Josué Nuss-schildknecht

INE 12020693
Dossier L3 Histoire

origines, fonctionnement, critiques.

Devanture de l’École Nationale d’Administration, Strasbourg, AFP.

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 Comme le souligne Guy Thuillier dans sa synthèse magistrale L’E.N.A avant l’E.N.A., l’idée de former
des administrateurs au service de l’État n’est pas une évidence pour l’époque moderne où les administrateurs
étaient avant tout choisis de par leur rang, leur proximité avec le pouvoir et leur aisance en public. L’expé-
rience menée par Jean-Baptiste Colbert de Torcy, secrétaire d’État aux Affaires étrangères de Louis XIV, de
créer en 1712 une Académie politique est sans doute la première itération d’une école vouée à la fonction
publique. Ainsi, la mise en place pendant la Révolution d’une École diplomatique et le rapport du 4 brumaire
de l’An IV de l’Abbé Grégoire sur la nécessité de créer une Écoles de Sciences politiques s’inscrit dans cette
lignée. La suite est davantage connue. À la suite des journées de février 1848, l’idée de créer une école d’ad-
ministration reparait et sera portée par d’illustres figures comme Victor Duruy, ministre de l’Instruction pu-
blique sous le Second Empire, puis au siècle suivant par le Front populaire dont Jean Zay, ministre de l’Édu-
cation nationale de la IIIe République de 1936 à 1939, assassiné en 1944. Surtout le besoin de former des
administrateurs compétents se fait davantage ressentir à la suite des grandes défaites françaises. Ainsi, à la
suite de la guerre franco-prussienne de 1870-1, Émile Boutmy, entouré de nombreux intellectuels français,
décide de la création en 1872 de l’École libre des Sciences politiques et, « l’Étrange défaite » de 1940 selon
l’expression consacrée par Marc Bloch, montre la nécessité d’un appareil d’État professionnalisé et voué au
service public, une « pépinière des futurs commis de la République » [Teyssier]. Aussi, le général de Gaulle
peut écrire dans l’ultime chapitre de ses Mémoires de guerre que l’École nationale d’Administration qui devait
voir le jour serait une « institution capitale qui allait rendre rationnels et homogènes le recrutement et la for-
mation des principaux serviteurs de l’État, jusqu’alors originaires de disciplines dispersées ».
En effet jusqu’alors, le recrutement dans certains corps de l’État comme les Affaires étrangères ou le
Conseil État était décentralisé et organisé par les administrations elles-mêmes. Le risque de cooptation restait
important, surtout l’État central ne disposait pas d’un vivier important d’administrateurs généralistes formés
autant en droit qu’en finances publiques, connaisseur des questions économiques et sociales. Enfin, comme le
note Jean-François Kesler, il existe chez Michel Debré et de Gaulle une volonté tacite refusant tout recrute-
ment à dimension politique pour la Haute fonction publique. Les exigences du recrutement seront donc celles
du concours. Ainsi, par l’ordonnance du 9 octobre 1945, Michel Debré créait l’École nationale d’administra-
tion. Cette école qui se voulait au départ une « école d’application » chargée de la formation des futurs admi-
nistrateurs de l’État présentait une formation innovante et mixte, avec un socle théorique généraliste et de
nombreux stages, un en France, l’autre à l’étranger, et a très vite était perçue comme un modèle pour de
nombreux pays, dont certains pouvait même demander à l’Éna1 de prendre en charge la formation de leurs
cadres supérieur. Dès ses origines l’institution fut également l’objet de vives critiques quant à sa formation,
souvent vilipendée comme étant l’école des politiciens alors même que 97% des énarques (chiffre de 2018)
jusqu’alors n’avaient pas mené de carrières politiques. C’est de ses origines, de son complexe fonctionnement
et des nombreux débats autour de cette institution que s’attache à décrypter ce dossier.

1 On privilégiera cette dénomination ci-après qui s’est imposée dans l’espace public et médiatique.
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Aux origines

1. L’histoire de l’Éna par elle-même

Source : Chaîne YouTube de l’École nationale d’administration, mise en ligne 15 octobre 2019.

Cette vidéo sur l’histoire de l’Éna, réalisée par l’institution elle-même, retrace son évolution et permet
premièrement de replacer l’école dans une continuité chronologique où l’on voit que la volonté de former des
administrateurs compétents n’a pas émergé ex nihilo de la pensée de Debré et de Gaulle. Deuxièmement, la
frise se concentre autour de figures marquantes de l’histoire de l’administration française et marque combien
l’École nationale d’administration est tributaire d’administrateurs ingénieux et innovants à l’image de leur
création, en témoigne le reportage aux Actualités françaises du 04 janvier 1946. L’institution est en effet
présentée comme innovante par l’intégration d’une épreuve sportive aux concours d’entrée. L’idée est avant
tout de trouver puis de former de futurs chefs, aptes à œuvrer au « besoin absolu de continuité, d'ordre, de
méthode dans la gestion des services publics » dont participe la discipline par le sport. Aussi, le général de
Gaulle s’adressant aux élèves de l'Éna en 1959 affirme « [qu’il] fallait d'abord que ceux qui, aux premiers
rangs, doivent servir l'État fussent une élite, une élite à tous les égards2, une élite intellectuelle, une élite
morale. C'est dans ce but qu'a été prévu, comme il fonctionne, votre recrutement ».

2 C’est moi qui souligne.

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 2. Une école innovante

Source : Légifrance https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000521942/ [consulté le 12/12/22].

Dès sa fondation en octobre 1945 l’École nationale d’administration se veut en effet une école mixte
et se place dans le prolongement de l’ordonnance du 21 avril 1944 du Comité français de la Libération natio-
nale dirigé par de Gaulle qui avait permis d’accorder aux françaises le droit de vote à la Libération. Le dernier
alinéa de l’ordonnance du 9 octobre 1945 est abrogée en 2017 et ne fait plus mention de ce « droit spécial »
accordée aux femmes, selon les nouvelles normes instituées par la loi de parité de janvier 2017.

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 3. La fluctuation des premiers effectifs de l’Ena

Cité dans PROST, Antoine, op. cit., 2017.

Comme le note Antoine Prost dans son article, il existe dans les premières années du concours un
problème de débouchés des énarques, notamment de 1947 à 1958, soit sous la IVe République. Le système en
vase clos des ministères se heurte à la volonté des premiers directeurs de l’Éna comme Henri Bourdeau de
Fontenay (directeur de 1945 à 1963) qui souhaite la fin des recrutements parallèles, effective seulement après
le retour de De Gaulle en 1959. De plus, jusqu’en 1958, il existait au sein de l’Éna quatre sections : adminis-
tration générale, économique et financière, affaires sociales & affaires étrangères (peu considérée par le Quai
d’Orsay qui avait instauré son propre concours), dont l’importance est minime, d’une part parce que les élèves
sont souvent détachés dans une autre section à la sortie de l’école, d’autre part, parce que les deux grands
corps de sortie, le Conseil d’État et la Cour des comptes3, recrutent respectivement dans les 4 et 3 premières
sections. La mauvaise rémunération des professeurs de l’Éna moins payés que ceux des facultés et les pers-
pectives de carrière et de salaires encore floues sous la IVe République expliquent ces fluctuations. L’Éna
n’est à cette époque pas encore assez attractive pour de nombreux candidats aux postes de la Haute fonction
publique. Il y a enfin les considérations politiques. En 1953, Pierre July alors ministre de la Fonction publique,
interdit à 7 élèves parce que communistes de se présenter à l’examen. Les anciens de l’Éna, le directeur de
l’École normale supérieure, l’administrateur du Collège de France alors président du jury René Cassin et
Michel Debré s’insurgent contre cette décision cassée par un arrêt du Conseil d’État de mai 1954. Les parle-
mentaires s’acharnent également à envoyer des énarques en stage en Algérie pendant la guerre sans en infor-
mer le Conseil d’administration de l’école.

3Dès cette époque, et encore aujourd’hui, le Conseil d’État et la Cour des comptes sont les corps de l’État privilégiés par les premiers
au classement de sortie de l’Éna. Michel Debré notait déjà lors d’une réunion au Conseil d’administration de l’Éna en 1958 qu’il
« semble, mais il faudrait le vérifier par une étude plus précise que les carrières des administrations centrales soient moins intéres-
santes que celles des services extérieurs de l’État ».
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Fonctionnement

4. Les vertus des trois concours selon le jury de l’Éna

Cité dans OGER, Claire, op. cit., 2008.

5. L’évolution des candidats aux différents concours d’entrée

Cité dans la revue L’ENA hors les murs, op. cit., 2019.

Ces deux documents permettent de mettre en valeur la diversité des profils et des voies d’accès à l’Éna.
Il existe en effet trois concours, le concours externe pour les jeunes diplômés qui n’ont pas d’expérience
significative dans le monde du travail et souhaite se tourner vers la Haute fonction publique, souvent désigné
comme le concours le plus exigent du fait de l’âpre concurrence entre les candidats souvent entrainés depuis
3 ans voir plus par l’École des Affaires publiques de Sciences Po Paris ; le concours interne destiné aux fonc-
tionnaires souhaitant faire avancer leurs carrières et le 3ème concours mis en place momentanément de 1983 à
1986, puis définitivement depuis la loi du 2 janvier 1990. Les épreuves sont en partie différentes mais comme
le note Claire Oger, l’objectif est quel que soit le concours la recherche de l’ethos du haut fonctionnaire idéal
au travers d’épreuves normatives, avec un socle commun de connaissances et une méthode unique de raison-
nement dite de la « dissertation Sciences Po » en deux parties, deux sous-parties.

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 6. L’apport du troisième concours

Cité dans DUTHIL Gilles et De LORGERIL Nicolas, op. cit., 2015.

Ces trois graphiques permettent de mettre en lumière les acquis du troisième concours ouvert aux
acteurs de la société civile. Comme le souligne Duthil et De Lorgeril, il y a au début de l’Éna une volonté
tacite des administrateurs de favoriser l’homogénéité des profils dits généralistes et cultivés. Mais rapidement,
la place des questions économiques et de gestion font que très tôt des élèves d’HEC ou de l’ENSAE (l’école
d’économie appliquée de l’École Polytechnique), voir des Polytechniciens, se présentent au concours dès les
années 1960. Le troisième concours apporte en effet des hommes et des femmes expérimentés, permet de
diversifier les profils bien qu’un cinquième des admis au 3e concours soient également passés par l’IEP de
Paris (contre 70 à 80% des admis au concours externe), et apportent des compétences managériales prisées
par les ministères. De plus, le niveau et le socle de connaissances de ces candidats est à peu de choses près
très proche des candidats du premier concours et beaucoup d’admis ont même acquis des compétences doubles
de par leur double-diplôme ou leur expérience à l’étranger. Enfin, les performances à l’écrit des candidats de
la troisième voie, et la sélectivité du 3e concours n’est en rien significativement inférieure à ceux du concours
externe, bien qu’il fallut en 2014 supprimer l’épreuve de finances publiques. Une autre question serait d’éva-
luer l’impact de la classe préparatoire (CP’ÉNA) instaurée en 2009 destinée aux étudiants de milieu social
modeste dans la réelle diversification des profils (de 2009 à 2014 3 élèves seulement furent admis à l’Éna).

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Débat 7. Le primat de Sciences Po Paris dans la préparation aux concours

Cité dans GARRIGOU Alain, op. cit., 2001.

La formation des hauts fonctionnaires a depuis longtemps été la spécialité de l’École libre des Sciences poli-
tiques (Tableau 1) devenue Institut d’Études Politique de Paris et nationalisée par un décret de 1945. L’école
présente en effet de nombreux avantages. Premièrement, elle présente une formation de Master (diplômante
en 2 ans avec un an de préparation supplémentaire et de concours blancs et une année de césure permettant
d’effectuer des stages dans la fonction publique) en politiques publiques, spécialité administration publique,
entièrement consacrée à la préparation des concours, avec des professeurs rôdés à la préparation des épreuves
du concours et de nombreux anciens et énarques qui apportent de précieux conseils. De plus, Sciences Po est
l’école qui prépare le mieux à un exercice particulier, celui du Grand oral, où l’acquisition de code de bonne
conduite, d’une culture générale, en définitive d’un habitus propre au champ du pouvoir selon le mot de Pierre
Bourdieu, est possible et même fortement encouragée. Ainsi, Édouard Philippe, admis au concours en 1993,
peut affirmer dans un entretien que « ce qui est fabuleux avec Sciences Po, c’est ce côté cooptation et endo-
gamie. Sciences Po joue un grand rôle. Sur le fond, ça nous prépare très bien, sur la forme, c’est l’idéal. On
apprend la ponctualité, le respect des anciens, ce qu’il faut dire et ne pas dire » (cité dans Guy Jacquemelle
(dir.), Le Grand Oral de l’ENA, 2005)4. Cette proximité entre les deux institutions à amener beaucoup de
critique notamment de la société civile, pour qui la voie royale Sciences Po-École nationale d’administration
et l’homogénéité des profils des « énarques » étaient l’une des causes du dysfonctionnement de l’État.

4Il s’agit avant tout de rentrer dans un moule quitte à uniformiser les candidats. François Chandernagor raconte cette anecdote dans
Guy Jacquemelle (dir.), op. cit., : « Une année, le candidat a tellement impressionné le jury par son grand oral que celui-ci a demandé
qu’on le soumette à un examen psychiatrique ! […] Le candidat avait été jugé brillant mais bizarre, étincelant mais inquiétant ».
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8. La question du pantouflage

Source : BAUER Michel, BERTIN-MOUROT Bénédicte et LAVAL Catherine, op. cit., 1997.
9. La féminisation de l’École nationale d’administration ?

Cité dans LOISEAU Nathalie, op. cit., 2015.

L’un des autres grands débats autour de l’École nationale d’administration est celui du pantouflage de
ses élèves, c’est-à-dire de leur passage du secteur public au secteur privé, communément désigné comme
« pantouflage ». Comme le montre la figure 1, le nombre de « pantoufleurs » parmi les énarques n’a cessé
d’augmenter au fil des années, déjà parce que les rémunérations sont plus attractives, mais aussi parce que le
carnet d’adresse des énarques et leur familiarité avec l’administration plait de plus en plus aux grandes entre-
prises, notamment celles du CAC 40. Il est à noter que les pantoufleurs sont en large majorité des hommes,
(pour des raisons assez inconnus) alors qu’en parallèle, l’école accueille de plus en plus de femmes. Selon
l’ancienne directrice de l’Éna, Nathalie Loiseau, 20% des énarques étaient des femmes, un chiffre en cons-
tance progression, (Graphique n° 1), bien que 51% des agents de catégorie eut déjà été des femmes (chiffre
de 2015). Cependant, peu d’entre elles accèdent à des fonctions majeurs notamment dû au fait que peu de
femmes soient classées dans les fonctionnaires de la « catégorie A+ »5, qui ouvrent aux emplois les plus prisés.

5Auditeur au Conseil d’ État ou à la Cour des comptes, conseiller politique aux Affaires étrangères Cadre d’Orient, préfets, admi-
nistrateurs de la DGSE, ingénieur général des ponts et chaussées, ingénieur de l’armement etc.
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 Conclusion

Comme le note Paul-François Schira, lui-même énarque écrivant sur l’École nationale d’administration,
comme nombre des auteurs présents en bibliographie, le problème majeur de cette école est son intrinsèque
imbrication à l’appareil d’ État lui-même, dans ses origines, son fonctionnement et dans les débats qui se font
jour, car « si l’État a fait la France, il me semble aussi que la France a fait son État » écrit-il en ajoutant que
la France « se contemple dans l’ENA, et n’aime pas l’image qui lui est renvoyée ». En évoquant la récente
création de l’Institut National du Service Public (INSP), il ajoute « [que l’on] comprend beaucoup moins en
quoi briser le miroir la soulagerait ». L’inauguration de l’INSP le 28 janvier 2022 par le premier ministre Jean
Castex devait en effet tourner une page de l’histoire de l’administration française malgré les nombreuses cri-
tiques des anciens de l’école et des politiciens de tous bords pour qui supprimer l’Éna était trop ou pas assez.
Patrick Thourot ajoute aussi que changer de nom et s’ouvrir davantage à des profils diversifiés n’est sans
doute pas suffisant. La carence-même de l’Éna est selon lui qu’elle fut bâtie pour et par un état gaullien et
qu’elle correspond et répond mal aux nouvelles attentes des français du siècle présent. On peut enfin conclure
en rapportant ce constat très lucide de René Cassin lorsqu’il quitte la présidence du Conseil d’administration
de l’Éna le 16 septembre 1960, tout en rejetant en partie la faute sur le climat politique du pays : « La création
à laquelle nous avons participé est très importante, elle n’a pas encore acquis dans le pays les racines profondes
et l’extension qu’elle doit avoir, mais nous avons l’espoir qu’elle peut vivre. […] Si nous avons de grandes
difficultés, cela tient aux habitudes du pays ».

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Bibliographie
Monographies
Page « Histoire » du site de l’École Nationale d’Administration [Consultée le 03/12/2022].
Revue Cahiers pour une histoire de l’ENA, La Documentation française, 16 numéros, 2011-2022.
D’ARGENSON, Pierre Henri, Réformer l’ENA, réformer l’élite : Pour une véritable école des meilleurs,
L’Harmattan, 2008.
BAUER, Michel, BERTIN-MOUROT, Bénédicte, LAVAL Catherine, L’ENA est-elle une business school ? :
étude sociologique sur les Énarques devenus cadres d’entreprise de 1960 à 1990, L’Harmattan, 1997.
BOURDIEU, Pierre, La Noblesse d’État, Les Éditions de Minuit, 1989.
GAILLARD, Jean-Michel, L’ENA, miroir de l’État. De 1945 à nos jours, Complexe, 1999.
GARRIGOU, Alain, Les élites contre la République. Sciences Po et l'ENA. La Découverte, 2001.
OGER, Claire. Le façonnage des élites de la République. Culture générale et haute fonction publique. Presses de
Sciences Po, 2008.
THUILLIER, Guy, L’E.N.A. avant l’E.N.A., PUF, 1983 [Disponible en ligne sur Gallica.bnf.fr]
Articles et chapitres d’ouvrage
COLLECTIF, « L’ENA, la grande transformation ? », L’ENA hors les murs, Associations des Anciens Élèves de l’École
Nationale d’Administration, vol. 495, no. 3, 2019.
• « La haute fonction publique en question », L'ENA hors les murs, Association des Anciens Élèves de l’École
Nationale d’Administration, vol. 513, no. 3, 2022.
DUTHIL, Gilles, et De LORGERIL Nicolas,. « Vingt-cinq ans de troisième concours à l’ÉNA un exemple réussi de
diversification de la haute fonction publique ? », Revue française d'administration publique, vol. 153, no. 1, 2015, p.
195-212.
EDEL, Frédéric. « La classe préparatoire intégrée de l’ÉNA mise au défi de compenser les inégalités des chances devant
le concours externe », Revue française d'administration publique, vol. 153, no. 1, 2015, p. 141-163.
GARRIGOU, Alain. « 2. La formation des élites d'État et l'avènement d'une nouvelle « classe rapace » in Willy Pelletier
éd., L'État démantelé. Enquête sur une révolution silencieuse. La Découverte, 2010, p. 42-53.
GERARD, Patrick. « L’État, l’Administration et l’École Nationale d’Administration », Les Cahiers Portalis, vol. 6, no.
1, 2019, p. 195-205.
KESLER, Jean-François. « La « première » école nationale d'administration », Revue française d'administration pu-
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LOISEAU, Nathalie. « Défis et enjeux de la place des femmes à l’ÉNA », Revue française d'administration publique,
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OGER, Claire. « Les épreuves de culture générale du concours de l'ENA, entre discours légitime et mémoire institu-
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d'histoire, vol. 134, no. 2, 2017, p. 65-83.
SCHIRA, Paul-François. « ENA, un peu, beaucoup, passionnément… pas du tout », Commentaire, vol. 167, no. 3, 2019,
p. 616-617.
TEYSSIER, Arnaud, « Le général de Gaulle et la création de l'ENA », Espoir n°103, 1995.
THOUROT, Patrick. « Supprimer l’ENA ? Est-ce la vraie question ? », Commentaire, vol. 174, no. 2, 2021, p. 279-282.

Documentaires
CAILLAT Gérald, Miroir d'une nation, L'École nationale d'administration, 82 min, Betacam SP, 2000.
ETOURNAUD Alix, LANÇON Émilie, ENA, pourquoi tant de haine ?, 52 min INA, Public Sénat, 2021
PECK, Raoul, L’École du pouvoir, mini-série française en deux fois 124 min, Canal+, 2009.

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