Articulo para Curso Universalisation de La Portection Sociales Et Protection Des Plus Vulnerables - Bg.es

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© Armando Colin | Descargado el 09/01/2023 en www.cairn.info (IP: 181.62.52.56)

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norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde187
bruno lautier
dont une protection sociale universelle pourrait être un elément moteur. Cette
question est donc d'emblée une question politique, qu'on ne peut réduire -
comme c'est souvent le cas pour la lutte contre la poor - à un ensemble de
présupposés moralaux d'un côté, et d'instrumentstechnical de l 'autre.
La cuestión de la protección social de los "más vulnerables" tiene muchas
especificidades, pero éstas no justifican en ningún caso la completa disociación de la
protección de los "más vulnerables" del conjunto de la protección, en lo que se refiere
a la definición des risques contre les protéger qu'en ce qui concerne le mode de
légitimation de cette protection. C'est pourquoi il me semble necessaire d'inscrire le
débat sur la protection des "plus vulnerables" dans un débat plus large, celui qui
porte sur l'universalisation de la protection sociale (1repartie), pour ensuite faire une
brève typologie des voies possibles de l'universalisation (2mifiesta) ; je déveloparai
ensuite la notion de « droits sociaux » (3mipartie) avant de revenir à la question des «
plus vulnerables » (4mifiesta).
EL DEBATE SOBRE LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
La cuestión de la protección social se diferencia de la de la lucha contra la pobreza

en un punto esencial: todo sistema de protección social muestra, en el momento de
su creación e implementación, un objetivo de universalidad: la protección del 100% de
la población contra el 100 % des risques sociaux, en assurant une couverture
complète (prise en charge de frais, ou versement de revenus de remplacement)3,
alors que la lutte contre la pauvreté parte de situaciones específicas para proponer
des moyens specifices. La différence essentielle aparece alors rapidement:
l'universalité de la protection repose sur, et cree, des droits universals, alors que le

registere du droit est étranger à la lutte contre la pauvreté.
Définir l'universalité de façon aussi contraignante fait qu'elle esta priori imposible
de lograr por completo. L'universalisation est donc un mouvement, une dynamique
inachevée, et chaque société nationale se trouve plus ou moins avancée dans ce
cheminement vers l'universalité. La question est alors doublement une question de «
seuils » : existe-t-il des « seuils » de développement à partir desquels l'objectif
d'universalisation a du sens, et en deçà desquels il ne pourrait être qu'une utopia? Et
existe-t-il des «umbrals», dans l'evolution d'un système de sociale protection, à partir
desquels une irreversibilité est créée en matière de droits sociaux et de couverture
des risques?
Esto plantea la cuestión de los «tipos de cheminements», o de los «modelos» de

universalización. Certes, il existe des typologies des systèmes de protection
3. La expresión francesa de « système de protection sociale » est donc beaucoup es más restrictiva que la expresión inglesa de «
Social Security », qui englobe tous les mécanismes de protection, ciblés et particularistes, sans incorperer cette vocation à
l'universalisation.
188norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

Universalización de la protección social y protección de los más vulnerables
sociale, principalmente des systèmes européens, mais ces typologies semblent peu
opératoires pour les countries en développement, ce qui impléte un nouvellement de
la recherche4. De plus, ces typologies sont beaucoup plus bâties autour de la question
de la description d'un système (instituciones, modos de financiación, tipos de
derechos sociales, categorías sociales cubiertas) qu'autour de la question de la
dynamique d'universalisation d' un sistema. O c'est bien cette question qui est
centrale, s'agégité des « plus vulnerables ».
Pour quoi un objectif de protection sociale universelle?
A priori, la respuesta a esta pregunta cae bajo el sentido: il faut protecter

pour des raisons d'évidence morale, parce qu'on ne peut qu'être contre les
situaciones de pobreza, de vulnerabilité, d'incertitude et de précarité sociale
mais cette response est insuficientee ; si la preocupación moral es un viaje joué
un rôle dans l'origine de politiques de lutte contre la poority et de protection
sociale, jamais cette preoccupation ou freedom n'a été l'origine unique ou même
principale de ces politiques. Cela ne veut pas dire que les acteurs sociaux mus
par des préoccupations morales ont systemally été manipulés ou
instrumentalisés, mais qu'ils participent d'un jeu complexe d'acteurs ayant des
intérêts différents qui s'expriment, à un moment donné à travers un objectif
formellement identique sur la base duquel ils form une coalition.
Au-delà de l'imperatif moral, dos objetivos son au principe de todo sistema de
protección social: un Objective d'augmentation globale de la productivity, et un
Objective de control politique et/ou de pacification sociale. En ce qui concerne le
premier, on peut noter que, depuis l’apparition des théories du capital humain
puis celles de la croissance endogenous à la fin des années 1980s, the product

devices of social insurance (salud y educación en particular) ne sont pas ignorés
des économistes, incluso los más liberales, à travers une rhétorique très proche
de celle des pionniers de l'économie du développement à la fin des années 1950,
mais, dès qu'il s'agit d'operér des arbitrages budgetaires, le débat se limite à un
cercle d'economistes très spécialisés qui, chacun dans son domaine, a bien
entendu beaucoup plus tendance à denunciar los costes excesivos de la
protección social que ses effets productifs. Esto contribuyó a desarrollar la idea
de que la mayor parte del gasto social (para fines de los informales e inactivos)
es un puro costo. La legitimidad de una política de protección social de los "más
vulnerables", si on veut aller au-delà des visions limitées à la question descosts,
doit alors également s'appuyer sur les effets productifs d'une telle politique, et
pas seulement sur des impératifs morals.
4. Que nous avons entamé (Destremau, Lautier, 2006) en nous fondant sur des études de cas très diversity (México, Colombie,
Filipinas, Afrique du Sud, Malí, Túnez, Cambodge).

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L'autre objectivo qu'on trouve au foundation de toute politique de protection

sociale est l'objectif de contrôle, ou de pacification des rapports sociaux.
S'agétient de périodes anciennes, principalmente en Europa (duXVIeAy
XIXesiècle),
il semble y avoir un consenso chez les historiens5sur le fait que la
lutte contre la poor ne servait pas only à «aider» les pauvres, mais aussi à
contenir la poor dans des limites aceptables, et de lui permettre de remplir
sa fonction politique. L'objectif d'eliminación de la pobreza, s'il joue un rôle
dans la hétorique politique, a toujours masqué le véritable objectif : réguler
la poor. Les pauvres sont politiquement utiles; trop de pauvres est
politiquement dangereux.
Estas proposiciones siguen siendo relevantes, non seulement pour la lutte contre
la poor contemporaine6, sino también para la totalidad de la protección social: celle-ci
sirve para "pacificar" las relaciones sociales, normalizar los comportamientos y
desalentar los conflictos. Quand, por ejemplo, una institución de protección en
matière de santé decide reembolsar ou non tel medicare, ou que tel ou tel type de
maladie ouvre ou non le droit à un congé de maladie, on crée des standards et un
type de sanction. Il en va de même lorsqu'on supprime les distributions familiarles si
un enfant est condamné pour délinquance ou, encore, quand on définit les conditions
d'accès à l'assurance-chômage en instaurant des barrières et des conditions
d'exercice des droits, on rejette dans l'insécurité ceux qui ne remplissent pas ces
condition7.
Cette fonction de contrôle a des effets en retour sur la production. Développer des
systèmes de retraits d'entreprise tiende a «adjuntar» el travailleur a cette dernière, ce
qui peut avoir un effet positiv in termes de productivity sur la motiva- tion et les
compétences du travailleur. D'un autre côté, la mise en place de droits transferables

tend à mettre en place une mobilité contrôlée qui peut elle aussi avoir des effets
productifs, au niveau macro-economique. La relación entre protección y
productividad n'a donc rien de mécanique et doit être analysée cas par cas.
El redescubrimiento de la relación entre la protección social, la productividad del

trabajo y el control de los trabajadores peut jouer en faveur de l'universalisation. Los
sistemas de protección de los países en desarrollo (antes y después de la segunda
guerra mundial) se construyeron en torno a esta relación, pero era esencialmente el
control de una parte de los empleados, en medio del trabajo, en pareja disciplina au
travail, delegación du pouvoir de gestion aux syndicats et incitation à la stabilité dans
l'emploi. La disparition d'une grande partie des
5. Je rappellerai seulement les titres de trois ouvrages « classiques » à ce sujet: Geremek (1987), Sassier (1990) et Procacci (1993).
6. Ce que j'avais développe dans Lautier (1995).

7. Cela mène ciertos autores, con Robert Castel (2003, Introducción), à sutenir que tout système de protection sociale produit en
même temps de la sécurité et de l'insécurité.

conditiones économiques de ce modèle (protectionisme douanier,

exist de rentes...) ha contribuido a le rendre caduc. Bâtir un système
de protection universaliste implica ahora desacoplar la protection
sociale du seul travail salarié stabilisé, mais ne légitimi pas pour
autant la propuesta de desconexión completa de la protection sociale
vis-à-vis du travail en général. L'aboutissement de la tendance à
dissocier la protection sociale du travail mènerait en effet à promover
une sorte d'allocation universelle, qui risquerait d'évacuer
complètement les fonctions production et normativative d'un
système de sécurité sociale de type contributif. On pourrait se réjouir
d'un tel projet de "revenu de citoyenneté", porteur d'une forme de
liberté qui émane rarement des systèmes actuellement existants de
sécurité sociale,
Pourquoi les anciens systèmes à pretention universaliste des pays

en développement n'était pas viables?
Quand ont été mis en place des systèmes de protection sociale à vocation
universaliste dans ciertos países en desarrollo, dans la période qui entoure la
seconde World War (dans tous les grands pays d'Amérique latine, mais aussi en
Tunisie, en Egipto, en India, etc. .), l'architecture institucionalnelle de la
protection sociale apparaissait comme aussi complète et coherente que celle qui
s'est mise en place en Europe occidentale. Si en el análisis les raisons de leur
échec proclamado à la fin des années 1980, les causas le más a menudo

avancées sont économiques (depuisement des rentes, freinage de la diffusion du
salariat, irregularité de la croissance) ou démographiques (envejecimiento de la
población). Mais ces cause n'expliquent rien en elles-mêmes, car elles ne
répondent pas à deux fundamentales questiones: pourquoi les ganancias de
productividad n'ont-ils pas été redistribués en dirección de la protección social?
Et pourquoi n'y at-il pas eu de transferts des caisses a los que están afiliados los
empleados vers celles qui protégént les non-salariés ou, plus largemente, de
solidarité interprofessionnelle?
en multa, las causas fundamentales se ubican en el campo político e ideológico:

fragilidad o estrechez de las coaliciones políticas formadas en torno al objetivo de la
protección social universal, ausencia de la autonomía política que impuso este
objetivo como proyecto de sociedad, no emergencia de una idea de « citoyenneté
sociale » comme parachèvement de la citoyenneté. Por ejemplo, el hecho de que las
cuentas de la protección social n'aient pas été rendus indépendants du budget
général quand leur status était favorable (des cotisants jeunes et en nombre rapide
croissant) et que l'État y ait puisé widement, rendant

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la quiebra éléctrium inevitable, peut être noté dans la quasi-totalité des pays en
développement. L'explication ne peut reposer que sur l'étude des rapports de
force politiques, particuliers à chaque status nationale. Quand le taux de
salarisation est élevé (30-40% o más), l'impossibilité à obliger les caisses de
salariés à financer - au moins partiallement - la protection des travailleurs «
informals » repose sur l'obstacle que represente le type d' alianza avec des
syndicats corporativistes. Quand il est faible (10-20 %), l'obstacle politique est
préut situé du côté d'une necessaire réforme fiscale de grande ampleur.
Les anciens systèmes de protection sociale ne sont apparus comme perennes
que dans deux cas: soit la persistence de rentes importantes (comme dans le cas
des pays pétroliers du Gulfe persique8), soit du fait que le compromis politique
fondé sur la protection sociale déborde en gran parte les seuls salariés stabilisés
(Túnez, Brésil). Dans les autres cas, l'impossibilité politique de leur perpetuation
a été présentée comme une impossibilitétechnical ou financière.
La falta de políticas de lucha contra la pobreza "específicas"

Ante estos bloqueos políticos, económicos y demográficos de principios de la
década de 1990, las políticas "focalizadas" tomaron la delantera en la protección
social. Pour leur quasi-totalité, elles ont été menées au nom de la lutte contre la
pauvreté. Aunque su existencia se remonta a varios siglos (qu'on pense au
caritativisme de l'Église catholique en Amérique latine depuis leXVIIesiècle ou aux
connections de charité dans les pays arabes, plus anciennes encore), leur renouveau
date des années 1980 et s'est appetit sur la dénonciation de politiques « à large
spectre », comme les subventions aux produits de première necessité. En peut faire à
leur propos, en cette année 2006, un triple constat :

– le réperage des « cibles » à aider de façon prioritaire plantean múltiples
problèmes técnicos, más aussi politiques et ideologiques. D'une part, les cibles
designees sont priority celles qui corresponsal auxa priori de ceux qui sont
chargés de mettre en œuvre ces politiques (même s'ils sont animés des
meilleurs intenciones). Cela provoque des effets de mode qui poussent à
mettre en avant, à ciertos momentos, ciertas categorías de población (les
femmes, les enfants, les « indigènes »...) et à en oublier, le plus souvent,
d'autres (les travailleurs agês en milieu urbain par exemple, ou ciertas
categorías deTrabajando poco, en particular les femmes chefs de famille).
D'autre part, la volonté – pour pallier ce problème – de confier aux pauvres
eux mêmes le soin de describner ces cibles (au nom de la Promotion et
Surtout de la Participation de la «civil society») tiende a delegar este poder a
des représentants auto-proclamés qui défendent les intérêts de categorias
8. Avec cette importante restriction que la protection sociale est limitée aux nationaux, souvent minoritaires.

en mesure de faire entender leur voix, dotées d'un capital culturel et social,
qui sont rare les catégories les plus necessitéuses.
– la mise en œuvre des politiques ciblées no garantiza aucunement contre les
détournements corruptifs et le clientélisme. Au contraire, les politiques ciblées
– en grande partie du fact quelles sont decentralisées au niveau local – son un
instrumento inmediatamente eficaz en términos de clientelismo electoral, et la
concurrence entre réseaus politiques et/ou religieux acentúa esta característica9.
Para todos los gustos, la colaboración entre los poderes públicos y las
organizaciones no gubernamentales ne prémunit pas contre les détournements
corruptifs; elle en change simplement les bénéficiaires, tout en acentuant les
languages du contrôle.
– pour leur plus grande partie, les politiques ciblées ne diminuent pas
durablement la vulnérabilité extrême; Elles peuvent accreitoire
momentanément le niveau de ressources dans des versions de crisis, la
status alimentaire et sanitaire des pauvres, mais ne permettent pas une
autonomie perenne, en particulier pour ceux qui sont exclus de l'activité
productivité. De plus, elles posent des problèmes de seuils d'accès aux
aides et tendent à fragmenter les groupes sociaux en les scindant en
categorie à treatmentt différencié. Esto no quiere decir que las políticas
focalizadas sean inútiles: generalmente son necesarias como
complemento de las políticas universales, y son, en algunos casos, pasos
hacia la universalización, pero no conducen espontáneamente a la
protección universal (y dans such cas, bloquent l'universalización). En
resumen, no pueden considerarse un sustituto de la protección social, ni
siquiera para las categorías más vulnerables.

¿Peut-on limiter la protection sociale à la couverture d'une série de risques?
Lors de laformation des systèmes modernes de protection sociale (circa

1945-1950), le risque générique était celui de pouvoir tirer des revenus suffistantes de
son travail (pour des raisons d'infirmité, dâge, de maladie, de ternité, ou du fait du
chômage), pero, rapidement, d'autres « risques » sont apparus ; ce sont en général
des risques decosts ouExceptionnelses : cost du traitement d'une maladie ou d'une
infirmité,costs linked à la scolarisation d'un nombre élevé d'enfants. La Banque
Mondiale (Holzmann)y otros, 2003, págs. 508-509) élargit encore le catalog : il ya des
risques individuels (enfermedad, viudez o «éclatement de la famille») mais surtout des
risques collectifs («le Sida, les conflits armés, l’instabilité saisonnière des prix, la
sécheresse et les chocs macroéconomiques »), sans parler des risques naturels (« par
exemple les inundations ») qui s'ajoutent aux risques qui sont « le
9. Comme le montre l'exemple paroxystique du Liban, analysé par Kochuyt (2004).

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résultat de l'activité humaine » (por ejemplo, una inflación resultante de una elección de
política económica).
Para definir comme risque tout événement, ou état, défavorable

(particularmente pour les pauvres et vulnerables), sobre el resultado de dos
opciones: dune part, à déconnect complètement la notion de risque de celle
de revenu du travail et, d'autre part, à séparer la notion de risque et celle de
droits, particulier de « droits sociaux » (un « droit de non-inundation » es
dificultad concebible). Il ne s'agit alors plus de «protection» au sens strict
(assortie de droits et de leur garantie), mais de réparation. The choix de faire
« coverr » tel ou tel risque par tel ou tel mecanismo ou institución publics
devient alors un choix politique arbitraire s'il ne repose pas sur un énoncé
clair des droits sociaux : say par exemple que la misère des travailleurs
informals agês relève d'abord de la solidarité familiale,a priorile financement
contributif, est un choix extremadamente lourd de conséquences, masqué
sous la pseudo-evidence de la rhétorique de la subsidiarity. L'inversion de
cette sequence est tout à fait possible, dans une autre logicique, qui mettrait
en première place la solidarité nationale et ne laisserait (en bout de chaîne) à
la solidarité entre les pauvres qu'un rôle residual.
On retrouve alors les mêmes problemas (a la vez méthodologiques, pratiques et

politiques) que no marcaron los debates sur la hérarchie des « besoins essentiels » au
sein du BIT à la fin des années 1970, ou les débats sur les priorités en matière de «
politiques ciblées » : nul ne dispose d'une batterie de criteria qui permette de
hirarchiser les besoins ou les risques de façon consensuelle. La cuestión de la
jerarquía de los riesgos, y la secuencia temporal de su cobertura, no puede

entenderse como un elemento de la cuestión de los derechos sociales. Por ejemplo, si
l'on definit un « droit des travailleurs agês à un revenu décent allow leur autonomie »,
la question du « risque santé » ne prend son sens qu'à l'intérieur de ce « droit ». Si
este derecho incorpora el derecho a la percepción de una pensión que supere el
umbral de supervivencia, la cobertura parcial del riesgo santé par le recurses au
marché est aceptable; dans le cas contraire, le recourse au marché pour coverr le «
risque santé » ne mène qu'à reporter le risque (au nom de la « solidarité familiale »)
sur la famille, oblige à des « éspénieres catastrophiques » (ventes de terres ou de
moyens de travail) pour payer une opération chirurgique ou un traitement lourd10.
On voit, à partir de la question des risques, que la question des droits est centrale
dans la Discussion sur l'universalisation. La universalización de un meme
10. Como en Camboya, uno de los países más pobres del mundo, donde la parte privada del gasto sanitario es la más alta del
mundo (83% en 2002 según la OMS) y donde el "gasto catastrófico" está atestiguado par de múltiples fuentes. Véase, por ejemplo,
Chan et Ear (2004).

droit peut passer par la couverture d'une série de risques (selon les nationales et
historiques situaciones) et des modes de couverture différents. Por ejemplo, el
"derecho a mantener los ingresos de la actividad en caso de enfermedad" no se
refiere al mismo riesgo, ni a la misma modalidad de cobertura del riesgo, en el caso
del trabajador petroquímico brasileño y en el caso del vendeur de rue de Calcutta .
Les cheminements vers l'universalisation sont donc necessairement très diversifiés.
LE CHEMINEMENT VERS L'UNIVERSALISATION
L'universalisation de la protection sociale peut suivre deux cheminements, qui

seront classiquement nommés iciDe arriba hacia abajo(la mise en place de lois,
d'institutions, de méchanismes de financement, procède d'une décision politique
centrale) etde abajo hacia arriba(des expériences de protection à petite échelle sont
élargies, multipliées et réunion pour form un système de protection sociale). Je
décrirai les problèmes posés par ces deux cheminements après avoir brièvement
discuté l'hypothèse d'unBig Bang, c'est-à-dire de la creation, en un moment-clé très
bref, de l'ensemble d'un système de protection sociale universale.
La métaphore duBig Bangn'est que symbolique
L'universalisation de la protection sociale est un mouvement très long; elle a

demandé plus d'un siècle et demi en Europe occidentale. Sin embargo, en el
imaginario colectivo de la mayoría de los países donde se proclama la protección
social universal, existe una fecha clave, una suerte deBig Bangsimbolizando la «
creación de la seguridad social », que l'on réfère symboliquement à un « grand

homme », qui reste, pour l'histoire, el « creador » de la seguridad social : 1881-1884
en Alemania, 1911 en Uruguay, le début des années 1930 en Suède, 1945 en France,
des dates situées entre 1943 et 1950 dans les grands pays d'Amérique latine
(Argentine, Brésil, Colombie, Mexique), 1993 en Corée etc.
Cependant, cette figure duBig Bangn'est pas un bon descriptor de l'evolution

historique, il ya à cela deux raisons :
– de una parte, ceBig Bangne sort jamais du néant : dans tous ces pays existient des
méchanismes de charité privée et/ou religieuse, des politiques d'entreprises
paternalistes, une intervencion publique au niveau local en faveur des pauvres, des
politiques hygiénistes et des mutual ouvrières.
– d'autre part, l'universalisation, si elle a été d'emblée affèsée comme principe et
comme but, a été longue à se faire. Por ejemplo, en Francia, il a fallu trente ans
(1945-1975) pour que toutes les categorie professionnels (agricultores,
comerciantes, artesanos, estudiantes, etc.) soient intégrées et, plus encore, pour
que tous les risques soient couverts («ingresos inserción mínima » en 1988,

bruno lautier
"couverture maladie universelle" en 2000, "allocation-dépendance" des

personnes agées et handicapées en 2002). Dans l'ensemble de l'Amérique
latine, cette progressio a même été durablement bloquée, en particulier du
fact du ralentissement de la progressio du salariat et de son "informalisation",
à partir des années 1980.
Il n'en demeure pas moins que cette figure duBig Bangjoue un rôle symbolique
importante :
– por un lado, permite identificar momentos de fuerte ruptura, donde el poder

político presenta un grado de autonomía muy fuerte, en un período donde es
el conjunto de los marcos institucionales, políticos e ideológicos de la sociedad
(et pas seulement la protection sociale ) qui sont réélaborés. Les effets de ce
moment de rupture ne sont pas seulement symboliques: par exemple, les
systems de retraits des entreprises paternalists avaien tendance à bloqueur la
mobilité de la main-d'œuvre, leur intégration dans un système national de
retraits contributives favorise, au contraire , cette mobilité. Les mécanismes de
protection et lesinstituciones changent de sens du fait même de leur
intégration.
– d'autre part, elle designa situaciones en las que los lazos de solidaridad entre tipos
de risques couvertes (par exemple vieillesse y maladie) y tipos de poblaciones
couvertes son inmediatamente muy fuertes y legítimos.
Ces questiones raménent à un punto fundamental: l'affirmation de l'universalité

de la protection sociale ne résultée jamais d'un calcul, mais toujours d'un pari. La
question n'est pas de savoir si un système de protection sociale universelle est
«rentable», ou même «económicamente sostenible». Ce gender de question est
proprement indécidable dans le champ du calcul économique; Même si l'on peut

identificador de los costes de la protección social universal y les mettre en relación
con los efectos productivos directos y los efectos políticos indirectos, los dos ordres
de racionalidad son proprement inconmensurables. La métaphore duBig Bangne fait,
en fin de compte, que designater cette period où la logic du pari l'emporte sur la logic
du calcul.
Le mouvement d'universalisation du «haut» vers le «bas» (De arriba hacia abajo)
Dans la plupart des pays développement, mais aussi dans toute l'Amérique latine
et de nombreuses anciennes colonies africaines et asiatiques, ce schemaDe arriba
hacia abajoest dominante. Dans les pays de tradition « bismarckienne », le schéma le
most usuel est celui-ci. Los primeros sistemas de categorías de protección de tipo
contributivo son promovidos por el Estado: los de los funcionarios públicos, militares
y civiles, y los de las ramas de la economía consideradas «estratégicas», souvent à
gestion paternaliste (transportes, minas, energía, biens intermedios). Ils sont
regroupés au sein d'un système coordonné qui affiche inmediatamente une vocation
à la couverture de tous les salariés stabilisés. La generalización de la

protection à tous ces asalariado «formal» est en général atteinte très rapidement,
grâce à la mise en place de devices de transfers automatiques d’excédents financiers
d’une catégorie à l’autre (por ejemplo, d’une catégorie jeune à forte croissance à une
autre, plus agée avec un nombre décroissant de cotisants).
Le processus d'extension aux non-salariés (artesanos,

comerciantes, agricultores) et aux inactives est toujours plus long et
difficile; la raison principale en est qu'on se situe inmediatamente
dans une contradiction forte entre dos points de vue, celui de l'équité
comptable et celui de la solidarité. Du point de vue de l'équité
comptable, il serait «juste» que chacune des categorie de non-salariés
cotise à peu près au même niveau que les prestations qui lui sont
versées. Esto implica, para los independientes y los
microempresarios, un taux de cotisation qui soit la summe des
cotisations versées par les employees et par les asalariados dans les
régimes de asalariados. Cette solution est, en general, politiquement
impracticable. Dans les pays européens, elle n'a été mise en œuvre
que pour lescategories les plus aisées du non-salariat.
L'autre logicé, celle de la solidarité, suponga l'organization

d'important transferts depuis les caisses d'assurance des salariés
vers les non-salariés et les inactifs. Esto fue posible en los países
europeos de tipo "Bismarckiano" del norte de Europa.11. Dans les
pays du Sud, este proceso fue inmediatamente bloqueado, dès les
années 1950 et 1960, dans toute l'Amérique latine (avec cependant

un taux de protection proche de 40 ou 50 % en milieu urbain) mais
aussi en Inde ou dans les anciennes colonias francesas de África
(avec des taux de protection beaucoup plus bas, de l'ordre de de 15
%). Les raisons en sont multiples, mais rara vez estrictamente
économiques : type de compromis avec les syndicats corporatistes
qui s'estiment «proprietaires» des cotisations, absent d’indépendance
des caisses vis-à-vis de l’État qui capte les excédents des caisses de
salariés, faible poids politique des non-salariés et leur sumisión aux
mécanismes clientélistes.12.
11. En Francia, por ejemplo, les cotisations des agriculteurs no representan, depuis les années 1950, que 20 % des prestations
perçues.
12. Les Philippines en sont une bonne illustration : le nombre desTrabajadores por cuenta propiaaffiliés au Social Security System est
remarquablement élevé (5,3 millones en 2005, ayants-droits compris, contre 20,6 millones para los salarios) mais cette affiliéuse costuese (8,4 %
des incomes declarées) donne droit à des prestations plafonnées à un niveau très bas : 10,5 dólares estadounidenses

bruno lautier
Sin embargo, ciertas políticas particulares peuvent permettre de relancer un

mouvement en ce sens, après une longue période de blockade. C'est le cas de
l'exemple de la "loi 100" de 1993 en matière d'assurance santé en Colombie, qui
suit une période de débats infinites entourant le vote d'une nouvelle constitution
en 199113. Esta ley establece un sistema de cobertura universal de salud. Toda la
población está clasificada en una escala de ingresos allant de 1 a 6, y las dos
categorías les plus pauvres sont dispensées de cotisation; les quatre autres
categorie payent un taux majoré de cotisation qui, à peu près à parité avec une
dotation de l'État, sert à financer la dispense de cotisation des plus pauvres.
Certes, beaucoup de problèmes demeurent14, pero, globalmente, le taux de
couverture est passé de 22 % en 1993 a 55 % en 2002, et l'on peut qualifier ce
mouvement d'universalisationDe arriba hacia abajo, à dominante bismarckienne,
de réussite.
Dans le cas des systèmes à financement essentiamente fiscal (dits « beveridgiens
»), l'universalisation «De arriba hacia abajo»semble être dans la nature des chooses,
puisque la seule condition de l'accès à la protection sociale est la condition de
citoyenneté. La question de l'universalisation semble alors concerner beaucoup plus
les risques couverts que la population,a prioritotalement couverte, mais l'exemple
historique du Royaume Uni montre que cette image peut être trompeuse, puisque
c'est le mot même de "population couverte" qui plantea problème, car il ne prend
generalmente pas en compte le niveau effectf des prestations. Si el sistema de salud
de base (el Servicio Nacional de Salud) parece funcionar correctamente (au prix de
très longues files d'attente), las atenciones especializadas requieren recurrir al sector
privado, que es muy costoso. De même, les retraits de base, formellement
universelles, ont vu leur montant décroître constantement et ne permettent en aucun

cas la survie pour qui ne dispose pas d'une insurance complémentaire, mutuelle ou
privée.
Dans les pays en développement, la distinción entre modelos «a dominante

bismarckienne» y modelos «a dominante beveridgienne» n'est plus opératoire.
Certes, le core contributif (salariés stables de la fonction publique et des grandes
entreprises) subsiste, mais non seulement il ne sétend pas aux aux autres
catégories professionnels15, mais il se réduit du fait de l'evolution de l'emploi
una consulta de médico generalista y las recetas médicas que están en derivación, entre 26 y 52 dólares estadounidenses para una
hospitalización (el resto del tiempo pagado por la enfermedad). La marche vers l'universalisation de l'assurance maladie, afirmó el agrado de la
Philippine Health Insurance Corporation, doit donc être relativisée.
13. Ver los tres volúmenes dirigidos por O. Rodríguez (2002), y particularmente el volumen 2:Los avatares del servicio de salud para pobres.
14. Por ejemplo, el hecho de que más de la cuarta parte de los más pobres –particularmente en el medio rural– no se beneficiara del sistema en
2002 o, nuevamente, que más de la cuarta parte de los que eran prescindibles de cotizaciones no tuvieran una , esencialmente pour des raisons
dues au clientélisme local.
15. Même dans le cas évoqué plus haut de l'assurance-maladie en Colombie, puisque lescategories les plus pauvres d'assurés sont
faussement contributrices, leurs cotisations étant "subventionnées".

(privatizaciones, precarización, etc.). Cela n'exclut aucunement la persecución ou la

repetición de la universalizaciónDe arriba hacia abajo, qui passe de plus en plus par
une combinaison de méchanismes contributifs et non contributifs. Deux pays peuvent
être cités comme exemples. La Tunisie tout d'aborddieciséisqui a mis en place, depuis
son indépendance il ya cinquante ans, des politiquesDe arriba hacia abajotrès
volontaristes de type Bismarckian pour les salariés urbanes et les non-salariés
solvables (en étandant sans cesse les risques couverts), et qui a utilisés les excédents
des régimes des asalariados «formales» para financiar las contribuciones ficticias des
no asalariados a base de ingresos , des ouvriers agricoles, des chômeurs et des
inactives. Y luego Brasil, que, desde principios de la década de 1990, ha visto crecer
simultáneamente las tasas de escolaridad y alfabetización de los jóvenes a más del
97%, el sistema básico de salud se ha reorganizado en el "Sistema Único de Salud" et
couvrir la quasi- la totalidad de la población, los retraits de base (rurales et urbaines)
unifiées et alignées sur le salario mínimo. De plus, le Brésil mène actuellement une
politique ampliamente popularisée de transferts de revenus connue sous le nom de
bolsa familia;au départ, en 1994, sobre trouve des deployments très disparates : une
distribution destinée à l'achat de gaz domestique (gas auxiliar), des bons
d'alimentation, des subvenciones destinés à promover la scolarisation des enfants
travailleurs, et labolsa escuela, complemento de los recursos para las familias a partir
de los ingresos, así como la condición de asistencia escolar de los niños. Il a tout
d'abord fallu plusieurs années pour que labolsa escuelasoit généralisée à tous les
États fédérés, puis pour que toutes ces asignaciones soient fusionnées. Et, en 2004,
une loi a été promulguée qui instaure laRenta basica de ciudadaniaqui doit, à terme
(d'ici à 2008), remplacer non seulement labolsa familiar, más un conjunto de otras
asignaciones (destinées aux handicapés, aux personnes agedes, etc.) et ne plus être
assortie d'aucune condition de ressource.

On pourrait synthétiser ce type de cheminement vers l'universalisation par la
métaphore du «levain dans la pâte». Cette métaphore designa la situación où
des expériences « modèles » modificarient les comportements sociaux – des
agent desinstituciones de protection sociale, du staff politique et des
producteurs de services sociaux, comme des beneficiaires de la protection
sociale – dans le sens de l’universalisme. Il ne s'agit pas là de la playback à
l'identique d'organisations ou d'instituciones qui semblent avoir bien fonctionné,
mais de mutación cualitativa. À chaque étape du processus, la logic de la
protection se modifie: la question des conditions de resources est vue de façon
différence, jusqu'à une disparition de ces conditions; la población cubierta se
modifie et integré des catégories différentes (en termes dâge, d'activité ou
d'inactivité, de status scolaire ou sanitaire); le rapport avec les différences
16. Voir à ce propos Destremau (2005).

bruno lautier
niveaux de l'administration publique se modifie aussi, ainsi que la nature même

desinstituciones publiques chargées de mettre cette politique en œuvre.
Las condiciones para el éxito de este tipo de modelos son esencialmente políticas.
En efecto, por naturaleza, este modèle d'extension est à cuesta constantemente
croissants (même sil permet d'eliminator d'autrescosts, du fait de l'absorption d'autre
méchanismes de protection) et instaure une solidarité organique qui comporte
automáticamente des Elementos de solidaridad vertical. Le consenso, ou même un
gran acuerdo, sur ce processus d'universalisation n'est pas donnéa priori(ne serait-ce
que parce que le projet lui-même n'existe pas dans sa totality au départ); le consenso
se produit – ou ne se produit pas, et c'est alors l'échec
– au fur et à mesure que le projet se construit.
Se ve en estos ejemplos que el "alto" que impulsa y dirige el proceso es el
poder público, y en la casi totalidad de los casos el estado central.17. Las
condiciones de este tipo de extensión son, por supuesto, fiscales, pero también
políticas (faire prévaloir une solidarité redistributive et la preéminence des droits
sociaux sur les droits contractuel dans la definition de la citoyenneté). Sur la
plupart de ces points, le contraste est fort avec les politiques «de abajo hacia
arriba».
Du «bas» vers le «haut» (de abajo hacia arriba)
Este modo de extensión hacia la protección social universal consiste

en la aparición, más o menos simultaneidad, de una multiplicidad de
mecanismos locales de protección social (mutuelles, microseguros,
cooperativas, políticas locales – municipal par exemple – d’offre publique
de soins ou d 'asignaciones, etc.), puis en leur coordinación progresiva y

una doble homogeneización: homogeneización de la cobertura de
riesgos de oferta (por ejemplo, el tipo de medicamentos) y
homogeneización de las condiciones de acceso a la cobertura. À un
moment donné (no la existencia es la condición de la persecución de la
universalización), une institucional unification, l'établissement d'un cadre
juridique clair, est nécessaire.
Este camino hacia la universalización podría describirse con la metáfora de la
«multiplicación de los dolores»: on passe de nombreuses expériences
punctuelles (par exemple des insurances mutuelles de travailleurs salariés –
nombreuses en Afrique de l’Ouest (Letourmy, Pavy-Letourmy, 2005) – ou de
travailleurs non salariés comme dans l'exemple popularisé de SEWA en Inde,
17. En effet, même dans les cases de fédéralisme fort, si un État fédéré mène ce type de politiques universalistes, il est
inmediatamente amenazado, d'un côté, par le fenómeno dit de «imanes sociales » (para atraer a una población de otros
estados federales a la búsqueda de mejores políticas sociales) y, por otro lado, para competir fiscalmente (desde
empresas o individuos que pueden evitar impuestos excesivos, y moverse).

des équipements de santé ou d'éducation gérés colectivos par les habitants d'un
quartier ou d'un village...) à un système universal de protection sociale.
Un tel modèle ne peut évolue vers l'universalisation qu'à trois condiciones :
– la première est qu'il y ait une tendance à reproduire dans une status analog, mais
différente (professionnellement, géographiquement et socialement), ce qui semble
avoir bien fonctionné dans une expérience initiale. Por ejemplo, el éxito de
establecer un seguro mutuo de salud dentro de las pequeñas empresas de las
ciudades del valle medio del Ganges sería una fuerza impulsora para la
implementación de este tipo de seguro en Kerala. Cette tendencia est rara vez
espontáneo; elle suponga des intervenciones extrínsecas en términos de
evaluación, de popularización, de incitaciones, de coordinación. Même si ces
intervenciones peuvent être en partie deleguetes à des ONG, elles supont qu'une
politique publique volontariste en soit le moteur.
– la deuxième est que la «multiplicación» ne soit pas seulement horizontale, mais
également verticale. C'estàdire que le processus de diffusion par imitation ne
se fait pas seulement au sein decategories de personnes de même statut
économique et social (une, puis deux, cent mutualelles regroupant des petits
patrons du commerce informal, par exemple) pero verticalmente: cada
expérience integré, petit à petit, de nouvelles categorías (par exemple les
aides familyaux et les salariés des petits commerces).
– la troisième est que, à un moment donné, l'État intervienne pour unifier un
ensemble de dispositifs particularistes, proporcionando diferentes servicios a
diferentes grupos (las mutuas). L'intervention unificatrice de l'État crée du
politique là où il ny avait aupuravant que dutechnic ou du social, et donne au
système une dimension nationale. Faute d'une telle intervencion, le risque est

grand que la multiplication des « expériences » formally semblable masque et
légitimi en même temps des différences importantes,qualitative et
cuantitativa (qualité des soins médicaux, niveau des retraits etc.), qui peuvent
avoir un carácter acumulativo.
Este modelode abajo hacia arribaa actuellement la faveur de multipleis
internationales organizationes (et en particulier de la Banque mondiale et du BIT18),
de varias agencias nacionales de cooperación (de Europa occidental, pero también de
Japón y Estados Unidos) y de la casi totalidad de las ONG (financiadas en gran parte
por las anteriores). Il est séduisant politiquement parce qu'il est « en phase » avec un
discurs très pregnant sur les vertus de la « société civile » (opposée aux vices
supposés de l'État) et sur la « bonne gouvernance ». Malgré cet effet de séduction, il
convient de faire trois remarques qui, sans remettre totalement
18. Estas dos instituciones difieren, sin embargo, a propósito del papel unificador del Estado, y del papel de los rasgos internacionales, que le BIT
valorise, au contraire de la Banque mondiale.

bruno lautier
en cause cette trayectoria d'universalisation, montrent ses limites et la necessité d'une

intervention complémentaireDe arriba hacia abajode la puissance publique.
i) Este modelo se recomienda generalmente para los países más pobres,

avec des niveaux de «formalité» faible et un niveau de ressources budgetaire
égamente faible. Il y aurait donc, derrière cet argument, l'hypothèse implicite que la
voiede abajo hacia arribaest moins coûteuse que la voieDe arriba hacia abajo. O bien,
ceci mérite un examen attentif. En materia de salud, por ejemplo, habría que
demostrar que los experimentos descentralizados generan menores costosDe arriba
hacia abajo. Cela peutarribe en matière de frais d'administration19pero, en términos
de atención médica, la reducción de costos generalmente está ligada a una menor
calidad y/o una fuerte limitación de la atención ofrecida (exclusión de prótesis
dentales y oculares, medicamentos costosos como los vinculados a la lucha contra
Sida, etc. .). En matière de prise en charge des personnes agedes et handicapées,
l'abaissement descosts est dû le most souvent à une solidarité communinautaire elle
aussi précaire (when tous lesmembers d'un groupe familial s'appauvrissent en même
temps, les limites de solidarité sont d'autant plus rapidement atteintes que les
phénomènes d'individualisation, particulier des jeunes, scélérent20). En matière
d'éducation de base, la substitution d'un système étatique par une multiplicity
d'initiatives locales poses, d'une part, un problème d'harmonisation des "savoirs de
base" et pousse, d'autre part, à faire de l'éducation le champ de proselytismes
(comme dans le case des écoles coraniques) sur lesques il est ensuite difficile de
revenir.
ii) Les politiquesde abajo hacia arribane sont alors jamais à elles seules des politiques
d'universalización de la protección social. D'une part, elles ne peuvent qu'être
complémentaires de politiquesDe arriba hacia abajo, financiers sur fonds publics,

formación de personal cualificado y de infraestructuras; quand des mutuelles de
santé, por ejemplo, propone el reembolso de consultas hospitalarias y de gastos
farmacéuticos, cela revient à déléguer aux pouvoirs publics the charge of
construire les hôpitaux et, surtout, de ex les médecins. D'autre part, les risques
d'exclusion ou de "sélection adversa" sont très présents (exclusion ou non-
admission des porteurs du VIH, des personnes trop agées, des handicapés dans
les mutuelles de santé, por ejemplo). Il existe alors un momentclé où le
cheminement vers le niveau «arriba»se doble d'une très forte demande
d'intervention publique pour prendre en charge les individus insolvables et ceux
qui sont gravement malades. Enfin, sobre ne peut faire l'économie de l'action
normativa de l'État: programas escolares y diplomáticos, normas sanitarias, etc.
19. Pero esto es n'a rien sûr: los administradores de un fondo mutuo autogestionado, por ejemplo, a menudo tienen un nivel de
experiencia inferior al de las administraciones públicas o parapúblicas, y trabajan muy poco ou pas rémunéré des militantes
asociatifs, qui explique une bonne partie de la faiblesse descosts d'administration, dure rare plus de quelques années.
20. Para una ilustración del caso de Malí, véase R. Vuarin (2000).

iii) Sobre se heurte alors à una grave contradicción: d'un côté, les politiques
de abajo hacia arribasont valorisées au nom de la transparencia, de la participación
de la «société civile» et des nouvelles formes de citoyenneté. Et, d'un autre côté, on
délègue par défaut à des Administrations d'État, démunies de moyens, mais aussi
opaque, bureaucratisées et souvent clientélistes, la charge de prendre la
responsabilité de l'intervention sociale en direction des plus démunis et des además
de vulnerables. La reivindicación de los medios asociativos y religiosos, de las ONG y
de las instituciones internacionales, que consiste en exigir el mantenimiento de la
autonomía de gestión de su intervención exigiendo a los Estados que se hagan cargo
de las situaciones que no pueden ni quieren gestionar , s'apparente alors à un
nouveau type de corporatisme des «moins pauvres des pauvres», s'apparente de
façon paradoxale sur la valorisation de la «bonne gouvernance».
Le fait de qualifier de «residual» ou de «complementaire» l'intervention des

pouvoirs publics est l'effet d'una prioriideológico Certes, quand on focalise
l'attention sur les Initiatives locales, on a légitimiment l'impression que l'initiative
vient de la base, et que la demande d'intervention publique ne vise qu'à acceller
et favoriser un mouvement qui va de « bas » en « alto ». Pero cuando
consideramos la arquitectura de conjunto que se pone en marcha, la perspectiva
es inversa: la universalización no es posible si el poder público no se limita a
responder a demandas específicas, sino que organiza el conjunto y define el
lugar de chaque mecanismo de protección dans arquitectura cette.
LA QUESTION DES DROITS SOCIAUX ET DE LEUR UNIVERSALISATION
L'intégration des plus vulnerables dans un système de protection sociale

universaliste implica qu'ils soient dotées de droits sociaux universales (et non de «
droits sociaux des pauvres et des most vulnerables »). Cette pétition de principe
plantea problème, du fait du flou qui entoure la notion de « droits ». Il est alors
nécessaire d'operér une série de clarifications.
Droits sociaux du travaileur y droits sociaux du citoyen
La primera distinción à faire en matière de droits sociaux sépare les droits du

travailleur et les droits du citoyen. Esto requiere distinguir claramente, pour
chaque tipo de couverture de risques, cuál es el derecho social del trabajador y
cuál es la solidaridad organizada por la Nación. Esto es particularmente
problemático en algunos casos. En matière de famille, par exemple, suchs «
risques » relevent des droits sociaux liés au travail, comme la perte de revenus
liée à la ternité, d'autres relevenent du rapport des citoyen(ne)s

bruno lautier
a la nación21. En matière de santé, la question est de même nature: une partie des
expensas de santé est liée au travail, que le travail soit la cause de l’état de santé du
travailleur22, ou que la dépense ait pour effet de mettre (ou remettre) le travailleur en
état de travailler. Une autre partie n'est pas directement liée au travail et relève de
droits du citoyen (por ejemplo, la vacunación, la santé des jeunes enfants).
L'assistance n'est pas un « droit social du travailleur », mais c'est un « droit

social du citoyen », c'est, symétriquement, un devoir de la Nation envers les
citoyens, sans autre contrepartie que la sumisión à la poder soberano. Les
«droits sociaux du citoyen» ne sont en aucun cas une «charity». C'est là,
d'ailleurs, une des racines de l'ambiguïté du « revenu de citoyenneté ». D'un côté,
on peut l'interpréter comme une distribution minimale octroyée aux pauvres (et
aux autres) pour se débarrasser du problème de la pauvre et de la revenant des
pauvres, mais, d'un autre côté, on peut l'interpréter comme la reconnaissance et
la contrepartie du fait que tout citoyen contribuya, contribuya y contribuya
(même s'il est chômeur, femme au foyer, vieillard usé) a la reproducción de ce
qui constitue la Nation: famille (y generaciones anteriores y posteriores), vie
colectivo local, reproducción y transmisión de valores simbólicos, etc. La idea de
"derechos sociales del ciudadano" remite, por tanto, a la idea de que todo
ciudadano es – como “molécula” de un cuerpo productivo colectivo – productor
de algo que excede la actividad rémunéré.
Il n'y a pas, en principe, de problème méthodologique majeur à propósito de
la distinción entre droits sociaux du travaileur et droits sociaux du citoyen dans
les systèmes à base Bismarckienne: la couverture des "droits sociaux du
travaileur" relève du système contributif, celle des « droits sociaux du citoyen »

du financement fiscal. À l'inverse, dans une logique beveridgienne, les droits
sociaux du travailleur et les droits sociaux du citoyen, bien que different
conceptually, sont couvert par une unique source de financement, fiscale, ce qui
rendrait la difference entre les deux types de droits sociaux imposible. O bien,
rápidamente parece que esta oposición entre los dos sistemas, contributivo y no
contributivo, es poco relevante:
– d'une part, en particular dans les pays du Sud, une gran parte des travailleurs
(informels et précaires) ne cotise pas, mais leur activité productivité est
nouveauté socialement utile ou nécessaire. Il s'agit des « informals » au sens
traditionnel tout d'abord : microempresarios, travailleurs indépendants, aides
familiaux. Mais il s'agit aussi, de plus en plus depuis une quinzaine d'années,
de travailleurs salariés « précarisés », y compris ceux de grandes
21. Qui peut avoir une politique démographique qui déborde en gran medida les seules préoccupations « sociales ».
22. Les gasts de santé des retraités, qui sont des travailleurs «usés», relevent donc des droits sociaux du travailleur.

entreprises, et des chômeurs23. Il n'empêche que ces travailleurs acquièrent des

droits sociaux du fait de leur Participation à l'activité productive, même si eux, ou
leurs employees, ne cotisent pas. Adquieren, por tanto, des droits sociaux du
travailleur (même non contribuidor), qui sont d'une autre nature que les droits
sociaux génériques du citoyen, même si le financement de leur couverture est
fiscal dans les deux cases.
– d'autre part, le système contributif financia gran parte de la cobertura de los
“derechos sociales de los ciudadanos”: non seulement les contributions des
salariés financia la cobertura de “d ayants droit” qui ne sont pas (et ne seront
jamais) los contribuyentes salariés mais, con frecuencia (dans le cas des
deployments versées aux familles en particulier), l'ensemble de la population
benefie de prestations financières only ou principalmente par des cotisations.
Il devient donc nécessaire d'entériner, au niveau des principes comme de celui du

droit, cet état de fait : il existe d'un côté des droits sociaux du travailleur, et de l'autre
des droits sociaux du citoyen. Il existe par ailleurs des cotisations contributives linked
au travail salarié (ou du moins à ciertos statuts du travail salarié), et de l'autre des
modos de financement fiscal. Ce nest pas le fait de Contribur par la contribución ou
par l'impôt qui conferre tel ou tel type de droits, mais la Participation à l'activité
production dans un cas, l'inscription dans le système des droits-devoirs de la
citoyenneté dans l'autre. Il est donc necessaire de produire des compromis politiques
sur cette disociation entre mode de collecte des resources (contribution ou impôt) et
nature des droits sociaux; ces compromis politiques ont été établiss, de façon
empirique et sans conflit majeurs en Europe occidentale; ils ont été imposibles dans la
plupart des pays d'Amérique latine ou en Inde, du fait d'une oposition frontale entre
les appareils corporatistes et les force politiques œuvrant vers l'universalisation, mais

cela n'empêche pas que c'est là que se situe l'enjeu politique majeur de
l'universalisation des droits sociaux.
La question des contreparties et de la conditionnalité des droits sociaux
Il est toujours plus aisé politiquement de Guarantee un « droit social du travailleur

» fondé sur des contreparties identifiables, même quand il n'est pas lié à une
cotisation préalable, qu'un « droit social du citoyen », souvent confondu avec
l'assistance . Por ejemplo, le pay de revenus de remplacement (en cas de maladie,
d'accident du travail, ou de vieillesse) a un degré de légitimité beaucoup plus fort
quand il est explícitamente lié à une activité product passée (même sans cotisation)
than quand il ne repose sur rien d'autre qu'un impératif moral.
23. Une des grandes différences entre pays du Nord et du Sud est que le pass des salariés à des statuts précaires ou au chômage
s'accompané, au Sud, de la perte des droits sociaux contributifs du travailleur. Este es el principal factor que explica la caída de las
tasas de cobertura de protección en países semiindustrializados, como Argentina.

bruno lautier
Bien sûr, la identificación de esta «actividad productiva pasada de moda» plantea

una multiplicidad de problemas. Comme, dans la plupart des cas, il est le plus
souvent technicly nécessaire de se fonder sur les déclarations des étéressés
("informales" et petits agriculteurs nomentamente), il est probable que le nombre des
personnes à qui sont conferés des "droits sociaux du travailleur » excède celui qu'on
aurait dans un système permiting un enregistrement comptable incontestable24,
pero, d'un côté, este "sobrecoste" está parcialmente compensado por la disminución
de los gastos au titre des "droits sociaux du citoyen" et, de l'autre, c'est la condition
pour que ces droits appareinment comme de véritables droits , agregados a la
persona, et non comme des faveurs librières de façon discrecional par le pouvoir
politique.
Pour ce qui est des « droits sociaux du citoyen », même si les contreparties son
más difíciles de identificar que aquellos des « droits sociaux du travailleur », esta
identificación es necesaria, en particular para garantizar ces droits et les faire échapar
du registre de la favor El hecho de "d'être citoyen" implica des contreparties - des
activités socially necesario - qui vont bien audelà de celles qu'énonçait la théorie des
droits politiques duXVIIIesiècle (les devoirs de Participation à la défense de la patrie, à
la délibération politique et – sous condition de ressource – au paiement de l’impôt):
éducation des enfants, activité en direction des personnes agedes, Participation à des
activités (asociatives ou communinautaires) en relación con los asuntos comunales
liéantes, ou non (deporte, cultura...), à l'économie, persecución de estudios o
formación permanente, entretien du patrimoine naturel. Le fait même que toutes ces
activités relevenent, dans ciertos países, de lasphere privée, dans d'autres de lasphere
publique25, et surtout que, dans beaucoup de pays, elles passent, au gré de l'histoire,
d'une sphère à l'autre, montre bien qu'elles ne sont pas «par nature» socially utiles ou

inutiles. Toutes sont Potentialement des contreparties de « droits sociaux du citoyen
».A priori, sobre pourrait penser qu'un coup de force politique serait la seule façon de
faire reconnaire comme "socialement utile" ciertas de ces activités. L'histoire récente
des pays d'Europe du Nord (Alemania, Benelux y Escandinavia) tiende más bien a
mostrar lo contrario: es más bien un modelo de «levadura en la masa» que se lleva, y
que integra petit à petit des activités multiples dans celles qui conferrent des droits
sociaux du citoyen.
Esto no excluye que las condiciones de los recursos sean legítimas (por ejemplo,
que el acceso a los servicios de salud sea totalmente gratuito para un miembro de la
familia bajo un límite máximo determinado por los recursos, pagando parcialmente
au-delà, o les bourses scolaires), mais l'énoncé de condiciones ne
24. Comme l'a montré l'exemple de l'histoire des retraits de base « pour temps de service » au Brésil, par exemple.
25. Par exemple en matière de prise en charge de la petite enfance, où deux countries de niveau de développement comparable,
comme la Suède et la Suisse, s'opposent complètement de ce point de vue.

fait que précis les modality d'exercice d'un droit assorti de contreparties et ne
tient pas lieu de definition des droits sociaux. Les conditionnalités ne sont pas
contradictoires avec l'existence de droits, elles en sont au contraire le support;
Faute de ces conditionalalités, on sort de la logique des droits pour entrer dans
celle de la charité d'État, qui s'avère parfois bien faible dans sa concurrence avec
les autres logiques de charité (religieuse ou clientélaire). En cuanto a los "más
vulnerables", esta pregunta es particularmente crucial.
LA QUESTION DE LA PROTECTION DES «PLUS VULNÉRABLES» DANS LE

PROCESSUS D'UNIVERSALISATION DE LA PROTECTION SOCIALE
La protección de los más vulnerables ne peut être efficace et perenne que si

elle est conceivà comme un elément d'une protection sociale tendant vers
l'universalité. Esto significa dos cosas: por un lado, la cuestión de los más
vulnerables no se trata «en combate de cadena», como un elemento residual y
específico, sino como partícipe de un proceso global, por otro lado, que esta
protección des plus vulnerables repose sur l'établissement de droits sociaux (du
travailleur et/ou du citoyen), qui peuvent être specifiques, mais ne relèvent pas
pour autant de la faveur ou de la charité.
¿Quiénes son los "más vulnerables"?
Tout d'abord se plantea un problema terminológico. El uso de la palabra

"vulnerable" est censée permettre d'escapar à de nombreuses connotaciones
ambiguës qui entourent le mot "pauvre", en particular la dificultad de definir una
noción très en gran parte polysémique et l'impossibilité de mesurer

precisamente la pauvreté, ya sea en términos de ingreso monetario, o en
términos de "pobreza humana". La palabra "vulnerable" plantea dependiente
autant de problèmes. Il ramène à une problematic probabiliste: est vulnerable
celui qui a une forte probabilité d'être «blessé»26, victime d'un risque mais, alors,
tout repose sur la hiérarchie que l'onpropuse des risques. Intuitivamente, on
entend par « the most vulnerable » ceux qui encourent le plus le risque de ne pas
pouvoir satisface leurs besoins essentiels; un consenso implicite sur la nature,
mais surtout sur la hiérarchie de ces besoins essentiels (besoins alimentaires,
logement, habillement, santé de base...), est nécessaire et existe rarement.
Malgré cette limite, la noción de «plus vulnerables» se aplica de forma independiente,
par rapport au mot de «pauvre», un aspecto dinámico. La vulnérabilité, ce n'est pas tant le
fait d'être pauvre que le fait d'avoir beaucoup de chances, si on échappe à la pauvrete, d'y
retomber rapidement. Cette distinción presenta ONU
26. C'est l'étymologie latine du mot.

bruno lautier
grand intérêt quand il s'agit d'etudier et de mener des politiques en faveur d'une
catégorie de pauvres en améliorant leurs "capables" à rester durablement
dehors de la pauvreté, mais cette problématice de minimization des risques ne
vaut guère pour ceux qui ont déjà été victimes de risques, et n'ont aucune
chance d'attrider une position où ils potrouillet durablement et de façon
autonome échapar à des risques élécteurs. Para aclarar la discusión, je
distinguei tres tipos de «más vulnerables».
Les « plus vulnerables », exclus de l'activité productivité
Ce qui vient d'être dit concerne en particulier ceux qui form, de plus en plus,
l'énorme major des plus pauvres : les personnes agées, exclues de l'activité
productive, mais aussi de nombreux handicapés (physiques et mentalaux), des
victimes de maladies chroniques ou dégénératives (SIDA, pero también
paludisme, lèpre, etc.). Para todas las categorías, le mot de « protection sociale »
garde une pertinence, et se distingue de la « lutte contre la vulnérabilité » si on
limite celle ci à la minimization de la probabilité d’encourir un risque, puisque ces
personnes sont déjà des víctimas
La evolución de la mayoría de los sistemas de protección social en los
países del Sur desde principios de la década de 1990 ha producido, en casi
todas partes, un rápido aumento en el número de estas categorías, tanto
directa como indirectamente, directamente, como resultado de los efectos
de paso a la capitalización de numerosos sistemas de jubilación, el
desmantelamiento de los sistemas de subvención de productos de primera
necesidad, el fin de la gratuidad de numerosos sistemas de asistencia
médica... Pero también indirectamente, por ejemplo, la disminución de los
seguros cobertura en matière de santé dans la plupart des pays d'Afrique

subsaharienne s'est acompañada de una restricción drástica du nombre des
ayants droit. Les mutuelles de santé ou la micro-asurance, de par leurs effets
excluants rappelés plus haut, ne pallient que très partiallementement cette
évolution,27. La lenteur des cheminements vers l'universalisationde abajo
hacia arribareforzar l'idea de l'urgence d'une intervencionDe arriba hacia
abajomasiva en leur dirección. C'est ici que l'affirmation des « droits sociaux
du citoyen » est importante, car elle seule permet de funder et de legitimir
les politiques sociales à destino de ces categorie sur la compasion.
27. La multiplication, dans sures pays d'Afrique australe (Botswana, Zimbabwe, Zambia) des foyers regroupant des grandparents et
des petits-enfants, devant les decés massifs dans les categorie dâge intermédiaires (déjà constatable à travers la forme « en sablier »
des pyramides des âges), dépassé en gran medida la noción de « vulnérabilité ». Serait « Désastre sanitaire et social » plus adecuado.

Les « moins vulnerables » des « vulnerables » : ceux qui sont encore, ou

peuvent rentrer, dans l'activité productivité
Gran parte de las políticas "focalizadas", inspiradas en Amartya Sen, están
dirigidas a personas vulnerables, pero potencialmente portadoras decapacidadeset
réinsérables dans le circuit productif. Pour cette partie minoritaire, ces politiques
ciblées (micro-crédit, coopératives de commercialisation, accès à l'éducation...)
permettent efféciente d'accordièrement les «capaciés», entendues comme capaciés
d'accéder au marché. Estas políticas no están dirigidas a los más vulnerables
(inactivos, ancianos, discapacitados), sino a aquellos que, potencialmente, están
llamados a resolver por sí mismos su vulnerabilidad: mujeres asalariadas, chefs de
famille, travailleurs précaires que alternan salario no calificado y pequeños
actividades informales, etc.
El principal argumento que juega a favor de estas políticas es su capacidad para

restaurar la capacidad de proyección en el futuro, para permitir que los "vulnerables"
realicen inversiones (en material, en la compra de tierras, en existencias, pero
también en capital escolar). ) qui les feraient échapar progresivament à la
vulnérabilité face aux risques. Cet argumento est en gran medida pertinente, mais ne
permet pas pour autant de faire de ces politiques des replaces à la protection sociale.
Il est en effet extremadamente contradictorio de faire jouer aux politiques destinées à
accreitoire les «capacitys» dos rôles complètement différences: d un côté un
accreision des capacity d’accès au marché, et de l’autre un rôle d’assurance sociale.
Qu'une sociale protection soit necessaire pour qu'un individu puisse se lancer dans
des projets d'investissements qui supuesto une Certaine securité, cela est indubitable,
mais on ne peut pas alors, en même temps, guess que les ressources devolues à l'
activité productive soient considéraires comme une « reserve » pour pallier des

risques tels que la maladie, l'accident, etc. L'important pour ces categories de «
vulnerables » est que leur activité productive soit reconnue comme conférant des
droits sociaux, selon ce qui a été dit plus haut; técnicamente, il est tout à fait posible
para poner en marcha un sistema de contribuciones qui "desvío" vers le système de
protection sociale une contribución progresivamente creciente au fur et à mesure que
l'excédent issu de l'activité productivo aumento (les droits sociaux reposant alors non
sur les contribuciones passées, mais sur un engagement concernant les
contribuciones futuros). Les politiques en vue de l'accression descapacidades ne sont
donc pas indépendantes des politiques de protection sociale universelle, ou
substitutables à elles : elles leur sont en gran medida complementarios.
Los «nuevos vulnerables»

En dehors de ces deux grandes categorías, il en existe une troisième,
extremadamente heteróclito, qui regroupe un ensemble de personnes tombées dans
la vulnerabilité à la suite d’événements personal ou colectivos, et demunis de

bruno lautier
protección social:Trabajando pocorechazado par des industrias que emplean une

maind'œuvre jeune, peu formée et rapidement usée physiquement, et
prématurement decrétée «unemployable» par des entreprises qui ouvrent et ferment
au gré de la conjoncture (maquiladoras du Mexique et d'Amérique centrale, usines de
sous- comercio de Tunisie et du Bangladesh...); travailleurs alternant entre emplois
déqualifés et non garantirs des grandes entreprises, chômage, emplois « aidés »28et
strates inférieures de l'économie informalelle (du commerce de rue à la domesticité);
paysans expulsés en masse de la terre, à la suite d'événements politiques et militaires
(Afrique des Grands Lacs, Colombie) ou de la brutalité des changements économiques
(China). La total inadecuación de los modos tradicionales de protección social en estas
situaciones, y sobre todo la extrema volatilidad de estas células, no ofrece otra salida
que una universalización « à marche forcée » de los derechos sociales. Pour les uns
(les travailleurs précaires rétégés momentanément de l'activité), la afirmación de la
posesión de «droits sociaux du travailleur», dans la concepción élargie qui a été
esquissée plus haut, a une important fundamentale pour legitimir l'extension vers eux
de la protección social. Pour les autres (déracinés, réfugiés...), el discurso sur l'
empoderamiento ne peut faire de sens que dans une étape épaqueurière. A corto
plazo, la urgencia es la definición de un "socle" élargi de droits sociaux du citoyen
reposant sur l'intégration de la dimension "social" dans les droits de l'homme et
l'accès gratuit aux services collectifs.
Au-delà de l'évidence: pourquoi faut-il protecter les "plus vulnerables"?

L'imperatif moral suffit-il à legitimir la protection
des "plus vulnerables"?
De tout ce qui a été dit de l'universalisation de la protection sociale, on peut

déduire qu il existe un risque politique majeur à define un impératif moral que
justifica exclusivamente la protección de los "más vulnerables", alors que les
impératifs de protection des autres categorías de la población tendrían un
fundamento autre. Históricamente, toutes les politiques de lutte contre la
pauvrete qui se légitimaient only sur des arguments moralaux ont fonctionné
sur la base d'un partage entre « bons pauvres » et « mauvais pauvres »: Certains
de ceux-ci sont victimes de la malchance, et sauront échapar à la pauvreté
pourvu qu'on les aide à s'aider eux-mêmes. D'autres presente des vices
moralaux (paresse, ivrognerie...), considereont l'aide comme un dû et
retomberont perpetuellement dans la pauvreté.
Cette vision, héritée de la philanthropie duXIXesiècle, peut paraître
caricaturale. Sin embargo, quoi qu'atténuée, elle marque encore les discurs et les
28. Comme le plan « Jefes y Jefas de Hogares » en Argentina, ensemble d’emplois très peu productifs et financiés sur fonds publics,
qui explique à lui seul les trois quarts de la baisse du chômage de 2002 à 2005.

pratiques de nameuses agences de développement, organizationes internationales et

même pouvoirs d'État. Por ejemplo, varios gobiernos del sur de África, y los de China,
se han negado durante mucho tiempo, o negarse encore, a prendre en charge les
malades du Sida, cette maladie étant considerado comme une sorte de châtiment
castigando ciertas prácticas sexuales; autre exemple, le fait que les asignaciones du
programProgresa-Oportunidadesau Mexique soient versées aux femmes a été
explícitamente justificado por el hecho de que les hommes utiliseraient ces
asignaciones prioritarias para satisfacer el consumo de alcohol.
La morale, ou l'éthique, jouent nécessairement un rôle important dans la prise de

décision d'une action en vue de l'intégration des "plus vulnerables" dans un système
de protection sociale en marche vers l'universalisation, mais cela ne signifique en
aucun cas que la morale doive et puisse être à la base des choix politiques tels que :
qui mérite d'être protégé, contre quel risque? La progresión vers l'universalité ne
peut que consister en l'intégration sucesiva de categorías objetivables, et non
d'individus, retenus ou exclus en vertu de leurs qualités ou vices moralaux, réels ou
supposés. C'est ce principe qui a permis la naissance de « l'État social » il ya plus d'un
siècle, et qu'il convient de redécouvrir.
El imperativo político y la utilidad económica de la protección de

los "más vulnerables"
Si l'on remet l'imperatif moral à sa place (celle d'un moteur nécessaire, mais
insuffisante de l'universalisation de la protection sociale), il ne reste plus que deux
ordres d'arguments décisifs pour justificar l'intégration des plus vulnerables dans un
système de protection sociale universaliste : des arguments d'ordre politique, et
d'autres d'ordre économique.

D'un côté, il existe un ensemble d'arguments d'ordre politique. Ces arguments
ont été la principale origine des premières lois sociales en Europe à la fin du
XIXesiècle : il s'agtait, dans une période de démocratisation, de mettre tous les
citoyens, même les plus pauvres, dans une status où ils pouveint exercer un jugement
politique libre. On retrouve ici la question de la nature des droits sociaux. Ceux-ci sont
des droits, que tous les citoyens, même les plus vulnerables, peuvent exercer et faire
valoir, y compris devant les tribunaux. La garantie des droits sociaux des «most
vulnerable» est la condition de leur liberté politique, plus que pour toute autre
catégorie de population, et leur inscription dans la loi29et les traités internationales30
ne relève pas seulement du symbole, mais est essentielle pour faire prévaloir une
concept en termes de droits. Faute de cette
29. Brasil es uno de los raros países donde el « derecho a la asistencia », assorti de l’obligation pour les pouvoirs publics d’assure un
revenu minimal –definido en parte del salario mínimo–, a été constitucionalisé par la Loi Organique du 31 -12-1993. Cela n'a pas
amené d'explosion du nombre d'actions juridiques, ni una inflación burocrática.
30. Come on l'a vu pour les multiplesventions et traités réglementant le travail des enfants.

bruno lautier
garantie, le risque du clientélisme et de l'instrumentalisation politique de la lutte

contre la vulnerabilité menace toujours. Ciertamente, una definición precisa de los
derechos sociales de los más vulnerables y el control de su efectividad corre el riesgo
de generar una burocracia y una judicialización de las relaciones sociales, pero no es
así.a prioriun facteur de burocratisation plus important que la judiciaire des rapports
commercialisations.
De l'autre côté existent des arguments de type économique : on ne peut

integra des citoyens dans un ordre productivif «liberal», marcado par une
contrainte à l'hyper-compétitivité, non seulement des entreprises mais also
des individus, que si ces derniers savent que, même s'ils sont les «perdants»,
ils conserveront la garantie d'un minimal de droits sociaux. Por ejemplo, las
valoraciones de la reforma de los sistemas de jubilación a través de la
transición a la capitalización realizadas por PT Orszag y JE Stiglitz (2001) y por
C. Mesa Lago (2005) font non seulement un constat d'échec généralisé de
ces systèmes privatisés (en termes de taux de couverture, de frais
d'administration, d'équité et d'égalité), mais montren bien que ces réformes
ont amené une intervencione growe des pouvoirs publics. Les travailleurs et,
plus largemente, les citoyens n'acceptent d'entrer dans les « nouveaux
systèmes » que sils ont la garantie d'une prise en charge par l'État, au cas où
l'accression de leur vulnérabilité dans le travail les amènerait à une position
d 'hyper -Vulnérabilité une fois réjectés fors du travail par l'âge. Al llegar a la
paradoja, se le sigue el desengagement de l'État de la gestion des systèmes
de retraits se traduit par un surengagement de l'État dans la gestion des
exclus par les réformes. En apariencia, le "pilier" étatique ne joue qu'un rôle
residual et caritatif, en direction des "plus vulnerables", alors que le "pilier"
du marché jouerait un rôle moteur et dynamique. De hecho, l'existence du
"pilier" étatique est la condition politique du fonctionnement du marché des
retraits par capitalisation, les entreprises d'asurance exigent,
Les instruments de l'accès à la couverture des besoins essentielles

des «most vulnerable»
Estos instrumentos existen déjà pour la plupart, et plusieurs d'entre eux ont
été cités ou analysés dans les pages qui précèdent. Lo más importante n'est pas,
me semble-t-il, de faire un "catalogue" des outils, mais de rappeler un principe
de base : la pertinence de ces outils doit être au case par case à partir de un
criterio de jugement principal, leur aptitude à acceller le cheminement vers
l'universalisation des droits sociaux. Esta es la condición determinante para la
integración de los "más vulnerables" en los sistemas de protección social.
Au-delà de cette position de principe, quatre points méritent d'être soînes.

Nosistema de trabajon'a pas de sens pour les "más vulnerables"

Les catégories les « plus vulnerables » son en gran medida
confondues avec celles qui sont les « moins empleables ». Obviamente,
esto es válido para personas mayores, discapacitadas y enfermas, pero
también es válido para muchos jóvenes: cuando una empresa de
confección abrió en Bangladesh en 1995, empleando masivamente a
niñas de 15 a 18 años, cerró diez años después en licenciant toute sa
main-d'œuvre à cause de la fin de l'accord multifibres, cela ne fait aucun
sens de conditionner les droits sociaux de ces femmes de 25 à 30 ans à
des "efforts" pour retrouver un emploi, il n 'y en a más. Les politiques du
sistema de trabajorelèven en grande partie de la vision du « mauvais
pauvre » evoquée plus haut, d’une « morale de la responsabilité » dont la
condition de pertinence est qu’il existe de nombreux emplois accesss à,
et refusés par, ceux qui sont demunis des droits sociaux addedés au
travail. O cette condition est très raramente reemplazada en ce qui
concerne les « plus vulnerables ». La disociación entre «droits sociaux du
citoyen» y «droits sociaux du travailleur» est donc necessaire pour
surmonter cette aporie, elle permet de displacer la question de la
responsabilité vers les pouvoirs publics, qui ont encourit ce type de
politique industrielle très volatile,
La cuestión de la oferta de servicios públicos sigue siendo
la cuestión determinante
Todas las políticas de protección social de los más vulnerables se

basan o bien en el acceso gratuito a determinados servicios públicos
(educación, sanidad, maternidad), bien en la solvencia de la demanda, en

particular a través de latransferencias de efectivocondicionales. Mais la
question se plantea alors du côte de l'offre. Si celle-ci n'augmente pas, on
resultit inevitablement à l'un ou l'autre de ces phénomènes : soit un
rationement de fait, en particular par l'allongement des files d'attente,
ou même un dédoublement masqué des services publics (un tipo de
servicios para "vulnerables", y otro para "no vulnerables"), o una
degradación de la calidad de los servicios para todos los usuarios, poco
aparente en los indicadores estadísticos (aumento del número de niños
por clase en l'enseignement primaire, por ejemplo, qui n'apparaît pas
dans les statistiques indicando les taux de scolarisation), soit à une
«remarchandisation» insidieuse des services publics (médecins vendant
des médicaments en principe gratuits, institutos vendant cahiers et
crayons, etc.) .31, d'autre
31. On a, par exemple, souvent mis en exergue le rôle des envois de fonds, par des immigrés maliens en France en provenance de
la région de Kayes, dans la construction de dispensaires et d’écoles, mais cette expérience de « co- desarrollo » a servi

bruno lautier
part, la solidarité communinautaire ne permet pas, en general, la construction des

équipements de base et est souvent volatile.
L'impossibilité de se passer detransferencias de efectivopeu condicionales
Varias instituciones internacionales (la Banque mondiale, la Banque

interaméricaine de développement) proponen de développer des politiques de
transferencias de efectivoanalogs à celles qui ont été mises en place au Mexique
(Progresa, puis Oportunidades) o en Brasil. Dans ce cas, l'initiative ne vient pas
du tout de la société civile, mais de l'administration publique : celle-ci designa,
tout d'abord, las zonas geográficas qui sont l'objet de son intervencion, definit
les seuils de revenus en deçà desquels les familles recevront une aide, et
determinaire les condition d'accès aux aides (escolarización de los niños y
utilización regular de los servicios públicos de salud). La « sociedad civil » joue
cpendant un rôle, puisque la mise œuvre du program au niveau local et la
distribution des fund sont effecteurs par des femmespromotoras, puisvoz)
designados colectivamente por los beneficiarios elles-mêmes.
Sin proponer aquí una evaluación precisa de estas políticas, se puede señalar que
han jugado un papel muy positivo vis-à-vis non pas des «más vulnerables» en
general, pero des «más vulnerables» dans des zones geographiques où ils étaiten
concentrado (las dificultades de la mise en œuvre sont en effet très grandes quand
les «plus vulnerables» sont disséminés au sein de la population, particulier dans les
grandes villes): les rates de scolarisation et d'utilisation des services médicaux
Augmentent32, la base de la volatilité des revenus fait que des projets productifs à
moyen terme se metten en place, les conditions de logement s'méliorent. Les effets
pervers, en particular l'utilisation clientéliste de la distribution des subsides, sont
réels, mais limitées.

En términos generales, estas políticas pueden constituir un elemento muy eficaz de las
políticas dirigidas a los “más vulnerables”, siempre que se desarrolle la idea de que se trata
de la expresión de un “derecho social del ciudadano” et non de la faveur octroyée par tel
ou tel gobierno Le fait que, dans ces deux pays (Brésil et Mexique), cestransferencias de
efectivoSoient reconduits, depuis une dizaine d'années et à travers des changements de
gouvernements, a efectivamente développement cette forme de conscience de la
citoyenneté. El gran problema es el de la definición de los límites a la expansión de las
categorías de beneficiarios potenciales33.
d'alibi pour l'absence de mise en place de services dans d'autres régions rurales du Mali, où l'émigration à l'étranger est très faible.
32. Este ejemplo refuerza aún lo dicho en el punto anterior: faute d'une politique d'augmentation de l'offre de public
services, le résultat a souvent été –especialmente en matière scolaire- une égradation de la qualité des services.
33. Dans le cas deProgresa-OportunidadesEn México, el hecho de que los subsidios estén vinculados a la escolarización de los niños
y la atención médica de las mujeres embarazadas y los niños deja fuera de distribución a los adultos mayores (aunque puedan
beneficiarse indirectamentea través dela solidaridad familiar).

La superioridad de las transferencias sociaux vers des « régimes » en

lugar de vers des individuales
El problema de cualquier política de asistencia, incluso si está legitimada

por situaciones de emergencia, es el peligro de estigmatización de las
personas asistidas, la creación de una categoría de "subciudadanos" y la
formación de una jerarquía, implícita o explícita, entre droits sociaux . Pallier
ce problème suponga que ce ne soient pas les individus, qui aparece
comme « aidés », mais des categories de pobla- ción definida non seulement
par une situa- tion donnée (« être pauvre »), mais par des droits fondés à la
fois sur cette situa- tion et sur des contreparties explicites. Dans une optique
gradualiste de cheminement vers l'universalisation de la protection sociale, il
évidentement necessaire d'identifier des catégories prioritaires. Si se admite,
por ejemplo, que les enfants au travail sont une catégorie le droit pour leur
famille à une distribution liée à la scolarisation des enfants (et à leur retrait
du travail) peut et doit être explícitamente lié à l’accomplissement d’une
fonction sociallyment utile (l’éducation des enfants) et pas seulement au
caractère moralement condenable du travail infantil. Esto es lo que permite
la fundación legítima de nuevas instituciones («caisse» et «régime» de
protection), que no son necesariamente gestionadas por el Estado, pero
están bajo la tutela de, por ejemplo, un fondo de seguros de vendedores de
la rue ou des domestiques . L'organisation des transferences perennes
depuis les autres caisses et le budget de l'État n'est alors légitique qu'à dos
condiciones: que cesinstituciones de niveau intermédiaire voient leur rôle
claramente definido comme étant celui de garantir des droits sociaux, eux-
mêmes clairement énoncés,

Les exemples peuvent être multipliés selon les situaciones (les travailleurs agês,
formels et informals, les réfugiés, les femmes chefs de famille, etc.). L'architecture
institucionalle peut paraître complexe, mais elle l'est en fait beaucoup moins que celle
des multiples planes de lutte contre la pauvreté34. Bien entendu, les caisses
concernant plus particularement les « plus défavorisés » seront deficitaires, mais cela
est déjà le cas. Dans toute société, ce sont ceux qui sont en âge d'être
professionnellement actifs qui financent la protection sociale de ceux qui ne sont plus
actifs, ou sont actifs d'une autre façon que « professionnellement ». Il n'y a rien là
d'illegitime. La différence avec la status actuelle serait que les transferfs
intercatégoriels ne sériente plus fondés sur le couple compasion-stigmatisation, mais
sur la cognition de la diversité des fonctions sociales accomplites et sur les droits
sociaux qu'elles engendrent.
34. La Municipalidad de Bogotá, por ejemplo, gestionó más de 600 planes de lucha contra la pobreza en 2005.

bruno lautier
CONCLUSIÓN
La cuestión de la protección social de los "más vulnerables" nos hace tomar conciencia
de la necesidad de una revolución completa en la forma de pensar sobre la protección
social. En efecto, elle ne trouve de solution que si on l'integré dans un mouvement général
d'universalisation de la protection sociale. Celuici est necessairement très long et suit, en
general, simultáneamente en doble movimiento,De arriba hacia abajoetde abajo hacia
arriba. Mais ces deux mouvements ne jouent pas le même rôle et l’intervention de la
puissance publique est en gran medida determinantes en los momentos “clés”, los de
unificación institucional, de l’organisation des transferfants financiers et de la mise en place
de nouvelles formas de solidaridad. Los problemas que se plantean son múltiples: la
necesidad de reconstruir la arquitectura institucional de la protección social en la mayoría
de los países del Sur, en primer lugar, los problemas de financiación luego, y finalmente la
necesidad de repensar por completo la cuestión de los derechos sociales y sus
contrapartes. .
Cette dernière question est la question centrale planteada dans ce

texte; les « plus vulnerables » ont deux tipos de droits sociaux : les
uns dérivés de leur activité productive (même s'ils ne contribuidor
que très faiblement au financement de la protection sociale), les
autres (pour les inactifs) de leur seule citoyenneté. La mayor
dificultad ideológica es, por lo tanto, de faire admettre que la
protección social de los "más vulnerables" no concierne a los
"pauvres qu'il faut aider", sino des citoyens dotté de droits, que es la
condición de su participación en la decisión democrática. haciendo La
question des droits sociaux précède donc, logiquement et dans
l'ordre des priorités politiques, la question des capacity contributives;
L'universalisation de la protection sociale et l'inclusion de la protection des

"plus vulnerables" dans ce mouvement d'universalisation constituyen un projet
politique necessaire. Faute d'un consenso sur la priority de ce projet, on
perpetuera les impasses et les échecs de la "lutte contre la pauvreté" dans ses
formes actuellements dominantes, Sisyphe moderne qui recrée sans cesse la
pauvreté qu'elle combat.
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EL DEBATE SOBRE LA UNIVERSALIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

La cuestión de la protección social se diferencia de la de la lucha contra la pobreza

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Esto plantea la cuestión de los «tipos de cheminements», o de los «modelos» de

188norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

Pour quoi un objectif de protection sociale universelle?

A priori, la respuesta a esta pregunta cae bajo el sentido: il faut protecter

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norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde189

L'autre objectivo qu'on trouve au foundation de toute politique de protection

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El redescubrimiento de la relación entre la protección social, la productividad del

6. Ce que j'avais développe dans Lautier (1995).

190norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

conditiones économiques de ce modèle (protectionisme douanier,

Pourquoi les anciens systèmes à pretention universaliste des pays

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en multa, las causas fundamentales se ubican en el campo político e ideológico:

norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde191

La falta de políticas de lucha contra la pobreza "específicas"

© Armando Colin | Descargado el 09/01/2023 en www.cairn.info (IP: 181.62.52.56)

192norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

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Lors de laformation des systèmes modernes de protection sociale (circa

9. Comme le montre l'exemple paroxystique du Liban, analysé par Kochuyt (2004).

norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde193

Para definir comme risque tout événement, ou état, défavorable

On retrouve alors les mêmes problemas (a la vez méthodologiques, pratiques et

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194norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

LE CHEMINEMENT VERS L'UNIVERSALISATION

L'universalisation de la protection sociale peut suivre deux cheminements, qui

La métaphore duBig Bangn'est que symbolique

L'universalisation de la protection sociale est un mouvement très long; elle a

© Armando Colin | Descargado el 09/01/2023 en www.cairn.info (IP: 181.62.52.56)

Cependant, cette figure duBig Bangn'est pas un bon descriptor de l'evolution

norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde195

"couverture maladie universelle" en 2000, "allocation-dépendance" des

– por un lado, permite identificar momentos de fuerte ruptura, donde el poder

Ces questiones raménent à un punto fundamental: l'affirmation de l'universalité

© Armando Colin | Descargado el 09/01/2023 en www.cairn.info (IP: 181.62.52.56)

Le mouvement d'universalisation du «haut» vers le «bas» (De arriba hacia abajo)

196norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

Le processus d'extension aux non-salariés (artesanos,

L'autre logicé, celle de la solidarité, suponga l'organization

© Armando Colin | Descargado el 09/01/2023 en www.cairn.info (IP: 181.62.52.56)

norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde197

Sin embargo, ciertas políticas particulares peuvent permettre de relancer un

© Armando Colin | Descargado el 09/01/2023 en www.cairn.info (IP: 181.62.52.56)

Dans les pays en développement, la distinción entre modelos «a dominante

198norte°214•Abril-Junio 2013•Revista Tiers Monde

(privatizaciones, precarización, etc.). Cela n'exclut aucunement la persecución ou la

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16. Voir à ce propos Destremau (2005).

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niveaux de l'administration publique se modifie aussi, ainsi que la nature même

Du «bas» vers le «haut» (de abajo hacia arriba)

Este modo de extensión hacia la protección social universal consiste

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