu de la redéfinir sur la base de critères plus justes et plus démocratiques et
d’une pédagogie qui dégagerait des approches adaptées aux aspirations des marocaines dans leur quête à
une égale participation à la chose publique.

69
Renforcer l’acquisition de compétences fonctionnelles en vue d’améliorer les capacités de production et
de revenu ; favorisant aussi la connaissance par les femmes de leurs droits et la prise de conscience de leur
capacité à participer à la vie publique.

Au niveau de l’autonomisation économique


Si la fonction publique est fondée sur le principe d’égalité d’accès aux emplois publics aux conditions
requises par la loi, la discrimination professionnelle marque fortement le secteur privé.
Nos femmes sont également touchées par l’inégalité de remboursement des allocations familiales.
Les droits de retraite et de couverture de santé n’assurent pas toutes les femmes actives.
Les formations en alternance le plus souvent coûteuses sont d’accès difficile pour les femmes désireuses
d’intégrer le marché du travail.

Pour améliorer la situation économique des femmes, il y a lieu de :


– Sensibiliser les employeurs à un recrutement équitable des femmes et des hommes pour les différents
postes et de leur offrir des opportunités de carrière identiques ;
– Mettre en place des conditions de travail convenant aux femmes et aux hommes et de faciliter la condi-
tion entre la vie professionnelle et la vie familiale des hommes et des femmes ;
– S’assurer dans la mesure du possible, qu’aucun salarié n’est victime de harcèlement sexuel par des sys-
tèmes d’écoute et de contrôle.

Au plan institutionnel
– Créer des centres d’information régionaux et/ou locaux sur l’égalité des chances qui seront l’expression
d’une politique régionale, prenant en considération par des mesures pratiques l’égalité de traitement
entre les femmes et les hommes, avec un label égalité régional dédié à des entreprises leaders dans les
pratiques contre la ségrégation au travail ;
– Encourager des dynamiques de développement des actions d’égalité en associant les opérateurs écono-
miques et les intervenants politiques dans un espace défini, région ou commune : entreprises, organisa-
tions professionnelles et syndicales, organismes de formation, autorités locales ;
– Promouvoir des projets de partenariats locaux favorisant par des actions proactives concertées l’emploi
des femmes ;
– Mettre au service des communes des structures d’appui, d’assistance technique et d’approches métho-
dologiques pour la promotion des initiatives locales, impliquant les femmes dans les projets de déve-
loppement et des activités alternatives, notamment au milieu rural.

L’arrivée massive des femmes au niveau global contraste avec une présence limitée aux niveaux des
centres des pouvoirs économiques et politiques.
Le phénomène est désormais apparent et la pratique de la mixité va provoquer une modification des
comportements. Il suffit de mettre en place des stratégies sectorielles à même d’induire la culture de l’éga-
lité dans la sphère du travail. La mise en concurrence entre hommes et femmes qui va en résulter va provo-
quer outre une certaine émulation une modification des rapports au travail.
Une plus grande représentation des femmes dans les structures de décision des entreprises, conseils
d’administration, conseils de surveillance impliquera les femmes dans les orientations économiques et les
choix stratégiques.
Les options stratégiques de la politique économique de l’État sont inscrites dans la loi de finances.
C’est là un axe qui n’est pas neutre et peut orienter l’égalité des chances.

70
Au niveau des lois et des institutions
La loi de finances peut et doit être un instrument de gendérisation
La réforme du budget s’est fixée comme objectif de « rendre l’administration plus proche des pré-
occupations des citoyens et les servir avec équité » en mettant en place les moyens susceptibles d’améliorer
ses indicateurs de performance en vue de réaliser une adéquation entre le budget et les exigences du déve-
loppement durable. Il s’agit aussi de démocratiser la procédure d’élaboration du budget puisque la circulaire
du Premier ministre no 12, datant de décembre 2001, au sujet de la réforme du budget, se donne pour objec-
tif de « renforcer le dialogue direct entre l’État et ses partenaires locaux (collectivités locales et secteurs
associatif et privé) considérés comme les relais les plus en prise avec la société ».
L’analyse de l’impact du budget en terme de genre permet de disposer de données désagrégées en fonc-
tion du sexe et d’adapter l’affectation du budget à la satisfaction des besoins spécifiques de chaque groupe
de population en tenant compte des spécificités de sexe en son sein.
Il ne s’agit pas d’une budgétisation sensible au seul niveau national, l’impact n’en serait réellement déter-
minant que s’il touche aussi le niveau local.
Un projet de sensibilisation est en cours parrainé par l’association des femmes du Maroc

Loi sur les partis : les mesures positives d’accès à l’égalité politique
Au niveau de la production législative, la loi sur les partis doit intégrer le principe de l’égalité dans sa formu-
lation même.

Il serait souhaitable que le texte intègre dans ses dispositions les points suivants :
– L’obligation pour les partis de ne pas pourvoir pour plus des 2/3 des sièges dans toutes les instances
représentatives au même sexe.
– La nécessaire participation des femmes dans les instances de contrôle des élections.
– L’intégration du critère de la représentation féminine dans le système de financement des compagnes
électorales.

Au niveau institutionnel : Quel rôle aujourd’hui pour le Secrétariat d’État à la Famille ?


Renforcer les moyens de ce département pour qu’il puisse mettre en ouvre des stratégies visant à
accompagner les pouvoirs publics ainsi que les acteurs politiques, économiques et sociaux dans leur décision
avec des orientations sur le fondement du principe d’égalité hommes/femmes.
La reconnaissance de nos compétences féminines est un préalable incontournable à l’élaboration d’un
nouveau projet de société fait de partage équitable des chances et des responsabilités entre toutes les
composantes de la société.
A elles les marocains, hommes politiques et électeurs démocrates doivent aujourd’hui un contrat citoyen
de confiance, d’équité et de reconnaissance.
Le changement est aussi celui qui doit procéder de pratiques plus démocratiques dans l’accès à des fonc-
tions de pouvoirs, d’autorité ou de diplomatie. Certaines ont pu ces dernières années accéder à des fonctions
de décision dans l’administration centrale.
Mais la hiérarchie, la décision, le pouvoir se conjuguent majoritairement au masculin – comme si le genre
ou le sexe déterminent des citoyens(nes) de second ordre devant être cantonnées dans les strates d’exé-
cution et de subordination.
Le défi à relever est l’affirmation d’une politique de l’égalité des chances dans un partage équilibré des
pouvoirs.

71
La reconnaissance par les responsables politiques, les opérateurs économiques et les intervenants sociaux
de l’importance que devrait avoir désormais le rôle de la femme dans l’orientation et le gestion du développe-
ment est acquis évident mais qu’il faudrait conforter par une implication concrète des femmes dans le pro-
cessus de décision. Il revient aux partis politiques d’impulser le changement tant dans l’encouragement des
femmes à adhérer aux structures partisanes. C’est par elles et le renforcement du processus démocratique
que l’accès au pouvoir devra se faire, les nominations royales seront certainement plus limitées à l’avenir.
L’inscription des femmes candidates dans des circonscriptions électorales moins suicidaires. De même
qu’un partage des fonctions plus conséquent dans les directions des partis assurerait un équilibre entre les
forces politiques des deux sexes.
L’engagement des partis dans cette voie est particulièrement urgent pour le pari du développement ; le
Maroc étant confronté aux conséquences d’un exode rural massif et d’une urbanisation anarchique, aux
atteintes à l’environnement, au défi de l’emploi, à l’exigence d’une gestion rationnelle des ressources.
A l’élite féminine savante, diplômée, active, fort nombreuse aujourd’hui, revient le droit d’une association
égale aux fonctions du pouvoir ; aux citoyennes volontaires d’être impliquées dans la gestion de leurs locali-
tés. Or on persiste encore à exclure les femmes du gouvernement des communes, et des municipalités, de
la présidence des conseils, du secrétariat général des administrations ministérielles, de la haute magistrature
préfectorale...
La politique reste un bastion masculin, le cumul des mandats, la timidité des femmes des partis politiques
à négocier une place plus équilibrée entre les deux sexes au sein des partis et dans les inscriptions en têtes
des listes, la frilosité des femmes elles-mêmes à oser massivement la politique expliquent entre autres les
failles de notre système.

Renvois

(1) Charles André Julien rappelle l’importance du rôle politique des femmes à l’époque : « Brusquement, à la
fin d’août 1953, un groupe de femmes assura avoir vu Sidna, dans la lune, non pas le Sidna intronisé la
semaine précédente, mais le vrai Sidna, le roi en exil, el-malik ben Youssef. Le miracle eut tôt fait de
devenir un fait patent. Quiconque consiérait l’adtre avec attention y découvrait Sidi Mohammed, géné-
ralement encadré de Moulay Hassan et de Lalla Aïcha. De maison en maison, de souq en souq, de ville
en village la nouvelle se répandit. Un mois après la déposition, elle courait sur le marché de Tiznit, au pied
de l’Anti-Atlas. Tous ces visionnaires, eux aussi, ne l’auraient pas cherché s’ils ne l’avaient trouvé. Ainsi
se produisit « l’explosion du mythe » créée par la ferveur d’un peuple.
Dans le culte du martyr où se mêlaient foi, amour et révolte, les femmes jouèrent un rôle essentiel. Sen-
sibles au charme du sultan, dont le portrait ornait la plupart des maisons, mais surtout aux positions aux-
quelles on le disait fermement attaché contre leur esclavage domestique, elles furent les propagandistes
inlassables de sa restauration. Le silence de la rue appela, en contrepartie, les discussions passionnées
du foyer, où les hommes, souvent moins résolus, furent harcelés par leurs compagnes, leurs mères ou
leurs sours accrochées à leurs transistors pour capter les émissions du Caire et de Tetouan, et dont
l’influence ne cessa de grandir. Qu’importait la polygamie de Sidna, du reste admise par la religion et
tenue pour un droit régalien, si elles pouvaient rappeler aux mâles réticents la liberté qu’il donnait à ses
filles, notamment à la princesse Lalla Aïcha qui, à Tanger, en 1947, arrachait les lithams et défendait
devant le peuple l’émancipation des femmes avec la fougue et l’autorité d’un homme. Si, par une attitude
en apparence contradictoire, le port du voile se développait, c’était comme une affirmation de leur civilisa-
tion face aux non-musulmans, mais si elles refusaient de revenir au port du haïk, et conservaient la jel-

72
laba, c’était pour ne pas se soumettre à une exigence traditionnelle des hommes. En tous domaines,
même dans le renouveau du puritanisme, elles affirmèrent leur personnalité et leur influence. Cette libé-
ration ne fut pas la moindre conséquence de l’exil du Sultan. »
Charles-André Julien, « Le Maroc Face aux Impérialismes 1415-1956 » p. 335 – éditions j.a. Paris.
(2) Zaouia et Taifa deux organisation créées par l’Istiqlal et la Commission Exécutif in Féminisme et Politique
au Maghreb par Zakya Daoud, édition EDDIF p.253.
(3) L’apparition de nos filles, de nos jeunes femmes, sur les terrains de sport, métamorphosées – sans
qu’elles perdent rien de leur grâce – en ondines dans nos piscines, en Atalante sur nos stades, ailleurs en
skieuses, en cavalières, en joueuses de basket, de tennis, de volley, a, paraît-il, indigné nos tartufes, car
nous en avons aussi. Cette participation sportive des jeunes Marocaines sanctionne l’émancipation de la
femme marocaine, enfin libérée par Mohammed V de l’insupportable carcan de préjugés et de routines
disparus à jamais.
Hassan II, « Le Défi », p. 121 – édition Albin Michel
(4) Hassan II, « Le Défi », p. 19 – édition Albin Michel
(5) Sur l’action du parti en faveur des femmes voir Zakya Daoud in « Féminisme politique au Maghreb » édi-
tion EDDIF p.263.
(6) : Nadira Barkallil, « le Maroc et l’universalité du débat sur l’instruction des filles » in « Femmes et Educa-
tion » édition le fennec, p19.
(7) L’ADFM a été créée
(8) « En décrétant l’égalité entre l’homme et la femme, Mohammed VI bouscule l’ordre établi et engage le
Maroc dans la voie moderniste. Mais le défi social demeure »
« Car c’est une véritable révolution culturelle que propose au Maroc Mohammed VI, 40 ans, le roi moder-
niste. Fort de la légitimité que lui confère son titre d’Amir el-Mouminine – commandeur des croyants –
dont la famille, selon la tradition, descend en ligne directe de Fatima et d’Ali, la fille et le gendre du pro-
phète Mahomet, il a pris soin de s’appuyer sur le Coran. » Mon aïeul le prophète Sidna Mohammed a dit :
« Les femmes sont égales aux hommes au regard de la loi », « déclare-t-il. En quelques phrases, des siè-
cles de sujétion de l’épouse marocaine sont abolis ». Le point 17 octobre 2003.
« Une véritable révolution pour les femmes vient d’avoir lieu... Sous l’impulsion du Roi du Maroc Moha-
med VI, le Code du statut personnel, la Moudawana, a été réformé. C’est une avancée extraordinaire.
Cette réforme implique plusieurs changements notables. Le statut de la femme est désormais défini par
une loi et n’est donc pas intangible, contrairement à la Moudawana, tirée de la tradition de la Charia.
Enfin, cette réforme crée une dynamique dont on peut penser qu’elle ne s’arrêtera pas là.
Il faut souligner que ces modifications ont été préparées les associations de femmes, très nombreuses
au Maroc, où elles accomplissent un important travail social depuis plus de vingt ans ». Le nouvel obser-
vateur 08 mars 2004

73
Annexes

Dates Clés

1931 Création au Maroc de la première école pour petite fille musulmane à Salé
1934 Un plan de réforme pour l’enseignement obligatoire de 6 à 12 ans pour les deux sexes
1937 Création à Fès de la première école pour les filles de notables.
Après l’indépendance, Feu Sa Majesté Mohammed V nomma Son Altesse la Princesse
Lalla Aïcha, Ambassadeur en Italie et au Royaume Unie.
Mme Halima EL OUARZAZI, est la première directeur nommée au Ministère des affaires
Etrangères, elle représentait le Maroc auprès des organisations des Nations Unies.
1957 et 1958 La Moudouwana, Code du Statut Personnel et Successoral, est élaborée en apportant
des modifications au droit musulman classique.
16 octobre 1975 Feu Sa Majesté Hassan II annonce la Marche Verte pour la récupération
de Sahara Marocaine et signale la participation de 10 % de femmes soit 35.000.
1976 et 1977 Les élections communales et législatives :
En 1976, on dénombre 76 candidates et une dizaine d’élues dont Zineb BENNANI.
Celle-ci deviendra vice-présidente du Conseil Municipal de Sidi Kacem.
1979 Une commission royale est instituée dans le but de réviser la Moudouwana. Elle travaille
dans le secret le plus absolu et propose, en 1981, un code complet comprenant 504
articles. Ces propositions concernent notamment le relèvement de l’âge du mariage de
la fille de 15 à 18 ans, la réglementation du statut du tuteur, le statut de l’enfant né hors
mariage. Des événements politiques font en sorte que ce rapport tombe ne désuétude.
Novembre 1983 Paraît le premier numéro de la première revue féministe marocaine « le 8 mars »
Juin 1985 Naissance de l’association démocratique des femmes du Maroc (ADFM) devenu par la
suite membre de la fédération internationale démocratique des femmes (FIDF).
En 1991 Création de l’association marocaine des droits des femmes et l’association marocaine
des femmes progressistes.
1992 L’action féminine collecte un million de signatures pour l’interdiction de la polygamie, la
suppression du tuteur, l’égalité des droits et des obligations. Les femmes se mobilisent
et demandent le changement de la Moudouxwana. L’Union de pour les deux époux,
l’instauration du divorce judiciaire, la tutelle de la femme sur les enfants au même titre
que l’homme, etc.
1993 Le code du statut personnel est révisé, notamment aux chapitres de la tutelle matrimo-
niale (wilaya), de la garde des enfants, de la polygamie et de la répudiation.
Août 1995 Quatre femmes avaient été nommées au poste de Secrétaire d’État :
– Mme Zoulikha NASRI, à l’entraide nationale ;
– Mme Nawal EL MOUTAWAKIL, au Sport ;
– Mme Aziza BENNANI, à la Culture ;
– Mme Amina BENKHADRA, aux Mines.
1998 Nomination de :
– Fatima Bennis, Directeur Général de la bourse des valeurs à Casablanca puis Direc-
teur Général de l’Office National du Tourisme

74
– Rahma Bourkia, Doyenne de la Faculté des Lettres et des Sciences Humaines de
Mohammadia.
1999 Le projet d’intégration de la femme au développement économique et social est mis en
branle par le gouvernement d’alternance. Le Département de la Protection de la Femme
et de l’Enfant en assume la responsabilité.
2000 Un deuxième forum national pour la solidarité féminine regroupe une cinquantaine
d’associations féminines, douze ministères, 58 coopératives et plusieurs banques. Paral-
lèlement, les forces conservatrices s’organisent et manifestent contre le plan national
d’intégration de la femme au développement du pays.
Un programme de formation pour les femmes entrepreneurs est organisé par la Minis-
tère de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat (MICA), en collaboration avec l’Agence
Suédoise de Coopération Internationale au Développement (ASDI). Environ 250 femmes
y participent.
Le gouvernement du Maroc signe des conventions de coopération avec les représen-
tants du Fonds des Nations Unies pour la Population (FNUAP), du Programme des
Nations Unies pour le Développement (PNUD) et d’UNIFEM (Fonds de Développement
des Nations Unies pour la Femme). L’accord intitulé Genre et développement vise la
mise en ouvre des mesures préalables du plan d’action national pour l’intégration de la
femme et le pilotage d’opérations tests. Une enveloppe de 6,25 millions de DH est
consacrée à ce projet.
A l’occasion de la journée de la femme du 8 mars 2000, deux marches opposées sont
organisées. La première, à Rabat, soutient le plan d’intégration de la femme au déve-
loppement. La deuxième, à Casablanca, manifeste l’opposition à ce plan. Une importante
couverture médiatique diffuse ces mobilisations antagonistes.
27 avril 2001 Sa Majesté le Roi Mohammed VI annonce la constitution de la commission royale
consultative chargée de la révision de la Moudouwana et l’invite à « être à l’écoute des
toutes personnalités, les instances, les organisations, les associations et autres parties
concernées ».
Lors de l’ouverture des travaux du Conseil Supérieur de la Promotion Nationale et du
Plan, Sa Majesté le Roi Mohammed VI souligne l’importance de consolider le processus
démocratique. Il précise que la femme doit être associée au développement du pays et
exercer tous ses droits.
Créations de l’Association des femmes chefs d’entreprise du Maroc (AFCEM).
Madame Nezha Chekrouni est nommée par Sa Majesté Ministre Déléguée auprès du
Ministre de l’Emploi, chargée de la Femme et de la Protection de la Famille.
2001 Le département d’État américain dresse un bilan sur la situation des droits de l’Homme
au Maroc. La violence domestique et la discrimination à l’égard des femmes sont jugées
fréquentes. Le document critique l’indulgence de la loi à l’égard des hommes en cas de
délit vis-à-vis de leurs femmes.
2002 Le conseil de gouvernement adopte une liste nationale réservée aux femmes au cours
des prochaines élections et plusieurs partis imposent un quota de 20 % pour la représen-
tativité féminine dans leurs organes décisionnels.
Octobre 2002 35 femmes font leur entrée au Parlement et plusieurs sont nommées ministres. C’est le
cas de Mme Yasmina Baddou, Ministre chargée de la Famille, de la Solidarité et de
l’Action Sociale ; Mme Nezha Chekrouni, Ministre chargée des Résidents Marocains à
l’étranger ; de Mme Nejma Thay Thay Rhozali, Secrétaire d’État auprès du Ministre de

75
l’Education Nationale et de la Jeunesse, chargée de l’Alphabétisme et de l’Education non
formelle.
2003 Création du « Groupe National pour une présence réelle des femmes dans les collectivité
locales ». C’est un collectif d’associations déterminées à promouvoir la présence signifi-
cative et qualitative des femmes dans les conseils des communes.
En septembre 2003, le taux des candidatures féminines aux communales s’est élevé à
5 % alors qu’il n’était que de 1,62 % lors du scrutin communal de 1997.
Le nombre de femmes élues tendances politiques confondues est de 127 aux élections
communales du 12 septembre 2003.
Nomination de femmes à différents conseils : Droits de l’Homme, Audiovisuel, Magistra-
ture, Commission Vérité – Equité.
2004 Nomination d’une femme au conseil supérieur des oulémas et 36 aux conseils régio-
naux.

76
Introduction

Définition de quelques concepts


Dans la pensée philosophique la justice est un concept appelé à régir la vie en société en équité et principe
moral prescrivant à l’individu le respect d’autrui.
Dans son acception juridique, elle signifie le pouvoir chargé, au sein d’une société donnée, de définir le
droit et de trancher les litiges qui s’élèvent entre sujets de droit. Si l’étude des systèmes juridiques appar-
tient au domaine du droit comparé, l’étude de la justice comme institution, qui relève davantage de la sociolo-
gie juridique, permet de faire le rapport entre les principes spirituels, politiques et sociaux qui fondent
l’organisation des sociétés, et la manière dont les institutions les traduisent. Dans la pensée islamique,
l’exercice de la justice appartient au chef de la communauté musulmane qui peut charger, sur délégation
générale, des magistrats (les Qadis), de l’exercer en son nom, avec l’obligation d’appliquer la loi islamique (la
chari’a). Dans l’ordre politique marocain, la justice est pensée et exercée selon un cadre référentiel ambi-
valent qui renvoie tantôt à une conception areligieuse du droit et des institutions judiciaires tantôt à une jus-
tice d’essence religieuse et ceci selon que la justice, rendue au nom du Roi, est sensée appliquer des
normes juridiques d’inspiration religieuse ou pas.
L’État de droit est un concept qui désigne tout État qui s’applique à garantir le respect des libertés
publiques, c’est-à-dire le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, par la mise en place
d’une protection juridique. Dans un État de droit, les autorités politiques elles-mêmes sont soumises au res-
pect du droit.
De nos jours, l’acception d’État de droit tend à faire davantage référence à un État garantissant, par l’inter-
médiaire de son système juridique et constitutionnel, les droits individuels de ses citoyens contre l’arbitraire
du pouvoir. Dans son acception courante, cette définition distingue donc d’un côté les États totalitaires, qui
nient les libertés individuelles élémentaires et de l’autre, les démocraties, assimilées à des États de droit où
la justice joue un rôle fondamental dans le règne de loi.

L’évolution du système judiciaire marocain


Pays musulman, le Maroc précolonial était sensé appliquer la charia par l’intermédiaire du Qadi, nommé
par le Sultan, rendant justice en son nom, et se référant exclusivement au rite malékite, pour dire la justice en
tant que juge unique à compétence universelle. En fait, à la veille du protectorat, le système juridique et judi-
ciaire était pluraliste, fruit autant de l’affaiblissement du makhzen que de la nature composite de la société
marocaine de l’époque. En effet, à côté de la justice religieuse, représentée par les tribunaux du Qadi pour ce
qui est de la justice islamique et par les tribunaux Rabbiniques pour ce qui est de la justice hébraïque,
d’autres formes de justice se sont développées. Il s’agit de la justice du caïd et du pacha qui jugent à l’équité,
de la justice coutumière pratiquée dans les zones rurales berbères et des juridictions consulaires qui finissent
par être imposées par des puissances étrangères au profit de leurs ressortissants, de leurs collaborateurs et
employés marocains. Ce système des capitulations est imposé progressivement au Maroc, d’abord à travers

79
des accords bilatéraux avec certaines puissances étrangères 1, puis par la convention de Madrid du 3 juillet
1880 et l’acte d’Algésiras de 1906.

a) De la colonisation économique à la colonisation juridique et judiciaire : du pluralisme des capitulations


au dualisme du protectorat
Le régime du protectorat, imposé au Maroc à partir de 1912, affecte en profondeur le système juridique et
judiciaire du pays. Le pluralisme judiciaire précolonial, débarrassé des seules juridictions consulaires est,
certes, maintenu, mais de nouvelles juridictions et un droit positif calqués sur les modèles français ou espa-
gnol sont mis en place dans les zones d’occupation. Dans la zone du protectorat français, des juridictions
modernes connues sous le nom de juridictions françaises sont instituées à partir de 1913 aux côtés des juri-
dictions traditionnelles. La zone internationale de Tanger est quant à elle soumise à un système juridique et
judiciaire spécifique. Cependant, c’est le dualisme juridique et judiciaire du protectorat français qui va, en
définitive, prévaloir dans l’évolution du droit et de la justice du Maroc indépendant.

b) De l’indépendance politique à l’unification, la marocanisation et l’arabisation de la justice


C’est, en effet, ce système qui fait l’objet, entre 1956 et 1965, de recentrages normatifs et institutionnels
manifestement motivés par des considérations de souveraineté nationale. Si la tendance n’est pas à la rup-
ture radicale avec le système du protectorat, elle est, néanmoins, jalonnée par des mesures particulièrement
significatives du désir de traduire le plus rapidement possible, sur les plans juridique et judiciaire, les effets
d’une indépendance chèrement conquise. Les plus saillantes de ces mesures consistent dans la suppression
des tribunaux berbères, la création de la Cour Suprême et la suppression du dualisme judiciaire 2.

c) Des recentrages techniques à la réforme en profondeur


Le nouveau système, désormais unifié, formaliste, légaliste et exclusivement étatique, est mis en œuvre
pendant une dizaine d’années, avant de subir des réaménagements techniques importants au cours des
années soixante dix et des tentatives de réforme en profondeur à partir de la deuxième moitié des années
quatre vingt dix. Il est possible, en effet, de distinguer entre la construction d’un ordre juridique et judiciaire
national des années 1956/1967, la réforme judiciaire des années 1974-1993 à vocation purement technique,
portée sur l’organisation judiciaire et la compétence matérielle et territoriale des juridictions et la réforme de
la justice des années 1996-2004 préoccupée par la mise en équation du droit et de la justice avec les nou-
veaux défis politiques et économiques auxquels le Maroc est, aujourd’hui, confronté.

Les finalités de la réforme


Aux côtés de ses fonctions classiques d’agent de sécurité et de stabilité sociales, la justice est de plus en
plus interpellée en tant qu’acteur déterminant dans le processus de démocratisation en profondeur de la
société, de protection des droits de l’Homme, de consécration irréversible de l’État de droit et de progrès
économique et social. Pour faire face à ses nouvelles missions, la justice marocaine se doit d’être plus
compétente, plus efficace et bien davantage crédible et fiable.
La réforme et la mise à niveau de la justice passent par un travail de longue haleine qui nécessite une forte
volonté politique, des moyens et des hommes à la hauteur des ambitions. 50 années après l’indépendance, il

1. Traités signés entre le Maroc et la France à Saint-Germain le 29 janvier 1682, l’Espagne le 1er mars 1799, l’Autriche le 19 mars 1830, les
États-Unis le 16 septembre 1836, la Grande-Bretagne le 9 décembre 1856.
2. Loi du 26 janvier 1965 relative à l’unification, la marocanisation et l’arabisation de la justice.

80
est opportun de dresser un premier bilan de ce processus. Il s’agit de mesurer les efforts entrepris pour
mettre en place un système judiciaire de dimension nationale spécifiquement marocain (1), d’évaluer quanti-
tativement (2) et qualitativement (3) l’impact des efforts de l’État sur le devenir de notre justice et de propo-
ser les principales pistes à emprunter (4) pour l’engager, pour les vingt années à venir, dans la bonne
direction. Si l’Etat doit être considéré comme étant le principal artisan du devenir de la justice, et s’il doit être,
à ce titre, tenu pour responsable de sa situation actuelle, d’autres agents ont également pris part au proces-
sus l’ayant engendrée. Pour éviter les évaluations à l’emporte pièce qui gomment les aspérités et qui se
satisfont du transfert linéaire de responsabilité, le rôle des professionnels de la justice, agents directs ou
auxiliaires, celui de la société politique et même des justiciables doit être pris en compte pour procéder à
l’analyse de l’évolution de cette justice sous ses différentes dimensions institutionnelles, normatives, fonc-
tionnelles et humaines. Il est à noter que le système pénitentiaire qui relève, dans notre pays, de l’adminis-
tration de la justice ne sera pas abordé en profondeur dans les développements qui vont suivre. La question
est en effet trop complexe, trop importante et déterminante pour la consécration et la protection effective
des droits humains pour mériter un traitement à part.

1. La construction d’un nouvel ordre juridique et judiciaire


national (1956-1974)

La construction d’un nouvel ordre juridique et judiciaire national a préoccupé les pouvoirs publics durant les
vingt premières années de l’indépendance. Dés 1956, les principes directeurs devant guider une telle
construction ont été clairement énoncés. La suppression du dualisme devait se faire sans brutalité, les consi-
dérants ethniques ou religieux devaient être bannis du nouvel ordre juridique et judiciaire 1, la séparation des
pouvoirs et l’indépendance de la justice adoptés comme fondements essentiels 2 du nouvel ordre judiciaire.

1.1. La remise en cause du dualisme juridique et judiciaire (1956-1964)

1.1.1. La suppression des tribunaux Makhzen

Les orientations générales contenues dans le discours du trône du 18 novembre 1955 préconisent la mise
en place « d’une organisation démocratique basée sur des élections, la séparation des pouvoirs dans le cadre
d’une monarchie constitutionnelle ». La séparation des pouvoirs est ainsi concrétisée, en matière judiciaire,
par la création des juges délégués sur l’ensemble du territoire, ce qui a entraîné de facto la suppression des
tribunaux du Caïd et du Pacha. Ces agents d’autorité, se cantonnent désormais à l’exercice de la responsabi-
lité administrative dans leur circonscription. En vertu du dahir du 4 avril 1956, les tribunaux de droit commun,

1. « La justice, pour atteindre son but, requiert des qualités de droiture et de probité qui permettent de prononcer des jugements sans se lais-
ser influencer par des facteurs passionnels d’ordre politique ou racial. » Discours de feu S.M. le Roi Mohammed V au Palais de justice de Rabat à
l’occasion d l’ouverture de la première année judiciaire de l’indépendance, le 2 octobre 1956.
2. Feu S.M. le Roi Mohammed V a rappelé que la séparation des pouvoirs et l’indépendance totale des magistrats étaient des objectifs priori-
taires lors de la réunion tenue avec les gouverneurs le 12 juillet 1956.

81
organisés autour des juges délégués qui statuent à juge unique, des tribunaux régionaux et du Haut tribunal
chérifien qui statuent en formation collégiale, succèdent aux tribunaux Makhzen. La nouvelle hiérarchie judi-
ciaire est calquée sur celle des tribunaux français (juges de paix, tribunaux de Première Instance et Cour
d’Appel de Rabat) dans la perspective qu’elle les remplace, à terme. C’est ainsi que trente deux tribunaux de
juges délégués sont créés respectivement par un dahir en date du 18 avril 1956 (huit tribunaux) et un dahir du
12 juillet 1956 (24 tribunaux). L’ancienne zone khalifienne est par la suite soumise à la juridiction de 21 nou-
veaux tribunaux de juges délégués le 14 janvier 1957.

1.1.2. La suppression des tribunaux coutumiers berbères


L’un des actes particulièrement significatifs de la politique judiciaire du Maroc indépendant consiste dans
la suppression des tribunaux coutumiers qui avaient été institutionnalisés par le protectorat français dans le
cadre de sa politique berbère au Maroc. Le Dahir du 16 mai 1930 avait en effet érigé les jmaâ, ces institutions
ancestrales de gestion communautaire des populations rurales marocaines, en véritable ordre judiciaire paral-
lèle à celui du Makhzen dans les zones berbères. Non seulement elles ont été habilitées à juger, en applica-
tion des coutumes locales, les affaires civiles, commerciales, mobilières et immobilières, mais, en matière
pénale, le tribunal coutumier d’appel et les juridictions françaises ont été érigés en juridictions pénales res-
pectivement pour les délits et pour les crimes commis dans les zones berbères. La réaction nationaliste vio-
lente contre cette tentative de partition juridique et judiciaire du pays a amené les autorités du protectorat à
soustraire, en 1934 1, les affaires pénales à la compétence des tribunaux berbères 2. Mais c’est un Dahir en
date du 25 août 1956 qui a supprimé définitivement les tribunaux coutumiers auxquels il a substitué les tribu-
naux du Cadi. Un autre dahir en date du 18 juin 1957 a fixé les compétences des juridictions du Cadi nouvelle-
ment mis en place dans les anciennes régions de coutume.

1.1.3. Les nouvelles juridictions : tribunaux du travail et Cour suprême


Parallèlement au démantèlement du dispositif juridique et judiciaire traditionnel portant atteinte aux attri-
buts de l’État marocain, d’autres mesures non moins importantes ont été prises pour assoire les bases d’une
justice nationale moderne, en remplacement des juridictions françaises et espagnoles au Maroc.
C’est ainsi que des tribunaux du travail ont été créés par le dahir du 29 avril 1957 sur l’ensemble du terri-
toire, en lieu et place des conseils de prud’homme du protectorat français. Mais, la plus importante des
mesures fut la création de la Cour suprême par le dahir du 27 septembre 1957, remédiant ainsi à une situa-
tion ostensiblement attentatoire à la souveraineté nationale. Il est, en effet, inadmissible que le pourvoi en
cassation contre les décisions rendues en dernier ressort par des tribunaux marocains continue à être for-
mulé devant la Cour de Cassation de Paris, comme ce fut le cas sous le protectorat.
Il reste à signaler que les autorités du Maroc indépendant avaient considéré que les tribunaux français et
espagnols devaient continuer à fonctionner au profit des étrangers comme par le passé, et que ces derniers
devaient être entourés de toutes les garanties favorables à leur « devenir dans un pays qui, manifestement,
cherchait à garder tous ceux qui voulaient bien y rester pour contribuer à son épanouissement » 3. Mais cette

1. Dahir du 8 avril 1934.


2. « Abstraction faite des réactions sans précédent, provoquée par le dahir berbère, les autorités du protectorat ont fini par se rendre compte
que cette législation portait atteinte même aux principes du droit public, affirmés dés le départ par la nation protectrice. » Cf. Jalal ESSAID, Intro-
duction à l’étude du droit. Éd. Babel, 2000, p. 155.
3. Mohammed El Habib FASSI FEHRI, L’itinéraire de la Justice marocaine, Éd. OMNIA, Rabat, p. 189.

82
dualité ne pouvait bien évidemment pas résister au nationalisme triomphant de l’indépendance, renforcé, de
surcroît, par les sirènes du panarabisme de l’époque.

1.1.4. Les premiers textes fondateurs du nouvel ordre juridique national : le code
des libertés publiques, le code pénal unifié, le code du statut personnel et
successoral

Les premières années de l’indépendance ont également été marquées par l’adoption de plusieurs textes
fondateurs qui ont engagé le Maroc sur la voie du pluralisme politique et syndical, posé les jalons d’un État
démocratique et libéral, soucieux des droits et libertés de ses citoyens. En ces temps bénis de liberté et
d’indépendance retrouvées, tous les espoirs étaient permis et le nouvel ordre institutionnel et normatif se
ressourçaient largement de cet état de grâce. C’est ainsi que le code des libertés publiques du 15 novembre
1958, le code de procédure pénale du 10 février 1959 et le code pénal unifié de 1962 1 n’avaient rien à envier,
quant à leurs esprit et à leur substance aux législations de même nature en vigueur dans les pays démocra-
tiques les plus avancés. C’est également à cette époque que remontent la consécration de la liberté syndi-
cale 2 et les garanties accordées au personnel de la fonction publique 3.
La nationalité et le droit musulman familial et successoral ont aussi été codifiés respectivement par le dahir
du 6 septembre 1958 portant code de la nationalité marocaine et les dahirs de 1957 4 et 1958 5 formant du
statut personnel et successoral (Moudawana).
Cette tendance libérale et démocratique va être celée dans la charte Royale du 2 juin 1961 qui énonce les
fondements d’un État moderne, libéral et démocratique 6. Ces fondements seront reconduits et précisés,
avec plus ou moins de bonheur, par 5 constitutions successives 7, pour servir de base à la construction et à la
consolidation d’un État nation hégémoniste, certes, mais puisant sa légitimité des profondeurs de l’histoire,
de la lutte pour l’indépendance et de l’engagement volontariste à prendre en charge les aspirations du pays
au progrès social et au développement économique.

1. Dahir no 1.59.413 du 28 joumada 1382 (26 novembre 1962) portant approbation du code pénal. B.O du 5 juin 1963 p. 843.
2. Dahir du 16 juillet 1957 relatif au droit syndical.
3. Dahir du 24 février 1958 portant statut général de la fonction public.
4. Dahir no 1-57-343 du 28 rebia II 1377 (22 novembre 1957) portant approbation des livres I et II du code du statut personnel et des succes-
sions. B.O du 2.V.1958; Dahir no 1-57-379 du 25 joumada I 1377 (18 décembre 1957) rendant applicable sur tout le territoire national le livres III sur
la filiation et ses effets. B.O du 25.VII.1958.
5. Dahir no 1-58-019 du 4 rejeb 1377 (25 janvier 1958) rendant applicable sur tout le territoire national le livre IV sur la capacité et la représenta-
tion. B.O du 7.IX.1958; Dahir no 1-58-073 du 30 rejeb 1377 (20 février 1958) rendant applicable sur tout le territoire national le livre V sur le testa-
ment. B.O du 7.IX.1958; Dahir no 1-58-112 du 13 ramadan 1377 (3 avril 1958) rendant applicable sur tout le territoire national le livre VI sur la suc-
cession. B.O du 4.04.1958;
6. Cette charte énonçait en effet :
– L’égalité des droits et des devoirs des citoyens,
– L’obligation pour l’État de protéger la dignité des personnes et de garantir l’exercice des libertés publiques et privées,
– Le droit de tous les marocains de se faire rendre justice, la séparation des pouvoirs,
– L’indépendance de la justice,
– La légalité des peines et des infractions, la personnalisation des peines,
– La protection des personnes contre les détournements, excès et abus de pouvoir et la concussion,
– L’attachement du Maroc à la charte des Nations unies et notamment son article 15.
7. Il s’agit des constitutions du 14 décembre 1962, du 24 juillet 1970, du 1er mars 1972, du 9 octobre 1992 et du 13 septembre 1996.

83
1.2. Le triomphe du nationalisme juridique et judiciaire (1965-1970) : la
loi d’unification, de marocanisation et d’arabisation

Cependant, sur le plan judiciaire, le dualisme légué par le protectorat était toujours de mise durant la pre-
mière décennie de l’indépendance. Les tribunaux modernes constitués de magistrats étrangers fonction-
naient toujours de la même façon, sauf pour Tanger et l’ancienne zone chérifienne ou ils avaient été plus ou
moins fusionnés dans les tribunaux de droit commun 1.
Certes, sur le plan politique, on ne pouvait plus admettre une telle situation. Mais en ces temps de nationa-
lisme exigeant, ou l’émotionnel pouvait, quelquefois, gêner la raison, on n’a pas su tirer profit d’une expé-
rience de 52 années de justice moderne, au profit du nouvel ordre à mettre en place et, surtout, des
magistrats marocains qui devaient lui donner vie et consistance, en leur ouvrant la voie au savoir faire de
magistrats français et espagnols qui dans l’ensemble, semble t-il, avaient continué à accomplir leur mission
de façon honorable 2.
La loi d’unification, de marocanisation et d’arabisation de la justice est donc venue pour uniformiser, har-
moniser et en quelque sorte, nationaliser, par émondage et appropriation, le système juridique et judiciaire
hérité du protectorat. Il n’est pas étonnant que ce soit des leaders issus du parti de l’Istiqlal et de l’UNFP,
principales forces politiques du mouvement national qui aient défendu, avec véhémence, l’urgence d’une
telle mesure. La décision n’a d’ailleurs pas été prise sans heurts. Face à ces derniers et à leurs partis, les
tenants de la construction progressive d’un nouveau système judiciaire ont bien essayé de ralentir le mouve-
ment, arguant de la crainte d’une justice au rabais que l’unification précipitée pourrait engendrer, mais en
vain. La controverse a opposé le gouvernement et l’opposition, représentée par l’Istiqlal et l’UNFP, sur la
scène publique et au parlement, avant que le FDIC, principal parti de la Majorité, ne se résolve à accompa-
gner le mouvement. C’est ainsi que la loi en question fut rédigée à la hâte 3, dans une atmosphère fiévreuse,
cafouilleuse et même, à certains égards, mystérieuse, votée à l’unanimité par la chambre des représentants,
sous un tonnerre d’applaudissement et promulguée par le dahir du 22 ramadan 1384 (26 janvier 1965) après
avoir reçu l’approbation de la chambre des conseillers le 17 juin 1964.

1.2.1. Les effets de la loi d’unification sur l’ordre judiciaire


En vertu de l’article premier de cette loi, l’organisation judiciaire du Royaume se compose désormais des
seuls tribunaux du sadad, des tribunaux régionaux, de la cours d’appel et de la Cour suprême. Les tribunaux
du cadi, les tribunaux rabbiniques et les tribunaux modernes ainsi que leurs juridictions d’appel sont fusion-
nés dans un seul et même ordre judiciaire nouveau.
Dans son article 3, ce texte dispose que tous les textes en matières de chari’a et de la législation
hébraïque ainsi que les lois civiles et pénales en vigueur continueront à être appliquées jusqu’à leur révision.
En vertu de ses articles 4 et 5, les magistrats devront être de nationalité marocaine et la langue arabe devra
être exclusivement employée devant les juridictions.

1. Ces tribunaux ont, cependant, conservé des sections spécialisées où des magistrats étrangers continuaient à juger. Cf. FASSI FIHRI, op.
cit., p. 333.
2. Retenons ce témoignage : « Il faut reconnaître, à l’honneur des magistrats français et espagnols qui servaient au Maroc, qu’à aucun
moment ils ne s’étaient départis ni de la plus grande réserve, ni de la plus parfaite objectivité et qu’ils se comportaient à l’égard de quiconque, en
toute circonstance, en magistrats dignes et respectueux de l’ordre étabi. » Cf. FASSI FEHRI, op. cit.
3. De telle sorte à ce que même l’ordre hiérarchique des juridictions n’est pas respecté puisque elle fait suivre les tribunaux du sadad, des
cours d’appel puis des tribunaux régionaux.

84
1.2.2. Les effets de la loi d’unification sur le dispositif juridique
Cependant, la loi d’unification tant souhaitée et si fortement saluée par la société politique de l’époque,
non seulement ne règle pas le problème du pluralisme juridique, mais elle ouvre la voie à de multiples diffi-
cultés auxquelles la justice marocaine sera confrontée.
Dans leur hâte, ses initiateurs ont laissé entier le problème du pluralisme des législations applicables
devant les juridictions unifiées. En effet, la loi d’unification invite ces dernières à appliquer la législation
pénale et civile en vigueur, ce qui se traduit par le maintien en application des législations propres à chacune
des deux anciennes zones d’occupation française, espagnole et de l’ex zone internationale de Tanger.
Pour mette fin à cet imbroglio, il a fallu que le ministre de la justice prenne la décision, peu conforme, d’ail-
leurs, au principe du parallélisme des formes, de soumettre l’ensemble des juridictions unifiées aux seules
méthodes des anciens tribunaux français au Maroc et de ne retenir, comme droit applicable en matières
civile, commerciale et administrative que la législation établie sous le protectorat français.

1.3. Les contrecoups de l’instabilité politique du début des années 70 :


la réforme judiciaire de 1974 : simplifications fonctionnelles et
régression sur le plan des droits de l’Homme

La construction du nouvel ordre judiciaire marocain va se poursuivre, difficilement, durant les dix années
consécutives à la loi du 28 novembre 1965. Chacun des trois axes de rupture avec le passé que sont l’unifica-
tion, la marocanisation et l’arabisation demande, en effet, de multiples mesures de mise en œuvre, aussi
bien d’ordre normatif, que de nature matérielle et humaine. La traduction des principaux textes hérités du
protectorat est menée à bien 1, la mobilisation et le recrutement massif de magistrats marocains sont assu-
rés, souvent au détriment de la qualité et de la compétence, des textes organisant le fonctionnement de la
justice et certaines professions parajudiciaires sont élaborés et mis en œuvre 2. Mais les problèmes structu-
rels de la justice marocaine commencent, dès cette époque, à se manifester. Le manque de moyens maté-
riels, le niveau de compétence des professionnels de la justice, la lenteur et la complexité du système
judiciaire l’affectent gravement, ce qui pose, dès cette époque, les problèmes encore d’actualité de l’accessi-
bilité, de la crédibilité et de la fiabilité de notre système judiciaire. Les difficultés inhérentes à la notification et
à l’exécution des jugements affectent, dès cette époque, notre justice. Ces problèmes sont d’autant plus
destinés à s’aggraver que la mobilisation consécutive à l’indépendance s’est progressivement essoufflée et
que les événements politiques du début des années soixante dix durcissent le régime et affectent ses
convictions démocratiques.

1.3.1. Le rapprochement de la justice des justiciables


La reconfiguration du système juridique et judiciaire va être entreprise sous le slogan du rapprochement de
la justice des justiciables dont la nature démagogique est à peine voilée. Sous le couvert de réaménage-

1. Des commissions créées par le ministère de la justice et souvent investies par le Souverain lui-même sont chargée de traduire les princi-
paux codes de 1913. C’est le cas de la commission chargée de traduire le code des obligations et des contrats reçue par le Souverain le 21 octo-
bre 1964; trois autres commissions se sont chargées de la traduction du code de commerce et du code foncier et du code de procédure civile.
2. C’est notamment le cas des frais de justice en matière civile, de l’assistance judiciaire, de l’organisation des barreaux et de l’exercice de la
profession d’avocat.

85
ments exclusivement techniques de l’organisation judiciaire, de la composition des tribunaux et des procé-
dures en vigueur, le système juridique et judiciaire a, en réalité, été reconsidéré à l’aune d’une préoccupation
essentiellement sécuritaire.
C’est que les raisons de la réforme judiciaire de 1974 trouvent leur véritable origine dans la contraction du
régime sous l’effet des tentatives de déstabilisation dont il a fait l’objet à partir des événements de 1965 et
des agressions qui l’on secoué au début des années soixante dix. Elles tiennent également à l’opportunité
ainsi offerte à tous les nostalgiques de l’ancien système judiciaire, qui n’avaient pas encore fait leur deuil
d’une justice arbitraire et expéditive, de vider de sa substance le projet d’une véritable modernisation de la
justice 1.
C’est ainsi que l’organisation judicaire a été modifiée, sous prétexte de l’expurger des mécanismes géné-
rateurs de lenteur de la justice. En réalité se sont les garanties offertes aux justiciables par les anciennes juri-
dictions modernes qui sont visées.

1.3.2. L’altération des garanties accordées aux justiciables


La première entorse à ces garanties consiste dans l’institution par la loi du 15 juillet 1974 des tribunaux
communaux et d’arrondissement. Ces juridictions sont constituées, dans les communes rurales, par des
juges élus par un collège spécial. Aucune formation spéciale n’est exigée de ces juges, habilités à juger à
l’équité, qui ne s’embarrassent d’aucun texte de fond ou de procédure. C’est l’aspect de cette réforme qui a
donné lieu à la plus forte controverse, animée, à l’époque, par les partis de l’opposition, par des avocats et
des universitaires. Cette justice expéditive, qui tient en même temps des anciens tribunaux makhzen et des
ex tribunaux coutumiers, est confiée dans les villes à des juges professionnels siégeant dans les tribunaux de
premières instance. En matière pénale, la compétence de ces juridictions se limite aux infractions les moins
graves, celles qui sont passibles seulement de peines pécuniaires.
La réforme judiciaire de 1974 a, par ailleurs, simplifié l’organisation judiciaire en intégrant les tribunaux du
sadad et les tribunaux régionaux dans les nouveaux tribunaux de première instance, qui se caractérisent par
l’unité du juge et l’unité de juridiction. Elle a, en effet, supprimé la collégialité aux motifs d’augmenter la
productivité des juges, de renforcer leur responsabilité et d’augmenter leur autorité. Mais se faisant, on
renonce à l’espoir d’une justice mieux éclairée, moins subjective, plus impartiale, indépendante et compé-
tente.
La garantie que procure le double degré de juridiction est également affectée par l’impossibilité d’inter-
jeter appel ou de faire opposition contre les décisions des tribunaux communaux et d’arrondissement et
contre les jugements rendus par les chambres criminelles des cours d’appel qui connaissent, désormais, de
l’instruction et du jugement en premier et dernier ressort des infractions qualifiées de crimes.

L’organisation judicaire mise en place par la loi du 15 juillet 1974 se présente comme suit :
– Les juridictions de droit commun : les tribunaux communaux (dans 706 communes rurales) et d’arron-
dissement (juge d’arrondissement dans chacun des tribunaux de première instance), les tribunaux de
première instance au nombre de 30, les cours d’appel au nombre de 9 ;
– Les juridictions spécialisées représentées par la Cour des comptes ;

1. « Une fois les mécanismes inspirés de la justice française au Maroc adoptés par la loi sur l’unification, la marocanisation et l’arabisation de
la justice, on assistait aussitôt au sein même de certains milieux officiels a une résistance très active à ces changements jugés selon les humeurs
des uns et des autres prématurés, luxueux, inutiles, voire dangereux pour la paix et la sécurité des honnêtes gens. » Cf. FASSI FEHRI, op. cit.,
p. 401.

86
– Les juridictions d’exception représentées par la Cour spéciale de justice dont la création remonte à 1965
et le tribunal permanent des force armées royales ;
– La Cour suprême.

La réforme de 1974 a également donné lieu à une simplification des procédures qui va s’avérer parti-
culièrement attentatoire au droit à un procès équitable.
Pour ce qui du procès civil, le nouveau code de procédure civile qui abroge et remplace le code de procé-
dure civile du 12 août 1913 se distingue par la suppression du juge rapporteur et de la procédure écrite. Ce
que la justice perd en sérénité et en fiabilité, elle ne le gagne pas en rapidité. Le nouveau code consacre le
déclenchement automatique de l’exécution, dans l’espoir également d’une plus grande célérité dans l’exé-
cution des jugements. Cette aspiration se heurte très vite aux difficultés d’ordre humain et matériel que
connaissent les juridictions et à la mentalité des agents du greffe, plutôt enclins au laxisme qu’à la mise en
œuvre automatique des meures d’exécution, s’ils ne conditionnent pas leur travail par une compensation
financière qui leur permet d’arrondir leur fin de mois.
Mais c’est surtout au plan pénal que la simplification des procédures va gravement nuire à la crédibi-
lité de notre justice. Il faut rappeler que le code de procédure pénale (CPP) de 1959 est à l’avant-garde de ce
que peut être une législation de cette nature, dans un État soucieux des droits et libertés de ses citoyens
autant que de leur sécurité 1. Le dahir portant loi du 28 septembre 1974, qui édicte des dispositions transi-
toires jusqu’à la promulgation d’un nouveau code, réduit de façon drastique les garanties consacrées par le
CPP de 1959. Il supprime l’instruction au niveau du tribunal de première instance, qu’il réserve à certaines
catégories d’affaires criminelles, devant les seules cours d’appel. Il institue la procédure du crime flagrant
avec saisine directe de la juridiction criminelle par le Procureur Général du Roi. Il supprime la chambre des
mises en accusation et les jurys en matière criminelle, sachant que la juridiction criminelle est remplacée par
la chambre criminelle de la cour d’appel dont les décisions ne sont pas susceptibles d’appel. La juridiction
des mineurs est également supprimée dans les tribunaux de première instance et remplacée par la chambre
du conseil sans magistrat spécialisé.

2. Constats alarmants et tentatives de réforme (1990-2004)

2.1. Les constats

Tous les ingrédients nécessaires à la régression de la justice marocaine sont désormais réunis. Le manque
de moyens matériels pour répondre aux besoins de l’expansion qu’appelle le rapprochement annoncé de la
justice des justiciables, les insuffisances quantitatives et qualitatives qui affectent le corps de la magistrature
et les différentes sortes d’auxiliaires de la justice, l’incapacité des juges à résister à la préoccupation sécuri-
taire qui sous-tend de plus en plus l’action publique, affectent lourdement le fonctionnement de la justice et
ternissent son image. L’échec du projet de démocratisation et de modernisation de la société, qui a fait illu-

1. C’est ce qui ressort de la note de présentation de ce texte qui précise que : « Seule une procédure claire, rapide et énergique permet à la
société de répondre valablement aux agressions dont elle fait l’objet » et que « Seule une procédure pénale qui présume l’innocence des inculpés,
fixe des limites infranchissables aux arrestations et aux détentions, garantit l’inviolabilité des domiciles, assure la liberté de la défense, qui en un
mot, protège les citoyens contre les erreurs et les abus commis au nom de la société est digne d’un pays libre ».

87
sion durant les premières années de l’indépendance, le retour des vieux réflexes suspicieux et sécuritaires
qui animent les différentes composantes de l’État et de la société les unes par rapport aux autres vont préci-
piter la dégradation la justice et son instrumentalisation. En l’espace d’une dizaine d’années, notre justice va
accuser un décalage considérable face à l’évolution sociologique, politique et économique du pays.
Le fait de mettre à la disposition des juridictions un minimum de moyens humains et matériels nécessaire
à leur bon fonctionnement peut les préserver contre toutes sortes de petites dépendances qui peuvent, à la
longue, ouvrir une brèche dans le mur des garanties dressé pour protéger l’indépendance des juges. C’est là
une vérité qui tombe sous le coup du plus élémentaire bon sens. Pourtant, l’administration centrale de la jus-
tice, sensée être et demeurer une structure d’appui logistique, a fini par se couper totalement du vécu des
juridictions, de leur réalité et de leurs besoins réels, laissant ainsi les responsables judiciaires, qui ne sont
d’ailleurs pas préparés à la gestion administrative et financière, se débattre pour résoudre des problèmes de
fonctionnement au quotidien de leur tribunaux. En tant que structures d’accompagnement et de facilitation
de l’exercice du pouvoir judiciaire, l’administration centrale finit par consacrer une logique de domination et
même de commandement dans ses rapports avec les responsables judiciaires. En elle-même, l’administra-
tion centrale se meut en une structure opaque qui fonctionne en vases clos, de façon plus ou moins anar-
chique, archaïque et arbitraire, en fonction de la personnalité et des motivations des responsables qui se
succèdent à sa tête 1.
Le niveau de compétence des juges, des greffiers, des avocats, des experts judicaires ne cesse de se
dégrader. La précarité matérielle 2 et statutaire des magistrats et des greffiers s’aggrave ainsi que celle des
avocats qui connaissent de sérieuses difficultés, surtout dans les grands centres urbains ou ils continuent à
s’agglutiner. Ces deux déficiences majeures, conjuguées aux pressions et aux interventions de toutes
sortes, vont permettre à l’environnement politique, économique et social de la justice d’entamer profondé-
ment l’indépendance des juges et ce d’autant plus aisément que ceux-ci non pas une véritable culture, ni de
tradition d’indépendance à opposer aux tentatives massives d’instrumentalisation dont ils font l’objet. Les
plus consciencieux d’entre eux et les moins consentants sont pris en otage par le fonctionnement d’un sys-
tème judiciaire qui globalement tire vers le bas. Le clientélisme, la débrouille, le népotisme, la corruption
deviennent des voies ordinaires par lesquelles les uns et les autres s’activent et s’entremêlent pour faire dire
à la justice ce qu’elle pense devoir être l’application de lois sinon mal conçues du moins mal adaptées, ou
insuffisamment bien comprises et interprétées. Sous l’effet de l’encombrement, du manque de conviction et
de déontologie professionnelle, mais également au recours massif à des procédures dilatoires, et à des
manœuvres de toutes sortes, les décisions judiciaires perdent leur substance et se cantonnent massivement
dans le procédurier plus que dans l’interprétation au fond des dispositions légales. ...). Les problèmes inhé-
rents à l’exécution des décisions judiciaires deviennent alarmants et décrédibilisent un peu plus la justice aux
yeux des justiciables.
Concernant les rapports des justiciables avec les juridictions, il faut relever que malgré la réforme judiciaire
de 1974 qui vise, à travers la simplification drastique du fonctionnement des tribunaux et des procédures
judiciaires, à rapprocher la justice des justiciables, l’accès à la justice ne s’améliore pas. Le faible accès au
droit, l’encombrement des tribunaux, l’inexistence de structures d’accueil, d’écoute et de conseil des justi-
ciables au sein des tribunaux, ou encore le manque d’études sur le coût de la justice sont autant de facteurs
qui expliquent cette situation. Tout cela conduit à un mauvais fonctionnement qui touche divers aspects de
l’activité judiciaire (assistance judiciaire faible et mal organisée, dédale des procédures, procédés dilatoires,
importante durée des procès, lenteur dans l’exécution des décisions judiciaires).

1. L’absence d’une vision d’ensemble déclinée en politique sectorielle claire et des programmes d’action qui balisent l’avenir des inter-
ventions et donnent du sens aux efforts entrepris se traduit, en définitive, par de l’incohérence et des déperditions de toutes sortes.
2. Malgré quelques augmentations dont ils ont fait l’objet en 1996 et 2002 les salaires des magistrats restent limités. Ils varient entre 7 000 dh
et 30 000 dh net selon qu’ils sont du 3e, 2e, 1er grade ou du grade exceptionnel.

88
Pourtant, le recours à la justice ne cesse de s’amplifier. Il croît aussi fortement que le quadrillage adminis-
tratif de l’ensemble du territoire se met en place et que les mécanismes traditionnels de règlement à
l’amiable des conflits cèdent le pas devant la judiciarisation de la société 1.

2.2. Prise de conscience et volonté de réforme

À partir de la deuxième moitié des années quatre vingt dix, la justice est taxée de tous les maux. Elle est,
en plus, interpellée non seulement à propos de sa mission traditionnelle, en sa qualité d’autorité de stabilisa-
tion et de sécurisation de la société, mais également eu égard à sa nouvelle vocation d’acteur déterminant de
la démocratisation de la société et de développement économique et social.

2.2.1. La prise de conscience

A. Les interpellations royales


C’est à cette période, d’ailleurs, que remontent les principales et incessantes interpellations royales. Rece-
vant les membres du conseil Supérieur de la Magistrature le 24 avril 1995, Feu Sa Majesté le Roi Hassan II,
met l’accent sur les principaux maux dont souffre la justice et fixe les principaux axes autour desquels elle
devra se repenser pour s’adapter à l’évolution de la société. Il s’agit de la formation, la décentralisation, les
conditions matérielles des magistrats et l’ouverture sur d’autres systèmes de droits que ceux ayant jusque là
fait référence au Maroc.

En décembre 1997 : Feu Sa Majesté le Roi Hassan II adresse aux participants au colloque organisé par la
Cour Suprême un message Royale où il rappelle que la Justice est un élément fondamental pour la consolida-
tion de l’État de Droit et qu’elle contribue au développement.
Le 3 mars 1998 : Feu Sa Majesté le Roi Hassan II rappelle l’urgence de la réforme judiciaire. Le 13 avril
1998 : Feu Sa Majesté le Roi Hassan II reçoit les membres du Conseil supérieur de la Magistrature et leur
adresse un discours où il insiste sur l’indépendance des magistrats et l’évolution de la législation marocaine
en matière commerciale et financière.
Le 3 mars 1999 : Feu Sa Majesté le Roi Hassan II insiste de nouveau sur la réforme de la justice et plus
particulièrement sur la lenteur des procédures et sur l’intégrité des jugements. Il réaffirme encore une fois
l’importance des tribunaux administratifs et de la souveraineté de la loi, assise principale de l’État de Droit.

Les interpellations de Sa Majesté le Roi Mohammed VI sont encore plus explicites : « La justice est à l’évi-
dence, le premier garant de la sécurité, de la stabilité et de la cohésion, qui font la citoyenneté véritable. Elle
est en même temps un facteur agissant dans la moralisation de la société l’instauration de la quiétude parmi
ses membres, la garantie des conditions du développement économique et du progrès social et l’ouverture
des perspectives d’une vie démocratique effective permettant la réalisation des espérances que nous nour-
rissons » (discours de SM Mohammed VI, Ouverture des travaux du CSM, 15 décembre 1999).
Elles placent la justice, en tant qu’acteur en charge d’une lourde responsabilité, au cœur même des trans-
formations que le Maroc doit connaître pour assurer son développement : « La réforme de la justice est

1. Voir infra : L’évolution des affaires devant les juridictions.

89
aujourd’hui au cœur du changement et de la modernisation de la démocratisation de la société et de l’édifica-
tion de l’État de droit, de la croissance et du développement, c’est-à-dire au cœur de choix stratégiques irré-
versibles, de défis majeurs que le Maroc doit impérativement relever et auxquels la justice doit apporter une
contribution décisive » (discours pour l’ouverture des travaux du CSM le 1er mars 2002).

B. Les critiques des partenaires étrangers


À partir du début des années quatre vingt dix, les partenaires étrangers du Maroc eux-mêmes critiquent
ouvertement notre système juridique et judiciaire et considèrent les maux dont il souffre comme un obstacle
majeur à la croissance économique et aux investissements internes et externes. C’est ainsi que la Banque
Mondiale, dans un rapport qui a fait date établie en 1995, compte le mauvais fonctionnement de la justice et
son manque de crédibilité parmi les problèmes importants qu’il y a lieu de résoudre pour favoriser la crois-
sance et pour dynamiser le développement 1. L’Union Européenne a également et à maintes reprises signaler
les dysfonctionnements qui caractérisent notre justice et a réclamé des solutions 2. Les organismes inter-
nationaux et régionaux impliqués dans l’aide au développement du pays scrutent la justice sous l’angle de
son rôle dans le développement économique, tout particulièrement. C’est pourquoi, le droit des affaires et
les juridictions commerciales occupent une place importante dans leurs diagnostics 3 et leurs recom-
mandations. Les organismes plus portés sur la dimension politique et sociale du rôle de la justice tels que le
PNUD 4 FNUAP 5, l’UNICEF ou la commission des droits de l’homme des Nations Unies mettent, eux, davan-
tage l’accent sur les défaillances de notre système juridique qui pourraient porter atteinte au droit au procès
équitable ou bien aux intérêts des franges vulnérables de la population. Notre législation et nos juridictions
pénales ainsi que notre justice familiale et notre système pénitentiaire emportent tout particulièrement l’inté-
rêt de ces organismes autant que celui des organisations non gouvernementales des droits de l’Homme.

C. Les déclarations du gouvernement


La fin des années quatre vingt dix constituent un tournant dans le mode de perception et de prise en
charge de la justice par le gouvernement. Se référant implicitement au même diagnostic désormais partagé
par tous 6.la déclaration de politique générale du gouvernement d’alternance devant le parlement en avril
1999 met, en effet, la réforme de l’administration de la Justice en tête de ses préoccupations. Le gouverne-
ment se fixe comme priorités absolues la revalorisation de l’éthique professionnelle et la modernisation des
lois qui doivent s’adapter aux mutations accélérées de l’environnement socioculturel.

1. Rapport de la BM de 1995, et plus récemment, rapport sur l’évaluation du système juridique et judiciaire (2003).
2. Rapport des conseillers économiques des ambassades des États membres de l’UE à Rabat sur la justice des affaires au Maroc. Mars 2003.
3. L’USAID également impliquée dans un projet de modernisation des juridictions commerciales et de renforcement des capacités institu-
tionnelles de l’administration centrale a procédé à l’évaluation de la législation et des juridictions commerciales.
4. Voir travaux de la conférence organisée avec le concours de ce fonds et de la BM sur « la modernisation de l’administration judiciaire dans
les États arabes » à Marrakech du 00 au 17 mars 2002, éd. du Ministère de la Justice, Fedala, 2002.
5. Des études basées sur les décisions judiciaires ont été réalisées avec le concours de ce fonds sur la violence contre la femme et sur le
mariage et la répudiation. Cf. Ministère de la Justice et FNUAP « violence à l’encontre de la femme. Enquête statistique pilote ». Publications du
Ministère de la Justice. Collection des guides et études juridiques. 2000. Publications du Ministère de la Justice. Cf. Ministère de la Justice et
FNUAP. Annuaire statistique des mariages et des divorces (1997.98). MJ. Collection des guides et études juridiques. 2000.
6. On a constaté en effet des difficultés d’accès à la justice, une carte judiciaire encombrée, un personnel malformé, des relations dépourvues
de confiance et un manque d’éthique sévissant à tous les niveaux. On peut ajouter à cela la situation lamentable des prisons, la lenteur du déroule-
ment des procès et l’exécution peu fiable des décisions de justice.

90
C’est ainsi que la déclaration de 1999 fixe au gouvernement les objectifs suivants :
– Relever les capacités de l’administration de la justice.
– Améliorer les relations entre l’administration centrale et les institutions de la Justice.
– Renforcer l’inspection judiciaire.
– Améliorer la couverture judiciaire sur la base d’une nouvelle carte.
– Accorder une grande importance à la formation des juges et des auxiliaires de justice.
– Faciliter l’exercice des recours à la justice.
– Créer un système de juges d’exécution dans les domaines civil et pénal.
– Consolider l’expérience des tribunaux administratifs et de commerce.
– Humaniser et améliorer les conditions de vie à l’intérieur des prisons.

2.2.2. Les projets de réforme


Deux principaux projets de réforme sont élaborés en réponse aux constats alarmants et aux différentes
déclarations de principe. Le projet de 1996, établi par des commissions composées de magistrats et de res-
ponsables du ministère de la justice et celui de 1998 élaboré, à la lumière de concertations tous azimuts, par
le ministre de la justice.

A. Le projet de 1996
Le 29 avril 1995, feu Sa Majesté le Roi Hassan II préside une réunion avec les responsables du secteur de
la justice qu’il félicite de leurs efforts. Il a également salué la création de l’Amicale des magistrats et appelé à
sauvegarder et enrichir le patrimoine du Ministère. Le 03 mars 1996, feu Sa Majesté le Roi Hassan II profite
de l’occasion du discours du Trône pour saluer l’avènement du programme de réformes. Ce programme éla-
boré par des commissions composées de magistrats et de responsables de l’administration centrale porte
sur des aspects essentiellement matériels tels que l’amélioration de la situation matérielle des magistrats,
l’identification du patrimoine immobilier affecté à la justice et la création d’une agence foncière pour une
meilleure exploitation de celui-ci et les œuvres sociales du secteur de la justice. Il a aussi concerné l’amicale
des magistrats appelée à dépasser l’inertie ou les errements claniques ou groupusculaires l’ont plongé des
années durant. Ce programme comporte aussi des mesures visant à relever le niveau de la formation initiale
des futurs magistrats.
Les seuls résultats tangibles de cette première tentative de réforme consistent dans l’amélioration, toute
relative d’ailleurs, de la situation matérielle des magistrats. Aucun des autres aspects du projet n’a abouti.
Les dysfonctionnements les plus graves n’ont d’ailleurs pas été abordés de façon frontale. Les questions de
la moralisation de la justice et de la lutte contre la corruption n’a même pas été évoquée, pas plus que celles
relatives à l’accessibilité, à la crédibilité et au niveau de performance générale des juridictions. La vocation de
la justice à assumer de nouvelles missions correspondant aux évolutions profondes du Maroc n’est pas non
plus prise en considération. Il faut attendre l’avènement du gouvernement d’alternance consensuelle, en
1998, pour assister à la prise en charge frontale des nouveaux défis qui interpellent la justice dans un projet
de réforme.

B. Le projet de 1998
En effet, les mots d’ordre de cette réforme sont la moralisation et le relèvement du niveau de compétence
et de performance de la justice afin de rétablir la confiance et la transparence dans la relation entre la justice
et les justiciables. Dans ce but, le projet de réforme établi par le ministère de la justice, approuvé par feu Sa

91
Majesté le Roi Hassan II et adopté par le gouvernement s’articule autour des deux finalités essentielles que
sont la réhabilitation et la modernisation de la justice. Dans une démarche d’ouverture mesurée sur notre
environnement régional et international, le programme en question propose également une nouvelle concep-
tion de la coopération au service de la modernisation de l’administration judiciaire.

Les mesures préconisées pour réhabiliter la justice consistent dans :


1. La redéfinition des règles et des procédures structurantes de l’administration et des juridictions ;
2. L’arrêt des immixtions du pouvoir exécutif dans le traitement des affaires par les juridictions ;
3. L’intensification et le renforcement du travail d’inspection et de contrôle du fonctionnement des juridic-
tions ;
4. La dynamisation et la rationalisation de la contribution du Conseil supérieur de la Magistrature à la réha-
bilitation de la justice ;
5. La diffusion de l’information juridique et judiciaire et la médiatisation du programme de réforme.

La modernisation de la justice, quant à elle, passe par les mesures essentielles suivantes :
1. Une gestion rationalisée de l’administration centrale et des tribunaux ainsi que l’amélioration des condi-
tions de travail des magistrats et des agents du greffe ;
2. Un réexamen en profondeur de la formation des magistrats ;
3. Une amélioration de l’accès à la justice ;
4. L’intégration réussie des juridictions spécialisées dans le système judiciaire marocain ;
5. La réforme de nombreux textes législatifs et réglementaires ;

Par ailleurs, une nouvelle forme de coopération internationale est envisagée pour accompagner et amplifier
le processus de réforme. À côté de la coopération judiciaire classique, le projet de réforme de la justice peut
en effet s’appuyer sur les opportunités de coopération qu’offre notre environnement régional et international
pour soutenir et amplifier l’effort de modernisation.

Cette nouvelle forme de coopération a pour objectifs principaux :


– D’amplifier l’effort de remise à niveau des ressources humaines de la justice ;
– De moderniser les modes de gestion de l’administration centrale et des juridictions ;
– D’encourager l’échange d’informations et d’expériences utiles entre la justice marocaine et les justices
de pays amis.

Elle est appelée à être mise en œuvre dans le respect des deux principes fondateurs suivants :
– La conception de façon endogène des projets de coopération et la maîtrise par la partie marocaine de la
programmation des activités y afférentes ;
– La préservation systématique de l’indépendance de la justice à l’occasion de la conception et de la mise
en ouvre des projets de coopération.

Les projets auxquels elle donne lieu doivent être exécutés selon la démarche permettant :
– De s’appuyer, en cas de besoin, sur des compétences externes pour optimiser les chances de réussite
des projets ;
– De garantir le transfert du savoir-faire au profit des cadres et agents de l’administration centrale et des
juridictions ;
– D’engranger des résultats concrets et probants sur le terrain ;
– D’assurer en permanence un suivi-évaluation de l’avancement des projets, en concertation avec les par-
tenaires.

92
3. Les efforts de réforme

En réalité, les premières mesures qui répondent à la nécessité de réformer en profondeur la justice maro-
caine sont prises par les pouvoirs publics dès le début des années quatre vingt dix. La restauration de la collé-
gialité dans les juridictions de droit commun 1 en 1993 et l’institution des tribunaux administratifs 2 en 1994
constituent des exemples particulièrement significatifs de cette réorientation de la politique de l’État en la
matière. La justice a, dès cette époque, commencé à subir les effets de la libéralisation des rapports poli-
tiques et économiques que l’évolution de la société marocaine autant que la globalisation et la mondialisation
des relations internationales ont rendu incontournables.
Les pouvoirs publics ont fourni des efforts quantitatifs et qualitatifs pour mettre en œuvre les réformes que
la mise à niveau de la justice exige en sa qualité d’acteur important de transformation politique, économique
et sociale du pays.
Pour constater les efforts quantitatifs et pour mesurer leur impact sur le traitement des maux dont souffre
la justice, il est possible d’interroger les données chiffrées, couvrant une période relativement significative de
10 ans (1993/2003) dont nous avons pu disposer 3 et qui se rapportent au budget, aux ressources humaines
et aux affaires judiciaires.
La mesure des efforts qualitatifs passe par l’appréciation des résultats engrangés à l’occasion de l’exé-
cution du dernier programme de réforme, en mettant principalement l’accent sur ceux d’entre eux qui
concernent la consécration de l’État de droit.

3.1. Des efforts matériels et humains en deçà des besoins

3.1.1. L’effort budgétaire


Il est à noter, tout d’abord, que l’effort budgétaire consenti par l’État pour le secteur de la justice sera
apprécié par l’analyse de l’évolution des budgets prévisionnels, et non pas des budgets réalisés. Ce choix est
dicté d’une part par la logique même de la définition de cet effort, laquelle doit reposer sur la prévision, et
d’autre part, du fait que le budget réalisé évolue en fonction d’échéances et de dates de règlements ne cor-
respondant pas forcément aux années de leur budgétisation.
Pour mesure l’effort budgétaire consenti par l’État au profit du secteur de la justice, il semble opportun de
centrer l’analyse sur la décennie 1993-2003 parce qu’elle correspond grosso modo à la période durant
laquelle la volonté de réforme en profondeur de la justice est sensée s’exprimer. Il nous a semblé par ailleurs
que le meilleur indicateur disponible permettant de constater cet effort consiste dans la comparaison de
l’évolution du budget du Ministère de la Justice par rapport à l’évolution du budget de l’État dans son
ensemble.

1. Dahir portant loi no 1-93-206 du 22 rebia I 1414 (10 septembre 1993) modifiant le code de procédure civile (Bulletin Officiel no 4220 du Mer-
credi 15 Septembre 1993).
2. Dahir no 1-91-225 du 22 rebia I 1414 (10 septembre 1993) portant promulgation de la loi no 41-90 instituant des tribunaux administratifs (Bul-
letin Officiel no 4227 du Mercredi 3 Novembre 1993).
3. Il est à noter qu’il n’a pas été possible de remonter plus loin dans le temps avec l’assurance de disposer de toutes les données nécessaires
à une telle analyse.

93
Budget d’investissement

L’évolution du budget d’investissement prévisionnel du ministère de la justice, rapporté au budget d’inves-


tissement prévisionnel de l’État, de 1993 à 2003, est très erratique. Cette volatilité témoigne d’un manque de
visibilité et de cohérence d’ensemble dans l’effort budgétaire consenti par l’État quant à la budgétisation des
investissements prévisionnels du ministère de la justice.
Par ailleurs, la tendance de fond demeure quasi constante. En effet, sur un historique de 10 années bud-
gétaires, la part du budget d’investissement prévisionnel du ministère de la justice dans le budget d’inves-
tissement prévisionnel de l’État a évolué en moyenne de moins de 8 % annuellement.
Il est à noter que le Budget prévisionnel d’investissement du ministère de la justice intègre les recettes
provenant du Fonds Spécial de Réaménagement et d’Équipement des Juridictions.
À titre indicatif, le budget d’investissement prévisionnel est passé de 290 MDH en 1993 à 400 MDH en
2003, soit une variation de 38 %.

94
Budget de fonctionnement

L’évolution du budget de fonctionnement prévisionnel du ministère de la justice, rapporté au budget de


fonctionnement prévisionnel de l’État est globalement croissante. En effet, sur un historique de 10 années
budgétaires (1993 à 2003), la part du budget de fonctionnement prévisionnel du ministère de la justice dans
le budget de fonctionnement prévisionnel de l’État a évolué en moyenne de 17 % annuellement.
À titre indicatif, le budget de fonctionnement prévisionnel a doublé de 1993 à 2003 en passant de 847 à
1700 MDH, soit une variation de 100,7 %.

95
Budget global du MJ

L’évolution du budget prévisionnel du ministère de la justice, rapporté au budget prévisionnel de l’État est
globalement croissante. Sa tendance demeure sous l’influence de la tendance du budget de fonctionnement,
en raison du poids de ce dernier dans le budget global (plus de 76 % en moyenne). Sur un historique de 10
années budgétaires (1993 à 2003), la part du budget prévisionnel du ministère de la justice dans le budget
prévisionnel de l’État a évolué en moyenne de 14 %.

96
Synthèse : Évaluation des efforts budgétaires consentis par l’État

97
Le ratio représentant la part du budget de fonctionnement dans le budget global du ministère de la justice
augmente d’année en année. Cette part évolue en moyenne de 1 % par an. À l’inverse, la variation corollaire
du ratio représentant la part du budget d’investissement dans le budget global du ministère de la justice
régresse d’année en année de 1 % en moyenne.
L’effort budgétaire total consenti par l’État au secteur de la justice semble ne concerner que le fonctionne-
ment du ministère de la justice, au détriment de l’investissement pour le développement des infrastructures
de la justice. Cette évolution n’est pas en harmonie avec les déclaration de principes énoncées dans les diffé-
rents projets de reformes.
Le constat étant que seul le fonctionnement du ministère de la justice est concerné par l’effort budgétaire
consenti par l’État, il serait utile d’analyser l’efficience de ce fonctionnement, à travers des indicateurs quanti-
tatifs simples, afin d’évaluer la pertinence de ce « choix ».

3.1.2. Le développement de la carte judiciaire

Le paysage judiciaire en 1967

Tribunaux du sadad : 27
Tribunaux régionaux : 16
Cours d’appel : 3
Cour suprême : 1

L’évolution de la carte judiciaire depuis 1974

Nombre 1974 1996 2003


TPI 30 67 68
Cours d’appel 9 21 21
Cour suprême 1 1 1

Le principal constat pouvant être formulé est que l’organisation judiciaire prévalant à nos jours, a été mise
en place et développée avant l’année 1996.
En effet, depuis 1996, aucun investissement en terme de développement de la carte judiciaire n’est à rele-
ver, hormis la création d’un seul TPI, le TPI de Kasbat Tadla au niveau de la CA de Béni Mellal.

Force est de relever que ce constat, conjugué au constat relatif aux évolutions des budgets de fonctionne-
ment et d’investissement du ministère de la justice, suscite les questions suivantes :
1. La multiplication des Cours appel et des Tribunaux de première instance, n’a-t-elle pas été accompa-
gnée, voire à l’origine, d’une paupérisation de ces instances ?
2. L’effort budgétaire consenti par l’État au profit du fonctionnement du ministère de la justice au détri-
ment de l’investissement pour le développement des infrastructures de la justice, permet-il au moins
d’améliorer la célérité et l’efficacité de la justice au Maroc ?

98
En l’absence de données précises permettant d’évaluer l’évolution des moyens mis à la disposition de
chaque juridiction, l’analyse se limitera à l’évaluation de la célérité de la justice, cette célérité est le principal
indicateur à considérer pour une évaluation objective et quantifiée de l’efficience du fonctionnement de la
justice lequel, rappelons le, contrairement à l’investissement, bénéficie d’un effort budgétaire soutenu et glo-
balement croissant.

3.1.3. La mobilisation des ressources humaines

La mobilisation des ressources humaines en nombre suffisant pour le bon fonctionnement de la justice
peut également renseigner sur l’effort consenti par l’État pour donner une consistance réelle aux projets de
réforme de la justice. L’analyse des données chiffrées relatives aux personnels de la justice rapportées à
celles qui concernent le personnel de l’État pour la période 1993-2003, peut être, à cet égard, pleine d’ensei-
gnements.

A. Part du personnel de la justice par rapport au personnel de l’État

% du personnel du MJ / Personnel de l’État

L’évolution moyenne de la part du nombre du personnel du ministère de la justice, dans le personnel total
de l’État croit linéairement de près de 1 % par an.

99
Ce constat pourrait permettre en partie d’interpréter l’évolution de l’effort budgétaire en matière de fonc-
tionnement.
Cependant, l’impact de cette réalité sur l’efficience du fonctionnement de la justice ne saurait être consi-
déré, vu que ce résultat repose sur le nombre total du personnel de l’État, lequel nombre a suscité au sein du
gouvernement des interrogations quant à son adéquation aux besoins réels de l’État en ressources
humaines, et pour l’optimisation duquel certaines démarches de révision à la baisse ont été et sont encore
entreprises, telles que l’encouragement des départs volontaires. Il est donc à retenir à titre indicatif seule-
ment.
Toutefois, il serait d’une grande utilité de porter l’analyse de l’efficience du fonctionnement de la justice,
sous l’angle des moyens humains mis à sa disposition, à une catégorie particulièrement concernée : les
magistrats.

B. Les magistrats : évolution en nombre

Nombre de magistrats pour 100 000 ha


[France 1995 : 11,80 magistrats pour 100 000 ha]

100
L’historique de 1993 à 2003 montre que le nombre de magistrats par 100 000 habitants évolue en
moyenne de 4,12 % par an.
L’évolution annuelle réelle, à la hausse comme à la baisse, résulte de la différence de l’intégration des nou-
velles promotions de magistrats, et des départs de magistrats notamment à la retraite. Son appréciation doit
intégrer également certains décalages enregistrés entre les promotions sortantes de l’Institut National des
Études Judiciaires, et les promotions de magistrats recrutées dans la même année.

Remarque : Comparaison avec le cas français

Nous ne disposons que de deux données ponctuelles comme « repère » pour évaluer de manière compa-
rative « la suffisance » en nombre de magistrats et de personnel du Ministère de la Justice, en prenant
comme « benchmark » le cas français :

En France, durant l’année 1995 :


– Le nombre de magistrats pour 100 000 habitants est de 11,80.
– Le nombre de fonctionnaires du ministère de la justice pour 100 000 habitants est de 98,12.

C. Les magistrats : productivité

Nombre d’affaires jugées par magistrat

101
La productivité des magistrats, évaluée quantitativement par le nombre moyen d’affaires traitées par
magistrat, s’est globalement accrue. Elle est passée de 419 affaires traitées par magistrat en 1993 à
919 affaires traitées par magistrat en 2003, soit une évolution de près de 120 %.
Cette évolution globalement croissante d’année en année pourrait s’expliquer par l’évolution du taux
d’équipement des juridictions, notamment en outils informatiques.

D. Les besoins en magistrats


Les besoins seront d’abord exprimés en considérant l’évolution annuelle des affaires en instance.

Bien que le nombre de magistrats et leur productivité aient significativement augmenté, la productivité
totale des juridictions en nombre d’affaires jugées suffit à peine à instruire un nombre quasiment équivalent
d’affaires enregistrées par an. Sur les 10 années étudiées, un fond « stable » d’affaires en instance existe en
permanence, évoluant continuellement autour d’une moyenne de 718 000 affaires. En considérant une pro-
ductivité moyenne de 689 affaires jugées par magistrat par an, cette accumulation d’affaires en instance
équivaut à un déficit annuel moyen de 105 magistrats sur les dix années étudiées.

3.1.4. Principales tendances

Évolution du nombre de magistrats.


Évolution de la productivité des magistrats.
Part du budget d’investissement dans le budget total du ministère de la Justice.
Part du budget de fonctionnement dans le budget total du ministère de la Justice.
Accumulation des affaires en instance.

102
Interprétation globale
Si l’effort budgétaire fournit par l’État en matière d’investissement pour le développement des infrastruc-
tures de la justice au Maroc continue d’être envisagé de manière globalement semblable à celle ayant pré-
valu ces quelques dernières années -probablement pour tenir compte ou pour « composer avec” des
contraintes similaires à celles ayant « conditionné cet effort” lors de ces dix dernières années- l’effort bud-
gétaire total consenti par l’État au secteur de la justice risquerait de ne plus servir qu’au maintien du fonc-
tionnement actuel du ministère de la justice, avec un niveau de fonctionnement « respectant” l’évolution
moyenne observée quantitativement lors de ces dix dernières années.
Cette interprétation sera, entre autres, vérifiée par des travaux de projection des données disponibles.

3.2. Des réalisations de réforme en profondeur : l’articulation aux


exigences de développemment et de démocratisation

Des efforts conséquents ont également été entrepris par les pouvoirs publics pour exécuter les mesures
préconisées par le projet de réforme en profondeur de la de la justice. Les principales réalisations favorables
à la réhabilitation et à la modernisation de la justice méritent d’être signalées.

3.2.1. Les efforts de la rehabilitation


Un travail de réhabilitation, de redressement et de moralisation a été initié en urgence pour combattre les
dysfonctionnements, les dérives et les abus afin de rétablir l’autorité du droit de l’État et de redonner
confiance aux justiciables.

Ce travail se déploie sur plusieurs registres :

A. La redéfinition des règles et des procédures structurantes de l’administration centrale


et des juridictions
C’est ainsi que les missions de chacune des entités ont été clairement définies dans le plus strict respect
de l’indépendance de la justice afin d’éviter interférences, zones d’ombres et dysfonctionnements.
Une identification rapide des dysfonctionnements a également permis d’établir une meilleure répartition
des tâches et une rationalisation de la gestion et l’organisation de concertation et de la coopération.

B. L’arrêt des immixtions


Afin de consolider l’indépendance de la justice, de gros efforts sont déployés pour mettre définitivement
fin à toute tentative d’intervention ou d’immixtion dans les affaires judiciaires d’où qu’elle vienne. Pour cela il
a fallu procéder à une véritable remise en ordre axée notamment sur le respect de la voie hiérarchique, la
généralisation de l’écrit dans les relations administration centrale et tribunaux, le rétablissement de l’autorité
et de la responsabilité des chefs des juridictions et des chefs de parquets.

103
C. L’intensification et le renforcement du travail d’inspection et de contrôle du bon
fonctionnement des tribunaux
L’Inspection Générale a été valorisée et renforcée en la dotant des moyens humains et matériels néces-
saires pour intensifier et multiplier les inspections des tribunaux.
Des inspections sur le bon fonctionnement des juridictions se font d’une manière constante et régulière et
renseignent utilement sur les problèmes, les déficiences et les dysfonctionnements permettant ainsi de
prendre les mesures appropriées.
De plus, des inspections ciblées se font chaque fois que l’on soupçonne une anomalie ou un dys-
fonctionnement dans une affaire portée devant les tribunaux.
Les inspections hiérarchiques ou régionales réalisées périodiquement par les premiers présidents des
cours d’appel sur les juridictions relevant de leur ressort et par les procureurs généraux sur les parquets rele-
vant de leur tutelle renforcent et intensifient le travail de l’Inspection Générale.

D. La contribution du conseil supérieur de la magistrature à la réhabilitation de la justice


Le Conseil Supérieur de la Magistrature contribue de plus en plus efficacement au programme de morali-
sation, de réhabilitation et de redressement de la justice.
D’une part, les abus, défaillances, manquements à l’éthique et plus généralement toutes les conduites
pouvant porter préjudice à l’image de la magistrature sont sévèrement sanctionnées.
D’autre part, l’avancement des magistrats et l’accès à des fonctions de responsabilité se trouvent désor-
mais subordonnés à des critères précis connus de tous qui privilégient le mérite et la compétence.

E. La médiatisation du programme de réforme


Convaincu de l’urgence de regagner la confiance des citoyens, le ministère s’est fixé un programme de
médiatisation et de vulgarisation de son action ainsi qu’une politique de diffusion de l’information afin de faire
prendre conscience à toutes les franges de la société marocaine que la réforme de la justice est en marche,
qu’elle est l’affaire de tous, que la réussite de cette entreprise dépend dans une large mesure de l’implication
de tous et que leur implication à quelque niveau que ce soit est essentielle pour son succès.

3.2.2. Les effortss favorables à la modernisation


Parallèlement au travail de redressement et de réhabilitation, un travail de modernisation de la justice a été
entrepris, travail de longue haleine, qui s’inscrit forcément dans la durée.
Le secteur de la justice accuse un décalage considérable par rapport aux évolutions politique, économique
et sociale que le pays a connues. Ce retard se doit d’être rattrapé pour que la justice puisse se convertir véri-
tablement en facteur de développement et vecteur de progrès.

A. La rationalisation de la gestion de l’administration centrale et des juridictions


Cet rationalisation exige au premier chef la mise place de systèmes informatisés au sein de l’administra-
tion centrale (gestion et suivi des activités des tribunaux, gestion du personnel judiciaire, du budget, des pri-
sons) et dans les tribunaux (secrétariat-greffe, structures de notification et d’exécution des jugements, suivi
des dossiers). L’informatisation des tribunaux administratifs, des tribunaux de commerce, des cours d’appel
et de la cour suprême a été menée a bien soit dans le cadre de projets de modernisation conçus et exécutés

104
avec l’appui de la Banque Mondiale et de l’USAID. Le reste des juridictions sont en cours d’informatisation
grâce au projet initié par le gouvernement avec la commission européenne dans le cadre du projet MEDA.
La mise en place de mécanismes d’évaluation fondés sur de nouveaux paramètres tels que le coût, l’effi-
cacité, la célérité, le rendement, la satisfaction des justiciables, l’optimisation des ressources humaines et
financières, permettra d’apprécier les progrès accomplis.

B. Le réexamen en profondeur de la formation des magistrats


L’Institut National des Études Judiciaires (INEJ), simple structure interne de l’administration centrale de la
justice jusqu’en 2002 a été transformé en Institut Supérieur de la Magistrature (ISM) doté de la personnalité
juridique et de l’autonomie administrative et financière. Un plan de restructuration et de modernisation de
ses moyens et méthodes pédagogiques est en cours d’exécution, jusqu’à un date récente, avec l’appui de la
Banque mondiale.
Depuis le 12 janvier 1999, l’accès à l’institut national des études judiciaires (INEJ) est conditionné par une
présélection des candidats, sur étude de dossier et par la réussite au concours d’entrée. L’accès à l’INEJ est
ainsi réservé aux meilleurs étudiants. Leur sélection tient compte bien entendu du contrôle des connais-
sances juridiques, mais surtout de leur capacité d’analyse et de raisonnement, de leurs prédispositions psy-
chologiques et morales à exercer le métier de juge et à en accepter les contraintes et les servitudes.
Le contenu des enseignements est en cours d’adaptation et d’enrichissement eu égard aux changements
en cours et à la spécificité du droit marocain. L’internationalisation et la complexité croissante du droit
appellent à une diversification et à une spécialisation des filières, à travers l’enseignement des langues étran-
gères, du droit comparé et des matières telles que le droit des affaires, le droit du commerce international, le
droit de la concurrence, le droit de la consommation, le droit de la propriété industrielle et intellectuelle et le
droit pénal international.
La forme des enseignements connaît aussi une évolution. Elle doit revêtir un aspect pratique par des
études de cas et des simulations et tirer profit des nouvelles technologies pour mettre en place une pédago-
gique interactive.
L’enseignement dispensé à la fois par des magistrats-formateurs, des universitaires et des praticiens
confirmés ouvre progressivement l’ISM sur l’environnement universitaire et socio-économique national et
international.
Parallèlement à cette formation initiale, l’ISM diversifie ses activités et offrira aux magistrats en exercice,
aux agents du secrétariat-greffe, aux huissiers, aux experts agréés et le cas échéant aux avocats et aux
conseillers juridiques, l’opportunité d’actualiser leurs connaissances, par un enseignement permanent,
continu et pour certains, obligatoire.
Toujours dans le même domaine, il convient de revoir les règles régissant l’accès direct à la magistrature
de certains professionnels du droit, universitaires, avocats, notaires, conseillers juridiques. De cette façon,
des compétences éprouvées pourront intégrer les divers étages de la hiérarchie judiciaire et contribueront à
rénover progressivement le style et les méthodes de travail des magistrats.

C. L’amélioration de l’accès à la justice


Le texte actuel relatif à l’assistance judiciaire, destiné à permettre l’accès à la justice à ceux qui n’ont pas
les moyens financiers nécessaires, présentent des insuffisances. Aussi une réflexion est-elle en cours pour
l’élaboration d’un texte d’ensemble sur l’aide juridique et judiciaire permettant à toute personne qui le sou-
haite de connaître ses droits et ses obligations et organisant un meilleur accès à la justice et une meilleure
assistance aux justiciables démunis.

105
Par ailleurs, une révision du code de procédure civile 1 permet de confier au juge unique certaines affaires,
de simplifier les procédures sans réduire les garanties dues aux justiciables. Il reste à revoir certaines voies
de recours fréquemment utilisées à des fins dilatoires, à réexaminer les conditions du pourvoi en cassation et
à repenser les procédures de notification et d’exécution des décisions judiciaires.

Mesures prises en attendant


Les actions à mener dans ce sens visent à simplifier les procédures, réexaminer l’assistance judiciaire, éli-
miner les procédés dilatoires, réduire la durée des procès et veiller à l’exécution des jugements rendus déjà
des progrès ont été réalisés. L’accueil et l’écoute des justiciables, leur accès au conseil et à l’orientation au
sein des tribunaux, qui font également l’objet d’un programme d’action à court et moyen termes.
En attendant l’aboutissement de ces projets, certaines mesures de nature à faciliter l’accès à la justice ont
été prises. Ainsi, les conditions d’accueil des justiciables ont été améliorées : création de bureaux d’orienta-
tion et d’accueil, organisation de la présence du public dans les juridictions... De même, des journées
entières sont désormais consacrées à l’accueil et à l’écoute des plaignants par les présidents des juridictions
et les chefs du parquet.
C’est également dans ce sens qu’il y a lieu d’appréhender l’unification des tribunaux de première instance
de Casablanca dans un seul et même tribunal organisé en cinq sections spécialisées qui fonctionnent dans
les sièges des anciens tribunaux de première instance.
Du reste et pour certaines catégories de justiciables, le site Internet, qui permet la communication et la dif-
fusion de l’information, contribue aussi à faciliter l’accès à la justice.
Sur les justices alternatives, une réflexion et des études ont été menées dans le but de promouvoir et de
développer l’arbitrage interne notamment dans le domaine des affaires et de décharger les tribunaux de cer-
taines affaires non litigieuses qui pourraient parfaitement relever d’un traitement extrajudiciaire.

D. L’intégration réussie des tribunaux administratifs et des tribunaux de commerce dans


le système judiciaire marocain
Ces tribunaux spécialisés opèrent dans deux domaines essentiels pour la vie du pays : le contrôle de
l’administration et la régulation de la vie des affaires.
C’est ainsi que le rôle des tribunaux administratifs sera essentiel dans la promotion de la nouvelle concep-
tion du concept d’autorité telle qu’elle a été définie par Sa Majesté le Roi Mohamed VI. Celui des tribunaux
de commerce le sera tout autant pour pousser à la rigueur et à la vertu dans le monde des affaires et
accompagner un développement économique harmonieux du pays.
La réussite de ces deux expériences constitue une avancée significative dans l’édification de l’État de droit
et la consolidation de l’État de droit dans le monde des affaires.

E. L’humanisation des prisons


Le Ministère de la Justice s’est par ailleurs engagé dans une profonde réforme du système pénitentiaire
marocain laquelle s’articule autour de l’humanisation des conditions de détention et de la préparation des
détenus à leur réinsertion dans l’environnement social.
Aussi, cette réforme tend à développer la notion de droits du prisonnier par une véritable révision du
concept de politique répressive. L’objectif est de faire des prisons non plus seulement des centres de déten-

1. Dahir portant loi no 1-93-206 du 22 rebia I 1414 (10 septembre 1993) modifiant le code de procédure civile (Bulletin Officiel no 4220 du mer-
credi 15 Septembre 1993).

106
tion et de privation de liberté, mais également un milieu de rééducation et de préparation à la réinsertion et
où la dignité humaine est préservée.
Sur le plan législatif et réglementaire, la loi no 23-98, adoptée le 25 août 1999, publiée le 16 septembre
1999 et relative à l’organisation et au fonctionnement des établissements pénitentiaires permet désormais à
chaque détenu de suivre une formation professionnelle ou faire des études et ne subir aucune discrimination
de race, de couleur, de sexe, de nationalité, de langue, de religion, d’opinion ou de rang social. Le détenu
peut gérer ses biens extérieurs, recevoir ses amis et sa famille, exercer librement son culte religieux et exer-
cer son droit à la création artistique et intellectuelle. Sa famille doit être obligatoirement informée du lieu de
son incarcération.

Les établissements pénitenciers sont répartis à travers le Royaume et constituent une structure complé-
mentaire de l’organisation judiciaire. Ils sont classés selon différentes catégories :
– Les prisons locales, qui accueillent en les séparant, les détenus soumis à la détention provisoire, les
condamnés de courte durée et les contraignables ;
– Les maisons centrales, qui accueillent les condamnés de longues durées et qui développent toutes les
possibilités de réinsertion des détenus ;
– Les pénitenciers agricoles qui sont des prisons semi-ouvertes destinées à la formation professionnelle
en milieu agricole ;
– Les centres de réforme et d’éducation qui prennent en charge les mineurs et les jeunes condamnés en
vue de leur réinsertion sociale.

F. La réforme de nombreux textes législatifs et réglementaires


L’environnement législatif et réglementaire de l’exercice de la justice doit à son tour évoluer pour soutenir
et accompagner efficacement la réforme mise en ouvre et aider à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés.

Dans cette perspective, certains textes ont déjà été adoptés comme :
– Le décret fixant les attributions et l’organisation du ministère de la justice ;
– La loi relative aux prisons ;
– Les lois intégrant les juridictions de commerce dans l’organisation judiciaire et dans le statut de la magis-
trature ;
– Le code de procédure pénale ;
– Le code des juridictions financières ;
– La loi portant création de l’Institut Supérieur de la Magistrature ;
– La loi relative aux auxiliaires de la justice ;
– La loi sur les experts judiciaires ;
– La loi sur les traducteurs et les interprètes agréés.

107
4. Les perspectives d’avenir à l’horizon 2025

4.1. Sur le plan quantitatif : quelques projections chiffrées des besoins

Dans la projection qui suit, l’horizon est de 20 ans. Cependant, cette projection ne peut être raisonnable-
ment considérée comme fiable que sur un horizon de cinq ans.

4.1.1. Budget

Budgets prévisionnels du ministère de la Justice (en MDH)

L’interprétation principale à déduire de cette projection consiste à dire que si la gestion budgétaire du sec-
teur de la justice continue d’être menée de manière globalement semblable à celle ayant prévalu ces quel-
ques dernières années, il y’a un grand risque qu’à l’horizon 2012, l’ensemble du budget alloué au ministère
de la justice ne serve plus qu’à couvrir ses besoins de fonctionnement.

108
4.1.2. Ressources humaines
A. Projection des effectifs

Effectif du MJ par 100 K.ha

Nombre de magistrats pour 100 K.ha

L’évolution du nombre des magistrats, bien que positive, demeure à relativiser par rapport à l’évolution de
la population du Maroc.

109
B. Projection de l’activité et évaluation des besoins

Activité

L’évolution projetées des affaires enregistrées, jugées et en instance montre qu’à l’horizon 2007, il y’a un
grand risque que le nombre d’affaires enregistrées dépasse la capacité de leur prise en charge, et que par
conséquent le nombre d’affaires en instance risque d’augmenter exponentiellement à compter de cet instant
là.
Ceci confirme l’interprétation faites des données de 1993 à 2003.
Les évaluations des besoins en magistrats seront exprimées en considérant un scénario cible qui consiste-
rait à épurer à l’horizon 2008 l’ensemble des affaires en instance. Ce scénario suppose que le nombre
d’affaires devant être traitées chaque année correspond à la somme du nombre d’affaires enregistrées au
cours de l’année considérée et du nombre moyen d’affaires à épurer par an.
L’horizon 2008 a été arrêté dans un premier temps afin d’éviter de placer la prévision à un niveau d’incerti-
tude élevé pour une projection au delà d’un horizon de 5 ans, la dernière observation datant de 2003.
Cette évaluation a été effectuée en considérant aussi bien l’évolution projetée des affaires enregistrées,
jugées et en instance, que l’évolution de la productivité annuelle moyenne des magistrats. Les besoins tels
qu’ils seront exprimés renseignent sur l’effort supplémentaire devant être fourni par l’État, et considèrent de
ce fait, l’effort actuellement fourni par l’État et son prolongement logique à venir comme acquis.

110
La somme de ces besoins annuels correspond à un recrutement cumulé de 485 magistrats, étalé sur les
cinq années à venir, soit un recrutement moyen de 97 magistrats par an.
Cette moyenne annuelle permet de se forger une idée sur la faisabilité de la mise en œuvre du scénario
proposé. En outre, elle peut également être considérée comme la simplification d’une éventuelle planifica-
tion de recrutement à opérer.
Le nombre de 97 magistrats supplémentaires par promotion durant les cinq années à venir étant rationnel-
lement acceptable, et au risque d’augmenter significativement l’incertitude, le calcul sera d’une part décalé
de deux années nécessaires à la formation d’une promotion de magistrats, et d’autre part, de deux années
supplémentaire pour la réactivité nécessaire. En effet, la mise en œuvre la plus avancée possible dans le
temps ne pourrait concerner que la promotion 2007 de l’ISM
Ainsi, le scénario cible consisterait à épurer à l’horizon 2011 l’ensemble des affaires en instance. Ce scéna-
rio correspondrait à un besoin supplémentaire annuel de 102 magistrats de 2007 à 2011.
Ces deux résultats demeurent cohérents avec le résultat moyen calculé précédemment (déficit annuel
moyen de 105 magistrats de 1993 à 2003).
Un suivi statistique annuel devrait permettre d’affiner davantage les prévisions des besoins en magistrats.

4.2. Sur le plan qualitatif : enjeux de société et enjeux de bonne justice :


des éléments d’une même équation

4.2.1. Propositions pour une meilleure mobilisation des ressources humaines


La mobilisation des ressources humaines est une nécessité absolue pour vaincre les difficultés dont
souffre notre justice.

A. Pour faire face à la demande croissante de la justice et pour en faciliter l’accès, il est
recommandé :
– De rationaliser l’implantation des juridictions : Le système d’identification objective des besoins en
services judiciaires dont la construction était en cours devra être finalisé et mis en œuvre pour donner de
la visibilité et aider à la décision en matière de développement de la carte judiciaire. Ce système permet-
tra en même temps d’assurer une meilleure répartition des ressources humaine disponibles entre les
différentes juridictions, une couverture plus rationnelle, plus équitable du territoire et partant une plus
grande productivité de notre système judiciaire.
– De recentrer et de renforcer la dynamique d’informatisation de la justice : Le programme d’informa-
tisation devra être poursuivi et renforcé, sans perdre de vue que tout programme de cette nature ne
peut valablement et durablement être favorable au relèvement du niveau de performance qu’à la condi-
tion de l’envisager et de l’exécuter sous sa triple dimension d’équipement informatique, de formation
des utilisateurs et d’informatisation des procédures. Il est à noter, par ailleurs, que l’informatisation, ainsi
envisagée, peut aider traitement du problème de la corruption.
– De valoriser et de récompenser la productivité : une politique de valorisation et de compensation des
efforts supplémentaires fournis par les magistrats, les greffiers et les huissiers de justices devra être
conçue et mise en œuvre. Des primes de rentabilité ou bien en journées de récupération devront être
accordées aux magistrats du siège et du parquet et aux greffiers qui accomplissent des travaux supplé-
mentaires ou qui assurent des permanences. Les huissiers devront être compensés en fonction du
nombre de décisions judiciaires dont ils assurent l’exécution.

111
– De faire aboutir le processus engagé pour adopter un texte d’ensemble sur l’assistance juridique
et judiciaire. Ce texte devra permettre à toute personne qui le souhaite de connaître ses droits et ses
obligations et organiser un meilleurs accès à la justice et surtout une assistance plus efficace aux justi-
ciables les plus démunis. L’effort de simplification des procédures devra par ailleurs être poursuivi sans
réduire pour autant les garanties accordées aux justiciables. Certaines voies de recours souvent utilisées
à des fins dilatoires devraient être revues et corrigées et les procédures de notification repenser pour
éviter les manœuvres attentatoires à la bonne justice dont elles font l’objet.
– L’intégralité du système des voies d’exécution devrait faire l’objet d’un remaniement, tant au
niveau du personnel que des procédures. Il conviendrait de réexaminer avec attention les procédures
d’exécution en fonction des besoins et des valeurs de la société marocaine, en vue de dégager les
pistes les plus rentables et les plus acceptables pour une exécution performante des décisions de jus-
tice. La spécialisation d’un juge de l’exécution dans tous les tribunaux de commerce et de première ins-
tance pourrait accélérer le processus. Il disposerait des aptitudes, des pouvoirs et des responsabilités
requises pour obtenir des mesures d’exécution efficaces.
– La profession d’huissier de justice devrait être renforcée par des critères de recrutement et de for-
mation plus stricts, par la création d’un ordre professionnel disposant de pouvoirs de supervision éten-
dus ainsi que par l’instauration d’une déontologie professionnelle et d’une responsabilité civile collective.
Les huissiers devraient être plus nombreux, en fonction des priorités de la carte judiciaire. Il conviendrait
aussi de revoir leurs émoluments.

B. Pour relever le niveau de compétence des magistrats et des auxiliaires de la justice, il


est recommandé de concevoir une stratégie à moyen et long terme sur la base des
considérants suivants :
– Toute décision judiciaire est le produit final de plusieurs intervenants (avocats, magistrats, experts, gref-
fiers, huissiers et les justiciables eux-mêmes). Pour relever le niveau de qualité de notre justice, il
importe de concevoir et de mettre en œuvre une stratégie intégrée de formation initiale, de recyclage,
de mise à niveau et de formation continue qui prennent en compte les besoins de tous les acteur de la
vie judiciaire,
– Seule les pouvoirs publics peuvent et doivent concevoir et veiller à la mise en œuvre d’une telle stratégie
selon une démarche d’écoute de concertation et d’implication des différents corps professionnels
concernés (magistrat, greffiers, avocats, notaires addouls, huissiers, experts..)
– En raison des nouvelles missions d’ordre politique, économique, culturel et social fixées à la justice les
programmes et les modalités d’acquisition, de maintien et d’enrichissement des compétences devront
permettre aux bénéficiaires de ces programmes, et surtout aux magistrats, d’appréhender les réalités,
souvent complexes, qui servent de contexte à leurs décisions et de les transcender en cas de besoin. Le
noyau dur de la formation juridique et judiciaire devra en conséquence être complété par des disciplines
et des découvertes (sous forme de stages, d’échanges d’expériences et d’encadrements pluridiscipli-
naires) permettant de décoder u réel de plus en plus complexe.
– L’accès à n’importe quelle profession judiciaire ou para judiciaire devrait être conditionné par un
concours d’entrée plus sélectif, et par le suivi d’une formation professionnelle, l’acquisition d’aptitudes
pratiques et par une formation à l’éthique et à la déontologie professionnelles. Les candidats devraient
être évalués par un organe professionnel indépendant. Le pouvoir des corps professionnels devra être
renforcé dans l’optique d’améliorer la formation, la protection et la discipline de ses membres.
– Le programme de formation des divers professionnels du droit devrait faire l’objet d’une révision dans
l’optique de garantir l’acquisition des aptitudes professionnelles. Ces cours devraient comporter des pro-

112
cédures d’évaluation visant à certifier la qualité des professionnels du droit. Des corps professionnels
représentatifs devraient superviser plus étroitement les programmes de formation et exercer un plus
grand contrôle disciplinaire

Sur la base de ces présupposés, il est recommandé :


– De continuer l’effort de mise à niveau du système de formation professionnelle initiale à travers
l’Institut Supérieur de la Magistrature. Cet effort devra être entrepris et/ou poursuivi par le biais des
opérations suivantes :
R Il conviendrait de revoir le rôle de cet institut, d’une importance capitale pour l’avenir de l’appareil judi-
ciaire marocain. Son programme devrait être harmonisé avec la révision des programmes d’enseigne-
ment des universités. Il devrait être cohérent par rapport aux besoins à long terme de l’appareil
judiciaire ;
R L’institut devrait professionnaliser (plutôt que spécialiser) la formation afin de procurer aux stagiaires
des compétences pratiques directement opérationnelles. Son objectif majeur devrait être d’inculquer
aux magistrats la confiance et un esprit proactif. Pour y parvenir l’Institut aurait besoin d’au moins
20 formateurs à temps plein, de préférence détachés de manière provisoire par les tribunaux. La for-
mation continue des magistrats doit être assurée une fois par an ;
R L’intervention à l’amont, en coopération avec les facultés de droit, pour initier et promouvoir la filière
de licence des professions judiciaires dans le but élever le niveau des candidats au concours d’accès à
l’ISM;
R L’ouverture de l’ISM à son environnement professionnel et tout spécialement aux autres établisse-
ments d’enseignement supérieur et au monde des affaires en matière d’encadrement pédagogique,
de stages et de découvertes au profit des futurs magistrats;
R L’ouverture, à travers la coopération bilatérale, sur les expériences étrangères en matière de formation
initiale et continue au profit des magistrats;
R La décentralisation des activités de formation continue qui devra être couplée avec un programme per-
manent d’animation culturelle des circonscriptions d’appel en exploitant les infrastructures d’accueil et
d’hébergement mises en place à cet effet par l’association des œuvre sociale de la justice;
R Le renforcement de l’apprentissage et de la pratique des langues étrangères et tout particulièrement
le français, l’espagnol et l’anglais.
– De donner suite au projet de création des instituts régionaux de formation des avocats et ce en
apportant tout l’appui nécessaire à l’association des barreaux du Maroc qui en a eu l’initiative.

4.2.2. Propositions pour une meilleure adaptation normative et institutionnelle

A. Au plan normatif
1. Il est recommandé de continuer l’effort d’adaptation du droit positif aux exigences de notre temps et
aux orientations globales qui sous tendent l’aspiration à une société plu moderne, plus démocratique et
plus attentive la dignité et à la citoyenneté, plus ancré dans l’État de droit et ou la culture de la responsa-
bilité permet et renforce la pratique des libertés. Nos engagements internationaux et notre ancrage
Maghrébin et européen devraient être pris en compte dans cette œuvre de réforme en profondeur de
notre droit et de notre justice.
2. C’est ainsi qu’il est fortement recommandé de revoir notre législation pénale et tout spécialement notre
code pénal pour l’adapter aux nouvelles formes de criminalités qui se développent sous l’effet de la

113
mondialisation, de la globalisation et de la révolution technologique. Il est fortement souhaitable, par
exemple, que la peine de mort soit supprimée de notre dispositif coercitif, tant il est vrai que cette sanc-
tion constitue un hiatus par rapport à l’attachement de notre pays aux droits humains et un obstacle de
plus en plus manifeste au développement des relations judiciaires avec les pays de l’Union Européenne,
3. Il est recommandé de faire aboutir rapidement le projet de loi sur la répression de la corruption.
4. Les chantiers ouverts en matière d’amélioration du statut légal de la femme et de l’enfant devraient être
poursuivis et renforcé.
5. Dans ce même ordre d’idée, il est souhaitable de continuer à renforcer la place de la femme en tant que
préoccupation particulière de la justice, devant être protégée contre les différentes sortes de discrimi-
nations et d’agression plus ou moins explicite dont elle fait l’objet et ensuite en sa qualité d’acteur parti-
culièrement prometteur de la justice honnête et hautement responsable à laquelle on aspire.
6. Les professions d’avocat et de notariat moderne devraient être réformées et les projets de loi y affé-
rents devraient être adoptées dans des délais raisonnables.
7. Le statut de la magistrature devrait être revisité dans la perspective de renforcer l’indépendance de la
justice. Il est recommandé à cet effet.
8. D’abandonner des procédés dont l’usage pratique a donné lieu à des décisions administratives attenta-
toires à l’indépendance des juges. Il en est tout spécialement ainsi pour les dispositions qui permettent
au ministre de la justice de déléguer, pour des raisons de service et pour une durée de six mois renou-
velable une fois avec l’accord de l’intéressé, dans une autre juridiction que celle ou il a été affecté par
dahir royal sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature. Cette disposition justifiée pour les
besoins de bon fonctionnement de la justice a souvent été détournée de son objectif initial et utilisée
comme moyen de mutation déguisée pour des raisons plus au moins avouable.

B. Au plan institutionnel
1. Il est également recommandé de renforcer les pouvoirs du conseil supérieur de la magistrature et de
revoir sa composition de telle sorte à ce sa configuration intègre les changements qui ont affecté l’orga-
nisation judiciaire (création de juridictions spécialisées, suppression de la Cour spéciale de justice ?) et
qu’elle réduise les effets du corporatisme sur l’exercice de ses missions. Il est à cet fin proposé
d’adjoindre aux membres magistrats, des personnalités indépendantes désignées par Sa Majesté le roi
parmi les professeurs universitaires émérites, les avocats ou toute autre profession libérale concernée
par le fonctionnement de la justice.
2. Il est également recommandé de compléter l’édifice de l’organisation judiciaire administrative par la
mise en place des cours d’appel administratives et de la création du conseil d’État.
3. Les juridictions commerciales devraient être généralisées à l’ensemble des régions du Royaume pour
réduire, ne serait que partiellement le problème de l’éloignement dont souffrent les commerçants
aujourd’hui.
4. Enfin, il importe de régler définitivement le sort des juridictions communales qui souffrent de multiples
maux et qui ne sont pas propice à garantir une justice équitable et crédible à leurs usagers.

4.2.3. Propositions pour une plus forte moralisation de la justice


1. La moralisation de la justice nécessite également une approche intégrée qui concerne l’ensemble des
intervenant dans le secteur judiciaire. En effet, la justice n’est pas un îlot isolé de son environnement
économique, social et culturel. Elle est fondamentalement le produit de son milieu. En son sein se
reproduisent à des niveaux divers les mêmes attitudes négatives diffuses dans la société, les mêmes

114
comportements auxquels les individus, organisés ou non, recourent en général pour assurer leur survie,
leur position, leur promotion ou leur succès. Le laxisme, la débrouillardise, l’opportunisme, le clienté-
lisme, enrobés dans beaucoup d’irrationalité et d’irresponsabilité, sont généralement pointés du doigt.
2. Sans une œuvre constante et à long terme pour diffuser les valeurs positives dans le corps social, les
efforts entrepris pour lutter contre la corruption dans la justice ne produiront que des effets limités et
bien loin d’être déterminants. L’éducation familiale et scolaire, la formation professionnelle et universi-
taire, la communication et la lutte contre la précarité matérielle et psychologique semblent devoir être
les domaines de prédilection de ces efforts.
3. L’image négative de la justice et son incapacité à relever de façon déterminée et déterminante le défi
de la crédibilité au regard de ses usagers s’expliquent dans une large mesure par la reproduction en son
sein de ces mêmes valeurs négatives diffuses dans le corps social. Le laxisme et l’insuffisance du
niveau général de compétence, d’organisation, de fonctionnement d’évaluation et de contrôle affectent
davantage les relations de l’administration avec ses usagers que la corruption qui doit, bien évidem-
ment, être combattue avec la plus grande rigueur.
4. Si la justice veut devenir un acteur et un lecteur de progrès et de diffusion de la culture de la responsabi-
lité, de la transparence et de l’éthique du service public, elle se doit d’abord de développer et de renfor-
cer parmi ses agents les valeurs génératrices de comportements éthiques et transparents. Elle devra
être considérée en permanence comme objet et facteur de moralisation.
5. La démarche qui semble être la plus appropriée pour progresser dans ce sens consiste dans un prag-
matisme constructif, fondé sur des actions concrètes, alimenté en permanence par une vision
d’ensemble qui balise le terrain face aux responsables politiques successifs et aux techniciens de
l’administration de la chose publique. L’action et le besoin d’engranger rapidement des résultats
concrets ne doivent pas faire obstacle à l’analyse, à la réflexion et à la production de nouvelles normes.
Mais celles-ci, non plus, ne doivent pas être une fin en soi, ou bien un exorcisme au pied duquel
viennent mourir les aspirations de changement réel.
6. Cette démarche devra être confortée par la capitalisation des analyses disponibles et des résultats déjà
obtenus par efforts successifs, le partage et la démultiplication des expériences réussies, l’innovation
en termes de solutions simples et adaptées au contexte local.
7. Pour donner à la volonté de changement et aux dynamiques de moralisation et de transparence de
l’administration de la justice qui se signalent ça et là, une impulsion déterminante, la bonne gouver-
nance semble être, aujourd’hui, le vecteur le plus prometteur. À bien y penser, c’est sur l’organisation
et le fonctionnement au quotidien des services de l’administration de la justices, des cours et tribunaux,
la gestion efficace des relations de travail, l’évaluation et le contrôle, la mobilisation des énergies, La dif-
fusion du sentiment de responsabilité, la responsabilisation, la promotion et la valorisation de la compé-
tence et de l’intégrité qu’il y a lieu de concentrer les efforts.

115
Introduction

Après cinquante ans d’indépendance, alors que le Monde connaît une mutation profonde dans tous les
domaines, dans notre pays les institutions politiques évoluent, la société civile bouge, l’initiative privée se
développe, mais notre administration semble en perte de vitesse. Objet de toutes les critiques, tant par la
classe politique, les medias, que les pouvoirs publics, l’administration est actuellement au cœur du débat
national.
Il faut reconnaître que ces critiques, ne sont pas toujours fondées, car elles reposent le plus souvent sur le
postulat que l’administration serait un bloc monolithique fonctionnant selon des normes et des ressources
identiques. Or la réalité est toute autre ; de nombreuses études menées au Maroc 1 ont montré que les per-
formances des administrations changent de façon considérable selon la nature et les ressources dont dis-
pose chaque secteur et demeurent largement déterminées par le professionnalisme des agents et le profil
des dirigeants.
Comment donc expliquer que nos administrations qui disposent de ressources humaines d’une qualité
remarquable et d’un taux d’encadrement élevé 2 soient l’objet d’autant de critiques ?
À l’évidence, il ne s’agit pas d’un simple problème d’image. Il s’agit d’abord de la position particulière
qu’occupe – ou devrait occuper – l’administration dans un système de gouvernance où interviennent plu-
sieurs acteurs. Pour s’en rendre compte, il suffit de passer en revue les questions actuellement soumises au
débat public : la lutte contre la corruption, la transparence, la complexité des procédures, la proximité vis-à-vis
du citoyen, l’accessibilité aux services publics de base, etc.
C’est par rapport à ces problématiques que l’État est actuellement interpellé. Dans ce cadre, il importe de
rappeler que « l’Administration », au sens strict, n’est qu’un maillon dans la chaîne des institutions de l’État
et que son efficacité dépend de nombreux facteurs, notamment : le rôle que joue le pouvoir exécutif, le poids
réel des organes de contrôle et d’audit, le rôle du Parlement, le dynamisme des élus au niveau régional et
local, etc.
C’est donc par rapport à ce contexte qu’il convient d’analyser l’évolution de l’administration et les princi-
pales réformes menées depuis l’indépendance. Quels enseignements nos administrations doivent-elles tirer
de près d’un demi-siècle d’expérience ? Quels sont les tendances et les nouveaux enjeux pour l’avenir ?
Telles sont les questions qui seront abordées dans la présente contribution.

1. Cf. Étude sur la fonction publique et les structures administratives, Premier ministre (IDRH, IMEG, Hay Management), 1999.
2. Le « taux d’encadrement » de l’administration de l’État qui était de 37 % en 1997 est passé à 48 % en 2002. (Il s’agit de la proportion des
effectifs classés dans l’échelle 10 et plus par rapport aux effectifs globaux.)

119
I. Histoire et profil actuel de l’administration marocaine
1955-2005

1. Historique et évolutions majeures

Pour bien saisir la problématique de modernisation de l’administration marocaine et son évolution au cours
des cinquante dernières années, il importe de placer l’appareil administratif dans le contexte historique du
régime politique marocain et le rôle prépondérant qu’y joue le pouvoir exécutif au sein de l’appareil d’État
depuis près d’un demi siècle.

1.1. Évolutions Constitutionnelles majeures

Dès son retour d’exil, le 18 novembre 1955, feu le Roi Mohamed V s’adressait à la nation et proclamait son
intention de constituer « un gouvernement responsable et représentatif, chargé de mettre en place des insti-
tutions démocratiques issues d’élections libres, fondées sur le principe de la séparation des pouvoirs dans le
cadre d’une monarchie Constitutionnelle reconnaissant aux marocains de toutes confessions, les droits de
citoyens et l’exercice des libertés publiques et syndicales »
Tous ces droits et libertés trouveront leur consécration solennelle dans le titre premier de la première
Constitution de 1962.

En dehors des droits fondamentaux du citoyen, la Constitution de 1962, contient les grands principes à la
lumière desquels doivent fonctionner l’administration et le pouvoir exécutif, il s’agit notamment :
– du principe de la légalité. Il est posé par l’article 4 de la façon suivante « la loi est l’expression suprême
de la volonté de la nation. Tous sont tenus de s’y soumettre ». « Les marocains », précise l’article 5,
« sont égaux devant la loi » ;
– du principe de la décentralisation qui résulte des dispositions des articles 93 et 94. L’article 93 men-
tionne que les collectivités locales du Royaume sont les Préfectures, les Provinces et les Communes 1,
collectivités qui sont créées par la loi. L’article 94 indique que ces collectivités locales élisent des assem-
blées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans des conditions déterminées par la loi,
C’est dans ce sens que sont intervenus à la même époque de nombreux textes 2.

1. La Constitution en vigueur de 1996 prévoit les mêmes dispositions avec cette différence que les collectivités locales se sont enrichies
d’une nouvelle collectivité territoriale : la Région, érigée en collectivités locale depuis la Constitution de 1992. Pour la Loi relative à l’organisation
des Régions, v. B.O no 4470 du 3.4.1997 p 292- pour le Code électoral, v, B.O no 4470 du 3.4.1997, p 306 et aussi B.O no 5096 du 3.4.2003, p 245.
2. Cf. Dahir du 1er septembre 1959, relatif à l’élection des Conseils communaux, remplacé aujourd’hui par le Code électoral unifié du 2 avril
1997, lui-même modifié par la loi no 64-02 promulguée par Dahir du 24 mars 2003. Le Dahir du 23 septembre 1963, relatif à l’organisation des Pré-

120
– du principe de la séparation des pouvoirs, avec cependant, une prééminence au profit de l’exécutif
(art.35 sur l’état d’exception, arts 48 et 49 sur la distinction entre les domaines de la loi et du règlement).

La Constitution de 1962 n’a cependant pas duré longtemps, puisque le 7 juin 1965, l’État d’exception a été
proclamé et le Roi. Feu SM Hassan II, avait annoncé, dans un message adressé à la Nation, son intention
d’exercer personnellement le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Le Roi concentre alors entre ses mains,
à la fois les pouvoirs que lui confère la Constitution en temps normal et ceux dévolus au Premier ministre. On
assiste ainsi, à partir de 1965, à un renforcement du pouvoir exécutif entre les mains du Roi.
La Constitution de 1970, adoptée à l’issue de l’État d’exception, lui avait confié de nouvelles attributions
qu’il n’avait pas dans le cadre de la Constitution de 1962.
C’est cette concentration du pouvoir exécutif au profit du Roi que la Constitution de 1972 avait essayé
d’atténuer en revenant au schéma initialement tracé par la Constitution de 1962.
La Constitution de 1992 a atténué encore d’avantage cette concentration en donnant plus de poids et
d’autorité au Premier Ministre 1 et en accordant de nouvelles attributions au Parlement au niveau du contrôle
de la politique gouvernementale. En plus des droits et libertés protégés et reconnus par le Titre premier, la
Constitution de 1992, introduit une innovation à ce sujet, au niveau de son Préambule, en affirmant « l’atta-
chement du Maroc aux droits de l’homme tels qu’ils sont universellement reconnus ». La Constitution de
1992 consacre, par ailleurs, la primauté de la loi. Cette prééminence est illustrée par l’établissement d’un
délai de 30 jours pour la promulgation de la loi après sa transmission au gouvernement par la Chambre des
représentants.
La Constitution en vigueur qui date du 7 octobre 1996, confirmera ces acquis ainsi que deux innovations
majeures par la consécration constitutionnelle de la Région en tant collectivité locale à part entière (art 100)
et les gouverneurs en tant que représentants de l’État responsables de l’application des décisions du gouver-
nement et de la gestion des services locaux des administrations centrales (art 102).

1.2. Évolutions politiques

Les réformes Constitutionnelles soulignées ci-dessus ont facilité, dans une large mesure, l’arrivée au pou-
voir des partis dits de la « Koutla », composés essentiellement des formations politiques de gauche avec à
leur tête, l’union socialiste des forces populaires (USFP) qui n’avait pas participé au gouvernement depuis
plus de 30 ans.
À partir de la nomination par le Roi en 1998 d’un Premier Ministre socialiste en la personne de M. Abder-
rahmane YOUSSOUFI, Secrétaire Général de l’USFP, on a commencé à parler au Maroc du « Gouvernement
d’alternance », lequel a survécu même après la mort du Roi feu SM Hassan II en juillet 1999.
SM Mohamed VI a reconduit le gouvernement dirigé par M. YOUSSOUFI en accordant sa confiance à
celui-ci.
Les mêmes partis sont toujours au pouvoir puisqu’ils ont obtenu la majorité aux dernières élections législa-

fectures et des Provinces, abrogé et remplacé aujourd’hui par la loi 79-00, promulguée par Dahir no 1-02-269, du 3 octobre 2002 (B.O no 5058 du
21.11.2002 , p 1370) et Dahir du 23 juin 1960 concernant l’organisation communale qui sera abrogé et remplacé en 1976 par une nouvelle charte
communale plus libérale et respectueuse des droits et libertés des communes. Cette charte vient à son tour, de faire l’objet d’une abrogation par
Dahir no 1-02-297 du 3 octobre 2002.
1. Cf. Le Roi, selon l’article 24 de cette Constitution, nomme les ministres sur proposition du Premier ministre. Pour plus de détails sur la
Constitutions de 1992, v, « Révision de la Constitution Marocaine (1992), analyse et commentaires », Rabat, Imprimerie Royale, 1992.

121
tives du 27 septembre 2002. Le gouvernement actuel est cependant présidé par un Premier ministre « tech-
nocrate », M. Driss JETTOU, personnalité issue du milieu des affaires.
Il faut noter aussi que parallèlement à ces réformes constitutionnelles, le Maroc a engagé depuis 1990 des
réformes d’envergure dans le cadre de la consolidation de l’État de droit et la promotion des droits de
l’homme. C’est dans ce sens que dans un discours historique du 9 mai 1990, feu SM Hassan II avait annoncé
la création de deux institutions essentielles : le Conseil consultatif des droits de l’homme, l’Instance équité et
réconciliation et les tribunaux administratifs, suivis en 1992 et en 1996, comme il a été évoqué précédem-
ment, par deux importantes révisions Constitutionnelles.
En décembre 2001, le Maroc s’est doté de l’institution du Médiateur sous la dénomination « Diwan Al
Madhalim » et d’une loi faisant obligation aux administrations, de motiver les décisions administratives défa-
vorables aux usagers de l’administration, promulguée en juillet 2002 1.

1.3. Organisation du pouvoir exécutif

Le mode d’organisation de l’exécutif et sa position réelle dans l’architecture institutionnelle marocaine


demeurent spécifiques à bien des égards : contrairement aux monarchies de l’Europe occidentale, au-delà de
son traditionnel rôle d’arbitre entre les formations politiques et de sa fonction religieuse de commandeur des
croyants, Le Roi exerce un réel pouvoir d’orientation et d’impulsion de l’action gouvernementale (monarchie
exécutive), en particulier dans le domaine des affaires étrangères, de la défenses nationale, de la justice et
de la sécurité intérieure. Le Roi nomme le Premier ministre et les ministres sur proposition de celui-ci. Il pré-
side le Conseil des ministres. Il promulgue les lois dans un délai fixé par la Constitution (30 jours). La Consti-
tution accorde au Roi, le pouvoir de nommer les hauts fonctionnaires civils et militaires.
C’est à la lumière de ce contexte Constitutionnel qu’il convient d’analyser l’organisation de l’exécutif au
Maroc au sein duquel le Premier ministre assure la fonction de Chef des administrations publiques de l’État
et de premier responsable du bon fonctionnement des services publics. L’action du gouvernement est
relayée au niveau régional et provincial par des représentants de l’État, les Walis et les gouverneurs qui sont
les vis-à-vis locaux des autorités locales et des assemblées élues par la population.

1.4. Contexte historique de création de la fonction publique marocaine

Au lendemain de l’indépendance du Maroc, l’effectif des fonctionnaires de l’État qui constituait le noyau
dur de l’administration ne dépassait guère le nombre de 36 000 agents dont les deux tiers étaient constitués
de ressortissants français.
L’un des défis majeurs de l’administration chérifienne de l’époque était celui de construire de toute pièce
une administration moderne tout en évitant de créer une rupture totale avec le système hérité de la période
du protectorat.
Les premières mesures prises par le gouvernement chérifien devaient répondre à la préoccupation du
« Mouvement national », de « marocaniser » le personnel au niveau des administrations centrales et d’assu-

1. V. sur Diwan Al Madhalim, H. Ouazzani Chahdi, « Diwan Al Madhalim » une institution de médiation entre le citoyen et l’administration,
REMALD, no 47-2002 pp 9 et 5 – Pour la loi sur la motivation des décisions administratives. V. B.O. no 5030 du 15/08/2002, p 882 v de même
« l’obligation de motivation des décisions de l’administration », REMALD, Thèmes actuels no 43-2003.

122
rer une forte présence territoriale de l’État à l’échelon des Régions et des Provinces du Royaume. Sur une
période relativement courte, l’administration avait dû engager une population nombreuse de fonctionnaires
dont le niveau de qualification et le profil n’étaient pas souvent conformes aux exigences réelles des fonc-
tions occupées.
C’est ce qui explique, sans doute, la mise en place du premier statut général de la fonction publique, pro-
mulgué par le dahir du 24 Février 1958, à l’image du statut adopté en France en 1946. Ce statut qui fixe les
obligations et les droits des fonctionnaires, constituera malgré les nombreuses critiques qu’il soulève, la
pierre angulaire autour de laquelle s’est construite l’administration marocaine.
Étant donné le caractère général et transversal des dispositions du statut général de la fonction publique, il
était nécessaire de prévoir des statuts particuliers pour tenir compte des spécificités de certains corps de
métiers et des situations particulières. C’est dans cette perspective que fut adoptée en 1963 « la réforme
des cadres » qui donna lieu à de nombreux statuts. Le caractère pléthorique des statuts particuliers qui
furent depuis lors adoptés et les multiples régimes indemnitaires qu’ils impliquent, constituent aujourd’hui
une des problématiques majeures de la politique de modernisation engagée par le gouvernement.

Deux réformes importantes suivront cette première étape :


– La réforme du « Régime des retraites » en 1971, révisée en 1990 et en 1997. Cette réforme qui offre
aux fonctionnaires un régime de pensions relativement avantageux, soulève aujourd’hui la question déli-
cate du financement de la Caisse Marocaine des Retraites, à l’horizon 2010-2015.
– La création en l’an 2000 du Conseil supérieur de la fonction publique, organe consultatif où siègent de
façon paritaire les représentants de l’État, des collectivités locales et les représentants des fonction-
naires et des agents de l’administration. Ce conseil a tenu ses premières réunions dans le cadre du dia-
logue social engagé par le gouvernement avec les centrales syndicales. Il aura à son actif l’examen d’un
projet de loi portant réforme du statut général de la fonction publique et de textes relatifs à la formation
continue du personnel de l’État ainsi que la réforme du système d’évaluation du rendement des fonc-
tionnaires. Ces projets dont l’importance et l’urgence avaient été soulignées par les partenaires sociaux
et les bailleurs de fonds seront finalement adoptés au début de l’année 2006 1.

Des mesures visant la maîtrise de la masse salariale ont également été adoptées au cours des cinq der-
nières années. Il s’agit notamment de la suppression des emplois budgétaires destinés au recrutement du
personnel d’exécution et l’externalisation des tâches d’entretien et de gardiennage dans de nombreuses
administrations. Toutefois, si cette initiative a relativement réussi, deux programmes dont l’impact aurait été
considérable n’ont pas donné de résultats probants : dans le cadre de la loi de finances pour l’année 2004, le
gouvernement avait lancé un programme de départ anticipé à la retraite dont les résultats furent particulière-
ment décevants ; sur 30 000 départs annoncés, seul 900 fonctionnaires ont souscrit à cette opération. Ayant
tiré les enseignements de cette expérience, le gouvernement a relancé ce programme en offrant des condi-
tions très avantageuses aux candidats au départ volontaire au titre de la loi de finances pour l’année 2005 2.

La réforme visant une meilleure allocation des ressources humaines par une politique de redéploiement du
personnel pléthorique dans les administrations, n’a pas pu dépasser le stade de l’adoption d’une loi. La mise
en ouvre de ce programme soulève de nombreuses difficultés, en raison de l’attachement des fonctionnaires
aux avantages (primes) non statutaires accordés par certains ministères mais non offerts par d’autres.

1. Cf, décret no 1366.05.2 du 2 décembre 2005 relatif à la formation continue au profit des fonctionnaires et agents de l’État. B.O. no 5386 du
12 janvier 2006. Par la même occasion, un décret portant réforme du système d’évaluation du rendement des fonctionnaires à été adopté.
2. Cf. Décret no 2.04.811 du 23 décembre 2004 publié au BO no 52 67 en date du 27 décembre 2004. V. aussi circulaire du Premier ministre
no 21/2004 en date du 24 décembre 2004.

123
1.5. Profil actuel de la fonction publique

Les effectifs du personnel de l’État ont connu une croissance rapide, de 32 000 en 1954, ils sont estimés à
679 638 1 en 2002, soit une multiplication par 21 sur une période d’un demi siècle. La masse salariale pèse
pour 14 % du PIB et grève sérieusement les finances publiques. L’explosion de la masse salariale n’est pas
due à la pléthore de fonctionnaires mais s’explique par l’absence d’une stratégie et d’une vision de long
terme en matière de gestion des ressources humaines au sein de l’appareil de l’État. Pris en otage par une
vision purement budgétaire, le système de rémunération qui comporte de nombreuses insuffisances, consti-
tue l’une des problématiques essentielles auxquelles le gouvernement est actuellement confronté.

Profil de la fonction publique marocaine en chiffres

L’effectif global du personnel civil des administrations publiques et des collectivités locales est de l’ordre de 679 638 1.
I. Personnel des collectivités locales
L’effectif des emplois des collectivités locales est de l’ordre de 142 472 répartis en :
– 23407 au niveau des préfectures et provines;
– 84315 au niveau des communes et communautés urbaines;
– 34477 au niveau des communes rurales;
– 273 au niveau des régions.
II. Personnel des administrations publiques
L’effectif du personnel civil des administrations publiques est de l’ordre de 537 166 réparti en 369 033 fonctionnaires
de sexe masculin et de 168 133 fonctionnaires de sexe féminin.

Les nombreuses études menées tant par les services de l’État que par les missions d’experts sont una-
nimes sur la nécessité de réviser fondamentalement le système de rémunération du personnel de l’État et
des collectivités locales. Ce système n’est plus adapté aux règles de gestion modernes permettant la mobili-
sation des ressources humaines face au nouveau rôle régulateur, facilitateur et accompagnateur que doivent
jouer les administrations.

Les diagnostics du système de rémunération ont mis en évidence de nombreuses insuffisances qu’il
convient de rappeler 2 :
– une grille de rémunération obsolète, dont l’établissement remonte à 1973 qui ne joue plus son rôle d’ins-
trument de classification des emplois, car une masse importante de fonctionnaires changent de grade
sans pour autant changer de fonction. L’étalement limité de la grille indiciaire qui fait que de nombreux
fonctionnaires plafonnement dans leur grade après 21 ans de services sans perspective d’avancement
alors qu’ils sont encore en milieu de carrière et loin de l’âge de la retraite ;
– l’absence d’équité en matière de rémunération, en raison du caractère excessivement large de l’éventail

1. Cf. la fonction publique en chiffres, direction de la réforme administrative, ministère de la modernisation des secteurs publics, résultat de
l’enquête menée auprès des ministères 2001-2002.
2. Cf. Projet de réforme du système de rémunération dans la fonction publique, rapport de la commission des rémunération, Premier ministre,
Royaume du Maroc, Juin 2002.

124
des salaires : le rapport est de 37 pou 1 entre le salaire le plus élevé et le salaire le plus bas dans la fonc-
tion publique marocaine, alors qu’il est de 7 pour 1 dans les pays à économie comparable.

À ces dysfonctionnements en matière de rémunération, il importe d’ajouter l’absence d’un système de


promotion fondé sur le mérite. La promotion de grade qui reposait depuis des décennies sur le principe du
quota n’a pas résisté aux pressions syndicales qui a amené le gouvernement à plusieurs reprises, à offrir des
promotions en masse au profit de milliers de fonctionnaires. Cette pratique s’est traduite par une véritable
spirale de revendications catégorielles, « effet de perroquet », difficilement contrôlable et dont les consé-
quences sur la masse salariale comportent des risques sérieux pour les équilibres budgétaires.

2. Indicateurs de performance de l’administration

Il existe de multiples approches pour évaluer l’action de l’administration et son niveau de performance : la
vérification de la légalité des actes et décisions qui vise à s’assurer du respect de la loi par les autorités char-
gées de les appliquer ou de les faire respecter ; la conformité des engagements des administrations vis-à-vis
des règles comptables et financières. Ces matières sont soumises au contrôle des acteurs politiques et des
juridictions administratives et financières, lesquels ont pour finalité d’interpeller les chefs d’administrations
sur leurs performances. La capacité des organes de contrôle à assurer leur contrôle de façon efficace et en
toute indépendance est au cour de la problématique de modernisation de l’administration. Son application
systématique aux services de proximité pourrait certainement contribuer à l’amélioration de la qualité des
services rendus aux citoyens.
La gestion sur la base des résultats demeure également une approche efficace d’évaluation des perfor-
mances et appelle une réforme fondamentale et la gestion budgétaire. Elle implique une révision des rap-
ports entre le gouvernement et le Parlement en matière de présentation des lois de finances et de contrôle
de leur exécution.
Au-delà de l’approche légaliste du contrôle et de l’évaluation qui demeure nécessaire, malgré ses limites et
les nombreuses critiques qu’elle soulève, une approche nouvelle d’évaluation commence timidement à voir
le jour dans le secteur public : il s’agit de « l’évaluation de satisfaction », fondée essentiellement sur la
mesure périodique du taux de satisfaction des usagers et des citoyens vis-à-vis des prestations de services
rendus par l’administration.

2.1. Égalité d’accès à la fonction publique

Les recrutements par voie de concours ne sont pas généralisés pour l’accès à la fonction publique. Cette
règle n’est obligatoire que pour l’accès à certaines catégories limitées d’emplois.
Par ailleurs, la rareté des postes budgétaires et les effectifs importants ou pouvant postuler aux concours
n’incitent pas les administrations à organiser des concours qui risquent d’être coûteux et contraignants.
Face à cette contrainte, les administrations recrutent sur dossier ou sur entretien et parfois sans aucune
formalité de sélection. Là où le concours n’est pas exigé par la réglementation, la règle de la méritocratie
n’est évidemment pas garantie et les abus ne peuvent être évités. C’est la raison pour laquelle, le gouverne-
ment a soumis au Conseil supérieur de la fonction publique (Organe consultatif paritaire où siègent les repré-
sentants des syndicats) un projet d’amendement qui rend obligatoire l’organisation des concours pour

125
l’accès à la fonction publique quelque soit la nature de l’emploi à l’exception des emplois soumis à contrat à
durée déterminée et les emplois dans des fonctions de responsabilités qui restent à la discrétion des
ministres, du Premier ministre ou du chef de l’État.
Les règles de promotion interne des fonctionnaires et les procédures pour les appliquer sont conformes
aux standards internationaux en matière de garanties et d’égalité. Cependant, l’absence d’un système effi-
cient d’évaluation du rendement des fonctionnaires, associée aux pressions syndicales sur le gouvernement
ont eu pour effet le développement d’un système de « promotion d’exception » qui a tendance à favoriser
les agents les moins performants et à pénaliser les plus efficaces et les plus qualifiés.
Les fonctionnaires jouissent de situations administratives relativement stables mais ne possèdent pas de
plans de carrière leur assurant de manière prévisible et transparente un itinéraire professionnel et l’accès à
des emplois supérieurs sur la base de leur seule performance individuelle. Le népotisme et le clientélisme
jouent toujours un rôle sans doute moins important que dans le passé mais sont perçus par la presse natio-
nale et l’opinion publique comme pouvant accélérer le plan de carrière des hauts fonctionnaires.
Les travailleurs du secteur public ne sont pas soumis au même statut en ce qui concerne l’exercice de
leurs droits sociaux. Les fonctionnaires de l’État et des collectivités locales sont soumis au statut général de
la fonction publique qui leur offre de nombreuses garanties, surtout en matière disciplinaire mais ne prévoit
pas de Conventions collectives. Cependant le droit de grève demeure garanti pour les fonctionnaires à
l’exception de certains corps de métiers en raison de leur caractère particulier. Le Code du travail récemment
adopté par le Parlement (2003) s’applique aux personnels des établissements publics à caractère commercial
et industriel qui ont le droit d’avoir des Conventions collectives au même titre que les entreprises du secteur
privé.

2.2. Représentation dans les services publics

La prise en compte de la diversité sociale dans le choix des hauts responsables et des dirigeants à tous les
niveaux de l’appareil exécutif a toujours constitué une préoccupation majeure des autorités supérieures du
pays car aux yeux des citoyens, la crédibilité et la légitimité du système de gouvernance en dépendent.
Toutefois, l’extrême pauvreté des couches de la société empêche l’accès à l’éducation d’une importante
couche de la société marocaine et par voie de conséquence l’exercice de hautes fonctions au sein de l’admi-
nistration malgré l’effort considérable consenti par l’État en faveur des populations les plus démunies.
Sur un autre plan, la place réservée à la femme dans la fonction publique reste peu représentative du rôle
qu’elle doit jouer dans la société et ne reflète pas du tout la volonté exprimée par le gouvernement en
matière de politique genre 1.
Il convient de souligner l’absence, au Maroc, à ce jour d’études statistiques fiables sur l’origine sociale et
ethnique des hauts fonctionnaires. Une telle étude apparaît, aujourd’hui, d’une extrême importance, car elle
permettrait d’éclairer des aspects fondamentaux du système de gouvernance au Maroc.

1. Comme le montre une étude sur le Bilan social des fonctionnaires menée par le ministère chargé de la fonction publique au cours de la
pétriode 2004-2005, le taux de représentation des femmes dans les emplois supérieurs ne dépasserait pas 6 % des postes de responsabilité
occupés par les fonctionnaires de sexe masculin.

126
2.3. Transparence et responsabilité de l’administration

La transparence et la responsabilité dans l’action gouvernementale sont les instruments essentiels de la


bonne gouvernance. Au cours de la dernière décennie, le Maroc a connu de nombreuses réformes institu-
tionnelles visant à instaurer une plus grande transparence dans la gestion des affaires publiques. Ces
réformes ont concerné des domaines variés : en matière d’organisation et de supervision du processus élec-
toral, en matière de protection des droits de l’homme et des libertés publiques (Création d’une autorité de
surveillance où sont représentés les partis politiques et les représentants de la société civile « Conseil
consultatif des droits de l’homme »), dans le domaine des affaires et des Rapports avec les entreprises (Nou-
veau décret sur les marchés publics, Conseil National de la concurrence, Conseil National de l’audiovisuel,
Agence Nationale de régulation des télécommunications, Centres Régionaux de l’Investissement, ...).
Les réformes citées ci-dessus, engagées au cours des cinq dernières années ont de l’avis des acteurs poli-
tiques et économiques, largement favorisé la transparence dans l’action du gouvernement. Toutefois, les
experts consultés estiment que les citoyens demeurent sous informés bien que les informations soient dis-
ponibles au sein des ministères et que les administrations publiques sont réticentes dans la production et la
diffusion des informations. (Ex : Absence de codifications des lois et des règlements et usage abusif des
notes et circulaires dont la publication n’est souvent pas assurée. Absence de publication unifiée des appels
d’offres des marchés de l’États et des collectivités locales qui contraint les entreprises à consulter chaque
jour tous les quotidiens nationaux pour s’informer sur les commandes lancées par les organismes publics).
Un projet de Portail de l’administration a été lancé par le gouvernement. Il prévoit la création d’un Site-web
où seront régulièrement publiés les appels d’offres de toutes les administrations publiques.

2.4. Obligation pour l’administration de rendre compte

L’administration à différents niveaux est soumise à de nombreuses procédures de contrôle, en particulier


en matière financière et comptable. En tant qu’instance politique le gouvernement rend compte de sa ges-
tion devant le Roi qui peut démettre de leur fonction les ministres. Le gouvernement est également respon-
sable devant le Parlement qui contrôle l’action gouvernementale à travers le vote de la loi de finances, les lois
de règlement, la motion de censure, les questions orales et écrites et les Commissions d’enquêtes parle-
mentaires. (Au Cours de l’année 2002, désignation pour la première fois de Commissions d’enquête Parle-
mentaires qui ont convoqué de hauts responsables pour instruire des affaires de détournements de fonds au
sein de certains établissements publics)..
Le dispositif institutionnel mis en place depuis l’adoption de la révision de la Constitution en 1996 montre
que le Maroc a développé de façon progressive une approche avancée en matière de contrôle politique de
l’action gouvernementale. Toutefois, la pratique montre que le Parlement ne dispose ni de l’expertise ni des
moyens qui lui sont nécessaires pour être techniquement en mesure d’exiger du gouvernement une véri-
table reddition des comptes.
En dépit de ce constat, le gouvernement a contribué de façon volontaire à l’amélioration des instruments
de reddition des comptes en engageant des réformes importantes : amendement de la loi organique des
finances ; adoption de la loi sur la responsabilité des ordonnateurs et des comptables ; modernisation du sys-
tème d’audit et de contrôle des établissements publics ; introduction progressive de la gestion basée sur les
résultats (contractualisation-budget-programmes)...
Bien que récemment entrées en vigueur, ces réformes semblent avoir eu un bon impact sur l’opinion
publique.

127
2.5. Intégrité des fonctionnaires

La moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption ont été au cour de la stratégie de déve-
loppement des gouvernements qui se sont succédés au cours de la dernière décennie. L’intérêt sans cesse
croissant accordé à ces questions est étroitement lié au processus de démocratisation de la vie politique
engagé au Maroc dès le début des années 1990.
Les premières esquisses d’une stratégie pour le développement de l’éthique et la moralisation de la vie
publique au Maroc ont été définies dans le « Pacte de Bonne Gestion », adopté de façon solennelle par le
gouvernement à la suite d’un Colloque national auquel avaient pris part les représentants des administra-
tions, de la magistrature, du monde des affaires et de la société civile.
L’un des principaux objectifs recherchés à travers l’adoption collective de ce pacte est de promouvoir une
culture d’éthique saine, basée sur les valeurs et les principes déontologiques, et ce en prônant dans le traite-
ment de la demande des citoyens, l’observance de la Courtoisie, de la rigueur et de l’honnêteté, et en tenant
une conduite exemplaire, à même de renforcer les pratiques irréprochables au sein du service public.
Une Lettre Royale adressée aux participants au Colloque sur la moralisation de la vie publique, organisé par
le gouvernement avait défini les orientations pour la mise en ouvre d’une politique de lutte contre la corrup-
tion. C’est à la lumière de ces orientations que de nombreux projets de textes ont été adoptés ou sont en
cours de préparation.

2.5.1. La loi 0301 du 21 Juillet 2002 obligeant les administrations publiques à motiver leurs décisions admi-
nistratives lorsque ces décisions sont défavorables au citoyen, provoque une mutation qualitative dans l’his-
toire de l’administration marocaine et dans l’édification des bases de l’État de droit, ainsi que la création de
nouveaux rapports entre l’administration et ses usagers fondés sur l’équilibre et la transparence, ce qui
constitue une réelle garantie des droits du citoyen vis-à-vis des actes administratifs qui le concernent.
Cette loi a fait l’unanimité de tous les acteurs politiques dans leurs diverses appartenances.
Cette loi est, d’une part, une garantie supplémentaire de la stabilité des transactions et le renforcement de
la confiance dans les rapports de l’administration avec les usagers et d’autre part, un régulateur juridique
pour limiter le pouvoir discrétionnaire.
Son champ d’action concerne toutes les administrations de l’État, les collectivités locales, et les établisse-
ments publics, dans leur diversité, les services concédés qui ont des prérogatives de puissance publique
dans la gestion de services d’intérêt public.
Bénéficient des dispositions de cette loi, tous les citoyens qu’ils soient personnes physiques ou entrepre-
neurs ou investisseurs, quelque soit la nature de leurs activités ou de leur qualité juridique.
Depuis son entrée en vigueur, la mise en ouvre de cette loi n’a pas fait l’objet d’une évaluation sérieuse qui
permettrait de connaître son impact réel sur le comportement des administrations et de leurs rapports avec
les citoyens.

2.5.2. La loi 25-92 du 7 Décembre 1992 sur la Déclaration des biens :


Cette loi oblige tous les fonctionnaires et employés de l’État, des Collectivités Locales, des Établissements
Publics, des membres du gouvernement et du Parlement, des Conseils des Collectivités et des Chambres
professionnelles, à déclarer leurs biens immobiliers et les valeurs mobilières. Cette déclaration comprend
également la déclaration des biens des enfants mineurs des personnels sus indiqués.
L’importance de ce projet réside dans le fait de permettre aux pouvoirs publics de suivre l’évolution du
patrimoine des catégories mentionnées ci-dessus tout au long de leurs carrières.

128
Les mécanismes de suivi et de vérification qui auraient permis l’application de cette loi, n’ont pas été mis
en place par le gouvernement. Cette réforme, tant attendue par les marocains, qui devait contribuer de façon
significative à la lutte contre la corruption, n’aura finalement été qu’un coup d’épée dans l’eau 1.

2.5.3. L’obligation pour les fonctionnaires d’exécuter les jugements administratifs rendus définitifs à
l’encontre des personnes de droit public.
La Circulaire du Premier ministre no 4-99 du 17 Février 1999, cite le chiffre de 70 000 dossiers judiciaires à
l’encontre des ministères, des établissements publics , des collectivités locales, des Agences autonomes et
des Offices nationaux dont 95 % intéressent les juridictions administratives.

L’exécution des jugements a toujours posé une problématique en raison de la multiplicité des phases
d’exécution qui commence par l’ordonnateur en passant par le contrôleur des dépenses publiques et le
comptable public. Pour parer à cette situation, le gouvernement a mis en place un projet de loi pour l’exé-
cution des jugements prononcés à l’encontre des personnes de droit public, prévoyant la mise en place de
dispositifs nécessaires suivants :
– fixer les délais d’exécution des jugements par les personnes de droit public ;
– désigner un responsable chargé de l’exécution des jugements et engager sa responsabilité disciplinaire,
civile et pénale en cas de refus d’exécution ;
– prévoir des moyens financiers dans le budget de chaque département ministériel destinés à l’exécution
des jugements.

2.5.4. La loi 61-99, relative à la responsabilité des ordonnateurs des contrôleurs et des comptables publics :
Cette loi vise la gestion des finances publiques avec rigueur de la part des agents qui en ont la charge, des
ordonnateurs des dépenses publiques, des contrôleurs des engagements de dépenses et des contrôleurs
financiers des établissements publics.
Elle définit clairement les responsabilités respectives des ordonnateurs, des contrôleurs, et des
comptables publics et prévoit, en cas d’infraction, des sanctions pécuniaires à l’encontre des agents qui ont
la charge des ces fonctions.

2.5.5. La législation marocaine comporte des dispositions spécifiquement destinées à réprimer les actes de
corruption commis par les agents publics. Celles-ci, figurent dans les dispositions du Code pénal marocain.
Ce dispositif fait actuellement l’objet d’une refonte en vue de répondre aux attentes des acteurs écono-
miques et sociaux. En effet, de nombreux indicateurs montrent que le Maroc a encore beaucoup de chemin
à faire pour obtenir un bon score en matière de lutte contre la corruption.
Les enquêtes menées à ce sujet portent, dans leur grande majorité, un jugement plutôt sévère sur le
degré de corruption au sein de l’exécutif. la corruption n’est plus un sujet tabou. Elle fait aujourd’hui partie du
débat politique national, tant au niveau des instances gouvernementales qu’au sein des organisations de la
société civile très dynamiques dans ce domaine.

1. Un projet de réforme de grande envergure a été engagé par le « gouvernement JETTOU », au cours de l’année 2005. Il comporte des
mesures visant à développer la transparence dans les marchés publics et propose des projets de loi pour la lutte contre la corruption sur la base
d’une nouvelle approche.

129
3. Efficacité des administrations publiques

3.1. Capacité des administrations à élaborer des politiques

Le pouvoir exécutif dispose de nombreux services d’appui pour la préparation des éléments nécessaires à
l’élaboration de ses politiques. Parmi ces services, le département des finances joue un rôle essentiel. Il est
notamment chargé de préparer les projets des lois de finances et de veiller à l’exécution de ces lois ; d’élabo-
rer de mettre en ouvre la politique fiscale et douanière ; d’assurer le recouvrement des recettes publiques et
le paiement des dépenses publiques ainsi que la gestion de la trésorerie publique.

Au sein du ministère des finances et de la privatisation, il existe des services à vocation horizontale, tels
que La Direction du Trésor et des finances extérieures ; la Direction du budget ; la Direction de la Politique
économique générale et la Direction des Établissements publics et des participations (DEPP) qui exerce le
contrôle financier de l’État sur les établissements et entreprises publics. Elle produit constamment des Rap-
ports surtout lors de la présentation du projet de Finances au Parlement portant les performances des éta-
blissements publics et le développement du portefeuille de l’État et de la privatisation.

Dans le domaine des statistiques, c’est le Haut commissariat de la prévision économique et du plan qui a
en charge le recensement de la population, la collecte des données nécessaires à l’élaboration des politiques
gouvernementales.
Les organismes d’étude dépendant de ce département ont une expertise reconnue à l’échelon mondial.
Au niveau stratégique, il existe au Maroc différents organismes qui élaborent des études sur la conjoncture
nationale et internationale et qui sont suivis de près par plusieurs administrations marocaines. Mais, ces ser-
vices travaillent généralement seuls et ne font pas profiter leurs homologues du fruit de leurs études, faute
d’un organisme ayant pour mission de centraliser et de coordonner les taches provenant de plusieurs
sources.
À titre d’illustration, le ministère de l’Intérieur, le ministère des affaires étrangères, la défense nationale et
les différents services de renseignement produisent tous d’une manière régulière des études et des ana-
lyses ayant une portée stratégique mais cela d’une manière isolée et hétérogène d’où la nécessité de la for-
mulation d’une vision nationale et unique d’avenir. C’est probablement pour tirer profit de ce grand potentiel
d’expertise nationale que SM. Le Roi du Maroc à créé au cours de l’année 2003 un « Institut Royal des
Études Stratégiques ».

3.2. Efficacité des services publics

Comme l’indiquent les enquêtes statistiques les plus récentes, il existe un véritable paradoxe au sein de
l’administration marocaine. Celle-ci dispose d’un haut niveau d’encadrement (38 %) et consomme une
masse salariale excessivement élevée (13 % du PIB), mais montre un déficit flagrant dans la qualité des
services rendus aux citoyens. Les conclusions de l’enquête auprès des ménages 1, confirment ce constat,

1. Cf. Rapport sur l’évaluation du système de gouvernance au Maroc. Commission Économique Pour L’Afrique. VIième Forum sur la gouver-
nance en Afrique octobre 2004.

130
puisque seul 22 % des personnes consultées estiment de façon non équivoque que l’efficacité des services
publics est assurée.
Il convient de signaler également l’absence d’une pratique d’évaluation du rendement des services
publics. L’évaluation de la performance n’étant pas un processus permanent et institutionnalisé fait que
celle-ci dépend essentiellement des circonstances, des personnes responsables et de la logistique mise en
place. Ceci permet d’expliquer pourquoi 53,2 % des personnes consultées ont une appréciation mitigée et
considèrent que les services publics ne sont que parfois assurés avec efficacité 1.

3.3. Accès aux services publics

L’enquête auprès des ménages visée plus haut, démontre les difficultés réelles ressenties par les citoyens
pour accéder aux services publics. L’analyse nous permet d’avancer les lectures suivantes :
– Le caractère élitiste d’accès aux services publics : seuls 3,7 % des chefs de ménages interviewés,
reconnaissent l’accès facile et permanent des citoyens aux services publics.
– L’inégalité des chances et le clientélisme qui marquent l’accès aux services publics ont pour corollaire,
l’inefficacité et la corruption au sein de ces services. À ce titre, 25 % des personnes consultées affir-
ment que pour avoir un accès facile aux services public, les citoyens doivent avoir des relations.

3.4. Pertinence des services publics à répondre aux besoins des pauvres

À l’exception des fondations caritatives, parmi lesquelles la fondation Mohamed V pour la solidarité sociale
joue un rôle d’avant-garde, l’analyse des missions et de l’organigramme des administrations, tant au niveau
de leurs structures centrales qu’à l’échelon territorial ne comporte pas de mécanismes spécifiques dédiés à
la lutte contre la pauvreté.

Faute d’une vision claire et d’un cadre législatif qui définit le seuil de pauvreté en deçà duquel un traite-
ment spécifique doit être réservé aux populations les plus démunies en matière d’accès aux services publics
de base, l’administration au sens strict du terme n’a pas de repères bien définis pour mobiliser ses res-
sources de façon ciblée et appropriée.

C’est ce qui fait que malgré les efforts consentis par l’État, plus des deux tiers des ménages interrogés
estiment que les services publics ne répondent pas aux besoins spécifiques des pauvres ; d’où la nécessité
de recentrer l’action publique sur les priorités sociales des classes les plus défavorisées. En effet, l’accès à la
santé, au logement et aux prestations d’eau et d’électricité est un aspect majeur de la bonne gouvernance.
Convaincu de la nécessité de rendre les services publics plus accessibles aux citoyens et aux entreprises,
le gouvernement a adopté au cours des cinq dernières années une série de mesures visant à assurer une
administration de proximité. À titre d’exemple, il convient de noter le lancement d’un programme national
(PAGER), destiné à généraliser la distribution de l’eau potable et le programme d’électrification du milieu rural
(PERG), à l’horizon de l’année 2007. Ces programmes ont connu un grand succès auprès des populations du

1. Cf. Rapport sur l’évaluation du système de gouvernance au Maroc. Commission Économique Pour L’Afrique. VIième Forum sur la gouver-
nance en Afrique octobre 2004.

131
monde rural. Par ailleurs, il faut noter la création en 2002, des Centres Régionaux d’Investissement (Guichets
uniques pour les entreprises) dont la création relativement récente ne donne pas le recul nécessaire pour
mesurer leur contribution réelle au développement de l’investissement.

3.5. Pertinence des services publics à répondre aux besoins des femmes

Les mêmes remarques soulevées au sujet des pauvres peuvent être appliquées également aux femmes.
Une forte proportion des ménages consultés (45 %) pensent que l’administration ne répond pas aux besoins
des femmes ; d’où la nécessité de l’adoption d’une nouvelle stratégie d’intégration de la femme dans le pro-
cessus de développement.
Cette analyse explique parfaitement la volonté des autorités marocaines d’engager des réformes pro-
fondes pour améliorer le statut de la femme dans le processus de développement économique et social.
C’est dans ce cadre que s’inscrit le projet courageux de révision du statut de la famille annoncé par S.M. le
Roi à l’ouverture de la session Parlementaire d’automne de l’année 2003. Cette initiative a eu des échos
favorables à l’échelon international et fut consacrée par l’adoption de la loi no 70-03, promulguée par le Dahir
no 1.04 22 du 3 février 2004 (B.O no 5184 du 5 février 2004, p. 418).
Les domaines où les femmes ont le plus besoin des services publics : la santé, l’alphabétisation, la protec-
tion des droits en matière de mariage et de divorce, la garde des enfants, l’aide sociale aux mères céliba-
taires. Dans ces nombreux domaines, ce sont les organismes de la société civile qui suppléent, parfois avec
succès, le rôle des services publics.
Le nouveau Code de la famille, adopté par le Parlement marocain en Janvier 2004 1, sur l’initiative du Sou-
verain, permet une interprétation et une application modernes des règles de la « chariâ islamique » en accor-
dant à la femme une place importante dans la société marocaine. Ce code, qui reconnaît à la femme de
nouvelles garanties 2, nécessitera pour son application, une plus grande proximité et une action plus efficace
des services publics, en particulier dans le domaine de la justice et du fonctionnement des Tribunaux. Dans
cadre des départements spécialisés dan tous les tribunaux compétents ont été crées aussitôt après la publi-
cation du Code. Par ailleurs, les administrions publiques, les collectivités locales ainsi que les ambassades et
les consulats du Maroc à l’étranger ont été appelées par le gouvernement à veiller, chacune, en ce qui la
concerne, à la bonne application des mesures contenues dans le Code de la famille

3.6. Capacité de l’administration à assurer la sécurité des biens et des


citoyens

Les politiques de restriction budgétaire qui ont marqué les dernières années n’ont pas permis de doter la
police en effectifs suffisants pour couvrir les besoins de toutes les agglomérations urbaines. À cette
contrainte d’effectifs, s’ajoute la difficulté de fournir aux services les équipements divers nécessaires à leu

1. Ce code a été publié au Bulletin Officiel no 5184 du 5 février 2004 p 418-452. Il a été promulgué par le Dahir Royal no 1.04.22 du 12 Dilhijja
1424 (3 février 2004) portant Code de la Famille.
2. Parmi les réformes essentielles apportées par ce code, il convient de citer : la consécration du principe d’égalité entre les hommes et les
femmes, la polygamie soumise à l’autorisation du juge et à des conditions légales draconiennes, le souci d’équité et de justice, le renforcement de
la protection des droits de l’enfant.

132
modernisation en particulier les véhicules de transport et le matériel bureautique et informatique. La création
en 2004 d’une police urbaine de sécurité (GUS), qui a pour but d’assurer une plus grande veille des forces de
l’ordre au sein des villes du Royaume vise sans doute à combler cette lacune.
La numérisation du système d’information et l’introduction de la carte d’identité avec carte à puce et
l’extension de ce système au permis de conduire et au registre d’État civil constitueront sans doute une
démarche structurante pour la modernisation de l’ensemble de l’administration.
Sur un autre plan, le piratage de la propriété intellectuelle et la criminalité cybernétique sont des domaines
où l’administration parait accuser un retard considérable que le pays doit rattraper pour garantir la sécurité
juridique du commerce et des investisseurs.

3.7. Capacité de l’administration à tirer partie des nouvelles


technologies de l’information et de la communication

Les études réalisées par les services compétents du gouvernement 1 ont mis en exergue des enseigne-
ments majeurs, à savoir :
– L’absence d’étude détaillée au sujet d’un vrai projet d’une administration électronique au Maroc ;
– Les moyens d’intégrer l’administration électronique dans la stratégie nationale globale des TIC n’appa-
raissent pas clairement ;
– Une faible pénétration des TIC dans l’administration, que ce soit au niveau des équipements ou de leur
utilisation marquée par une faible exploitation des équipements existants ;
– Des disparités importantes selon les différentes administrations, avec des administrations en pointe et
d’autres encore très en retard ;
– Une orientation trop marquée vers l’automatisation des procédures anciennes et pas assez vers l’utilisa-
tion des nouvelles technologies au profit d’une administration tournée vers le client citoyen ou l’entre-
prise ;
– Faible investissement de l’administration dans les TIC ;
– Forte dépendance de l’utilisation du papier dans la plupart des transactions administratives ;

Malgré les efforts consentis et les grandes dépenses dans ce domaine, il est toujours constaté une faible
informatisation des livraisons de services et des procédures administratives et par conséquent, ceci n’a pas
contribué à l’amélioration du rendement, de la productivité et de la qualité des services rendus par l’adminis-
tration, les ordinateurs servent surtout à stocker des données non exploitées ou à réaliser uniquement des
travaux de bureau.

3.8. Conclusions

Le regard porté tant par les médias que par l’élite politique du pays sur l’efficacité de l’administration est
particulièrement critique. Ce constat mérite d’être cependant nuancé, en raison des nombreuses réformes
engagées par les autorités marocaines dont l’impact sur le fonctionnement des services publics ne peut être
concrètement perçu qu’à moyen ou à long terme.

1. Cf. Rapport sur le projet IDARATI, Publication du ministère de la modernisation des secteurs publics, (Revue Al idara al hadita no 1 2004).

133
Cependant, pour faire face à son engagement international, le Maroc est appelé à activer les chantiers de
modernisation favorisant une politique de proximité, d’efficacité et de transparence des services publics.

II. Les défis de l’administration


Marocaine à l’horizon 2025

1. Les défis Politiques

1.1. Inscrire la modernisation du secteur public dans la continuité des


réformes politiques et économiques engagées par le Maroc

Les modes d’organisation et de fonctionnement des administrations ne doivent pas constituer un obstacle
à la mise en œuvre des réformes politiques et économiques mais doivent plutôt faciliter et accélérer leur
application.
La réflexion devra consister à ce niveau, à identifier, en concertation avec l’ensemble des partenaires, les
domaines où subsistent des insuffisances et les situations où l’administration constitue un obstacle que ce
soit dans la phase de l’élaboration des politiques publiques ou dans la phase de leur réalisation sur le terrain.
Dans ce domaine, le gouvernement gagnerait à adopter une démarche pragmatique, claire et facile à réali-
ser, avec un tableau de bord par secteur d’activité avec un ancrage au niveau des supports budgétaires des
lois de finances au lieu et place des déclarations de principe qui restent souvent sans lendemain.

1.2. Adapter les missions et les structures de l’administration au


nouveau rôle de l’État

Le rôle de l’État a été façonné par une tendance aujourd’hui universelle, celle d’un État qui aide à faire au
lieu de faire, qui réglemente au lieu de gérer.
Véritable chef d’orchestre des activités économiques et sociales, il est appelé à stimuler l’initiative privée
sans l’étouffer ni la restreindre. Un État à la fois modeste et ambitieux, car la population attend encore beau-
coup de lui : il doit notamment, tout en veillant au maintien des équilibres globaux, protéger l’environnement,
aménager le territoire de façon convenable, mettre en place des infrastructures nouvelles et offrir des ser-
vices de santé et d’éducation.
Cette vision devrait être déclinée par une remise à plat de l’organisation actuelle de nombreux ministères
et un questionnement rigoureux sur les raisons d’être des missions actuellement attribuées aux services de
l’État tant au niveau des départements centraux qu’à l’échelon territorial. Cet exercice devrait être mené
dans le cadre d’une concertation élargie avec les acteurs de la société civile et les groupements d’usagers
les plus concernés.

134
Tendances lourdes 1 Déclinaisons

R Contrôle, planification stratégique, régulation, conception


R Analyse de projets, Pilotage, négociation et rédaction de contrats, évaluation, reddition des
comptes
R Le recentrage des missions de l’État autour R Gestion de proximité, communication avec les élus locaux, déclinaison des politiques natio-
des ses fonctions essentielles nales en programmes locaux, conseil et assistance technique
R L’externalisation progressive des activités de R Action de partenariat et d’accompagnement des ONG sur le terrain dans le domaine du social
l’administration en particulier
R L’extension du champ des administrations R Le service public sur mesure et différenciation des niveaux de qualité de la prestation
territoriales (assemblées élues)
R L’implication forte de la société civile R L’agent d’autorité devient agent de développement
R La diversification croissante des demandes R L’opinion publique exige des fonctionnaires le respect de l’éthique
sociales
R Le développement d’un nouveau concept de R Le fonctionnaire est appelé à passer du rôle d’utilisateur à celui d’acteur et de prescripteur.
l’autorité
R La volonté plus confirmée de lutter contre la
corruption et de développer le sens de
l’éthique
R L’ouverture sur les nouvelles technologies

1.3. Placer l’usager au centre des préoccupations de processus de


modernisation

Cette nouvelle exigence appelle un nouveau genre d’administration et de nouvelles modalités de fonc-
tionnement. Désormais, la qualité des services offerts par les administrations publiques et leur efficacité sont
une composante essentielle de l’environnement des affaires et des entreprises. La force de l’entreprise
marocaine dépendra des capacités de gestion des administrations publiques et de leurs performances : res-
pect des délais, capacité d’anticipation et de réaction, capacité de répondre aux besoins des clients, capacité
d’intervenir rapidement, etc.
Pour répondre à cette exigence, l’administration doit être conçue sur un modèle qui repose sur une vision
de long terme, un souci extrême de la qualité, une vive attention prêtée aux résultats, la souplesse face au
changement et un fort attachement aux valeurs fondamentales du service public.

1.4. Développer le sens de la proximité à tous les échelons de


l’administration

La décentralisation et la déconcentration, dont le renforcement est indispensable à une administration effi-


cace, constituent également un autre aspect des changements fondamentaux auxquels doit s’adapter la
fonction publique dans les années à venir. Le rôle de l’administration d’État est d’accompagner ce processus
de façon harmonieuse, sans chevauchements ni doubles emplois entre elle et les collectivités locales.

1. Cf. Étude sur la fonction publique et les structures administratives. Premier ministre. IDRH, IMEG, Hay management. 1999-2002.

135
Au niveau local, les citoyens veulent des services plus accessibles et mieux adaptés à leurs besoins et à
leurs réalités. Ils perçoivent le très grand cloisonnement des services et la centralisation toujours marquée de
l’État comme une contrainte majeure préjudiciable aux initiatives locales.
La nécessité de rapprocher davantage l’administration publique des citoyens appelle des transformations
dans le fonctionnement de l’appareil administratif. Cela passe en premier lieu par une intégration et une ratio-
nalisation des services au niveau local en vue de raccourcir les délais dans la prestation des services, une
répartition équitable des ressources sur le territoire national et une participation plus active des citoyens à la
prise des décisions qui les touchent dans leur vie quotidienne.

1.5. Repenser l’architecture des services et leur raison d’être

Chaque organisme, direction ou service relevant de l’administration publique devrait faire l’objet d’un ques-
tionnement systématique pour juger de sa pertinence. Des scénarios de regroupement, de suppression ou
de création d’unités administratives devraient être élaborés à la lumière d’un audit à l’échelle du système
dont l’objectif serait de vérifier dans quelle mesure un organisme donné répond toujours aux besoins des
citoyens, s’il fait double emploi avec une autre entité, si ses fonctions doivent être assurées au niveau central
ou local ou être confiées au secteur privé, etc.
Cette démarche suppose au préalable une position politique clairement affichée par le gouvernement,
matérialisée par un calendrier de réalisation précis découlant d’une concertation élargie avec les professions
et les acteurs concernés de la société civile. Le décret adopté par le gouvernement fixant les conditions
d’organisation des ministères et de leurs services extérieurs est une initiative qui s’inscrit tout à fait dans
cette perspective (Décret no 1369.05.2. du décembre 2005. B.O. no 5386 du 12 janvier 2006).

2. Les défis économiques : Qualité, productivité, compétitivité

2.1. Faire face aux grandes mutations

Le Maroc comme tous les pays du Continent devrait faire face aux effets de la mondialisation qui se traduit
par l’ouverture des frontières et le démantèlement tarifaire. L’ouverture économique impose des impératifs
de compétitivité.
Les accords de Marrakech, signés en 1994, qui ont donné naissance à l’Organisation Mondiale du Com-
merce (l’OMC), et auxquels le Maroc a adhéré, ainsi que l’accord d’association avec l’Union Européenne et
les accords de libre échange passés avec les États-Unis d’Amérique, la Turquie, les États signataires de
l’accord d’Agadir, les États d’Amérique du Sud (MERCOSURE) interpellent l’administration marocaine.
Celle-ci doit être un moyen pour promouvoir l’acte d’investir et cultiver l’esprit de l’entreprise citoyenne. Une
mise à niveau non seulement de l’économie mais de toutes les composantes de la société s’impose. L’admi-
nistration doit être au cœur de cette mise à niveau.

Dans ce domaine, quatre tendances ont été observées au cours des 10 dernières années :
1) Le transfert progressif de certaines missions de service public au secteur privé à travers la politique de
concession et de délégation. Cette politique a concerné la plupart des grandes villes dans des secteurs

136
comme le transport collectif urbain, la distribution de l’eau et de l’électricité, la production de l’énergie,
la collecte et le traitement des déchets solides, etc.
2) La création de nouvelles agences gouvernementales de développement jouissant d’une grande auto-
nomie dans les domaines réservés auparavant aux administrations centrales de l’État.
3) La création de Centres Régionaux d’Investissement sous forme de guichets uniques dans le but de
développer l’investissement et de faciliter les démarches administratives aux entreprises nationales et
étrangères.
4) La décentralisation au profit des Assemblées Régionales et des collectivités locales d’importantes mis-
sions dans le secteur économique, culturel et social avec une nouvelle approche en matière de gouver-
nance locale qui fait une large place au concept de partenariat.

Les pouvoirs publics sont appelés à faire le point sur les mesures qu’il convient de prendre afin que les
réformes préconisées au sein des administrations de l’État soient en parfaite symbiose avec ces grandes
tendances. Il faut en effet, éviter le risque que des administrations archaïques en perte de vitesse, ralen-
tissent ou freinent les initiatives de modernisation engagées par d’autres administrations. Pour cela les pou-
voirs publics et la société civile peuvent mettre en ouvre des mécanismes d’incitation et de récompense
pour les administrations et les groupes leaders qui développent les bonnes pratiques. En mettant l’accent sur
les initiatives qui auraient permis d’améliorer le service rendu à l’usager.

2.2. Maîtriser les incidences de la mondialisation et de la libéralisation


économique

Malgré les crises économiques récentes subies par certains pays, la libéralisation des économies natio-
nales et les politiques d’ouverture paraissent toujours être les tendances principales en fonction desquelles
s’opère la restructuration des administrations et la redéfinition de leurs missions. Les changements prévi-
sibles les plus significatifs portent sur les points suivants :
– Disparition progressive de certaines fonctions administratives de contrôle et de suivi ainsi que de tâches
devenues superflues suite à la déréglementation de certains secteurs ou au transfert d’activités du sec-
teur public au secteur privé. Parmi les nouvelles missions de l’État se profilent d’abord celles qui
découlent de sa fonction de régulation ;
– Apparition de nouvelles fonctions et responsabilités qui diffèrent des pratiques traditionnelles des admi-
nistrations publiques, découlant de l’introduction des nouvelles techniques de communication et de
l’essor de secteurs d’activités où la gestion et la maîtrise du savoir sont désormais les principales
sources de richesse des nations.

Les administrations sont aujourd’hui parfaitement conscientes que le changement est une nécessité, mais
manquent sérieusement de visibilité car elle ne disposent pas d’une feuille de route claire pour les actions à
programmer à moyen et long terme tant pour ce qui concerne la gestion de leurs ressources humaines, de
leur organisation que des rapports qu’elles doivent établir avec leurs partenaires.

137
2.3. Favoriser l’amélioration des performances de l’économie nationale

Améliorer les performances de l’économie, cela veut dire procurer aux entreprises nationales les moyens
de croître en leur offrant l’appui financier, le conseil et l’information sur les opportunités d’affaires sur le plan
national, local et international.
Pour cela, l’Administration publique est appelée à repenser ses infrastructures organisationnelles d’enca-
drement des entreprises, selon une approche stratégique, avec un accent particulier sur le développement
de nouveaux modes des prestations de services et une définition plus précise de ce que doit être la valeur
ajoutée des administrations publiques dans l’aide qu’elle apportent aux entreprises.
Pour améliorer la performance de l’économie nationale, il sera demandé aux administrations, plus que par
le passé, de créer un environnement de marché favorable à l’investissement et de faire de « l’intelligence
économique » au service de l’entreprenariat le point fort de leurs politiques.
Dans un contexte de libéralisation économique et de concurrence entre les nations pour attirer l’investisse-
ment étranger, l’administration publique marocaine ainsi que ses élites dirigeantes devront désormais faire
preuve de professionnalisme et d’initiative avec des approches différentes de celles du passé.
Dans cette perspective, le Maroc a déjà engagé des actions d’envergure telles que la refonte du droit des
affaires, l’organisation des marchés financiers, la réglementation de la concurrence et des prix, la législation
du travail ainsi que nombreuses mesures visant à consolider l’État de droit.
Ces réformes posent en des termes nouveaux le rôle qui incombe aux administrations. Celles-ci
demeurent en fin de compte les premières garantes de la mise en ouvre de l’impressionnant édifice législatif
et réglementaire que l’État a mis en place. L’efficacité de ces mesures et les conditions de leur mise en
ouvre soulèvent la question de la qualification des cadres et de la relève des générations des managers et
des dirigeants. Le rôle des pouvoirs publics est de prévoir les solutions de rechange, durables, les moins coû-
teuses pour la collectivité et les plus porteuses en terme d’efficacité.

3. Les défis sociaux : Solidarité Sociale, Citoyenneté,


Responsabilité

3.1. Innover en matière de solidarité

Le Maroc, comme de nombreux pays, doit relever de nombreux défis sociaux parmi lesquels la lutte contre
la pauvreté constitue la grande priorité.
Depuis, l’indépendance du pays, plusieurs approches ont été expérimentées, mais avec des résultats miti-
gés.
De quelle façon l’administration devrait- elle aborder la lutte contre la pauvreté et veiller aux mécanismes
de solidarité sociale, quels rôles doivent jouer les opérateurs publics et comment doivent-ils s’organiser pour
faire face aux défis sociaux ? Telles sont les questions posées dans le cadre du débat actuel sur la redéfini-
tion du rôle de l’État.

Au cours des dix dernières années, le Maroc a mis en place des solutions originales qui méritent d’être
soulignées :

138
– La création d’une Agence pour le développement social chargée de concevoir et de mettre en ouvre des
programmes de développement visant la lutte contre la pauvreté,
– La mise en place d’un cadre juridique pour l’Assurance maladie obligatoire,
– La création du Fonds Mohamed V pour la solidarité,
– Le renforcement et l’appui au développement des ONG qui interviennent dans le domaine de la lutte
contre la pauvreté.

L’expérience marocaine montre qu’après de nombreuses années d’hésitation où l’administration de l’État


jouait un rôle exclusif en matière d’appui opérationnel à la solidarité sociale, la tendance actuelle vise à
confier cette mission à de nouveaux acteurs, avec une place prépondérante aux ONG dans le cadre du parte-
nariat avec les Agences gouvernementales et les collectivités locales. Il s’agit là d’une approche audacieuse.
Cependant, elle doit être accompagnée d’une définition précise des responsabilités de l’État.

3.2. Préserver et rénover la fonction sociale des services publics

Les politiques de libéralisation et de désengagement de l’État sont de plus en plus perçues comme un
moyen de redonner aux individus et aux entreprises une capacité d’initiative nouvelle.
Cette approche qui fait une large place aux mécanismes de l’économie de marché aura probablement ten-
dance à s’appliquer à la plupart des services publics jusqu’ici contrôlés par l’État et ses différentes institu-
tions dérivées (Collectivités locales et Établissements publics).
De nombreuses Administrations ont engagé de vastes programmes visant à introduire de nouveaux
modes de gestion de leurs services publics. Les actions entreprises ou en cours visent à transférer la gestion
de certaines activités au secteur privé. Les modalités de ce transfert sont nombreuses et variées : conces-
sions, gestion déléguée, sous-traitance, suppression des monopoles publics, etc.
L’extension de ces nouveaux modes de gestion de l’administration publique offre de nombreux avan-
tages : d’une part, elle permet de soulager les budgets gouvernementaux et offre des possibilités intéres-
santes pour le financement privé des infrastructures publiques, de l’autre, elle favorise des prestations de
meilleure qualité et à moindre coût pour la collectivité. Ces nouvelles modalités de gestion nécessitent non
seulement la déréglementation des secteurs d’activité concernés, mais aussi la libéralisation des prix et une
plus grande flexibilité dans la tarification des services fournis aux usagers. Toutefois, en l’absence d’une
vision globale et intégrée, la déréglementation excessive et démesurée des services publics peut engendrer
des problèmes sociaux et exclure de la société les segments les plus vulnérables de la population.
À ce propos, les problèmes critiques auxquels l’administration marocaine fera face à l’avenir seront la
nécessité de préserver aux services publics, la vocation de solidarité qu’ils ont toujours voulu incarner, en
particulier dans les domaines de la santé, de l’éducation et de la fourniture des services de base dans les
zones rurales, notamment l’approvisionnement en eau potable et en électricité.
Cela exige une administration capable d’assurer le maintien des équilibres et de la cohésion sociale et qui,
sans remplacer les acteurs économiques et sociaux de la société civile, garantie une distribution équitable
des ressources entre les groupes sociaux les plus pauvres afin d’instaurer une société juste et mieux inté-
grée.

139
3.3. Veiller à la protection des droits et libertés des citoyens

La protection des droits du citoyen dans ses rapports avec l’administration est une action de longue
haleine dont le rythme et l’aboutissement dépendent surtout des traditions politico-administratives de
chaque pays. Passer du stade de simple administré pour accéder au rang de citoyen dépositaire de nouveaux
droits est un véritable saut qualitatif qui appelle un changement en profondeur des mentalités, tant du côté
des fonctionnaires que des citoyens usagers eux-mêmes. Les uns doivent s’interdire de se réfugier dans les
comportements régaliens, les seconds doivent sortir de leur attitude passive pour devenir des partenaires à
part entière.
Cette transformation dans les rapports entre l’administration et le citoyen est à elle seule un défi majeur
pour l’administration marocaine dans la mesure où elle dépend de leur capacité de promouvoir dans leur quo-
tidien les valeurs éthiques, l’équité et le respect de la légalité.
Sur un autre plan, la déréglementation des activités économiques, la liberté d’initiative donnée aux entre-
prises ainsi que l’ouverture sur l’économie mondiale, comptent de nombreux avantages mais comportent
également de nombreux risques si les pouvoirs publics ne se donnent pas les moyens suffisants pour proté-
ger la sécurité et la santé des citoyens.
L’administration doit se préparer à résoudre les problèmes administratifs complexes qui sont la consé-
quence des évolutions récentes, telles que la libre circulation des biens et services, la complexité croissante
des transactions commerciales, la mondialisation des marchés financiers et la délocalisation rapide des activi-
tés industrielles et des services. En la matière, au-delà des mesures d’ordre législatif et réglementaire qu’il
importe de prendre pour moderniser et mettre à jour, la contribution de l’administration publique doit être
pensée en termes de fourniture de conseils et d’appui aux organisations de la société civile qui engagent des
actions visant à sauvegarder et à préserver les droits des entreprises et des citoyens.
Dans ce contexte, le Maroc aura besoin d’une fonction publique professionnelle au fait des progrès tech-
niques, capables de conseiller les citoyens et de les informer sur leurs droits et leurs obligations.
À la faveur des initiatives prises dans de nombreux pays à travers le monde, l’Administration sera appelée
à élaborer de véritables chartes du citoyen qui définissent, à la lumière des changements que connaît notre
pays, la nature des rapports que doivent entretenir les administrations avec leurs usagers.

3.4. Rendre compte de la gestion et évaluer les performances

Les expériences ont partout démontré que les organisations qui font des progrès sont celles qui ont su,
sans complexe, intégrer en leur sein des systèmes de contrôle de gestion et d’évaluation des performances.
Dans l’administration de demain, les usagers ne sauront plus se satisfaire d’entendre parler de politiques, de
plans et d’actions. Ils voudront être régulièrement renseignés sur les résultats. À leur tour, les fonctionnaires
et les autres agents du secteur public qui veulent mettre à contribution leur compétence et leur énergie dans
le travail estiment que leur engagement à atteindre les objectifs n’a de sens que si leur action est valorisée et
les résultats de leurs efforts équitablement évalués et appréciés.
Tenir les gestionnaires et les chefs d’administration comptables des résultats de leur gestion et considérer
qu’ils doivent informer le public de leurs réussites comme de leurs échecs sera demain non seulement un
moyen de réhabiliter l’administration aux yeux des citoyens mais aussi le procédé qui assurera sa survie et sa
capacité d’adaptation.

140
4. Les défis technologiques : perfectionnement professionnel,
maîtrise des nouvelles techniques, innovation

Les tendances à travers le monde montrent que dans le prochain millénaire, l’intelligence et le savoir
seront la principale source de richesse économique des personnes, des entreprises et des sociétés. C’est
pourquoi il est important que l’administration marocaine tire le meilleur parti possible des nouvelles tech-
nologies de l’information et de leurs applications dans les domaines de l’administration et des services four-
nis aux entreprises et aux citoyens. La maîtrise des novelles technologies passe nécessairement par une
actualisation des compétences au niveau national et la formation des ressources humaines dans la fonction
publique.
Dans ses plans de modernisation, l’administration marocaine doit s’intéresser davantage aux personnes
détentrices du savoir, redéfinir leur rôle et leur statut au sein des organisations appelées à fonctionner en
réseau plutôt que de façon marginale, de façon à favoriser l’échange d’information. Dans ce domaine, les
administrations publiques, les universités, les centres de recherche et les entreprises doivent travailler de
concert et concevoir une vision stratégique pour tirer partie des mutations qui s’annoncent.
Dans le contexte de la mondialisation, cette démarche est incontournable pour favoriser la compétitivité de
l’économie nationale. Pour cela, la fonction publique doit être en mesure de faire face à de nombreuses
contraintes, notamment le rythme rapide des progrès technologiques et les coûts élevés d’acquisition et de
renouvellement fréquents des équipements. Le développement des contenus intéressant le citoyen ou
l’entreprise dans les « sites webs » des secteurs publics et de bases de données électroniques fiables ; la
formation d’un personnel spécialisé et qualifié dans le pilotage des projets de TIC au sein du secteur public.

5. Valoriser et mettre à niveau le potentiel humain des


administrations

Dans toute réforme visant à améliorer la qualité du service et la performance, il est évident que l’homme et
sa formation doivent être au centre des préoccupations. Pour aboutir, les programmes de modernisation
doivent donc privilégier la compétence et le mérite et promouvoir une politique durable de formation conti-
nue. Formation visant à préparer la relève pour les années à venir.
Les jeunes générations de cadres ainsi que les usagers et les partenaires de l’administration reprochent à
celle-ci son manque de rigueur dans le choix des hommes, l’absence de transparence dans les procédures
de promotion et d’affectation aux postes de responsabilités.
Les critiques formulées tant par les administrations elles-mêmes que par leurs agents ou leurs usagers
sont au cour du problème de la gestion des ressources humaines. Elles appellent une réforme en profondeur
des méthodes et des pratiques en vigueur dans les administrations.
L’équité en matière de rémunération est également une question majeure pour la réforme de l’administra-
tion.

141
Préparer la relève

Les changements que connaîtront les administrations dans les services offerts à la population, dans leur
organisation et leur fonctionnement, exigent que les membres de leur personnel aient de nouvelles compé-
tences et que les connaissances nécessaires à l’exercice de leur métier soient actualisées régulièrement.
Pour cela, la formation continue revêt plus que jamais une importance stratégique. En effet, dans l’adminis-
tration de demain, la formation continue, parce qu’elle est l’instrument de mise en valeur des ressources
humaines, doit être érigée en « véritable obligation », dotée d’un statut qui lui est propre précisant les droits
et les obligations connexes des fonctionnaires et des administrations en matière de formation.
Ouverte à l’ensemble du personnel, la formation continue devra prendre différentes formes et doit être
inscrite parmi les conditions statutaires préalables à la promotion du fonctionnaire.
Sur un autre plan, il sera exigé des établissements de formation des fonctionnaires de redéfinir et d’adap-
ter leurs rôles et leurs missions aux attentes des administrations en matière de formation et de perfectionne-
ment aux fins du renforcement de leur compétitivité au plan international.

Les nouvelles compétences exigées des managers du secteur public 1

R Capacité d’exercer et de développer les missions de réflexion stratégique;


R Concevoir, rédiger et interpréter les textes législatifs et réglementaires;
R développer le partenariat avec le secteur privé, les collectivités locales et le monde associatif naissant;
R Piloter et évaluer les prestataires extérieurs et les productions sous-traitées;
R Négocier des contrats avec des prestataires externes;
R Assurer les missions d’assistance, d’expertise et de conseil auprès du secteur privé, des collectivités locales ou
des établissements publics;
R Diriger et animer des équipes de travail intersectorielles et multidisciplinaires;
R Promouvoir la culture du service au client;
R Maîtriser l’usage des nouvelles technologies.

Conclusion

Les grands changements qui se profilent pour les années à venir invitent les pouvoirs publics à engager
des réformes d’envergure qui appellent souvent des décisions difficiles à prendre, face aux nombreuses
résistances et aux pratiques du passé. Dans ce processus de changement, il importe de prendre en compte
les éléments suivants :

– Tenir compte des capacités réelles de changement des acteurs en place dans le choix des actions de
réforme ;
– Veiller au choix et à la mise en place d’un mécanisme de pilotage durable et efficace qui transcende les
contingences politiques ;
– Développer une politique durable de partenariat avec les acteurs de la société civile (patronat, syndicats,
ONG...) en vue de promouvoir et obtenir l’adhésion des acteurs autours des projets de modernisation de
l’administration ;
– Bien définir le rôle de la Haute Fonction Publique et ses rapports avec le politique, (gestion de la carrière
des hauts fonctionnaires) ;

142
– Adopter une politique volontariste de promotion du rôle des femmes dans les postes de responsabilité ;
– « Marocaniser » et vulgariser les concepts de modernisation afin de les faire approprier par la culture
locale et nationale des citoyens et des fonctionnaires ;

Références bibliographiques

Rapport national sur l’évaluation du système de gouvernance au Maroc, Observatoire marocain de


l’administration publique, janvier 2005.
Profil pays Maroc, Institut de la Méditerranée, pour FEMISE, juillet 2004.
La nouvelle gouvernance au Maroc, revue de l’OMAP, no 4, 2003.
Rapport sur l’élaboration d’un Bilan social des fonctionnaires et agents de l’administration et des col-
lectivités locales, novembre 2004.
Rapport d’étude sur le statut général de la fonction publique, ministère des affaires administratives, jan-
vier 1998 (programme PNUD).
Actes du 1er colloque national sur la réforme administrative au Maroc, 7 et 8 mai 2002, publication du
ministère de la fonction publique et de la réforme administrative, juillet 2002.
La réforme administrative au Maroc, vision, stratégie, plan d’action, publication du ministère de la fonc-
tion publique et de la réforme administrative, 2000.
Droit administratif, Hassan OUZZANI CHAHDI. Ouvrage édité par l’auteur en 2003.
Le système de rémunération dans la fonction publique, diagnostic et recommandations, rapport du
groupe d’étude de l’OMAP (programme MDP/PNUD), 2000.
L’Afrique sur la voie de la bonne gouvernance, synthèse du rapport sur la gouvernance en Afrique, CEA,
NU, 2005.

Annexe 1

Tableau 1 : Évolution des demandes adressées à l’administration

Les demandes traditionnelles Les nouvelles demandes


Développer une vision stratégique à long terme
Préserver les ressources naturelles rares, aménager durablement les territoires,
protéger l’environnement
Doter le pays en infrastructures et fournir aux usagers les Développer et moderniser les mécanismes de solidarité sociale (lutte contre la
biens et services dont ils ont besoin pauvreté, couverture médicale, protection de l’enfance...)
Compléter et moderniser les dispositifs législatifs et régle- Protéger les droits d l’homme
mentaires
Décentraliser et déconcentrer les services publics Défendre et valoriser le patrimoine de l’État
Rénover les modes de contrôle Renforcer les politiques de prévention et de sécurité civile
Aider à l’organisation des secteurs professionnels et au renforcement de la qua-
lité de l’offre privée

Source : Étude sur la fonction publique et les structures administratives, Premier ministre (IDRH, IMEG, Hay Management), 1999-2002.

143
Annexe 2

Tableau 2 : Répartition du personnel des départements ministériels par sexe et par catégorie de cadres

Sexe
Catégorie de cadres
Féminin Masculin
Personnel classé de l’échelle 1 à 6 29 393 81 453
Personnel classé de l’échelle 7 à 9 65 122 111 344
Personnel classé de l’échelle 10 à hors échelle 73 618 176 236
Total 168 133 369 033

Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

Tableau 3 : Taux de féminisation dans la fonction publique

Taux de féminisation 31,30 %


Pourcentage global des cadres supé- 46,51 % Pourcentage des femmes au niveau des cadres 29,46 %
rieurs supérieurs
Pourcentage global des cadres de maî- 32,85 % Pourcentage des femmes au niveau des cadres de 6,90 %
trise maîtrise
Pourcentage global du personnel d’exé- 20,64 % Pourcentage des femmes au niveau du personnel 6,52 %
cution d’exécution

Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

Tableau 4 : Répartition de l’effectif des fonctionnaires par sexe

Hommes Femmes
% %
Agents d’Exécution 67,5 % 32,5 %
Agents qualifiés 59,5 % 40,5 %
Cadres 70,2 % 29,8 %
Total des Fonctionnaires 65,8 % 34,2 % (*)

Le taux d’emplois occupés par les femmes :


r Emplois supérieurs : 6 %
r Postes de chef de division : 8,6 %
r Postes de chef de service : 12,3 %
(*) En 1998 le taux d’emplois occupés par les femmes était de 31,5 %
Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

144
Tableau 5 : Pyramide des âges dans la fonction publique

Moins de 30 De 30 à 40 De 40 à 50 Plus de 50
Taux Global 14,6 % 25,2 % 44 % 16,2 %
Les hommes 12,8 % 24,7 % 43,9 % 18,6 %
Les femmes 18,1 % 26,4 % 44,1 % 11,4 %
Le taux le plus élevé se situe entre 40 et 50 ans
r 45 % moins de 15 ans d’ancienneté
r 18 % entre 15 et 20 ans d’ancienneté
r 37 % plus de 20 ans d’ancienneté
En récapitulant : la taux moyen de l’ancienneté est de 20 à 22 ans

Tableau 6 : Les secteurs publiques (Effectif de fonctionnaires) année 2004


Effectif des fonctionnaires civils du secteur public : 851 300
r Les administrations d’État : 540 000 (*)
r Les collectivités locales : 140 000 (**)
r Les établissements publics : 171 000 (***)
Fonctionnaires retraités bénéficiant d’une pension civile : 206 000

r La Caisse marocaine de la retraite : 161 000 (132 000 retraités)


r Le régime collectif des pensions de retraites : 45 000 (21 000 retraités)
Sources : (*) Direction des finances
(**) Direction générale des collectivités locales
(***) Direction des établissements publics et de la privatisation
Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

145
Tableau 7 : Part de la fonction publique dans le budget général de l’État
Pour l’année 2004
r La masse salariale brute : 55 360 millions Dh
On lui ajoute :

– La participation de l’État à la Caisse marocaine de la retraite : environ 4 000 millions Dh

– La participation aux mutuelles : environ 900 millions Dh

r Nombre des systèmes : 68


r Nombre de corps administratifs : 200
Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

Annexe 3

Tableau 8 : Répartition globale du personnel des départements ministériels

Services Services
Catégorie de cadres Total
centraux déconcentrés
Personnel classé à l’échelle 1 à 6 17 143 93 703 110 846
Personnel classé à l’échelle 7 à 9 9 288 167 178 176 466
Personnel classé à l’échelle 10 à hors échelle 15 960 233 894 249 854
Total 42 391 494 775 537 166

Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

Tableau 9 : Répartition du personnel des départements ministériels par service et par catégorie de
cadres (hors personnel de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur
et de la recherche scientifique)

Services Services
Catégorie de cadres Total
centraux déconcentrés
Personnel classé de l’échelle 1 à 6 15 630 73 919 89 549
Personnel classé à l’échelle 7 à 9 8 298 52 314 60 612
Personnel classé de l’échelle 10 à hors échelle 14 287 34 774 49 061
Total 38 215 161 007 199 222

Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

146
Évolution de l’effectif des fonctionnaires civils dans les administrations publiques 1992-2004

Tableau 10 : La répartition des fonctionnaires selon les secteurs ministériels et les régions

La région Pourcentage
Rabat – Salé – Zemour Zeir 17,94 %
Grand Casablanca 10,11 %
Souss Massa 9,00 %
Marrakech – Tansift – Houz 8,41 %
Meknes – Tafillalet 8,08 %
La région Est 6,57 %
Tanger – Tetouan 6,47 %
Fes – Boulmane 5,51 %
Taza – Houssaima – Taounat 5,16 %
Chaouia – Ouardigha 5,10 %
Ouest – Chrarda – Beni Hssen 4,95 %
Doukala – Abda 3,93 %
Tadla – Azilal 3,93 %
Guelmim – Smara 2,20 %
Layoune – Boujdour – Sakia Hamra 1,39 %
Oued Dahab – Lagouira 0,43 %

Source : Rapport, Ministère de la modernisation des secteurs publics, 2005.

147
Tableau 11 : Effectif des employés : Répartition géographique comparée
L’administration publique est très centralisée :
Maroc France Maroc

Secteur d’enseignement Secteur d’enseignement Secteur d’enseignement


inclus inclus non inclus
Les services centraux 9% 3,50 % 20 %
Les services
décentralisés 91 % 96,50 % 80 %

Total 100 % 100 % 100 %

Source : Rapport, Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics, 2005.

Tableau 12 : Effectif des employés : Répartition selon les compétences

Niveau de qualification 1992 2002


Les emplois d’exécution de l’échelle 1 à 6 26,5 % 22,2 %
Les emplois intermédiaires de l’échelle 7 à 9 46,0 % 33,0 %
Les emplois supérieurs de l’échelle 10 et plus 44,8 % 27,5 %
Total 100 % 100 %
À titre de comparaison, le taux d’encadrement est de 17 % et de 23 % si on compte les cadres de
niveaux intermédiaire (hors ministère de l’éducation nationale).
Source : Rapport, Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics, 2005.

148
Répartition par corps

Source : Bureau principal de paiement des rémunérations.

Tableau 13 : Effectif des fonctionnaires selon les cadres

Le classement des fonctionnaires par catégories de statuts comporte 200 cadres.

Nombre de cadres Pourcentage


er e
3 (Instituteurs, profs de 1 cycle, profs du 2 cycle) 47

8 60

45 95

Les 155 cadres restants représentent 5 % de l’effectif des fonctionnaires.

149
Annexe 4

Source : l’Afrique sur la voie de la bonne gouvernance Synthèse du rapport sur la gouvernance en Afrique. CEA.NU.2005.

150
Annexe 5

151
152
153
154
155
Évolution du produit intérieur brut et de la masse salariale entre 1996-2005

L’indice 96-97 2005


Masse salariale / recettes ordinaires 50.3 % 60.7 %

– La masse salariale mensuelle : 5 milliards de Dh


– Le taux d’accroissement naturel de la masse salariale (GVT) : environ 3 %

Effectif des fonctionnaires et la masse salariale :

– Le rythme d’augmentation de la masse salariale se fait d’une manière plus rapide que le rythme de croissance (Le
rythme annuel d’augmentation de la masse salariale est de 7.6 %, le rythme de croissance annuel est de 4 % en
dirham courant dans la période 1997-2004)
– La réponse aux besoins catégoriques concernant les salaires n’a pas été accompagnée d’un développement
concret dans la domaine de la modernisation de la fonction publique puisqu’elle a compliquée davantage le sys-
tème salarial.

156
Évolution du produit intérieur brut et de la masse salariale

Structure des rémunérations


– La rémunération moyenne brute par fonctionnaire est de : 6 450 Dh
(Varie selon les secteurs entre 4 200 Dh et 10 800 Dh)
– Les indemnités statutaires constituent la partie essentielle dans la rémunération globale :
R 44 % pour les échelles 1 à 9
R 71 % pour l’échelle 11

157
I. La corruption, un fleau endémique

1. Introduction

Personne ne nie, au Maroc, la présence, considérable et diffuse, de la corruption. Le souverain, dans un


discours radiodiffusé du 4 août 1971, en pleine crise de Skhirat, dénonce l’implication des milieux du pouvoir
et de l’administration :

« Il est vrai, qu’à un moment donné, le délit de corruption ou l’abus de pouvoir était perpétré sous l’égide
de personnes détentrices d’une parcelle du pouvoir. Avec le temps, Nous nous sommes aperçus que ces
personnes ont profité de ce pouvoir pour voler, encourager la corruption et le marchandage au détriment par-
fois de l’honneur et des biens des gens... En ce qui concerne l’administration il est évident que Nous n’avons
ni l’ambition ni les moyens de changer la nature humaine. Il est néanmoins de Notre devoir de veiller à ce que
le comportement des fonctionnaires soit meilleur. » Il suggère dans le même discours une relation entre ces
pratiques et l’approfondissement du fossé entre riches et pauvres : « Nous avons souvent dit que notre poli-
tique économico- sociale avait pour objectif d’enrichir le pauvre sans pour autant appauvrir le riche. Mal-
heureusement...Nous avons constaté que pendant que le pauvre ne s’est pas enrichi, le riche a davantage
accru sa fortune. » 1 Et, déjà, Il appelait à un assainissement de l’administration et de la justice. Une partie
des partis et organisations politiques dénonce, à la même époque, l’aggravation des pratiques illégales. Ali
Yata, secrétaire général du Parti de la libération et du socialisme, interdit à l’époque, déclare, dans un
mémoire au chef de l’État, que : « la corruption est devenue un mal généralisé qui fait des ravages énormes
et déconsidère notre pays. » 2

Un quart de siècle plus tard (fin 98, début 99) une campagne de grande envergure dénonce les mêmes pra-
tiques, inchangées, de fraude et de corruption. Le mal serait-il endémique et les remèdes administrés sans
effets? Cette fois ci des acteurs plus nombreux sont engagés : le gouvernement annonce un train de réformes
concernant l’administration, la justice, les marchés publics. La société civile, le milieu associatif et la presse
écrite s’y engagent avec énergie et la lutte contre la corruption, qui culmine avec la 3eme journée nationale qui
rassemble quarante associations pour la transparence, fait la « une » des journaux presque tous les jours. Le
patronat s’y associe et crée un comité d’éthique. Les bailleurs de fonds et les organisations internationales
s’inquiètent des conséquences de la corruption sur le développement économique et la justice sociale.
Toutes ces institutions suivent, jour après jour, l’actualité des « affaires » qui montre la généralisation des
pratiques frauduleuses dans tous les secteurs de la vie sociale. Transparency Maroc, association de lutte
contre la corruption, a élaboré une série d’études, à paraître prochainement, qui décrivent et analysent la cor-
ruption au quotidien dans les domaines de l’administration publique, de la justice, des prisons, de la santé

1. CNRS Annuaire de l’Afrique du Nord 1971, p 874.


2. Al Bayane 13 dec 1972.

161
publique, du ministère de l’intérieur, de l’administration des impôts, du bâtiment et de la communication. Les
journaux économiques couvrent souvent ces affaires. « L’économiste », premier quotidien économique du
pays, s’illustre dans des enquêtes précises et soutenues sur les scandales des cantines scolaires, des
douanes, de la Banque Populaire...
Toutes ces initiatives enrichissent la connaissance qualitative de la corruption et de ses mécanismes opé-
ratoires. Les informations quantitatives sûres, concernant son emprise sur l’économie et la société, sont évi-
demment, beaucoup plus rares. On ne peut que les estimer de façon indirecte. Une étude souvent citée
rassemble quelques chiffres intéressants 1. Ils ne portent pas directement sur la corruption proprement dite
mais sur d’autres composantes de la nébuleuse occulte des activités illicites (contrebande, trafic de drogue,
contrefaçon, voitures volées) à laquelle la corruption appartient et dont elle se nourrit. Le chiffre d’affaires, en
augmentation constante, de la contrebande est, en 1994-95, estimé à 3 Mds de $, soit 1/3 du PIB. La contre-
bande ferait vivre 600.000 personnes, soit un peu moins de 10 % de la population active. Le manque à
gagner pour les recettes douanières s’élèverait à 50 %. Les recettes liées au trafic de drogue, dont le Maroc
est un gros exportateur, le premier pour le kif, représenteraient 55 % des recettes d’importation. L’étude
estime que ces activités sont solidement protégées 2

2. Les facteurs qui engendrent la corruption


La présence, générale et diffuse, de la corruption dans la société et dans la culture, sa banalisation et, fina-
lement, une forme insidieuse de consentement pour les uns et de résignation pour les autres, posent le
redoutable problème de ses causes. Il n’est guère possible, compte tenu du caractère structurel de la corrup-
tion, d’en rechercher les raisons dans des explications qui nous rassurent et nous permettent d’espérer un
redressement facile et rapide : déviations momentanées des comportements, défaillances circonstancielles
de l’éthique collective. C’est le pacte social qui fonde la cohésion de la société globale qu’il nous faut inter-
roger dans ses composantes centrales : le système social, l’État, la loi, la justice et le bien public.
Bien sur, cette interrogation ne pourra être qu’esquissée ici. Il faudra bien, à l’avenir, trouver la volonté et
les moyens de la pousser plus avant. Examinons donc, brièvement, quelques-uns uns des facteurs, passés
et présents, qui engendrent la corruption.

LE PASSÉ

2.1. Une société clientéliste

L’analyse du clientélisme marocain a déjà été menée à plusieurs reprises 3, et il n’est pas question de la
reprendre ici, sinon pour signaler ses rapports avec la diffusion de la corruption dans la société. La société
marocaine a été, pour simplifier, analysée comme un système de patronage généralisé, du sommet à la

1. B. Hibou. « Les enjeux de l’ouverture au Maroc » CERI no 15 avril 1996.


2. Une enquête récente menée par le CERAB pour la Banque mondiale sur 370 entreprises donne les résultats suivants : Les pratiques
déloyales sont citées par 68 % des entrepreneurs (89 % dans le BTP). 15 % des entreprises versent des pots de vin à la douane. Le coût de la cor-
ruption représente 4,46 % du chiffre d’affaires pour les petites entreprises et 2,96 % pour les grandes.« L’économiste »29-1-99.
3. Citons J. Waterbury Le commandeur des croyants Princeton 1976, R. Leveau Le fellah marocain, défenseur du trône Paris 1985,A. Ham-
moudi Genèse et fondements des pouvoirs autoritaires dans les pays arabes Princeton 1998.

162
base, dans lequel, à chaque niveau, le patron entretient et retient ses clients, indispensables à son maintien
et à son rang, par des faveurs. Lorsque, au XXeme siècle, ont été édifiés l’État et la bureaucratie modernes,
ce système s’est maintenu et a doublé les rapports légaux et la hiérarchie administrative en les vidant de leur
contenu. On a parlé pour qualifier cette situation de « retraditionnalisation » des institutions. Les nouveaux
« patrons », détenteurs d’une fraction du pouvoir politique ou administratif, ont continué à entretenir une
clientèle en octroyant des faveurs (des postes par exemple) et en puisant dans les ressources publiques.
Ce système clientéliste est extrêmement résistant. Il est, en principe, menacé par la montée des compé-
tences techniques et modernistes dans la fonction publique et par l’extension de la représentation politique
par le suffrage universel. Mais les « patrons » s’adaptent aux nouvelles situations : ils essayent de trans-
former les électeurs en clients en achetant leurs votes.
Pour le moment, le système est surtout menacé, de l’intérieur, par un changement d’échelle dans les rap-
ports de clientèle. Le nombre des candidats patrons potentiels a cru beaucoup plus rapidement (du fait de
l’augmentation considérable de la masse des agents publics depuis l’indépendance) que les ressources
mobilisables pour le maintien des clientèles. La stabilité du lien entre patron et client s’affaiblit : Il est difficile
de fidéliser les électeurs par le simple achat du vote. Le marché des suffrages devient lui aussi plus concur-
rentiel. Le pays va sans doute entrer dans une nouvelle forme de clientélisme, moins personnel, plus social
et, à tout prendre, plus moderne.
À terme, la consolidation, en cours, du système de représentation politique par les élections, si celui ci est
honnêtement administré, est le plus sûr vecteur d’élimination du système clientéliste. Mais cela prendra du
temps car ce progrès est lié au changement, toujours lent, de la culture politique. Dans l’immédiat, une réac-
tion utile peut venir du milieu des nouveaux entrepreneurs : Ceux qui trouveront leur intérêt à réussir sur le
marché en affrontant la concurrence auront de solides raisons de ne plus tolérer les pratiques de ceux qui
faussent le jeu économique par les faveurs et les protections politiques.

2.2. Les finances de l’État makhzenien

La gestion financière de l’ancien makhzen, comme celle de la plupart des états de la région jusqu’au XIXE siè-
cle, était gouvernée par des règles simples. Les dépenses étaient limitées : pas de fonction publique sala-
riée, ni d’armée permanente avec solde, pas de grands chantiers publics d’équipement, des dépenses
sociales réduites qui ne sont pas prises en charge par l’État mais couvertes par le système autonome des
habous (fondations religieuses). Les recettes, souvent prélevées en nature, sont d’origine diverse et
changent avec le temps. La plupart sont perçues par des agents qui n’ont guère de compte à rendre et qui
pressurent les contribuables. Les occasions de prélèvement plus ou moins légitimes sont multiples : sokhra
(somme payée à un agent du makhzen qui résout une affaire), mouna (entretien obligatoire d’un agent en
mission par les habitants).

L’affermage de l’impôt (qui commence au XVIIème et reste très présent au XIXème) permet à l’État d’anti-
ciper sur les recettes. Il a cependant pour conséquence d’aggraver la pression fiscale et de rendre encore
plus opaque aux yeux des contribuables le lien entre le devoir fiscal et l’intérêt du pays. le projet de constitu-
tion de 1908 est un autre document utile pour rendre compte du problème des finances publiques. Ce texte
a été publié dans Lissan el Maghrib, un journal syro-libanais de Tanger de tendance réformiste. Ses articles
rendent compte en négatif de l’État et des finances de l’époque. Ce qui est proposé dans le texte c’est évi-
demment ce qui manque aux yeux des réformistes salafis :
– Le consentement à l’impôt (article 68)
– Le contrôle et l’inspection des finances (article 70)
– L’égalité devant l’impôt (articles 19-22)

163
– La sauvegarde des biens et l’interdiction du séquestre (article 24)
– Interdiction du pillage par les harkas :
« Il n’est pas permis aux troupes du Makhzen de piller les biens d’une tribu avec laquelle elles sont en
combat et de se les partager, comme il est de coutume. Tout caïd ayant commis un tel acte sera respon-
sable devant le Conseil consultatif et le Sultan » (article 31) 1.

Ce mode de gestion des finances, pratiqué pendant des siècles, a produit des conséquences profondes
dans les consciences et dans les pratiques : chez les agents de l’État, l’idée qu’il est normal de disposer du
bien public pour son usage personnel et chez les contribuables l’idée qu’il est légitime d’échapper à un impôt
si injuste et si peu profitable à la communauté.
D’autres sociétés, la France par exemple, ont connu la vénalité des charges et l’affermage des impôts.
Mais elles ont rompu par un acte fort (en France, la Révolution) avec ces pratiques anciennes et ont large-
ment intériorisé dans leur culture par une longue pratique, les nouvelles règles du jeu : consentement démo-
cratique à l’impôt, séparation des biens de l’État et des biens personnels des gouvernants, séparation des
dépenses et des recettes dans un budget, contrôle de l’utilisation des ressources publiques. Au Maroc égale-
ment, ces règles ont été adoptées mais depuis moins longtemps. Elles ont été imposées par le régime du
protectorat. Ce nouveau régime fiscal n’a pas été auto-généré par la société et les nouvelles lois formelles
n’ont pas toujours été accompagnées par un renversement des valeurs du système ancien. En conséquence,
les règles de l’État moderne, souvent inappliquées, coexistent avec des pratiques de détournements, désor-
mais illégales, mais toujours considérées comme banales et normales. Un élément décisif du pacte social
n’est pas respecté : le citoyen doit payer ses impôts mais en échange il a le droit de demander des comptes,
à travers un système de représentation politique, sur l’utilisation des ressources.

2.3. L’émergence contrariée de l’État de droit

2.3.1. Ineffectivité de la loi


« Est-il utile d’avoir de bonnes lois si on ne les applique pas ? ». Cette réflexion est revenue de façon insis-
tante et systématique dans les interventions des associations et les comptes-rendus de presse dans le débat
sur la lutte contre corruption et en particulier au moment de la présentation par le gouvernement du nouveau
texte sur les « marchés publics » (décret no 2. 98.482 du 30 décembre 1998 fixant les conditions et les
formes de passation des marchés de l’État ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur
gestion)« . Ce décret a été présenté comme une arme majeure dans un secteur névralgique (les marchés) du
front de la lutte pour la moralisation de la vie publique. Cette interrogation sur l’effectivité devrait conduire à
juste titre à déplacer l’intérêt de tous ceux qui sont concernés par l’assainissement et de l’examen du
contenu des lois à celui de leur applicabilité. On a pu en effet comparer le Journal Officiel du Royaume à un
cimetière de lois inappliquées.

2.3.2. Le pluralisme des sources socio-historiques du droit au Maroc


Car il y a un vrai problème de l’ effectivité de la loi et cela pour de nombreuses raisons, la première étant le
pluralisme des sources. Pour simplifier rappelons que le droit appliqué aujourd’hui provient, dans l’ordre de

1. D. Basri, M. Rousset, G. Vedel, « Trente ans de vie constitutionnelle au Maroc, Paris, 1993.

164
leur apparition, de trois grandes sources socio-historiques : la coutume appliquée surtout dans les cam-
pagnes et les montagnes, la chari’a (loi musulmane) appliquée surtout dans le domaine du statut personnel
(mariage, filiation, succession), la loi de l’État central moderne dans tous les autres domaines. Les limites
entre ces trois sources ne sont jamais ni très nettes ni définitives. Au niveau du justiciable :

« Cette diversité produit également ses effets puisque la même personne, selon qu’elle se présentera
comme père, comme contribuable, comme propriétaire foncier, comme électeur, comme investisseur ou
comme héritier se situera soit dans un ordre soit dans l’autre, passera dans la même journée de l’un à l’autre
et relèvera soit du cadi soit du tribunal “moderne”. (...) Combien de registres s’offrent aux plaignants ! On en
voit certains, pour qui telle l’instance ou tel droit n’ayant pas été propice, qui déclare le renier pour un autre
qu’ils avaient d’abord refusé. Dans ce domaine, la démystification du droit est achevée ; trop de claviers et
une trop grande cacophonie pour que le justiciable puisse croire et à l’autorité de la chose jugée et à la neu-
tralité du droit. Ici, les choses sont claires : c’est le rapport direct des forces qui fait la loi » 1.

On voit bien que cette complexité changeante est un obstacle à la reconnaissance, indispensable à terme
pour l’édification de l’État de droit, de la ligne séparant le droit et le fait. Elle contribue bien sûr à l’ineffectivité
de la loi.

2.3.3. Mode d’adoption de la loi et effectivité


Dans un État de droit, l’ajustement entre le contenu d’une loi et les besoins d’une « majorité » de la
société se produit au cours d’un débat qui a lieu avant son adoption. Le rapport de force est enregistré par le
système représentatif et par le vote de la loi, après débat. Dans une société dans laquelle le système de
représentation souffre d’imperfection, la loi est, le plus souvent, préparée dans des bureaux et adoptée par
l’exécutif, sans vrai débat. Il y a pourtant dans cette société, comme dans toutes autres, des groupes qui ont
intérêt à l’adoption de la loi et d’autres groupes dont les intérêts sont menacés par cette même loi. Comme
la loi est adoptée sans que ces intérêts aient pu s’exprimer, ils s’expriment donc après l’adoption de la loi, en
paralysant son application. On peut très bien imaginer une loi limitant la corruption, adoptée par le pouvoir
politique pour son effet positif d’annonce sur l’opinion publique, et paralysée ensuite par l’influence des
grands intérêts menacés.

2.3.4. Secteur informel et État de droit


Toute société ayant pour ambition – c’est le cas du Maroc où le souverain invoque souvent la valeur du
droit – de créer un État de droit doit s’efforcer de soumettre à la loi la totalité des activités de ses membres.
Les domaines qui échappent à l’emprise de la loi entrent dans celle de l’arbitraire qui est incompatible avec
l’État de droit.
Toute société en développement comporte un important secteur informel qui représente un pourcentage
notable de l’activité économique (au Maroc, 40 %) et qui est une composante nécessaire à l’équilibre social.
Il mobilise, à un coût très faible, une créativité et une force de travail qui serait, sans lui, improductives. Le

1. N.Bouderbala, P. Pascon, » Le droit et le fait dans la société composite. Essai d’introduction au système juridique marocain« BESM, no 117,
Rabat, 1970
.

165
problème réside dans la contradiction majeure entre le maintien indispensable de ce secteur informel et la
consolidation de l’État de droit, tout aussi nécessaire, qui suppose son recul et même, à terme, sa dispari-
tion.

2.4. L’indépendance des juges ?

Toute l’utilité de la justice et des juges réside dans la confiance que peuvent leur faire les justiciables pour
appliquer la loi en résistant aux pressions des pouvoirs et de l’argent. S’ils ne ressentent pas totalement
cette confiance, les plaignants préféreront faire avancer leur demande par les voies que les mieux placés
d’entre eux connaissent bien : la mobilisation des relations personnelles et le trafic d’influence. Si ces dérives
s’amplifient, la magistrature risque de devenir un rouage coûteux et sans objet.
Au Maroc, l’indépendance de la justice est garantie par la constitution (titre 7 article 80) :

« L’autorité judiciaire est indépendante du pouvoir législatif et exécutif ».

Mais l’interprétation par la cour suprême et par le souverain est sans équivoque. Le Roi ne fait pas partie
du pouvoir exécutif. Il est, en tant que Commandeur des croyants, au-dessus des trois pouvoirs. Il a eu
l’occasion de le déclarer en 1987 :

« J’ai dit et Je répète que pour Moi....il n’y a pas à vrai dire de séparation des pouvoirs. Je suis le père de
tous. »

La Cour suprême dans son arrêt « Société agricole Abdelaziz » de 1970 est très nette :

« Attendu que le fonctionnement judiciaire fait partie de l’ensemble des attributions qui relèvent en pre-
mier lieu du chef des croyants, que le juge exerce ladite fonction par simple délégation » 1

Il n’y a donc, en droit constitutionnel marocain, qu’une forme partielle d’indépendance de la justice. Sans
doute pourrait-on estimer qu’il peut y avoir des modes possibles de fonctionnement de la justice qui ne
passent pas nécessairement par une indépendance radicale. On pourrait également penser que les dys-
fonctionnements actuels de la justice semblent, en apparence, autant liés aux pressions de l’argent qu’à
celles du pouvoir politique. Mais on peut également se demander si l’indépendance des juges peut se parta-
ger et si pour résister aux injonctions externes il ne leurs est pas nécessaire de résister à toutes les injonc-
tions. Céder aux unes ne serait-il pas céder à toutes ?

2.5. Le recul de l’État

Dans le monde des entreprises et dans la presse économique, circule l’idée que le secteur privé est moins
perméable à la corruption à condition qu’il soit concurrentiel. On cite en exemple de graves dysfonctionne-

1. A. Manouni, « Constitution et séparation des pouvoirs », in Trente ans de vie constitutionnelle au Maroc, op. cit.
.

166
ments les secteurs économiques qui sont sous forte tutelle de l’État comme celui des céréales. C’est une
idée intéressante et qui mérite d’être examinée. Elle est sans doute juste dans les cas, rares, d’activités réel-
lement concurrentielles. Une entreprise de presse privée comme « L’Économiste », qui se veut concurren-
tielle, a développé une stratégie anti-corruption dont on a toutes les raisons de penser qu’elle est efficace.
Il ne faut cependant pas oublier que l’extension de la privatisation se fera dans un champ économique qui
restera encore longtemps peu transparent et peu concurrentiel. Dans ces conditions, elle augmentera les
risques de corruption plutôt que de les diminuer. Il faudra bien que dans ce moment de transition difficile, le
patronat qui pousse à la privatisation et les entreprises qui demandent à l’État de ne pas fausser le jeu de la
concurrence, choisissent entre les avantages et les faveurs étatiques et les risques du marché. Le débat
récent sur la mise à niveau des entreprises pour leur permettre d’affronter la concurrence internationale, et
sur les marchés publics et la préférence nationale, montrent qu’ils n’ont renoncé à courir aucun de ces deux
lièvres. En tout état de cause, ni la société ni les entreprises n’ont actuellement, intérêt à un affaiblissement
du pouvoir régulateur de l’État, car il constitue en dernière instance, la garantie d’une compétition écono-
mique non faussée. Pourtant, à la faveur des thèses néo-libérales et des programmes d’ajustement structu-
rel, ce n’est pas seulement le désengagement de l’État qui est en cause mais, implicitement, un discrédit
général jeté sur l’État et sur son rôle. Personne ne peut nier les très graves insuffisances de fonctionnement
de l’État, mais ce qui est opportun aujourd’hui ce n’est pas le recul de l’État mais sa réforme. Le Maroc est
en pleine période d’édification et de consolidation de l’État moderne et ce serait un contresens historique
que de permettre ou d’encourager son déclin. Pour lutter contre la corruption la société a besoin d’un État
dont l’autorité aura été restaurée par la réforme.

II. L’expérience marocaine de lutte contre la corruption

1. Évolution des mesures anti-corruption depuis l’indépendance 1

La corruption, même si l’on s’en tient à la seule partie visible pour le public, est quasi-endémique au
Maroc. Ce diagnostic est encore plus vrai si l’on rappelle que cette partie émergée de l’iceberg représente
une très faible part de sa masse totale.

1.1. La répression de la corruption proprement dite

Elle connaît depuis 1962 trois moments de forte intensité : 1964, 1971, 1996.

a. En 1964-65, dans un contexte de crise politique entre le gouvernement et l’opposition, sont annoncés la
création de commissions d’enquêtes parlementaires (pour demander des comptes à tous les anciens
ministres) et des projets de loi sur la lutte contre la corruption et le trafic d’influence. La Cour spéciale de jus-

1. Cette évolution sera étudiée à partir de la chronologie des faits de corruption, établie par M. Zernine, en annexe 1.

167
tice (loi no 4.64) chargée de la répression des crimes de concussion, corruption, trafic d’influence, commis
par des fonctionnaires, est installée en juillet 1965 au palais de justice de Rabat.

b. En 1971-72, après les deux tentatives de coup d’État, le Roi annonce une lutte sévère contre la corrup-
tion et la réforme de l’administration et de la justice. De nombreuses personnalités sont arrêtées : anciens
ministres, secrétaires généraux de Préfectures, pachas, hauts fonctionnaires, hommes d’affaires sont tra-
duits devant la Cour spéciale de justice. Trois procès se déroulent pendant cette période 1 : celui des mutins
(janvier 1972 pour les mutins de Skhirat et octobre 1972 pour les aviateurs de Kénitra), celui des militants de
l’extrême gauche (procès de Kénitra et de Marrakech) et celui des corrompus. Ce dernier est considéré par
les observateurs comme la réponse du pouvoir aux problèmes posés par les deux autres. Aussi bien la partie
mutinée de l’armée que la gauche ont dénoncé la corruption et les abus de pouvoir du gouvernement et de
l’administration. Le pouvoir répond en faisant « la part de feu » : il sacrifie plusieurs de ses anciens serviteurs.

La marche verte en 1975 et la mobilisation pour les provinces sahariennes opèrent une pause dans la lutte
contre la corruption.

c. La campagne dite « d’assainissement » de 1996 : Elle commence par la lutte contre la contrebande et la
corruption des services de la douane et s’étend par la suite à la fraude fiscale, aux détournements des res-
sources communales, au trafic de drogue et à l’activité pharmaceutique. Les opérations chocs menées par la
commission nationale de lutte contre la contrebande attachée au ministère de l’intérieur, soutenues par les
ministres de l’Intérieur et de la Justice, provoquent rapidement des protestations dont la presse se fait large-
ment l’écho. L’Organisation marocaine des droits de l’homme, l’Association des barreaux du Maroc, des
groupes d’intellectuels, dénoncent le caractère expéditif des contrôles et la brutalité des arrestations. Mais
c’est surtout l’affaire du pharmacien Abderrazik qui enflamme le débat. C’est un cas exemplaire par sa
complexité et par l’ambiguïté de sa signification en ce qui concerne la lutte contre la corruption 2.

1.2. Conclusion provisoire sur l’évolution de la corruption

1.2.1. L’inefficacité des campagnes contre la corruption


En 1964, 1971, 1996, la corruption, inchangée, revient avec la même intensité comme si les procès, les
sanctions, les ministres et hauts fonctionnaires jetés en prison n’avaient eu aucun effet sur les pratiques. Il
est clair que les nouvelles lois édictées contre la corruption, les nouvelles cours de justice établies pour la
juger, les nouveaux procès instruits pour la condamner n’ont jamais produit le résultat escompté. On ne peut
en tirer qu’une conclusion : la méthode n’était pas appropriée.

1. M. Roudan, Justice, pouvoir et politique au Maroc, CNRS, Annuaire de l’Afrique du Nord, 1972.
2. Pour le détail de l’affaire, voir la presse nationale tout au long de l’année 1996 et l’article de M. Laurent et G. Deneux « Campagne d’assai-
nissement au Maroc » Maghreb-Machrek no 154, oct-déc. 1996

168
1.2.2. Caractère circonstanciel des mesures

Les mesures contre la corruption n’ont pas été mises en ouvre comme un programme continu de lutte
mais comme des réponses circonstancielles à des problèmes qui s’étaient posés ailleurs dans les domaines
sociaux et politiques. Les campagnes sont brèves et sans lendemain ; leur objectif n’est pas d’éradiquer les
pratiques nuisibles ni même de les faire reculer mais d’offrir des victimes expiatoires à l’opinion publique
pour sortir d’un mauvais pas politique. Elles peuvent aussi, à l’occasion, permettre d’éliminer des adversaires
politiques ou des concurrents économiques.

1.2.3. Mesures de pure forme

À l’occasion de chaque crise, on crée pour en sortir de nouvelles lois, de nouvelles commissions de
contrôle, de nouvelles juridictions spéciales. On met en accusation le système formel précédent et on fait
comme si le changement de ce système était la solution requise. En réalité, le problème ne vient pas du fait
que les lois seraient mauvaises, les commissions inappropriées et les tribunaux mal organisés. Quand on les
examine attentivement, on voit bien que ces lois et ces institutions, telles qu’elles sont, auraient pu rendre
de grands services, à condition cependant que l’État respecte la loi et la fasse respecter et que les juges
l’appliquent, respectent la procédure et résistent aux pressions, c’est à dire qu’une ferme volonté politique
d’aller jusqu’au bout de la réforme existe et soit durable.

2. L’experience du gouvernement d’alternance

Des éléments du changement avaient été introduits avant l’arrivée du gouvernement dit d’alternance en
février 1998. Ils concernaient les droits de l’homme, la justice, la presse... Mais avec le nouveau gouverne-
ment l’ouverture sur la société civile s’accélère, le débat s’intensifie, les dossiers sortent des placards. Pour-
tant, le bilan de la première année de gestion de la nouvelle équipe est fortement contesté d’abord à
gauche : elle se serait contentée d’annoncer les réformes sans les entreprendre vraiment.
Dans le domaine de la moralisation de la vie publique et de la lutte contre la corruption les premières initia-
tives ne dépassent pas les effets d’annonce Mais le gouvernement, en proclamant activement son intérêt
pour la moralisation de l’État et de la société, a créé un climat nouveau propice à l’émergence de dossiers
occultés et, d’une façon générale, à une plus grande transparence.

2.1. Le gouvernement

Le gouvernement accorde à la réforme de l’État dans le sens de l’intégrité, une importance réaffirmée à de
nombreuses reprises : réforme de l’administration avec l’élaboration d’un pacte de bonne gestion, trans-
parence des revenus des agents de l’État, réforme de la procédure des marchés publics, soutien aux associa-
tions réunies en collectif pour la troisième journée nationale de lutte contre la corruption le 6 janvier 1999.

169
2.2. Un changement de comportement dans le patronat

La CGEM crée, en son sein, le 9 janvier 1998, un comité d’éthique qui élabore une déclaration « Pour une
éthique de l’entreprise » (voir en annexe) que la confédération envisage de transformer en charte et en code
de déontologie. La CGEM donne au comité quatre missions :
– Développer une éthique managériale ;
– Promouvoir le sens de la moralité des affaires ;
– Introduire la transparence dans la scène économique ;
– Construire les relations avec l’administration autour de la lutte contre les habitudes qui faussent la
concurrence loyale.

Deux points du programme sont importants à signaler :


– Le patronat ne voit pas seulement la corruption comme contraire à la morale mais aussi comme obstacle
au développement économique.
– Le concept d’avant-garde « d’entreprise citoyenne » est adopté : respect des travailleurs de l’entreprise ;
respect du consommateur à travers la qualité ; respect de l’environnement.

On peut s’interroger sur les raisons de ce revirement. L’entreprise marocaine n’a pas dans le passé beau-
coup revendiqué d’entrer dans un cercle vertueux et elle passait pour être (du moins pour les grosses) large-
ment « sous influence », c’est à dire déterminée par des intérêts extra-économiques. Il est incontestable
qu’apparaît aujourd’hui dans le monde de l’entreprise, un pôle modernisateur qui déclare accepter les exi-
gences de la mise à niveau des entreprises pour affronter la compétition internationale et qui demande à
l’État de garantir le respect de la libre concurrence. Il est vrai que cette dernière revendication de même que
la transparence dans l’attribution des marchés est aussi inspirée par l’inquiétude de voir de très importants
marchés (port de Tanger, aéroport de Nador, gestion des eaux à Casablanca et à Rabat) échapper aux entre-
prises marocaines et être attribués sans transparence à de puissants groupes étrangers. Cette inquiétude
s’est également exprimée au moment de la préparation du décret sur les marchés publics avec la revendica-
tion insistante d’une clause de préférence nationale qui figure effectivement dans le décret du 30 décembre
1998 (art. 77). Mais cette revendication peut se justifier (avantage pour l’économie nationale et pour l’emploi)
autrement que comme un privilège. Il n’y a pas de raison de mettre en doute la volonté d’une partie du patro-
nat (le monde des entreprises n’est pas homogène) d’introduire, ce qui est dans son intérêt, plus de trans-
parence et d’intégrité dans les affaires. C’est d’ailleurs ce pôle modernisateur et moralisateur qui, dans le
cadre de la CGEM, parle au nom de toutes les entreprises.

2.3. Une montée en puissance de la société civile dans la lutte contre la


corruption

Transparency Maroc est la première association marocaine de lutte contre la corruption. Au Maroc, le
droit d’association est réglementé par le dahir du 15 août 1958. Il prévoit que les associations peuvent se for-
mer librement (art. 2) sous la simple réserve d’une déclaration préalable au siège de l’autorité et chez le pro-
cureur du Roi. Il est donné récépissé de toute déclaration ou dépôt (art. 13). Malgré ce cadre juridique limpide
nous allons voir que le processus de reconnaissance a donné lieu à une résistance procédurière de l’adminis-
tration qui a duré plus de 36 mois.

170
Cependant, T.M., tout au long de cette période, poursuit ses activités et reçoit le soutien de nombreuses
associations et organisations. Elle s’exprime en tant que telle dans de nombreux médias. Enfin, le premier
ministre, A. Youssoufi la reçoit en janvier 1999 avec le collectif des associations contre la corruption. C’est la
reconnaissance de facto.

La mobilisation des associations contre la corruption : Le soutien des associations à l’action de T.M.
s’est renforcé avec le temps. Ce sont d’abord les associations de droit de l’Homme (AMDH, OMDH, LDH)
qui ont soutenu T.M. dans ses démarches pour soutenir sa légalisation formelle et qui ont participé à ses acti-
vités et aux journées nationales de lutte contre la corruption. La troisième journée nationale a eu un reten-
tissement sans précédent. Ce sont plus de 40 associations regroupées en collectif contre la corruption qui
ont animé la troisième journée de lutte le 6 janvier 1999. Les organisations de droit de l’homme y sont tou-
jours très présentes mais on y retrouve également des associations sur la condition de la femme, des asso-
ciations professionnelles (avocats, architectes, journalistes), culturelles, sanitaires, de jeunesse, de
quartiers... Ces associations participent aux travaux de la troisième journée nationale, concluent un Pacte
pour un Maroc sans corruption et adressent au Premier ministre un mémorandum (voir en annexe) dans
lequel elles demandent une meilleure transparence de l’action administrative, une sensibilisation des
citoyens à la question de l’intégrité, le soutien des institutions et des réformes judiciaires. Le Premier
ministre répond au mémorandum en proposant une forme de coopération entre le collectif et le Gouverne-
ment. Il reçoit une délégation du collectif le 13 janvier 1999. À l’issue de l’entretien, le collectif diffuse un
communiqué de presse qui souligne que :

« le premier ministre a insisté sur l’idée que le développement de l’investissement intérieur et extérieur, la
réforme de la justice et la moralisation de l’administration (....) se heurtent à la prolifération du cancer de la
corruption. Il a mis l’accent sur le fait que le phénomène est systémique et les corrompus jouissent de pro-
tections et de garanties. (...) Il a affirmé que la collaboration du gouvernement avec les associations était une
composante nécessaire du traitement de ces problèmes, en exprimant son vif intérêt pour les propositions
contenues dans le mémorandum et a désigné deux de ses proches collaborateurs comme canal de liaison
avec le collectif »

2.4. Le rôle actif de la presse

Le Maroc a connu depuis quelques années une très forte augmentation des titres de la presse écrite en
arabe et en français. Une partie de cette presse affiche une volonté d’indépendance et une tendance critique
à l’égard des pouvoirs. En ce qui concerne la lutte contre la corruption, la presse, notamment économique,
qui est plus qualifiée pour le démontage des manipulations financières, a joué un double rôle : celui de
témoin qui rend compte de l’information diffusée sur les affaires mais aussi celui de journaliste d’investiga-
tion, qui produit lui même sa propre information en allant la chercher sur le terrain. « La vie économique » a
publié plusieurs sondages sur la corruption et sur les revenus des cadres qui enrichissent les données sur la
question. « L’économiste » a lui, à plusieurs reprises, dépassé le rôle de témoin pour passer à celui d’acteur.
Les enquêtes tenaces de ce quotidien sur les scandales des « cantines scolaires », des douanes, de la
Banque populaire, de la CNSS, ont sans doute contribué à faire l’événement en empêchant que certaines
affaires ne soient enterrées. Le développement de ce type de journalisme, s’il reste indépendant et rigou-
reux et échappe aux dérives de type « tabloïd », peut se révéler un instrument très efficace dans la lutte
contre la corruption. Notons cependant que seuls quelques titres de la presse écrite se sont engagés

171
dans cette voie. Les autres médias, les seuls à bénéficier d’une large audience populaire, sont restés à
l’écart.

3. Les instruments de la lutte contre la corruption

3.1. Le droit et la procédure pénale

Le Maroc dispose d’un code pénal dont le contenu ressemble beaucoup à celui de la plupart des codes
modernes (voir annexe sur les infractions de corruption et la Cour de justice). On ne fera donc pas d’analyse
de fond du texte mais seulement quelques observations sur l’utilisation du code dans la lutte contre la cor-
ruption au sens large 1.

3.1.1. Le rôle du parquet dans le déclenchement des poursuites


Au Maroc, même lorsque l’infraction est constatée, la poursuite n’est pas obligatoire. Le parquet est seul
juge de l’opportunité des poursuites (art. 49) et il est tenu de prendre des réquisitions conformément aux ins-
tructions qui lui sont données par sa hiérarchie, le ministre de la Justice (art. 36). Il n’est donc pas légalement
possible que des poursuites pour corruption soient engagées si le gouvernement s’y refuse. L’État
acceptera-t-il, de bonne grâce, de déclencher une action pour punir ses propres agents ?
Il existe cependant une possibilité d’entamer des poursuites : la victime d’une infraction, en se constituant
partie civile, a le pouvoir de déclencher le procès pénal. Mais nous allons voir pourquoi cette possibilité est
toute théorique.

3.1.2. Corruption passive et corruption active


Le code pénal considère comme également condamnable la corruption passive et la corruption active.
Cette équivalence est trompeuse et dissimule une toute autre réalité sociologique. Dans des pays en déve-
loppement comme le Maroc, il y a une dissymétrie plus forte entre les détenteurs du pouvoir et les adminis-
trés. Celui qui paye pour obtenir un droit (le corrompu actif) est souvent obligé de le faire et donc non
responsable moralement. Mais il l’est selon le code pénal. Aussi n’ira-t-il pas demander à se constituer partie
civile car il lui faudrait démontrer qu’il est une victime alors que la loi la désigne comme corrompu actif.

3.1.3. La Cour spéciale de justice


Cette Cour a été spécialement créée en 1965 et modifiée en 1972 pour répondre à l’indignation de l’opi-
nion publique et montrer que l’État savait faire preuve d’une sévérité exemplaire à l’égard des fonctionnaires
corrompus.
Les peines y sont beaucoup plus sévères que dans une juridiction de droit commun. Si l’infraction

1. Toute cette partie se réfère à des textes ou des entretiens de M. Zirari, professeur de droit pénal à l’Université Mohamed V de Rabat

172
commise par un fonctionnaire (détournement, concussion, prise d’intérêt, corruption active et passive, trafic
d’influence) porte sur plus de 25 000 dirhams, il est déféré devant la Cour spéciale de justice où ses délits se
transforment en crimes. Cette sévérité extrême des sanctions a des conséquences perverses : en dehors
des périodes de crises aiguës où la justice fonctionne sous la pression de l’opinion publique, on hésite à défé-
rer devant la Cour spéciale les cas de corruption. Finalement il n’y a plus que des « lampistes » qui passent
devant la CSJ qui connaît peu d’affaires et pas des plus importantes (l’affaire de la Royal Air Maroc n’y a pas
été déférée). La suppression de la Cour spéciale est une revendication du collectif des associations contre la
corruption. Ils seront entendus.

3.1.4. Le rôle préventif de la loi


Un bon système pénal est celui dans lequel l’effet dissuasif est plus fort que l’effet répressif. La bonne
administration de la loi c’est celle qui décourage les actes criminels plus qu’elle ne les réprime. Mal-
heureusement, dans une société où l’effectivité de la loi est faible, non pas en raison des imperfections de la
législation mais des pratiques de l’administration et de la justice, son effet dissuasif, qui est toujours limité,
est, dans ce cas, encore plus faible. Si on y ajoute les lenteurs de la justice, la non-application des jugements,
les amnisties et les grâces, on réunit toutes les conditions d’une culture de l’impunité au sein de laquelle
détourner les ressources de l’État devient banal et sans risque.

3.2. La réforme de la justice

A. Berrada, avocat au barreau de Casablanca, trace, dans un texte rédigé pour un recueil à paraître sur la
corruption au quotidien, un portrait sévère de la corruption dans la justice. Il détaille, en personne d’expé-
rience, les occasions innombrables de corruption, dans le pénal et dans le civil, chez les juges d’instruction,
du siège ou du parquet et à toutes les étapes de la procédure. Il reconnaît qu’il y a beaucoup de juges
intègres et qu’ils ont bien du mérite.

« Mais une institution, surtout de l’importance de la justice, ne peut se permettre d’être à la hauteur de ses
devoirs par la grâce de quelques uns seulement de ceux qui en sont chargés. »

Le ministère de la justice avait fini par se constituer en citadelle isolée fonctionnant en vase clos et tolérant
toutes sortes de dérives. « Face à une situation critique, une action urgente de redressement, de réhabilita-
tion et de moralisation de la justice doit être entreprise afin de rétablir l’autorité du droit et de l’État » 1

L’équipe actuelle a mis en route un programme de réforme pour lequel elle a constitué des dossiers et
obtenu un soutien de la coopération internationale. Quelques mesures ont pu être prises :
D’importants hauts fonctionnaires qui avaient mis les services en coupe réglée, ont été contraints à quitter
leurs postes. Ils n’ont été ni ouvertement sanctionnés, ni traduits devant la justice.
Le conseil supérieur de la magistrature, réuni au début d’octobre 1998, a pris un certain nombre de sanc-
tions : 61 magistrats suspectés d’irrégularités ont été traduits devant le CSM ; 26 ont été acquittés, 13 exclus
temporairement de là 6 mois et 9 révoqués pour motifs graves dont la corruption. Les juges radiés pour
motifs graves devaient être déférés devant la justice. Il semble qu’ils y aient échappé.

1. Programme d’action du ministère de la Justice. 1998.

173
Le ministère de la justice, plus que n’importe quelle administration, doit exiger de son personnel et des
magistrats un comportement irréprochable. Il est vrai que les marges de manouvre sont très réduites et que
beaucoup d’agents sont protégés et quasi intouchables. Il est également vrai qu’il faut bien faire fonctionner
la machine judiciaire et qu’il est difficile de le faire en mobilisant contre l’autorité réformatrice les agents les
plus influents. Dans ces conditions l’option de réforme feutrée qui a été adoptée au ministère de la justice
peut se comprendre mais elle comporte des risques considérables.
Comment rendre crédible un effort de réforme alors que le ménage n’a pas été fait à fond dans la maison
et que sont maintenus dans leurs postes des fonctionnaires ouvertement opposés au changement ? Quelle
crédibilité peut conserver l’institution sur laquelle repose principalement la lutte contre la corruption s’il appa-
raît qu’elle tolère parmi ses membres des personnes suspectes de malversations ? Comment mobiliser le
soutien de l’opinion pour la réforme si les mesures prises le sont dans une discrétion extrême ?

3.3. La réforme de l’administration

3.3.1. Réforme de la fonction publique et pacte de bonne gestion


Par leurs positions dans l’administration, les fonctionnaires détiennent le pouvoir d’accepter ou de refuser
d’accorder des droits ou des avantages aux administrés. Ils sont donc en situation de monnayer ce pouvoir.
C’est pourquoi la réforme des services publics est un objectif sans cesse réitéré, par le Souverain en 1971 et
en 1995, et par le Premier ministre en janvier 1999. L’administration occupe une place forte au milieu de la
société. La Banque Mondiale critique dans son fameux rapport de 1995, publié dans toute la presse maro-
caine, le poids relatif et les rigidités de l’administration : 720.000 fonctionnaires, 27 agents pour 1000 habi-
tants (19,3 en Argentine et 12 au Liban) ; une masse salariale de l’État qui représente 11,5 % du PIB
(seulement 6 à 7 % pour l’Egypte, la Turquie, la Malaisie).

Entrer dans l’administration est désormais un privilège pour lequel il faut parfois payer. Payer pour avoir à
son tour le droit de faire payer les autres. Toute réforme ambitionne de rompre ce cercle vicieux en créant les
conditions d’une moralisation des pratiques des personnels de l’État. Le ministère de la fonction publique et
de la réforme administrative est engagé dans des actions allant dans ce sens. Un programme national de
modernisation et d’amélioration des capacités de gestion de l’administration a été créé avec le soutien du
PNUD (MOR 94/50). Ses objectifs principaux sont la modernisation et la moralisation de l’administration. Un
« pacte de bonne gestion » est en cours d’élaboration dans ce ministère et a vocation à être largement dif-
fusé dans le service public de façon à y créer symboliquement les conditions de l’adhésion des fonction-
naires à « une culture nouvelle fondée sur des valeurs éthiques ». Le pacte de bonne gestion demande aux
agents publics de prendre trois grands engagements :
– Moralisation de l’administration.
– Rationalisation de la gestion publique.
– Communication, concertation, ouverture.

Dans le cadre de la moralisation le gouvernement s’engage à promouvoir une culture éthique, à veiller au
respect de la loi pour la consolidation de l’État de droit et à garantir l’égalité des citoyens devant le service
public.
On ne peut que souscrire dans le principe à tous ces engagements et à souhaiter leur mise en ouvre. Il
faut, cependant, s’interroger sur les motivations des fonctionnaires à entrer dans ce cercle vertueux. Pour

174
beaucoup de raisons (coût trop élevé de la fonction publique, nécessité de réduire les charges de fonctionne-
ment, contrôle plus rigoureux des revenus parallèles) l’avenir pour les fonctionnaires n’est pas propice à une
amélioration significative de leur revenu. Cette motivation étant devenue hasardeuse, il est nécessaire de
leur en trouver une autre. On décrit souvent l’administration comme un lieu où les agents travaillent peu et
s’ennuient beaucoup, sont soumis à une hiérarchie qui ne leur permet aucune initiative et sont coupés de
l’extérieur. En ce sens, le programme de modernisation de l’administration qui se propose de mettre les ser-
vices publics en mouvement par la déconcentration, le décloisonnement, la responsabilisation des agents,
paraît aller dans la direction appropriée. Il est de nature, s’il est mené à bien, à stimuler l’intérêt des fonction-
naires pour leur propre travail et leur donner le sentiment de faire œuvre utile. Cette reconquête de la dignité
du travail administratif pourrait, si elle réussissait, leur faire découvrir un véritable intérêt à accomplir leur
tâche : il faudrait bien cela pour compenser l’effacement relatif de la motivation par le revenu.

3.3.2. La réforme des procédures de passation des marchés publics


Le décret No 2.98.482 fixant les conditions et les formes de passation des marchés publics de l’État a été
présenté lors d’une conférence de presse commune le 4 janvier 1999 par les ministres des Finances (F.Oua-
lalou) et de l’Equipement (B.Taghouane). Ce texte, en préparation depuis longtemps, était très attendu. Il
concerne, en effet,

« un des aspects les plus décriés de l’administration, à savoir la corruption que génère, entre autres, l’opa-
cité qui entourait la passation des marchés publics. » 1

La CGEM l’attendait d’autant plus qu’elle avait protesté quand deux gros marchés, les régies d’eau et
d’électricité de Casablanca et de Rabat, avaient été attribuées, en gestion déléguée, à des consortiums
étrangers, « dans l’irrespect total des règles de transparence ».

Ce texte, en général bien reçu, a été crédité des principaux avantages suivants :
– Une meilleure transparence : généralisation de l’ouverture publique des plis ; suppression de l’entente
directe à laquelle on substitue la procédure la mieux encadrée des marchés négociés ; obligation pour
l’ordonnateur de rendre publics les critères de choix et de notifier, à la demande du candidat non retenu,
les raisons du rejet de son offre.
– Une meilleure information des entreprises : l’ordonnateur a l’obligation de faire publier, au cours du pre-
mier trimestre de chaque année budgétaire (art. 81), son programme prévisionnel de commande, ce qui
permet aux entreprises, et notamment à celles qui n’ont pas de réseaux d’information dans l’administra-
tion, de mieux se préparer.
– Une clause de préférence nationale : L’article 77 prévoit, qu’à égalité d’offre technique, les entreprises
nationales seront favorisées par une majoration ne dépassant pas 15 % des offres étrangères.

Certaines réserves ont cependant été formulées :


– Ce texte ne concerne pas toute la commande publique puisque les régies entre autres sont exclues de
son application, ce qui représente une part du marché public estimée à 50 %. Il s’agit en effet de très
gros marchés comme on a pu le voir à propos des régies en gestion déléguée de Casablanca et Rabat.

1. S. Agueniou. La vie économique. 8 janvier 1999.

175
– Ce texte n’est que le dernier en date d’une liste impressionnante de 54 textes réglementant les marchés
publics, de 1913 à aujourd’hui. Le récent décret est lié à cet écheveau complexe dont il faudra revoir la
cohérence pour éviter que ses bonnes dispositions ne soient vidées de leur contenu.
– La clause de préférence nationale ne concernerait qu’un petit nombre d’entreprises marocaines (« Libé-
ration », 4 janvier 1999), celles qui ont une dimension qui leur permet d’affronter la concurrence inter-
nationale. Certains observateurs craignent que cette clause transforme les marchés publics les plus
intéressants en chasse gardée pour quelques entreprises nationales sans pression concurrentielle sur
les coûts.

En fait la réserve la plus forte ne porte pas sur le contenu du texte. Nombreux sont ceux qui pensent que
les textes existant avant la parution du décret auraient pu permettre des progrès substantiels en matière de
transparence et de moralisation s’ils avaient été appliqués avec rigueur. On note un certain scepticisme dans
les commentaires : « Le texte est bon mais serat-il appliqué ? » C’est finalement sur la détermination de ceux
qui sont chargés de l’application et qui la contrôlent que reposent les chances du changement.

4. Quel bilan du gouvernement de Youssoufi ?

L’arrivée à la tête du gouvernement de la Koutla en février 1998 devait constituer l’occasion pour l’USFP –
formation majoritaire – de mettre en ouvre son plan d’action contre la corruption, présenté lors des législa-
tives un an auparavant. D’une commission à l’autre et jusqu’à son adoption finale au sein du parti, le thème
de la « moralisation de la vie publique » faisait florès. Aussi lorsque le gouvernement El Youssoufi fit sa
Déclaration en mars, avait-il pris soin de proposer, solennellement, l’adoption d’un Pacte de Bonne Gestion à
trois volets : une éthique contre les dérives et les abus de pouvoir ; la mise en place d’une gestion rigoureuse
marquée du sceau de la transparence et économe des deniers publics et la nécessité d’être à l’écoute et au
service des citoyens.
Dans l’entrelacs des proclamations louables et novatrices, le Premier ministre avait annoncé qu’en atten-
dant de procéder à une révision et une rationalisation de salaire dans la fonction publique, il allait « prendre
les mesures visant à bannir les privilèges et à geler les hauts salaires ». Des propos auxquels manifestement
tout un chacun adhérait sans réserve et qui, l’ambiance aidant, annonçaient à l’évidence que l’ère de la gabe-
gie et de l’impunité était révolue. C’était aussi aller dans le sens d’une exigence sociale, exprimée par les
citoyens au nom d’une plus grande justice sociale et d’une transparence réelle dans la conduite des affaires.
Il convient de rappeler, en effet, qu’autour de Transparency Maroc gravitaient une cinquantaine d’autres
associations toutes mobilisées dans ce sens et qui ont remis au nouveau Premier ministre un mémorandum
où elles demandaient de supprimer la Cour spéciale de justice et de normaliser la procédure en la matière,
contrecarrant toute influence administrative ou politique ; de réformer les dispositions pénales en vue d’une
meilleure protection des victimes de la corruption ; d’assurer la publication des conclusions des investigations
de la Cour des comptes dans le but de renforcer la dissuasion ; d’engager les parquets à déclencher les infor-
mations judiciaires et des poursuites pour faits de corruption avérés ; de rendre publiques les sanctions pro-
noncées par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) ; de rendre effective la déclaration du patrimoine
des responsables publics...
C’était un cahier de charges, il incarnait à la fois une exigence et un défi. La nouvelle majorité gouverne-
mentale s’y était-elle tenue ? En avril 2002, elle a présenté une sorte de bilan qui fait état d’une amélioration

176
de l’environnement de l’entreprise, de la simplification des procédures administratives et de la création de tri-
bunaux de commerce, la création d’une commission de recours en faveur des investisseurs appelés à se
plaindre contre l’administration, d’une autre commission chargée de suivre la presse dans ses réactions au
sujet de l’administration ; la mise en ouvre d’une loi obligeant l’administration et les collectivités locales à jus-
tifier leurs décisions, la mise en application de la loi relative à la déclaration du patrimoine de personnes de
l’administration publique, la création d’al-Wassit (Médiateur) à l’écoute des doléances des citoyens, enfin du
lancement à l’échelle nationale d’une campagne d’information et de communication. Un tel dispositif était
aussi agrémenté par une série de décisions et de sanctions disciplinaires prises à l’encontre de fonction-
naires, soient 879 entre juges, fonctionnaires, experts assermentés, traducteurs, notaires et adouls cou-
pables d’avanies ou de corruption dont 105 ont été traduits devant la justice. Le document officiel du
gouvernement rappelle qu’entre 1998 et 2000 les services de la gendarmerie ont surpris environ 10.000 ten-
tatives de corruption. Dans la même période, 211 dossiers ont été soumis à la Cour spéciale de Justice, soit
2 fois plus que les dix années précédentes.
Au niveau de l’administration territoriale, comme aussi à celui de la gendarmerie, de la douane et des ser-
vices de la perception, on évoque des suspensions, des révocations ou des sommations judiciaires, des
sanctions en série, des condamnations, y compris sur ordre du Premier ministre à l’encontre de président et
de vice-présidents de conseils municipaux. C’est dire que la gangrène corruptrice n’épargnait aucun champ,
aucun domaine de l’activité nationale. Cependant, dans quelle mesure devrait-on mettre à l’actif du gouver-
nement de l’époque un tel effort de moralisation ? Les tribunaux de commerce n’existaient-ils pas aupara-
vant ? Les privilèges concédés aux fonctionnaires relatifs à la consommation de l’eau, de l’électricité et du
téléphone n’avaient-ils pas été bannis avant ?
Au chapitre de la Déclaration du patrimoine de fonctionnaires enrichis, rien n’est venu jusqu’ici démontrer
que cette loi, présentée en 1998 comme la clé de voûte de la transparence, a été mise en ouvre ou appliquée
avec la rigueur proclamée. Ils ne se sont jamais inquiétés ces fonctionnaires ayant amassé des fortunes
colossales. S’agissait-il d’un effet d’annonce, d’un replâtrage en proclamations superposées des anciennes
gestions, d’une médiatisation à l’image d’un iceberg ? Des commissions perçues dans le système verrouillé
et opaque des appels d’offres publics à la simple délivrance d’un permis de conduire, la corruption est deve-
nue ce fameux serpent de mer, surgissant là où on ne l’attendait point. Un véritable Hydre de Lerne dont les
têtes, aussitôt coupées, rebondissent. C’est aussi les limites d’une action gouvernementale encore à
l’œuvre, mais d’autant plus inopérante dans un contexte politique marqué par la quête d’un consensus, qu’un
détail était intervenu en septembre 1999, lors de la tenue à Casablanca du Colloque sur la corruption : la
« Commission nationale de lutte contre la corruption » était simplement rebaptisée la « Commission natio-
nale de moralisation de la vie publique » !
Cette entorse aux engagements initiaux a renforcé le doute, à un moment où l’arrestation du capitaine
Adib, ayant suscité les réactions de la presse, n’a fait qu’aggraver la suspicion et l’émoi de l’opinion à l’égard
du gouvernement, coupable d’avoir emprisonné un « soldat dénonciateur de corruption et de malversa-
tions ». Grave situation où la justice était apparue comme une machine à deux vitesses, révélant la vraie
nature de quelques responsables de l’époque, demeurés hostiles à la suppression de la Cour spéciale de
Justice, aux yeux desquels elle remplit un « rôle rectificateur » des affaires de corruption. À la première
conférence nationale sur la réforme de l’administration, organisée en mai 2002, la « manque d’indépendance
de la Cour spéciale de Justice et sa soumission au pouvoir et à l’Exécutif » ont été plus que dénoncés. Dans
le même esprit, c’est-à-dire pérenniser le contrôle d’institutions de justices, a été créé Diwan al-Madhalim
dont on dit qu’il garde dans ses cartons des milliers de dossiers de plaintes. Au lieu d’un médiateur, Wali al-
Madhalim est venu se substituer au Bureau de Recherches et d’Orientation (BRO) institué en 1956 par le
Roi, nommé par Dahir pendant six ans et qui soumet au Roi un rapport annuel, publié après approbation du
Souverain au Bulletin officiel.

177
On considère que le rôle de Diwan al-Madhalim est limité, parce qu’il s’agit simplement d’un rouage qui n’a
aucun pouvoir de décision. Comme la réforme de l’administration, cantonnée au territoire des proclamations
vertueuses, restée un programme inachevé, mettant en évidence l’absence de vision et une centralisation
outrancière des ressources nationales, humaines et financières et l’inexistence absolue de textes pour sévir
efficacement contre la corruption comme l’a révélé le rapport présenté lors du colloque sur la réforme de
l’administration cité plus haut à 7 axes l’un aussi ambitieux que l’autre et préconisant entre autres une poli-
tique de transparence totale, un rapprochement avec les citoyens.
Avec le gouvernement de l’alternance, la corruption a semble-t-il prospéré, soit selon un rapport de Tran-
parency Maroc 64 % de grands cas et 84 % de petits cas, cette dernière connaissant une propension
effrayante. Les blocages administratifs, les « affaires » de grandes institutions comme la CNSS, le CIH, la
BNDE pour ne citer que ces exemples emblématiques sont portés chaque jour à la connaissance du public,
montrant simplement que les dispositifs mis en œuvre par le gouvernement n’ont jamais été aussi laxistes
qu’aujourd’hui. Il faudrait une autre vision et une politique courageuse.

Une stratégie de lutte contre la corruption


Il doit être bien clair qu’on ne va pas trouver ici des réponses précises à la question de la stratégie. Ces
réponses vont peu à peu être élaborées par le mouvement social qui s’engage dans la lutte : TM, le collectif
des associations contre la corruption, les organisations politiques et syndicales, les chercheurs en sciences
sociales. On ne trouvera ici qu’une proposition de méthode à discuter et de pistes à explorer.
Le vrai problème dans cette société c’est celui de la banalisation de la corruption qui en fait une réalité ordi-
naire. Aucune mesure isolée de moralisation, ni la réforme de l’administration, ni celle de la justice ou des
marchés publics ne peut venir à bout de l’acceptation implicite du mal qui est d’ordre culturel. Une campagne
ou même une politique de moralisation de la vie publique restera toujours menacée d’un retour en arrière
tant qu’elle apparaîtra comme une concession momentanée du pouvoir et qu’elle ne sera pas garantie par
une exigence citoyenne. Mais la longue construction de cette exigence ne peut être envisagée sans progres-
sion significative de la transparence de l’action des institutions. Ainsi, la stratégie repose sur trois piliers inter-
dépendants : la transparence, la réforme des institutions, l’émergence d’une conscience citoyenne, et sur
quatre grands acteurs : l’État et le système politique, la société civile, l’économie et les entreprises, les
médias.
L’élaboration d’une stratégie devra combiner la contribution des acteurs et l’édification des piliers. Cepen-
dant, ces piliers qui sont en fait de grands objectifs ne se conjuguent pas dans le même temps : la trans-
parence qui a déjà commencé peut être considérée comme possible dans le court terme, la réforme de l’État
et des institutions dans le moyen terme et l’émergence de la conscience citoyenne dans le long terme.

En guise de conclusion

« La libération de la parole ne suffit pas, il faut des politiques effectives contre la corruption ». Ce n’est pas
un slogan, mais le cri de cour d’un collectif, affilié à Transparency Maroc, lancé le 9 décembre dernier à
l’occasion de la Journée internationale de lutte contre la corruption. Autant il s’apparente à une interpellation
en bonne et due forme, autant il traduit le degré d’exigence – morale s’entend – auquel est parvenue l’opi-
nion publique. D’autant plus que deux événements se sont produits en moins de dix-huit mois entre 2003 et
2004 pour justifier un rebondissement du débat sur la corruption.
Le premier tient au fait que le Maroc, en termes de lutte contre la corruption, passe de la 70ème à la

178
77ème place, traduisant une inquiétante régression. Le second, contrastant avec une image ternie, est la
signature par le même Maroc de la Convention des Nations unies contre la corruption à l’instar de plusieurs
autres pays démocratiques. C’est-à-dire un engagement solennel par notre pays de s’inscrire dans une dyna-
mique internationale pour éradiquer ce mal endémique de l’humanité. Il ne faut pas être grand clerc pour sou-
ligner la contradiction entre une volonté affichée de faire de la lutte anticorruption l’un des symboles de notre
société et, en même temps, relever l’effarant recul face à ce fléau qui nous place, si l’on n’y prend garde et
par un jeu d’associations d’images, en queue du peloton des États démocratiques et parmi les plus corrom-
pus.
Il est aussi utile de rappeler que, quand bien même le Royaume du Maroc a signé la Convention de l’ONU,
il ne l’a pas encore ratifié, ni par les deux chambres du parlement, ni par un référendum non plus. Sa ratifica-
tion lui conférerait, pourtant, une réelle dimension constitutionnelle même si de par le monde, il n’ y a qu’une
douzaine de pays qui l’ont fait. Les associations qui se mobilisent pour cette ratification y compris les Nations
unies en font l’un des incontournables préalables à une véritable politique de lutte contre la corruption. Or, le
Maroc devrait non seulement accélérer la procédure pour corriger l’image qui lui colle, mais donner l’exemple
au niveau des pays arabo-musulmans et africains. L’arsenal juridique devrait être renforcé avec cette réserve
que d’aucuns expriment sans ambages qu’il n’est rien de pire que « les lois édictées et promulguées mais
non appliquées ». Le Maroc, parmi les premiers signataires de la Convention des nations unies, est ainsi
appelé à aller au-delà de cette première étape, en rendant exécutoires et applicables les recommandations
de lutte contre la corruption tant au niveau des petites infractions qu’à celui des crimes passibles du code
pénal, au demeurant assez complet sur ce chapitre.
Il reste cependant tenu et obligé d’aller plus loin que la promulgation d’un train de mesures, fussent-elles
les plus drastiques, si parallèlement celles-ci n’étaient pas mises en œuvre et si l’on se contentait de punir
uniquement pour faire bonne mesure, quand une riposte par la prévention, la pédagogie, la sommation sont
nécessaires. Il convient, en effet, de mettre à profit la tendance internationale de moralisation, véhiculée
notamment par la Convention des Nations unies, signée à Mérida en 2003 après de longues et laborieuses
tractations, pour mettre en œuvre une réelle politique de lutte anticorruption, associer tous ceux – associa-
tions non gouvernementales, citoyens – qui ont à cour de voir émerger un code d’honneur et une morale
publique, pour ne pas dire simplement le civisme.
Le Maroc est d’autant plus à l’aise dans une telle démarche qu’il est un pays d’ouverture, qu’il est signa-
taire de la Convention de Mérida et que son Code pénal prévoit toute une série de mesures coercitives qui
n’attendent que d’être scrupuleusement appliquées. Un autre atout est celui de l’adhésion populaire à la
culture de lutte contre la corruption. Il faudrait comprendre que si l’on n’associe pas l’opinion publique, rien
ne pourrait être mené à bien et, qu’en attendant une ratification possible, rien n’empêche qu’on lance une
campagne de sensibilisation à l’échelle nationale, au niveau des entreprises, des lieux de travail, des écoles,
des mosquées, y compris dans le milieu rural pour que la lutte contre la corruption ne soit pas confinée au
répertoire de bonnes intentions mais devienne une « bonne cause », une priorité. Il y va de notre crédit et de
notre image à l’extérieur comme à l’intérieur, et également, de la réussite de notre développement écono-
mique et de la modernisation du Maroc.

179
1.4. Le retour à l’unité de la ville : le régime particulier des
communes urbaines de plus de 500.000 habitants ...........................195
2. La province ......................................................................................................196
2.1. Caractéristiques générales de l’organisation provinciale ...............196
2.1.1. Le conseil provincial est élu au suffrage indirect .....................196
2.1.2. La loi donne un rôle central au gouverneur ...............................197
2.2. Les nouveautés introduites par la charte provinciale ......................197
2.2.1. Le renforcement relatif de la place du président
du conseil provincial ......................................................................197
2.2.2. L’institution d’un statut de l’élu .....................................................197
2.2.3. La clarification des attributions du conseil provincial .............197
3. La région ..........................................................................................................198
3.1. Organisation du conseil régional .........................................................198
3.2. Attributions du conseil régional ...........................................................198
3.3. Les compétences du président du conseil régional..........................198
3.4. Les attributions du gouverneur du chef-lieu de région
(Wali de la région) ..................................................................................199
II. Décentralisation et développement ...............................................................199
1. Les grands piliers ...........................................................................................199
1.1. Le nouveau concept de l’autorité ........................................................199
1.2. Les principes de la gouvernance locale .............................................201
1.2.1. Définition des principes.................................................................201
1.2.2. Les techniques de gestion ............................................................202
1.3. Le rôle des tribunaux administratifs ....................................................204
1.3.1. Le rôle de clarification du droit collectivités locales................204
1.3.2. Le rôle de protection des acteurs économiques
locaux ...............................................................................................207
1.4. Les cours régionales des comptes ......................................................207
2. Les grands secteurs ......................................................................................209
2.1. Les compétences communales.............................................................209
2.1.1. L’originalité de la technique de répartition des
compétences...................................................................................210
2.1.2. La nouvelle approche de la lutte contre la pauvreté
et l’exclusion....................................................................................210
2.1.3. La coopération et le partenariat...................................................211
2.2. Les zones défavorisées ..........................................................................212
2.3. Le rôle de la femme .................................................................................216
2.3.1. Les enjeux ........................................................................................216
2.3.2. Les solutions ....................................................................................217

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Introduction

La décentralisation administrative a été considérée par le Maroc comme un choix stratégique au lendemain
de l’indépendance.

1. Le cadre constitutionnel

Dès leur création, les collectivités locales ont vécu au sein de la sphère constitutionnelle à l’exception de la
parenthèse constituée par la période de l’état d’exception (1965-1970). Les constitutions adoptées depuis
l’indépendance (1962-1970-1972-1992-1996) contiennent des dispositions relatives aux administrations
locales qui sont désignées sous des dénominations quasi-identiques qui font référence à une forme de
liberté. On retrouve dans tous les textes constitutionnels les termes de collectivités locales et de gestion
démocratique.
Les concepts modernes du droit des collectivités locales sont donc en place dès 1962 et n’ont pas formel-
lement évolué. L’expression de « décentralisation » n’est jamais utilisée dans les différents textes constitu-
tionnels et il lui est préféré celle plus symbolique de « gestion démocratique ». Peut-être que l’expression de
« libre administration » utilisée par la constitution française est plus claire. Il n’empêche qu’on peut estimer
que les deux expressions sont quasi – synonymes. D’ailleurs, la loi relative à l’organisation de la région
affirme dans son article premier, alinéa 2, que « les affaires de la région sont librement gérées par un conseil
démocratiquement élu. »
Les dispositions constitutionnelles concernées demeurent néanmoins relativement peu développées et se
contentent d’affirmer des principes généraux et abstraits et sont, de ce fait, d’une assez grande imprécision.
Il est important de constater d’ailleurs que malgré le renforcement de la décentralisation que le Maroc a
connu depuis 1976, le cadre constitutionnel n’a pas subi d’évolution sensible et qu’il peut s’adapter aussi
bien à une centralisation poussée qu’à la décentralisation.
Les principes constitutionnels sont essentiellement contenus dans les articles 46, 100 et 101. Le premier
dresse la liste des matières relevant de la compétence du législateur parmi lesquelles on trouve le régime
électoral des assemblées et conseils des collectivités. L’article 100 consacre les collectivités locales exis-
tantes et prévoit que la loi pourra créer d’autres catégories de collectivités. Alors que l’alinéa 1 de l’article 101
précise de façon conséquente et logique que ces collectivités « élisent des assemblées chargées de gérer
démocratiquement leurs affaires », l’alinéa 2 affirme que les gouverneurs exécutent les délibérations des
assemblées provinciales, préfectorales et régionales dans les conditions déterminées par la loi ».
La consécration constitutionnelle permet de garantir la décentralisation d’un triple point de vue : la garantie
d’existence de la collectivité locale, la garantie de l’autonomie locale et la garantie d’une autonomie politique
limitée.
Il faut relever que les diverses collectivités n’ont pas nécessairement le même statut. La différenciation
est l’œuvre directe du constituant. La constitution consacre en fait deux groupes des collectivités locales.

185
Les unes sont énumérées explicitement par le texte constitutionnel : les régions, les préfectures, les pro-
vinces et les communes, les autres devant être créées par la loi.
Ces collectivités locales créées par la loi n’ont pas, en principe le même statut constitutionnel que les pré-
cédentes. Il y a une différence au niveau des garanties d’existence. Les régions, les préfectures, les pro-
vinces et les communes étant prévues par la constitution ne peuvent donc être supprimées en tant que
catégories de collectivités territoriales.
Les autres collectivités dont la création appartient au législateur constituent en quelque sorte un second
cercle de collectivités locales puisque, créées par la loi, elles peuvent évidemment être supprimées par la loi.
Ce sont des collectivités locales à statut législatif.
La constitution prouve que les collectivités locales « élisent des assemblées chargées de gérer démocra-
tiquement leurs affaires dans les conditions par la loi ». Cet article consacre officiellement la gestion démo-
cratique au niveau des entités décentralisées.
En effet, la gestion démocratique de la collectivité suppose d’abord son existence et la consécration de
cette dernière dans l’ordre juridique, c’est-à-dire la personnalité morale de la collectivité. Une collectivité
locale est nécessairement une personne juridique.
Les trois chartes parlent de collectivités territoriales de droit public dotées de la personnalité morale et de
l’autonomie financière. Le principe doit rester l’autonomie : la gestion implique la possibilité de décider. Il n’y
a aurait plus de « gestion démocratique » si des agents extérieurs à la collectivité avaient, pour ce qui
concerne les affaires de celle-ci, plus de compétences que ses représentants. Il n’y aurait également pas de
« gestion démocratique » si les décisions pouvant être réformées par une autorité extérieure étaient plus
nombreuses que celles ne le pouvant pas.
La constitution marocaine tire donc logiquement deux conséquences : elle parle de conseil, d’assemblées
élues, de régime électoral... Il ne peut donc y avoir de collectivités locales sans assemblée élue. En outre,
cette assemblée ne peut être limitée à un rôle purement consultatif sinon elle ne gérerait pas.
L’existence constitutionnelle des collectivités locales va jusqu’à leur reconnaître une représentation parti-
culière dans les institutions du Royaume.
Pour illustrer ce point, nous citons l’article 38 de la constitution : « La chambre des conseillers comprend,
dans la proportion des 3/5, des membres élus dans chaque région ».
On peut donc soutenir que l’article 2 qui traite de la souveraineté et notamment son exercice indirect
concerne aussi bien les élections aux assemblées de l’État que les élections communales. En effet, ces der-
nières servent de base à l’élection indirecte des 3/5 qui participent à l’exercice de cette souveraineté.
L’article 3 renforce certainement la position des collectivités locales. Les élus locaux sont considérés par la
Constitution au même titre que les partis politiques, les organisations syndicales et les chambres profes-
sionnelles légalement représentées au Parlement comme des structures fondamentales concourant à la
représentation des citoyens.
Il est possible de remarquer qu’il y a une échelle dans la consécration constitutionnelle de la démocratie
locale. Il semble qu’il y a un parti pris du pouvoir constituant vis-à-vis des différents niveaux de décentralisa-
tion,
La consécration constitutionnelle n’a pas la même signification selon qu’il s’agit de telle ou telle catégorie
d’entités décentralisées : la protection constitutionnelle se caractérise par une certaine relativité dans la
mesure où la province ou préfecture et les régions ne sont pas tarifées sur le pied d’égalité avec la com-
mune. Il suffit ici de citer deux éléments significatifs.
Tout d’abord, jusqu’à la révision constitutionnelle de 1996, seuls les conseils communaux ont été considé-
rés, avec les partis politiques, les organisations syndicales et les chambres professionnelles, comme des
structures qui concourent à l’organisation et la représentation des citoyens (article 3 de la constitution).
Ensuite et surtout, la constitution précise dans son article 101 alinéa 9 que les gouverneurs exécutent les

186
délibérations des assemblées provinciales, préfectorales et régionales. Il s’agit là d’une limite organique qui,
comme on va le voir, limite largement la dose d’autonomie au niveau provincial ou préfectoral.
Le message constitutionnel adressé au législateur est clair : la décentralisation provinciale et régionale n’a
pas à être aussi développée que la décentralisation communale..
Et le législateur a bien compris cette directive. D’une part, il a été plus attentif aux communes qu’aux pro-
vinces et régions puisque la décentralisation à cet égard a déjà fait l’objet de trois réglementations (1960-
1976-2002) ; d’autre part, du point de vue du fond, la décentralisation communale est réglementée d’une
manière beaucoup plus libérale que la décentralisation provinciale.

2. Le cadre conceptuel 1

La constitution parle explicitement de collectivités locales. Il est donc évident que ces entités sont les ins-
truments du concept de décentralisation, mais comme dans tous les pays au monde ce concept est insépa-
rable de la notion de déconcentration : il s’agit là de deux modèles d’organisation complémentaires puisqu’ils
contribuent tous les deux à la réalisation du développement local.
Sur le plan étymologique les deux mots déconcentration et décentralisation auraient le même sens. Dans
les deux on retrouve le préfixe « dé » et le terme « centre ». Les deux concepts impliquent un mouvement
du centre à la périphérie.
Mais avec le temps, il a fallu distinguer les deux mots pour les faire correspondre à deux systèmes locaux
fondamentalement différents même si la déconcentration demeure un terme plutôt hermétique et même
incompréhensible pour les citoyens surtout lorsqu’on l’oppose à la d écentralisation.
La décentralisation est la reconnaissance de l’existence juridique des collectivités secondaires qui, dotées
de la personnalité juridique, ont vocation à gérer leurs propres intérêts par l’intermédiaire d’organes issus
d’elles mêmes 2.
La déconcentration n’est pas la délocalisation. Cette dernière consiste en de simples transferts physiques,
géographiques d’institutions de la capitale vers la périphérie. À l’inverser de la déconcentration elle n’entraîne
pas de transferts de pouvoirs. Les deux notions peuvent parfois coïncider car toutes deux s’inscrivent dans la
problématique de l’aménagement du territoire.
La déconcentration n’est pas non plus la décentralisation bien qu’elle entretienne avec elle des rapports
ambigus. La seconde vise à transférer des pouvoirs préalablement définis par le législateur aux collectivités
locales en vertu du principe de « la gestion démocratique » posé par la constitution 3 alors que la première est
une redistribution des pouvoirs au sein de l’État.
Du point de vue de la science administrative on peut définir la déconcentration comme la politique ayant
pour objet de rationaliser l’exercice des compétences de l’État en aménageant les rapports entre les adminis-
trations centrales et les échelons territoriaux dans le sens d’une plus grande délégation de responsabilités
consenties à ces derniers.
La philosophie profonde des deux théories n’est donc pas la même. Si la décentralisation est une tech-
nique démocratique de gestion des affaires locales la déconcentration demeure une technique de comman-
dement.

1. Contribution au colloque international organise par le Ministère de l’Intérieur et du développement local Tunisien et le centre de formation
et d’appui à la décentralisation les 24-25-26 juin 2004 sur « gouvernance locale : déconcentration et décentralisation », non publiée.
2. M. Rousset. J. Garagnon, Droit administratif marocain. Édition la Porte 2003, p.34
3. M. EL Yaâgoubi, La notion constitutionnelle de « gestion démocratique » des collectivités locales au Maroc, REMALD 2002 no 42 p.9

187
Longtemps les deux notions de décentralisation et de déconcentration furent opposées. La déconcentra-
tion était souvent considérée comme un substitué à la décentralisation.
Cette réalité était évidente durant la période du protectorat où des mesures de déconcentration était pré-
sentées comme relevant de la décentralisation. Après l’indépendance et jusqu’en 1976 la déconcentration
prédominait la décentralisation et constituait un préalable à une décentralisation véritable. Ainsi le dahir du
23 juin 1960 relatif à l’organisation des préfectures des provinces et de leurs assemblées relève beaucoup
plus de déconcentration que de la décentralisation. Le parallèle entre la réforme communale de 1960 et celle
de 1976 et la lecture de la réforme provinciale de 1963 1 confirment largement cette remarque générale.
Ce lien entre déconcentration et décentralisation allait être progressivement inversé par les textes notam-
ment le dahir de 1976 précité, la loi régionale de 1997 2 et surtout les réformes communale 3 et provinciale ou
préfectorale de 2002 4.
Les deux notions ne sont désormais plus substituables. La déconcentration est devenue le corollaire de la
décentralisation. L’une devrait en principe renforcer l’autre malgré leur contradiction inhérente.
Plusieurs facteurs sont de nature à consolider la complémentarité des deux modèles d’organisation admi-
nistrative.
Le premier est lié aux nombreuses similitudes entre les deux concepts : le pouvoir central prédomine dans
les systèmes d’organisation ; dans les deux cas il y a un transfert de compétences du centre à la périphérie
mais ce transfert est partiel pour deux raisons : il ne porte que sur les affaires territoriales et il ne s’étend pas
à toutes ces affaires. Les deux procédés semblent avoir des objectifs communs comme le rapprochement
de l’administration des administrés, l’efficacité, l’adaptabilité et la rapidité du processus décisionnel. Les
deux notions mettent à l’honneur le « local » et le management dans la gestion publique et impliquent la res-
ponsabilisation des décideurs locaux. Toutes les deux assurent une double représentation : celle de l’État et
celle des entités décentralisées à travers le dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux ; enfin les deux
concepts sont basés sur une conception originale de l’État à travers les principes de territorialité, de subsidia-
rité et d’inter ministérialité.
Toutes ces ressemblances et ces traits communs feraient de la décentralisation et de la déconcentration
un système administratif autonome par rapport aux administrations centrales. Certains auteurs sont allés
même jusqu’à inventer un nouveau concept pour désigner cette réalité locale complexe : il s’agit de la décen-
tration.
Le deuxième facteur qui impose la complémentarité de la déconcentration et de la décentralisation est
constitué par la crise de l’État.
L’État traditionnel est en crise face aux évolutions économiques et sociales qui ont affecté le pays depuis
le début des années quatre vingt dix : l’internationalisation des échanges matériels et immatériels, le mouve-
ment de dérégulation qui prédomine de plus en plus, la complexification des politiques publiques qui rognent
la légitimité de l’État et affectent le rôle de régulateur social qu’il a toujours joué au Maroc. L’administration
est exposée à trois critiques : la diminution de sa légitimité démocratique, la baisse de ses capacités tech-
niques en particulier en matière sociale et la crise de motivation des agents publics. À cela on peut ajouter
l’efficacité comparée des systèmes publics qui devient un critère important de la compétitivité d’un pays.
Le traitement horizontal des grands problèmes devient le mode de plus en plus fréquent de l’intervention
publique. Les problèmes de société comme le chômage, l’intégration, le traitement de la délinquance
dépassent les compétences sectorielles des administrations concernées. Or l’État est mal organisé face à

1. – Dahir du 23/6/1960 B.O. 1960 p.1230; Dahir du 12/8/1963. B.O. 1963 p.1469; Dahir du 30/8/1976, B.O. du 1.10.1976 p.1051.
2. loi no 47.96 relative à l’organisation de la région, B.O. du 304.1997 p. 292..1
3. loi du 3/10/2002 B.O. du 21/11/2002 p. 1351
4. Loi relative à l’organisation préfectorale et provinciale B.O. du 21/11/2002 p.1371.

188
cette évolution, car ses services sont très cloisonnés : au plan national, le découpage des ministères en
administrations centrales est trop fin, et la multiplication des organismes autonomes (établissements publics,
autorités administratives indépendantes, associations participant à un service public) complique encore la
situation ; au plan local, la multiplicité des services déconcentrés reflète l’organisation administrative centrale.
Même à l’intérieur d’un service, la division en unités distinctes renforce le phénomène de cloisonnement.
Le troisième facteur réside dans la volonté affichée des pouvoirs publics d’instaurer un système adminis-
tratif local où la décentralisation et la déconcentration devraient aller de pair.
Ainsi l’ancien ministre de l’intérieur Driss Basri dans un discours prononcé au 4è colloque national des col-
lectivités locales tenu à Casablanca en 1989 avait précisé que « s’il faut chercher une origine aux difficultés
de la décentralisation qui subsistent encore c’est souvent de l’avis des élus, bien moins dans cette direction
que dans les rapports avec les représentants techniques de l’État. Le sentiment partagé par les collectivités
locales est que la déconcentration a bien mal suivi la décentralisation dont elle entrave le développement.
Plusieurs présidents ont en effet souligné les nombreuses difficultés auxquelles ils se heurtent du fait de
cette réalité. Le partenaire technique local est généralement dépourvu des pouvoirs et des moyens
qu’implique un réel partenariat local : de même qu’il faut en référer aux services centraux pour un grand
nombre d’affaires locales qui gagneraient dans la plupart des cas à relever des échelons territoriaux les plus
bas ».
De même dans une lettre adressée au ministre de l’intérieur le 19 novembre 1993 Feu le Roi Hassan II
avait affirmé que le système de la décentralisation « serait resté incomplet si parallèlement nous maintenions
notre capitale comme seul centre des décisions administratives. Ce paradoxe qui aurait vidé de tout contenu
réel notre politique de décentralisation ne nous a guère échappé. Ainsi avons-nous constamment invité nos
ministres au niveau central d’abord d’avoir des délégations régionales aussi étoffées que possible puis d’élar-
gir au maximum sans nuire au bon fonctionnement de l’administration les compétences de ces dernières ».
Quelle est la signification du rapport de l’évolution respective de la décentralisation et de la déconcentra-
tion ?
Il est difficile de donner un jugement à sens unique.
En réalité le système administratif local marocain se caractérise par l’ambiguïté et la complexité. D’un côté
on remarque que les pouvoirs publics ont privilégié la décentralisation au détriment de la déconcentration
mais en même temps on relève une évolution bien que lente et limitée vers le renforcement de la déconcen-
tration.

3. Évolution historique de la législation relative aux collectivités


locales

Le Maroc a opté pour la décentralisation dès les premières années de l’indépendance, acquise en 1956.
Deux lois sont successivement promulguées : la première, en 1960, est relative à l’organisation communale ;
la seconde, en 1963, est relative à l’organisation préfectorale et provinciale.
La décentralisation étant à ses débuts, le dahir du 23 juin 1960, tout en faisant place à la notion d’auto-
nomie communale, l’a encadrée par de sérieuses limites : une tutelle assez contraignante et une place pré-
pondérante réservée à l’agent d’autorité face au président du conseil communal. Il s’agissait surtout, à cette
époque, de familiariser les populations avec l’institution communale, et donc de décentraliser sans porter
atteinte au pouvoir de l’État.
Le dahir du 12 septembre 1963 relatif à l’organisation provinciale et préfectorale est plus rigoureux. Il

189
donne au gouverneur, représentant de l’État, la qualité d’organe exécutif de l’assemblée provinciale ou pré-
fectorale.
Le 16 juin 1971, une loi est intervenue pour créer 7 régions économiques. Il s’agit de simples circonscrip-
tions administratives sans personnalité juridique, destinées à être un cadre d’études et d’action économique.
En fait, sous l’empire de la loi de 1971, la région a beaucoup plus servi comme cadre de préparation et d’exé-
cution du plan de développement économique et social, et de conception de la politique d’aménagement du
territoire.
Après la Marche Verte et la récupération par le Maroc de ses provinces sahariennes, un nouveau climat
politique est né, marqué par le renforcement de l’unité nationale. Ce qui a conduit à l’évolution du processus
démocratique en général, et de la décentralisation communale en particulier, avec l’idée que les problèmes
vécus par les populations doivent être résolus par leurs représentants élus.
C’est dans ce cadre que le texte de 1960 est abrogé et remplacé le 30 septembre 1976 par une nouvelle
charte communale, qui constitue un pas en avant en la matière. Elle fait du président du conseil communal
l’organe exécutif de la commune et opère à son profit un large transfert des pouvoirs de police administra-
tive, auparavant exclusivement détenus par les représentants locaux de l’administration centrale.
Avec la réforme constitutionnelle de 1992, un nouveau pas est franchi : la région devient une collectivité
locale. La loi qui fixe son organisation et ses attributions est intervenue le 2 avril 1997. Elle opère un subtil
équilibre entre le gouverneur, autorité exécutive de la région et le président du conseil régional. Mais, sur-
tout, elle donne à la région une vocation essentiellement économique, suite à une nouvelle conception de la
répartition des compétences entre les différentes collectivités publiques.
Enfin, et dans le cadre de cette même conception, deux nouvelles lois viennent remplacer, le 3 octobre
2002, celle de 1963 relative à la province et la préfecture et celle de 1976 sur l’organisation communale.
La nouvelle charte communale de 2002, mieux rédigée et plus détaillée, élargit les attributions des
conseils communaux, établit un statut des élus et institue un statut spécial pour les grandes agglomérations
urbaines. Quant la nouvelle loi sur les provinces et les préfectures, et tout en gardant au gouverneur la qualité
d’autorité exécutive, pose également un statut des élus et précise les attributions des assemblées élues.
L’ensemble de la réforme constitue une avancée importante de la décentralisation territoriale.
De cette brève évolution historique, il apparaît que la décentralisation a constitué pour les pouvoirs publics
marocains, dès le début, un choix stratégique. Ce choix a été progressivement renforcé, parallèlement au
renforcement du régime représentatif national, dont l’aboutissement a été l’institution d’une seconde
chambre au parlement, dans laquelle les collectivités locales sont largement représentées par la voie du scru-
tin indirect. L’ensemble de ces efforts tend à la réalisation d’un objectif majeur, l’affermissement du système
démocratique.
Le processus de décentralisation au Maroc a été marqué par l’émergence d’une nouvelle conception du
rôle de l’État, visant à décharger le pouvoir central de deux manières : le désengagement de l’État de l’écono-
mie au profit de l’initiative privée pour toutes les activités considérées comme « privatisables » – politique
des privatisations déjà entamée et toujours en cours – d’une part ; une nouvelle répartition des tâches de
développement économique et social entre les différentes collectivités publiques, basée sur la coopération
et le partenariat, d’autre part. Pour ce dernier point, et dans le cadre d’une problématique centrale axée sur
les moyens institutionnels à même de permettre la réalisation du développement économique, la question
s’est posée de savoir comment faire participer de manière efficace les collectivités territoriales au développe-
ment économique. Les pouvoirs publics ont opté pour la régionalisation.
C’est ainsi que l’on peut distinguer dans ce processus entre deux phases différentes, avec pour chacune
des objectifs précis assignés à la décentralisation. La première phase est celle de l’apprentissage de la démo-
cratie locale, avec deux échelons de décentralisation : communal et provincial ou préfectoral ; elle se situe
entre 1960 et 1997. La seconde est celle de l’utilisation de la décentralisation comme moyen de développe-

190
ment économique et social, avec la création de la région comme troisième échelon territorial, qui fonctionne
depuis 1997, date de l’élection des premiers conseils régionaux. La région est considérée comme le niveau
territorial le plus important, non pas uniquement de la décentralisation, mais également de la déconcentration
administrative. C’est à partir de ces considérations qu’on peut analyser le contenu, la portée et les perspec-
tives de la décentralisation territoriale au Maroc.
Le développement de la décentralisation a été accompagné par une politique de déconcentration adminis-
trative. Certes, et malgré la volonté maintes fois réitérée par les pouvoirs publics, la déconcentration est peu
développée au Maroc.
Théoriquement, la déconcentration est une technique d’aménagement de l’exercice du pouvoir administra-
tif appliqué particulièrement au sein de l’État. Elle consiste de la part des autorités placées à la tête de l’admi-
nistration (autorités centrales) à transférer une partie du pouvoir de décision à des autorités hiérarchiquement
inférieures (organes locaux). Ce transfert consiste en une délégation de pouvoirs, opérée soit par textes
législatifs, soit par des actes réglementaires.
La déconcentration à l’avantage de rapprocher l’administration des administrés et de désencombrer le pou-
voir central pour certaines affaires. Elle a également pour avantage de permettre aux organes décentralisés
d’avoir sur place des interlocuteurs habilités à les aider dans l’accomplissement de leurs tâches. C’est à ce
titre que la déconcentration est considérée comme le corollaire de la décentralisation.

Au Maroc, l’évolution de la politique de la déconcentration est marquée par deux étapes principales :
– Suite à une lettre royale au ministre de l’intérieur, relative à la décentralisation et la déconcentration, trois
séries de mesures ont été prises. En premier lieu, la création auprès des gouverneurs d’un comité tech-
nique provincial ou préfectoral destiné à renforcer le rôle de coordination du gouverneur de l’action des
services locaux de l’État dans la province ou la préfecture (Dahir du 6 octobre 1993 modifiant le dahir du
15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur). En second lieu, compétence est donnée aux
ministres de déléguer aux gouverneurs la signature ou le visa de tous les actes concernant les activités
de leurs services extérieurs (Dahir du 6 octobre 1993 complétant le dahir du 10 avril 1957 relatif aux
délégations de signature des ministres, secrétaires d’État et sous-secrétaires d’État). Enfin, et pour la
première fois, un texte général est édicté : c’est le décret du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration
administrative. Ce décret fixe les principes généraux de la répartition des attributions et des moyens
entre les services centraux et les services extérieurs. Il crée également une commission permanente de
la déconcentration. Présidée par le Premier ministre, cette commission est chargée de proposer la poli-
tique gouvernementale en matière de déconcentration et assurer le suivi de l’exécution de cette poli-
tique.
L’ensemble de ces mesures n’ayant pas donné les résultats escomptés, une autre initiative importante a
été prise récemment par S.M. le Roi.
– Il s’agit de la lettre royale du 9 janvier 2002 relative à la gestion déconcentrée des investissements,
adressée au Premier ministre. Elle comporte la décision de créer, sous la responsabilité des walis de
région, des centres régionaux d’investissement, ayant deux fonctions essentielles (chacune corres-
pondent à un guichet) : l’aide à la création d’entreprises et l’aide aux investisseurs. La seconde décision
est relative au transfert des pouvoirs nécessaires de la part des ministres aux walis des régions pour
conclure ou étudier au nom de l’État des actes liés au secteur économique (dont la liste est donnée par
la lettre). Enfin, la lettre prévoit le transfert au profit des walis d’une partie du pouvoir de tutelle pour
approuver certains actes des collectivités locales.

En application de ces instructions, plusieurs centres d’investissements ont été créés et des textes régle-
mentaires de délégation de pouvoirs ont également été pris.

191
I. Le cadre juridique actuel de la centralisation

Nous examinerons successivement la commune, la préfecture ou province et enfin la région.

1. La commune

Les principaux apports de la nouvelle charte communale (loi du 3 octobre 2002) consistent en quatre séries
de mesures : l’amélioration du fonctionnement des organes communaux, l’élargissement des compétences,
l’instauration d’un statut de l’élu et le retour à l’unité de la ville.

1.1. L’amélioration du fonctionnement des organes communaux

Les améliorations introduites à ce niveau concernant des domaines divers et visent à assurer un meilleur
rendement des organes communaux, une rationalisation du travail administratif ainsi qu’une meilleure stabi-
lité de l’exécutif communal.

1.1.1. Le renforcement du rendement des organes communaux


Désormais, les fonctions de président de conseil communal sont devenues incompatibles avec celles de
président de l’assemblée provinciale ou préfectorale ou de président de conseil régional. En outre, ne
peuvent être élus président ni en exercer temporairement les fonctions, les membres du conseil communal
ne justifiant pas au moins d’un niveau d’instruction équivalent à celui de la fin des études primaires. Enfin, les
membres du conseil communal élisant résidence à l’étranger, du fait de leurs fonctions publiques ou de
l’exercice de leurs activités privées, ne peuvent être élus présidents ou adjoints. De même, le secrétaire et
son adjoint, et le rapporteur et son adjoint, doivent au moins savoir lire et écrire.

1.1.2. La rationalisation du travail administratif


Elle concerne essentiellement ce qui suit :
– La délégation par le président du conseil d’une partie de ses fonctions ne peut plus être accordée qu’à
ses adjoints, et au secrétaire général de la commune pour les actes de gestion administrative interne (Il
s’agit d’éviter les délégations abusives.) ;
– Les droits de la minorité sont précisés et entourés de garanties. Ainsi, tout conseiller ou groupe de
conseillers peut proposer par écrit au président l’inscription à l’ordre du jour des sessions de toute ques-
tion entrant dans les attributions du conseil. Le refus d’inscription de toute question ainsi proposée doit
être motivé et notifié sans délai aux parties intéressées ;
– La tenue et la conservation des procès-verbaux des séances sont également minutieusement régle-
mentées ; le président en est personnellement responsable.
– Enfin, les commissions sont présidées par un président, élu par ses membres du conseil au scrutin
secret à la majorité relative.

192
1.1.3. La stabilité de l’exécutif communal
Dans ce cadre, des solutions sont posées en cas de rejet du compte administratif : la délibération portant
rejet doit être motivée et si, après un nouvel examen, le conseil maintient sa décision, l’autorité de tutelle sai-
sit la cour régionale des comptes qui statue sur la question dans un délai de deux mois. La condition de la
motivation vise à éviter que le moment du vote du compte administratif ne devienne un moyen de chantage
à l’encontre du président
Cette stabilité est également assurée par la suppression des dispositions de l’article 7, figurant dans la
charte de 1976. Désormais, le président est élu pour toute la durée du conseil communal. Les pressions des
conseillers sur le président ne sont plus possibles.

1.2. L’élargissement des compétences et ses limites

Nous examinerons successivement les compétences des conseils, puis celles des présidents.

1.2.1. Les compétences des conseils communaux


C’est par analogie avec la loi sur la région que la charte communale a fixé les compétences des conseils
communaux, en trois catégories : les compétences propres, les compétences transférables (c’est-à-dire qui
peuvent être transférées par l’État) et les compétences consultatives.

Nous nous intéresserons ici aux compétences propres, en raison des observations d’ordre théorique et
pratique qu’elles soulèvent. Ces compétences concernent sept domaines, classés en rubriques comprenant
à leur tour plusieurs chefs de compétences. Il s’agit des domaines suivants :
– le développement économique et social ;
– les finances, la fiscalité et les biens communaux ;
– l’urbanisme et l’aménagement du territoire ;
– les services publics locaux et les équipements collectifs ;
– l’hygiène, la salubrité et l’environnement ;
– les équipements et action socioculturels ;
– et enfin la coopération et le partenariat.

Sans entrer dans le détail des articles de la loi, on peut dire que leur contenu comprend plus de cinquante
types de décisions ou mesures couvrant presque la totalité des matières pour lesquelles ont peut imaginer
une intervention communale.

1.2.2. Les attributions du président du conseil communal


Il s’agit en particulier des attributions du président du conseil communal en matière de police administra-
tive. C’est ainsi que la charte communale opère une meilleure présentation et une définition plus claire de
ces attributions par rapport à celles de l’autorité locale, ainsi qu’un élargissement certain, couvrant tous les
domaines de la tranquillité, de la salubrité et de l’hygiène publiques, introduisant aussi des domaines nou-
veaux comme la protection de l’environnement.

193
D’autre part, la nouvelle charte communale a confirmé les acquis de la charte de 1976. Le président du
conseil communal est à la fois l’organe exécutif de la commune collectivité locale et agent de l’État au niveau
de la commune. Il exécute les délibérations du conseil, gère et administre les biens de la commune, dirige
les services communaux. Il est le chef hiérarchique du personnel communal et nomme à tous les emplois
communaux. En sa qualité d’agent de l’État, il préside la commission administrative des élections et établit à
ce titre les listes électorales générales (art. 8 de la loi du 2 avril 1997 formant code électoral). Il est également
officier d’état civil. Il procède à la légalisation des signatures et à la certification de la conformité des copies à
leurs originaux. Enfin, il est chargé d’appliquer certaines législations à caractère national comme celles en
matière d’urbanisme où il est habilité à délivrer les permis de construire et les autorisations de lotir, par
exemple.

1.3. L’instauration d’un statut de l’élu

Il faut reconnaître que les dispositions relatives au statut de l’élu constituent l’un des plus importants
apports de la nouvelle charte communale. En effet, pour la première fois, sont réunies sous un même titre
les droits, les obligations et les situations juridiques que l’élu peut occuper depuis le début jusqu’à la fin de sa
fonction de conseiller. Les principales règles de ce statut concernent quatre domaines.

1.3.1. Les autorisations d’absence et les garanties accordées aux élus salariés dans
leur activité professionnelle

Les fonctionnaires et les salariés du secteur privé exerçant un mandat public communal bénéficient de
plein droit de congés exceptionnels ou permissions d’absence pour participer aux séances plénières du
conseil ou des commissions permanentes qui en dépendent. De plus, les fonctionnaires élus présidents des
conseils communaux peuvent bénéficier, de la priorité ou de facilités de mutation pour se rapprocher du
siège de leur commune. Ils bénéficient, en outre, de plein droit d’un congé exceptionnel ou permission
d’absence d’une journée ou de deux demi-journées par semaine, à plein traitement.

1.3.2. Les indemnités allouées aux titulaires de certaines fonctions communales

La gratuité des fonctions de conseiller est la règle, avec des exceptions en faveur de certains membres du
conseil. C’est ainsi que le président, les adjoints, le rapporteur du budget et le secrétaire du conseil bénéfi-
cient d’indemnités de fonction, de représentation et de déplacement. La nouveauté par rapport au texte
ancien est l’octroi des mêmes indemnités au rapporteur et au secrétaire, qui ne sont toujours pas considérés
comme membres du bureau. Les autres membres du conseil perçoivent des indemnités de déplacement
lorsqu’ils effectuent des missions pour le compte de la commune à l’intérieur ou à l’extérieur du Royaume.

1.3.3. La responsabilité pénale de l’élu


La charte communale a prévu deux types d’infractions mettant en cause l’intérêt personnel de l’élu et qui
traduisent le souci du législateur d’améliorer la transparence financière et administrative. Il s’agit :

194
Du délit d’ingérence : prévu par l’article 22 de la charte qui interdit, à peine de révocation et sans préju-
dice de poursuites judiciaires, à tout conseiller communal d’entretenir des intérêts privés avec la commune
dont il est membre.

Du délit d’exercice de fait de fonctions réglementées, prévu par l’article 23 de la charte, dans des
termes plus sévères : interdiction formelle est faite aux conseillers communaux, en dehors des présidents et
des adjoints, d’exercer au-delà de leur rôle délibérant au sein du conseil ou des commissions qui en
dépendent, des fonctions administratives de la commune.
Dans les deux hypothèses, des sanctions administratives sont prévues, sans préjudice des poursuites judi-
ciaires devant le juge compétent.
Les dispositions de l’article 23 mettent fin à une pratique qui était considérée comme légale, et qui per-
mettait aux conseillers d’intervenir dans le fonctionnement des services administratifs pour des objectifs qui
ne correspondent pas toujours à l’intérêt général. Cette règle est édictée parallèlement avec celle prévue
dans l’article 55 qui permet la délégation par le président de ses pouvoirs uniquement au profit des adjoints.
C’est une règle importante dans la mesure où elle fixe pour la première fois des limites aux conseillers, met
fin à l’usage abusif de leur pouvoir et évite les tensions qui résultent du rapport entre les conseillers et les
services administratifs.

1.3.4. La protection civile et pénale de l’élu


La protection civile de l’élu est désormais expressément prévue, bien qu’elle pouvait être déduite aupara-
vant de la jurisprudence administrative. Les communes sont responsables des dommages subis par les
membres des conseils communaux lorsqu’ils sont victimes d’accidents survenus à l’occasion des sessions
des conseils, des réunions des commissions dont ils sont membres ou de missions effectuées pour le
compte de la commune.
Cependant, la protection pénale de l’élu est indirectement prévue par le code pénal qui protège, dans ses
articles 263 et suivants, les fonctionnaires et les dépositaires de l’autorité publique (y compris les élus en
vertu de l’article 224 du Code pénal) contre les outrages, violences ou voies de fait, et prévoit les sanctions
applicables.

1.4. Le retour à l’unité de la ville : le régime particulier des communes


urbaines de plus de 500.000 habitants

Parmi les nouveaux apports de la charte communale, on trouve les dispositions particulières aux com-
munes urbaines de plus de 500.000 habitants.
Tout d’abord, il est mis fin à l’organisation des agglomérations urbaines en deux ou plusieurs communes
urbaines et en communauté urbaine. Ensuite, toute commune urbaine dont le nombre d’habitants dépasse
les 500.000 habitants, sera soumise en plus du droit commun, à des dispositions particulières édictées éga-
lement par la charte. Concrètement, ces communes seront gérées par un conseil communal et par des
conseils élus au niveau d’arrondissements dépourvus de la personnalité juridique, mais dotés d’une auto-
nomie administrative et financière.
Il est clair que la charte opère un retour à l’unité des villes qui avaient été découpées auparavant en plu-
sieurs communes, puis regroupées en communautés urbaines, établissements publics territoriaux chargés
d’exercer des compétences limitées. La consécration de la réunification des villes est une conséquence de
l’échec du système appliqué dont les objectifs n’ont pas été atteints.

195
En effet, dans les années 1990 notamment, la division des principales villes marocaines avait été justifiée
par l’idée de rapprocher l’administration des administrés. En réalité, il s’agissait d’une politique sécuritaire
visant un meilleur contrôle du territoire. En pratique, cela a porté atteinte de manière inacceptable au prestige
de villes importantes comme Fès, Meknès ou Marrakech par exemple, avec en outre la création de com-
munes portant des dénominations sans aucun fond historique. De plus, la multiplication des communes dans
une même ville a entraîné un véritable déséquilibre entre elles, tant du point de vue financier que du point de
vue des ressources humaines ou foncières. Cela a entraîné également une augmentation des dépenses de
fonctionnement au détriment des dépenses d’investissement. De même, les communautés urbaines n’ont
pu réaliser convenablement les tâches qui leur incombaient, et souvent elles entraient en contradiction avec
les communes qui en dépendaient en raison des nombreux conflits de compétences.
De ce point de vue, la suppression des communautés urbaines et la réunification des villes marocaines
constituent un simple retour à la situation précédente. La seule nouveauté réside dans le statut particulier
des grandes agglomérations, statut sur lequel on ne peut porter actuellement de jugement, mais dont on
peut dire que c’est un système compliqué, qui exige du temps pour être bien assimilé de la part de la popula-
tion et des acteurs politiques.
Les grandes agglomérations seront gérées par un conseil communal élu dans les conditions du droit com-
mun au niveau de l’ensemble de la commune qui bénéficie seule de la personnalité morale, qui sera en outre
divisée en arrondissements, simples circonscriptions administratives.
D’autre part, au niveau de chaque arrondissement est élu un conseil dont le président est choisi parmi les
membres du conseil communal élus au niveau de l’arrondissement. Il existe ainsi un lien organique entre le
conseil communal et le conseil d’arrondissement, qui permet au premier de contrôler le second.
Il existe également un rapport fonctionnel entre les deux conseils, dans la mesure où le conseil d’arron-
dissement exerce les compétences qui lui sont attribuées pour le compte et sous le contrôle et la responsa-
bilité du conseil communal. Un mécanisme de répartition des compétences est prévu, ainsi qu’une
répartition des biens et des ressources humaines et financières avec une primauté établie au profit du
conseil communal.

2. La province

Elle est actuellement organisée par la loi no 79.00 du 3 octobre 2002.

2.1. Caractéristiques générales de l’organisation provinciale

Le législateur n’a pas choisi un système avancé en matière de décentralisation provinciale, et ce malgré
l’expérience passée qui date de 1963. Le régime juridique de la province est moins avancé que celui de la
commune. Il s’en distingue à trois égards :

2.1.1. Le conseil provincial est élu au suffrage indirect, et non pas direct comme c’est le cas
pour le conseil communal. Il permet cependant la représentation de deux catégories de membres élus pour
six ans :

196
– des membres élus en son sein par un collège électoral composé des conseillers communaux de la pro-
vince ou la préfecture ;
– des membres élus en leur sein par les membres des chambres professionnelles (chambre de com-
merce, d’industrie et des services, chambre d’agriculture, chambre d’artisanat, chambre des pêches
maritimes).

2.1.2 La loi donne un rôle central au gouverneur, représentant de l’État, en faisant de lui l’autorité
exécutive de la province.
Le fondement du dédoublement fonctionnel dont jouit le gouverneur trouve son fondement dans la consti-
tution (art.101 et 102 déjà cités).
En tant qu’organe exécutif de la province, le gouverneur exécute le budget, fixe les taux des taxes et rede-
vances, conclut les contrats et les marchés, gère le domaine provincial.

2.2. Les nouveautés introduites par la charte provinciale

2.2.1. Le renforcement relatif de la place du président du conseil provincial


Il a un rôle très réduit. Il préside le conseil et représente la province dans tous les actes de la vie civile,
administrative et judiciaire.
La nouveauté réside dans le fait qu’il est aidé dans ses fonctions par un chef de cabinet et deux chargés
d’études recrutés par arrêté du président visé par le gouverneur. En effet, la province, en tant que collectivité
locale, ne dispose pas d’un corps de fonctionnaires particuliers. C’est pour cela que le législateur permet au
président du conseil de se faire aider dans l’exercice de ses attributions, par les services de l’État au niveau
provincial, par l’intermédiaire du gouverneur.

2.2.2. L’institution d’un statut de l’élu


La nouvelle charte provinciale établit pour la première un statut des élus qui fixe leurs droits et leurs obliga-
tions (indemnités, autorisations d’absence pour participer aux travaux du conseil, protection civile et pénale
des élus, responsabilité pénale en cas de délit d’ingérence, règles relatives à la démission volontaire ou
d’office). Ce même statut tend à rationaliser la gestion provinciale en rendant la fonction de président de
conseil régional incompatible avec celle de président de conseil communal ou régional.

2.2.3. La clarification des attributions du conseil provincial


La nouvelle charte provinciale opère un classement des attributions du conseil provincial pour les rendre
plus claires. Le conseil provincial exerce des attributions propres et des attributions qui peuvent être trans-
férées par l’État (création de collèges et lycées, d’hôpitaux et centres de santé, formation des agents des col-
lectivités locales et des élus).
Les attributions propres sont les plus importantes et concernent, à titre indicatif, les matières suivantes : le
vote du budget et du programme d’équipement, la promotion des investissements, de l’emploi, de la culture,
du sport et de l’action sociale, la création et la gestion des services publics, la création des entreprises
d’économie mixte, la gestion des biens de la province...

197
3. La région

Organisée par la loi du 2 avril 1997, la région est surtout considérée comme un « espace de développe-
ment économique et social » (exposé des motifs de la loi).
La délimitation de la région a pour finalité la constitution d’un ensemble homogène et intégré. Elle doit
répondre au souci de cohésion des composantes territoriales de la région, compte tenu des potentialités et
des spécificités économiques, sociales et humaines desdites composantes, de leur complémentarité et de
leur continuité géographique.
La région dispose d’un organe délibérant (le conseil régional), et est conjointement dirigée par le président
du conseil régional et par le gouverneur du chef-lieu de région qui en est l’organe exécutif.

3.1. Organisation du conseil régional

Le conseil régional est composé de représentants des collectivités locales, des chambres professionnelles
et des salariés élus au suffrage indirect pour une durée de six ans. Il comprend également les membres du
parlement élus dans le cadre de la région ainsi que les présidents des conseils provinciaux et préfectoraux
situés dans la région, qui assistant à ses réunions avec voix consultative.
Le conseil régional élit parmi ses membres, pour un mandat de trois ans renouvelable, un président et plu-
sieurs vice-présidents qui forment le bureau dudit conseil. La composition, le fonctionnement et les attribu-
tions des commissions permanentes sont fixés par le règlement intérieur du conseil régional.

3.2. Attributions du conseil régional

Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région, et, à cet effet, décide des mesures
à prendre pour lui assurer son plein développement économique, social et culturel, et ce, dans le respect des
attributions dévolues aux autres collectivités locales.
Il exerce des compétences propres et des compétences qui lui sont transférées par l’État. Ces dernières
intéressent la réalisation d’hôpitaux, de lycées et d’établissements universitaires, la formation des agents et
cadres des collectivités locales, les équipements d’intérêt régional.
Les principales attributions propres du conseil régional sont les suivantes : le vote du budget, la fixation
des tarifs des taxes et redevances diverses, l’élaboration du plan de développement économique régional et
l’aménagement régional.
Ensuite, le conseil régional est habilité à engager toute action nécessaire à la promotion des investisse-
ments privés, de l’emploi, des activités socioculturelles et de solidarité sociale. Il est également compétent
pour proposer la création et les modes de gestion des services publics régionaux.

3.3. Les compétences du président du conseil régional

Le président préside le conseil régional. Il représente le conseil régional au sein des établissements publics
à vocation régionale. La région, collectivité locale, ne dispose pas d’un corps de fonctionnaires propre. Pour
se faire aider, le président nomme le secrétaire général de la région, des chargés d’études et des chargés de

198
mission (dont le nombre est fixé conjointement avec le gouverneur) par décision visée par le gouverneur du
chef – lieu de la région.

3.4. Les attributions du gouverneur du chef-lieu de région (Wali de la


région)

Le wali de la région exécute les délibérations du conseil régional. À ce titre, il procède à la conclusion des
divers contrats et marchés publics, exécute le budget et établit le compte administratif et fixe les taux des
taxes, redevances et droits divers. En outre, le wali de la région représente la collectivité régionale en justice.
Par ailleurs, la loi prévoit des procédures permettant au conseil régional d’être informé et de contrôler les
mesures d’exécution, prises par le wali de la région.

II. Décentralisation et développement

La relation entre décentralisation et développement repose sur de grands piliers et concerne des secteurs
déterminés.

1. Les grands piliers

Ils sont au nombre de quatre : le nouveau concept de l’autorité, les principes de la gouvernance locale, les
tribunaux administratifs et les cours régionales des comptes.

1.1. Le nouveau concept de l’autorité

Le nouveau concept de l’autorité a été annoncé et exposé dans ses grandes lignes par Sa Majesté le Roi
Mohamed VI dans un discours prononcé le 12 octobre 1999 devant les responsables des régions, wilayas,
préfectures et provinces du Royaume.
Sa Majesté a précisé notamment que « La responsabilité de l’autorité dans les divers domaines de ses
compétences consiste à assurer la protection des libertés, à préserver les droits, à veiller à l’accomplisse-
ment des devoirs et à réunir les conditions nécessaires qu’exige l’État de droit et ce à la lumière des choix
pour lesquels Nous avons opté, à savoir la monarchie constitutionnelle, le multipartisme, le libéralisme
économique et les obligations sociales tels que consacrés par la constitution et concrétisés dans la pratique.
Nous voudrions, à cette occasion, expliciter un nouveau concept de l’autorité et de ce qui s’y rapporte, un
concept fondé sur la protection des services publics, des affaires locales, des libertés individuelles et collec-
tives, sur la préservation de la sécurité et de la stabilité, la gestion du fait local et le maintien de la paix
sociale. Cette responsabilité ne saurait être assumée à l’intérieur des bureaux administratifs qui doivent au

199
demeurant rester ouverts aux citoyens, mais exige un contact direct avec eux et un traitement sur le terrain
de leurs problèmes, en les associant à la recherche des solutions appropriées ».
Le nouveau concept de l’autorité est une « nouvelle culture » du service public, une promotion originale
des droits de l’Homme, une nouvelle déontologie de tous les acteurs de la sphère publique.
Le nouveau concept de l’autorité met sur le pied d’égalité les droits et les libertés individuelles et collec-
tives et les droits des collectivités locales. Le respect de la décentralisation et des libertés locales est l’un
des fondements de la nouvelle conception de l’autorité. Il s’agit là de l’une des grandes originalités qui mérite
d’être relevée.
Cette particularité s’explique d’abord par le facteur constitutionnel. Selon l’article 19 de la constitution le
Roi est considéré comme le protecteur non seulement des droits et libertés des citoyens et des groupes
sociaux mais aussi des collectivités.
Par ailleurs, on ne doit pas oublier que la décentralisation administrative et les libertés locales qu’elle
implique sont consacrées et garanties par la constitution au même titre que les droits et libertés des
citoyens. Les collectivités locales bénéficient sur le plan constitutionnel d’une triple garantie : un garantie
d’existence puisque c’est la constitution qui fonde leur droit à l’existence, une garantie de l’autonomie locale
dans la mesure où l’alinéa 1 de l’article 101 précise que les collectivités locales « élisent des assemblées
chargées de gérer démocratiquement leurs affaires... », une garantie d’une autonomie politique puisque la
constitution leur reconnaît une représentation particulière au sein du Parlement.
En outre sur le plan administratif, les collectivités locales sont considérées par toutes les lois de décentrali-
sation comme des personnes juridiques au même titre que les citoyens pris individuellement comme per-
sonnes physiques. Elles jouissent des droits qui appellent la même protection que celle réservée aux droits
et libertés des citoyens.
La protection des affaires locales est complémentaire de celle qui concerne les droits individuels et collec-
tifs. Les citoyens ont beaucoup de droits à faire prévaloir vis-à-vis des autorités locales. La décentralisation
administrative est une démocratie de proximité. Elle vise la protection de droits concrets : salubrité, sécurité,
ordre, voirie, environnement, action sociale...
La reconnaissance par le nouveau concept de l’autorité des droits et libertés des collectivités locales
implique deux tendances complémentaires ou deux significations implicites. Positivement, on peut dire que
la protection des affaires locales devrait être assurée à un double niveau.
Il s’agit d’abord du rapport État-collectivités locales. Ces dernières ont trop souffert de la centralisation
excessive de l’État matérialisée par l’exercice de la tutelle de l’opportunité. Le législateur marocain prévoit en
effet l’utilisation par le pouvoir central de l’approbation préalable à tous les niveaux territoriaux de décentrali-
sation. En associant le pouvoir central au processus décisionnel local, l’approbation préalable aboutit à une
véritable codécision. Par ailleurs les collectivités locales ne maîtrisent pas leurs ressources. Enfin, en raison
de la faiblesse de la capacité institutionnelle des communes, ces dernières ne disposent pas des moyens
nécessaires pour l’exécution de leurs décisions. Elles doivent toujours recourir aux représentants de l’État.
Le nouveau concept de l’autorité implique logiquement la suppression ou du moins un allègement substan-
tiel et significatif de la tutelle de l’opportunité. Il signifie également et surtout que les collectivités locales
doivent bénéficier d’une grande autonomie administrative et financière, étant entendu que cette autonomie
doit être effective.
Le nouveau concept de l’autorité devrait entraîner, et il s’agit ici du revers de la médaille, un renforcement
des compétences des collectivités locales et par conséquent un accroissement de leurs responsabilités.
Le nouveau concept de l’autorité semble comporter dans sa logique interne une nouvelle conception de
l’État basée sur le principe de subsidiarité. La construction de l’État se ferait de la base au sommet. L’État ne
pourrait intervenir dans le futur que sur la base des défaillances et des insuffisances des collectivités locales

200
et de la société civile ; mais cette façon de voir ne signifie pas la démission de l’État au niveau local. Tout au
contraire, la sphère locale est appelée de plus en plus à devenir le cadre privilégié de l’action de l’État.
Le nouveau concept de l’autorité aboutit finalement à consolider la décentralisation en raison des avan-
tages qu’elle présente : fragmentation du pouvoir de décision, renforcement de la capacité d’initiative des
gestionnaires locaux, développement de la responsabilité des élus vis-à-vis des électeurs, épanouissement
des initiatives économiques locales, possibilité d’action plus grande de la société civile...
La protection efficace des affaires locales implique donc une réforme d’ensemble. C’est dans ce sens que
l’on peut comprendre le discours royal du 12 octobre 1999 dans lequel Sa Majesté le Roi Mohamed VI pré-
cise que « si Notre choix porté sur la décentralisation est inébranlable, et pour conférer à celle-ci une dimen-
sion nouvelle, Nous ordonnons à Notre gouvernement de soumettre à Notre appréciation un projet de loi
amendé permettant d’adapter le régime communal aux innovations de la vie locale et ce à la lumière des
recommandations du 7è colloque national qui ont reçu l’approbation de Notre vénéré père, que Dieu bénisse
Son âme ».

1.2. Les principes de la gouvernance locale

1.2.1. Définition des principes


La gouvernance se base d’abord sur l’approche territoriale.
On peut dire que le 21è siècle sera le siècle des territoires, des collectivités locales, des villes, de l’espace
local... Le local constitue désormais la pierre angulaire de la gouvernance.
On peut constater cette orientation pour le cas du Maroc qui connaît depuis le début des années 90 un
développement économique remorqué par des dynamiques territoriales. Il en est ainsi des grandes villes
comme Casablanca, Tanger, Laâyoune, Marrakech, Fès. Il en est de même des régions qui constituent des
pôles de développement économique et social.
Les politiques publiques sont de plus en plus saisies et élaborées dans le cadre d’une référence territoriale.
Les différents textes de décentralisation adoptés depuis 1960 confirment cette constatation.
L’approche territoriale dans la gestion des zones défavorisées se justifie aisément. La complexité de la réa-
lité qui nécessité la prise en considération des interrelations impose des réponses intégrées. Or celles-ci ne
peuvent être basées que sur la prise en compte des rapports des sociétés humaines avec leur environne-
ment.
L’approche territoriale devient incontournable pour deux raisons essentielles. Tout d’abord le local consti-
tue un niveau adéquat qui permet au gestionnaire d’évaluer les échanges entre la société humaine et son
environnement. En deuxième lieu, toutes les données qui paraissent théoriques et abstraites sur le plan
national comme « l’empreinte écologique », « le rapport entre le social et l’économique »,« la responsabi-
lité »« la citoyenneté » deviennent sur le plan local plus visibles parce que plus concrets et tangibles.
Le principe de la subsidiarité active est une partie intégrante de la primauté de l’approche territoriale. Selon
ce principe chaque niveau territorial ou chaque espace local est appelé à élaborer des réponses spécifiques à
des problèmes communs. Cette règle implique donc la collaboration nécessaire entre le centre et la péri-
phérie. Les problèmes épineux relatifs à l’éducation, la santé, l’eau, l’énergie, l’environnement, l’aménage-
ment du territoire, la cohésion sociale ne peuvent être correctement pris en charge que dans le cadre d’une
mobilisation des relations entre les différents niveaux territoriaux et les divers niveaux de gouvernance. Par
voie de conséquence la primauté de l’approche territoriale n’implique aucunement une quelconque auto-

201
nomie des territoires. Chaque espace est une partie intégrante du territoire national, mais chaque espace est
« confie » à une société sous condition de bonne gestion.
Deux grandes idées dominent le principe de subsidiarité.
Les différents niveaux de gouvernance assument une responsabilité commune. En ce sens l’importance
devrait être accordée non seulement à la manière dont chaque acteur exerce ses attributions mais aussi et
surtout à la façon dont les niveaux de gouvernance coopèrent entre eux. Chaque espace territorial doit par ail-
leurs élaborer les solutions particulières aux principes directeurs déterminés collectivement dans la mesure
où les collectivités et les sociétés affrontent des défis communs mais les réponses les plus adéquates sont
dans tous les cas spécifiques en raison de la diversité du local.
Le troisième principe est constitué par l’organisation des coopérations et des synergies entre les différents
acteurs. La gouvernance est de nature à donner un sens collectif à la communauté. Ce sont les pouvoirs
publics évidemment qui sont en mesure de susciter et d’organiser les dialogues et les collaborations entre
les acteurs de l’action locale.
Cette capacité de l’État à organiser les synergies conditionne largement la conduite rationnelle du déve-
loppement économique autour des projets communs. Ceci est plus évident sur le plan local car personne ne
peut contester les initiatives d’un président de région ou de commune qui voudraient réunir les différents
acteurs locaux.
L’organisation des coopérations des synergies et des partenariats nécessite toutefois un changement des
mentalités des gouvernants et des agents publics et une modification des procédures.
Le changement culturel dans les comportements se justifie par le fait que les pouvoirs publics croyant
détenir le monopole de l’intérêt général ont tendance à se situer au-dessus de la société dont ils sont pour-
tant issus. La coopération et le partenariat supposent l’idée d’égalité dans le langage et les catégories men-
tales, l’absence de contrainte et de procédures imposées. Ceci est particulièrement évident quand les
pouvoirs publics veulent dialoguer avec les représentants des zones défavorisées et avec la catégorie margi-
nalisée économiquement et socialement dont les catégories les plus éloignées du pouvoir et de ses codes.
La capacité à organiser et mobiliser les différents acteurs exige également un changement des procé-
dures.
Les procédures devraient être assouplies pour renfoncer la liberté d’adaptation des agents publics afin
qu’ils n’imposent pas à l’avance les modalités du dialogue. Le dialogue implique l’écoute et les influences
mutuelles surtout quand il s’insère dans un partenariat à long terme. Une véritable coopération autour d’un
projet commun nécessite une liberté de négociation et d’initiative des différents partenaires.
Le problème dans le partenariat qui implique par définition des échéances communes est que les pouvoirs
publics et les autres acteurs n’ont pas les mêmes rythmes et les mêmes horizons. Les rythmes des pouvoirs
publics sont déterminés par des procédures : le temps d’instruction des dossiers, le budget annuel, la pro-
grammation pluriannuelle, les échéances électorales... Par contre le rythme de la société relève à la fois de
l’urgence et du long terme. Le partenariat implique la nécessité pour les pouvoirs publics de s’adapter aux
rythmes des partenaires notamment par l’assouplissement des formalités et des procédures.
Ces grands principes de la gouvernance nous permettent de mieux saisir la souplesse et l’efficacité des
techniques de gestion particulièrement utiles dans le cas des zones défavorisées.

1.2.2. Les techniques de gestion


On peut signaler à titre de rappel les modes de gestion classique des services publics et sur lesquels il est
inutile de revenir dans le cadre de cette étude : il s’agit de la régie directe, de la régie dotée de l’autonomie
financière, de la régie intéressée, des établissements publics, de l’affermage, de la gérance, de la conces-
sion...

202
Une mention particulière doit être réservée à la gestion déléguée inscrite pour la première fois dans les
chartes communale et provinciale de 2002. Le concept de gestion déléguée ou délégation de service public
constitue une notion générique en ce sens qu’elle a été inventée par la doctrine pour regrouper l’ensemble
des montages juridico-financiers élaborés par les collectivités locales et les opérateurs privés. En d’autres
termes, la gestion déléguée recouvre à la fois les différentes modes de gestion préexistants comme la
concession, l’affermage, la gérance, la régie intéressée...et les différentes conventions de délégation dont
l’étendue se situe entre un maximum est un minimum.
Ce mode de gestion s’est imposé dans notre droit public en tant que conséquence logique et linéaire des
profondes mutations structurelles et fonctionnelles qui touchent l’ensemble des services publics nationaux
et locaux.
La gestion déléguée est de nature à renforcer le sens entrepreneurial des autorités locales décentralisées
en raison de ses atouts. Elle permet aux collectivités locales de dépasser le choix entre gestion publique et
gestion privée et de se libérer des soucis financiers tout en leur facilitant la maîtrise indirecte de la gestion du
service public. La collectivité locale peut chaque fois qu’elle manque de moyens recourir à des groupes pri-
vés capables de mobiliser une technologie moderne et de grands capitaux. La gestion déléguée est donc une
technique susceptible de contribuer à la création de nouveaux emplois.
Le législateur a procédé également au renforcement de la coopération des collectivités locales avec
comme objectif la consolidation de l’initiative des élus locaux pour la création des projets économiques. Les
communes, les préfectures ou provinces et les régions peuvent conclure entre elles des conventions de coo-
pération ou de partenariat pour la réalisation d’un projet d’intérêt commun ne justifiant pas la création d’une
personne morale de droit public ou privé. Les délibérations relatives à la création ou la participation à un grou-
pement fixent notamment de façon concordante après accord entre les parties associées l’objet, la dénomi-
nation, le siège, la nature ou le montant des apports et la durée du groupement.
On doit relever à cet égard deux dispositions importantes pour la bonne gestion des zones défavorisées. Il
s’agit des facteurs de nature à renforcer la coopération des entités locales favorisées avec des zones défavo-
risées.
En premier lieu le Premier ministre peut décider d’adjoindre d’office pour cause d’utilité publique, par
décret motivé, pris sur proposition du ministre de l’intérieur une ou plusieurs autres collectivités locales à un
groupement constitué ou à constituer, après consultation du ou des conseils élus concernés. Ce décret
détermine, le cas échéant, les conditions de participation du groupement des entités concernées.
En second lieu le législateur précise que les collectivités associées sont représentées au sein du conseil de
groupement au prorata de leur apport et au moins par un délégué pour chacune des entités membres. Il est
clair que le législateur a abandonné le principe de la représentation égalitaire au profit de la règle de la repré-
sentation proportionnelle en fonction des apports de chaque collectivité locale. L’objectif de cette règle est
de lutter contre les réticences des collectivités locales dotées de ressources économiques et financières et
d’éliminer les obstacles juridiques et psychologiques qui inhibaient les initiatives de coopération et des finan-
cements croisés.
Sur le plan régional, le législateur a prévu dans la loi du 2 avril 1997 les comités inter-régionaux de coopéra-
tion dont la structure et le régime juridique ressemblent à ceux des groupements de collectivités locales.
Les chartes de décentralisation ont mis en relief l’importance de l’association et du partenariat avec la
société civile.
Les conseils communaux, préfectoraux ou provinciaux et régionaux peuvent engager toutes les actions de
coopération d’association ou de partenariat de nature à promouvoir le développement économique social et
culturel des collectivités avec l’administration, les autres personnes morales de droit public, les acteurs
économiques et sociaux privés et avec toute autre collectivité ou organisation étrangère. Les conseils élus
examinent et approuvent notamment les conventions de jumelage et de coopération décentralisée. Ils

203
décident de l’adhésion et de la participation aux activités des associations des pouvoirs locaux et de toutes
formes d’échanges avec des collectivités territoriales étrangères après accord de l’autorité de tutelle et dans
le respect des engagements internationaux du Royaume.
La création de centres de prestations publiques regroupées (CPPR) constitue une technique originale de
gestion des zones défavorisées pour améliorer le cadre de vie des citoyens concernées 1. Les expériences
étrangères sont édifiantes à cet égard.
Ces centres se caractérisent par trois traits.
Il s’agit d’abord de regrouper plusieurs services en un lieu unique. L’implantation du centre doit être la plus
proche des zones défavorisées : zones rurales, quartiers périphériques, zones montagneuses ou arides...Il
peut être situé près des services d’une commune, d’une école, d’une coopérative. Le nombre des centres
sera essentiellement fonction de la densité de la population.
Les centres de services publics sont appelés à exercer une compétence polyvalente. Cette polyvalence
nécessite une coopération étroite entre les diverses structures administratives concernées ainsi que l’utilisa-
tion rationnelle de l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers dont elles disposent. La diversité
des prestations de service public de ces institutions se matérialise par une gestion globale et particularisée
des problèmes et des besoins.
Le centre peut fournir des prestations administratives comme l’octroi des documents et des auto-
risations... des prestations sociales notamment dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la pré-
voyance sociale...des prestations économiques dans les domaines du commerce, de l’investissement et du
développement en général.
Il est évident que ces centres de prestations publiques regroupées constituent une solution efficace aux
maux qui grèvent la gestion des zones défavorisées comme l’éloignement physique des services publics, le
saupoudrage des structures administratives, la sous-administration des zones arides ou montagneuses, des
quartiers périphériques et des bidonvilles...

1.3. Le rôle des tribunaux administratifs

1.3.1. Le rôle de clarification du droit des collectivités locales


Le développement économique et social implique au préalable que les compétences décentralisées soient
clairement définies et distinctes par rapport aux compétences de l’État. Or, les affaires locales dans le sys-
tème décentralisé marocain se caractérisent par l’imprécision et l’incertitude. Les dispositions qui attribuent
compétence aux organes élus sont d’une remarquable imprécision. Les chartes communales et régionales
affirment que le conseil communal et le conseil régional règlent les affaires locales.
Le cas des affaires régionales est plus problématique. Les compétences régionales présentent cette parti-
cularité d’être à la fois des compétences nationales et locales. Il suffit de revoir la liste des attributions confé-
rées à la région ; il s’agit particulièrement des affaires régionales suivantes : promotion de l’emploi, du sport,
des activités socioculturelles, protection de l’environnement.
Le juge administratif sur la base de recours juridictionnel direct ou à l’occasion de son contrôle sur la tutelle
de l’opportunité devrait en principe préciser les critères de différenciation ; autrement la région risque d’être
transformé en auxiliaire de l’État. Le développement local suppose une liberté d’action des collectivités
locales dans des secteurs clairement délimités.

1. A. Akla, Les centres de prestation publiques regroupées : services publics de proximité REMALD 2003 no 51-52 p.55

204
Par ailleurs, il est souhaitable que le juge administratif nous éclaire sur le sens exact des différentes for-
mules utilisées par le législateur pour conférer les compétences au conseil régional. Selon l’article 7 de la loi,
le conseil régional examine et vote... élabore... fixe... engage... décide... adopte... veille.... Est-ce que ces
expressions signifient pratiquement la même chose ou est-ce que cette diversité de formules implique une
intensité variable dans l’exercice des différentes catégories de compétences ?
De même le juge administratif est appelé à clarifier l’une des grandes techniques de promotion du déve-
loppement local : il s’agit du contrat.
En effet les chartes de décentralisation et plus particulièrement la loi relative à l’organisation de la région
prévoient différents procédés qui impliquent des relations de nature contractuelle soit entre l’État et les col-
lectivités locales soit entre ces derniers et les opérateurs privés : il en est ainsi de la personnalité morale et
de l’autonomie financière, de la collaboration, de la coopération, de la coordination, des compétences
conjointes comme l’environnement, le sport, l’emploi et la formation professionnelle...
La loi du 3 octobre 2002 portant charte communale met en relief la contractualisation progressive de
l’action locale. Certaines dispositions sont significatives. Ainsi, l’article 36 consacré au développement
économique et social précise que le conseil communal propose les actions à entreprendre en association ou
en partenariat avec l’administration, les collectivités locales ou les organismes publics et décide de la conclu-
sion de tout accord ou convention de coopération ou de partenariat, propres à promouvoir l’équipement et le
développement économique et social avec l’État, les collectivités territoriales, les organismes publics et les
acteurs sociaux.
Les collectivités locales utilisent la technique contractuelle dans le cadre des actions de partenariat, propre
à promouvoir l’équipement et le développement économique et social avec l’État, les collectivités territo-
riales, les organismes publics et les acteurs sociaux.
Les collectivités locales utilisent la technique contractuelle dans le cadre des actions de partenariat. Cepen-
dant cette floraison contractuelle devrait amener le juge administratif à répondre à un certain nombre d’inter-
rogations pour dissiper l’inquiétude et le doute de certains acteurs locaux. En effet, en quoi consiste la nature
de ces contrats ? Quels sont les conséquences de ces accords et les effets de la contractualisation ? Est ce
qu’on est en présence de véritables contrats ?
Il faut noter que certaines conventions conclues entre l’État et les collectivités locales ou entre les collecti-
vités locales et les établissements publics peuvent s’analyser beaucoup plus comme des déclarations
d’intention que comme d’authentiques contrats. Bien plus, certaines conventions s’apparentent à des
compromis politiques susceptibles d’être modifiés à tout instant. Or la relation contractuelle implique l’accep-
tation des parties à la suite d’une négociation où chacun des acteurs défend ses intérêts. Elle suppose égale-
ment des obligations pour ses signataires. La pratique montre néanmoins que les conventions de partenariat
restent parfois lettre morte ou sont appliquées partiellement.
Il est possible de penser que la nature de l’activité politique est plus ou moins allergique à la technique
contractuelle. On peut se demander si les personnes publiques peuvent par contrat lier leur compétence
pour l’avenir en renonçant à modifier ultérieurement leur politique ? Peuvent-elles être condamnées par le
juge si elles n’ont pas respecté leurs engagements contractuels pour des motifs d’opportunité politique ?
On ose espérer que le contentieux administratif local donnerait les solutions les plus adéquates pour favo-
riser encore le développement local.
Parmi les plus récents et les plus originaux moyens de développement local, on peut citer la gestion délé-
guée. Cette dernière a connu des applications à Casablanca et Fès. La gestion déléguée permet aux collecti-
vités locales de se retourner vers de grands groupes privés capables de mobiliser une grande technologie et
de grands capitaux à l’occasion de la gestion des services locaux.
La charte communale opère une consécration de principe de ce mode de gestion des services publics et
infrastructure de base. Elle affirme que le conseil communal décide de la création et de l’organisation des

205
services publics communaux et de leur gestion soit par voie de régie directe, de création ou d’association à
des établissements publics communaux ou intercommunaux, de concession ou de toute autre forme de ges-
tion déléguée.
Or le concept de gestion déléguée n’est pas défini par le législateur. Plusieurs interrogations restent sans
réponse. La gestion déléguée est-elle réservée uniquement aux services publics industriels et commerciaux
ou bien concerne-t-elle également les services publics administratifs ? Par ailleurs, la liste des services
publics concernés prévue par le projet est-elle limitative ou indicative ?
De même comment délimiter la frontière entre marché public et gestion déléguée de service public ? En
effet l’article 2 du décret du 30 décembre 1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchés
de l’État, qui est d’ailleurs applicable aux collectivités locales, exclut de son champ d’application les contrats
de concession de service public. Certes, il existe certains critères de différenciation : exécution même du
service public ou simple participation à ce dernier, redevances payées par les usagers calculées en fonction
des coûts assumés par l’entreprise et d’une marge acceptée par la collectivité, prestations répétitives ou
prestation individualisée, relations directes avec les usagers ou avec la collectivité contractante, autonomie
d’organisation du service ou exécution sous les ordres de services.... Or il faut remarquer que tous ces cri-
tères de délimitation ne sont pas déterminants.
Ainsi, selon le droit public français, on peut être en présence d’un marché public même si l’Administration
ne verse pas un prix. À l’inverse, il a pu exister des concessions sans redevance perçues auprès des usagers.
De même la gestion déléguée de l’enlèvement des ordures ménagères implique comme le marché public
une relation directe avec la collectivité locale. Cela signifie que le versement d’une certaine somme au
cocontractant par la collectivité n’empêche pas le contrat de demeurer une convention de délégation de ser-
vice public.
Dans le même sens, le marché d’entreprise de travaux publics en France est considéré par certains
auteurs comme une gestion déléguée malgré les apparences d’appellation. Ce marché comporte une rému-
nération dont le calcul est basé sur les résultats de l’exploitation du service.
L’une des misions urgentes du juge administratif est de contribuer à la délimitation de ces deux instru-
ments fondamentaux du développement local. Les décideurs publics ne peuvent rester indéfiniment dans
l’expectative lorsqu’ils envisagent de déléguer tel ou tel service. Or la première des urgences est de définir
précisément ces contrats.
On ne devrait pas compter sur l’éventuelle intervention du législateur. La gestion déléguée est une notion
générique, et il y a le risque que celle-ci « noyaute » en quelque sorte une catégorie, celle des délégations
alors que la pratique actuelle invente divers montages juridico-financiers. Cependant, le législateur peut don-
ner une liste des modes de gestion qui relèvent de la catégorie, mais cette liste n’empêche pas les acteurs
publics locaux d’adapter leurs contrats à leurs besoins spécifiques.
Si on veut attendre que le juge administratif prenne position, il est certain qu’il procédera par étapes suc-
cessives, ce qui signifie que les éclaircissements seront étalés dans le temps.
Que la délimitation soit opérée par le législateur ou le juge administratif, on peut proposer deux possibili-
tés. Dans une première hypothèse, il est possibles de soumettre la gestion déléguée et les marchés publics
à un code unique, celui de l’achat public ou des contrats publics. Ce premier cas de figure confirme l’idée
d’un rapprochement des délégations et des marchés publics malgré les éléments de différence précités.
Cependant, le législateur ou le juge administratif sont invités à apporter davantage de clarification sans qu’il y
ait nécessairement une fusion totale des deux catégories juridiques. Autrement, l’identification de la gestion
déléguée dépendra d’un autre concept encore plus générique celui de « contrats publics ».
La seconde proposition qui est plus réaliste consiste pour le législateur ou le juge à donner une
définition simple et claire de la gestion déléguée afin de permettre aux collectivités locales
d’engager des procédures sans risques. La gestion déléguée pourrait se définir comme étant le

206
contrat par lequel une personne publique confie à une entreprise privée ou publique le soin de gérer un ser-
vice public, le cas échéant en assurant la maîtrise des travaux et investissements nécessaires au service, en
assumant la responsabilité financière, et en se rémunérant principalement sue le résultats de l’exploitation
(usagers, recettes complémentaires, recettes publicitaires, locations, aides...).

1.3.2 Le rôle de protection des acteurs économiques locaux


D’une façon synthétique, la protection des tribunaux administratifs s’est focalisée de façon très évidente,
en raison du grand nombre de décisions rendues, sur des domaines où le droit de propriété au sens large est
mis en jeu.
Il s’agit d’abord de la liberté d’entreprendre garantie par la constitution. Elle est visiblement bien protégée
par le juge administratif. Celui-ci annule les décisions qui limitent l’exercice d’un certain nombre d’activités.
C’est le cas du refus d’autoriser l’ouverture d’une officine pharmaceutique, du retrait d’autorisation d’une
école privée, de la fermeture d’une boulangerie, d’une saisie-arrêt, du retrait d’une exploitation d’un café
pour motif de violation des mesures d’hygiène, du refus d’autoriser le propriétaire de construire des locaux
commerciaux à la place du cinéma qu’il possède.
Le deuxième domaine concerné par la protection est celui des impôts et taxes. Les décisions de justice, à
cet égard, sont très nombreuses. Ainsi pour le tribunal administratif de Fès, les recours dirigés contre l’Admi-
nistration fiscale constituent 40,58 % des recours intentés durant la période allant du 23 mars 1994 au 26jan-
vier 1995.
Le juge administratif adopte des décisions qui donnent satisfaction aux requérants. Il en est ainsi de l’annu-
lation du refus de faire bénéficier le requérant d’une réduction d’impôt en matière d’investissements indus-
triels, de la soumission par erreur d’un immeuble à la taxe sur les terrains non bâtis. On peut mentionner
aussi le sursis accordé à l’exécution des mesures particulières de perception des taxes et redevances
comme l’état exécutoire. Il en est de même de la contrainte par corps, tant que cette procédure n’a pas
atteint le stade de l’exécution auquel cas c’est le tribunal de 1re instance du lieu de l’exécution qui devient
compétent.
Dans le même sens de libéralisme, le juge des référés a fait également preuve d’une grande audace en
décidant qu’il peut procéder lui-même à l’exécution d’un jugement annulant la décision de fermeture d’un
établissement commercial du moment que cette exécution ne dépend pas de l’intervention directe de l’admi-
nistration et que la fermeture engendre un dommage inévitable et irréparable

1.4. Les cours régionales des comptes

Les raisons qui expliquent et justifient la contribution des cours régionales des comptes à la démocratie
locale sont nombreuses et variées. Elles se caractérisent même par une véritable interdépendance, mais on
peut, malgré leur interconnexion les classer en deux catégories. Il y a des raisons qui sont plus explicites et
plus connues que d’autres.
La consécration constitutionnelle des cours régionales des comptes en 1996 s’explique en premier lieu par
les irrégularités financières qui ont caractérisé jusque là la gestion des finances locales.
Ce point de vue est confirmé par le discours politique. Ainsi Sa Majesté Le Roi Mohammed VI a affirmé
dans le discours susmentionné qu’il porte un intérêt éminent « au contrôle des deniers publics, en considéra-
tion du rôle important qu’assument ces instances au niveau de la rationalisation des dépenses publiques,
l’assainissement de la gestion de la chose publique et la moralisation de ses services, ce qui est de nature à

207
contribuer au renforcement des assises de l’État de droit, élargir le champ de la démocratie, généraliser les
principes de transparence et de contrôle, servir l’intérêt général et consolider la décentralisation et la
déconcentration en tant qu’instruments modernes de gestion administrative ». Sa Majesté Le Roi est encore
plus direct lorsqu’il précise qu’il s’agit de « prémunir l’action administrative contre tous les dérapages et
déviations et orienter les comportements des responsables dans la bonne direction fondée sur la bonne
moralité, le contrôle et le dévouement au service de l’intérêt général... »
La presse nationale s’est fait d’ailleurs l’écho des malversations, des détournements de deniers publics et
des actes de corruption, surtout depuis le début des années 90. Les juridictions financières sont donc appe-
lées à contribuer à la moralisation de la gestion financière des collectivités locales.
Cette contribution est d’autant plus positive que la gestion des collectivités locales se caractérise par deux
traits majeurs. En effet, les élus locaux sont souvent mûs par des soucis électoralistes qui pèsent négative-
ment sur la gestion publique. Par ailleurs, les élus sont de véritables gestionnaires de budgets. Même si
l’autonomie financière n’est pas réelle, la gestion financière constitue l’un des aspects majeurs de l’action
des acteurs locaux.
En second lieu, il semble que la contribution des cours régionales des comptes à la démocratie locale
s’explique aussi par l’insuffisance de la tutelle administrative. Ce contrôle s’exerce avant l’exécution d’un cer-
tain nombre d’actes comme les budgets, les emprunts, les ouvertures de nouveaux crédits, les marchés
publics... Or ce contrôle préalable n’est pas de nature à assurer une saine gestion des deniers publics. Une
fois les décisions sont approuvées, les autorités locales élues sont déliées pratiquement de tout contrôle et
la règle de droit n’est pas toujours respectée par les institutions locales au niveau de l’exécution.
L’intervention des cours régionales des comptes ne fera pas double emploi avec le contrôle de légalité
exercée par les autorités de tutelle et encore moins le contredit. L’approbation ne signifie pas certification de
la régularité de l’acte. Les cours régionales des comptes sont destinées à instituer la transparence financière
dans la gestion des finances locales. Ce sont des juridictions financières composées en principe de magis-
trats chargés d’appliquer une procédure de nature juridictionnelle... La transparence qui découlerait naturelle-
ment de l’intervention de ces juridictions dans la gestion financière et comptable complétera utilement et
heureusement la transparence administrative engendrée par l’intervention des tribunaux administratifs.
La troisième raison est plutôt de nature structurelle.
En effet, depuis 1976 la décentralisation administrative ne cesse de se développer. Bien plus, on assiste à
une évolution lente et profonde du processus décentralisateur. Toutefois, l’action locale devient de plus en
plus illisible en raison de la territorialisation et de la satellisation de l’action publique locale. Ce mouvement
constitue un obstacle au bon fonctionnement de la démocratie locale dans la mesure où ce dernier implique
la maîtrise par les élus des politiques qu’ils entendent conduire et l’information des citoyens, condition sine
qua none de leur participation à la vie locale.
Depuis les années 60 la gestion locale s’est caractérisée par une gestion de nature hiérarchique et verti-
cale, de l’État vers les collectivités locales. Cette gestion a tendance à devenir une gestion territoriale plus
horizontale où les besoins publics sont définis non plus au centre mais à la périphérie, sur des territoires
hétérogènes avec un pouvoir politique fragmenté. Le territoire plus que l’appareil d’État a tendance à consti-
tuer le lieu de la définition des besoins publics. La lisibilité de la politique publique locale devient de plus en
plus difficile à lire et à comprendre en raison de la dispersion du territoire.
L’administration locale s’est de plus en plus satellisée. Hors du budget, la gestion de plus en plus de ser-
vices publics locaux est confiée à des structures privées comme les sociétés privées délégataires de ser-
vices publics, les associations, les sociétés d’économie mixte...
Ce mouvement est consolidé par la nouvelle charte communale. Elle précise notamment que le conseil
communal « décide de la conclusion de tout accord ou convention de coopération ou de partenariat, propres

208
à promouvoir l’équipement et le développement économique et social avec l’État, les collectivités territo-
riales, les organismes publics ou privés et les acteurs sociaux ».
Les cours régionales des comptes seront appelées à exercer une régulation bénéfique à l’occasion de
l’examen de gestion des structures intercommunales et des satellites... Elles vont donc jouer un rôle positif
dans le changement local à travers notamment l’information des élus.
Un autre facteur explique l’opportunité de la création des cours régionales des comptes. Il s’agit du déve-
loppement de l’activité économique des collectivités locales. En effet, il est plus facile pour le contribuable
d’apprécier la gestion des services publics administratifs que celle des services publics de nature écono-
mique. On peut à la limite parler de paradoxe : la marge d’appréciation est plus difficile alors que les services
industriels ou commerciaux présentent plus de risques. La nouvelle charte communale a développé les res-
ponsabilités locales, ce qui implique logiquement un développement de l’interventionnisme économique. Il
suffit de jeter un coup d’œil sur la manière dont le projet a sérié les compétences et attributions des com-
munes. Il devient donc de plus en plus difficile pour les citoyens de mesurer les conséquences des décisions
prises.
Par contre l’absence de contrôle ne peut que faciliter les dérives de l’action publique locale. L’intervention
des cours régionales des comptes sera d’autant plus positive et déterminante qu’elle portera sur les secteurs
à risques les moins facilement mesurables par les citoyens locaux.
Les textes relatifs à la décentralisation mettent en relief le pouvoir juridiquement prédominant des assem-
blées délibérantes notamment les conseils communaux et les conseils régionaux. La raison réside dans le
fait que les conseils communaux sont élus au suffrage universel direct et que les conseils régionaux assu-
ment de grandes responsabilités économiques et sociales.
Mais en fait souvent la réalité du pouvoir est détenue par l’exécutif local, élu ou nommé. Le développe-
ment continu des responsabilités locales et les exigences de la gestion quotidienne ont renforcé la présiden-
tialisation du pouvoir local. Les affaires de corruption concernent surtout les exécutifs élus et rarement les
membres des assemblées locales.
L’implication des élus au sein de l’assemblée délibérante et des citoyens est nécessaire pour contrebalan-
cer un exécutif local aux responsabilités de plus en plus importantes afin d’assurer un meilleur fonctionne-
ment de la démocratie locale. Le contrôle sous ses différentes formes exercé par les cours régionales des
comptes est susceptible de faciliter l’information des élus de l’opposition et de la majorité. Or, ceci ne fera
que renforcer le contrôle de l’assemblée délibérante sur le pouvoir exécutif et éviter éventuellement la
confiscation du pouvoir local. Les cours régionales des comptes seront alors en mesure de déterminer les
dysfonctionnements de la démocratie locale qui accroissent les risques de gestion locale.

2. Les grands secteurs

Les grands secteurs de la décentralisation et du développement local sont au nombre de trois : les compé-
tences communales, les zones défavorisées et le rôle de la femme.

2.1. Les compétences communales

Les compétences communales constituent un secteur stratégique pour le développement local.


Le nouveau rôle du conseil communal se caractérise par les traits particulier suivants : l’originalité de la

209
technique de répartition des compétences, l’approche nouvelle de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion et
l’importance de la coopération et du partenariat.

2.1.1. L’originalité de la technique de répartition des compétences


Le législateur a appliqué la méthode adoptée dans la loi relative à l’organisation de la région pour la réparti-
tion des compétences. Il distingue les compétences propres et les compétences transférables. Ce procédé
constitue une approche dynamique. Le pouvoir central va participer à la détermination progressive du
contenu des compétences du conseil communal en se basant sur une adaptation quantitative et qualitative
en fonction de l’évolution économique et sociale de la décentralisation administrative.
Cette technique implique un aveu implicite de l’existence d’une série de compétences exercées à l’éche-
lon national qu’il est souhaitable de transférer aux entités communales pour réaliser l’adéquation et la rapidité
dans le processus décisionnel.
Les compétences transférées appellent quatre remarques : l’expression « notamment » utilisée par le
législateur signifie que la liste de ces compétences est une liste ouverte ; en d’autres termes les pouvoirs
publics peuvent étendre cette liste pour inclure d’autres attributions. En outre, le conseil communal ne peut
exercer les compétences transférées que par un transfert effectif de ces compétences par des décisions ; et
c’est l’État qui fixe le moment convenable et l’étendue réelle de ce transfert dans le cadre de son pouvoir dis-
crétionnaire. Par ailleurs la généralité des dispositions permet à l’État d’intervenir de deux façons pour opérer
le transfert : ou bien le transfert est effectué d’une manière globale dans un ou plusieurs domaines détermi-
nés au profit d’une ou de plusieurs communes, et ce procédé aboutit à l’abandon par l’État de ces domaines,
ou bien le transfert est réalisé par différentes tranches au profit d’une ou de plusieurs communes à l’exclu-
sion d’autres et cela dans certains secteurs et pour une durée déterminée. Enfin, on peut relever le caractère
positif de la position du législateur exprimée dans l’article 43 dernier alinéa de la charte communale selon
lequel « Tout transfert de compétences est accompagné obligatoirement par un transfert des ressources
nécessaires à leur exercice Il est effectué selon le cas, par l’acte législatif ou réglementaire approprié »

2.1.2. La nouvelle approche de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion


L’approche traditionnelle de la décentralisation a méconnu directement la question de la pauvreté. Aussi
bien la charte de 1960 que celle de 1976 n’ont pas attaché d’importance au rôle de la décentralisation en tant
qu’instrument de lutte contre la pauvreté. Mais cette insuffisance n’est en réalité que la conséquence
logique d’un phénomène plus global : la marginalisation du droit en tant que cadre d’amélioration des condi-
tions de vie du citoyen.
Il est certain que les chartes de 1960 et de 1976 font référence à la pauvreté mais d’une façon implicite
notamment à travers « l’étude et l’examen du plan de développement économique et social ». Si les disposi-
tions relatives à la continuité, la neutralité l’efficacité et l’adaptabilité des services publics sont rares ou
exceptionnelles, les mécanismes de protection des minorités au sens économique et social comme les
pauvres, les handicapés, les nomades, les habitants des bidonvilles ne sont pas prévus par les chartes préci-
tées. C’est de là que vient l’importance de la nouvelle charte communale. Le législateur adopte une approche
moderne du phénomène de la pauvreté et de l’exclusion. On a d’ailleurs constaté cette nouvelle orientation à
travers l’exposé des nouvelles attributions dans ce domaine. On peut dire qu’il s’agit effectivement de la pre-
mière loi de décentralisation qui comporte différentes dispositions relatives à la pauvreté et l’exclusion.
Il paraît que les pouvoirs publics sont devenus conscients des limites qui caractérisaient l’approche clas-

210
sique à cet égard et de la nécessité d’aborder cette question épineuse dans le cadre d’une approche intégrée
basée sur de nouveaux concepts dans le système de décentralisation.
La nouvelle charte se réfère à un certain nombre de notions et de concepts qui vont faire partie pour la pre-
mière fois du droit positif de la décentralisation administrative communale : il s’agit essentiellement du déve-
loppement de la conscience collective pour l’intérêt public local, de l’amélioration du cadre de vie, de la
prévention, de l’environnement, de la promotion de la solidarité, du développement du mouvement associa-
tif, des actions d’assistance, de soutien, de solidarité et de toute œuvre à caractère humanitaire et caritatif,
des programmes d’aide de soutien et d’insertion sociale des handicapés et des personnes en difficulté, de
lutte contre l’analphabétisme...
Même si la charte communale n’utilise pas les mots « pauvreté » et « exclusion », les concepts précités
impliquent ces deux notions. On peux relever particulièrement les termes suivants : solidarité, aide et sou-
tien, insertion sociale, œuvre humanitaire et caritative, personnes en difficulté...
Cette approche globale implique la nécessité de prendre en considération la totalité des droits qu’ils soient
civils, politiques, culturels ou économiques et sociaux et cela dans le but de réaliser une protection effective
et réaliste. Cette manière de voir correspond parfaitement au nouveau concept de l’autorité qui se caracté-
rise par l’interdépendance entre les droits et les différents intérêts à protéger.
Cette nouvelle approche de la décentralisation dans ses relations avec la pauvreté et l’exclusion va jouer un
rôle positif dans le renforcement des autres instruments juridiques créés par l’État pour lutter contre la pau-
vreté. Il s’agit de certaines techniques et institutions parmi lesquelles on peut citer particulièrement la loi
no 10.79 relative au micro-crédit qui constitue un moyen de lutte contre la pauvreté et d’intégration des
couches défavorisées et la loi no 12.99 portant création de l’Agence de développement social dont l’objectif
est de participer au financement des activités de développement social dans certains domaines vitaux
comme l’eau, l’électricité, les routes, l’alphabétisation...

2.1.3. La coopération et le partenariat


La nouvelle charte a mis en relief l’importance de la coopération et du partenariat puisqu’elle a consacré
tout un article à ces techniques d’action et d’intervention (article 42). La lecture attentive de cet article nous
permet d’affirmer que le législateur considère implicitement que la contractualisation est devenue un véri-
table levier pour le développement économique et social. Cet aspect est renforcé par la vivacité croissante
du phénomène associatif sur le plan local. Il y a une relation très étroite entre ces deux tendances. D’ailleurs
selon l’article 41 le conseil communal a pour mission de développer la conscience collective pour l’intérêt
public local, d’encourager le mouvement associatif, de développer la participation et le partenariat avec les
associations et organisations à caractère social et humanitaire.

Comment peut-on expliquer cette orientation nouvelle vers la contractualisation ?


Il y a d’abord une raison qui relève de la logique juridique : aucune norme constitutionnelle ou législative ne
s’oppose à ce que les communes passent des conventions avec les acteurs locaux. En outre le législateur
considère qu’il y a un rapport naturel entre la décentralisation et la contractualisation. Ces deux notions sont
basées sur deux principes communs : l’autonomie et la responsabilité. Dans le même sens il semble que
législateur a été encouragé par la mutation sensible et progressive de la conception même de l’autorité
publique. Se matérialisant essentiellement dans le déclin de la décision unilatérale au profit des techniques
de négociation, la gestion par circulaires et par des ordres est appelée à se réduire pour laisser la place de
plus en plus à la négociation et à la contractualisation. La concertation devient de plus en plus une règle de
conduite en matière politique et administrative. La technique contractuelle qui devient l’instrument naturel de

211
concrétisation du partenariat et l’une des conséquences obligées du renforcement des compétences. La
nouvelle charte communale constitue un bel exemple à cet égard : le législateur, après avoir déterminé avec
un grand détail les compétences a réservé l’article 42 dans sa totalité à la coopération, l’association et le par-
tenariat. La contractualisation permet, entre autres, à la collectivité locale d’obtenir des financements exté-
rieurs pour ses propres projets en les adaptant de façon intelligente aux conditions précisées au départ par le
cocontractant
Il est important de noter que cette orientation générale constitue un indice absolu que la décentralisation
administrative connaît une évolution profonde au niveau de sa nature interne. Cette mutation réside dans le
passage progressif d’une décentralisation traditionnelle ou classique basée sur l’intervention de deux catégo-
ries d’acteurs à savoir l’élu local et le représentant du pouvoir central (le gouverneur) à une décentralisation
moderne fondée sur l’action conjuguée de plusieurs acteurs : les élus, le représentant de l’État, les acteurs
économiques et sociaux, les associations, la société civile, les citoyens...
Mais le législateur, pour étendre et renforcer les compétences du conseil communal, s’est inspiré certaine-
ment d’un ensemble de notions, de concepts qui ont constitué pour lui autant de piliers pour opérer cette
détermination spectaculaire des attributions.

2.2. Les zones défavorisées

La notion de zone défavorisée nous renvoie directement à deux éléments fondamentaux. Elle constitue
d’abord un espace, un territoire. Elle relève du local par opposition au national. Cette notion implique aussi
qu’il s’agit d’un espace désavantagé, handicapé par un certain nombre de facteurs en comparaison avec les
zones favorisées du territoire national.
Mais la notion de zone défavorisée correspond elle-même à une variété de situations, une diversité de ter-
ritoires et d’espaces.
On peut relever en premier lieu les zones désertiques. Ces régions s’étendent au sud de l’Atlas à la lati-
tude de Figuig dans le Maroc oriental mais sont nettement décalées vers le sud au-delà de l’Anti-Atlas le long
du littoral atlantique.
La zone défavorisée recouvre également d’autres espaces plus ou moins urbains : il s’agit particulièrement
des zones montagneuses, des zones rurales et au sein des zones urbaines on peut relever toute une série de
situations : les zones d’habitat anarchique, les quartiers périphériques, les bidonvilles...
Malgré leur diversité les zones défavorisées se caractérisent par des traits communs qui peuvent être
résumés en trois points : la faiblesse voire l’absence parfois des structures administratives d’encadrement,
l’insuffisance des prestations de service public et un sous-développement social suffisamment caractérisé.
L’insuffisante densité géographique des services publics essentiels est visible dans les zones urbaines.
Ainsi à titre d’exemples les services postaux, hospitaliers et éducatifs... ne sont pas en nombre suffisants en
raison de l’urbanisation accélérée que connaissent les villes marocaines. Le nombre des établissements
d’enseignement supérieur demeure inadéquat par rapport au nombre sans cesse croissant des étudiants
même si les pouvoirs publics ont commencé ces dernières années à rectifier le tir par la création de nou-
velles facultés.
Dans les zones péri-urbaines comme les bidonvilles les services publics fondamentaux ne sont pas suffi-
sants particulièrement dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la salubrité, des loisirs, de l’ordre
public.... Ces insuffisances sont encore flagrantes dans les zones rurales.
Même lorsqu’ils existent, l’implantation des équipements n’est pas dictée par la fréquence des besoins.
En outre les services publics ne sont pas rassemblés en des lieux judicieusement choisis pour assurer la

212
satisfaction adaptée des besoins éprouvés par la population. Les équipements publics comme la route ou la
piste, l’adduction d’eau et d’électricité, le dispensaire, l’école, la recette postale, le logement, le souk ou la
zone commerciale ou industrielle ne sont pas rationnellement implantés afin de permettre aux usagers de
mener une vie quotidienne équilibrée.
La crise des structures est encore plus visible dans les zones désertiques. Ces régions constituent cer-
tainement au Maroc le milieu le plus difficile. Outre l’éloignement des services publics ces zones se caracté-
risent par des chaleurs excessives, la violence des vents, la rareté de l’eau, le manque de protection
végétale, les inondations...
Tous ces handicaps représentent des facteurs limites qu’il est difficile de surmonter.
Ces défaillances qui caractérisent les zones défavorisées contredisent directement ou indirectement une
série de principes.
L’insuffisante densité géographique des services publics est en contradiction avec le principe d’égalité :
l’égalité des citoyens devant le service public. Le statut ou la loi du service doit être la même pour tous ; le
service public doit fonctionner dans les mêmes conditions à l’égard de tous les usagers mais l’éloignement
physique contredit surtout l’égalité de tous les citoyens à bénéficier des prestations publiques de l’État et
des collectivités locales.
Cet éloignement heurte indirectement la règle de la gratuité des services publics essentiels dans la
mesure où il entraîne des déplacements, et par conséquent des frais supplémentaires pour les administrés
qui veulent bénéficier des prestations publiques. La faiblesse des structures des services publics viole égale-
ment le droit du citoyen usager à l’adaptation constante du service public qui correspond au devoir des res-
ponsables du service de respecter une véritable loi du progrès.
Dans quelle mesure la décentralisation et la gouvernance favorisent-elles une gestion efficace et équilibrée
des zones défavorisées ? C’est à cette double question que l’on va essayer de répondre dans deux parties
distinctes.
Pour prendre en considération les particularités des zones défavorisées, le Maroc a opté pour la décentrali-
sation administrative. Ceci apparaît nettement sur les plans communal et régional. La décentralisation justifie
d’ailleurs la nécessité de développer les zones défavorisées sur la base de deux principes apparemment
contradictoires : le droit à l’égalité et le droit à la différence.
Plusieurs éléments montrent que les pouvoirs publics ont voulu par la décentralisation remédier aux pro-
blèmes aigus que connaissent les zones défavorisées.
En premier lieu on peut noter le fait que la première charte communale de 1960 dans son premier article
se réfère explicitement à la distinction entre commune urbaine et commune rurale. L’article 52 précise que
les communes rurales constituent les cellules de base pour les travaux ruraux. À ce titre elles bénéficient
d’attributions particulières dans les domaines administratif, économique, social et financier. La charte de
1976 n’a pas repris cette distinction entre commune urbaine et commune rurale. Le législateur a certaine-
ment misé sur la souplesse et l’adaptation de la gestion locale que procure la décentralisation.
La notion de zone défavorisée apparaît plus clairement mais en filigrane dans les attributions et les compé-
tences largement détaillées pour la première fois par la charte communale de 2002.
L’une des grandes particularités de ces compétences est qu’elles concernent la lutte contre le sous-
développement économique et surtout social des populations défavorisées. On se contentera de citer les
expressions les plus significatives : actions de proximité de nature à mobiliser le citoyen, à développer la
conscience collective pour l’intérêt public local, à organiser sa participation à l’amélioration du cadre de vie, à
la préservation de l’environnement, à la promotion de la solidarité et au développement du mouvement asso-
ciatif... Toutes actions d’assistance, de soutien et de solidarité et toute œuvre à caractère humanitaire et cari-
tatif... contribution à la réalisation des programmes d’aide, de soutien et d’insertion sociale des handicapés et

213
des personnes en difficulté, participation à l’exécution des programmes nationaux régionaux ou locaux de
lutte contre l’analphabétisme.
Le législateur a essayé de proposer des solutions pour résoudre les problèmes liés aux zones défavori-
sées.
Ainsi l’article 54 de la charte communale de 1976 prévoit l’institution de syndicats de communes : « Les
communes peuvent être autorisées à se constituer en syndicats pour la réalisation d’une œuvre commune,
d’un service d’intérêt intercommunal ou pour la gestion des fonds propres à chacune d’elles et destinés au
financement de travaux édilitaires et au paiement de certaines dépenses communes de fonctionnement ».
La multiplication des communes et la création des communautés urbaines depuis 1976 tirent leur philo-
sophie profonde de la volonté d’assurer le développement harmonieux de l’agglomération urbaine parti-
culièrement des zones périphériques. On estimait depuis 1976 qu’un seul conseil municipal n’était pas en
mesure de réaliser un développement général et intégré des grands ensembles urbains. En d’autres termes,
les prestations de service public de l’administration ne couvraient pas la totalité du territoire de la ville. On se
préoccupait davantage du centre ville au détriment des espaces périphériques. C’est ce qui a amené les res-
ponsables centraux à conclure à la nécessité de créer plusieurs communes en les coiffant par l’institution de
la communauté urbaine.
Malheureusement la technique de la communauté urbaine n’a pas donné les résultats escomptés. Elle est
devenue elle-même la source de tous les problèmes de la gestion urbaine : fragmentation de l’espace urbain,
émiettement des moyens, mauvaise répartition du personnel administratif, difficulté de coordination, prédo-
minance de la gestion quotidienne au détriment de la création de grands projets et surtout absence d’une
vision d’ensemble d’un développement intégré...
L’échec de la technique de la communauté urbaine est patent dans les grandes villes comme Casablanca,
Fès, Rabat, Tanger... Les quartiers périphériques des villes ont connu une dégradation et une aggravation
sans précédent. Ils constituent actuellement des zones de pauvreté qui encerclent les grandes aggloméra-
tions urbaines. La sécheresse des années 80 et l’exode rural qui en a résulté ont engendré les grands maux
de l’époque actuelle tels que l’extrémisme et le terrorisme.
Pour affronter ces problèmes, le législateur a opté dans la charte de 2002 pour le retour à l’unité de la ville.
Cette dernière concerne les villes de plus de 500.000 habitants pour lesquelles il est prévu une organisation
locale spécifique :le système des arrondissements, un conseil municipal unique épaulé par des conseils
d’arrondissements chargés de gérer les affaires de proximité. Cette organisation est basée sur l’idée de com-
mune unitaire et d’arrondissements. Ces derniers permettent d’encadrer une communauté infra communale.
Ils sont de nature à assurer une gestion globale et intégrée de la ville en tant qu’entité complexe.
Les différentes étapes de la régionalisation au Maroc dénotent aussi la volonté des pouvoir publics de pro-
mouvoir le développement des zones défavorisées.
Certes la notion de zone défavorisée n’était pas apparente avant 1912. C’est ce qui explique que la régio-
nalisation traditionnelle constituait un simple cadre d’organisation administrative et militaire du territoire
national. Après la signature du traité du protectorat l’idée régionale est reprise par les autorités françaises
mais avec la logique de la sécurisation et la pacification. Le Maroc était divisé en régions militaires et régions
civiles. Cette division binaire n’était pas apte à engendrer une organisation uniforme et une évolution équili-
brée des différentes régions. Avec l’indépendance en 1956 la région est évidemment abordée avec une nou-
velle logique. Il s’agit de lutter contre les inégalités régionales et de réaliser un développement économique
et social harmonieux. La région est même devenue une référence permanente dans les grandes décisions
de l’État dans plusieurs domaines : planification, aménagement du territoire, construction des barrages,
investissements réalisés par l’État et les établissements publics nationaux et régionaux, implantation des
établissements d’enseignement supérieur... . En 1971, on a voulu soumettre la régionalisation à l’épreuve de
la maturation. La région est considérée dans cette première étape comme un simple cadre d’action écono-

214
mique pour la réalisation des études et l’exécution des programmes. Cependant les insuffisances du sys-
tème régional instauré en 1971, son échec et certains facteurs internes et internationaux ont joué dans le
sens de la nécessité d’ériger la région au rang de véritable collectivité locale. C’est l’article 94 de la constitu-
tion de 1992 qui consacre pour la première fois la région en tant que collectivité locale.
La décentralisation régionale est de nature à assurer plus efficacement les objectifs visés : la résorption
des disparités entre les différentes régions, la revalorisation des zones désertiques, des zones rurales et des
zones périphériques, le dépassement de l’idée d’un Maroc utile et d’un Maroc inutile, le rejet du critère de la
rentabilité économique et financière dans la localisation des investissements, l’utilisation à une échelle plus
adaptée de certaines techniques comme l’aménagement du territoire.
La décentralisation régionale permet d’assurer une gestion équilibrée des régions défavorisées pour plu-
sieurs raisons.
Le découpage régional est basé sur les notions d’équilibre et d’égalité entre les régions. Il est censé faire la
synthèse entre « des paramètres d’ordre biogéographique, économique et sociologique dans le cadre d’une
démarche prudente qui tient compte de la nécessité de déboucher sur une entité stable qui servirait d’assise
territoriale à une collectivité humaine homogène et à une nouvelle collectivité territoriale décentralisée. La loi
organisant la région est expresse à cet égard. Son article 4 alinéa 2 affirme que « La délimitation de la région
a pour finalité la constitution d’un ensemble homogène et intégré. Elle doit répondre au souci de cohésion
des composantes territoriales de la région compte tenu des potentialités et des spécificités économiques,
sociales et humaines desdites composantes de leur complémentarité et de leur contiguïté géographique ».
La nature des compétences du conseil régional est également un facteur de développement intégré des
régions : il s’agit de l’élaboration du plan de développement économique et social de la région, du schéma
régional d’aménagement du territoire, des actions nécessaires à la promotion des investissements privés, de
l’encouragement à la réalisation de ces investissements notamment par l’implantation et l’organisation de
zones industrielles et de zones d’activités économiques, des mesures visant à rationaliser la gestion des res-
sources hydrauliques au niveau de la région, de l’établissement du plan directeur d’aménagement intégré
des eaux du bassin hydraulique, de la contribution à l’élaboration de la politique de l’eau au niveau national,
des actions de solidarité sociale et des mesures à caractère caritatif.
On peut noter aussi que les compétences régionales contrairement aux compétences communales et pro-
vinciales présentent une nature mixte : ce sont en même temps des compétences régionales et des compé-
tences quasi-nationales. Elles relèvent objectivement d’une catégorie hybride ; c’est la raison pour laquelle le
législateur impose expressément la collaboration de la région avec l’État pour certaines attributions. Ainsi
l’élaboration du plan de développement économique et social de la région et du schéma régional d’aménage-
ment du territoire et la promotion de l’emploi doivent se faire dans le cadre des orientations fixées à l’échelle
nationale. Pour d’autres compétences, les autorités régionales ne peuvent ignorer ce que fait l’État ; il s’agit
de secteurs qui interpellent conjointement la région et l’État comme l’investissement privé, le sport, l’envi-
ronnement, la gestion des ressources hydrauliques...
L’action conjuguée de ces deux catégories d’acteurs est d’ailleurs souhaitable pour éviter soit une trop
grande disparité entre les solutions admises localement soit un bouleversement de l’équilibre local par les ini-
tiatives nationales.

215
2.3. Le rôle de la femme

2.3.1. Les enjeux

La problématique consiste à répondre à la question suivante : Pourquoi faut-il renforcer la participation des
femmes et surtout leur présence en tant que membres des conseils communaux ?
On peut relever cinq enjeux dont certains sont liés directement à la femme alors que d’autres sont liés aux
rapports de la femme avec la chose publique.

A. Les enjeux liés à la femme elle-même


Il s’agit d’abord de rendre justice aux femmes.
Dans le discours Royal du 20 Août 1999 Sa Majesté le Roi affirme que « Comment espérer assurer progrès
et prospérité à une société alors que ses femmes qui constituent la moitié voient leurs droits bafoués et
pâtissent d’injustices, de violence et de marginalisation au mépris du droit à la dignité et à l’équité que leur
confère notre religion ? »
Les marocaines assument une large partie des devoirs qui découlent de la citoyenneté. La femme a joué
un grand rôle dans la lutte pour l’indépendance. Elle en a fait de même pour le parachèvement de l’unité terri-
toriale puisqu’elle a participé à la Marche Verte pour la récupération des provinces du Sud.
La femme se distingue parfois de l’homme à cet égard comme ce fut la cas de la manifestation de protes-
tation du 28 janvier 1986 organisée dans la ville occupée de Melilla par 200 femmes marocaines pour dénon-
cer la loi sur les étrangers adoptée par les autorités espagnoles.
Les marocaines travailleuses et dynamiques se caractérisent aussi par leur devoir de solidarité familiale
puisqu’elles contribuent à la survie de centaines de milliers de foyers. Les femmes paient également leurs
impôts dans les mêmes conditions que les hommes. Personne n’oserait affirmer, à moins qu’il ne s’agisse
d’un débile mental, que les femmes parce que « incapables » et « immatures » devraient être dispensées
d’impôts ou qu’elles devraient payer que la moitié de ce que paient les hommes.
Le deuxième enjeu est lié à la nécessité d’améliorer l’image de marque du Maroc. L’absence des femmes
dans les institutions électives et les instances d’exercice du pouvoir politique et administratif constitue une
véritable insuffisance. Les notions d’État moderne, d’État de droit, des droits de l’Homme impliquent néces-
sairement une présence effective de la femme dans les instances politiques et administratives.
La faiblesse de la participation de la femme signifie évidemment que beaucoup des potentialités
demeurent inexploitées. En effet la femme marocaine, malgré les entraves sociales et les préjugés réduc-
teurs, s’est imposée dans tous les domaines de la vie économique professionnelle, culturelle, artistique, litté-
raire et sportive. Personne n’oserait penser que la femme ne pourra pas faire de même en matière de
gestion des affaires publiques locales ou nationales.

B. Les enjeux liés aux rapports de la femme avec la chose publique


Le renforcement de la présence des femmes dans les communes se justifie aussi par le fait qu’elles ont
un sens aigu du social.
La femme qui constitue la moitié de la population est concernée par la gestion des services publics locaux
de la commune en tant que premier cadre de la vie sociale. La femme joue un rôle particulier dans la satis-
faction des besoins quotidiens de la famille : approvisionnement et achats, activités des enfants, santé,
démarches administratives et sociales... La faiblesse de la présence des femmes dans les centres de déci-

216
sion empêche ces derniers de donner une orientation sociale aux programmes élaborés et exécutés quasi
exclusivement par des hommes moins sensibles aux soucis quotidiens des femmes.
Cette tendance est confirmée d’ailleurs par une étude du Bureau International du Travail relative aux
femmes et l’exercice du pouvoir politique dans le monde : « On a pu estimer qu’une participation des
femmes de plus de 30 % à l’exercice de ce pouvoir est nécessaire aux niveaux supérieurs pour qu’une dif-
férence se manifeste dans la nature et la teneur des décisions »
La femme par sa nature aurait tendance à attacher plus d’importance à l’éthique sociale du développe-
ment, à l’emploi, l’éducation, la santé, les enfants, l’environnement, le dialogue et la paix. Cette remarque est
d’autant plus vraie que la nouvelle charte communale réserve tout un paragraphe aux attributions relatives au
développement social. Le renforcement de la présence de la femme dans les centres de décision est de
nature à moraliser davantage la vie politique.
En effet, la régularité et la transparence sont devenues les mots clefs en matière électorale depuis le
début des années 90. On parle depuis cette date de la nécessité de lutter énergiquement contre l’utilisation
de l’argent sale et les différentes pratiques de corruption. Certains estiment que les femmes peuvent jouer
un rôle réducteur de ces déviations.
Dans un discours Feu le Roi Hassan II est allé dans le même sens en pensant que la femme généralement
se caractérise par une plus grande intégrité et une certaine incorruptibilité même s’il ne s’agit pas d’une qua-
lité exclusive des femmes.

2.3.2. Les solutions


Pour garantir une bonne représentativité féminine dans les communes, il y a plusieurs moyens. On peut
distinguer les solutions juridiques et les solutions politiques.

A. Les solutions juridiques


Le premier procédé de nature juridique pourrait être basé sur un texte de loi qui imposerait le système des
quotas. Il s’agit d’imposer aux partis politiques un pourcentage fixe de candidatures féminines dans les listes
présentées.
Dans ce sens, on peut remarquer que le groupe de la CDT au sein de la chambre des conseillers avait
revendiqué la consécration d’un quota de 10 %. Mais le ministère de l’intérieur n’était pas du même avis
considérant cette affaire comme relevant des partis politiques.
La problématique du quota se retrouve également dans les autres pays démocratiques. Le gouvernement
français avait soumis en 1982 un projet de loi prévoyant l’adoption du quota de 25 % de candidatures fémi-
nines. Cependant ce texte a été qualifié d’inconstitutionnel par le conseil constitutionnel français. Le gouver-
nement italien avait adopté le même projet en 1993 mais il a été écarté par un arrêt de la chambre
constitutionnelle. Par contre, la Belgique a adopté en 1994 une loi électorale imposant l’application de 25 %
aux listes présentées par les partis politiques. Cette même loi prévoit l’augmentation de ce quota aux 2/3 en
1999.
Il est intéressant de signaler une formule originale prévue par le projet de loi adopté par le conseil des
ministres français en juin 1979 sur proposition de la Ministre chargée de la condition féminine. Son intitulé
relève d’ailleurs son objectif « Projet de loi modifiant certaines dispositions du code électoral en vue de favo-
riser la participation des femmes aux élections municipales ». Le procédé proposé se caractérise par la sim-
plicité. Il réside dans l’obligation de limiter à 80 % le nombre des personnes du même sexe sur les listes de
candidature.
Ce moyen présente deux avantages : il peut être adopté sans rien changer aux diverses règles qui pré-

217
sident aux élections ; par ailleurs, il s’agit d’une manière élégante et juridiquement irréprochable de dire que
ces listes de candidature doivent compter au moins 20 % de candidats féminins. Ce texte ne peut être taxé
d’inconstitutionnalité. Il ne met en cause ni la libre expression du suffrage, ni celui de la liberté de candida-
ture, ni celui de l’égalité des sexes. Les atteintes qui peuvent résulter de cette formule ne sont que celles
que le législateur a le droit d’édicter pour organiser l’exercice des libertés.
Le gouvernement propose toutefois de limiter cette obligation aux seuls communes de 9000 habitants et
plus et de ne l’appliquer que dans le cas où la totalité des sièges est à pouvoir, ce qui exclut les élections sim-
plement complémentaires ainsi que les seconds tours de ballottage partiel.

B. Les solutions politiques


La seconde voie est de nature politique ; ce sont les partis politiques eux-mêmes qui devraient imposer
l’application du quota. Les exemples étrangers ne manquent pas pour illustrer ce cas. Ainsi le parti socialiste
français a prévu dans ses statuts l’affectation de 30 % des candidatures aux femmes à l’occasion de toute
élection au moyen de la proportionnelle. De même le parti de la gauche démocratique et le parti des travail-
leurs en Irlande ont adopté le quota de 40 % au profit des candidatures féminines. Il en est de même du parti
travailliste hollandais qui réserve 33 % des postes aux femmes candidates sur les listes. Dans d’autres pays
comme la Suède et l’Allemagne les partis politiques appliquent une autre technique plus originale. C’est le
système fermeture éclair basé sur l’alternance des candidatures masculines et féminines au niveau de la
même liste.
La troisième procédure consiste à privilégier les femmes en leur attribuant une position favorable au
niveau des listes. C’est un procédé qui permet de faciliter la victoire d’un nombre minimal de candidatures
féminines. Il présente pratiquement le même avantage que le procédé de la liste nationale adopté à l’occa-
sion des élections législatives du 27 septembre 2003.
Certains partis politiques marocains comme l’Union Socialiste des Forces Populaires, le parti de l’Istiqlal, le
parti du Progrès et du Socialisme et le Rassemblement National des Indépendants ont adopté le principe du
quota de 20 % alors que le parti de la justice et du développement a adopté le quota de 10 %. D’autres partis
politiques ont utilisé simultanément le quota et la désignation des têtes de listes.
Le Groupe National pour une présence réelle des femmes dans les collectivités locales a fait des proposi-
tions qui relèvent de cette troisième technique. Il a demandé aux partis politiques de veiller à ce qu’aucun
des deux sexes ne présente plus de 2/3 des candidatures féminines ou de consacrer au moins le tiers des
candidatures aux femmes, d’éviter l’inscription sur une même liste de trois candidats successifs du même
sexe et de permettre aux femmes d’être placées en tête de listes grâce notamment à un système d’alter-
nance. Le groupe a appelé également à présenter des candidatures dans 30 % des circonscriptions où est
appliqué le scrutin uninominal. Il va jusqu’à proposer d’autres quotas à appliquer après l’élection. Il estime
que les femmes élues devraient présider au moins le tiers des communes et des commissions afin de
concrétiser la présence féminine dans la prise de décisions.
Enfin, il souligne la nécessité de l’intégration du concept de « genre social » par la mise en place de méca-
nismes de planification et de gestion communale comme le plan communal de développement économique
et social, le budget communal...et par l’institution de mesures spécifiques pour promouvoir la situation de la
femme.
On peut conclure cette étude en soulignant que la femme devrait faire l’apprentissage de l’action politique.
Jusqu’à maintenant elle n’a pas vraiment eu l’occasion de se comporter en « animal politique ».
La démocratie locale est l’école idéale pour apprendre à se familiariser avec les affaires publiques. Il s’agit
là d’une étape importante pour cet apprentissage politique nécessaire. La femme dispose des atouts pour
assurer la gestion communale et assurer le mandant local basé sur la proximité et la résolution des pro-

218
blèmes quotidiens. On ne doit pas oublier que la commune est la cellule de base de la démocratie et consti-
tue l’école principale de l’exercice des responsabilités collectives. Elle peut être le lieu où se réalisent les
conditions concrètes d’une plus réelle égalité d’accès de la femme à tous les niveaux auxquels se décident
les affaires de la cité.
On ne peut indéfiniment compter sur les techniques discriminatoires au profit de la femme. Comme le
souligne le discours royal précité du 10 octobre 2003 : « Jusqu’à quand allons-nous continuer à recourir à la
discrimination juridique positive pour garantir une large participation de la femme aux institutions ? La ques-
tion exige sans aucun doute un renouveau global par une transformation profonde des mentalités archaïques
et de la conscience collective. Elle requiert de laisser à la femme la faculté de s’insérer dans tous les rouages
de la vie de la nation ».
On peut souligner à cet égard l’importance qualitative des modifications apportées par le projet de réforme
de la Moudawana. Elles sont de nature à démocratiser davantage les relations au sein de la cellule familiale.
En outre, ces mêmes modifications concrétisent un principe fondamental de l’idée démocratique : c’est le
principe d’égalité.
Enfin, la réforme actuelle du statut personnel va jouer un rôle éminemment positif dans l’évolution des
mentalités et des mœurs. La famille est appelée à devenir la première cellule de la pratique démocratique.
Dans le discours royal d’ouverture de la deuxième année législative prononcé le 10 octobre 2003, Sa Majesté
le Roi précise que « Nous considérons que la collectivité locale ne peut s’acquitter pleinement de sa mission
qu’en conjuguant ses efforts avec ceux de l’école et de la famille, trois institutions sur lesquelles se focalise
Notre ferme volonté de réforme visant l’édification d’une société démocratique moderniste ».

III. Appréciation générale

1. Les observations critiques

Elles sont relatives à trois domaines : les compétences des collectivités locales, le processus de prise des
décisions, la gestion des services publics locaux.

1.1. Les compétences des collectivités locales

Les observations suivantes peuvent être émises tant en ce qui concerne le mode de détermination de ces
compétences qu’en ce qui concerne leur contenu :
– Bien qu’elles soient citées sous forme de liste, les compétences propres des communes ne le sont qu’à
titre indicatif, comme il ressort de la lecture de l’article 35 de la charte, qui utilise le mot « notamment »,
la compétence générale du conseil communal étant par ailleurs affirmée par l’alinéa premier du même
article. Ce qui peut poser un problème de chevauchement dans l’exercice des compétences par les dif-
férentes collectivités locales.
– En outre, l’expression « compétences propres » doit être entendue ainsi par rapport aux compétences
transférées et consultatives. Les compétences propres des communes, par exemple, ne sont pas exclu-

219
sives des interventions des autres collectivités locales portant sur les mêmes matières
Ces dernières demeurent également compétentes pour agir dans des secteurs comme le développe-
ment économique, l’investissement, l’emploi ou les équipements socioculturels. Ce qui pose le pro-
blème, non encore résolu par le législateur, de la délimitation des affaires communales, provinciales et
préfectorales et régionales.
– Malgré le nombre élevé des compétences attribuées aux conseils élus, seule une infime partie a un
caractère obligatoire, en vertu de textes spéciaux (hygiène, santé publique et autres services administra-
tifs pour les communes). Le reste, c’est à dire la majeure partie, regroupe les domaines possibles
d’intervention, reste tributaire des moyens financiers disponibles.
– D’autre part, certains modes de gestion de service publics comme la coopération et le partenariat sont
cités comme attributions. Or, il s’agit là de concepts imprécis et dont le cadre juridique n’est pas déter-
miné.
– Enfin, l’élargissement des compétences n’a pas été accompagné d’un allégement du contrôle. La tutelle
administrative est maintenue dans sa forme classique : contrôle a priori, couvrant la légalité et l’opportu-
nité, seuls les délais d’approbation ont été réduits, ce qui renforce l’idée que les réformes engagées ont
un caractère plus technique que politique.

Cependant, le principal grief que l’on peut relever ici est l’absence d’une force publique proprement com-
munale. Le président du conseil doit, pour faire exécuter ses décisions, faire appel à l’autorité locale qui,
seule, dispose de l’usage de la force publique, et qui peut le refuser. Malgré les justifications qui peuvent
être avancées à ce propos, cette situation entraîne souvent des conséquences inacceptables : une décision
administrative par définition exécutoire peut ne pas être exécutée.
Ce problème ne se pose pas pour les provinces et les régions puisque c’est le gouverneur, détenteur de
l’usage de la force publique, qui en est l’autorité exécutive.

1.2. Le processus de prise des décisions

Pour qu’elle soit réussie, toute action de développement nécessite la prise de décisions adéquates qui per-
mettent de fixer le coût, les avantages et l’impact des projets proposés. Or, si les provinces et les régions
bénéficient de l’expérience des administrations de l’État (parce qu’elles n’ont pas d’administration propre),
les communes urbaines et rurales qui se basent sur leurs propres services administratifs, ne disposent pas
des moyens nécessaires pour prendre de bonnes décisions. Cette insuffisance apparaît à quatre niveaux :

A. L’absence de formation des élus


Les élus ne sont pas nécessairement des spécialistes ou des techniciens, et ils ne sont pas censés
connaître la gestion des affaires administratives. Leur rôle est essentiellement politique et consiste à expri-
mer l’opinion des habitants. Ils peuvent certes avoir une conception déterminée du développement de la col-
lectivité qu’ils représentent, et décider de la réalisation de programmes de développement ou de modes de
gestion des services publics, sans disposer du savoir nécessaire pour l’étude des projets.
Or, si la gestion des affaires quotidiennes est une opération relativement aisée, le nouveau rôle dévolu aux
collectivités locales en matière de développement nécessite des compétences particulières. En consé-
quence, la formation des élus est devenue indispensable en raison de la complexité des dossiers qui, s’ils
sont mal préparés, risquent d’être rejetés par les autorités de tutelle. Dans ce cadre, il faut noter que les

220
chartes communale et provinciale, qui réservent un titre spécial au statut des élus, ne prévoient pas le droit
de ces élus à la formation.

B. l’absence au sein des collectivités locales d’organes chargés de la gestion du


développement
Si les régions et les préfectures et provinces bénéficient des services de l’administration d’État pour
accomplir leurs missions, les communes ne disposent pas d’une administration de même niveau.
Telle qu’elle est organisée actuellement, l’administration communale se compose uniquement des ser-
vices traditionnels comme la division technique, l’état civil, les services du plan, du personnel, de la police
administrative, le bureau municipal d’hygiène, le service des affaires culturelles et sociales et celui des res-
sources financières.
Parmi ces services, il n’existe aucune cellule administrative chargée de la réflexion en matière de déve-
loppement stratégique, d’imaginer de nouveaux modes d’action et disposant de cadres spécialisés dans la
planification. Cette insuffisance est apparue nettement lors de la préparation du plan de développement quin-
quennal actuellement en cours : toutes les communes se sont trouvées dans l’obligation de recourir aux ser-
vices administratifs préfectoraux ou provinciaux pour élaborer leurs plans locaux. D’autant plus que seules
les provinces et préfectures disposent des données statistiques nécessaires pour l’élaboration de ces plans.

C. L’inefficacité de la fonction publique locale


Cette observation concerne uniquement les communes qui disposent seules d’un corps de fonctionnaires
propre. La fonction publique communale se caractérise par son faible niveau et son inefficacité et cela pour
plusieurs raisons. Le recrutement dans les communes n’obéit pas à la règle de la concurrence ; c’est un
recrutement direct qui se fait sans concours. De plus, et à l’exception des cadres moyens administratifs et
techniques issus des Centres de formation administrative et des Instituts de formation technique du minis-
tère de l’Intérieur, la plupart des agents communaux sont recrutés directement dans de basses échelles de
rémunération et perçoivent des salaires médiocres, ce qui n’est pas de nature à les motiver, en plus du fait
qu’ils n’ont pas la formation adéquate pour accomplir leur travail.

1.3. Les problèmes relatifs à la gestion des services publics

Les chartes de décentralisation disposent que les conseils élus décident (ou proposent pour les régions) la
création et les modes de gestion des services publics locaux par voie de régie directe, de régie autonome, de
concession ou toute autre forme de gestion déléguée.
Or la pratique a montré que l’absence d’expérience ou la méconnaissance de certains modes étant donné le
vide juridique en la matière, pousse les collectivités locales, et notamment les communes, à choisir les
modes traditionnels de gestion qui sont la régie directe et l’établissement public (appelé improprement par le
législateur « régie autonome »). Ce n’est que récemment, et à l’initiative des autorités de tutelle, que cer-
taines communes urbaines ont délégué la gestion de certains services publics locaux aux entreprises privées
(assainissement et ramassage des ordures, distribution d’eau et d’électricité, par exemple).
L’absence de législation en ce domaine devient une source d’interprétations contradictoires, d’erreurs
dans la gestion et permet au pouvoir central d’exercer, par la voie des circulaires et de documents-types, un
véritable pouvoir hiérarchique sur les organes communaux, parfois appelé tutelle technique, ce qui rend indis-
pensable une action réformatrice dans ce sens.

221
1.4. L’absence du cadre juridique des interventions économiques des
collectivités locales

Les chartes des collectivités locales prévoient plusieurs modes d’interventions économiques et sociales
comme l’entreprise d’économie mixte, la coopération, les conventions et le partenariat. Or, il n’existe aucun
texte législatif ou réglementaire qui définit ces modes et en fixe le régime juridique ; ce qui peut conduire à
des problèmes lors de leur application concrète.

2. Les propositions ou recommandations

2.1. Les réformes nécessaires pour améliorer la décentralisation


administrative en général

Il s’agit en particulier des réformes suivantes :

A. L’uniformisation des trois niveaux de la décentralisation


Si la décentralisation est d’une même nature, le Maroc l’applique selon deux degrés différents : un degré
relativement avancé concrétisé par la décentralisation communale, et un degré beaucoup moins avancé qui
concerne la décentralisation provinciale (et préfectorale) et régionale.
À notre avis, il y a lieu d’uniformiser, du moins progressivement, ces trois échelons en adoptant l’élection
au scrutin direct de leurs conseils délibérants, et en attribuant la qualité autorité exécutive au président élu et
non plus au représentant de l’État.

B. L’édiction d’une loi générale sur l’administration territoriale et la décentralisation dont


l’objet sera, notamment, de : – répartir les compétences de façon plus claire ; – préciser les niveaux d’inter-
vention de chaque catégorie de collectivité locale dans les matières communes comme l’emploi, l’encou-
ragement des investissements, les actions sociales.

C. Le renforcement de la déconcentration
La déconcentration est généralement considérée comme le corollaire de la décentralisation. Elle fait béné-
ficier les organes décentralisés de l’action des services extérieurs, qui deviennent désormais des services
déconcentrés.
Le décret du 30 octobre 1993 qui régit la matière n’est pas une véritable charte de la déconcentration ; il
n’utilise même pas l’expression de services déconcentrés. Il faut noter à ce propos l’existence d’un projet
daté de 1999 qui n’a toujours pas vu le jour.
Dans ce cadre, la lettre royale du 9 janvier 2001 sur la gestion déconcentrée des investissements, ainsi
que les mesures d’application qui l’ont suivie, constituent un bon début qui doit être suivi d’une réforme
générale du système administratif marocain.

222
D. La définition du cadre juridique de la gestion des services publics et des interventions
économiques des collectivités locales
Il est devenu urgent d’édicter des textes législatifs ou réglementaires dans les domaines suivants :
– la gestion des services publics, pour définir le régime de la gestion déléguée dans toutes ses formes ;
– les interventions économiques des collectivités locales : la société d’économie mixte locale, les conven-
tions de coopération, le partenariat.

2.2 Les réformes nécessaires pour améliorer la décentralisation


communale en particulier

Elles sont de deux sortes :

A. Les réformes touchant la charte communale elle-même


La nouvelle charte communale ne constitue pas une avancée qualitative dans la mesure où deux probléma-
tiques centrales n’ont pas été résolues
Il s’agit tout d’abord de la nature de l’administration communale qui demeure une simple administration,
sans avoir la qualité de puissance publique. Il est devenu nécessaire de donner à l’exécutif communal le
moyen de faire exécuter les décisions prises soit par le conseil, soit par le président en créant une force
publique communale, au lieu que cette prérogative reste une affaire nationale. Nous pensons en particulier à
l’exécution des mesures de police administrative.
Il s’agit ensuite de la révision du système de contrôle des communes appliqué, qui est celui de la tutelle
administrative. La nouvelle charte communale n’apporte à ce sujet que des modifications mineures, relatives
notamment à la réduction des délais. La nouvelle charte est même allée plus loin, dans le sens contraire, en
utilisant ouvertement l’expression « tutelle administrative ». Le législateur aurait du, dans une première
étape au moins, limiter le contrôle administratif à l’aspect de la légalité, et supprimer ou du moins réduire de
manière significative le contrôle d’opportunité.

B. Les mesures d’accompagnement nécessaires


Pour améliorer la décentralisation communale, et permettre aux communes de jouer leur rôle de manière
efficace, trois séries de mesures concernant trois domaines essentiels doivent être prises :

Au niveau de la fonction publique communale


Malgré l’existence du décret de 1977 relatif aux fonctionnaires et agents publics communaux, celui-ci ne
constitue pas un véritable statut particulier, mais une somme de règles dérogatoires. Il y a lieu d’édicter un
véritable statut particulier, qui fixe les modes de désignation et les compétences des chefs de services et du
secrétaire général de la commune, et qui prévoit enfin des indemnités de nature à motiver le personnel com-
munal dans son ensemble.

Au niveau des ressources financières


Toute action de développement est liée à l’existence de ressources financières suffisantes. Dans ce cadre,
il est devenu également nécessaire d’opérer une réforme de la fiscalité locale. Il semble que malgré le grand
nombre de taxes locales, prévues par la loi 30-89, seule une infime partie entraîne des recettes importantes.

223
Il faut donc réviser cette loi, revoir le statut des régisseurs communaux et leur donner les moyens néces-
saires pour assurer le recouvrement des recettes, résoudre la problématique du reste à recouvrer et trouver
des solutions aux problèmes qui naissent de la répartition de la tâche du recouvrement entre les communes
et les services du ministère des Finances.
Il y va sans dire que les communes n’ont aucun pouvoir financier, puisqu’elles se limitent à agir dans le
cadre de la loi, et ne peuvent en aucun cas créer elles-mêmes des taxes nouvelles ou en supprimer.

224
Sigles et abréviations

ADPN : Agence de développement des provinces et préfectures du Nord


ADS : Agence du développement social
AEP : Adduction en eau potable
AMAPPE : Association marocaine d’appui aux projets des petites entreprises
AMREC : Association marocaine de recherche et d’échange culturel
AMSED : Association marocaine de solidarité et de développement
BAJ 1 : Barnamaj al Aoulaouiate al Ijtimaïa, 1o tranche. (Programme de priorités sociales).
CDER : Centre des énergies renouvelables.
CGEM : Confédération générale des entreprises du Maroc.
CIA : Code des investissements agricoles
CMV : Centre de mise en valeur agricole, antenne de l’ORMVA
CCDH : Conseil consultatif des droits de l’Homme
CDRT : Centre de développement de la région du Tensift
CRI : Centre régional des investissements
CNJA : Conseil national de la jeunesse et de l’avenir.
CCSDS : Conseil consultatif de suivi du dialogue social
DAR : Direction des Affaires rurales, Ministère de l’Intérieur
DAS : Direction des affaires sociales
DPA : Direction provinciale de l’agriculture
DGCL : Direction générale des collectivités locales
DREF : Direction régionale des Eaux et Forêts
DRS : Défense et restauration des soles
ENF : Éducation non formelle
GTZ : Coopération allemande
HCP : Haut Commissariat au Plan
HCEFLD : (Haut Commissariat aux Eaux et Forêts et à la Lutte contre la désertification)
INSAF : Institution nationale de solidarité avec les femmes en détresse
INTOSAI : International Organization Of Suprem Audit Institutions
LMAE : Ligue marocaine de protection de l’enfance
MD : Association migrations et développement
MDSFS : Ministère du développement social, de la famille et de la solidarité
MEN : Ministère de l’Éducation nationale
MFP : M. des Finances et de la Privatisation
OCE : Office de commercialisation et d’exportation
OCP : Office chérifien des phosphates
ODCO : Office de développement de la coopération
ONCF : Office national des chemins de fer

227
ONE : Office national de l’électricité
ONEP : Office national de l’eau potable
ONG : Organisations non gouvernementales
ORMVA : Office régional de mise en valeur agricole
PAGER : Programme d’approvisionnement groupé en eau potable des populations rurales
PANE : Plan d’action national de l’environnement
PAS : Programme d’ajustement structurel
PDI : Projets de développement intégré
PERG : Programme d’électrification rurale global
PFN : Plan Forestier national
PME : Petites et moyennes entreprises
PN : Promotion nationale
PNRR : Programme national des routes rurales
PQ : Plan quinquennal
RMAD : Revue marocaine d’audit et de développement
SECAENF : Secrétariat d’État chargé de l’alphabétisation et de l’Éducation non formelle.
SEFEPH : Secrétariat d’État chargé de la famille, de l’enfance et des personnes handicapées
SGG : Secrétariat général du gouvernement.

228
Remerciements

Nous adressons nos vifs remerciements aux hauts responsables et à leurs collaborateurs au sein de dépar-
tements ministériels, d’établissements publics, de wilayas et d’associations.
Nombre d’entre eux ont tenu à apporter une contribution écrite au thème traité, à nous accorder des entre-
tiens et à nous donner accès à leur documentation. Les contributions écrites figurent en fascicule séparé et
des extraits de documents en annexe au présent rapport (voir liste des deux types de documents dans la
table des matières).

229
Introduction

Les termes de référence relatifs au thème « Gouvernance et développement participatif » posent la ques-
tion de l’évolution des partenariats sous la forme suivante :
Point no 4 : « Où en est la gouvernance partenariale du développement humain ? » « Cette question
repose sur l’assomption que le développement humain n’est l’affaire ni de l’État seul, ni des citoyens seuls,
pris individuellement ou en collectivité. Dès lors, on s’interrogera sur les pistes de coopération émergentes
et les difficultés et failles persistantes, en matière de coopération et de partenariat entre les services de
l’État, les organismes et collectivités décentralisés, l’entreprise privée, les ONG et les communautés de
populations locales, en matière de conception, de conduite et d’évaluation des services publics et des projets
intégrés de développement humain, aux plans national, régional et local ».
Des notions centrales ressortent de cette question et de la formulation du produit attendu (point no 9 des
T. de R.) : partenariat, développement humain, services publics. Nous avons opté pour une acception suffi-
samment large du partenariat pour couvrir l’ensemble des phases étudiées de ces cinquante dernières
années, dans l’optique rétrospective requise par les T. de R., quitte à rajouter des qualificatifs spécifiques
(par exemple partenariat de mobilisation, d’assistance, d’encadrement) ou à utiliser des critères d’apprécia-
tion dans une grille d’analyse (voir point 6 dans le texte) 1.
Quant aux actions de développement humain et aux services publics, il fallait effectuer des choix sans
entrer dans des considérations normatives ou de droit public. Nous avons en fin de compte opté pour quel-
ques priorités de développement telles qu’elles ressortent des récents discours royaux, des déclarations
gouvernementales, des stratégies nationales de développement social (1993, 2000), du PQ 2000-04, et des
documents relatifs à « l’initiative 20/20 » et aux « Objectifs du Millénaire » (Cf. biblio.).
Il ne s’agissait pas, bien entendu, de rechercher l’exhaustivité. On a plutôt tenté de saisir à travers quel-
ques exemples les diverses modalités de partenariat en présence à chaque phase étudiée. Identifier les
formes de partenariat, c’est d’abord connaître les acteurs concernés et appréhender le contexte dans lequel
ils évoluent. On a essayé de restituer à travers quelques points de repère le climat général propre à chaque
phase.
Cinq phases ont été identifiées et passées en revue après une brève évocation du protectorat, avec une
esquisse de bilan rapide par phase, et des conclusions sous forme d’enseignements tirés de l’observation de
la période actuelle.

1. En fait, c’est le contenu donné à la définition qui importe à chaque phase selon les objectifs et les modalités réelles de mise en œuvre du
partenariat. Cette souplesse apparaît par exemple dans la définition retenue dans la circulaire no 7/2003, 27 juin 2003, du Premier ministre, relative
au partenariat État-associations : « ...le partenariat entendu comme l’ensemble des relations d’association, de participation et de mise en commun
de ressources humaines, matérielles ou financières, en vue de l’exécution de prestations sociales, de la réalisation de projets de développement
ou de la prise en charge de services d’intérêt collectif ».

231
1. Le protectorat 1

1.1. Introduction

Les actions de type partenarial ont connu trois formes sous le protectorat :
– La poursuite des actions traditionnelles de solidarité indépendamment des actions de modernisation, en
conformité avec la vision lyauteyenne de maintien d’un Maroc traditionnel.
– Le développement de concessions de services publics dans le cadre d’actions de modernisation entre-
prises par la puissance publique.
– Une volonté de maintien ou de réadaptations de modes traditionnels de gestion sociale de ressources
dans un cadre législatif et réglementaire moderne comme l’illustre le cas des terres collectives.

On insistera sur ce dernier aspect en raison de son originalité et de son actualité, les terres collectives
étant encore aujourd’hui régies pour une grande part par la législation héritée du protectorat.

2.2. Solidarités traditionnelles

Les systèmes de solidarité et d’entraide spontanées hérités du passé subsistent avec plus au moins
d’intensité selon les conditions historiques locales, sous la conduite des corporations de métiers dans les
médinas et des « jmaâ » (assemblées) de villages, fractions de tribus, tribus....
Ces actions collectives couvrent divers domaines de la vie quotidienne, agriculture, élevage, irrigation,
stockage de denrées alimentaires et autres produits, éducation religieuse... Les formes de coopération ont
été souvent évoquées : la « touiza » (entraide) organisée autour des travaux des champs (labours, moissons,
battage, entretien de canaux d’irrigation, constructions...), le « chart » (contrat) régissant les rapports avec le
« fquih » et l’entretien communautaire du « msid » (mosquée), la « tada » (alliance de fraternité et d’entr’aide
entre communautés, même éloignées les uns des autres) régissant des relations d’intérêt économique
(séjour de bétail dans le cadre de la transhumance ou du nomadisme par exemple), des alliances matrimo-
niales préférentielles, l’organisation de l’ « igherm » ou « agadir » (magasin collectif de stockage de denrées
et autres produits...).
En fait, il s’agit de survivances du passé précolonial, qui s’estomperont progressivement durant le protec-
torat et au-delà sous l’effet de l’extension de l’action publique dans les divers domaines de la vie économique
et sociale.
En outre, comme dans le passé précolonial, l’action collective même solidaire n’est pas exempte de situa-
tions conflictuelles, ni d’utilisation des actions de solidarité au profit de grands notables locaux.

1. Il n’est question sous cette rubrique que du protectorat français

232
1.3. Développement du partenariat État-compagnies privées dans le
cadre de concessions de services publics

Le principe du développement de services publics au Maroc est déjà fixé dans l’acte d’Algésiras (1906) qui
stipule l’obligation d’adjudication dans les cas d’attribution de concessions de services publics
Ces dernières seront accordées à des compagnies privées chargées de la création, de l’exploitation et de
la maintenance d’infrastructures de base telles que le transport ferroviaire, les ports, l’énergie, l’électricité,
l’alimentation en eau, l’assainissement 1 aux côtés d’autres services publics gérés directement par la puis-
sance publique ou confiés par cette dernière à des entreprises publiques 2.

1.4. Actions spécifiques relevant d’un partenariat d’encadrement des


groupements communautaires

Le cas des terres collectives


Le protectorat érige dès 1919 « les collectivités ethniques » 3 en partenaires de l’État en leur accordant la
propriété des terres collectives et leur gestion sous sa tutelle.
Un double objectif est poursuivi : éviter la dilapidation de ce fonds important objet des convoitises des spé-
culateurs étrangers et nationaux afin d’atténuer la paupérisation des masses paysannes et l’exode rural, et
en même temps, conserver un patrimoine suffisamment important pour en réserver une partie à la colonisa-
tion officielle.
Mais tout en déclarant les « collectivités ethniques », les « jmaâ » 4, propriétaires des terres collectives, le
protectorat prononce leur « incapacité juridique ». En fait, après les premières années de gestion directe par
les collectivités ethniques, les transactions et dilapidations constatées amènent les autorités à prononcer
cette incapacité et à engager une tutelle vigilante sur ce patrimoine important (plus de 12 millions d’ha, dont
1/3 seulement est délimité ou immatriculé à ce jour 5).
Les dispositions prises ont permis le maintien du statut collectif des terres, du moins celles qui ont été
délimitées ou immatriculées.
Le statut collectif est connu pour être un frein aux investissements et à la mise en valeur. Une solution a
été trouvée après l’indépendance dans le cas des périmètres irrigués : la constitution de lots privatisables à
condition qu’ils ne soient pas inférieurs à 5 ha et que l’ensemble des ayant droit soient d’accord sur la dési-
gnation des attributaires. Partout ailleurs, la situation est encore insuffisamment connue. Il semble que ces
terres font l’objet de« melkisations » abusives et de labours mécaniques, y compris sur des portions de par-
cours collectifs, et sont vouées de ce fait à l’érosion et à la désertification.
En dépit des problèmes accumulées sur les terres collectives sous le protectorat et jusqu’à nos jours, il

1. Michel Roussert, 2002, 39; M. El Aâraj, 2004; PNUD, 1993


2. Exemples de l’OCP, 1921, le BRPN, 1993, l’OCC (Office chérifien des céréales), le bureau central des transports, la Caisse centrale des
banques populaires, 1937, la Caisse de compensation, 1941
3. Dahir du 27 avril 1919, qui a connu de nombreuses modifications, mais dont les principes essentiels (inaliénabilité, tutelle de l’État – minis-
tère de l’Intérieur) sont encore de rigueur aujourd’hui.
4. « jmaâ » : assemblée de village, de fraction, de tribu ... La dénomination, « collectivités ethniques » est toujours en vigueur en application
de la législation sur les terres collectives.
5. Actes du colloque des 5-6 décembre 1995 sur les terres collectives organisées par le ministère de l’Intérieur. Les 12 millions d’ha : chiffre
probablement sous-estimé, se composeraient de 1 million cultivés et le reste de parcours et forêts.

233
s’agit d’un patrimoine dont les fondements juridiques peuvent être revisités dans une optique de développe-
ment communautaire et de réaménagement des rapports entre la tutelle et les groupements humains pro-
priétaires.

2. Les années 1955-1973

2.1. Introduction

C’est une période d’édification de l’État national, dont le renforcement s’effectue dans le sillage des pra-
tiques hautement centralisatrices du protectorat. L’action tentaculaire de l’Administration s’étend progres-
sivement à l’ensemble des secteurs économiques et sociaux. C’est dans ce cadre que l’on peut appréhender
les types de partenariat marqués par une forte emprise de l’État.

2.2. Le contexte et les acteurs

Dès l’indépendance acquise et sur près de trente ans, l’État est l’acteur principal de l’édification nationale
dont il établit les bases juridiques, institutionnelles et économiques. Il est le principal moteur de la croissance
et le principal pourvoyeur financier. La vocation agricole du pays est consacrée par la « politique des bar-
rages » ou « politique du millions d’hectares irrigués », lancée dès le début des années 60. Le développe-
ment des industries est engagé grâce à des fonds publics et aux facilités accordées sous diverses formes
(crédits, subventions, exonérations fiscales) au secteur privé (industries agro-alimentaires, textiles, cimente-
ries...). De grands chantiers de travaux publics sont également lancés par l’État.
Les actions de développement sont prises en charge par l’Administration centrale et par les nombreuses
entreprises publiques nouvellement crées pour couvrir les divers secteurs économiques, administratifs et
socioculturels.
Les prérogatives de l’État s’étendent à divers services publics dont les concessions, adjugées sous le pro-
tectorat à des compagnies étrangères, sont rachetées et placées sous la houlette du secteur public (Adminis-
tration et établissements publics) 1.
Parallèlement à l’action économique, les bases de l’organisation territoriale et de la décentralisation sont
lancées à partir du début des années 60. Les communes, organes essentiels de la décentralisation, sont
créées en 1960 et acquièrent le statut de collectivités locales. Les provinces, nées également en 1960,
seront érigées en collectivités locales en 1963. Elles constituent l’assise nécessaire au déploiement des
« services extérieurs » des départements ministériels.
Provinces et communes joueront durant cette période, les premières, un rôle de prolongement de l’État,
les secondes, celui de simples prestataires de l’Administration, avec des moyens au demeurant limités. Les
régions économiques seront créées en 1971 mais ne joueront pas de rôle notable même s’il est déjà ques-
tion d’aménagement du territoire et de planification régionale.
En termes d’action sociale, l’État se préoccupe très tôt de l’assistance aux franges démunies de la popula-

1. Exemple des transports ferroviaires, des ports, de l’électricité....

234
tion. La première « association » d’importance, l’Entraide nationale, est créée par dahir le 28 avril 1957, sous
le statut d’ « établissement privé » d’intérêt public 1. Le statut d’établissement public lui sera accordé en
1972. Elle constitue avec la P.N (Promotion Nationale), créée en 1961, les premiers filets sociaux de sécurité
durant cette période.

Trois catégories d’associations voient le jour après la promulgation du dahir sur les libertés publiques et la
liberté d’association 2 :
– Des associations relais des pouvoirs publics à l’image des grandes associations créées ou suscitées par
ces derniers 3, et jouant un rôle d’encadrants des secteurs sociaux : enfance, jeunesse, femmes, santé...
– Des associations à objectif culturels, proches des partis et qui reflètent souvent les positions de ces der-
niers (cas des écrivains, des économistes ...).
– Des associations à objectifs culturels divers et à audience relativement limitée à cette époque : pre-
mières associations de promotion de la culture berbère, association à vocation religieuse 4.

Le dahir de 1958 a été rédigé dans un esprit libéral en consacrant la liberté d’association. Le contexte du
début des années 70 conduit à des restrictions en imposant une « déclaration préalable » à toute constitution
d’association 5.
L’État se donne ainsi les moyens légaux de contrôle à l’amont en gardant toute latitude de délivrer ou non
un récépissé de déclaration de dépôt et à l’aval en s’accordant le pouvoir de dissolution d’associations non
déclarées, voire de sanctions pénales à l’encontre de leurs membres.

2.3. Les partenariats

Trois types de partenariat ont cours durant cette période de forte prééminence de l’Administration :
– Un « partenariat de mobilisation » sous la conduite de l’État destiné à maintenir l’enthousiasme et la fer-
veur de l’indépendance, ou à susciter une solidarité agissante à l’occasion de calamités nationales (trem-
blement de terre d’Agadir, 1960, victimes des huiles frelatées, fin des années 50).
– Un « partenariat d’association » en direction des franges démunies de la population.
– Un « partenariat d’encadrement » sous forme de mise en application de textes de lois qui s’imposent à
l’ensemble des concernés et qui ont une portée économique et sociale non négligeable à l’échelle natio-
nale, comme le montre l’exemple du CIA (code des investissements agricoles, 1969).

Le partenariat de mobilisation s’est manifesté avec éclat pendant les premières années de l’indé-
pendance.

1. En même temps est créée par dahir la « Ligue marocaine pour la protection de l’enfance », L’UNFM (Union nationale des femmes maro-
caines) est créée en 1969.
2. Dahir du 15 novembre 1958.
3. Voir ci-dessus Entr’aide nationale, CMPE, UNFM. Les deux premières sont en fait des associations avant la promulgation du dahir sur les
associations.
4. Grazali Ahmed, 1989, 256-257. Création de l’AMREC (Association Marocaine de Recherche et de l’Échange Culturel) le 10 novembre 1967,
d’association religieuses en 1965 (Attabligh wa Addaâoua), 1970 (la jeunesse islamique)
5. Dahir du 10 avril 1973

235
La construction de la « Route de l’Unité » entre Taounat et Al-Hoceima symbolisait la réunification des
deux parties du pays et traduisait la volonté d’édification nationale par l’ensemble de la population et toutes
les forces vives du pays.
C’est dans le même esprit que deux autres opérations ont été menées à l’échelle nationale. Les cam-
pagnes d’alphabétisation et l’opération labour (destinée à une modernisation accélérée de l’exploitation des
terres agricoles).
Ces deux opérations se sont déroulées sur quatre ans avec un succès mitigé.

Le partenariat d’assistance est pris en charge par l’Entr’aide nationale et la PN qui constituent très tôt
après l’indépendance les principales composants des filets sociaux de sécurité aux côtés de la caisse de
compensation (restructurée en 1956).
L’Entr’aide nationale se voue à une œuvre humanitaire et caritative en s’appuyant sur les associations
locales de bienfaisance et en créant des centres d’hébergement, d’éducation et d’apprentissage dans les
provinces au profit des personnes démunies et des personnes handicapées.
Les pouvoirs publics accordent une grande importance à la PN au point qu’il sera créé un Conseil supérieur
du plan et de la PN présidé par le Roi. La PN contribue à la résorption du chômage et du sous emploi dans le
cadre de projets d’équipements et d’infrastructures à forte utilisation de main d’œuvre.

Le partenariat « encadré » : Cas de l’hydraulique agricole et du CIA


(code des investissements agricoles)
On s’attardera quelque peu sur ce cas car il illustre la conception du partenariat à cette époque où l’État se
considérait comme le moteur essentiel du développement.
Le CIA est l’outil principal de mise en œuvre de la politique hydro-agricole, pièce maîtresse du développe-
ment agricole du pays à laquelle la plus grosse part des financements publics est consacrée.
Composé d’une série de textes législatifs promulgués en 1969 1, il repose sur ce qui peut être considéré
comme un paradoxe : une politique de type contractuel mais à caractère obligatoire, décidée en plein état
d’exception 2, et dont l’objectif est l’accélération de la mise en valeur agricole grâce à une intervention mas-
sive de l’État, dont l’un des effets immédiats attendus est la stimulation de l’initiative privée des agriculteurs.
Les obligations de l’État sont précisées : réalisation systématique des aménagements hydro agricoles, y
compris au niveau des parcelles ; gestion des réseaux d’irrigation ; aides, subventions et services en matière
de production agricole (achat de matériel agricole, intensification de la production animale, crédit agricole, vul-
garisation et conseils agricoles, fourniture d’intrants, recherche agronomique, formation des cadres ...).
En contrepartie, les agriculteurs bénéficiaires sont astreints sous peine d’expropriation à mettre en valeur
leurs terres, selon des normes techniques précises tenant compte de la vocation des sols et des impératifs
économiques aux niveaux local, régional et national.
L’État assure la plus grande partie du financement des aménagements : 60 %. La contribution des agri-
culteurs couvre les 40 % restants sous deux formes : une « participation directe » de ces derniers à la valori-
sation des terres irriguées payable sur une longue durée (20 ans) et une redevance pérenne pour usage de
l’eau d’irrigation appelée à couvrir une partie de l’amortissement des aménagements et les frais d’exploita-
tion et d’entretien des réseaux.
Le CIA et ses conditions d’application, en particulier celles relatives aux obligations des partenaires concer-

1. Dahir no 1-69-25 du 25 juillet 1969 formant code des investissements agricoles et nombreux textes d’accompagnement (dahirs, décrets,
arrêtés).
2. Décret royal no 136-65 du 7 juin 1965.

236
nées, l’État et les agriculteurs, répondent à une politique à portée nationale, aux délais de réalisation précis
(horizon 2000), et qui vise l’ensemble des bénéficiaires des périmètres d’irrigation délimitées. L’approche
repose sur un dispositif complet intégrant les dimensions juridiques, institutionnelles, organisationnelles,
techniques et financières.
Le mode contractuel de l’action qui est au centre de ce dispositif est arrêté non pas par libre consentement
des partenaires mais par la loi, les motifs qui y président étant l’intérêt général ou national, et les avantages
escomptés pour les agriculteurs et l’ensemble du pays.

L’État se donne les moyens de la politique choisie :


– Le préfinancement public des actions, même au prix du recours à des crédits extérieurs, et les garanties
légales de recouvrement d’une partie des coûts auprès des bénéficiaires : la « participation directe » sur
une longue période (vingt ans).
– La prise en charge d’une partie des amortissements, de l’exploitation et de la maintenance des réseaux
d’irrigations grâce aux redevances recouvrées auprès des bénéficiaires.
– Les conditions juridiques de stabilisation des exploitations agricoles : transformation de statuts foncier
(collectif, guich et habous), mesures de limitation du morcellement des terres...
– La création de structures publiques d’intervention, les ORMVA (9 Offices de Mise en Valeur Agricole) et
leurs antennes locales, les CMV (Centres de Mise en Valeur Agricole).
– L’intéressement des irrigants grâce à un rabais sur les redevances au cas où ils se constituent en grou-
pements responsables d’une partie de l’entretien des équipements qu’ils exploitent.
– Le pilotage des interventions des ORMVA, établissements publics, s’effectue dans le cadre de comités
directeurs à l’échelle nationale, et de comités techniques provinciaux et locaux qui constituent des lieux
de concertation entre les divers concernés, y compris les agriculteurs au niveau des comités locaux.

2.4. Limites du partenariat d’encadrement

L’objectif du million d’hectares irrigués a été atteint dès l’année 1998 grâce à l’effort soutenu de l’État pour
réaliser les programmes tracés, et malgré les difficultés de financement à partir des années 80.
Néanmoins, l’initiative privée en matière d’aménagement interne des exploitations et de la mise en valeur
agricole est demeurée limitée malgré les espoirs fondés sur des investissements propres aux agriculteurs.
Un nouveau type de partenariat sera adopté au début des années 90, fondé sur la création des AUEA
(association des usagers des eaux agricoles), d’abord dans les périmètres de PMH (petite et moyenne
hydraulique), ensuite dans les périmètres de grande hydraulique. Il accordera aux agriculteurs des responsa-
bilités de gestion et de maintenance des réseaux d’irrigation avec l’appui des services techniques des
ORMVA. En fait, l’État aura pour objectifs, dans le cadre de son désengagement à partir de 1983, de limiter
et de rationaliser les dépenses publiques et de responsabiliser les agriculteurs en matière de maintenance
préventive des ouvrages hydrauliques et de meilleure valorisation de l’eau.
Les difficultés rencontrées aboutiront à d’autres formules d’aménagement et de mise en valeur hydro-
agricoles, fondées sur le partenariat public-privé 1.

1. Première convention de ce type en juillet 2004, et réflexions en cours aujourd’hui sur la filialisation des services de gestion des eaux des
ORMVA.

237
La période 1955-1973 est déterminante pour ce qui concerne certaines orientations décisives pour le pays. Si les
actions de mobilisation sont limitées dans le temps, tout en conservant une marque profonde dans les référentiels his-
toriques, les actions d’assistance humanitaire sous la forme de filets sociaux de sécurité perdurent encore aujourd’hui
en prenant d’autres formes et une autre ampleur. Les choix de politique agricole et la priorité à l’hydraulique agricole
constituent un exemple emblématique d’une période de prééminence de l’État comme moteur principal du développe-
ment, au point que le partenariat n’est pas concerté entre les concernés, il est dicté par des impératifs d’intérêt général
traduits en dispositions législatives, réglementaires et administratives.

3. Les années 1973-83

3.1. Introduction

C’est une période de transition qui prolonge l’élan des investissements publics des années précédentes et
qui se clôt par une grave crise financière sanctionnée par le PAS (Programme d’ajustement structurel).
Les actions de développement lancées les années précédentes se poursuivent et des initiatives telles que
la promulgation de la Charte communale, la création de l’ODCO (Office du développement de la coopération)
ou des actions de développement rural intégré annoncent la gestation de nouveaux domaines et de nou-
velles formes de partenariat.

3.2. Le contexte et les acteurs

Les premières années 70 connaissent une augmentation remarquable des investissements publics grâce
aux facilités de crédit internationaux et à la hausse des rentrées des phosphates. Le rythme de croissance
double entre 1961-1972 et 1973-1977.
Le PQ 1973-1977 appelle à la participation de l’ensemble des acteurs sociaux et des opérateurs écono-
miques au développement du pays.
1975 est l’année de la Marche Verte, point de départ d’un consensus national et de ce qu’on a appelé le
processus de transition démocratique.
La récupération des terres de colonisation, entamée dans les années 60, s’achève et une vaste campagne
de marocanisation des secteurs secondaire et tertiaire est lancée à partir de 1973.
Cependant, une crise financière s’annonce et elle n’est jugulée qu’en partie dans les années 78-80, pour
s’aggraver de nouveau par la suite au point que des mesures draconiennes de réduction des dépenses
publiques seront prises dans le cadre du PAS (Plan d’ajustement structurel, 1983).
Les premières tentatives de rationalisation de la gestion des entreprises publiques sont effectuées dans ce
contexte et des mesures de redressement seront préconisées par une commission inter-ministérielle.

Dans ce contexte de consensus national sur fond de crise économique et financière, les pouvoirs publics
engagent une certaine ouverture sur des acteurs institutionnels et économiques :
– Une charte communale est promulguée en 1976 en guise de forte impulsion à la décentralisation, de

238
manière plus affirmée qu’en 1960, date de création des communes. Des formules d’articulation avec
des mesures de déconcentration seront recherchées. Les mots d’ordre des deux premiers colloques
consacrés aux collectivités locales témoignent de cette préoccupation : « la coexistence entre les
conseils communaux et les autorités locales » (décembre 1977) ; « la symbiose, fondement du Maroc
fort » (novembre 1979). Les pouvoirs de coordination des gouverneurs sont renforcés dans cet esprit
(1977).
– Un certain intérêt est accordé à l’économie sociale, et en particulier au développement des coopéra-
tives. Le bureau qui en est chargé, créé en 1962, est érigé en office (ODCO : office de développement
de la coopération, avril 1975). Il aura pour tâche la préparation du cadre juridique d’organisation et de
fonctionnement des coopératives qui entrera en vigueur dans les années 80.

Le mouvement associatif s’exprime de son côté durant ces années essentiellement dans les domaines du
théâtre, du cinéma, de la musique étant donné les restrictions apportées aux libertés publiques (texte de
1973) et le climat politique tendu malgré le consensus autour du problème du Sahara.
L’expression culturelle devient ainsi un palliatif aux activités politiques pour de larges franges de la jeu-
nesse. Néanmoins, des associations investissent malgré des difficultés d’expression le domaine des droits
de l’homme, le domaine religieux, tandis que d’autres s’engagent à l’instar de leurs aînées dans l’action
sociale 1.

3.3. Partenariats

Il n’ y a pas de différence notable durant cette période, par rapport à la précédente, quant aux types de par-
tenariat adoptés. La marche verte occupe bien entendu une place de choix en matière de mobilisation de
masse, mais elle n’a pas de rapport direct avec les préoccupations de développement.
Les actions d’assistance humanitaire se poursuivent selon les schémas antérieurs, des associations jouant
un rôle de relais entre les pouvoirs publics et les populations-cibles. Les actions de développement écono-
miques se poursuivent selon la même optique que celle adoptée en matière d’hydraulique agricole. Des
actions telles que la DRS (défense et restauration des sols) ou l’amélioration des périmètres pastoraux et les
aménagements sylvo-pastoraux reposent sur des partenariats « encadrés » au même titre que l’irrigation 2.
Un autre type de partenariat est néanmoins introduit dans le cadre du développement agricole. Il concerne
les relations de coordination entre divers départements ministériels chargés du développement rural intégré.

3.4. Les PDI (Projets de développement intégré)

Les PDI sont créés à partir des années 70 afin de répondre à un souci d’équilibre entre les périmètres irri-
gués qui font l’objet d’investissements publics considérables et les terrains « bour », parents pauvres de la

1. Voir Ghazali A, op. cité. L’association marocaine des droits de l’homme (AMDH) et la ligue marocaine des droits de l’homme (LMDH) sont
crées à la fin des années 70. Diverses associations s’adonnent au scoutisme, à des chantiers de jeunes, à l’alphabétisation. Des associations fémi-
nines plus modestes, que l’UNFM mais plus revendicatives prennent naissance : cadres féminins des Administrations publiques et semi-
publiques (mars 1980), Fédération des femmes de carrières libérales et commerciales (mai 1978), la « jamaâ islamia » (1981) est constitués de dis-
sident de la « chabiba Islamia ». (V. supra).
2. Le CIA s’étend d’ailleurs à d’autres domaines tels que les zones « bour », les parcours, les forêts, même si l’objet principal en est l’irriga-
tion.

239
mise en valeur agricole. Les PDI sont lancés dans un premier temps dans les zones bour dites « favorables »
(pluviométrie annuelle supérieure à 400 mm), ensuite dans les zones « défavorables ». Au nombre de 13 pro-
jets, ils couvrent des surfaces importantes et se focalisent sur la dominante de l’écosystème en place (agri-
culture, élevage, conservation des sols et des forêts, amélioration foncières).
L’originalité principale de ces projets réside dans la volonté d’intégration plurisectorielle en écho aux exhor-
tations de l’époque des instances internationales en matière de réponse prioritaire aux « besoins essentiels
des populations ». Aussi les divers départements sont-ils mobilisés dans les domaines de l’agriculture, de
l’AEP (adduction en eau potable), des routes, de la santé et de l’école) 1.
La coordination de chaque projet est confiée en règle générale à un responsable de la DPA (direction pro-
vinciale de l’agriculture). Si les intentions affichées dans les documents de stratégie de ces projets sont tout
à fait louables, des difficultés ne manquent pas de surgir sur le terrain et dans le processus de coordination.
En effet, les besoins des populations sont identifiés par les décideurs et les techniciens sans prise en
compte des besoins spécifiques ni des ordres de priorité au niveau local, la concertation ne s’étant pas enga-
gés avec les populations concernées. Certaines options techniques connaissent des difficultés d’application
pour les mêmes raisons (exemple des actions de DRS et des mises en défens de parcours dans le cadre des
actions d’améliorations pastorales).
Au plan de la coordination, les projets se heurtent à la persistance des cloisonnements entre départements
et à la lourdeur des procédures budgétaires, des mesures institutionnelles n’ayant pas été prises dans ces
domaines pour améliorer l’efficacité et l’efficience des projets.

La période 1973-1983 s’achève sur fond de crise financière. Elle aura connu un consensus national cristallisé par la
question du Sahara sans qu’elle débouche, en matière de partenariat, sur l’implication effective des populations concer-
nées par les projets de développement engagés par les pouvoirs publics. La charte communale, les encouragements au
développement de coopératives, l’effort de coordination de projets de développement entre diverses administrations,
constituent des jalons susceptibles d’être exploités à l’avenir dans une optique de plus large participation des divers
acteurs sociaux aux actions de développement.

4. Les années 80

4.1. Introduction

Ces années ouvrent l’ère du désengagement de l’État et de l’appel aux initiatives du secteur privé et des
autres acteurs sociaux. De profondes réformes sont entreprises dans le cadre du PAS. Au plan des partena-
riats, il s’agit plutôt d’une période d’incubation et de gestation d’initiatives nouvelles qui prendrant naissance
à partir des années 90.

1. Voir PNUD, Maroc, 2003, p.70, 8 PDI sont à dominante agricole, 4 à dominante végétale, 1 à dominante forêt et 1 à dominante amélioration
foncière. Les surfaces concernées sont de l’ordre de 350 000 ha. Réalisations dans les autres secteurs : 290 points d’eau, 13 unités d’AEP, 39
centres de santé, 169 salles de classe, 415 Km de routes, 1500 Km de pistes.

240
4.2. Le contexte et les acteurs

Dès la deuxième année du PQ 1981-85, les pouvoirs publics procèdent à une révision à la baisse des pro-
grammes et des budgets de l’État et adoptent le PAS (Programme d’ajustement structurel, 1983), à l’instiga-
tion d’organismes financiers internationaux. Ces mesures sont prises sur fond de crise aigué et de malaise
social (émeutes de la faim en 1981 et 1985). Elles ont deux objectifs essentiels :
– La réduction des déficits du budget public et de la balance des paiements (limitation des dépenses de
l’État, y compris celles relatives aux investissements ; rationalisation des importations, dévaluations en
1985 et 1990).
– L’ajustement structurel proprement dit : réforme des finances publiques, réforme du commerce exté-
rieur, déréglementation des prix, restructuration du secteur public...

Il s’agit en fait d’un processus de désengagement de l’État au profit du secteur privé et d’autres acteurs
sociaux dans un climat de libéralisation et d’ouverture à la concurrence de pans entiers d’activités écono-
miques et commerciales contrôlées auparavant par l’État.
Les efforts de décentralisation se poursuivent grâce à un renforcement sensible des communes en
moyens humains et financiers.
Des associations à vocation régionale naissent à l’instigation des hautes autorités de l’État et jouent un rôle
de relais à l’action publique et de cadre de notabilisation d’élites régionales proches des cercles gouverne-
mentaux.
En parallèle, les actions associatives développées les années précédentes se poursuivent dans le domaine
humanitaire, social et culturel.
Il est fait état selon les sources de 17 000 à 30 000 associations déclarées 1, regroupées essentiellement
dans les villes, et qui privilégient en majorité les activités sociales, culturelles, sportives et éducatives. De
nouvelles tendances voient le jour :
Les professions libérales se regroupent en associations pour défendre leurs intérêts et s’ériger en inter-
locutrices des pouvoirs publics, à l’instar des ordres professionnels.+Des champs nouveaux sont investis : la
protection des consommateurs, l’environnement. Au total, le mouvement associatif continue de se dévelop-
per et de recevoir le soutien de l’État, voire, phénomène récent, celui d’ONG internationales. Les associa-
tions à caractère revendicatif (+droits de l’Homme, femmes, identité berbère, islamisme) quant à elles sont
tolérées mais l’expression de leurs aspirations est limitée.
En termes de partenariat, on peut retenir pour cette période des expériences qui n’ont pas de portée natio-
nale mais dont le caractère spécifique novateur constitue une référence pour des initiatives futures. Le projet
du Moyen Atlas Central en offre un bon exemple.

1. Ghazali Ahmed 1989, op. cité, pp : 250-51 qui fait mention de diverses sources, de statistiques partielles, et qui synthétise les rares infor-
mations disponibles à la fin des années 80.

241
4.3. Le cas du PDI du Moyen Atlas Central : une tentative de
développement communautaires 1

Bien que faisant partie des PDI évoqués précédemment, et dont le trait principal réside dans une gestion
relevant largement d’une approche plutôt verticale, le projet du MAC (Moyen Atlas Central) connaît pour des
raisons de pure conjoncture un infléchissement dans le sens du développement participatif et com-
munautaire, du moins pour ce qui concerne le style du travail sur le terrain, l’organisation générale du projet
demeurant similaire à celle des autres PDI.
Le projet, lancé en 1983, est à dominante pastorale. Il vise l’amélioration des parcours et la conservation
du système sylvo-pastoral. Un objectif nouveau par rapport aux pratiques habituelles est assigné au projet :
« restaurer le rôle des fractions tribales ».
Dans une première étape (1983-1985), les responsables du projet entament l’identification des limites des
parcours, l’établissement des listes de leurs ayant droit et les premiers aménagements et équipements. Des
difficultés de réalisation surgissent en raison de situations litigieuses qui apparaissent au grand jour entre les
éleveurs à l’occasion des interventions du projet.
Afin de débloquer la situation, un plan d’aménagement concerté est engagé avec l’appui de chercheurs
(1985-1988). Une stratégie de mise en confiance est déployée en direction des éleveurs et de leur environne-
ment institutionnel. Des négociations sont engagées par les cadres du projet avec les représentants des éle-
veurs constitués en comités de fractions et de villages et aboutissent progressivement au choix des types
d’actions à mener, y compris en matière de mises en défens, pierre d’achoppement de toute amélioration
pastorale et sylvo-pastorale. La concertation aboutit aussi à la constitution de la coopérative de Timahdit char-
gée du recouvrement des redevances d’eau+ et de l’exploitation et de la maintenance des équipements.
L’un des résultats de cette expérience, considéré comme exemplaire et souvent cité, est le respect d’une
mise en défens de parcours instaurée par les éleveurs eux-mêmes sans gardiens de l’Administration et sans
barbelés.
Le projet du MAC a une valeur démonstrative avancée pour l’époque. Il est vrai qu’il a été soutenu dans
ses aspects de concertation et de négociation par des chercheurs affectés spécialement à cette tâche qu’il a
été difficile d’étendre et de reproduire par la suite. En tout état de cause, c’est une expérience isolée 2.

Dans le contexte particulier de ces années d’austérité, d’accentuation du chômage et des déficits sociaux, les réformes
économiques et financières appellent à l’émergence de nouveaux acteurs sociaux face à l’État qui se désengage. Ces
derniers sont en place pour la plupart, mais leur émergence ne s’affirmera que quelques années plus tard.

1. Voir PNUD, Maroc, 1993, pp. 71-75


Voir aussi l’expérience de l’ONEP, originale pour l’époque, qui développe une contractualisation entre des communes rurales de la région d’Erra-
chidia et des chargés de gestion de fontaines publiques sur un réseau d’AEP de plusieurs dizaines de Km.
2. Il faut noter également durant cette période des efforts pionniers en matière de management partenarial au sein d’administrations et d’éta-
blissements publics. Voir ci-dessous période 1998-04 et Mezouar et Semeriva, 1998.

242
5. Les années 90

5.1. Introduction

Ces années connaissent une prise de conscience aigue des déficits sociaux aggravés par le PAS, et que
rappellent les émeutes de Fès (1991). Le contexte politique est favorable au développement participatif et
aux actions en partenariat entre l’État et les divers acteurs sociaux et institutionnels, avec comme toile de
fond de gros efforts de concorde nationale couronnés par l’investiture du gouvernement d’alternance (1998).
Des partenariats multiformes prennent place dans divers secteurs. Il s’agit d’une véritable mutation par
rapport aux pratiques antérieures.

5.2. Contexte et acteurs

Le désengagement de l’État est confirmé comme choix stratégique dans un cadre de libéralisation,
d’ouverture et de co-responsabilité avec les autres acteurs : secteur privé, collectivités locales, société civile,
organisations professionnelles, et en même temps l’État s’engage à contribuer à la résorption des graves
déficits sociaux : la stratégie de développement social élaborée en 1993 affiche les objectifs suivants :
– La généralisation de l’accès des populations défavorisées aux services sociaux de base : eau potable,
assainissement, santé de base, scolarisation, logement social ;
– l’accroissement des opportunités d’emploi et de revenus et le renforcement des mécanismes d’inser-
tion dans le marché du travail
– le renforcement des programmes d’assistance et de protection sociale et une gestion efficace des filets
sociaux de sécurité.

Le Maroc est ainsi en forte convergence avec les concepts et normes arrêtés par les instances inter-
nationales auxquelles il participe activement, tels que le développement humain, le développement durable,
le développement social, la lutte contre la pauvreté, l’approche genre, les droits de l’enfant, la bonne gouver-
nance... 1

Ce faisant, il prend de nombreuses initiatives en conformité avec le contexte nouveau de libéralisme et


d’ouverture sur l’ensemble des composants de la société 2 :
– La planification est réhabilitée alors qu’elle a été abandonnée à l’occasion des mesures introduites dans
le cadre du PAS. La constitution de 1992 instaure un « conseil économique et social ».
– Les fonctions de consultation et de dialogue sont renforcées par la création de nouveaux conseils. Le
CCDH (Conseil consultatif des droits de l’homme1990), le CNJA (Conseil national de la jeunesse et de
l’avenir, 1992), le CCSDS (Conseil consultatif de suivi du dialogue social, 1994)....

1. Le Maroc a participé aux divers sommets, congrès, conférences au niveau régional et international et a ratifié la plupart des résolutions,
Sommet de Rio sur l’environnement, 1992; conférence internationale sur la population et le développement, Le Caire, 1994; Sommet mondial de
Copenhague sur le développement social, 1995; 1er et 2e conférences internationales sur les fonds sociaux de développement (1997 et 2000)...
2. Voir PNUD, 1997, Synthèse des diverses dispositions institutionnelles de cette période.

243
Ces dispositifs sont utilisés opportunément selon la conjoncture politique et sociale ambiante, comme en
témoigne le pacte social du 1er août 1996 entre centrales syndicales, patronat et gouvernement autour de
thèmes cruciaux tels que le code du travail, la couverture sociale, le logement... ; ou le Gentlemen’s Agree-
ment (1996) entre le gouvernement et la CGEM (Confédération générale des entreprises du Maroc) instituant
des consultations régulières en matière économique, financière, fiscale...
Des efforts sont déployés en matière de déconcentration et de décentralisation dans le sens d’une plus
grande proximité au service des populations. Les services techniques « extérieurs » se sont étoffés et ont
accompagné les découpages successifs qui ont donné naissance à de nouvelles provinces et préfectures. Le
nombre de communes a presque doublé, passant à 1547 en 1994.
La Région est la troisième entité à être érigée en collectivité locale (Constitution de 1992) après la com-
mune (1960) et la province (1963). Elle connaîtra un statut législatif en 1997. Les neufs régions créés en 1971
passent au nombre de 16 et des walis sont désignés à leur tête.
L’Assemblée régionale est composée à l’instar de l’Assemblée provinciale d’élus communaux, de repré-
sentants des chambres professionnelles et des salariés. Le wali est chargé de l’exécution des délibérations
de son Conseil.
D’autres acteurs sociaux prennent beaucoup plus de relief par rapport aux années antérieures : le secteur
privé et les associations.
Le désengagement affirmé de l’État de toute activité susceptible d’être soumise à concurrence ouvre un
large champ d’initiatives au secteur privé. L’État procède à l’instauration d’un cadre incitatif adéquat, l’inves-
tissement dans les infrastructures d’appel, la modernisation de l’administration, et la mise en œuvre des
mesures législatives et réglementaires nécessaires à la sécurité des investissements et à la compétitivité
des entreprises 1. La CGEM est invitée à se réorganiser tant au plan sectoriel qu’au niveau territorial et les
compétences des chambres professionnelles sont élargies.
Les pouvoirs publics procèdent à la privatisation totale ou partielle d’un grand nombre d’entreprises
publiques.
La montée en force des associations, déjà sensible à la fin des années 80, s’affirme avec éclat dans le cli-
mat nouveau d’ouverture sur les diverses composantes de la société civile.
Les associations existantes s’expriment plus librement dans les domaines de revendication investis égale-
ment par de nouvelles associations, en particulier ceux des droits humains, des droits de la femme, de
l’enfant, de l’identité « amazigh ».
Les associations à objectifs humanitaires prolifèrent avec le soutien de l’Administration, d’ONG inter-
nationales et d’organismes internationaux.
Phénomène nouveau, la prolifération des associations de développement qui s’investissent dans la réalisa-
tion d’infrastructures de base (eau, électricité, pistes, voirie, routes), d’activités génératrices de revenus
(fonds rotatifs, caisses communautaires, micro crédit), la préservation de l’environnement, la formation tech-
nique...
Ces associations agissent à diverses échelles : nationale, régionale, provinciale, communale et infra com-
munale. À ce dernier niveau, celui des villages et des quartiers, elles essaiment dans plusieurs régions et
dans les grandes villes et font preuve d’un dynamisme irsoupçonné 2.
En l’espace de quelques années, des complémentarités s’installent. Des associations à vocation nationale

1. Par exemple, nouvelle charte d’investissement, refonte des loi sur les sociétés, code du travail, code de commerce, tribunaux de com-
merce, loi sur la concurrence.
2. Voir par exemple en ce qui concerne les associations de quartiers « Ameur M et Filali », 1997

244
ou régionale jouent un rôle de relais (flux financiers, formation) entre l’Administration et les bailleurs d’une
part, les associations locales d’autre part.
En outre des associations procèdent à des mises en réseau afin de mieux faire entendre leur voix et de
renforcer leurs capacités 1.
Les succès remportés par nombre d’associations incitent leur environnement institutionnel à leur accorder
une place de choix dans les actions de développement, au point que l’Administration et les établissements
publics en viendront à solliciter leur contribution à des programmes et projets publics de développement.

5.3. Les partenariats

5.3.1. Grille d’analyse des partenariats

Par rapport aux périodes précédentes, on est en présence d’une prolifération d’actions en partenariat telle
qu’il est malaisé, ne serait ce que du fait qu’il s’agit d’un processus, et non de situations figées, d’en dresser
les grandes lignes et encore moins une typologie.
Un tour d’horizon rapide permet néanmoins d’identifier quatre grandes tendances. Une grille d’analyse
simplifiée a été établie pour les appréhender. Elle est fondée sur les critères suivants (voir tableau ci-
dessous, croisant les critères de la grille d’analyse et les domaines d’actions de développement analysés) :

Le caractère global (ou « globalité », ou vision globale) de l’action (ou du programme ou projet).
Par ce vocable, on entend une identification adéquate des problèmes et de leurs solutions, ce qui permet
d’élaborer une vision globale, une politique ou une stratégie appropriée, fixant des objectifs et des résultats
précis, chiffrés et réalistes, et les moyens et mesures d’accompagnement nécessaires pour les atteindre, en
particulier en termes juridiques, institutionnels, techniques, financiers, organisationnels.
On se rapproche encore plus de l’idéal de la globalité lorsqu’elle vise les plus grands espaces – l’espace
national-, donc une population cible aussi nombreuse que possible, et des délais rapprochés étant donnés les
impératifs d’accélération du développement qui s’imposent aujourd’hui.

La cohérence : le caractère de globalité renvoie à la conception du projet – qui peut du reste être appré-
cié a posteriori. La cohérence quant à elle est appréhendée à travers la mise en œuvre du projet. Il y a cohé-
rence lorsqu’il y a adéquation entre les moyens utilisés et les objectifs à atteindre.
Trois types de moyens sont examinés :
Les moyens humains, appréhendés en termes de compétences, mais aussi de capacité institutionnelle et
organisationnelle.
Les moyens financiers, abordés sous deux angles : les modes de mobilisation des financements et les pro-
cédures budgétaires (contrôle a priori, a posteriori, comptes spéciaux...). Il y a plus de cohérence lorsque le
financement est garanti dans un cadre institutionnel et que les procédures sont allégées.
Les moyens matériels, évoqués surtout parce qu’ils constituent un gain lorsqu’ils préexistent au projet.

1. Le GONG (groupement des ONG) prend naissance en 1992, mais ne subsistera pas longtemps. L’espace associatif (1997) regroupe une
soixantaine d’associations nationales, régionales et locales).

245
Le degré de participation des partenaires : ce critère permet d’apprécier – notamment en ce qui
concerne les actions de développement qui se déclarent participatives – le degré d’implication effective de
chaque protagoniste, et les modalités de sa participation.

Le suivi, la veille et la régulation : ce critère essentiel est lié à celui de la globalité : quelle est la qua-
lité du suivi qui devrait inciter à des réorientations le cas échéant ?
La veille (ou surveillance, contrôle) est-elle mise en place ou non, par des instances autonomes ou par les
partenaires eux-mêmes ? La tâche de régulation est-elle exercée et par qui ?

La valeur ajoutée, ou les avantages apportés par le partenariat aux partenaires et à leur environnement.

La durabilité : elle intègre la viabilité et la pérennité. La préoccupation de durabilité doit en principe gui-
der les choix fondamentaux d’une politique ou d’une stratégie. Elle devrait en constituer la pierre d’achoppe-
ment 1.

Les tableaux ci-dessus donnent un aperçu sur l’analyse des actions en partenariat dans vifs domaines rele-
vant du développement social. Les appréciations sont exprimées selon les signes ci-dessous :
+ + + Situation positive proche de l’idéal connoté par le critère.
+ + Situation moyenne à améliorer
+ Situation incertaine ou négative.

5.3.2. Quatre grandes tendances des actions en partenariat


En croisant les programmes et projets relevant des cinq domaines d’actions (voir tableau), on aboutit à
l’identification de quatre grandes tendances.

1. Ces critères évoquent ceux souvent utilisés en matière de service public (continuité, égalité, adaptation) et dans les évaluations de projets
de développement (pertinence, efficacité, efficience, degré d’impact, viabilité), mais la terminologie utilisée ici est générale, n’a pas de contenu de
droit public proprement dit et concerne plus les orientations de politique, de stratégie ou de pilotage que la gestion de projets.

246
Grille d’analyse des partenariats (années 90)

Domaines Partenaires (initiateur en gras) Modalités et conditions de Globalité Cohérence Degré de Valeur ajou- Suivi, Veille Durabi-
mise en œuvre participation tée (effets et régula- lité
d’entraîne- tion
ment)

Moyens Moyens Moyens


Financiers humains matériels
1) Infrastructures de base – ONE – collectivités locales Contrats de paiement et de + + + +++ +++ +++ + +++ + +++
1.1. PERG (Programme d’élec- (communes) – usages – asso- remboursement
trification rurale global) ciations dans certains cas
1.2. PNRR (Programme natio- M. de l’Équipement et des Convention avec collectivités : + + + ++ +++ +++ + +++ + +++
nal des routes rurales) Transports – collectivités Paiement et maintenance
locales (Régions, Provinces,
Communes)
1.3. PAGER – Min. Équipement – Min. Convention de participation + + + ++ + + ++ + + +
Intérieur Financière et de gérance par
l’association
1.4. Électrification décentrali- – ONE Collectivités locales Contrats de paiements, de + + + +++ +++ +++ ++ +++ + +++
sée (énergie renouvelable) (communes) Associations remboursement et de gestion
2) Services sociaux essen- - ONE Usagers - Secteur privé
tiels
2.1. Alphabétisation M. de l’Emploi – Secteur Conventions de participation à + + + + + ++ + + ++
public – Secteur privé – Asso- l’alphabétisation
ciations
2.2. ENF (Éducation non for- M.de l’Éducation nationale
melle) Association
Convention avec conditions + + + + + ++ + + ++
de participations et de suivi

247
Domaines Partenaires (initiateur soulignés) Modalités et conditions Globalité Cohérence Degré de Valeur ajou- Suivi, Veille Durabi-

248
de mise en œuvre participation tée (effets et régulation lité
d’entraîne-
ment)

Moyens Moyens Moyens


humains financiers matériels
3-Intégration sociale et Entraide nationale Collectivi- Conventions, essentiellement + + + ++ ++ +++ ++ ++ + ++
lutte contre la pauvreté tés locales Associations avec associations
3.1 Actions de l’Entraide natio-
nale (filet social de sécurité)
3.2 Appuis aux personnes en Haut Commissariat aux Conventions portant sur l’ap- + + ++ ++ ++ ++ ++ + +
situation précaire (handicapés, Handicapés pui financier, technique, la for-
personnes en difficulté ...) – Ensuite S.E aux handicapés, mation et le suivi
à la famille ...
– Collectivités
– Associations
3.3 BAJ1 (programme de M. du plan, ensuite, Haut Conventions avec
lutte contre pauvreté) Commissariat au plan (HCP)
– M. de la Santé
– M. de l’Éducation nationale
– M. de l’Intérieur (la PN)
– Collectivités locales
3.4 Programmes Pilotes en – Associations Conventions avec définitions + + + ++ ++ ++ +++ +++ ++ ++
vraie grandeur à but démons- Ministère du Plan, ensuite des conditions de participation
tratif (Programmes appuyés HCP et appui technique et financier
par le PNUD de lutte contre la – Divers ministères et ser- du PNUD et d’autres parte-
pauvreté urbaine et rurale et vices extérieurs; Établisse- naires
de développement humain ments publics
durable) – Collectivités locales
– Associations
– Coopératives
3.5 Projets d’assistance et de – Associations Conventions sur la base + ++ + +++ ++ + + +
développement social et – Administrations de critères d’éligibilité
culturel initiés par des associa- – Collectivités locales des associations
tions et appuyés par l’État, – Donateurs privés
des ONG ...
Domaines Partenaires (initiateur souli- Modalités et conditions Globalité Cohérence Degré de Valeur ajou- Suivi, Veille Durabi-
gnés) de mise en œuvre participation tée (effets et régulation lité
d’entraîne-
ment)

Moyens Moyens Moyens


humains Financiers matériels
4-Développement local àdi-
vers niveauxterritoriaux
4.1 – Actions multisectorielles ADPN Secteur public Partenariat avec définition des + + + +++ +++ +++ +++ +++ + ++
au niveau local Collectivités locales Associa- conditions de participation, de
– Exemple des actions de tions suivi et de désengagement de
l’ADNP l’Agence.
– Exemple des actions de la DAR Provinces Collectivités Partenariat avec coopération + + + +++ +++ + +++ + +
DAR locales Communautés de française,PNUD, ONG Parte-
base ONG nariat informel avec les com-
munautés de base et les col-
lectivités locales.
5-Développement commu-
nautaire
5.1 – Expériences communau- Assistance mutuelle et solida- Mise en œuvre de contribu- + + + +++ + + +++ ++ + +
taires endogènes rité des membres des com- tions équitables (travaux,
munautés de base dépenses ...)
5.2 – Actions de conservation Administration, Communautés Conventions ++ ++ ++ +++ ++ ++ + +
et de développement des res- de base, associations, coopé-
sources naturelles (Projets ratives
Msoun, Tassaout, Oued Lakh-
dar, Sidi Driss, GEFRIF, Arga-
nier, Parcours de l’Oriental ...)
5.3 – Développement intégré Associations, communautés Conventions, PV de ré- + + + ++ + + +++ ++ ++ +
et communautaire initié par de base, associations locales, unions...
des associations Collectivités locales, services
extérieurs
5.4 – Expériences sectorielles Associations, collectivités Conventions, PV de ré- + + + ++ + + +++ ++ ++ +
initiées par des associations locales, communautés de unions...
base, quartiers urbains, ser-
vices extérieurs

249
A. Prégnance de la vision globale, de la cohérence et de la durabilité, mais avec une
faible participation
On rencontre cette tendance dans les programmes d’infrastructures de base (PERG, PNRR) et dans
l’action de l’ADPN (voir sigles et abréviations en 1re page).

Les programmes PERG (électrification rurale) et PNRR (réseau routier), élaborés dans le cadre de la stratégie
de développement social (1993) et actualisés à diverses reprises, ont des objectifs précis à l’échelle nationale
et comptent satisfaire la quasi-totalité des besoins du pays dans des délais rapprochés.

Le PERG (voir tabl. 1.1) met en pratique le concept de « globalité territoriale, financière et technique ». Il se
traduit par la volonté d’achever l’électrification de plus de 95 % du territoire national on 2007. Le financement
est effectué dans le cadre d’un partenariat avec les communes (contribution de 20 % des coûts d’équipe-
ment) et les usagers (25 %). Les ruraux bénéficient d’une péréquation des tarifs grâce à une ponction sur les
recettes urbaines de l’ONE. En outre, l’Office garantit la maintenance des équipements, accrédite des électri-
ciens installateurs et réparateurs, et recherche des formules de crédit à l’installation interne des équipe-
ments et du branchement individuel en faveur des plus pauvres.
L’approche globale du PERG permet de faire de l’usager un « client » qui paie un service de qualité et qui
comprend la maintenance, gage de continuité et condition de durabilité. La seule participation demandée au
client est sa contribution financière aux frais d’établissement (25 %)et le paiement du service. La participa-
tion de la commune se limite également à la contribution financière établie dans le cadre d’une convention.
Elle a une fonction importante de levier de financement 1.

La conception du PNRR (voir tabl. 1.2) et les conditions de sa mise en œuvre sont similaires à celles du
PERG, avec cette différence que le coût de réalisation des pistes est très élevé, que seules les collectivités
sont sollicitées et que le service public est réalisé à fonds perdus (voir contr. 1).

Les actions de l’ADPN (voir tabl. 4.2) relèvent de la même tendance mais dans une autre optique (voir
contr. 2) 2. La mission de l’Agence est une mission d’animation et de coordination fondée sur des partenariats
avec divers opérateurs. Elle a suffisamment de la – titude pour répondre à des demandes ou procéder à des
offres. Dans ce dernier cas les priorités choisies portent plus sur les filières économiques que sur les terri-
toires. L’hypothèse sous-jacente est celle de la polarisation (industrielle, commerciale) comme facteur de
croissance générale. Il s’agit probablement d’une ligne de conduite délibérée, l’agence devant estimer que la
planification et l’aménagement du territoire reviennent plutôt à l’Administration et aux collectivités locales.
Cette optique de croissance n’exclut pas des actions de développement social.
La cohérence des actions en partenariat est renforcée par les avantages de l’exonération fiscale accordée
à l’agence.
Le critère de durabilité ne concerne pas l’Agence car les conventions spécifient qu’elle se désengage des
actions entreprises dès qu’elles sont achevées.

1. Voir détails en annexe 1 sur le PERG. Le PERG a adopté une formule originale de partenariat avec le secteur privé pour l’électrification
décentralisée (photovoltaïque dans la majorité des cas) de villages isolés (160000 familles), dont le coût d’électrification en réseau serait rédhibi-
toire. Les tarifs de l’électrifications décentralisée sont grosso modo alignés sur ceux du réseau.
2. Entretien avec Driss Benhima, Directeur général et Othmane Benjelloun, Directeur du partenariat

250
B. Cohérence et durabilité incertaines malgré la globalité affirmée
Répondent à cette rubrique les expériences communautaires endogènes, le PAGER,
les actions de l’Entraide nationale 1.

Les initiatives communautaires endogènes (tabl. 5.1) constituent un idéal dans la mesure où les populations
se prennent entièrement en charge, dans certains cas sous l’impulsion d’émigrés ou d’association locales, et
s’organisent selon des règles efficaces et équitables de participation et de répartition des tâches.
Elles se distinguent par une forte participation, même si les moyens financiers et matériels sont aléatoires.
La durabilité n’est pas assurée car en règle générale, il s’agit d’actions ponctuelles de solidarité suite à des
catastrophes naturelles, ou des réalisations d’ équipements collectifs (adduction en eau potable, électrifica-
tion) dont les contributions au renouvellement ne sont pas prévues en règle générale.

Le PAGER (tabl. 1.3) affiche les mêmes ambitions que le PERG ou le PNRR et prévoit l’alimentation en eau
potable de l’ensemble de la population rurale en 2008. Le financement repose sur le budget public et sur la
participation des collectivités locales (15 %) et des populations usagères (5 %) organisées en associations.
Cette forme d’organisation est sensée reposer sur une forte participation communautaire, d’autant plus que
les conventions prévoient la prise en charge de l’exploitation et de la maintenance des ouvrages d’adduction
par les associations, bien que la propriété en revienne aux collectivités locales.
En pratique, il y a des difficultés de financement par les collectivités et par les populations. La répartition
des tâches demeure vague entre ces deux catégories d’acteurs et les conditions de maintenance, et de
renouvellement du matériel, et par conséquent de durabilité, peuvent s’en ressentir 2.

C. Adéquation incertaine entre la conception de programmes et de projets et leur mise


en œuvre
On peut inscrire sous cette rubrique certains services sociaux essentiels, l’alphabétisation et l’ENF (éduca-
tion non formelle) (voir contr. 4 et 5, et annexes 2 et 3 ainsi que tabl. 2.1 et 2.2), des actions d’intégration
sociale et de lutte contre la pauvreté (SEFEPH, contr.6, tabl. 3.2), des actions de développement local (DAR,
contr.7, tabl. 4.3) et les actions de conservation et de développement des ressources naturelles (HCEFLCD,
contr.8, tabl. 5.2).
Les actions concernées portent sur de multiples secteurs mais ont des caractéristiques communes. C’est
l’Administration – ou des établissements publics – qui en est le maître d’ouvrage, et qui constitue des comi-
tés de pilotage et de suivi aux échelles nationale, régionale et locale.
Les procédures administratives et budgétaires adoptées sont celles de l’Administration (dossiers visés par
les administrations centrales, contrôles a priori...). Dans certains cas, on enregistre un effort de déconcentra
tion, par exemple, la maîtrise d’ouvrage des projets de la DAR est transférée à l’échelle provinciale. Les
DREF (directions régionales des Eaux et Forêts) gèrent directement certains projets de ce département.

Autre caractéristique partagée par quelques administrations : la mise en œuvre et la gestion des projets est
confiée dans le cadre de conventions à des partenaires de proximité :
– Dans le cas de l’alphabétisation : secteur privé, secteur public et associations (cf. annexe 2) 3

1. Voir contribution de l’Entraide nationale, contr.3


2. Institutionnellement, diverses instances intervenaient en matière d’AEP en milieu rural : le ministère de l’Intérieur, l’ONEP et surtout le
ministère de l’Équipement dans le cas du PAGER. Le pilotage de ce programme a été confié en 2003 à l’ONEP.
3. Entretien avec Mbarek Moujane, Directeur de l’alphabétisation, 20-10-04.

251
– Pour l’ENF : des associations (cf. annexe 3) 1.
– Pour les actions de conservation et de développement des ressources naturelles : des associations
(exemple du projet Msoun), des animateurs contractuels (exemple du projet Tassaout) 2.

Un cas singulier à relever, celui du transfert de gestion d’un projet de lutte contre la désertification de
l’ORMVA d’Ouarzazate à une association spécialement constituée à cet effet, l’ADEDRAA. Projet en coopé-
ration avec la GTZ.

Les modalités de coopération avec les communautés de base sont également à relever. Deux formules au
moins sont en présence dans les projets de gestion des ressources naturelles (terres bour, forêts, parcours) :
– des essais de redynamisation des « jmaâ », organes informels de représentation des habitants à divers
niveaux : villages, groupements de villages, fractions des anciennes tribus
– le greffage de formes modernes d’organisations (associations, coopératives) avec les structures sociales
existantes. Par exemple les coopératives « ethnico-lignagères » (projet d’amélioration des parcours de
l’Oriental).

Les actions évoquées reposent sur des stratégies et recherchent une participation active des partenaires
de l’Administration. Elles rencontrent quelques difficultés :
– Les montages de financement ne sont pas garantis et les actions menées restent en deçà des prévi-
sions (cas de l’alphabétisation et de l’ENF).
– Les financements sont limités dans le temps et les perspectives de continuité et de durabilité ne sont
pas garanties après le bouclage des projets (cas de nombreux projets en coopération en matière de ges-
tion des ressources naturelles ; projets pilotés par la DAR...).
– Les financements dépendent des opportunités (cas des actions d’intégration sociale en faveur des han-
dicapés et des personnes en difficulté).
– La participation des communautés est soutenue par les inter-faces (associations, animateurs), mais il
n’est pas certain qu’elle survive aux projets qui ont engagé ces inter-faces.
– La lenteur des procédures administratives et budgétaires ordinaires constitue un obstacle à l’efficacité et
à l’efficience des projets.

D. Un degré de participation élevé, mais une durabilité incertaine


On rencontre cette tendance essentiellement dans les activités initiées par des associations en partenariat
avec l’Administration et des ONG extérieures et qui couvrent plusieurs champs :
– Les actions d’assistance et/ou de développement social et culturel en faveur des personnes en difficulté
(femmes et enfants en situation précaire), des handicapés et dans les domaines de la santé, du sport, de
la préservation de l’environnement (voir tabl. 3.5).
– Les actions de développement plurisectoriel et communautaire (tabl. 5.3) 3.
– Les expériences sectorielles menées en partenariat avec les communautés de base, les collectivités
locales et des services extérieurs (tabl. 5.4) 4.

1. Entretien avec Habiba El Bouazzaoui, Directrice de l’ENF, 20-10-04.


2. Le colloque national d’Ifrane sur la forêt prône des partenariat avec divers acteurs : secteur privé, coopératives, associations, populations
usagères.
3. Voir par exemple les activités menées ou supervisées par AMSED, ADRAR, Migrations Développement, Tichka, Touiza,Targa, ADL Rabat ...
4. Ex. des initiatives de ENDA – Maghreb auprès des communs de petites villes en matière de collecte de déchets et de recyclage; les asso-
ciations de quartier de grandes villes.

252
Ces actions ont des caractéristiques communes :

Une dépendance étroite en matière de financement


Les associations sont étroitement dépendantes des financements qui leur sont accordées par l’Administra-
tion, des ONG extérieures ou des donateurs. Les bailleurs de fonds ne s’engagent que pour la durée des pro-
jets sans garantie de reconduction sur d’autres projets éventuels.
Même lorsque l’action des associations s’effectue en partenariat étroit avec l’Administration ou des éta-
blissements publics dans le cadre de stratégies nationales, leur devenir demeure suspendu aux capacités
réelles de mobilisation de ressources financières par ces structures (voir supra 6.2.2.3).

Un paradoxe : une efficacité reconnue, mais sans appuis suffisants


L’efficacité, l’efficience et des coûts moindres sont reconnus aux associations en matière de travail de
proximité et de responsabilisation des populations-cibles. Mais les appuis à leur fonctionnement sont
souvent réduits à la portion congrue alors qu’elles sont pourvoyeuses d’emploi, ce qui est souvent oublié.
L’insuffisance ou le manque de compétence leur est également reproché. Se pose alors le problème des
appuis nécessaires pour y remédier.

Une durabilité incertaine


En dépit des apports certains des associations à leur environnement et à leur propres membres (expé-
rience, renforcement du capital humain), la durabilité de leur action est menacée lorsque leur financement et
le renforcement de leurs capacités ne sont pas garantis 1.

5.4. Jalons et défis

Les années 90 témoignent de nouvelles valeurs (développement humain, bonne gouvernance...) que le Maroc
adopte rapidement dans un contexte nouveau de mondialisation et d’ouverture interne sur les diverses composantes
de la société.
Les actions de partenariat prolifèrent dans divers secteur, portées par l’Administration, des établissements publics,
des associations, et impulsées par la stratégie nationale de développement social.
Cette situation nouvelle, insoupçonnable quelques années auparavant, est riche d’enseignements quant aux divers
déficits à combler et aux nouveaux chantiers d’avenir :
– L’Administration et les établissements publics sont les éléments moteurs d’actions en partenariat dans certains
secteurs, en particulier ceux des infrastructures, des services sociaux de base, de l’intégration sociale des per-
sonnes en difficulté et de la gestion des ressources naturelles. Les actions reposent dans plusieurs cas sur des
visions et des stratégies globales et leurs initiateurs s’efforcent de mettre en place les outils institutionnels et
financiers nécessaires, bien que les conditions de cohérence et de durabilité ne soient pas toujours réunies.
– Ces dynamiques nouvelles sont moins apparentes aux niveaux intermédiaires, entre les sphères de l’Administra-
tion centrale ou des établissements publics et celle du travail associatif au niveau infra-communal. Il s’agit du large
éventail des collectivités territoriales aux diverses échelles : régionale, provinciale et communale.

1. (1)Exception doit être faite bien entendu de grandes associations à vocation nationale ou régionale, de nombre d’associations à caractère
d’utilité publique, et des associations de micro-crédit qui s’autofinancent grâce à leur activité.

253
Les « services extérieurs », quelle que soit leur volonté, sont dominés par le poids de la centralisation administrative
et budgétaire et de la verticalité hiérarchique. Le problème se pose dans ce cas en termes de modernisation de l’admi-
nistration et de déconcentration.
Les collectivités locales ne disposent pas de moyens humains et financiers suffisants. La problématique de la décentra-
lisation est posée à ce niveau.
En conséquence, il existe de faibles articulations entre services extérieurs et collectivités locales, ce qui constitue un
frein considérable à une mise en œuvre adéquate des orientations et stratégies élaborées à l’échelle centrale.
Dans ce contexte, les efforts d’impulsion du secteur privé demeurent insuffisants malgré les diverses incitations et
appels à sa promotion (charte de l’investissement, code des investissements industriels...).
Les associations participent à la dynamique nouvelle de ces années et parfois sont à l’avant-garde en ouvrant de nou-
veaux champs dans divers secteurs, soit en étroite dépendance de l’Administration, soit de manière autonome ou en
ayant recours à des appuis extérieurs. Malgré les succès remportés, elles rencontrent dans de nombreuses situations
des difficultés de coopération avec les services extérieurs et les collectivités locales, soit en raison d’un manque de pro-
fessionnalisme, soit du fait des déficits propres à ces instances.

6. 1998-2004 : Approfondissements et nouvelles tendances

6.1. Le contexte

Ces années sont marquées par l’investiture du gouvernement d’alternance, la mort de feu SM Hassan II et
l’intronisation de SM Mohammed VI.
Le pays se mobilise pour faire face au défi de la mondialisation, de la régionalisation euro-méditerra-
néenne, des échéances rapprochées (2010) de libéralisation des échanges avec l’Union Européenne. Des
accords sud-sud d’association et de libre échange sont établis à l’échelle méditerranéenne avec la Tunisie,
l’Égypte, la Jordanie et la Turquie. Des accords de libre échange sont signés avec les USA. Les options maro-
caines sont ainsi en convergence avec les mots d’ordre de partenariat à l’échelle mondiale 1. Ces initiatives
s’accompagnent de réformes multisectorielles visant une meilleure compétitivité des entreprises, l’accrois-
sement et la sécurisation des investissements et de l’emploi et l’intensification des échanges 2.
La politique de développement social initiée dans les années 90 n’est pas en reste, d’autant plus que les
déficits sociaux persistent (taux de « pauvreté relative » de 19 % en 1998-99 contre 13 % en 1990-91 ; taux
de chômage : 19.5 % en 2001 dont plus de 30 % de diplômés de l’enseignement supérieur ...). Des progrès
sont enregistrés dans quelques secteurs (le taux de scolarisation dans l’enseignement primaire et secondaire
passe de 51 % à 73 % (1982 – 2001) ; le taux de mortalité a été réduit de près de 50 % ...). Mais dans
l’ensemble les dépenses publiques dans les secteurs sociaux ne représentent, malgré les efforts déployés,
que 12 % du PIB à la fin des années 90, alors que le sommet de Copenhague las a fixés à un minimum de
20 % 3. Aussi le développement social est-il proclamé comme priorité nationale (voir les discours royaux, les
déclarations gouvernementales, le PQ 2000-04).

1. Voir « Objectifs du millénaire » définis par l’ONU (septembre 2000).


2. Parmi ces réformes, la charte des PME, la création de l’Agence nationale de promotion de la PME, des CRI, le Code du Travail, la création
des tribunaux administratifs et du commerce ...
3. Voir Royaume du Maroc, Premier ministre, 2002, « Initiative 20/20 » et Royaume du Maroc, déc. 2003, « Objectifs du millénaire ».

254
La stratégie du développement social formulée en 1993 est renforcée en termes de moyens financiers, de
mesures institutionnelles, et d’accélération des programmes en cours ainsi que de lancement de nouveaux
programmes, en harmonie avec les engagements internationaux auxquels adhère le Maroc (voir notamment
les engagements du sommet de Copenhague, 1995, leur actualisation à Genève, 2000, et la « Déclaration
des objectifs du millénaire », ONU, sep. 2000). Un comité de suivi placé sous la présidence du Premier
ministre veille à sa mise en œuvre 1.

6.2. Les acteurs : Renforcements institutionnels

Les observations de divers acteurs nationaux et internationaux aboutissent à un constat commun : la


nécessité d’une nouvelle approche en matière de gouvernance pour que le Maroc atteigne dans des délais
rapprochés les ambitieux objectifs affichés de développement économiques et social. Les discours royaux,
les déclarations gouvernementales, le PQ 2000-04 reflètent cette préoccupation fondamentale.
De nombreuses mesures institutionnelles sont prises dans ce sens dans le contexte de l’État de droit, du
« nouveau concept de l’autorité » et de la conduite volontariste du développement social. Elles concernent
l’ensemble des acteurs en présence au niveau national et aux diverses échelles territoriales. L es conditions
de renforcement du partenariat y occupent une place de choix.

6.2.1. Nouvelles structures de développement et restructurations

A. Des Fondations d’envergure nationale


De nouvelles structures voient le jour avec des objectifs déclarés de développement social et de lutte
contre la pauvreté. La Fondation Mohamed V redynamise l’esprit de solidarité au niveau national et choisit
délibérément une mobilisation des ressources fondée sur des souscriptions citoyennes de personnes phy-
siques et morales. Les Fondations Mohamed VI s’investissent dans les œuvres sociales des enseignants et
dans la préservation de l’environnement en engageant de nombreuses conventions avec les secteurs public
et privé.

B. Des Fonds nationaux et des Établissements publics


Le Fonds Hassan II acquiert rapidement un statut d’établissement public. Une partie importante des res-
sources des privatisations sont consacrées au développement social et à la lutte contre la pauvreté.
L’ADS, établissement public, a pour mission essentielle, dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, l’aide
à l’insertion économique et sociale des couches pauvres de la population et l’appui dans le cadre de partena-
riats aux initiatives privées individuelles ou communautaires génératrices d’emploi et de revenus 2. Outre son
concours financier, l’Agence doit apporter des appuis en formation et en renforcement des capacités institu-
tionnelles.
L’ADPPS (Agence de développement des provinces et préfectures des Sud) est une réplique de l’ADPN
pour le développement des provinces sahariennes.

1. « Stratégie de développement social intégré », document adopté par le comité de coordination, de suivi et d’évaluation des Programmes de
l’action sociale, présidé par le Premier Ministre, le 10 sept. 1999.
2. Le texte fondateur (loi 12-99, dahir 1-99-207 du 25-08-99) distingue, art.3, entre le concours aux couches pauvres « par l’entremise » des
associations et le « partenariat » avec l’État, les collectivités locales, les établissements publics et privés.

255
D’autres Fonds sectoriels ou inter-sectoriels contribuent également au développement social, à la lutte
contre la pauvreté et à la promotion du partenariat. Le FDR (Fonds du développement rural) dans le cadre de
la stratégie 2020, le FSR (Fonds spécial routier) 1.

C. De nouvelles structures ministérielles et des restructurations


Elles témoignent également de la volonté des pouvoirs publics de hisser au plus haut niveau le développe-
ment social et le développement humain dans l’ordre de leurs priorités.
Les directions de l’alphabétisation et de l’ENF sont regroupées au sein d’un secrétariat d’État (le
SECAENF). La DAS, placée au sein de divers ministères au gré des remaniements, donne naissance à de
nouvelles directions domiciliées au SEFEPH et au tout récent MDSFS (ministère du développement social,
de la famille et de la solidarité) (juin 2004).
L’Entraide nationale est restructurée et ses missions de filet social comportent désormais des actions de
développement social et de formation (cf. contr.3).

6.2.2. L’Administration et le changement de mode de gouvernance


La réforme ou la modernisation de l’Administration a souvent été évoquée depuis l’indépendance du
Maroc. Des initiatives prometteuses ont été prises au sein de quelques ministères et établissements
publics 2.
Durant les dernières années, il a beaucoup été question de « bonne gestion » et de modernisation de
l’Administration. L’exemple du projet du ministère des Finances et de la Privatisation de « réforme du proces-
sus budgétaire » témoigne des préoccupations actuelles en matière de changement de mode de gouver-
nance 3. La réforme proposée est fondée sur les concepts de globalisation, de contractualisation et de
partenariat, gages d’une gestion axée sur les résultats et d’une programmation cohérente coordonnée entre
administrations centrale et territoriales.
La globalisation se décline en termes de rationalisation des dépenses publiques de l’ensemble de l’Admi-
nistration et de transferts de prérogatives aux sous-ordonnateurs dans un cadre de renforcement de la
déconcentration administrative.
La contractualisation est fondée sur des engagements réciproques entre l’Administration centrale et les
services déconcentrés par le moyen de « contrats – objectifs – moyens glissants ».
Le partenariat permet la mise en commun de ressources entre l’Administration et les services extérieurs,
et leurs partenaires le cas échéant 4.
Il est attendu de la mise en œuvre de ces concepts une performance accrue de l’Administration et des ser-
vices déconcentrés et une meilleure visibilité fondée sur la transparence des informations budgétaires.
La mise en œuvre de cette réforme suppose une « réorganisation de l’Administration en faveur de la régio-

1. Noter l’existence d’autres Fonds qui méritent d’être redynamisés : Fonds spécial de développement régional, Fonds de développement
des collectivités locales,
2. Exemple du ministère de l’Équipement. Nombre de concepts du management moderne ont été conçus dès les années 70 et mis en appli-
cation à partir des années 80 (déconcentration, dialogue, concertation, contrats-programmes, budgets-programmes, reddition de comptes sur la
base de résultats ...) Voir A. Mezouar et JP Semeriva, 1999 – Voir aussi cas de la RAM dans le même ouvrage.
3. Exposé de M Chafiki, chef de cabinet du M. des Finances et de la Privatisation, 29-04-04.
Voir les principes de la réforme dans la circulaire no 12/2001 du Premier ministre (25-12-01) et, dans ses annexes, le canevas de budget-
programme.
4. Pour l’une des premières et importantes applications du partenariat, voir la circulaire du Premier ministre no 7/2003 du 27 juin 2003 relative
à l’octroi de contributions publiques aux associations.

256
nalisation et de la déconcentration » et, « la redistribution des responsabilités notamment entre l’administra-
tion centrale et ses services déconcentrés ». Elle implique une adaptation constante du contrôle de la
dépense publique et l’allégement des procédures budgétaires dans un cadre de programmation plurian-
nuelle.
L’approche du ministère des Finances constitue si elle est mise en pratique une avancée considérable
dans l’amélioration du mode de gouvernance. La « globalisation » couvre en effet le secteur public dans
toutes ses composantes, et le budget est l’outil fondamental de ses interventions. Les actions en partenariat
prendraient alors une autre dimension tant au niveau national qu’aux autres échelons territoriaux.

6.2.3. Les services extérieurs : initiatives de déconcentration


Les propositions de déconcentration à travers la réforme du processus budgétaire sont aujourd’hui au
stade des préparatifs de mise en œuvre dans un proche avenir 1. Des mesures concrètes ont été prises dans
le cadre des incitations au secteur privé avec la création des CRI (Centres régionaux de l’investissement)
sous la supervision des walis. De nouveaux pouvoirs sont délégués à cet effet à ces derniers afin d’alléger
les procédures administratives, financières et budgétaires et de renforcer les pouvoirs de décision au niveau
de la Région.
Dans cette optique, les walis reçoivent délégation du ministère de l’Intérieur de pouvoirs de tutelle relatifs
à l’approbation de certains actes des collectivités locales : les passations de marchés, les transferts de cré-
dits entre rubriques et l’acquisition ou la cession de terrains des collectivités locales.
De telles mesures devraient faciliter des processus de partenariat à l’échelle locale en raccourcissant les
délais de prise de décision. Elles sont appelées à s’étendre au niveau des gouverneurs qui peuvent d’ores et
déjà recevoir délégation des walis pour l’exercice de certaines compétences 2.

6.2.4. Renforcement des attributions des collectivités locales et partenariat

A. La nouvelle charte communale


La nouvelle loi portant charte communale 3s’inscrit dans la dynamique du « nouveau concept de l’autorité »
et de l’ouverture des champs d’initiative à l’ensemble des composantes de la société, dont les collectivités
locales aux divers échelons territoriaux.
En tirant les enseignements des applications de l’ancienne loi de 1976, cette charte consolide l’autonomie
des communes et définit avec précision le statut des élus et du président du conseil communal et leurs pré-
rogatives. Elle procède à l’allégement de la tutelle et au renforcement des contrôles financiers externes.
Les attributions et responsabilités du conseil communal sont précisées dans les divers secteurs d’inter-
ventions, dont celui de la coopération et du partenariat (art. 42, 38, 78 à 83). Le conseil communal est ainsi
habilité à engager toutes actions de coopération, d’association ou de partenariat, de nature à promouvoir le
développement économique, social et culturel de la commune, avec l’administration, les autres personnes

1. L’opérationnalisation de ces propositions de réforme est prévue pour l’année 2006. Quelques opérations seraient déjà entreprises avec les
ministères de la Santé et de l’Éducation nationale.
2. Comme l’annonce la Lettre Royale au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l’investissement (9 janvier 2002), points 3.9 et
3.9.1.Sur ces diverses mesures, voir Charte de l’investissement (dahir 1.95.213 du 8 nov. 1995) et les divers décrets et arrêtés de délégation de
pouvoirs aux walis.
3. Loi no 78-00, dahir du 3 octobre 2002, qui abroge l’ancienne loi relative à l’organisation communale dahir du 30 septembre 1976).

257
morales de droit public, les acteurs économiques et sociaux privés et avec toute autre collectivité ou organi-
sation étrangère 1.

B. La nouvelle organisation des préfectures et provinces


Les larges prérogatives accordées aux communes le sont également, a fortiori, aux provinces et préfec-
tures, à l’image de ce qui a été déjà dévolu aux Régions, bien que de manière moins explicite 2. Le conseil
provincial ou préfectoral peut procéder à la conclusion de conventions de coopération ou de partenariat avec
les acteurs sociaux et institutionnels en présence dans les mêmes termes que ceux relatifs aux communes 3.
Les nouvelles dispositions relatives à la déconcentration et à la décentralisation constituent ainsi des
ouvertures appréciables aux initiatives à l’échelle des collectivités locales, en particulier en matière de coopé-
ration et de partenariat, mais elles sont trop récentes pour que leur degré d’impact puisse être d’ores et déjà
apprécié.

6.2.5. Les associations et le partenariat

A. Consécration du mouvement associatif


La dynamique associative engagée dans les années 90 se poursuit et se raffermit avec une vigueur specta-
culaire, d’autant plus que les plus hautes autorités de l’État donnent l’exemple avec la création des Fonda-
tions (F. Mohamed V, Mohamed VI).
De nouvelles dispositions consacrent la liberté d’association et la capacité juridique des associations en
revenant sur les mesures restrictives de 1973 4.
Les données informatisées font état de 29830 associations sur un total dépassant les 30 000 5.
Leur action se poursuit dans les domaines investis auparavant en se renforçant grâce à l’accroissement
des moyens accordés par les pouvoirs publics, les ONG internationales et les organismes internationaux de
développement.
Certaines actions prennent de l’ampleur par rapport aux périodes antérieures, en particulier dans le
domaine des plaidoyers en matière de droits humains, de droits de la femme, de préservation de l’environne-
ment ...
Les actions de développement se multiplient : 65 % des associations s’adonneraient à des actions d’inté-
gration sociale, de réalisation d’infrastructures de base et d’actions de développement local 6.
Des associations prennent de l’envergure au niveau national et développent des antennes aux niveaux
régional et local dans les domaines du développement local et du micro-crédit. Les associations – relais se
renforcent également à l’échelle régionale et apportent leur concours aux associations locales en matière de
gestion des financements, d’assistance technique et de formation.
Le mouvement de mise en réseau, entamé dans les années 90, se poursuit et se renforce selon deux
approches : une approche conjoncturelle en liaison avec des forums et rencontres internationaux autour de

1. Après approbation expresse de l’autorité de tutelle dans ce dernier cas.


2. Le texte relatif aux Régions à déjà été promulgué le 2 avril 1997 (loi no 47.96, dahir 1.97.84).
3. Loi 79.00, dahir 1.02.269 du 3 octobre 2002, art.36.
4. Cf. loi no 75.00, dahir 1.02.206 du 23 juillet 2002 modifiant les textes antérieurs. Voir ci-dessus, « les années 1973-83 », au sujet des textes
de 1958 et 1973).
5. Abbadi Driss, 2004, 21 : Chiffres du SGG.
6. Abbadi D., idem.

258
plaidoyers (femmes, altermondialisme...), et une approche structurelle visant l’organisation de réseaux
autour de thèmes d’action fédérateurs et d’objectifs de professionnalisation des associations 1.
Le mouvement associatif est non seulement reconnu par les pouvoirs publics, mais il est encouragé et
même appuyé dans les divers secteurs du développement 2. De surcroît, les pouvoirs publics sont à l’écoute
des associations, au point que s’instaurent des relations de concertation, y compris dans les rapports avec
d’autres pays 3.

B. Instauration du partenariat État-associations


En fait, la situation est mûre pour que s’instaurent des relations de partenariat institutionnalisé entre l’État
et les associations. Le circulaire du Premier ministre consacre cette nouvelle étape 4.
Elle a pour objet de « baliser la voie vers la définition d’une nouvelle politique du partenariat », ... « de
mettre en place un nouveau cadre de partenariat plus simple et conforme aux principes de bonne gouver-
nance, d’améliorer la coordination et le contrôle, à travers un cadre conventionnel gouverné par une logique
de résultats, et de promouvoir la territorialité des partenariats au titre du processus de consolidation de la
déconcentration et de la décentralisation »
Il s’agit là d’un vaste chantier. La circulaire précise le cadre conventionnel du partenariat entre les associa-
tions et l’État, administrations centrales, services extérieurs et établissements publics ; ainsi qu’avec d’autres
partenaires : collectivités locales et opérateurs privés. Elle définit « la procédure d’éligibilité des projets asso-
ciatifs aux contributions financières publiques », les procédures d’engagement et de paiement et les condi-
tions de suivi, d’évaluation et de reddition des comptes.
Cette circulaire constitue probablement un premier jalon dans « la voie vers la définition d’une nouvelle
politique du partenariat ». Elle a entre autres le mérite de reconnaître l’apport des associations dans un cadre
institutionnel 5.

6.3. Les partenariats

Dans un premier temps, on reprendra les tendances constatées dans les années 90 (cf. supra. 6.3.1 et
6.3.2 – grille d’analyse du partenariat selon les secteurs de développement) pour suivre leur devenir durant la
période actuelle. Ensuite, on examinera les tendances nouvelles propres à cette période.

1. Voir les initiatives dans ce sens de la Fondation Mohamed V, de l’Espace associatif, d’accords dans le cadre de la coopération décentralisée
(PCM) ...
2. Cf. infra. Les domaines d’appui des pouvoirs publics aux associations.
3. Entretiens avec Anas Hasnaoui, secrétaire général de l’Espace associatif et Fatima Chahid, présidente du Carrefour des associations de
développement et de l’environnement, août 2004.
Le mouvement associatif a participé par exemple aux travaux du groupe ministériel chargé de la réforme du processus budgétaire.
Des associations ont été invitées aux dernières concertations de la commission mixte des gouvernements marocain et français à Paris (juil-
let 2004).
Des associations sont représentées au conseil d’administration de l’ADS ...
4. Circulaire no 7/2003, 27 juin 2003. Noter la date de la circulaire, quelques jours après les évènements du 16 mai à Casablanca.
À noter aussi la circulaire du ministre de l’Intérieur du 18 juin 2003 incitant les walis et gouverneurs à encourager les associations locales.
5. La circulaire est accompagnée de deux annexes : un modèle de convention – type de partenariat entre l’État et les associations et un docu-
ment sur « les modalités d’engagement, d’ordonnancement et de paiement des contributions financières publiques versées aux associations
dans le cadre d’une convention de partenariat ».

259
6.3.1. Consolidations ou réorientations de projets lancés dans les années 90
La même classification établie pour les années 90 est maintenue afin d’observer les modifications éven-
tuelles apportées au sein de chaque tendance.

A. Vision globale, cohérence et durabilité (6.3.2.A)


Comme déjà indiqué, (point 6 supra.) le PERG connaît une accélération selon les mêmes principes de base
grâce à des injections de fonds supplémentaires. Les délais d’achèvement des programmes sont ramenés
de 2010 à 2007.
La nouveauté essentielle réside dans l’intégration au PERG des villages (160 000 familles environ) dont la
connexion au réseau national serait d’un coût rédhibitoire. La configuration technique choisie est celle de
l’énergie renouvelable, en particulier le photovoltaïque. La gestion de ce volet du programme est confiée par
l’ONE au secteur privé.
Le PNRR raccourcit également les délais de réalisation et recherche des formules de crédit pour alimenter
une partie du FSR (Cf. contr.1) et de responsabilisation des collectivités locales en matière d’entretien et de
maintenance.

B. Cohérence et durabilité incertaines en dépit d’une vision globale (6.3.2.B)


La gestion du PAGER est confiée à l’ONEP en 2003 alors qu’il était piloté auparavant par l’administration
de l’Hydraulique, et dans certains cas par le ministère de l’Intérieur. L’ONEP ne s’occupait dans le milieu rural
que d’extensions à partir de conduites d’eau destinées aux villes et aux centres urbains. Ces nouvelles res-
ponsabilités devraient le conduire à adopter une stratégie susceptible d’assurer la cohérence et la durabilité
nécessaires au succès du projet et à sa réalisation dans les délais fixés (2008).

C. Adéquation incertaine entre conception et mise en œuvre des actions (6.3.2.C)


La nouvelle stratégie de l’alphabétisation et de l’ENF, élaborée récemment (juillet 2004, V. contr. 4 et
annexes 2 et 3), propose un approfondissement de la vision globale, l’élaboration de mesures d’accompagne-
ment adaptées en matière de formation, d’évaluation et de contrôle, une intégration plus poussée dans le
système d’éducation et dans les circuits productifs (certification, passerelles avec l’enseignement, la forma-
tion professionnelle et l’emploi).
Le mode de financement fondé en bonne partie sur la recherche d’appuis constitue un écueil problématique
qui ne peut être résolu sans un montage institutionnel garantissant la mobilisation des ressources néces-
saires.

Certains projets relevant des actions d’intégration sociale développées dans les années 90 connaissent de
nouvelles tendances qui seront évoquées plus loin 1. Les autres se poursuivent selon les mêmes modes en
cours durant cette période. Le partenariat est fondé essentiellement sur le soutien financier à des associa-
tions dévouées, mais dont la préoccupation principale réside dans des réponses ponctuelles à des besoins
immédiats. Une préoccupation tout à fait méritoire du reste, mais que les bailleurs n’inscrivent pas dans une
vision globale, cohérente et coordonnée (Cf. supra, Les années 90, 6.3.2.C).

D. Les divers projets de conservation et de développement des ressources naturelles (y


1. Cf. infra, « Nouvelles tendances de partenariat » et annexe 1.6. Ces actions sont éventuellement de type humanitaire et caritatif et dans
certains cas s’étendent aux secteurs de la jeunesse, de la santé, du sport, de la culture ...

260
compris les nouveaux projets lancés après 1998), connaissent des approfondissements dans trois
directions :
– un affinement des méthodologies d’approche participative des projets notamment en matière d’identifi-
cation de communautés cibles pertinentes, dont la taille et la configuration est variable selon les lieux et
les conditions historiques locales.
– des objectifs de développement intégré dans le cadre de stratégies développées ces dernières années :
stratégie 2020 du développement rural, charte de l’aménagement du territoire, PANE ... Des projets DRI
(développement rural intégré) en cours de réalisation sont focalisés sur la ressource naturelle principale
dans chaque zone (terrains bour, PMH, forêts, parcours) et comportent des volets socio-économiques :
infrastructures, services sociaux de base.
– l’ancrage institutionnel du partenariat en impliquant les habitants et les institutions concernées (adminis-
trations, collectivités locales, associations) aux divers niveaux territoriaux, national, régional et local (V.
contr.9, organes de pilotage et de gestion de la PMH).

Dans ces domaines essentiels de préservation de la biodiversité, de lutte contre la désertification et de


développement communautaire, auxquels les pays et les instances internationales sont aujourd’hui très sen-
sibles, des approches plus adaptées et l’institutionnalisation du partenariat constituent des avancées essen-
tielles. Mais jusqu’à présent, les relations de partenariat demeurent dans l’ensemble des relations
d’encadrement. Des actions de mise en confiance des populations grâce aux réalisations d’infrastructures et
d’équipements sociaux sont certes réalisées, mais il n’est pas certain que les partenaires concernés aient
tiré tous les enseignements des expériences d’aménagement concerté de forêts, d’amélioration des par-
cours et du bour, ou de développement de la PMH (cf. contr.8 du HCEFLD relative aux Eaux et Forêts).

E. Un degré de participation élevé, mais une durabilité incertaine (cf. 6.3.2.D)

Cette tendance, marquée par un niveau élevé de volontarisme des associations, mais aussi par une durabi-
lité incertaine des actions devrait connaître une évolution rapide à la lumière des récentes dispositions en
matière de partenariat entre l’État et les associations (circulaire 7 /2003 du Premier ministre) et des annonces
de stratégie globale par le tout nouveau ministère du développement social (MDSFS) (cf. infra 7.3.2 sur les
nouvelles tendances).

6.3.2. De nouvelles tendances


En fait, ces « nouvelles tendances » ont une caractéristique commune : elles ont le souci de la vision glo-
bale et de l’adéquation entre les objectifs, les résultats et les moyens pour assurer le succès et la durabilité
des actions de développement. Elles se rapprochent ainsi de ce qu’on a dénommé « première tendance »
dans les années 90 (Cf. 6.3.2.A).

A. La gestion déléguée de services publics par les collectivités locales


Le mode de gestion s’inspire des nombreuses initiatives de partenariat public-privé engagées dès les
années 80 et 90 par l’État et des établissements publics selon les principes de privatisation et de gestion
déléguée de toutes activités susceptibles de faire l’objet de concurrence, l’objectif général poursuivi étant le
désengagement de l’État de ce type d’activités.
Les collectivités locales empruntent la même voie à la fin des années 90, comme le montre l’exemple

261
notable de la délégation de gestion par les communautés urbaines de Casablanca et de Rabat des services
d’eau potable, d’assainissement et d’électricité à des sociétés privées, sur appels d’offre internationaux.
Depuis, de nombreuses villes grandes et moyennes ont suivi l’exemple dans ces secteurs et dans
d’autres : collecte et évacuation des déchets ménagers et assimilés et nettoiement des rues et places
publiques, décharge contrôlée des déchets, exploitation de lignes de transport urbain par autobus, par-
kings... 1.
Des conventions définssent les conditions de mise en œuvre de la gestion déléguée sur une durée donnée
(7 à 25 ans ou plus). Pour des services tels que la collecte des déchets, la commune met à la disposition du
délégataire le matériel et le personnel affectés à ce service et lui règle mensuellement un acompte, le délé-
gataire en contrepartie doit procéder aux investissements nécessaires selon un calendrier prédéfini et assu-
rer un service de qualité.
Dans le cas de l’eau potable, de l’assainissement et de l’électricité, les infrastructures existantes sont
mises à la disposition du concessionnaire, lequel doit respecter l’échéancier d’investissement et d’autres
clauses prévues dans la convention (sécurisation du service, amélioration des conditions sanitaires...).
L’amortissement des investissements est couvert par la facturation directe aux usagers des services rendus.
Dans le cas du transports urbain, le concessionnaire met en place les moyens humains et matériels néces-
saires en respectant les conditions de tarification fixées dans le cahier des charges ainsi que le versement
d’une redevance à la commune.
Les gestions déléguées en sont aujourd’hui à leur première génération et leurs avantages sont reconnus :
Les délégataires sont sensés être des professionnels susceptibles d’assurer un service de qualité dans des
conditions de management moderne, efficace, efficient et durable.
Néanmoins, l’expérience rencontre quelques difficultés : des déficits en qualité du service liés à des pro-
blèmes de gestion du personnel communal (cas de la collecte des déchets) ou de suivi et de contrôle de
l’exécution des contrats par la commune.
La gestion déléguée est appelée à s’étendre à l’avenir à d’autres secteurs et dans l’ensemble des villes,
peut être aussi, pour quelques services, dans le milieu rural. Une approche juridique et institutionnelle
s’avère nécessaire aux fins d’amélioration de ses conditions de mise en œuvre, en particulier les conditions
de tarification, d’implication du secteur privé national, de suivi et de contrôle, en bref, tout ce qui relève d’une
régulation au niveau national.

B. La promotion d’activités génératrices d’emplois et de revenus, moyen de lutte contre


la pauvreté
Les efforts demeurent parcellaires et en sont à leur début dans ce domaine qui représente le complément
économique et social aux efforts de croissance prônés en termes de promotion du secteur privé, en parti-
culier les PME-PMI, du partenariat public – privé, et des mesures d’incitation aux investissements privés.

Deux secteurs sont susceptibles de connaître une certaine ampleur :


– celui du micro-financement d’activités génératrices de revenus au faveur des pauvres. Les actions des
associations de micro-crédit, fondées essentiellement sur un partenariat solidaire informel de petits
groupes (de femmes notamment), connaissent une grande extension et sont appelées à se multiplier à
l’avenir.

1. Voir contr. 10 – DGCL et wilayas de Guelmim – Smara, Tadla – Azilal et Tanger

262
Une autre formule consiste en la création de « caisses communautaires » dont disposent les commu-
nautés villageoises sous forme de fonds rotatif ou micro-crédit sans intérêt 1.
– Le domaine de la promotion de micro-entreprises existantes ou à créer constitue un ensemble d’acti-
vités de modeste dimension mais qui pourraient jouer un rôle structurant du système productif national
si elles étaient développées à grande échelle.

Des activités de ce type sont développées à l’occasion de la réalisation de programmes sectoriels natio-
naux, par exemple les électriciens installateurs et réparateurs qui accompagnent le PERG, les micro-
entreprises liées aux activités de l’ONEP...
Certaines activités font l’objet de tests on de recherche – développement dans des conditions en vraie
grandeur, y compris en matière de montage institutionnel, dans un cadre de partenariat avec les bénéfi-
ciaires, des organismes internationaux, l’Administration publique et des organismes de recherche. Des expé-
riences concluantes peuvent conduire à des changements d’échelle, y compris en matière de partenariat.
Ce type d’activités connaît un début dans l’agriculture : promotion de la production biologique, construction
et exploitation de petites unités de transformation de produits agricoles (huile d’argane, plantes aromatiques,
séchage de fruits...). De même dans l’artisanat, le tourisme rural...
L’expérience du CDER montre l’intérêt de l’accompagnement public partenarial du stade de la recherche –
développement ou de l’expérience démonstrative à celui de l’insertion des activités dans le marché (voir
annexe 5, CDER) 2.
Les « niches » en matière de développement de micro-entreprises existent dans de nombreux secteurs.
Elles représentent un défi, car, à supposer que le potentiel soit identifié et reconnu, et que les premières
expériences soient concluantes, il reste à assurer un accompagnement institutionnel approprié et la compéti-
tivité nécessaire face à la mondialisation.

C. La spécialisation et les synergies multilatérales


Une tendance nouvelle s’affirme au sein du milieu associatif et témoigne d’une volonté de professionna-
lisme. Elle est pleinement exprimée dès leur création par les associations de revendication (droits humains,
droits de la femme, droits de l’enfant, identité berbère, santé, jeunesse...). Elle s’étend aujourd’hui à des
associations de développement. L’intérêt de la spécialisation réside dans la possibilité d’agir selon les prin-
cipes d’économie d’échelles, de solidarité et de synergie, en réseau formalisé ou non, et dans la réciprocité
totale entre l’ensemble des concernés. C’est un partenariat de « faire-faire » systématique qui témoigne d’un
haut degré d’efficacité et d’efficience et qui contribue au raffermissement des liens de coopération, voire de
solidarité. Ce type de partenariat s’étend parfois aux autres acteurs sociaux et institutionnels (v. annexe 6,
INSAF) 3.

D. Territorialité, intégration, partenariat multilatéral et programmes pluri-annuels


Les meilleures performances du partenariat devraient se produire entre plusieurs acteurs dans un cadre
territorial et autant que possible intersectoriel. Les premiers essais dans ce sens dans les années 90 ont

1. Formule développée par l’ADS et quelques associations. L’avenir du micro-crédit, la refonte des textes régissant les associations de micro-
crédit, sont en discussion dans la perspective d’un plus grand impact.
2. Entretien avec Mohamed Berdaï, directeur du CDER, 2-08-04. Exemple du développement de l’énergie renouvelable dans divers secteurs.
Cas des maisons de l’énergie, aux objectifs multifonctionnels de substitution à l’énergie fossile, de protection de l’environnement et aussi de créa-
tion d’emplois grâce à la commercialisation du photovoltaïque, du gaz, aux travaux de réparation... dans des zones enclavées.
Des associations se donnent pour mission la promotion de micro et de petites entreprises (ex. de l’AMAPPE).
3. Entretien avec Ahmed Chehbouni, président du CDRT, 20-07-04, et Meriem Othmani, présidente de INSAF, 13-10-04,

263
montré quelques failles (Voir supra. 6.3.2.3 et 6.3.2.4) liées aux déficits à combler en matière de déconcen-
tration, de décentralisation, et de compétences des divers concernés aux échelons locaux.
Depuis, nombre d’initiatives relevant de cette tendance sont prises par les divers acteurs aussi bien au
niveau national qu’à l’échelle territoriale (voir au niveau national les programmes sectoriels RCB du SEFEPH,
contr.6, NEJMA de l’Entraide nationale, contr.3, le programme « Villes sans bidonvilles » du M.H (annexe 9),
l’Agenda 21 (annexe 8), les tendances nouvelles de partenariat inter-sectoriel de l’ADS) 1.
Au niveau territorial, des actions initiées par l’un des acteurs peuvent être rapidement partagées en
concertation et aboutir à la conclusion de partenariats 2.
Un exemple illustre bien cette volonté nouvelle de partenariat à l’échelle territoriale : celui de la rencontre
de Taroudant initiée par une ONG et qui s’achève sous la présidence du wali de la Région par un véritable
manifeste pour un partenariat solidaire et durable entre l’ensemble des composantes de la société locale (Cf.
annexe 7) 3.

Il serait prématuré de dresser un état des lieux de ces tendances encore récentes. Mais un aperçu sur des pro-
grammes, actuellement mis en œuvre, de lutte contre la pauvreté et de développement durable peut être instructif (cf.
tabl. 3.4). Lancés avec le concours du PNUD, ces programmes adoptent une vision globale dans un cadre pédagogique
et démonstratif, mais qui se fonde sur des réalisations en vraie grandeur.
Ils visent la mobilisation de l’initiative locale – secteur public, secteur privé, collectivités, associations, l’appui à l’iden-
tification et à la formulation de projets et à la formation des concernés. L’appui financier joue un rôle de levier de mobili-
sation de fonds et de moyens humains et matériels par l’ensemble des partenaires.
Au plan organisationnel, des comités de pilotage et de suivi regroupant l’ensemble des partenaires sont formés au
niveau de la province et de la commune. La gestion des projets revient à ceux qui en prennent l’initiative sous le
contrôle des comités de pilotage 4.
L’expérience révèle quelques difficultés : les engagements des collectivités locales et des services extérieurs ne
sont pas toujours tenus, les associations présentent des déficiences en matière de capacités de gestion. Des malen-
tendus peuvent surgir entre collectivités locales et associations.
Il y a incertitude sur la durabilité de ce type d’actions mais l’enjeu est immense car il s’agit d’un effort d’institutionnali-
sation de rapports de partenariat aux échelles provinciale et locale, lieux d’articulation décisifs des efforts de déconcen-
tration, de décentralisation et des initiatives du secteur privé et des associations.
Un effort qui s’inscrit dans un processus d’apprentissage. Les enseignements qui peuvent en être tirés sont essen-
tiels dans une optique d’élaboration et de mise en œuvre de mesures institutionnelles pour la consolidation des acquis
et pour un changement d’échelle.

1. Programmes pilotés dans le cadre des activités du MDSSF, du SEFEPH et des établissements publics sous la tutelle du MDSSF. Entretien
en novembre 2002 avec messieurs les Directeurs et leurs collaborateurs, au MDSSF, Driss Dadsi (DAS), au SEFEPH, Adghani et Begdouri, à
l’Entr’aide nationale, Mr Talbi et à l’ADS, Najib Guedira, Mme Hakima Iraki, chef de la D. de l’habitat insalubre (MH), Mohamed Souafi, Directeur de
l’Aménagement du Territoire. Voir aussi le programme Gold Maghreb (PNUD).
2. Voir D. Abbadi, 2004, des exemples d’expériences initiées par des gouverneurs, par des élus locaux et par des associations (36-43).
3. Voir Migrations et développement, 2000
4. Programme de lutte contre la pauvreté et de développement durable en milieu urbain; programme de lutte contre la pauvreté et de déve-
loppement humain en milieu rural. Entretien avec M. Ahmed Bencheikh, coordinateur national du premier programme auprès du PNUD.

264
7. Enseignements, chantiers d’avenir

Au fil du temps, on assiste à un processus de passage de manifestations de l’État-nation à des efforts de


construction de partenariats citoyens et solidaires qui se déroulent progressivement depuis la fin des
années 80.
De nombreuses réformes sont engagées face aux impératifs de la mondialisation et de la lutte contre la
pauvreté. Une appropriation du partenariat comme valeur culturelle est en cours. Elle renoue avec les valeurs
nationales d’entraide et de solidarité, mais dans un contexte de fortes pressions internationales, régionales
et internes pour un développement accéléré et un changement de mode de gouvernance.

7.1. Des avancées et des limites

Diverses formules de partenariat ont été mises en œuvre et éprouvées. Au stade actuel, on constate des
avancées certaines et aussi des limites à deux niveaux :
– celui des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la déconcentration, la
décentralisation, la promotion du secteur privé et du secteur associatif 1 ; mais aussi des aspects non
abordés par ces dispositions, et des décalages quant à leur mise en œuvre.
– le deuxième niveau concerne les progrès du partenariat dans certains secteurs, celui des programmes
nationaux d’infrastructures de base notamment, grâce à la disposition de moyens suffisants, humains et
financiers, mis au service de politiques et de stratégies portées par une vision globale et cohérente.
Mais dans les autres secteurs (Voir supra. 6.3.1 grille d’analyse des partenariats et tableau de croise-
ment avec les secteurs analysés), les progrès sont inégaux et cette situation s’explique en dernière ins-
tance par les déficits en termes de capacité institutionnelle et de compétences des acteurs (niveau de
formation, savoir-faire ...).

C’est sous ces deux angles (capacités institutionnelles et compétences) que les chantiers d’avenir
devraient être investis.

7.2. Priorité au développement territorial

7.2.1. Déconcentration, décentralisation


Quelques chiffres d’abord comme points de repère sur le « dénuement » des territoires (au sens des col-
lectivités locales – régionales, provinciales et communales) :

– Les 77 % du territoire national sont à l’origine de 10 % seulement du PIB 2

1. Exemples de dispositions : propositions en matière de procédure budgétaire déconcentrée, de gestion déconcentrée des investissements,
charte communale, modification de la loi relative aux associations.
2. D. de l’Aménagement du territoire; cf. L’Économiste, 1-12-04

265
– Les effectifs de cadres de l’Administration demeurent concentrés dans les services centraux
(exemples : 34,5 % pour le département de l’Agriculture) 1.
– Le personnel communal a été multiplié par 5 en 23 ans (+ de 145 000 en 2001), mais les cadres supé-
rieurs, en majorité relevant de la filière administrative, n’en représentent que 8 % 2.

Quelques exemples également sur les niveaux de compétence dans certaines communes rurales 3 :
« modestie du niveau d’instruction du personnel, absence du répertoire complet des noms du personnel,
ignorance des textes de loi régissant l’état civil, omission de signature des actes de l’état civil, absence de
divers registres et dossiers, non distinction entre patrimoine public et patrimoine privé... » et autres
exemples.
Ces quelques données, sans parler de la forte centralisation financière et administrative, et de la faiblesse
des moyens financiers, témoignent de la nécessité du renforcement des capacités institutionnelles et des
compétences au niveau local 4.
Or, les orientations actuelles visent la réduction des budgets publics de fonctionnements (le moins pos-
sible de nouveaux postes budgétaires, le plus possible de départs anticipés d’employés de l’État), et on
connaît les difficultés de redéploiement du personnel de la fonction publique vers les services extérieurs.
Les seules solutions plausibles résident dès lors dans la modernisation de l’Administration et la déconcen-
tration budgétaire à condition que les niveaux territoriaux disposent des compétences nécessaires de
conception et d’exécution dans le cadre de contrats – programmes et de budgets – programmes, et bénéfi-
cient de la formation et du soutien institutionnel nécessaires (moyens suffisants auprès des wali et gouver-
neurs en tant que facilitateurs du développement, responsabilisation des services, suivi – évaluation,
reddition des comptes) 5.
Il est possible, en outre, de constituer à l’échelle centrale des équipes itinérantes d’appui technique et
managérial aux services extérieurs et aux collectivités locales.
Des associations confirmées dans leurs activités de développement pourraient jouer un rôle de presta-
taires, en termes de conception, de mise en œuvre et de suivi – évaluation de projets au service des commu-
nautés de base, de l’Administration et des collectivités locales.

7.2.2. Consolidation du rôle des associations locales


Les modifications à la loi sur les associations et l’institutionnalisation du partenariat État – associations (cir-
culaire 07/2000 du Premier ministre) constituent des acquis certains. Il y a convergence entre les revendica-
tions des associations et les recommandations et exigences de l’Administration. Elle devrait être concrétisée
dans les domaines suivants, entre autres 6 :

1. PNUD, Maroc, déc. 2003, 64-65


2. Idem, 54
3. Ibidem, 58, données d’enquêtes dans le cadre d’un programme de formation du BAJ1 appuyé par le PNUD.
Voir également divers travaux détaillés sur ces questions de Driss Abbadi, Rachid Filali, Rachid Talbi, Mohamed Tozy, Brahim Zyani
4. Voir la boutade de D. Bernoussi, Directeur des investissements au MFP : « Si 40 % du PIB sont concentrés sur 1 % du territoire [Kénitra –
El Jadida], je dirais que plus de 40 % des ressources humaines compétentes se trouvent dans 1 % du territoire. C’est naturel, si on produit plus de
richesse sur 1 % du territoire, c’est qu’il y a plus d’hommes compétents » (l’Économiste, 1-12-04).
5. Voir projet évoqué de réforme budgétaire du MFP. Un horizon de progrès est possible – Voir l’expérience du ministère de l’Équipement
dont les services territoriaux ne disposent que de 7 % de cadres contre 26 % pour les services centraux et gèrent pourtant 67 % du budget. (cf.
PNUD, déc. 2003, 65-66). La réforme fiscale des communes en cours de préparation prévoit un allégement de la tutelle et un renforcement des
contrôles, mais n’aborde pas la question des compétences, L’Économiste, 17-11-0).
6. Pour plus de détails, Voir MFP, mars 2002, et Espace associatif, oct. 2003.

266
– « La définition d’une politique gouvernementale globale et cohérente vis-à-vis du mouvement associatif,
en particulier en matière de reconnaissance du secteur associatif en tant que partenaire à part entière
dans l’œuvre de développement et d’ancrage territorial des politiques de soutien à l’action associative ».
– La clarification des missions et des engagements dans le cadre des conventions entre les partenaires.
– La fixation d’une dotation budgétaire pluriannuelle à accorder aux associations aussi bien en matière de
fonctionnement que d’équipement en contrepartie de leurs prestations.
– Un traitement fiscal et comptable spécifique aux associations.
– La mise en place d’une instance inter-ministérielle de coordination des relations de partenariat avec les
associations et de suivi du financement.
– La participation des associations à la gestion locale en matière de définition des politiques, de concep-
tion et de réalisation d’actions, de suivi, d’évaluation et de contrôle.
– La professionnalisation des associations (maîtrise technique des secteurs investis, gestion administra-
tive et financière, management des ressources humaines...).
– Le fonctionnement démocratique des associations.

Pouvoirs publics et associations semblent partager ces propositions . Il reste à les mettre en œuvre dans la
concertation et la volonté de contribution commune à l’intérêt général.

7.2.3. Promotion du secteur privé et de la micro-entreprise


Les mesures prises de gestion déconcentrée des investissements devraient contribuer à la promotion du
secteur privé. Ces mesures destinées essentiellement aux Régions devraient s’étendre aux provinces voire
aux communes 1.
Le secteur de la micro-entreprise devrait recevoir plus d’attention car il a un potentiel considérable étant
donné son effet de masse sur l’ensemble des territoires en fonction de leurs ressources ; et le rôle qu’il peut
jouer en tant qu’outil essentiel de lutte contre la pauvreté 2.
La gestion déléguée des services communaux devrait être codifiée dans le sens d’un meilleur contrôle des
activités, de l’implication du secteur privé national, et de la régulation par les pouvoirs publics des conditions
financières d’accomplissement des services 3.

7.2.4. Redynamisation des communautés de base


Nombre de projets de développement se fondent sur la participation des communautés de base, en tant
qu’entités pertinentes d’action collective, ou des organisations qui en émanent, associations et/ou coopéra-
tives.

Une telle approche s’est imposée progressivement en matière de gestion des ressources naturelles.
Deux grands cas de figure se présentent :
– celui de services à livrer aux usagers : eau potables (programme sectoriel national PAGER), eau d’irri-
gation (programmes de PMH). Des associations sont créées, appelées à assurer le service en partenariat

1. cf. supra. 7.2.3


2. cf. supra. 7.3.2.2
3. Une loi sur la gestion déléguée des services communaux serait actuellement en cours de préparation. Cf. L’Économiste, 17.11.04.

267
avec l’Administration et d’autres partenaires (collectivités locales, secteur privé). Dans ces secteurs, il
est nécessaire de clarifier le régime de propriété des ouvrages implantés et de définir les conditions de
leur renouvellement afin de garantir les conditions de durabilité.
Ces conditions ne sont pas acquises au stade actuel et il n’est pas dit que la prise en charge par les asso-
ciations soit partout la meilleure solution.
– deuxième cas, celui des ressources naturelles dont les régimes juridiques de propriété et d’exploi-
tation demeurent ambigus. Il en est ainsi des terres de parcours, en principe collectives, c’est-à-dire
propriété légale des communautés 1, en fait exploitées voire appropriées par une minorité d’agro-
pasteurs et parfois objet de conflits intra et/ou inter-communautaires. C’est aussi le cas des forêts dont
la majorité des surfaces relèvent du domaine forestier ou présumé forestier. L’Administration des Eaux
et Forêts exerce sa tutelle mais ne dispose pas de moyens suffisants pour mettre fin ou au moins
réduire les dégradations portées à ce patrimoine (défrichements, dessouchages, écobuages, et autres
facteurs d’érosion et de désertification).

Les projets de développement se donnent pour objectifs dans un premier temps l’obtention de la
confiance des populations grâce à la création de services répondant à leurs besoins immédiats (eau, pistes
...), avant de s’attaquer par la suite en concertation avec elles, et avec leur participation dans un cadre parte-
narial, aux objectifs finaux de conservation et de développement des ressources naturelles.
Il n’est pas certain que la finalité de ces projets soit atteinte sans un réexamen radical du régime de pro-
priété et de gestion des terres collectives et de la législation forestière. C’est à ce prix qu’il sera possible de
construire un régime d’exploitation des ressources susceptible d’assurer la cohérence et la durabilité des
actions de conservation et de développement 2.

7.3. Pour une planification et une mise en œuvre partenariales des


programmes de développement

7.3.1. Priorité à la concertation et à la responsabilisation à tous les niveaux


territoriaux
Les actions de planification devraient constituer un point de rencontre entre les stratégies sectorielles à
l’échelle nationale et la planification intersectorielle aux divers échelons territoriaux.
Il ne s’agit pas de privilégier la planification « ascendante » ou la planification « descendante », mais d’éla-
borer à tous les niveaux territoriaux les mécanismes de concertation entre l’ensemble des concernés. À
cette fin, face aux organes existants des collectivités locales (assemblées, conseils), les autres acteurs
sociaux, associations, coopératives, secteur privé, communautés scientifiques, devraient également se doter
dans le cadre de la loi de leurs organes de représentation.

1. cf. supra. 2-4


2. Les projets de développement n’abordent pas cette question fondamentale du régime foncier et de l’exploitation des terres collectives et
du domaine forestier. Dans ce dernier cas, plusieurs propositions de réforme de la législation forestière auraient été étudiés mais sans concrétisa-
tion jusqu’à présent. Cf; A. Lhafi : « ... une loi doit être le fruit d’une concertation. Plus on négocie collectivement les règles du jeu (...) plus une loi
a des chances d’être appropriée et de ne pas être transgressée. Le texte doit répondre aux attentes des personnes auxquelles il est destiné,
prendre en considération leurs préoccupations ». In « ISIC Journal », no 65, mars 2004, p. 7.

268
7.3.2. Un rôle fondamental de l’État
Deux priorités semblent fondamentales en matière de renforcement des capacités institutionnelles et des
compétences de l’ensemble des acteurs sociaux.

– En matière d’éducation et de formation, veiller à la mobilisation des ressources nécessaires à la mise


en œuvre des programmes d’alphabétisation, d’ENF et de formation professionnelle (Cf. contr. 11) dans
le cadre de stratégies cohérentes (adéquation objectifs – résultats – moyens – délais). À tous points de
vue l’amélioration des compétences et l’adéquation formation – emploi – pour tous les âges et pour tous
les secteurs – sont les premières des priorités.
– En matière de suivi, évaluation, contrôle et régulation, il est essentiel de considérer qu’il s’agit de
valeurs culturelles que tout acteur social devrait s’approprier comme telles.

De nombreux organes exerçant ces activités mériteraient d’être redynamisés : inspections, cours des
comptes ...
Un alignement sur les normes internationales d’organes autonomes est souhaitable 1.

Bibliographie
Abbadi Driss, 2004, Gouvernance participative locale au Maroc, ed.2004
Ameur Mohamed, Filali Belhaj, 1997, Développement urbain et dynamiques associatives, les associations
de quartier au Maroc, ANHI.
El Aâraj Mohamed, 2004 : Modes de gestion des services publics au Maroc, REMALD, col. Manuels et tra-
vaux universitaires, no 52 (en arabe).
Espace associatif, 2003 (oct.) : Mémorandums pour un partenariat efficace et équitable entre les associa-
tions, les pouvoirs publics et les collectivités locales.
Ghazali Ahmed, 1989, « Contribution à l’analyse du phénomène associatif au Maroc », Annuaire de l’Afrique
du Nord, t. XXVIII, 1989, éd. CNRS, 243-260.
Mezouar Abdelkbir et Semeriva Jean-Pierre : Managers et changements au Maroc. Expériences vécues
de mise en compétitivité d’entreprises.
Éd. CTD, LMS Conseil, 1998.
MFP, D. du Budget :, mars 2002, État – associations. Les balises d’un partenariat pérenne et solidaire.
Migrations et développement, 2000,
PNUD, Maroc, 1993 : Participation des populations et développement rural au Maroc.
PNUD, Maroc, 1999 (déc.) : Rapport national sur le développement humain 1998-99, Développement rural.
PNUD, Maroc, 2003 (déc.) : Rapport du développement humains 2003, Gouvernance et accélération du
développement humains.
Rousset, Michel, 2002 ; Le service public au Maroc, Éd. La Porte
Royaume du Maroc, Le Premier ministre, 2002, Initiative 20/20, Rapport national sur la situation des ser-
vices sociaux essentiels
Royaume du Maroc, déc. 2003 : Objectifs du millénaire.
Sedjari, Ali (S/dir.) : 2003, gouvernance et conduite de l’action publique au 21o siècle, l’Harmattan, GRET.

1. cf. RMAD, no 17, 2003, rôle des ISC (instances supérieures de contrôle) et directives de l’INTOSAI (International Organization of suprem
audit institutions), organisation ouverte aux États membres de l’ONU.

269
270
ANNEXES

271
272
Annexe 1

Le PERG : Programme d’électrification rurale global (1)

1. Objectif du programme

Étendre l’électrification à 97 % au moins du monde rural à l’horizon 2007 (18 % seulement électrifiés en janvier 1996, date
de lancement du programme) dont 91 % des ménages ruraux en réseau interconnecté (1,4 million de ménages environ) 6 %
en décentralisé, essentiellement le photovoltaïque (160 000 ménages).

2. Partenariat
2.1. Initiateur(s) : Le gouvernement marocain et l’ONE

2.2. Partenaires : l’ONE, les communes rurales, les ménages ruraux; dans certains cas, des associations locales qui
apportent leur appui aux communes et/ou aux ménages.

2.3. Objet et modalités du partenariat : Financement des infrastructures et équipements de distribution et


de leur installation.
Participation de la commune : 20 % du coût, déterminé en quote-part fixe : 2085 DH par foyer bénéficiaire au comptant ou
500DH/an durant 5 ans.
Participation du ménage : 25 % du coût, soit une quote-part fixe de 2500 DH par foyer bénéficiaire lors de l’abonnement.
Participation de l’ONE : les 55 % restants sur ses fonds propres. En fait, plus de 55 % (la contribution des partenaires
étant fixe durant tout le programme) dès que le coût dépassera 10 000 DH par ménage, au-delà des deux premières
tranches (1996-2000). Il passera à 14 000 DH pour la tranche III et atteindra 20 000 et 27 000 DH pour la tranche IV (2004-06).
Formules fondées sur les mêmes principes lorsqu’une association est partie prenante, soit en complément aux contribu-
tions des partenaires de l’ONE, soit en leurs lieu et place. Le branchement et l’équipement interne des maisons sont à la
charge des usagers.

2.4. Durée du partenariat

Limitée à la période d’achèvement de la contribution financière des partenaires de l’ONE. La commune joue un rôle de
levier pour le financement. Les ménages deviennent simples clients d’un service commercial dès qu’ils se sont acquittés de
leur quote-part.

273
3. Mode d’accord entre les partenaires

– Mode d’accord et modalités financières décidées par le gouvernement; applicables à l’échelle nationale.
– Convention entre ONE et commune rurale; et/ou association le cas échéant
– Contrat d’abonnement ONE-usagers comprenant la contribution fixe aux frais d’installation en cas d’échelonnement des
paiements sur 7 ans, et la facture mensuelle de consommation.

4. Intérêt du partenariat par rapport aux objectifs du PERG

La formule partenariale choisie est un gage de succès du PERG : le PNER II qui visait l’électrification généralisée s’est
heurté aux problèmes du financement qui devait être assuré à 100 % par les collectivités locales.
La contribution de ces dernières est ramenée dans le cadre du PERG à 20 % seulement, correspondant au volant financier
mobilisé auparavant dans le cadre du PNER à l’échelle nationale.
La contribution de 25 % des populations est fondée sur une volonté de responsabilisation dans un cadre de développe-
ment participatif et, surtout, sur le fait que le taux de contribution fixé ne dépasse pas le niveau des dépenses en situation
« non-électricité » (utilisation de moyens d’éclairage non électriques : bougies, gaz, lampes à pétrole...), estimées à 100 DH
par mois par ménage, dont les 40 DH mensuels de redevance sur 7 ans correspondraient à l’approvisionnement et les 60 DH
restant à l’éclairage proprement dit et autres services (télévision, froid...).
Les 55 % de contribution de l’ONE proviennent d’une partie des recouvrements à l’échelle nationale. Le prix du KWH
étant le même dans l’ensemble du pays, la solidarité en faveur des ménages ruraux s’établit grâce à la péréquation sur les
tranches de consommation en faveur de ces derniers sensés utiliser les plus basses.

5. Conduite du processus (et poids et apport de chaque partenariat)

Action conduite essentiellement par l’ONE avec l’aval du ministère de tutelle et du gouvernement.
Identification des villages éligibles par tranche sur la base de critères techniques (coût progressif en fonction du degré de
concentration ou de dispension de l’habitat dans les villages). Formule qui ne convient pas toujours aux présidents de com-
munes ayant leurs propres critères ou étant sous la pression de leurs électeurs.

6. Éléments favorables induits par le partenariat

6.1. Facilités de crédit à l’ONE

La formule « sociale » choisie – contribution des tranches supérieures de consommation au financement des tranches
intérieures – et la généralisation rapide de l’électrification permettent à l’ONE d’obtenir des prêts auprès d’organismes inter-
nationaux à des conditions favorables : taux d’intérêt réduits et délais de grâce et de remboursement rallongés. Cet avantage
devrait permettre le pré-financement du programme et donc sa poursuite même en cas de retards de recouvrements auprès
des communes ou des usagers.

274
6.2. Facilités de crédit aux ménages

La distribution de l’ONE s’arrête au seuil des maisons. Les usagers prennent en charge le branchement, l’équipement
interne et le compteur. Les coûts sont élevés et équivalent au minimum à la contribution versée à l’ONE (2500 DH), acquit-
table au comptant aux installateurs. Un accord a été établi par l’ONE avec la CNCA pour engager un programme de crédit
spécial, susceptible de favoriser une augmentation rapide des taux d’abonnement.

6.3. Une formule adaptée de recouvrement des redevances : le pré-paiement

Le mode urbain de recouvrement des redevances n’est pas adapté au monde rural. Il faudrait multiplier les déplacements
des populations ou des agents préleveurs. Un mode de pré-paiement est en cours d’implantation, avec installation de
compteurs adaptés. À terme, il est prévu de contracter avec des particuliers – jeunes promoteurs – la gestion du pré-
paiement.

6.4. Amélioration du management

On peut supposer que les opérations d’électrification rurale ont engendré un surcroît de travail substantiel tant au niveau
du siège que des agences régionales, provinciales et locales de l’ONE. Pourtant, cet office a réduit ses effectifs de un millier
de cadres de 1997 à 2004 sans que le fonctionnement général n’en soit affecté.

6.5. Accélération des réalisations du programme

Il est décidé dès 1999 d’accélérer le rythme d’électrification et d’atteindre 97 % des ménages en 2007 au lieu des 80 %
prévus, grâce à une augmentation de 50 % de l’enveloppe financière (de 1 MD de DH à 1,5 MD) par année.
Cette décision est probablement le résultat du succès