Civit 042 0221

QUÉ ES ESPAÑA COMO NACIÓN DE NACIONALIDADES Y REGIONES?
ASIMETRÍA Y HECHOS DIFERENCIALES
Carlos Ortega Santiago
IRENEE / Université de Lorraine | « Civitas Europa »
2019/1 N° 42 | pages 221 à 237

ISSN 1290-9653
DOI 10.3917/civit.042.0221
Article disponible en ligne à l'adresse :
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
https://www.cairn.info/revue-civitas-europa-2019-1-page-221.htm
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Distribution électronique Cairn.info pour IRENEE / Université de Lorraine.
© IRENEE / Université de Lorraine. Tous droits réservés pour tous pays.
La reproduction ou représentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorisée que dans les
limites des conditions générales d'utilisation du site ou, le cas échéant, des conditions générales de la
licence souscrite par votre établissement. Toute autre reproduction ou représentation, en tout ou partie,
sous quelque forme et de quelque manière que ce soit, est interdite sauf accord préalable et écrit de
l'éditeur, en dehors des cas prévus par la législation en vigueur en France. Il est précisé que son stockage
dans une base de données est également interdit.
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)

Qué es España como nación
de nacionalidades y regiones?
Asimetría y hechos diferenciales
Carlos ORTEGA SANTIAGO

Secretario General-Letrado Mayor de las Cortes de Castilla y León
Profesor de Derecho Constitucional
Universidad de Valladolid
I. Nación, nacionalidades y regiones, en los antecedentes

de la Constitución española
La Constitución española contiene preceptos, en su Título Preliminar, en su

Título VIII y en sus disposiciones adicionales, que pretendieron pacificar el conflicto

territorial y de identidades que ocupó buena parte de la historia de nuestro país
durante los siglos XIX y XX, y cuyos orígenes no son difíciles de situar más allá de
la Edad Contemporánea. No obstante, ese empeño de pacificación ocurrido en la
etapa de la transición política a la democracia y canalizado en los consensos que
se alumbraron en esos años, culminado en el pacto constitucional de 1978, no
ha tenido el éxito que sí que logró la Constitución al permitir deshacer otros de
los nudos gordianos que impedían el pleno acceso de España a la modernidad
democrática (fundamentalmente, la sujeción del ejército al poder civil y la dilución
de la estrecha vinculación de la Iglesia Católica con el Estado).
Nuestra historia reciente ofrece muestras más que evidentes que ponen de
manifiesto que las tensiones territoriales han mantenido cuotas elevadas de
virulencia después de la Constitución, más allá de las tensiones ordinarias que,
en cualquier orden de la convivencia, ponen a prueba la solidez de un Estado
de Derecho: La prolongación del terrorismo independentista de ETA, hasta
hace apenas siete años, y el reciente proceso secesionista en Cataluña, aún
sin pacificar, han llevado al Estado español a poner en marcha los mecanismos
constitucionales de la excepción para resistir agresiones de la máxima intensidad
a la paz social, a la efectividad de los derechos fundamentales y a la integridad
territorial.
Solo con la suspensión individual de derechos que habilita el artículo 55 de
la Constitución para personas determinadas, en relación con las investigaciones
correspondientes a la actuación de bandas armadas o elementos terroristas,
Civitas 42.indd 221 15/07/2019 09:56:37

222 Carlos ORTEGA SANTIAGO
y con la activación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Norma Fundamental

para obligar a las instituciones de la Generalitat de Cataluña al cumplimiento
forzoso de sus obligaciones constitucionales y legales1, ha podido hacerse
frente, por las vías del Estado de Derecho, a situaciones que inhabitualmente
han debido resolverse con soluciones tan drásticas en los Estados democráticos
descentralizados equivalentes al español2.
Y todo ello a pesar de que la Constitución incorpora preceptos con los que
trata de superar el conflicto territorial español, amparada en la función realizativa
(performativa) que puede desarrollar el lenguaje jurídico cuando se plasma en
la Norma fundamental, como cuando establece solemnemente, en su artículo
dos, que ella misma -la Constitución- “se fundamenta en la indisoluble unidad
de la Nación española…”, al tiempo que “reconoce y garantiza el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran…”. Con lo cual
se acepta por el constituyente que hay realidades que anteceden al propio texto
constitucional: evidentemente, la propia Nación española (España, que según
el artículo uno “Se constituye en un Estado Social y Democrático de Derecho”);
pero también nacionalidades y regiones que la integran y que, a diferencia de
la Nación, apenas disponían de encarnación jurídica antes de la Constitución3.
En realidad, y esto no es irrelevante para el objeto de esta aportación, debe
tenerse en cuenta que las regiones de España se habían institucionalizado

en preautonomías antes de la Constitución a través de una serie de reales
decretos-leyes, con los que el Gobierno de la etapa de la transición quiso empezar
a construir la descentralización territorial del Estado antes de que esa tarea se
concluyera en el texto constitucional o en su posterior desarrollo, tales eran
1 No está de más recordar que, en el ordenamiento jurídico español, se han habilitado otras
vías para hacer frente a situaciones como las descritas, sin llegar a enmarcarse en el Derecho
Constitucional de excepción. Nos queremos referir a la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos
Políticos, y las previsiones allí contenidas sobre la disolución de las formaciones políticas que
de forma reiterada y grave vulneren con su actividad los principios democráticos o el régimen de
libertades; y, también, a la disposición incorporada a la Ley de Enjuiciamiento Criminal por la Ley
Orgánica 4/1988 (artículo 384 bis), que prevé la suspensión en el ejercicio de la función o cargo
público del procesado en firme para el que se haya decretado la prisión provisional por delito
cometido por persona integrada o relacionada con bandas armadas o individuos terroristas o
rebeldes, mientras dure aquélla. Para ambas previsiones legales, el Tribunal Constitucional ha
considerado que no han sido dictadas en el marco de las actuaciones normativas excepcionales
que permite la Constitución (sentencias 71/1994, de 3 de marzo, en relación con el artículo
55 CE, y 48/2003, de 12 de marzo, en esta última al negar el Tribunal que los contenidos
de la Ley Orgánica de Partidos Políticos sean una concreción de una “democracia militante”,
descartando nuestro TC que el constituyente español optara por ese tipo de democracia de la que es
paradigma la Constitución federal alemana).
2 Así, las controversias sobre el derecho a la secesión (independencia) de las unidades
infraestatales se ha zanjado por la vía ordinaria de un pronunciamiento del Tribunal
Constitucional en Alemania o en Italia; y en Canadá o el Reino Unido, por el mecanismo del
referéndum pactado y acordado por el poder legislativo del Estado central, en el marco del
ordenamiento constitucional de referencia.
3 Dejando de lado lo que se contiene en el propio Preámbulo de la Constitución, donde se hace
referencia a la Nación española y también a los pueblos de España.
Civitas 42.indd 222 15/07/2019 09:56:37

Qué es España como nación de nacionalidades y regiones? ... 223
las urgencias y las demandas de autonomía regional del momento4. Y resulta

revelador que en la mayor parte de esos decretos-leyes se presuponga, de una
manera o de otra, la preexistencia de una región con entidad propia que se
institucionaliza en el ente preautonómico5; pero también es significativo, a su vez,
que en algunos de ellos se incorporen declaraciones que hacen presuponer que
allí nos encontramos con algo distinto a una región.
Así ocurre con Cataluña, País Vasco, Navarra, Galicia, Aragón, Canarias,
Valencia y con Castilla y León, por diferentes motivos. En el caso de las tres
primeras, se reconoce su singularidad histórica y su existencia secular6; para
Galicia, Aragón y Valencia, se menciona que esos territorios han manifestado
en el pasado y en el presente su deseo de contar con instituciones propias7;
y en cuanto a Canarias, se hace referencia a su singularidad administrativa y
económica y fiscal8. Sin embargo, para Castilla y León, la falta de mención de
su condición de región responde a otras circunstancias distintas que no tienen
que ver con su singularidad en el conjunto de España, más bien al contrario, ya
que el Real Decreto-Ley 20/1978, que instituye el régimen preautonómico para
ese territorio a través del Consejo General de Castilla y León, viene a establecer
4 Se trata de los Reales Decretos-Leyes 41/1977 (Cataluña), 1/1978 (País Vasco), 2/1978
(Navarra), 7/1978 (Galicia), 8/1978 (Aragón), 9/1978 (Canarias), 10/1978 (País Valenciano),

11/1978 (Andalucía), 18/1978 (Baleares), 19/1978 (Extremadura), 20/1978 (Castilla y León),
29/1978 (Asturias), 30/1978 (Murcia) y 32/1978 (Castilla-La Mancha).
5 En la parte introductoria de los decretos-leyes se utiliza la siguiente fórmula ritual: “El Gobierno,
en su declaración programática, anunció la institucionalización de las regiones en régimen de
preautonomía” (aunque en el caso de Cataluña y País Vasco se hace referencia a la institucio-
nalización de las autonomías); y de una u otra forma, con las excepciones a las que se hace
referencia a continuación en el texto, cada sujeto al que cada decreto-ley otorga un régimen de
preautonomía se identifica con una entidad regional.
6 Así, en el caso de Cataluña, el Real Decreto-ley se refiere al restablecimiento provisional de la
Generalidad de Cataluña, “institución secular, en la que el pueblo de Cataluña ha visto el símbolo
y el reconocimiento de su singularidad histórica, dentro de la unidad de España”; en cuanto al
País Vasco, se hace referencia en el Real Decreto-Ley a que “el pueblo vasco tiene la aspiración
de poseer instituciones propias de autogobierno, dentro de la unidad de España”, al tiempo que
se hace mención a los Reales Decretos-Leyes con los que las provincias históricas de Guipúzcoa
y Vizcaya recuperan su régimen foral -económico e institucional- (la otra provincia vasca, Álava, lo
había mantenido durante el régimen de Franco); por lo que hace a Navarra, el Real Decreto-Ley
mencionado afirma que esta tiene una personalidad histórica respetada y reconocida por el
Estado con un régimen jurídico singular -foral- que se remonta a 1841.
7 Haciéndose mención a que el pueblo correspondiente “ha manifestado reiteradamente en
diferentes momentos del pasado y en el presente su aspiración a contar con instituciones
propias dentro de la unidad de España” (Galicia y Aragón); para el caso de Valencia, el real
decreto-ley imputa esa manifestación de aspiración al País Valenciano, al que vincula con el
antiguo Reino de Valencia, presuponiendo así la existencia de una institucionalización previa
de ese territorio en algo distinto a una región (un país, sea lo que sea esto desde un punto de
vista jurídico-político). En la actualidad el artículo 1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana comienza diciendo “El pueblo valenciano, históricamente organizado como Reino de
Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma, dentro de la unidad de la Nación española”.
8 Sin hablarse de región, con referencia a su singularidad que encuentra plasmación en el aspecto
administrativo, con los cabildos como ente territorial de cada isla, y en los aspectos económicos
y fiscales derivados de su insularidad extraeuropea ya reconocidos en la legislación de la etapa
franquista (Ley 30/1972).
Civitas 42.indd 223 15/07/2019 09:56:37

un ente territorial residual que se corresponde con el espacio físico de España

una vez separados, en otros entes preautonómicos, los territorios de la antigua
Corona de Aragón y de la de Navarra, y también los de la Corona de Castilla con
entidad propia9.
Según lo que venimos diciendo, parece claro que la configuración territorial de
la España de las Autonomías no nace en el vacío y que, cuando la Constitución
se refiere a nacionalidades y regiones, está teniendo en cuenta una realidad
de territorios diferenciados que asoma, en términos jurídicos, en los reales
decretos-leyes de las preautonomías, pareciera que como la punta de un iceberg
con un sustento histórico bajo de sí de enorme fortaleza10.
No obstante lo anterior, esta diferencia de entes territoriales con derecho a
acceder a la autonomía (nacionalidades o regiones), no había sido característica
de nuestro Estado constitucional en lo que precede en el tiempo al actualmente
vigente. No ocurre así en sus orígenes más remotos, cuando se formaliza
jurídicamente la primera división administrativa del territorio español en el tiempo
constitucional, con el Real Decreto de 30 de noviembre de 1833 que crea las
aún hoy vigentes provincias11. Allí se constituyen cuarenta y nueve provincias,
conteniéndose en el decreto una referencia al espacio físico superior donde se

9 Hasta tal punto parece ponerse en cuestión la identidad histórica propia de Castilla y León
en el mencionado real decreto-ley, que las once provincias a las que se alude en el mismo se
incorporarían a esa preautonomía si así lo decidieran en virtud del principio dispositivo. Por
eso, la constitución de la Comunidad Autónoma de Castilla y León es de las más accidentadas
en el conjunto de España, siendo además la última Comunidad Autónoma en crearse: Así,
de las once provincias posibles para el ente preautonómico, dos optaron por constituirse en
Comunidad Autónoma uniprovincial (Santander-Cantabria y Logroño-La Rioja), otra no se integró
en el ente preautónomico, decidió después, desde el ámbito provincial, formar parte de aquélla,
aunque posteriormente lo revocó pero sin eficacia jurídica (León), y otra más tampoco se integró
de inicio, y se incorporó a la Comunidad mediante una decisión unilateral del Estado, a través
de Ley Orgánica, al amparo del artículo 144 c) de la Constitución (Segovia). En definitiva, esta
Comunidad Autónoma puede considerarse heredera de la antigua Corona de Castilla (reinos de
León y de Castilla), pero restando buena parte de su territorio en favor de entes autonómicos
con identidad propia (Galicia, Asturias, Cantabria, parte del País Vasco, La Rioja, Extremadura,
Madrid, Castilla-La Mancha, Andalucía, Murcia y Canarias), quedando conformada finalmente
por las provincias de León, Zamora, Salamanca, Ávila, Segovia, Soria, Burgos, Palencia y
Valladolid. De lo accidentado de la creación de esta Comunidad Autónoma dan cuenta las tres
sentencias que hubo de dictar el Tribunal Constitucional en relación con su ámbito territorial
previsto en las leyes orgánicas 4 y 5 de 1983, resolviendo tres recursos de inconstitucionalidad
frente a las mismas (Sentencias 89/1984, 100/1984 y 99/1986).
10 Sin el convencimiento en ese sustento histórico no pueden entenderse las apelaciones, en los
decretos-leyes, a las instituciones seculares, a la personalidad histórica, a las aspiraciones
pasadas y presentes de contar con instituciones propias. Sobre la construcción del Estado
autonómico español, a partir de las particularidades territoriales de nuestro país, con visiones
distintas, R. L. BLANCO VALDÉS, El laberinto territorial español, y E. AJA, Estado autonómico y
reforma federal, ambos en Alianza Editorial, Madrid, 2014.
11 Garantizadas constitucionalmente en el artículo 141 de la Constitución de 1978 (La provincia
es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de
municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier
alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley
orgánica).
Civitas 42.indd 224 15/07/2019 09:56:38

situaría previamente cada una de ellas; espacios físicos estos sin diferencias
cualitativas entre ellos, salvo en lo referido a los territorios forales, al margen de
que dichos espacios carecieran de trascendencia jurídico-administrativa en aquel
momento12.
Tampoco se distinguen entre sí los territorios de ámbito regional en el Proyecto
de Constitución Federal de la I República española (1873). Este texto pretendió
instaurar en nuestro país un sistema federal de descentralización política basado
en la igualdad de los Estados componentes de la Nación española13, sin que
trascienda del Proyecto ningún tipo de distingo o diferencia entre esos Estados,
ya sea desde el punto de vista competencial o institucional, ni tampoco en cuanto
a su fundamento u origen histórico14.
Y algo parecido puede decirse de la Constitución de la II República (1931),
cuando establece que el Estado español, además de por los Municipios
mancomunados en provincias, estará integrado por las regiones que se
constituyan en régimen de autonomía (artículo 8), denominadas a lo largo del
texto constitucional como regiones autónomas15. De manera que las diferencias
entre territorios en su acceso a la autonomía que se producen en España
durante la pervivencia de la II República solo pueden explicarse a partir de las
circunstancias fácticas que permitirán a unas provincias, y no a otras, constituirse
en regiones autónomas16.

12 En el artículo 2 del Real Decreto se van enumerando las provincias a partir del espacio físico
(¿una región?) del que formaría parte cada una de ellas: La Andalucía, el Aragón, el Principado
de Asturias, Castilla la Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Galicia, Extremadura, el reino de León,
el de Murcia, el de Valencia, las islas Baleares y las islas Canarias. Además, las provincias de
Navarra, Álava, Vizcaya y Guipúzcoa (provincias forales), se enumeran sin referencia a un
territorio de ámbito superior del que formasen parte, y se diferencian del resto de las provincias
en que estas toman su nombre de su capital y las forales no (según el Real Decreto, Pamplona,
Vitoria, Bilbao y San Sebastián son las capitales de las provincias de Navarra, Álava, Vizcaya
y Guipúzcoa, respectivamente).
13 Esos Estados eran, según el artículo 1, Andalucía Alta, Andalucía Baja, Aragón, Asturias,
Baleares, Canarias, Castilla la Nueva, Castilla la Vieja, Cataluña, Cuba, Extremadura, Galicia,
Murcia, Navarra, Puerto-Rico, Valencia y Regiones Vascongadas (previéndose para las islas
Filipinas, de Fernando Póo, Annobon, Corisco, y los establecimientos de África, que a medida de
sus progresos podrían ser elevados a Estados por los poderes públicos).
14 Puede afirmarse, por eso, que en este Proyecto de Constitución Federal la autonomía
económico-administrativa y política que se reconoce a los Estados de la Federación (artículo 92),
se fundamenta en la racionalización del reparto territorial del poder y no pretende basarse en un
sustento historicista, como se pone de manifiesto, por ejemplo, en la división de un territorio extenso
y poblado con identidad propia, Andalucía, en dos estados de la federación (Andalucía Alta y
Andalucía Baja). No obstante, al no llegar a entrar en vigor, es imposible conocer cuál hubiera
sido el devenir real de este texto constitucional si hubiese podido desplegar efectos jurídicos.
15 Estas regiones autónomas son, en la Constitución de 1931, lo que las comunidades autónomas
a la de 1978; pero en aquélla el origen de todas ellas es una región que se constituye en régimen
de autonomía, mientras que en la Norma fundamental vigente lo son nacionalidades y regiones
con derecho a la autonomía (artículo 2).
16 De manera que solo Cataluña y el País Vasco accedieron a la autonomía en ese periodo,
Galicia plebiscitó su Estatuto durante la Guerra Civil, aunque no entró en vigor. Pero el resto
de territorios tenían en su mayor parte preparados sus proyectos de estatuto con los que, si la
II República hubiera continuado su andadura, no es descartable que se hubiera culminado la
Civitas 42.indd 225 15/07/2019 09:56:38

En definitiva, la distinción entre nacionalidades y regiones que se contiene

en nuestra Constitución, para hacer referencia a los entes territoriales a los
que se reconoce y garantiza el derecho a la autonomía, no puede considerarse
previamente definida, ni jurídica ni históricamente, de modo que vincule en el
desarrollo posterior de nuestro texto constitucional o que predetermine cómo y con
cuánta intensidad debiera descentralizarse nuestro país. Por esta razón, lo que
sean las nacionalidades y las regiones en España, y lo que eso conlleve en cuanto
a su grado de autonomía y el alcance de su nivel competencial, solo ha podido
formalizarse con alguna certeza a la vista del desarrollo postconstitucional de
nuestro Estado con la aprobación de los Estatutos de Autonomía y sus posteriores
reformas, y con la jurisprudencia que ha ido encauzando el proceso por las lindes
de la Constitución17.
II. La condición de nacionalidad y sus consecuencias

en la evolución del Estado autonómico español
No conviene olvidar, a pesar de lo anterior, que la Constitución de 1978

contiene previsiones de las que se derivan, sin duda, diferencias entre territorios,

ya sean estas explícitas, ya sean derivadas. Así ocurre, de modo significativo,
con lo establecido en la disposición adicional primera, donde se declara que la
Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales;
y que la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su
caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Precepto
constitucional este que, a pesar de su formulación más descriptiva que preceptiva,
ha avalado decisiones legislativas y jurisprudenciales que suponen un régimen
especial para los llamados territorios históricos de Navarra y de las tres provincias
forales (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya) que conforman la Comunidad Autónoma del
País Vasco.
Ese régimen especial, además, ha tenido un alcance predecible en ocasiones,
puesto que su concreción jurídica venía manteniéndose, con distinta suerte, a lo
largo de nuestra historia constitucional18; pero en otras ha supuesto una vía para
completa descentralización política del territorio español. Esa situación de hecho que se produce
en la II República, en cuanto a los territorios que llegaron a contar con estatuto de autonomía,
es tenida en cuenta por el constituyente español de 1978 para habilitar una vía de acceso a su
autonomía más directa, a través de lo previsto en la disposición transitoria segunda.
17 M. ARAGÓN REYES, “La construcción del Estado autonómico”, en Estudios de Derecho
Constitucional, CEPC, Madrid, 2013.
18 Así, al amparo de esta disposición adicional primera de la Constitución, y previa actualización
en el correspondiente Estatuto de Autonomía, como preceptúa la propia disposición, el régi-
men fiscal especial se ha mantenido en Navarra y en el País Vasco, consistiendo en lo esen-
cial el régimen del Concierto -País Vasco- o del Convenio -Navarra-, en que son esos territorios
los que recaudan los tributos, pasando una parte de sus ingresos al Estado para financiar los
Civitas 42.indd 226 15/07/2019 09:56:38

innovar lo previsto en la propia Constitución, con consecuencias muy relevantes

en cuanto a la diferente posición de los territorios forales en el mapa autonómico
español.
Así ha ocurrido, por ejemplo, con el procedimiento seguido para que Navarra
accediera a la autonomía y se constituyera en Comunidad Autónoma, que no ha
sido ninguno de los previstos en distintas disposiciones constitucionales19, sino
una Ley Orgánica, la 13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de
Navarra (LORAFNA), aprobada con una tramitación de la que nada dice nuestra
Norma Fundamental y que se ancló, con una solución política de ingeniería
constitucional, en la disposición adicional primera a la que nos venimos
refiriendo20. O con el tratamiento que el legislador ha dado a las normas fiscales
de las provincias forales vascas, equiparándolas a efectos de su impugnación
a las disposiciones con rango de ley, en cuanto a que dicha impugnación solo
es residenciable ante el Tribunal Constitucional, a pesar de que esas normas
provienen de instituciones que no tienen competencias legislativas21.
Al mismo tiempo, hay otros preceptos constitucionales que conllevan
elementos diferenciadores evidentes a favor de un determinado territorio, aunque
con menos alcance que el de la disposición adicional primera que se acaba de
citar, como es el caso de la disposición adicional tercera, donde se establece que
la modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requerirá

informe previo de la Comunidad Autónoma o, en su caso, del órgano provisional
servicios que este presta en esas Comunidades Autónomas (el Cupo -País Vasco- o la Aportación
-Navarra-, fijados en una ley estatal pactada y con una tramitación peculiar en las Cortes
Generales; Ley 28/1990, de 26 de diciembre, para Navarra, modificada por última vez por la
Ley 14/2015, de 24 de junio, y Ley 12/2002, de 23 de mayo, para el País Vasco, modificada por
última vez por la Ley 10/2017, de 28 de diciembre). Debe señalarse que ese régimen fiscal es
el remanente que quedó de los viejos fueros de estos territorios (en el caso del País Vasco, de
las tres provincias que lo integran), a medida que varios de sus contenidos se fueron perdiendo
durante los siglos XIX y XX (pase foral, exención de la leva…); que el régimen pervivió en Navarra
y en Álava también durante el franquismo; y que en el caso del País Vasco la titularidad originaria
de ese derecho histórico está en las tres provincias que lo integran (Álava, Guipúzcoa y Vizcaya),
compartiéndose tras la Constitución de 1978 entre las instituciones autonómicas del País Vasco
y las de las tres provincias forales.
19 Los artículos 143 y 144, o las disposiciones transitorias primera, segunda y cuarta (esta última
disciplinando la posible incorporación de Navarra al régimen autonómico vasco).
20 El Proyecto de Ley Orgánica fue pactado por el Gobierno de la Nación y la Diputación Foral de
Navarra, y se tramitó, sin posibilidad de ser enmendado, en las Cortes Generales españolas
(Congreso de los Diputados y Senado). Después el Tribunal Constitucional ha avalado esta vía
de constitución de la Comunidad Foral de Navarra, su condición de Comunidad Autónoma, y la
consideración de la LORAFNA como el Estatuto de Autonomía de esa Comunidad (Sentencia
16/1984).
21 Se trata de la Ley Orgánica 1/2010, de modificación de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, para residenciar el control de esas disposiciones fiscales en este tribunal, y de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, para excluirlas del control de la jurisdicción ordinaria del orden
contencioso-administrativo. En la Sentencia 118/2016, de 23 de junio, el Tribunal Constitucional
ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de esa Ley Orgánica, con un pronunciamiento
de interpretación conforme en el que el Alto Tribunal establece cuál es la interpretación que ha
de darse a las disposiciones de la ley para preservar su constitucionalidad.
Civitas 42.indd 227 15/07/2019 09:56:38

autonómico22. Y hay otras disposiciones de la Constitución que guardan dentro

de sí un potencial diferenciador entre Comunidades Autónomas difícil de negar,
aunque en ese caso no se refiera la Constitución a un territorio en concreto y
precise de una incorporación de tipo competencial en el correspondiente Estatuto
de Autonomía para su efectiva imputación a una Comunidad Autónoma (como
ocurre con la lengua o el derecho civil propio, por ejemplo)23.
En todo caso, en cada uno de los supuestos que se acaban de mencionar
nos encontramos con ámbitos materiales donde pueden darse diferencias
competenciales entre las Comunidades Autónomas que tienen una justificación
y una explicación histórica evidente, como ya hemos explicado en cuanto a la
foralidad, como se desprende del régimen peculiar del archipiélago canario24, y
como ocurre con los derechos civiles especiales o forales25. Y eso supone, por
tanto, que no es cualquier nacionalidad o región la que, una vez constituida en
Comunidad Autónoma, puede asumir competencias sobre esas materias; solo
podrán hacerlo aquéllas en cuyo territorio haya pervivido el régimen foral, el
22 Precepto constitucional este de contenido formal y que, por tanto, otorga menor capacidad
decisoria a la Comunidad Autónoma aludida que la disposición adicional primera relativa a
los derechos históricos de los territorios forales. Así se ha puesto de manifiesto en la propia
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha considerado ese informe como una garantía
institucional de tipo procedimental que supone una audiencia previa a la Comunidad Autónoma

preceptiva pero no vinculante (Sentencias del Tribunal Constitucional 16/2003, 62/2003
y 137/2003, como inicio de esta doctrina).
23 Según el artículo 3.2 de la Constitución, las demás lenguas españolas [distintas al castellano,
la lengua española oficial del Estado] serán también oficiales en las respectivas Comunidades
Autónomas de acuerdo con sus Estatutos, con las consecuencias competenciales que se derivan
de esa cooficialidad, aceptadas por el Tribunal Constitucional a partir de la Sentencia 82/1986,
de 26 de junio. De igual modo ocurre con los derechos civiles forales o especiales, ya que allí don-
de existan corresponderá a la Comunidad Autónoma su conservación, modificación y desarrollo
(artículo 149.1 8ª), respetando en todo caso la competencia del Estado sobre la legislación civil
en cuanto a las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones
jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos
públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes
y determinación de las fuentes del Derecho.
24 El primer régimen fiscal propio de este archipiélago se concreta en la Ley de 11 de julio de 1912
que crea los Cabildos insulares (órganos de gobierno de las islas), y con ellos una imposición
indirecta especial (los arbitrios), aunque hay antecedentes de esta especialidad ya desde la
incorporación del archipiélago a la Corona de Castilla (los haberes del peso).
25 Las peculiaridades del ordenamiento jurídico español, derivadas de su conformación histórica
a partir de varios reinos y coronas con sus propias reglas de derecho, no desaparecen con el
advenimiento del Estado constitucional y de la codificación, pues ésta a duras penas pudo
imponer en el ámbito civil un derecho común a todo el Estado y la consiguiente desaparición, en
términos de vigencia, de los distintos derechos civiles de España. Esto se demuestra en que, a
pesar de la tardía aprobación de nuestro Código Civil (1889), en el mismo se prevé expresamente
la vigencia de otros derechos civiles junto con el común (el castellano) que se incorpora en el Código
Civil del Estado (cuyo artículo 12 disponía, en su origen, que las disposiciones de este título,
en cuanto determinan los efectos de las Leyes y de los estatutos y las reglas generales para su
aplicación, son obligatorias en todas las provincias del Reino. También lo serán las disposiciones
del título 4.º, libro 1.º. En lo demás, las provincias y territorios en que subsiste derecho foral, lo
conservarán por ahora en toda su integridad, sin que sufra alteración su actual régimen jurídico,
escrito o consuetudinario, por la publicación de este Código, que regirá tan sólo como derecho
supletorio en defecto del que lo sea en cada una de aquéllas por sus Leyes especiales).
Civitas 42.indd 228 15/07/2019 09:56:38

régimen fiscal especial, la lengua propia o el derecho civil especial o foral.

Por contra, otros ámbitos materiales susceptibles de generar diferencias
competenciales entre Comunidades Autónomas no tienen un anclaje histórico
sino meramente fáctico, en el sentido de que es la configuración territorial de
una determinada nacionalidad o región la que le va a permitir, o no, asumir
competencias sobre una determinada materia, como ocurre, por ejemplo,
con el marisqueo o las cuencas hidrográficas que discurran íntegramente por
una Comunidad Autónoma. Por último, hay también materias cuya asunción
competencial por determinadas Comunidades Autónomas puede tener una
justificación histórica, mientras que para otras solo tiene la explicación fáctica de
los compromisos políticos del momento, como ocurre, por ejemplo, con la policía
propia de la que pueden disponer algunas Comunidades Autónomas26.
En todo caso, de lo que se viene exponiendo resulta evidente que las
peculiaridades históricas ininterrumpidas (competenciales, institucionales)
conllevan que, para algunos territorios de España, su nivel de autonomía sea
de mayor alcance, una vez que así lo habilita la Constitución, siempre que esos
derechos históricos se actualicen en el marco del correspondiente Estatuto
de Autonomía o, también, a través de la función interpretadora del Tribunal
Constitucional27. Por este motivo, además, cualquier intento de lograr un
status competencial o institucional distinto para una Comunidad Autónoma se

suele intentar hacer derivar de derechos históricos y, lo que es interesante en
este trabajo, de su vinculación con el término nacionalidad del artículo 2 de la
Constitución28; aunque es cierto, también, que cualquier Comunidad Autónoma
puede arrogarse en cualquier momento una singularidad histórica, siempre que la
26 En concreto, tienen cuerpo policial propio el País Vasco, Navarra y Cataluña, aunque solo para
las dos primeras se trata de una competencia con un anclaje histórico vinculado a la foralidad
(sentencias 86/2014, para la policía autónoma vasca, y 154/2017, para la policía foral navarra);
en el caso de Cataluña, dispuso de policía propia durante la II República. Hay otros estatutos de
autonomía que establecen la posibilidad de que la correspondiente Comunidad cree su propia
policía, aunque esta competencia aún no se ha materializado.
27 Que ha dotado de un alcance más preciso, y en ocasiones ampliador, a lo dispuesto en los
Estatutos de Autonomía, como ha ocurrido, significadamente, con la competencia de la
Comunidad Foral de Navarra sobre el régimen estatutario de sus funcionarios públicos
(Sentencia 140/1990).
28 Como se pretende en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en su redacción de 2006, cuyo
artículo 5 dispone que el autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos
históricos del pueblo catalán, en sus instituciones seculares y en la tradición jurídica catalana,
que el presente Estatuto incorpora y actualiza al amparo del artículo 2, la disposición transitoria
segunda y otros preceptos de la Constitución. El Tribunal Constitucional consideró este precepto
conforme con la Norma fundamental (Sentencia 31/2010), porque esa singularidad se concre-
taba en el propio Estatuto en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección
de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en que se organiza la Generalitat;
sin que pudiera vincularse, a su vez, según la Sentencia, con los derechos históricos de los
territorios forales mencionados en la disposición adicional primera de la Constitución. Y ello
porque, a pesar de la singularidad histórica de la Generalitat de Cataluña (también mencionada
en el Real Decreto-Ley que la restablece al que se ha hecho referencia en la nota 6), esta no es
una institución que haya pervivido a lo largo del tiempo hasta nuestros días.
Civitas 42.indd 229 15/07/2019 09:56:38

misma no se vincule con la foralidad y con los derechos históricos que engloba29.
Resulta revelador, en ese sentido, la manera en que se han calificado las
Comunidades Autónomas españolas desde su efectiva constitución, con la
aprobación inicial de su norma institucional básica. Así, en el origen se definieron
como nacionalidades en su Estatuto los territorios que accedieron a la autonomía
por la llamada vía rápida, es decir, a través de un procedimiento especial para
acordar la iniciativa del proceso autonómico y para elaborar el Estatuto de
Autonomía, con la posibilidad por ello de asumir desde el inicio el máximo nivel
competencial que permitía la Constitución30. De esta manera, la condición de
nacionalidad vino a identificarse, por la razón de su explicitación estatutaria, con
esas dos condiciones, vía particular de acceso a la autonomía y factibilidad del
máximo nivel competencial desde el origen.
Sin embargo, la contingencia de esa condición de nacionalidad y su imposible
acotamiento apriorístico, a partir de la Constitución, se pone de manifiesto también
en ese momento en que empieza a constituirse nuestro Estado autonómico.
Porque, por una parte, la Constitución solo privilegió en el acceso a la autonomía
al País Vasco, Cataluña y Galicia, con el establecimiento de la vía especial de
la disposición transitoria segunda en función de que en el pasado, durante la
II República, esos territorios habían plebiscitado estatutos de autonomía. Pero
la vía prevista en el artículo 151.2, con la misma consecuencia del máximo

nivel competencial, permitía también a otros territorios pensarse y denominarse
nacionalidad, en este caso por seguir un procedimiento que incluía el referéndum
para poder iniciar su proceso autonómico, como ocurrió de hecho con Andalucía31.
Y, por otro lado, porque resulta que, también en ese momento inicial de
aprobación de los Estatutos de Autonomía, se dan circunstancias que impiden
concluir indefectiblemente que la condición de nacionalidad sea necesaria
para acceder a la autonomía por un vía peculiar y para alcanzar el máximo nivel
29 En términos similares a la posición que se ha defendido desde Cataluña, como han hecho
en cierta forma, con efecto imitador, la mayor parte de las comunidades autónomas que han
modificado sus estatutos desde 2005.
30 Son los territorios que impulsan su acceso a la autonomía por la vía de la disposición transitoria
segunda (País Vasco, Cataluña y Galicia) o del artículo 151.1 (Andalucía), y que elaboran su
Estatuto por el procedimiento previsto en el artículo 151.2. Estas comunidades autónomas no
debían esperar al transcurso de los cinco años contemplados en el artículo 148.2 para asumir
las competencias que la Constitución no reserva para el Estado.
31 Aunque el acceso de este territorio al máximo nivel competencial, por la vía rápida, y su
consideración de nacionalidad en su Estatuto se debe, sin duda, a la coyuntura política de la
pujanza del Partido Socialista en Andalucía en los inicios de la Transición y al contrapeso que
se hizo desde ese territorio al poder central en el que se situaba, en ese momento, la Unión de
Centro Democrático (UCD). El Preámbulo vigente del Estatuto de Andalucía (Ley Orgánica
2/2007) hace referencia a este hecho (desde Andalucía se dio un ejemplo extraordinario de
unidad a la hora de expresar una voluntad inequívoca por la autonomía plena frente a los
que no aceptaban que fuéramos una nacionalidad en el mismo plano que las que se acogían
al artículo 151 de la Constitución. Andalucía ha sido la única Comunidad que ha tenido una
fuente de legitimidad específica en su vía de acceso a la autonomía, expresada en las urnas
mediante referéndum, lo que le otorga una identidad propia y una posición incontestable en la
configuración territorial del Estado).
Civitas 42.indd 230 15/07/2019 09:56:38

competencial desde el inicio. Esta última afirmación se demuestra, entre otros

argumentos, por el hecho de que en la aprobación de los primeros Estatutos hay
un territorio que se identifica como nacionalidad, el de Valencia, sin que esta
Comunidad Autónoma accediera a la autonomía por la vía rápida ni incorporara
en su Estatuto, por tanto, el máximo nivel competencial32; también porque hay
comunidades autónomas que no se califican como región o nacionalidad en
sus estatutos (Asturias, Aragón, Canarias, Baleares, Madrid o Castilla y León),
sin que podamos saber, así, si lo que preexistía en cada una de ellas era una
nacionalidad o una región; y, además, porque Navarra accede por una vía peculiar
a su autonomía, con el máximo nivel competencial, sin definirse tampoco como
nacionalidad, tampoco como región, en la LORAFNA33.
Pero la cuestión se complica quizás cuando, en el desarrollo posterior de
nuestro Estado autonómico, el máximo nivel competencial, las peculiaridades
competenciales o la condición de nacionalidad o región, se mezclan aún más
y se introducen nuevos elementos en el sistema jurídico que distorsionan o
dificultan su comprensión cabal. En este sentido, en un primer momento nuestro
ordenamiento autonómico pareció estructurarse de manera homogénea cuando,
por la vía de lo dispuesto en el artículo 150.2 de la Constitución34, se vino a
equiparar competencialmente a Valencia y a Canarias con las Comunidades
Autónomas de la vía rápida; cuando, precisamente, Valencia se había definido

como nacionalidad en su Estatuto y Canarias disponía de un régimen competencial
especial en virtud de la disposición adicional tercera de la Constitución, ya
citada35. Y cuando, posteriormente, la modificación de los estatutos de autonomía
se abordó en 1992-1994 de manera más o menos homogénea para todas las
comunidades autónomas no históricas, que vendrían a ser, así, las que tenían
la condición previa de región y no de nacionalidad.
Sin embargo, a partir de ese momento, y por coyunturas políticas que no
32 La Ley Orgánica 5/1982, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad

Valenciana disponía, en el artículo primero, lo siguiente: “El pueblo valenciano, históricamente
organizado como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autónoma, dentro de la indiso-
luble unidad de la Nación española, como expresión de su identidad histórica y en el ejercicio del
derecho de autogobierno que la Constitución reconoce a toda nacionalidad con la denominación
de Comunidad Valenciana”.
33 Es revelador de la peculiaridad de Navarra y de la continuidad institucional de ese territorio
que el artículo 1 de la LORAFNA diga que “Navarra constituye una Comunidad Foral” y no que
“se constituye” en Comunidad (Autónoma), como hacen el resto de estatutos. Se afirman como
regiones en sus estatutos, con distintas acepciones (región, entidad regional, identidad
regional), Cantabria, La Rioja, Murcia, Extremadura y Castilla-La Mancha.
34 Donde se dispone una vía para que las comunidades autónomas vean acrecido su nivel
competencial extraestatutariamente, a través de la transferencia o delegación de competencias
que puede acordar el Estado unilateralmente mediante Ley Orgánica.
35 Se hizo a través de las leyes orgánicas 11/1982 (Canarias) y 12/1982 (Valencia), con las que
estas comunidades autónomas no debieron esperar cinco años desde la aprobación de su
Estatuto para aumentar sus competencias (como ocurrió con el resto de comunidades
autónomas no históricas -todas salvo País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía y Navarra-).
Civitas 42.indd 231 15/07/2019 09:56:38

viene al caso detallar pero que conviene no olvidar36, empiezan a modificarse los
estatutos de autonomía en sentidos que hacen más complejo nuestro sistema
político de descentralización y la interpretación que pueda darse a lo dispuesto
en el artículo 2 de la Constitución. En primer lugar, en 1996 dos nuevos territorios
se definen en sus estatutos como nacionalidad, Canarias y Aragón37, sin que
pueda determinarse, para esta segunda, las particularidades que se derivan
de esa denominación. Y con las reformas estatutarias que se abordan a partir
de 200538, esta deriva se acentúa por tres órdenes de motivos: El primero,
porque hay nuevas Comunidades que asumen estatutariamente su condición
de nacionalidad (Baleares39), al tiempo que hay otras que lo afirman con mayor
rotundidad (Aragón y Canarias40). El segundo, porque hay territorios que pretenden
ir más allá afirmando su singularidad por la vía de considerarse en sus estatutos,
con una retórica u otra, como nación, tal es el caso de Cataluña y Andalucía41. Y
el tercero, porque hay otras Comunidades Autónomas que vienen a situarse en la
práctica, por las competencias asumidas en su Estatuto, al mismo nivel que las
comunidades históricas, tanto por el alcance de las mismas como por el carácter
36 Se trata de que los Gobiernos de la Nación del Partido Socialista (1993-1996) y del Partido
Popular después (1996-2000), necesitaron del apoyo de fuerzas políticas nacionalistas de
ámbito autonómico para conformar una mayoría parlamentaria suficiente que no alcanzaban

por sí solos.
37 En las reformas operadas en dichos estatutos por las leyes orgánicas 4/1996 (Canarias)
y 5/1996 (Aragón); propuestas de modificación estatutaria que se tramitan en las Cortes
Generales a caballo entre la V (1993-1996) y la VI Legislatura (1996-2000). Para el caso de
Canarias, con la siguiente redacción, Canarias, como expresión de su identidad singular, y en el
ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a toda nacionalidad…; para
Aragón, con la siguiente definición, Aragón, en expresión de su unidad e identidad históricas como
nacionalidad…
38 En esa fecha, la actualización del Estado autonómico español a través de las reformas
estatutarias alcanza una nueva dimensión: Se modifican por primera vez los Estatutos de
comunidades históricas (Cataluña y Navarra, Andalucía); y las reformas de los estatutos de las
comunidades ordinarias no se pactan previamente a nivel estatal, sino que vienen impulsadas
desde el ámbito de cada Comunidad Autónoma (Valencia, Baleares, Aragón, Castilla y León,
Extremadura y Canarias); en la mayor parte, además, a través de Estatutos de Autonomía de
nueva planta.
39 Con la reforma de su Estatuto de Autonomía a través de la Ley Orgánica 1/2007.
40 Ley Orgánica 5/2007 para Aragón y Ley Orgánica 1/2018 para Canarias. En la primera se
afirma, Aragón, nacionalidad histórica, ejerce su derecho a la autonomía al amparo de la
Constitución; en la segunda, Canarias… ejerce el derecho al autogobierno como nacionalidad,
constituyéndose en Comunidad Autónoma en el marco del Estado español.
41 Así, con la Ley Orgánica 6/2006 el Estatuto de Autonomía de Cataluña vincula la condición de
nacionalidad con la condición de nación (en su Preámbulo, cuando afirma que El Parlamento
de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido
de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación. La Constitución Española, en su
artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad; o en su artículo
8.1, Cataluña, definida como nacionalidad en el artículo primero, tiene como símbolos nacio-
nales la bandera, la fiesta y el himno). El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 31/2010, ha
realizado una interpretación de estas disposiciones para conformarlas a la Constitución, entre
otras razones, por el carácter proteico del término nación. En la misma línea, aunque con menor
alcance, la Ley Orgánica 2/2007 se refiere en su Preámbulo a la realidad nacional de Andalucía
(El Manifiesto andalucista de Córdoba describió a Andalucía como realidad nacional en 1919).
Civitas 42.indd 232 15/07/2019 09:56:38

diferencial de alguna de ellas42.

En conclusión, por tanto, en la situación actual de nuestro Estado autonómico
pareciera que se ha escindido, de forma definitiva, la condición de nacionalidad
de la plenitud competencial y de la singularidad institucional o competencial.
Sólo así podría explicarse la voluntad de Cataluña o Andalucía de definirse como
algo más y distinto a lo que han llegado otras comunidades autónomas, es
decir, apelándose como nación; y sólo por esa escisión podría entenderse que
comunidades autónomas que no se denominan como nacionalidad o que siguen
considerándose como región, hayan llegado a esa plenitud o hayan pretendido
una cierta singularidad43.
III. Hechos diferenciales y posibles asimetrías entre

Comunidades Autónomas. Justificación y alcance
A pesar de todo lo anterior, es labor de un jurista intentar dotar de contenido

a los preceptos de las normas jurídicas, más aún cuando esas disposiciones
se incorporan a la Norma fundamental y han de contribuir, de una manera o
de otra, a pacificar las controversias inevitables en las comunidades políticas

de las sociedades abiertas. Para eso puede servir, en definitiva, lo previsto en
el artículo 2 de la Constitución cuando se refiere al derecho a la autonomía de
nacionalidades y regiones; esto es, su utilidad puede estar en otorgar criterios
interpretativos que sirvan para ordenar de una manera razonable, acorde con
las peculiaridades de la Nación española, el reparto competencial del poder en
nuestro país.
En este sentido, aunque cualquier organización territorial del poder, en un
Estado descentralizado, debe partir de la igualdad entre las unidades políticas
infraestatales, siendo esa, además, la condición propia del federalismo;
también es cierto que, en atención a las coyunturas y las particularidades de
un determinado país, no es extraño que este deba organizarse territorialmente
aceptando ciertas particularidades o singularidades de unos territorios sobre
otros y, en definitiva, ciertas diferencias de tipo competencial o institucional
42 Además de Cataluña, Andalucía y Navarra, modifican su Estatuto entre 2005 y 2014 Valencia,
Baleares, Aragón, Castilla y León, Extremadura, Murcia y Castilla-La Mancha, pero estos dos
últimos territorios solo hacen modificaciones técnicas y no un nuevo texto estatutario que
pretenda la plenitud y la singularidad competencial. Canarias se incorpora a estas reformas
estatutarias en 2018, con un texto estatutario de nueva planta (Ley Orgánica 1/2018, ya citada).
43 Es el caso de Extremadura, que sigue haciendo referencia en su Estatuto a su identidad regional
histórica; o de Castilla y León, que definiéndose por primera vez como Comunidad histórica,
ha pretendido además cierta singularidad competencial, de modo relevante con el intento de
asumir la competencia sobre la gestión (desarrollo legislativo y ejecución) de la cuenca
hidrográfica del Duero, previsión estatutaria declarada inconstitucional por el Tribunal
Constitucional en la Sentencia 32/2011.
Civitas 42.indd 233 15/07/2019 09:56:38

que actúan como excepciones al principio general de la igual autonomía entre

territorios.
Sin necesidad de profundizar en exceso, son varios los Estados con
descentralización política que incorporan ese tipo de diferencias: Ocurre así en
el Reino Unido, en Italia, en Canadá, en Portugal, por distintos motivos que no
viene al caso desarrollar pero que son de sobra conocidos. Y sucede así también
en España, precisamente con lo que se ha venido en definir, en sede doctrinal,
como los hechos diferenciales, que no son otra cosa que ámbitos materiales
sobre los que pueden ejercer competencias solo determinadas Comunidades
Autónomas, determinados territorios, en razón de las singularidades que le
son propias por razones vinculadas a la existencia, en ese espacio físico, de
una comunidad política con cierta identidad propia, además y distinta de la
común en España, que ha tenido reflejo en productos de la cultura diferentes
con una tradición y una justificación históricas.
A este respecto, los hechos diferenciales se han identificado desde un punto
de vista competencial y desde un punto de vista institucional; y se derivan,
fundamentalmente, de la disposición adicional primera, en cuanto a la foralidad
y las singularidades competenciales e institucionales a ella vinculadas, de las
lenguas españolas distintas del castellano propias de algunas Comunidades
Autónomas, del derecho civil especial o foral, cuando exista en alguna Comunidad

Autónoma, de la singularidad fiscal del archipiélago canario, de la policía propia y,
en fin, del sistema institucional singular de las islas en los archipiélagos44.
De esta manera, las Comunidades Autónomas con hechos diferenciales
serán el País Vasco (sistema institucional propio -provincias forales- y concierto
económico vinculados a la foralidad, lengua propia, derecho civil foral, policía
propia); Cataluña (sistema institucional particular -veguerías-, lengua propia,
derecho civil especial, policía propia); Galicia (lengua propia y derecho civil
especial); Navarra (convenio económico y singularidad de la función pública
-vinculados a la foralidad-, lengua propia, derecho civil foral); Valencia (lengua
propia, con matices derecho civil propio45); Canarias (régimen fiscal especial,
sistema institucional propio de los cabildos insulares); Aragón (derecho civil foral);
y Baleares (lengua propia y sistema institucional propio de los consejos insulares).
Precisamente, las Comunidades Autónomas que se definen como nacionalidad
en su Estatuto de Autonomía, con dos excepciones: Navarra, que no se califica
como tal pero que, en su condición de Comunidad foral es evidentemente un
territorio no solamente regional; y Andalucía, que apelándose como nacionalidad
no dispone de ninguna de las singularidades referidas46.
44 E. AJA, op. cit., p. 324 y ss.

45 Sobre el carácter residual del derecho civil propio, fundamentalmente de carácter consuetudi-
nario, en esta comunidad autónoma, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional (sentencia
192/2016, que tiene como antecedentes las sentencias 121/1992 y 82/2016).
46 Es llamativo que el vigente Estatuto de Autonomía de Andalucía prevea que El derecho propio
de Andalucía está constituido por las leyes y normas reguladoras de las materias sobre las que
Civitas 42.indd 234 15/07/2019 09:56:38

Al lado de lo anterior, no podemos olvidar tampoco que en los estados

federales anclados en la igualdad competencial e institucional de las unidades
infraestatales que lo integran, sucede en ocasiones que existen asimetrías entre
esos territorios que son algo distinto, no obstante, de lo que venimos definiendo
como hechos diferenciales porque, frente a estos, las asimetrías derivan o bien
de circunstancias objetivas que atañen a unos territorios y no a otros y que no son,
por tanto, resultado de la acción cultural humana y de las comunidades políticas
en las que se integra (por ejemplo, en España disponer de cuencas hidrográficas
que discurran íntegramente por el territorio de la comunidad autónoma, o de costa
marítima); o porque puede haber diferencias competenciales entre territorios
que derivan de la asunción de competencias por unas comunidades autónomas
y no por otras, en virtud del principio dispositivo, que sin embargo pueden ser
asumidas por cualquier ente territorial (por ejemplo, en España las competencias
sobre instituciones penitenciarias o sobre la administración al servicio del poder
judicial); o, para concluir, por un distinto ejercicio de las mismas competencias
(en los estados federales con igualdad competencial plena), que generan en la
práctica desigualdades entre territorios.
En conclusión, por tanto, podemos afirmar que en España la condición de
nacionalidad se vincula con territorios españoles que disponen de singularidades
respecto de la identidad común vinculada, principalmente, con la Corona de

Castilla. Y esas singularidades se justifican en razón de la tradición foral y de la
Corona de Navarra (País Vasco y Navarra); de haber pertenecido a la otra gran
Corona de lo que luego fue España, la de Aragón (Aragón, Cataluña, Valencia
y Baleares), y la lengua propia de gran parte de esos territorios; o de disponer,
dentro de la Corona de Castilla, de particularidades en cuanto a la lengua y al
derecho (Galicia). Y esas singularidades son las que se concretan en hechos
diferenciales, como ámbitos materiales objetivamente determinables en esas
comunidades políticas como fruto de una particularidad histórica47.
Esta interrelación entre la condición de nacionalidad y la titularidad de
hechos diferenciales que determinan peculiaridades competenciales podría ser
un buen punto de partida para intentar pacificar los conflictos territoriales en
España, puesto que, de forma más o menos explícita, esa ha sido la opción del
constituyente español. No obstante, para que esto sea posible deben aceptarse
algunas consecuencias de esas premisas constitucionales por parte de los
actores políticos y jurisprudenciales.
Así, las comunidades autónomas con una evidente -constitucional- condición
de nacionalidad, deben aceptar que tal identidad propia no puede estar
al servicio de la dilución de la identidad común del conjunto de la comunidad
la Comunidad Autónoma ostenta competencias (artículo 8), sin que eso pueda significar que
disponga esta Comunidad de un derecho civil especial o foral con origen histórico.
47 No puede por menos que concluirse que Andalucía no dispone de hechos diferenciales que
le permitan definirse como nacionalidad, aunque tal condición derive para esta comunidad
autónoma de su particular y cualificada forma de acceder a su autogobierno.
Civitas 42.indd 235 15/07/2019 09:56:38

política española en sus territorios respectivos. Lo cual significa dos cosas,

al menos. La primera, que no puede escindirse a la sociedad (el pueblo) que
sustenta esa nacionalidad o región, en razón de su identidad de preferencia;
la segunda, que el pueblo (la sociedad) que sustenta el Estado común también
está llamado a decidir, y tiene un legítimo interés para hacerlo (amparado en la
historia, la objetividad del ordenamiento jurídico, la igualdad y la preservación
de los derechos fundamentales), en los asuntos que atañen a una parte de su
territorio, desde los menos trascendentes hasta, evidentemente, los que tendrían
consecuencias irreversibles48.
Una posición política que obvie lo anteriormente dicho, como la que se ha
exacerbado en los últimos tiempos en Cataluña, solo puede mantenerse ocultando
la evidente contradicción de utilizar torticeramente los principios y valores en los
que se asienta la Constitución (estado de derecho, principio democrático, derecho
a la autonomía de las nacionalidades y regiones), para propiciar su derrumbe
y el del estado social y democrático de derecho que aquélla viene a constituir.
Una declaración de independencia y una consulta popular como las realizadas
en esa comunidad autónoma en el año 2017, pretendidamente amparadas en el
trinomio democracia (voto referendario), estado de derecho (leyes de activación
de la declaración de independencia), y derecho a la autonomía (derecho a la
autodeterminación de esa nacionalidad), son actuaciones unilaterales que no

cumplen, de manera tan evidente que resulta ocioso detenerse en ello, con los
estándares necesarios, internacionales e internos, para que puedan ser avaladas
por un estado democrático y de derecho.
En segundo lugar, como equilibrio a esta aceptación de la proscripción de
un pretendido derecho a la autodeterminación -de ejercicio unilateral- de las
nacionalidades y regiones, el Estado debe asumir su función integradora de la
diversidad territorial, al menos en una doble dimensión: La primera, admitiendo
que las tomas de posición y los intereses de las comunidades autónomas sobre
asuntos de ámbito general, deben cohonestarse y encontrar espacios de expresión
y acogida en el Estado global, de manera que éste sea capaz de ser portador y
expresar un interés general que vaya más allá de la opción política querida por
el Gobierno de la Nación. Para ello, la reformulación y reforma del Senado, o
la redefinición de las conferencias sectoriales y, en su caso, de las comisiones
bilaterales de cooperación, son imprescindibles para que España pueda llegar
a funcionar como un auténtico estado federal cooperativo del modelo europeo.
La segunda, por la vía de dar cauce a los intereses autonómicos hacia el espacio
institucional de la Unión Europea, de manera que las comunidades autónomas
puedan llegar a disponer de capacidad de influencia e, incluso, de decisión, en
48 Como lo es una decisión de secesión-independencia. Es muy interesante e iluminador lo que

escribe G. Zagrebelsky acerca de la obligada sustracción de las decisiones irreversibles en una
comunidad política a la regla pura y simple de la mayoría no cualificada, en La crucifixión y la
democracia, Ariel, Barcelona, 1996.
Civitas 42.indd 236 15/07/2019 09:56:38

las políticas comunitarias, como medida paliativa de su pérdida de competencias

como consecuencia de la integración europea. Sólo otorgando protagonismo
institucional en Europa, en la medida en que su ordenamiento lo permita, a las
comunidades autónomas, podrán encauzarse por vías no traumáticas para el
Estado las demandas de autogobierno de las nacionalidades y, en su caso, las
regiones, de España.
Civitas 42.indd 237 15/07/2019 09:56:38

Civit 042 0221

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Civit 042 0221

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

QUÉ ES ESPAÑA COMO NACIÓN DE NACIONALIDADES Y REGIONES?

ASIMETRÍA Y HECHOS DIFERENCIALES

Carlos Ortega Santiago

IRENEE / Université de Lorraine | « Civitas Europa »

2019/1 N° 42 | pages 221 à 237

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)

Carlos ORTEGA SANTIAGO

I. Nación, nacionalidades y regiones, en los antecedentes

La Constitución española contiene preceptos, en su Título Preliminar, en su

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 221 15/07/2019 09:56:37

y con la activación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Norma Fundamental

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 222 15/07/2019 09:56:37

las urgencias y las demandas de autonomía regional del momento4. Y resulta

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 223 15/07/2019 09:56:37

un ente territorial residual que se corresponde con el espacio físico de España

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 224 15/07/2019 09:56:38

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 225 15/07/2019 09:56:38

En definitiva, la distinción entre nacionalidades y regiones que se contiene

II. La condición de nacionalidad y sus consecuencias

No conviene olvidar, a pesar de lo anterior, que la Constitución de 1978

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 226 15/07/2019 09:56:38

innovar lo previsto en la propia Constitución, con consecuencias muy relevantes

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 227 15/07/2019 09:56:38

autonómico22. Y hay otras disposiciones de la Constitución que guardan dentro

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 228 15/07/2019 09:56:38

régimen fiscal especial, la lengua propia o el derecho civil especial o foral.

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 229 15/07/2019 09:56:38

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 230 15/07/2019 09:56:38

competencial desde el inicio. Esta última afirmación se demuestra, entre otros

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

32 La Ley Orgánica 5/1982, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad

Civitas 42.indd 231 15/07/2019 09:56:38

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 232 15/07/2019 09:56:38

diferencial de alguna de ellas42.

III. Hechos diferenciales y posibles asimetrías entre

A pesar de todo lo anterior, es labor de un jurista intentar dotar de contenido

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 233 15/07/2019 09:56:38

que actúan como excepciones al principio general de la igual autonomía entre

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

44 E. AJA, op. cit., p. 324 y ss.

Civitas 42.indd 234 15/07/2019 09:56:38

Al lado de lo anterior, no podemos olvidar tampoco que en los estados

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

Civitas 42.indd 235 15/07/2019 09:56:38

política española en sus territorios respectivos. Lo cual significa dos cosas,

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)

48 Como lo es una decisión de secesión-independencia. Es muy interesante e iluminador lo que

Civitas 42.indd 236 15/07/2019 09:56:38

las políticas comunitarias, como medida paliativa de su pérdida de competencias

© IRENEE / Université de Lorraine | Téléchargé le 17/10/2022 sur www.cairn.info (IP: 109.5.40.29)