UNIVERSITE D'ANTANANARIVO

ECOLE SUPERIEURE POLYTECHNIQUE D'ANTANANARIVO

Mention : INFORMATION GEOGRAPHIQUE ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Parcours : SECURISATION FONCIERE ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

MEMOIRE DE FIN D'ETUDES EN VUE DE

L'OBTENTION DU DIPLOME DE MASTER II

« LA SECURISATION FONCIERE FACE AU

DEVELOPPEMENT DE MADAGASCAR »

Présenté par : RAKOTOHARISOA Nasaina Donatien.

Encadreur pédagogique : Dr RABETSIAHINY.

Date de soutenance : 28 Octobre 2016

Année universitaire : 2013 - 2014

 UNIVERSITE D'ANTANANARIVO

ECOLE SUPERIEURE POLYTECHNIQUE D'ANTANANARIVO

Mention : INFORMATION GEOGRAPHIQUE ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Parcours : SECURISATION FONCIERE ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

MEMOIRE DE FIN D'ETUDES EN VUE DE

L'OBTENTION DU DIPLOME DE MASTER II

« LA SECURISATION FONCIERE FACE AU

DEVELOPPEMENT DE MADAGASCAR »

Présenté par : RAKOTOHARISOA Nasaina Donatien.

Membres du jury :
Président du Jury : Docteur RABARIMANANA Mamy.
Examinateur : Professeur RAMANANTSIZEHENA Pascal.
Examinateur : Docteur ANDRIAMASIMANANA Rado.
Encadreur pédagogique : Docteur RABETSIAHINY.
.
Année universitaire : 2013 - 2014
 LISTE DES FIGURES
Figure n°1 : Le transfert net des richesses en 2002................................................................31

Figure n°2 : Situation des guichets fonciers à Madagascar en août 2010..............................32

i
 LISTE DES TABLEAUX
Tableau n°1 : Tableau récapitulatif des modes de sécurisation foncière..................................11

Tableau n°2 : Les principaux indicateurs macro-économiques de Madagascar.......................24

Tableau n°3 : La situation de la pauvreté et des autres OMD..................................................26

Tableau n°4 : La catégorisation des parcelles en vue de l’imposition catégorie type

d’affection-exemple de tarif ou taux.........................................................................................40

Tableau n°5 : L’évolution des nombres de litige foncier « à l’entrée » pour le tribunal de
première instance d’Antananarivo............................................................................................56

Tableau n°6 : Les différents types de conflits observés dans le cadre des acquisitions foncières
à grande échelle.........................................................................................................................57

ii
 LISTE DES ABREVIATIONS
BCM : Banque Centrale de Madagascar

CCNUCC : Conventions cadres des Nations-Unies sur les changements climatiques

CNOF : Comité national des opérations foncières

COAP : Code des aires protégées

CPOF : Comité provincial des opérations foncières

CRD : Commission de reconnaissance domaniale

CRL : Commission de reconnaissance locale

DGI : Direction Générale des Impôt

EDBM : Economic Developement Board of Madagascar

EIE : Etudes d’impact environnementales

ESPA : Ecole Supérieur Polytechnique d’Antananarivo

FAO : Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organisation des Nations-
Unies pour l'alimentation et l'agriculture)

FMI : Fonds mondial international

GELOSE : Gestion locale sécurisée

GES : Gaz à effet de serre

GIEC : Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat

IDE : Investissements directs étrangers

IFM : Institutions de la micro finance

IFPB : Impôts fonciers sur propriétés bâties

IFT : Impôts fonciers sur les terrains

ILC : International Land Coalition

INSTAT : Institut national des statistiques

iii
MBG : Missouri Botanical Garden

MECIE : Mise en compatibilité des investissements avec l'environnement

NPI : Nouveaux pays industrialisés

OMD : Objectif Mondial de Développement

ONE : Office National pour l’Environnement

ONG : Organisations non gouvernementales

ONU : Organisation des Nations-Unies

OP : Organisations paysannes

OPA : Organisations professionnelles agricoles

PAG : Plan d’aménagement et de gestion

PIB : Produit intérieur brut

PLOF : Plan local d'occupation foncière

PMU : Paris Mutuel Urbain

PNB : Produit national brut

PND : Plan national de développement

PNF : Programme national foncier

PNUD : Programme des Nations-Unies pour le Développement

PPNT : Propriétés privées non titrées

PVCB : Procès-verbaux collectifs de bornage

PVD : Pays en voie de développement

RFT : Réserves foncières touristiques

SFI : Sécurisation foncière intermédiaire

SFR : Sécurisation foncière relative

SFO : Sécurisation foncière optimale

iv
SIG : Système d'information géographique

TTA : Tribunal terrier ambulant

TPI : Tribunal de première instance

UPI : Unité de production informelle

v
 LISTE DES ANNEXES
Annexe 1 : Occupation des sols de la commune urbaine d’Antananarivo..............................XV

Annexe 2 : Mise en place des guichets fonciers à Madagascar, situation en octobre 2009...XVI

vi
 REMERCIEMENTS
Ma première pensée va vers notre DIEU TOUT-PUISSANT, qui a donné la force et le
courage dans la finition de cet ouvrage.

Mes sincères et vifs remerciements s’adressent à l’ESPA (Ecole Supérieur

Polytechnique d’Antananarivo) et au corps professoral et technique pour tous les efforts
soutenus qu’ils ont accordés en vue de réussir notre formation.

Je tiens également à remercier spécialement :

- Monsieur RABARIMANANA Mamy Herisoa, Maître de Conférences, Responsable

de la Mention "Information Géographique et Aménagement du Territoire" à l'Ecole
Supérieure Polytechnique d'Antananarivo ;
- Monsieur RAMANANTSIZEHENA Pascal, Professeur titulaire, Enseignant chercheur
à l'Ecole Supérieure Polytechnique d'Antananarivo ;
- Monsieur RABETSIAHINY, Maître de conférences et Responsable de la formation :
Sécurisation Foncière et Aménagement du Territoire qui, malgré ses multiples occupations,
m’a consacré son temps en tant qu’encadreur pédagogique lors de l’élaboration de ce
mémoire ;
- Monsieur ANDRIAMASIMANANA Rado, Maître de conférences et enseignant à
l'Ecole Supérieure Polytechnique d'Antananarivo.

Finalement, mes remerciements vont à tous ceux qui ont participé de près ou de loin à
la réalisation de ce document. Qu’ils veuillent bien agréer l’expression de mes vifs
remerciements et mes respectueuses gratitudes.

vii
 SOMMAIRE
INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : CADRE D'ETUDE ET CADRE THEORIQUE .................................. 3
CHAPITRE I. LE CADRE D’ETUDE ET LE CADRE THEORIQUE ................................ 4
1.1. QUELQUES DEFINITIONS DE LA SECURISATION FONCIERE ................... 4
1.2. LES DIFFERENTES CONCEPTIONS SUR LA SECURISATION FONCIERE . 6
1.3. LES DIFFERENTS MODES DE SECURISATION FONCIERE ........................ 10
1.4. LES ENJEUX DE LA SECURISATION FONCIERE ......................................... 15
CHAPITRE II. LES CONCEPTS DU DEVELOPPEMENT............................................... 19
2.1. LES APPROCHES DU DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR ..................... 19
2.2. LES FACTEURS DE DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR ........................ 27
DEUXIEME PARTIE : L'OBJET DE RECHERCHE, L'ANALYSE ET LES
SUGGESTIONS....................................................................................................................... 34
CHAPITRE 1. LA CONTRIBUTION DE LA SECURISATION FONCIERE A LA
POLITIQUE ECONOMIQUE .............................................................................................. 35
1.1. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’ACCROISSEMENT
DES RECETTES TOURISTIQUES................................................................................. 35
1.2. LE ROLE DE LA SECURISATION DANS L’AUGMENTATION DES
RECETTES FISCALES ................................................................................................... 38
1.3. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA PROMOTION DES
INVESTISSEMENTS....................................................................................................... 45
CHAPITRE 2. LA CONTRIBUTION DE LA SECURISATION FONCIERE AU
DEVELOPPEMENT SOCIO-ECONOMIQUE ................................................................... 49
2.1. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA REDUCTION DE
LA PAUVRETE ............................................................................................................... 49
2.2. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA REDUCTION DES
LITIGES ET CONFLITS SOCIO-FONCIERS ................................................................ 54
2.3. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’INSTITUTION DE
LA JUSTICE SOCIALE ................................................................................................... 60
2.4. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’IDENTITE
PERSONNELLE ET DES VALEURS SOCIALES......................................................... 65
CONCLUSION ........................................................................................................................ 75

viii
 INTRODUCTION
Depuis près d’un demi-siècle, les dirigeants successifs de Madagascar ont entrepris
une politique de décentralisation qui priorise la recomposition des pouvoirs et des
compétences entre l’Etat et les citoyens. On espère alors que ces changements institutionnels
auront une influence positive sur la réduction de la pauvreté grâce à une meilleure
considération des problématiques locales. Dans un pays à aussi forte dominance rurale, la
pauvreté résulte en grande partie de l’insécurité foncière qui constitue un facteur de blocage à
l’amélioration de la productivité de l’agriculture. C’est là qu’intervient une nouvelle politique
de sécurisation foncière qui vise à dénouer une situation juridique et administrative devenue
contre-productive, en s’appuyant sur l’échelon local pour proposer une nouvelle forme de
sécurisation.

A ce stade se soulève un certain nombre d’interrogations qui tentent de décortiquer

effets éventuels de cette réforme de la politique foncière sur la réduction, le maintien ou
l’aggravation des inégalités d’accès à la terre et donc des inégalités socio-économiques
inhérentes. Ainsi, le sortant dans notre formation Information Géographique et Aménagement
du Territoire doit regrouper constamment les compétences nécessaires pour une meilleure
réponse en terme de qualité technique, de respect des délais, d’optimisation des coûts tout en
intégrant une parfaite maîtrise des contraintes réglementaires et des principes de
développement durable.

C’est pourquoi nous avons choisi ce thème de mémoire : « LA SECURISATION

FONCIERE FACE AU DEVELOPPEMENT DE MADAGASCAR ». Le choix de ce thème
constitue une opportunité pour nous, étudiants en Information Géographique et Aménagement
du Territoire. De plus, les recherches dans le domaine de la sécurisation foncière et du
développement sont souvent délicates et attirent peu de chercheurs.

La problématique se définit comme la grande question qui oriente la recherche à

effectuer. Vue la délicatesse de la situation, il serait important pour nous de répondre à la
problématique supposée par les questions suivantes. Avant tout, quelles relations peuvent
avoir lieu entre la sécurisation foncière et le développement du pays ? Le cas échéant, ne peut-
on pas rapprocher au mieux « sécurisation foncière » et « développement » ? Enfin, jusqu’où

1
peut-on améliorer la « sécurisation foncière » pour qu’elle puisse apporter le maximum
d’impacts positifs sur le « développement » ?
La présente recherche a pour objectif principal de participer à l’amélioration de
l’organisation au sein de la sécurisation foncière ainsi que l’aménagement du territoire à
Madagascar afin de pouvoir contribuer au développement économique de Madagascar. En
outre, elle veut aussi répondre à deux objectifs spécifiques : connaître les blocages
organisationnels de la sécurisation foncière à Madagascar, observer et étudier les impacts de
ces contraintes sur les entités concernées.

2
 PREMIERE PARTIE : CADRE
D'ETUDE ET CADRE THEORIQUE
 CHAPITRE I. LE CADRE D’ETUDE ET LE CADRE THEORIQUE

Afin de mieux saisir les concepts de la sécurisation foncière et de pouvoir mieux

cerner notre problématique, il est impératif de concevoir la notion sous ses multiples facettes.
Mais avant d’avancer les différentes conceptions de certaines catégories d’acteurs de
développement ainsi que les enjeux de la sécurisation foncière, il est important de voir
quelques définitions qui pourraient expliciter cette expression.

1.1. QUELQUES DEFINITIONS DE LA SECURISATION FONCIERE

Pour une étude à la fois technique et scientifique du vaste domaine de la sécurisation

foncière, il ne faudrait pas rester à des explications à priori. Avancer des définitions objectives
et réalistes s’avère plutôt incontournable.

1.1.1. La définition lato-sensu de la sécurisation foncière

La sécurisation dérive du mot « sécurité », qui trouve son origine du latin « securitas »
ou « securus », signifiant « sûr ». D’après les 7 Dictionnaires Utiles1, la sécurité implique
sérénité, ataraxie, confiance ou tranquillité d’esprit. Elle se trouve là où il n’y a pas de danger
à craindre. En effet, il s’agit d’un mot polysémique qui pourrait correspondre à un outil ou un
instrument, à un fait, tel le cas de l’ordre public, à une circonstance bien précise, ou à un droit.
En tout, elle équivaut à une sûreté, une garantie, une assurance ou une protection.

Derrière le mot « sécurisation » se cache également le verbe « sécuriser » qui signifie

mettre quelqu’un à l’abri du danger, c’est-à-dire, lui donner le sentiment d’être libéré de toute
sorte d’anxiété2. A ce niveau, la sécurisation correspond à un processus d’élaboration d’un
dispositif permettant de mettre en sécurité quelqu’un ou quelque chose.

Par ailleurs, « foncier » est un adjectif venant du latin « fondus » qui signifie « fond de
terre ». A l’époque féodale, il qualifiait une « seigneurie», un terme désignant initialement une
« terre détenue dans une relation de vassalité s’exerçant dans le cadre d’un rapport foncier lié
au paiement d’une redevance »3. Mais actuellement, il peut couvrir un axe multidimensionnel,
entre autres, les règles régissant l’exploitation et le contrôle de la terre et des ressources

1
L’aventure, S.A.R.L. ; les 7 Dictionnaires Utiles, R 2006 Micro Application, Paris, www.microapp.com
2
Le Larousse Expression, version 1.0, VUEF/Larousse 2002, www.larousse.fr, le Larousse Expression, version
1.0, VUEF/Larousse 2002, www.larousse.fr
3
Le Roy E., 1998

4
naturelles4. En termes de sécurisation, le mot « foncier » qualifie ainsi l’ensemble des
relations entre l’Homme et la Terre, y compris les règles afférentes à la possession d’une
terre.

Dans ce cas, la sécurisation foncière constitue une arme qu’un propriétaire de terrain
ou d’une maison pourrait utiliser pour se défendre contre les facteurs susceptibles d’accaparer
directement ou indirectement ses biens.

1.1.2. La définition stricto-sensu de la sécurisation foncière

Les propos avancés précédemment ne sont que simplistes. Pour mieux comprendre
notre concept, une définition implicite s’avère nécessaire. Ici, la sécurisation foncière est
considérée comme une procédure à suivre pour mettre en sécurité une propriété foncière, en
application des lois afférentes aux implications et aux pratiques de la gestion financière. Il
s’agit en effet d’une procédure légale permettant à la personne propriétaire d’user de ses biens
à ses propres fins, conformément aux dispositions des lois en vigueur.

En 1996, E. Le Roy a défini à ce niveau la sécurisation foncière comme un « processus

de mise en sécurité des acteurs relatifs au droit foncier ». Cela implique des règles de gestion
foncière appropriées en légitimes. Passer de « sécurité » à « sécurisation », c’est exprimer
l’idée que la sécurité n’est pas un état stable mais le résultat d’un ensemble de facteurs
s’inscrivant dans un espace – temps à prendre en considération cas par cas. Cette définition
prend alors en considération tous les aspects juridiques du terme « foncier » ainsi que ses
différentes caractéristiques du point de vue légal.

1.1.3. Définition de la sécurité foncière

Nous avons déjà vu précédemment le sens du mot « sécurité » et sa relation avec le

mot « sécurisation ». Dans ce paragraphe, nous n’allons donc plus revenir sur ce qu’on entend
par « sécurité », mais la question est plutôt de savoir s’il faudrait sécuriser les terrains ou les
propriétaires fonciers.

Sur le plan administratif, lorsqu’on parle de sécurisation foncière, on insinue

l’inscription des terrains dans la documentation foncière. Cependant, les terrains sont déjà
sécurisés et restent inaccessibles par les personnes qui veulent s’en accaparer une fois que la

4
Lavigne Deville P., Le foncier et la gestion des ressources naturelles (GRET), 23 pages, p.3

5
procédure de délimitation formelle a abouti à son terme, c’est-à-dire, une fois les terrains
titrés et bornés. A cet effet, ceux qui méritent d’être sécurisés, ce sont les propriétaires eux-
mêmes, considérés comme acteurs, ainsi que les actes liés à la possession terrienne, régis par
les droits fonciers. Dans cette perspective, la sécurisation foncière vise à réduire au minimum
le risque de ne pas reconnaître ces droits fonciers, de façon à permettre aux propriétaires d’en
jouir complètement et librement dans l’exploitation de leurs terrains.

1.2. LES DIFFERENTES CONCEPTIONS SUR LA SECURISATION FONCIERE

Les éléments cités précédemment contribuent à déterminer ce qu’on entend par

sécurisation foncière. En un mot, cela revient à sécuriser les droits fonciers. Afin de bien
définir les droits en question et de voir le rapport avec notre thème, il s’avère nécessaire de
voir comment les différents acteurs de développement, c’est-à-dire, les divers groupes de la
société, conçoivent la notion.

1.2.1. La conception de la société civile

Les sociétés civiles sont classées en deux groupes : celles régies par le droit commun
et celles ayant un statut particulier. En général, elles rassemblent les forces vives de la Nation,
à l’exception des personnalités de l’Etat et des personnalités politiques traditionnelles. Il s’agit
alors des forces générées par les affaires de la cité à l’exclusion des affaires privées5.

Créée en avril 2003, la Plateforme nationale des organisations de la société civile de

Madagascar définit la société civile comme l’ensemble des organisations volontaires qui n’ont
pas de but lucratif, mais qui travaillent auprès de la population locale en vue de leur
autopromotion sur le plan socioéconomique, civique et culturel6, et dont le but consiste à
instaurer un développement humain effectif et durable7. Elles ont un objectif commun : celui
de devenir la clé de voûte de la gouvernance participative, l’acteur décisif dans le
développement, le pilier de la bonne gouvernance, la force de proposition, d’alerte et
d’interface entre population et décideurs8. Puisque la société civile entre en
collaboration étroite avec la population locale dans la réalisation de ses projets, elle est parmi
les premiers acteurs à connaître les problèmes fondamentaux des populations pauvres, et met
5
Capûi j.-Y et Garnier O. ; Dictionnaire d’économie et de sciences sociales, HATIER, 1998, 528 pages, p.314
6
Document interne de la plate-forme Nationale des Organisation de la Société Civile de Madagascar
(PFNOSCSM)
7
ECOLE DE SERVICE SOCIAL – INSTITUT SUPERIEUR DE TRAVAIL SOCIAL, 50 ans pour le
développement social à Madagascar, Antananarivo, 2010, 237 pages p.34
8
Vanhaeverbeke V., Guibber J. J., Soumaré M., Villes et citadins d’Afrique, agir aujourd’hui pour le XXIème
Siècle, Enda-Edition, Dakar, 1998, 99 pages p. 16

6
ainsi en œuvre des méthodes techniques, organisationnelles et matérielles comme appui aux
initiatives ou aux organisations communautaires de base, notamment dans l’alimentation en
eau potable, l’assainissement et l’hygiène publics, la lutte contre la malnutrition et les
épidémies, la promotion de la formation et de l’éducation citoyenne, ainsi que la conservation
de la biodiversité.

Parmi ces organisations de base de la société civile figurent les Organisations

Professionnelles Agricoles (OPA) ou les Organisations Paysannes (OP), des organisations
destinées à assister les membres qui les constituent en vue de bien mener leurs affaires
courantes et de mieux maîtriser leur environnement et renforcer leurs capacités. D’une
manière générale, ils collaborent avec des ONG pour défendre les intérêts de la population en
matière foncière, c’est-à-dire, les droits fonciers des paysans9. Outre cette fonction
importante, les OP œuvrent également pour la représentation des professions agricoles, le
positionnement des producteurs comme acteurs et partenaires des programmes de
développement agricole et l’accélération du processus de structuration du monde rural. Leurs
actions se conjuguent ainsi avec celles des églises, des projets de développement, des
structures publiques, des ONG et du secteur privé. Ayant une volonté politique de libération,
les dynamiques OP se construisent des visées à la fois sociale, environnementale culturelle et
économique. Les problématiques de développement local et de gestion des terroirs constituent
récemment leurs zones d’investissement.

De ce fait, les problèmes fonciers ne faisaient pas partie de leur source d’inquiétude.
Cependant, vu l’accroissement des conflits fonciers dans leurs zones d’intervention,
actuellement, une grande majorité d’OP s’en préoccupent davantage et se lancent dans la mise
en place de diverses procédures pour améliorer les systèmes d’informations foncières. Leur
rôle consiste ainsi à faire connaître aux gens les impacts négatifs de l’insécurité foncière.
Selon elles, cette insécurité foncière est l’une des principales sources de pauvreté sociale. En
effet, dans les zones urbaines, l’espace d’habitation devient de plus en plus exigu. De jour en
jour, on assiste à des constructions illégales, et parallèlement à cela, à des destructions
massives d’habitations bâties sans autorisation. Le problème foncier persiste également dans
les milieux ruraux où une grande partie de terrains de culture ne sont pas sécurisés, ou tout au
moins, sécurisés mais seulement par des papiers cadastraux ou des procédures coutumières.

9
MAEP UPDR – OCEAN CONSULTANT, fichier PDF N° 417 « Structuration du monde rural », mise à jour
juillet 2004, 11 pages, p. 2-3-4

7
 A cet effet, la société civile associe la sécurisation foncière à la stabilité des droits des
propriétaires fonciers, en mettant de l’importance sur son aspect juridique et sa durabilité
légitime. Le but étant de sensibiliser la population locale de manière à ce que la sécurisation
foncière ne reste plus au niveau des simples paperasses mais aille plutôt jusqu’à l’obtention de
preuves juridiques et réelles.

1.2.2. Les conceptions des opérateurs économiques

A la différence des sociétés civiles, les opérateurs économiques ont des buts lucratifs
dans leurs activités. Ils regroupent des hommes d’affaires, privés ou confessionnels, qui
exercent des métiers d’entreprenariat ou des professions libérales. D’un côté, ils travaillent en
amont de la production, tout en apportant ou en avançant les intrants, les crédits,
l’encadrement et la formation, les innovations. Et de l’autre côté, ils travaillent en aval surtout
dans les transactions commerciales dans le cadre de l’intervention globale des ONG et des
projets de développement rural.

De par leurs professions, la sécurisation de leurs domaines de travail et de leurs

investissements constitue la première source d’inquiétude des opérateurs économiques. Ces
domaines comprennent généralement des terrains ou des bâtiments qui exigent une sécurité
optimale pour la rentabilité de leurs projets. D’où le recours à la sécurisation foncière. Cela se
manifeste par l’exploitation d’un terrain obtenu par achat pur ou par contrat de bail. En réalité,
à part les terrains, ce sont leurs investissements qui nécessitent davantage une certaine
assurance. L’on parle ici de leurs droits sur leurs lieux d’exploitation, leur permettant ainsi
l’obtention de financements émanant de la Banque ou des bailleurs de fonds.

Toutefois, cette sécurisation n’est pas facile à réaliser, d’autant plus qu’elle entre
souvent en mutualité avec celle des droits des propriétaires. Les démarches requièrent des
investissements en temps et en capital. A cet effet, pour une sécurisation foncière stable et
effective avec un minimum de risque de litiges, les opérateurs optent pour la transaction de
cession de biens immobiliers avec l’intervention et l’interaction de plusieurs institutions :
institutions gouvernementales (les ministères en charge du foncier), institutions
paragouvernementales (l’EDBDM10et l’ONE11en particulier), collectivités territoriales

10
Economic Developement Board of Madagascar (EDBM) est un Etablissement Public à caractère Industriel et
Commercial (EPIC) soumis aux règles du plan Comptable (PCG) en vigueur, chargé de promouvoir, de faciliter
et d’accélérer l’approbation de tous les projets d’investissements (J.O. n° 3 178 du 03 avril 2008, p. 2951-2960,
chapitre II)
11
ONE ou Office National pour l’Environnement, a été créé en 1990, ayant des missions et attributions régies par
le Décret N° 2008-600

8
décentralisées (le maire ou le chef de région) et autres organisations de la société civile (les
OP, les Communautés Locales de Base, les Autorités traditionnelles ou pouvoirs coutumiers).

1.2.3. Les conceptions des communautés villageoises

La sécurisation foncière existait depuis de longtemps mais ce sont les formes et les
organisations qui ont connu des évolutions d’année en année. Autrefois, durant le régime
précolonial, il existait déjà des structures ou des personnes qui jouent le rôle d’arbitres pour
résoudre les conflits sociaux. Chaque région avait seulement sa façon de les appeler. Au Nord,
le pouvoir administratif était attribué aux Ampanjaka, constitués essentiellement par des rois
ou princes. A l’Ouest, on parlait des Mpitokahazomanga constitués par les chefs de lignage.
A l’Est et au Sud, c’étaient les Tangalamena qui étaient dotés de pouvoir à la fois
administratif et spirituel, grâce à leur faculté de communiquer avec les morts afin d’obtenir
des décisions fermes quant à la résolution des conflits fonciers. En outre, dans les autres
régions centrales, il existait des notables connus sous les appellations Sojabe, Loholona,
Olomaventy, Olobe ou Raiamandreny, lesquels jouent le rôle de médiateurs lors des
réunions des villageois, pendant lesquelles on résolvait également, souvent à l’amiable, les
problèmes fonciers. Les règles sociales, appelées Dina étaient ainsi élaborées selon les
conventions entre les membres de la société, et étaient transmises oralement par les chefs pour
la cohérence de la vie communautaire interne. Ces règles variaient d’une communauté à une
autre. En général, les sanctions étaient associées à la donation de bovidés, c’était le délit
causé qui déterminait ainsi le nombre de têtes12.

La sécurisation foncière n’avait presque même pas sa raison d’être devant cette
situation car les structures établies suffisaient largement pour réduire les risques de litiges
fonciers. En effet, chaque membre donnait toujours son consentement à toutes les décisions
prises lors des rassemblements traditionnels. Mais dans une communauté pareille, ce sont
parfois les nouveaux venus qui viennent déstabiliser les structures établies. C’est pourquoi ces
dernières connaissaient une évolution au fil des années. Sur les Hautes Terres par exemple,
vers XVIIe siècle, les membres d’une communauté vivant dans un territoire délimité
constituaient un groupe. Il se formait ainsi plusieurs groupes ou clans, donnant naissance par
la suite à ce qu’on appelle Fokonolona. Cette institution adoptait déjà un régime
démocratique, en rapport avec les contextes sociopolitiques du pays à l’époque. Ces contextes

12
Andrianirina-Ratsialonana R., 11-Notes contextuelles pour l’évaluation des indicateurs et dimensions-CAGF,
La Banque Mondiale, Février 2012, Op., p. 70

9
déterminaient alors le rôle du Fokonolona sur la vie sociale, qu’il soit judiciaire ou à titre
préventif. Ainsi naissaient de nouvelles dispositions appelées Dina, considérées comme des
mesures de sanctions prises par les Raiamandreny ou Doyens.

Mais ces structures entraient encore en confrontation avec les civilisations

occidentales qui allaient de pair avec la pacification merina. De ce fait, plusieurs représentants
étrangers se mêlèrent des affaires administratives et occupèrent ainsi petit à petit les postes au
sein de l’administration sans avoir pu s’emparer complètement du pouvoir. D’où la remise en
question de certaines pratiques coutumières en matière de sécurisation foncière. Cependant,
durant les années révolutionnaires, on assistait à des tentatives de reconstruction sociale,
finissant par former une nouvelle institution appelée Fokontany qui englobait le territoire
occupé par les Fokonolona. Les Fokontany ont d’ailleurs subsisté jusqu’à nos jours, et sont
dirigés actuellement par des Chefs dont le rôle, rattaché actuellement au Ministère de
l’Intérieur et de la Décentralisation, consiste à gérer les affaires administratives de son
territoire. Les tâches qui leur sont attribuées en matière de sécurisation foncière, en tant que
Chefs de Fokontany, étaient dotées seulement de pouvoirs administratifs, mais non pas
juridiques. Cependant, le système de décentralisation de l’année 1994 leur a accordé la faveur
de juger et de prononcer une sentence arbitrale quant aux litiges fonciers au niveau
communal13.

Cette forme de sécurisation foncière est pratiquée actuellement dans tout Madagascar,
et reste cependant la seule option des gens dans une grande partie de l’île. Mais elle n’arrive
pas pour autant à se substituer aux pratiques coutumières et au système de jugement
traditionnel. En effet, plusieurs membres communautaires occupent librement en ce moment
des terrains sans papiers ni administratifs ni juridiques. Tel est le cas des populations pauvres
vivant dans les zones enclavées du pays.

Les représentations sur la sécurisation foncière ont ainsi évolué dans le temps et dans
l’espace. Mais elles convergent sur un même objectif : celui d’éviter les litiges fonciers et de
mettre ainsi de l’harmonie à la vie dans la société.

1.3. LES DIFFERENTS MODES DE SECURISATION FONCIERE

Les différentes conceptions précédemment citées ne suffisent pas pour comprendre ce

qu’on entend par sécurisation foncière. En effet, le problème réside surtout dans

13
Op.cit.

10
l’incompréhension des droits relatifs à la possession terrienne, qu’ils soient formels ou
informels. Dans cette optique, il convient de voir cette notion sous ses multiples facettes en
abordant les différentes formes de sécurisation foncière. Dans cette section, nous allons
classer ces modes en trois types variés selon ses degrés: la sécurisation foncière relative
(SFR), la sécurisation foncière intermédiaire (SFI) et la sécurisation foncière optimale (SFO).

Tableau n°1 : Tableau récapitulatif des modes de sécurisation foncière

Mode de La sécurisation La sécurisation La sécurisation

sécurisation foncière relative foncière foncière optimale
foncière (SFR) intermédiaire (SFI) (SFO)
Propriétés et
caractéristiques
- Premier niveau de - Niveau intermédiaire - Sécurisation de haut
sécurisation de sécurisation niveau
(sécurisation - Trois étapes de - Octroi de tous les
Définitions et coutumière) sécurisation : système droits
caractéristiques - Octroi des droits de coutumier d’aliénation, - Trois modes :
possession et certification foncière, immatriculation
d’exploitation et titre foncier individuelle, et
titrisation collective
Niveau de Minimal Intermédiaire Optimal
sécurisation
- Loi 97-012 du 26 - Loi N° 2005-019 du - Ordonnance N°74-
juin 1997 17 octobre 2005 034 du 10 décembre
Textes de - Décret 98-610 du - Décret N° 2007-1109 1974
référence septembre 1998 du 18 décembre 2007 - Ordonnance N° 62-
023 du 19 septembre
1962
- Recensement terrien - Preuves écrites - Immatriculation
- Groupe social - Acte sous seing privé foncière
Facteurs de
- Communauté - Certificat foncier - Droits définitifs,
garantie
- Pactes sociaux - Titre foncier reconnus et acceptés
(Dina)
- Processus simple et - Reconnaissance des - Octroi de droits
rapide droits par l’Etat définitifs et
- Possibilité d’octroi - Preuves écrites inattaquables
Avantages
des droits irrévocables - Sécurisation absolue
d’exploitation - Risque réduit de - Biens intouchables
dépossession
- Risque maximum de - Processus de - Possibilité de remise
perdre les droits sécurisation complexe en question des droits
- Nécessité et parfois inaccessible par l’Etat
Limites
d’intervention de à certains acquéreurs - Tous les frais à la
médiateurs en cas de charge du concerné
litiges (titrisation)
Source : Investigation personnelle

11
1.3.1. La sécurisation foncière relative (SFR)

Considérée comme le premier niveau de sécurisation, la SFR correspond à toutes les

actions relatives à la mise en sécurité des droits des propriétaires fonciers. Il s’agit des droits à
caractère coutumier dans la mesure où ils permettent seulement aux propriétaires de posséder
des territoires et de les exploiter, avec un maximum de risques de perdre ces droits.

L’aspect relatif de la SFR se trouve dans le manque de formalité au niveau de son

domaine d’application. En effet, il n’y a pas réellement de preuve écrite qui détermine ces
droits fonciers. Sa principale garantie réside dans le fait que la vie communautaire est régie
par des règles ou des pactes sociaux dénommés Dina. Et d’après ce que nous avons évoqué
dans la section précédente, en cas de litiges fonciers, la décision finale, toujours considérée
comme équitable, appartiendrait aux notables qui avaient le pouvoir d’entrer en contact avec
les ancêtres.

Les titres fonciers étaient alors des moyens adoptés durant la période coloniale pour
sortir petit à petit des systèmes collectifs coutumiers, et donner de la valeur à la possession
individuelle. C’était à partir des années 90 que les titres ont commencé vraiment à être
valorisés, face à l’expansion des propriétés privées au sein d’une communauté villageoise.
Bien que son aspect collectif entre souvent en confrontation avec son aspect individuel, la
sécurisation coutumière est encore reconnue par plusieurs parties de l’Afrique actuellement.
Il en est de même pour Madagascar où les deux systèmes juridiques différents continuent à
coexister. En d’autres termes, malgré l’institution des systèmes formels, on assiste encore à la
reconnaissance des devoirs et places des personnes aptes à jouer le rôle de médiateurs en cas
de conflits : les Raiamandreny, les Chefs de Fokontany, etc.

1.3.2. La sécurisation foncière intermédiaire (SFI)

Comme son nom l’indique, la SFI correspond au niveau intermédiaire de sécurisation,

entre la SFR et la SFO. Son institution fait suite à la constatation de l’existence de plusieurs
propriétés individuelles non titrées. Cela permettrait aux propriétaires de réduire au minimum
le risque de déposséder leur territoire. A la différence de la SFR, la SFI est caractérisée par
l’existence des preuves écrites irrévocables émanant d’un tribunal juridique foncier, des
preuves qui montrent la reconnaissance des droits fonciers par l’Etat.

La SFI peut s’effectuer en trois manières. D’abord, elle peut se baser sur des systèmes
coutumiers d’aliénation. Dans ce cas, elle part d’un accord entre deux personnes qui se

12
transforme en un acte établi signé sous seing privé, mais qui simule un acte de vente ou de
succession légal. D’une manière générale, les deux parties contractantes concluent un contrat
à huis clos, c’est là qu’ils déterminent toutes les conditions de transaction. Après avoir
contracté, ils procèdent à la légalisation de leur accord, plus précisément celle de leurs
signatures sur l’acte de vente au niveau de la Commune. Cet acte, dénommé « petit papier14 »
dans le langage juridique, constitue pour le nouveau propriétaire une preuve de
reconnaissance de son droit foncier. Evidemment, le petit papier, même à caractère provisoire,
permet déjà au propriétaire de montrer sa possession de biens fonciers ainsi que sa détention
de droit y afférent. Néanmoins, il s’agit d’une attestation dont il peut se servir avant
l’établissement d’un certificat foncier délivré par la mairie.

La deuxième étape de SFI est alors la certification foncière. Cette dernière est un
moyen de mettre en sécurité les propriétés terriennes privées. L’enjeu correspond ici à la
valorisation des droits fonciers d’une personne afin de lui permettre d’user librement de ses
biens durant une longue période. A cet effet, une Commission de Reconnaissance Locale
(CRL) se charge de la constatation sur place des terrains, en se basant sur les témoignages
verbaux des voisins ou d’autres preuves écrites fournies par les demandeurs. Chaque parcelle
détient ainsi un certificat établi à partir d’une validation locale et contradictoire des droits.
Chaque propriétaire peut ainsi se servir de ce certificat pour se protéger des risques de
déposséder les biens.

Enfin, il convient au détenteur de procéder à la transformation du certificat en un titre

foncier. En effet, la première étape suscitée est une forme provisoire de sécurisation dont les
tâches sont assurées par les guichets fonciers instaurés dans plusieurs endroits de l’île. Ces
guichets permettent la facilitation de l’enregistrement et de la reconnaissance étant donné
qu’ils entrent directement en contact avec la communauté.

1.3.3. La sécurisation foncière optimale (SFO)

Comme son nom l’indique, la SFO correspond au niveau le plus élevé de la

sécurisation foncière. Il s’agit de la forme idéale pour une sécurité optimale des droits
fonciers. En effet, l’apurement juridique d’un territoire permet d’aboutir à ce qu’on appelle
« immatriculation foncière », en vue d’octroyer au propriétaire tout droit réel sur la parcelle
en question. Cette immatriculation a pour but d’un côté, de relever les droits qui n’ont pas été
reconnus lors de l’opération de SFI, et de l’autre côté d’approuver la jouissance de « droits
14
Comby K., Evaluation de la Réforme Foncière à Madagascar, Op.cit., p.57

13
absolus » en matière de possession et d’exploitation terrienne, jusqu’à ce que ces droits
deviennent irréprochables, voire même inattaquables. Ces droits sont définitifs, reconnus et
acceptés par tout le monde. Autrement dit, une fois titrées et bornées, les parcelles deviennent
intouchables et bien protégées contre toute tentative extérieure de les accaparer.

Conformément aux dispositions de l’Ordonnance N° 60-146 du 03 octobre 1960

relative au régime foncier d’immatriculation avec décret d’application N°60-529 du 28
décembre 1960, l’immatriculation peut s’effectuer de manière individuelle, qu’on appelle
« titrisation ». Dans ce cas, c’est le propriétaire lui-même qui prend en charge tous les frais
relatifs à la sécurisation. Il s’agit alors d’un acte volontaire de la part de l’intéressé dans le but
de rendre régulière et formelle l’occupation d’un bien après son achat envers l’Etat. Puisque la
parcelle appartenait auparavant à l’Etat, le nouveau propriétaire, une fois avoir suivi la
procédure requise, n’a aucun problème quant à la légitimité de sa possession. Nonobstant à la
facilité de la procédure, l’intervention de la Commission de Reconnaissance Domaniale
s’avère indispensable afin de réduire au minimum tout risque de litiges fonciers, avant
d’entamer l’étape d’immatriculation.

L’immatriculation peut être également collective dans la mesure où elle s’effectue

sous l’initiative de l’Etat. Tel est le cas lorsque c’est l’Etat lui-même qui lance le projet
« d’immatriculation immédiate » des terrains englobés dans une zone quelconque. Le but est,
en vérité, de reconnaître les territoires appartenant à des particuliers et ceux qui n’ont aucun
propriétaire, et qui lui reviennent évidemment. Dans cette perspective, régie par l’Ordonnance
N°74-034 du 10 décembre 1974 remplaçant le titre VI de l’ordonnance N60-146 du 03
octobre 1960, la SFO s’effectue en deux étapes.

Après cette étape, le détenteur de droit pourra inscrire ce jugement dans le livre foncier
pour une titularisation. Ainsi, le « titre foncier » signifie que nul ne peut s’opposer au droit de
propriété foncière. Cela prouve la force du titre foncier dont il n’existe qu’un seul duplicata
offert aux ayants-droit, au niveau de la justice. En fait, si on se réfère au « droit absolu de
propriété », on pourrait dire que la SFO est « absolue », cependant, conformément aux
dispositions de l’Ordonnance N° 62-023 du 19 septembre 1962, toute sorte de biens
individuels peut être expropriée, pour cause d’utilité publique.

14
1.4. LES ENJEUX DE LA SECURISATION FONCIERE

Selon LE ROY Etienne en 1996, l’enjeu constitue l’objectif visé, le gain ou la perte,
après l’analyse des ressources matérielles et humaines. Les enjeux de la sécurisation foncière
correspondent ainsi aux résultats attendus sur le plan technico-matériel, politico-économique,
économico-financier et socio-anthropologique.

1.4.1. Les enjeux technico-matériels

Généralement, les services domaniaux ne s’occupent que des aspects administratifs et

juridiques de la possession terrienne, c’est-à-dire de la conservation de la propriété, des litiges
fonciers, et de la mutation. Tous les aspects techniques et matériels y afférents, voire le statut
des terres, la descente sur terrain, le repérage, la vérification, la confection et l’archivage des
plans divers, et la levée topographique, appartiennent aux services topographiques. C’est là
que la Commune trouve son rôle.

En réalité, toutes les opérations relatives à la sécurisation foncière, menées par l’Etat
ou la Commune, sont cadrées par le « Plan Local d’Occupation Foncière15» (PLOF). Ce plan
consiste d’un côté, à délimiter les occupations foncières afférentes aux titres existants et aux
plans cadastraux ; et de l’autre côté, à faire connaître le rôle de la Commune dans la gestion et
la reconnaissance des Propriétés Privées Non Titrées (PPNT). Le PLOF constitue ainsi un
moyen d’information en matière de cartographie dans la mesure où les affaires domaniales et
foncières au niveau communal ne se trouvent pas dans des situations stables. Elles
connaissent des évolutions et des changements dans le temps et dans l’espace, d’où la
nécessité d’un repère transparent pour mieux gérer la cohérence entre les actes fonciers menés
par l’Etat et les services déconcentrés de base relatifs aux délivrances de certificats fonciers.
A la différence des simples plans topographiques, le PLOF est assimilé à un système
d’information géographique (SIG) basé sur une couche d’ortho-photographie satellitaire
destinée à localiser les titres et les certificats. La modernisation et l’informatisation des
techniques de localisation ont un impact direct au niveau des usagers, étant donné que cela
facilite le classement des zones destinées à des usages publics et privés.

15
Le schéma d’ensemble, le processus d’élaboration, le contenu du fond PLOF : sont reportés en annexes

15
1.4.2. Les enjeux politiques et économiques

La politique foncière a pour objet d’assurer d’un côté, une sécurité optimale aux
investisseurs afin d’accéder au capital foncier des producteurs, et de l’autre côté, de
standardiser la gestion foncière par le biais d’outils techniques fiables. Ses actions sont axées
sur le renforcement institutionnel et opérationnel des services fonciers, la mise en œuvre de la
procédure cadastrale dans les zones d’interventions prioritaires, l’information du système
d’information foncière dans les bureaux de circonscriptions, et la sensibilisation de la
population avec tous les acteurs de développement pour que la mise en œuvre de la politique
soit efficace.

A ce niveau, la politique foncière est constituée par des programmes de base tel le
Programme National Foncier (PNF)16. L’objectif principal de ce dernier est de permettre aux
services fonciers d’agir dans un cadre juridique constant, tout en visant la réduction de la
pauvreté à l’aide de l’information, de l’éducation et de la communication. Sa mise en œuvre,
prévue depuis 2003, s’effectue en cinq phases de cinq ans, selon les principes suivants : la
primauté du rôle économique et social de la terre, le respect du droit de propriété compatible
avec l’intérêt général, le droit de propriété basé sur la mise en valeur, la sécurisation foncière
à la base d’un développement durable, le degré de sécurisation foncière selon les besoins et
conforme à la typologie des situation foncières existante, le désengagement de
l’administration dans l’exécution des tâches ne relevant pas de sa mission de service public.
En outre, la réalisation de ce programme a prôné la mise en place d’une structure de base au
niveau national et au niveau provincial. Au niveau national, le Comité National des
Opérations Foncières (CNOF) assure par exemple la priorisation des besoins en sécurisation
foncière pour les insérer dans le programme national, et vise la bonne gestion des affaires
administratives y afférentes. De son côté, le Comité Provincial des Opérations Foncières
(CPOF) se charge des affaires au niveau provincial et/ou régional17.

En effet, d’une part, la décentralisation sous-entend l’autonomie. De par cette notion,

toute prise de décision par un détenteur de pouvoir central ne doit pas aller de soi. Elle devrait
prendre en considération les autres ressources au niveau périphérique. Autrement dit, le
gouvernant central se trouve dans l’obligation de faire participer les gouvernés d’une localité.
Il est question de transfert de pouvoir vers les collectivités territoriales afin qu’elles gèrent de
façon autonome leurs ressources. D’autre part, la déconcentration implique le transfert de
16
MAEP UPDR-OCEAN CONSULTANT, Fichier N° 407 « Secteur Foncier », P.9
17
Actuellement, on parle plutôt de région autonome que de province autonome.

16
compétences inscrites dans des domaines bien définis. Dans ce cas, toutes les responsabilités
reviennent au pouvoir central. Il en est de même pour les ressources assurées par le budget
général de l’Etat.

1.4.3. Les enjeux financiers

La sécurisation foncière vise avant tout le développement de l’urbanisme et le

développement des activités décentralisées grâce à l’octroi des enjeux économiques. En effet,
les plus-values de la taxation foncière doivent normalement revenir à la collectivité
décentralisée en vue d’une efficacité économique. Il en est de même pour les plus-values de la
taxation des opérations d’urbanisation, etc.

Par ailleurs, un paysan qui exploite lui-même sa propriété a besoin de sources de

motivations pour travailler à fond, et pour de meilleurs résultats. La sécurisation foncière y
trouve son intérêt étant donné qu’elle lui permet de se sentir en sécurité et de mieux s’orienter
dans son travail. Peut-être qu’au début, son but est tout simplement de bien nourrir sa famille.
Mais au fil des temps, la reconnaissance de ses droits fonciers va le pousser à étendre son
domaine d’exploitation ; ce qui aura un impact sur les ressources financières de l’Etat. La
sécurisation foncière touchera ainsi toutes les mains-d’œuvre salariées pour que celles-ci aient
également de leur côté l’assurance d’un emploi stable. A ce niveau, les propriétaires sans
papiers fonciers réglementaires, c’est-à-dire, les simples locataires, ne seront pas neutralisés
directement, car ils jouissent également d’un droit de prescription conçue à priori comme
étant un outil de sécurisation foncière juridique18. Mais cela éloigne l’opinion selon laquelle
l’exploitation durable d’une parcelle ouvre régulièrement droit d’acquisition au détenteur ou à
l’entrepreneur, car sans l’immatriculation, ses droits ne sont pas tout à fait sécurisés.

Bref, la relance économique est mobilisée aussi bien par les grands acteurs de
développement que les petits opérateurs agricoles, d’où la nécessité des maisons à crédit pour
les aider dans la procédure de titrisation ou de certification foncière, pour la sécurité de leurs
droits. L’instauration des guichets fonciers y trouve également son intérêt dans la mesure où
ils permettent aux paysans une sécurisation foncière massive.

18
Andrianirina-Ratsialonina R., 10-données Madagascar, contexte foncier, cadre institutionnel-Cadre d’Analyse
de la gouvernance Foncière à Madagascar, CAGF-La Banque Mondiale, juin 2012p, p.42.

17
1.4.4. Les enjeux socio-anthropologiques

Au même titre que l’eau, la terre constitue pour les Malgaches un patrimoine sacré
hérité des ancêtres. Elle établit ainsi un lien étroit entre les morts et les vivants. C’est
pourquoi la plupart d’entre les territoires sont destinés à des usages collectifs et ont des
caractères incessibles. Tel est le cas des « Tany lova », que seuls les descendants ont la
bénédiction d’exploiter. Auparavant, les descendants d’une même famille formaient un clan
ou une communauté villageoise. Le rôle de gouvernance de la vie socioculturelles, et donc de
la gestion des conflits fonciers revenait ainsi au Doyen ou Chef coutumier. D’après ce qu’on a
évoqué dans les sections précédentes, le règlement de ces conflits était basé sur une
convention sociale appelée Dina. Il s’agit d’une forme de Sécurisation Foncière Relative car
elle représente des aspects identitaires et des valeurs socioculturelles traditionnelles. En effet,
la notion de « terre mère » tenait encore sa plus grande importance.

Malgré les divers changements au niveau des communautés locales de base, on

assiste encore actuellement aux attachements aux terres patrimoniales qui ont été transmises
de génération en génération. La sécurisation foncière est donc devenue légale. Les droits
coutumiers sont transformés en droits formels. C’est pourquoi il existe une corrélation forte
entre la SFR et la SFO. Cela est encore prouvé par le pouvoir conféré au Chef Fokontany,
pour prendre des mesures quant à la résolution des conflits fonciers internes. Il en est de
même pour la mise en valeur des opérations de la Commission Locale de Reconnaissance qui
joue le rôle d’intermédiaire entre les actions menées par les services décentralisés et celles
menées par les autres acteurs clés. En tant qu’organisation, la CLR détient le rôle
d’édificateur de règles qui, à force d’être appliquées, deviennent des normes ou même des
coutumes qui régissent la vie en société. Ses membres s’efforcent ainsi de booster l’action
collective du groupe.

18
CHAPITRE II. LES CONCEPTS DU DEVELOPPEMENT

Dans ce chapitre, nous allons d’abord voir les éléments essentiels pour la
compréhension du terme « développement ». Ensuite, nous observerons les éléments qui
caractérisent principalement le développement à Madagascar. Nous terminerons ce chapitre
par l’analyse de ses éléments conditionnels.

2.1. LES APPROCHES DU DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR

Le développement est un mot polysémique. Afin d’éclaircir certaines ambigüités qui

pourraient biaiser notre analyse, il est important de voir dans un premier temps, les
propositions de définitions données à cette notion, pour aborder dans un second temps, les
différents concepts appartenant à son champ lexical. Enfin, nous allons essayer de définir sa
place et sa cohérence dans le cadre politique national.

2.1.1. Les différentes définitions du développement

Derrière le développement se cache le mot « pays ». En fait, le classement des

différents pays faisait suite à la dichotomie du monde avant les années 70. Il y avait les
participants aux deux guerres mondiales et ceux qui étaient non belligérants. A partir des
années 80, cette division du monde en deux blocs a reflété l’existence d’une relation étroite
entre industrialisation et voie de développement. Ainsi naissent les pays dits « industrialisés »
qui ont opté pour la voie de développement libérale. Quant aux pays européens de l’Est, ils
ont choisi une voie dirigiste. Et enfin, il y avait également une troisième voie non adhérente ni
au capitalisme libéral ni au socialisme interventionniste, celle choisie par les pays du « Tiers-
Monde » dénommés aussi « pays en voie d’industrialisation ou « pays en voie de
développement » (PVD). Mais la Banque Mondiale a réduit cette classification en deux : les
pays riches et les pays pauvres, rattachés respectivement aux pays du Nord et aux pays du
Sud.

En 1990, l’ONU a rajouté les revenus individuels à cette subdivision pour aboutir à
la distinction entre « pays à revenus élevés », « pays à revenus intermédiaire » et « pays à
faibles revenus »19. Ces derniers ont été répartis au sein du Tiers Monde de façon diversifiée :
il y avait les riches en ressources naturelles et ceux à très bas revenus. Ce qui a donné
naissance à une quatrième catégorie vers la fin du XXe siècle : le « quart monde »,

19
Malcolm G.-Dwight H.-Perkins M.R.-Donald R.S., Economie du développement, 4ème édition 2004, Collection
Ouvertures Economiques, 755p., p.8-9

19
principalement composé des « pays pauvres très endettés ». Madagascar figure dans cette
catégorie de pays dont les dettes ont été annulées par les bailleurs de fonds traditionnels (la
Banque Mondiale et le FMI en particulier), dans la première moitié de la décennie des 2000.
Mais vu les performances économiques dont les pays de l’Asie du Sud et de l’Amérique
Latine faisaient preuve, on assistait à la naissance d’une autre classe : les « nouveaux pays
industrialisés » (NPI)20, connus très récemment sous le nom de « pays émergents »
(BRICS)21.

Mais afin de dégager clairement les idées rattachées au développement, il s’avère

indispensable d’aborder la notion de « sous-développement ». Cette notion est dotée de
plusieurs connotations : insuffisance ou inefficience, paupérisation ou pauvreté, survivance ou
sous-travail, surexploitation ou sous-emploi, sur-Etat ou informel, etc. Plusieurs
dénominations ont été attestées par la suite à ce terme : « mal contrôle », « mal bouffe »,
« mal natalité », « mal soin », « mal éducation », « mal formation », « mal administré », « mal
stabilité », « mal confort»22. Ces différentes connotations, plutôt péjoratives, sous-entendent
un niveau stationnaire. En revanche, le développement est lié à une idée de mouvement, utile
pour aboutir à un changement dans le temps. Ce changement se manifeste par une
modification permanente, voire même éternelle, variable en fonction de l’espace, suivant un
processus stable et continu23.

Le développement s’inscrit dans trois grandes dimensions : une dimension

économique correspondant aux capacités productives des acteurs économiques, une
dimension sociale correspondant aux capacités des acteurs sociaux et une dimension culturelle
correspondant aux capacités cognitives des individus. Quant à sa dimension politique, bien
qu’elle soit importante, elle peut être observée de façon autonome, contrairement à l’aspect
social qui dépend de l’intervention de tous les champs d’activités humaines24. De ce fait, si
l’on se réfère au foncier, considéré comme rapport social de production, le développement
social correspond à une amélioration du niveau de vie en général. Autrement dit, une fois les
besoins matériels de la population satisfaits et l’équilibre social établi, on peut évoquer cette
même notion. En un mot, le développement est un stade d’évolution où les membres de la

20
Zantman A., Le Tiers-Monde : Les stratégies de développement à l’épreuve des faits, Collection J. Brémond,
Edition Hatier, 1990, 392p., p.18
21
Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud
22
Mandrara E.T., Court traité du développement-Plein Sud, Edition L’Harmattan, 2003, 215p., p.7
23
Froolov L., Dictionnaire philosophique, Edition du progrès, 1985, 568p, p.129
24
Fernandes G. et RANAIVO RABETOKOTANY N., ESS-ISTS, Cinquante ans pour le développement social à
Madagascar, CAPDAM, Antananarivo 2010, 237p, p.149

20
société arrivent à satisfaire leurs besoins fondamentaux et atteindre ainsi un niveau de vie
meilleure.

2.1.2. D’autres notions rattachées au développement

Pour apporter plus de précision à la notion de développement, certains concepts
nécessitent également d’être abordés.

En effet, souvent assimilée au développement, la « croissance » correspond à un

phénomène économique quantitatif qu’on peut mesurer, dont la manifestation s’effectue en
fonction de l’augmentation des richesses par un pays pour une période donnée. En revanche,
le développement concerne plutôt les mutations techniques, sociales et culturelles permettant
de maintenir la croissance sur une longue durée. Il existe ainsi une corrélation forte entre les
deux notions étant donné que la croissance constitue un facteur de développement qui, de son
côté, est primordial pour prolonger la croissance25.Cette dernière est alors déterminée selon le
Produit Intérieur Brut (PIB) en rapport avec les valeurs ajoutées par les agents producteurs
d’un pays, ou le Produit National Brut (PNB) en rapport avec le revenu national26. D’où la
naissance du concept de « croissance inclusive » lancé par la Banque Mondiale et les bailleurs
de fonds internationaux, pour parler de l’implication progressive de tous les acteurs
économiques dans le processus de développement, qui a promu les égalités de revenus de tous
les acteurs sociaux.

Perçu comme un stade de transformation, le développement est également rattaché à

la notion de progrès. Au sens propre du terme, le progrès est le fait de marcher en avant
d’après le Larousse Expression. Il véhicule à cet effet, une idée méliorative qui stipule une
amélioration d’une situation aux fins d’un résultat satisfaisant émanant de l’évolution
régulière de l’humanité. Le développement est ainsi équivaut à un progrès économique
inséparable du cadre général de la société. Ce progrès est toutefois qualitatif affectant
l’ensemble des différentes structures de la société27.

La notion de « développement harmonisé » a fait surface à partir des années 70.

C’est là où les déséquilibres économiques et sociaux ont persisté, mais ils restent endurables
vu leur côté dynamique. En d’autres termes, inscrit dans un champ multidimensionnel, le
développement, quel que soit le domaine affecté, qu’il soit politique ou technique, vit dans un

25
Capul J. Y. et Garnier O., Dictionnaire d’Economie et de Sciences Sociales, Hatier, Paris, 1996, 528p, p.136
26
T.V.A et droits de douanes y compris, plus les revenus reçus de l’extérieur et retranchés de ceux versés.
27
Albertin J.M, Op.cit. p.256

21
cadre harmonieux afin d’écarter le plus loin possible les déséquilibres intolérables. Cela vise
particulièrement l’épanouissement humain. Pour ce faire, des dispositions sont prises et
coordonnées selon l’objectif principal, tout en laissant la société libre de vivre sa vie en toute
satisfaction, c’est-à-dire qu’une telle progression ne devrait pas freiner le dynamisme
économique et social. Au contraire, elle est la satisfaction des besoins de l’économie et de la
société suivant leurs aspirations particulières. C’est là que la notion de « développement
durable » a apparu et est devenu un terme en vogue. D’après la définition avancée par la
Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement dans le Rapport Brundtland
en 1987, il s’agit d’un « développement qui répond aux besoins des générations du présent
sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».

Cette définition met un accent sur deux points intrinsèques. Le premier point évoque
les besoins essentiels des milieux défavorisés qui méritent d’être priorisés avec une grande
attention. Le second point considère les limites des côtés techniques et organisationnels de la
société, en fonction des éléments éventuels que le milieu peut fournir pour répondre aux
besoins actuels et ceux à venir. Dans cette perspective, le développement durable évoque une
approche à la fois spatiale et temporale. En effet, selon ses principes, tout être humain devrait
avoir le même droit vis-à-vis des ressources terriennes, et vis-à-vis de leurs exploitations à
caractère durable pour pouvoir les transférer à la génération suivante.

En outre, selon certaines institutions et certains acteurs économiques et sociaux, le

développement durable est né d’un double constat. D’un côté, cela faisait suite à l’opposition
entre Nord et Sud associé au développement humain. De l’autre côté, la notion a apparu après
la constatation de la crise écologique et la primordialité de sauvegarder l’environnement.
C’est la raison pour laquelle ce type de développement met un accent particulier sur la
protection de l’environnement, à part le domaine social et le côté économique. Ces trois
aspects importants sont indissociables et sont devenus les « trois piliers du développement
durable ». En effet, sur le plan économique, on assiste à une préoccupation sur la performance
financière authentique et sur le développement de toutes les zones d’intervention de l’agent.
Les différentes conséquences sociales de cette intervention sur l’agent lui-même et les autres
agents cadrent le côté social. Enfin, toutes les activités de cet agent économique devraient être
compatibles avec la préservation de la biodiversité et des écosystèmes, ceci à travers des
analyses des différents impacts de l’intervention susceptibles d’engendrer la dégradation de
l’environnement.

22
 Néanmoins, le développement durable est loin d’être un état harmonieux et stable
malgré son assimilation à la bonne gouvernance. Il s’agit plutôt d’un ensemble de processus
de mutation à caractère dynamique. Sur le plan théorique, l’ensemble des interférences entre
les structures, les processus et les traditions définit la notion de gouvernance. Cela implique la
manière dont l’autorité se manifeste, les différentes façons de répartition des responsabilités,
de prise de décision, et d’engagement des citoyens d’une communauté quelconque.

Cette notion de gouvernance n’a alors intégré le champ de développement qu’à partir
des années 90, et a tenu ainsi une place importante en matière de résolution des problèmes
sociaux et économiques, de par ses capacités à mener un pays à une échelle où la gestion de
toutes les responsabilités est plus efficace. La gouvernance peut être ainsi mesurée en fonction
d’une expérience directe réalisée permettant son analyse de tous les côtés : les mécanismes de
son fonctionnement, et les contraintes imposées en matière d’information, d’organisation, de
régulation, d’incitations et de gestion des relations entre les acteurs.

2.1.3. La place du développement dans le cadre politique national

Le développement est inscrit dans un cadre de représentation à multicritère. Son

approche implique alors les manières de le voir sous ses multiples facettes, compte tenu de ses
composantes analytiques, ses caractéristiques théoriques et ses aspects pragmatiques. Sa
cohérence dans le cadre politique du pays est dans ce cas déterminée selon ce modère de
réalisation. Tel est le cas à Madagascar, représenté dans le tableau suivant.

23
 Tableau n°2 : Les principaux indicateurs macro-économiques de Madagascar

Indicateurs Année de Valeurs

référence

Population totale (nombre) 2011a 20 714 000

Taux de croissance démographique annuelle (% 2010a 2,8

population)

Superficie (Km2) - 587 000

Espérance de vie à la naissance (ans 2009b 60,8

Taux d’an alphabétisation (% total, 15-24 ans) 2008e 0,2

Prévalence du VIH (% de la population totale entre 2009b 64

15 et 49 ans)

Produit Intérieur Brut (PIB)/habitant (US$) 2010a 9 132

Produit National Brut (PNB) par habitant (US$) 2009b 430

Stock des investissements Directs Etrangers 2009e 3 900

(millions US$)

Délai requis pour monter une société (jours) 2011d 7

Source: (a) INSTAT Madagascar EPM 2011; (b) The world Bank, Africa
Development Indicators 2011; (c); INSTAT, Banque Centrale de Madagascar,
Investissements Directs Etrangers et Portefeuille récente de Madagascar : année 2009-2010 ;
(d) The world Bank, IFC, Doing Business 2012, Economy Profile : Madagascar ; €
Data.worldbank.org/indicator

Afin d’analyser le modèle du développement à Madagascar, il est primordial

d’effleurer le contexte dans lequel se trouvait le pays. En 2003, la dégradation des conditions
macroéconomiques dans le pays, et les élections présidentielles et législatives28 ont prédominé
la situation contextuelle de l’île.

28
PNUD, Rapport annuel Madagascar 2013, 64. p.8-9

24
 En réalité, le plan macroéconomique du développement à Madagascar a été dominé
par la crise économique et politique qui a persisté de façon continuelle et infernale. Cette
situation a été accrue par le manque de stratégie nationale pour un développement durable, ce
qui a empiré les déficits en méthodes de gouvernance dans le pays. De leur côté, les pays
étrangers dits « développés » ont également connu une crise marquée par le ralentissement de
l’économie mondiale. D’où la futilité de l’assistance relative au développement. Ainsi, seuls
les effets induits par les investissements lourds et les exportations du secteur minier faisaient
accroître l’économie du pays. Cependant, cette croissance, seulement de 2% a été constante,
et les impacts directs sur la vie de la population ont été restreints. Par ailleurs, la crise est
devenue sociale, ce qui a altéré la mauvaise gouvernance du développement. Divers
problèmes ont fait surface : le problème continuel d’insécurité, les défaillances des ressources
énergétiques et infrastructurelles. A cet effet, c’est le monde des affaires qui a été
complètement ruiné. Selon le rapport « Doing Business 2014 », Madagascar se trouvait à la
148è place sur 189 pays. En se référant au classement de 2013, on constate un recul de 4
rangs.

A cet effet, le budget de l’Etat a été ajusté pour la réduction des déficits liés à la
politique monétaire, à la politique de soutien des prix du carburant, à la stabilité relative de
l’ariary et aux importations de plus 280 000 tonnes de riz dont le but a été associé au maintien
de la hausse de leurs prix sur le marché. Cela a généré la maîtrise de l’inflation annuelle de
7%. Malgré ces ajustements, on a assisté à la dégradation de la gestion des financements
publics. Le taux des recettes fiscales a alors baissé à cause de la crise, soit de 10,8% du PIB
en 2013 contre 11,8% auparavant. Il en est de même pour les dépenses d’investissement qui
sont passées de 7,7% du PIB en 2008 à 2,7% en 2013. Par ailleurs, les dépenses ont également
été alourdies par celles relatives aux élections et à d’autres subventions sociales, ce qui a
altéré le déficit budgétaire. Par conséquent, élevées à 166 milliards d’ariary au 1èr trimestre,
les coûts budgétaires ont complètement dépassé les prévisions de la loi de finances 2013. En
revanche, vu la croissance apportée par l’exportation des produits miniers, la balance est
passée de 6,8% du PIB en 2012, à 5,2% en 2013. Le niveau de la dette extérieure est ainsi
resté à un niveau stable de 30% du PIB en 2013.

25
 Tableau n°3 : La situation de la pauvreté et des autres OMD
OBJECTIFS DES OMD INDICATEUR Situation Situation Cible
En 2008 récente 2015
1 Eliminer l’extrême Proposition de la population vivant au- 71,5% (2012) 35%
pauvreté et la faim dessous du seuil de la pauvreté
Proposition d’enfants moins de 5 ans 47,3% 2012
atteints de la malnutrition chronique
2. Assurer l’éducation Taux net de scolarisation dans le 69,4%(2012) 100%
primaire pour tous primaire
Taux d’achèvement du primaire 68% 2012 100%
3. promouvoir l’égalité Rapport filles/garçons dans 105 (2012° 100
des sexes et l’enseignement primaire
l’autonomisation des
femmes rapport filles : garçons dans 93%(2012) 100
l’enseignement secondaire
4. réduire la mortalité Taux de mortalité des enfants (moins de 42% 53%
des enfants 5 ans)
Taux de mortalité des enfants (moins de 31%
1 an)
5. Améliorer la santé Ratio de mortalité maternelle (sur 478 2012 122
maternelle 100 000 naissances vivantes)
6. Combattre le Taux d’incidence du VIH 0.03% 2013 68%
VIH/SIDA
7. Assurer un Proposition de la population utilisant 27% (2012) 54%
environnement durable une source d’eau potable améliorée
Proposition de la population utilisant 71% (2012) 54%
des infrastructures d’assainissement
améliorées
Source : PNUD, Rapport annuel Madagascar 2013, p.11
Comme nous avons évoqué précédemment, la crise socio-économique qui a envahi
Madagascar en 2009 et qui a engendré un déluge de pauvreté extrême dans le pays a persisté
en 2013. C’est pourquoi cette année-là est censée être la période de recherche de diverses

26
solutions qui a fini par l’élection d’un nouveau président de la République et de nouveaux
Députés.
Malgré cette tentative de rétablir les dégâts causés par la crise, il est à signaler que
jusqu’au moment actuel, aucun Plan National de Développement (PND) n’a été établi, alors
qu’il s’agit d’un élément fondamental exigé par les Bailleurs de fonds pour qu’ils puissent
analyser le secteur dans lequel ils ont choisi de s’intégrer. Le rôle du PND consiste ainsi à
déterminer les travaux à entreprendre dans les cinq années à venir, à proximité de celui de la
Politique Général de l’Etat. Le but est donc unique, celui de faire sortir le pays du sous-
développement.

2.2. LES FACTEURS DE DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR

D’après la section précédente, Madagascar se trouve dans des situations vulnérables en

matière de développement, bien que ce dernier occupe une place primordiale dans son cadre
politique national. En effet, ce sont les stratégies adoptées n’ayant pas bien été fondées qui
exhibent les faiblesses du modèle de progrès dans le pays. La clé de réussite de
développement dépend d’un certain nombre de facteurs touchant aussi bien le domaine
politique, le domaine social et le domaine économique.

2.2.1. Les facteurs naturels

Les contraintes naturelles peuvent constituer des obstacles sur la voie de
développement d’un pays. D’après le Service de la Météorologie d’Antananarivo,
Madagascar est connu pour l’existence d’un climat tropical caractérisé tout simplement par
deux saisons différentes. De novembre en avril, on y trouve une saison chaude et humide, ou
bien l’été. C’est en mois de décembre et de janvier qu’on peut constater des pluviométries
maximales dans le pays. De février en octobre, on vit la saison froide et sèche, ou l’hiver.
Durant les deux derniers mois de cette saison, on peut constater des pluviométries minimales.
En ce qui concerne la température, cela varie souvent en fonction de l’altitude. En général, le
haut plateau central connaît une faible moyenne annuelle de température, soit entre 16°C et
19°C, contrairement aux régions de la côte. Globalement, la température moyenne à
Madagascar varie annuellement entre 23°C et 27°C, et l’amplitude thermique moyenne passe
de 3°C au Nord au 7,5°C au Sud.
Il en est de même pour les précipitations dont la quantité annuelle dépend des zones.
Elle devient de plus en plus abondante de l’Ouest en Est, avec un maximum annuel de 3 700
mm ; et du Sud au Nord, avec un minimum annuel de 350 mm. De son côté, l’abondance de la

27
saisonnalité va dans les directions contraires. La visibilité évidente de la saisonnalité se situe
entre juin et octobre, durant le synchronisme entre les saisons sèche et fraîche. Au fur et à
mesure qu’on va dans les parties du Sud de Madagascar, on peut constater une saison sèche
plus longue et plus évidente. On peut même voir un climat de type semi-désertique dans les
parties extrêmes du Sud-ouest. En revanche, les régions de la côte Est connaissent un climat
tropical plutôt humide.
Les études effectuées au niveau du Groupe Intergouvernemental d’Experts sur
l’Evolution du Climat (GIEC) ont également montré la manifestation du changement
climatique à travers les émissions de GES, les gigantesques fluctuations des températures et
des précipitations, les variations marquées du niveau de la mer et l’apparition apocalyptique
des événements climatique extrêmes. De par ces études, une quarantaine de GES ont été
recensés parmi lesquels on peut citer la vapeur d’eau, le dioxyde de carbone (COD), le
méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O), l’ozone (03), et le gaz artificiels tels que les
hydrofluorocarbures(HFC), les per-fluocarbures (PFC) et l’hexafluorure de soufre (SF6). Le
rôle des GES est de retenir la chaleur provenant de la terre et réchauffer celle-ci à son tour
pour qu’elle devienne vivable. Néanmoins, certains gaz ont plus de pouvoirs de
réchauffement que les autres.
A cet effet, les activités humaines conditionnent la concentration atmosphérique des
GES. Cette concentration a été intense dans les années 90. On a noté particulièrement
l’abondance du CO2 due à la combustion de combustibles fossiles ainsi qu’à toutes les
différentes sortes d’exploitation terrienne avec tous les changements apportés au fil des
années. Il en est de même pour la CH4 qui occupait une grande partie de la biosphère. Les
études du GIEC ont également montré que cette concentration des GES entrainait un
réchauffement de la planète entière, avec l’augmentation de 0,6°C de la température au cours
d’une décennie. Les températures minimales nocturnes se sont également élevées d’année en
année depuis 1950.
En somme, les différents actes liés à l’exploitation terrienne ont engendré une
élévation générale de température, d’où le raccourcissement de la période froide ou gelée dans
presque toutes les parties émergées du globe. Cet excès de chaleur apporte des changements
au niveau des phénomènes météorologiques et climatiques au point de mener à un risque de
sécheresse dans certaines zones. Ce fléau est généralisé. Ce qui explique notamment
l’emphase de cyclones dans les régions côtières de Madagascar, ainsi que l’abondance de
pluies l’année dernière générant des inondations dans les parties basses de l’île et un
débordement du niveau de la mer dans les régions de les Côtes Est et Ouest. Bref, les

28
changements climatiques constituent des menaces naturelles non négligeables car ils sont
susceptibles de nuire au développement du pays, en attaquant plus précisément les ressources
naturelles (eau, faune et flore), la production agricole, la gestion de la santé publique, les
diverses infrastructures, et même le mode de vie de la population en général.
2.2.2. Les facteurs politiques
Le cadre politique est un élément fondamental du développement dans la mesure où il
s’agit en grande partie de la base de fondement de ce dernier, généralement conçu dans
l’ordre constitutionnel. Dans ce cas, pour pouvoir définir les enjeux des contraintes politiques
à Madagascar, nous ne pouvons pas laisser passer sous silence la crise socio-économique à
laquelle le pays est exposé ces derniers temps. Il importe ainsi de se soustraire à ce marasme
non seulement en adoptant un régime stable, mais également, en définissant les genres de
personnes placées aux instances de la gouvernance, leur style de gouvernance, leurs fins ainsi
que les moyens utilisés pour arriver au stade de développement.
La question est donc de savoir si le fiasco en matière de développement à Madagascar
provient du système de gouvernance, ou plutôt de la nature sociopolitique de l’Etat. Si on se
réfère aux définitions évoquées précédemment, le développement repose principalement sur la
structure29de gouvernance, c’est-dire que cela dépend davantage des paramètres économiques,
politiques, sociaux et culturels. Le rôle d’un gouvernant revient ainsi à asseoir un système
politique cohérent en corrélation forte avec les aspirations de la population. Pour cela, il lui
convient de partir de la base sociale, de prendre en considération de l’essence inhérente de
toute action politique dans ses objectifs, et d’adopter les méthodes adéquates et optimales
pour les atteindre. On peut noter comme exemples des tâches gouvernementales la
décentralisation effective, les tâches liées à l’administration publiques dont la défaillance
résulte généralement de la politisation à outrance du fonctionnariat30 depuis la première
République, et aussi des émoluments dérisoires des fonctionnaires, devenus la source
principale de la démotivation flagrante chez la plupart d’entre eux. Il est à noter que les
dirigeants malgaches n’ont jamais eu de problèmes quant à l’élaboration de politiques
théoriques de gouvernance appropriées, rationnelles et réalistes. Cependant, la notion de
« sous-développement » n’est pas effacée de la liste des termes caractéristiques du pays. Le
problème réside ainsi au niveau de la mise en pratique.

29
Mandrara E.T., Court traité du développement-Plein Sud, p.27
30
PNUD

29
2.2.3. Les contraintes économiques du développement
Les obstacles majeurs du développement sont nombreux et presque toujours axés sur
le blocage de la mise en pratique des solutions proposées par les techniciens aux dirigeants. Il
s’agit en fait de la prolifération incessante d secteur informel face au manque de dynamisme
du secteur formel et face à la réduction de la taille de l’économie, de la difficulté de mobiliser
les diverses sources nationales propres, du poids aliénant des finances extérieures et de la
mondialisation.
La première contrainte socio-économique du développement est liée au secteur informel
Malagasy, qui représente 90%31 des activités économiques mondiales et concernent
simultanément, en plus des secteurs directement productifs, les secteurs d’appui à la
production et même les secteurs sociaux.
Compte tenu de l’extrême pauvreté résultant de la perte d’emploi de 330 000 salariés en 2009,
l’informel joue le lot quotidien de l’immense majorité de la population active. Une grande
partie de l'activité de production est complètement ignorée et non répertoriée dans les services
de l’Etat. Globalement dénommée Unité de Production Informelle (UPI) et sans aucun
numéro d’enregistrement, certaines d’entre elles ne sont pas totalement exemptées des droits
fiscaux, car environ 30% d’entre elles sont contribuables, comme les transporteurs et les
commerçants qui sont les plus visibles. La plupart des petits patrons des UPI sont presque des
illettrés et n’ont pas la moindre base de management ou de compatibilité de leurs activités.
Le second obstacle économique du développement concerne l’action pénible de
mobilisation des ressources nationales propres du pays. Soit des ressources naturelles en tant
que capital naturel, soit des ressources humaines en tant que capital humain, des ressources
« artificielles » et donc matérielles et en tant que capital matériel et capital technique.
L’essentielles et techniques en tant que capital matériel et capital technique. L’essentiel
consiste ici de promouvoir l’utilisation de ce dont nous disposons déjà localement, ce qui se
trouve dare-dare sous la main sans aucun recours possible aux contacts ou aux négociations
avec l’extérieur. La mobilisation, c’est la tâche ou la problématique la plus ardue et la plus
déterminante32 qui incombe aux dirigeants de tous les échelons de responsabilité et de
fonction, non seulement en économie mais par rapport à tous les aspects de la vie sociale.

D’après le PNUD, la part du financement des projets réellement affectée au projet se

chiffre à 20%, à l’encontre des 80% qui sont consacrés aux prestations de service directement

31
Madagascar : VISION 2030, Etudes Nationales de Perspectives à long terme (N.L.T.P.S), Antananarivo,
juillet 1996, 51 p.3
32
Mandrara. E.T. Court traité du développement - Plein Sud, Op., p.37

30
y afférent, dont les détails se répartissent entre les bureaux d’études étrangers, les bureaux
d’évaluation étrangers, le salaire des expatriés souvent réexpédié à l’extérieur
(généralement30 fois supérieur aux salaires des autochtones) et les achats extérieurs pour les
matériels roulants, les carburants, les dépenses de maintenance, les bâtiments et autres
avantages en nature exorbitants. C’est le fait concret le plus déterminant pour faire perpétuer
la domination de Madagascar à travers les flux des capitaux étrangers. Ce n’est pas vraiment
les Etats en tant que bailleurs de fonds qui nous dominent, c’est plutôt l’emprise des systèmes
financiers extérieurs qui nous tient dans un cadre subtil de spoliation et d’hégémonie33 de la
haute sphère financière mondiale. Les décisions, aux centres de ces systèmes, dictent l’avenir
des pays pauvres comme Madagascar de façon perpétuelle, plus que toutes les actions
entreprise que peuvent mener ces pays pauvres à leur niveau34.

A titre d’illustration encore et toujours d’après la Banque mondiale, si le montant

global des dettes extérieures contractées par l’Etat Malagasy aux temps de la deuxième
République, de la Troisième République et de la transition du Président RATSIRAHONANA
Norbert Lala » en espace de 20 ans (1980-2001) s’élève à 4,6 milliards de dollars US ; en 4
ans seulement (2001-2005) le montant des dettes contractées par l’Etat de président
RAVALOMANANA Marc est de 3,8 milliards de dollars US déjà.

Figure n°1 : Le transfert net des richesses en 2002

Pays du Nord : total= + 352 $US

-57 +66 +343

Rapatrie
A ments
SERVICE
P Des
DE LA
D Bénéfice
DETTE
s

+57 -66 -343

Pays du Sud : total= - 352 $US

Sources : OCDE, PNUD (APD : aide Publique au développement)

33
Selon la banque mondiale, le principe de vote dans les instances de prise de décision auprès de la Banque
Mondiale et du FMI est très déséquilibré. Si 1 dollar = 1 voix, 40 pays du Nord dont USA, France et Arabie
Saoudite disposent de 71% des voix par rapport à 29% des voix que se partagent 144 pays du Sud et autres.
34
MANDRARA E.T., Op.cit.

31
Figure n°2 : Situation des guichets fonciers à Madagascar en août 2010

Sources : www.observatoire-foncier.mg
L'illustration ci-dessus met en évidence la situation de fonctionnement ou de mise en
place des guichets fonciers dans tout Madagascar. Comme elle nous le montre, la majeure
partie des régions Melaky, Atsimo-Andrefana et Sofia bénéficient peu ou ne bénéficient pas
du tout des avantages liés à la mise en place d'un guichet fonctionnel. En revanche, les régions

32
des hauts-plateaux, principalement d'Analamanga, de Vakinankaratra, d'Alaotra Mangoro ou
encore de Menabe, disposent de leurs propres guichets fonciers fonctionnels (remplissage vert
sombre). Enfin, une partie des guichets fonciers mis en place auparavant ont été suspendus
(remplissage en rouge), notamment dans les régions Boeny, Vakinankaratra et Antsinanana.

2.2.4. Les contraintes sociales du développement

L’importance du double rôle de l’homme n’est plus à démontrer en matière de
développement, car il est à la fois le précurseur et le persécuteur du développement. C’est sur
cette dernière qualification de l’homme en tant que principal acteur de blocage du
développement, qui nous intéresse dans ce paragraphe.
D’abord, si nous avons mentionné ci-dessus que l’un des facteurs limitant du
développement est une question de personnalité des dirigeants politiques à quelque niveau
que ce soit, il est à souligner que c’est également une question de personnalité des gouvernés.
Il ne faut pas négliger le rôle interdépendant de l’un et celui de l’autre dans toute analyse du
sous-développement. Si les gouvernés ont indiscutablement besoin du leadership
institutionnel exercé par les gouvernants, ces derniers aussi ont besoin du soutien et de la
solidarité, de l’appui et de la franche collaboration et de la participation active de la part des
gouvernés.
Sont alors décisives les traditions, les pratiques coutumières, les mentalités et la
psychologie des gens qui tendent à étouffer les actions de développement à chaque instance
de gouvernance. Bien sûr qu’elles agissent comme une lame à double tranchant, dans la
mesure où les us et coutumes et les valeurs spécifiques de chaque clan, lignage, tribu, hameau,
région et localité suscitées peuvent constituer de véritables richesses socioculturelles pour le
pays ; aussi ne tendent-elles pas parfois à devenir de véritables goulots d’étranglement à un
certain stade du processus de conception, de mise en œuvre, de prise d’initiatives et des
actions politiques du développement. Nous tenons compte ici de l’effritement et/ou des
manipulations des valeurs Malagasy : par exemple, la mauvaise interprétation du
« fihavanana » et la perte de certains anciens repères socioculturels35 comme : l’entraide
sociale, la solidarité, le « centralisme démocratique du fokonolona36 ».

35
PNUD, Madagascar : VISION 2030, Op.cit. p.17
36
C'est un type de « démocratie à la Malgache »« antenimiera », où les idées partent à la base du fokonolona et
arrivées en haut, elles sont élaborées et étudiées avant leur réexpédition à la base pour être exécutées.

33
DEUXIEME PARTIE : L'OBJET DE
RECHERCHE, L'ANALYSE ET LES
SUGGESTIONS
CHAPITRE 1. LA CONTRIBUTION DE LA SECURISATION
FONCIERE A LA POLITIQUE ECONOMIQUE

Nous avons vu précédemment que les problèmes fonciers, en milieux urbains et

ruraux, contribuent aux facteurs de blocage qui ralentissent le développement économique de
Madagascar. A cet effet, il est plus qu'essentiel de savoir si la sécurisation foncière, de par ses
multiples avantages socio-économiques, pourrait bien participer aux différents fers de lance
de l'économie du pays.

1.1. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’ACCROISSEMENT

DES RECETTES TOURISTIQUES

Pour se développer, Madagascar a encore d’autres flèches sur son arc, comme le cas
des activités touristiques qui restent dans la plupart des cas sous exploitées ou mal exploitées.
Celles-ci figurent pourtant parmi les facteurs-clés qui permettent d’impulser réellement le
développement économique du pays.

1.1.1. La situation actuelle et la problématique

Jusqu’ici, le tourisme semble être relativement épargné des effets de la crise pour avoir
gardé des performances non négligeables en matière de rentrée des devises et de création
d’emplois. Il tend aussi à favoriser les initiatives de conservation et du développement
durable. Plus particulièrement, l’écotourisme a été toujours réputé contribuer au
développement socio-économique, dans la mesure où son enjeu principal repose sur le fait
d’équilibrer les objectifs écologiques, sociaux et économiques37, mais pas seulement
d’accroître les recettes en devises. La capacité de charge de l’écotourisme est définie en tant
que niveau maximum de satisfaction qu’une zone peut offrir aux visiteurs avec les niveaux
maxima de satisfaction et peu d’impacts négatifs sur les ressources tant sur le plan écologique
qu’esthétique.
Toutefois, cela n’exclut pas de la médaille, où des impacts potentiellement négatifs du
tourisme apparaissent, par exemple : le déboisement pour les besoins de chauffage ou pour les
activités hors-pistes, les changements de comportements des animaux. L’érosion des sols due
à une faible planification des infrastructures, ou à un excès d’utilisation (routes, pistes, aires

37
Walter I., Knausenberger, Gregor A. et consorts, Directives Environnementales pour les activités à petite
Echelle en Afrique, Conception Rationnelle au Plan Environnemental.

35
de camping et itinéraires des bateaux touristiques), la pollution (contamination des ressources
en eau, déchets et gaz d’échappement des automobiles et des bateaux)38.
En outre, certaines difficultés ont été perçues au niveau des utilisateurs locaux des
ressources implantées à proximité des aires protégées. Parfois, les touristes peuvent entacher
l’intégrité culturelle et économique d’une communauté. Le caractère saisonnier du tourisme,
par exemple, peut revêtir une incompatibilité d’utilisation locale de la communauté de sa
main d’œuvre, pour certaines tâches culturales (semis ou récoltes). L’exagération d’exécution
de certaines mesures de conservation d’une aire déjà protégée peut également influer
négativement sur l’utilisation coutumière ou traditionnelle de l’aire par les membres de la
communauté pour les produits non ligneux (par exemple, le bois de chauffage, les plantes
médicinales ou la viande de gibier). Les avantages potentiels locaux de l’écotourisme peuvent
constituer de sources possibles d’impacts négatifs sur l’environnement des aires protégées.
Une augmentation, par exemple, des possibilités d’emplois pour la communauté,
l’aménagement de routes, l’assistance technique ou les soins sanitaires pourront stimuler la
migration de la population à destination du voisinage de l’aire à protéger.
1.1.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus
Pour parvenir à la sécurisation foncière des zones d’aménagement à vocation
touristique, l’Etat a décidé d’instituer des Réserves Foncières Touristiques (RFT)39, qui sont
des étendues de terrains appartenant au domaine privé de l’Etat ou au domaine public,
destinés à l’implantation d’entreprises touristiques. En application de la Loi N° 95-017 du 25
Août 1995 portant code du tourisme, les RFT sont créés par arrêté du Ministère chargé des
Domaines et font l’objet de plan d’aménagement approuvé par décret interministériel du
Ministre chargé du Tourisme et du Ministère chargé des Domaines.

Le mécanisme de sécurisation des RFT de comprend comme suit : les RFT sont titrées
au préalable au nom de l’Etat, puis affectées au Ministre du tourisme et cédées par bail à un
opérateur touristique suite à un appel d’offres ; les lots à l’intérieur des RFT feront l’objet
d’appels d’offres ou de cession à l’aimable le cas échéant, la décision d’attribution des lots est
soit par location, soit par bail emphytéotique ou autorisation d’occuper selon le cas, soit par
vente. Les RFT sont à délimiter, puis à classer au préalable. Certaines RFT, délimitées à
postériori suite à la demande de l’opérateur sont concernées par des occupations antérieures,
pour devenir de sources de litiges fonciers ultérieurement.

38
Op.cit.
39
Andrianirina-Ratsialonina R., 10 Données Madagascar, contexte foncier, CAGF-Op.cit., p.28

36
1.1.3. Les propositions et les suggestions
Le rôle des Réserves Foncières Touristiques s’effectue à trois niveaux : faciliter
l’accès aux biens fonciers pour une sécurisation foncière totale ; assurer un développement
durable et harmonieux des activités touristiques ; contribuer au développement de la zone
périphérique, en luttant contre la pauvreté. Par ailleurs, l’arrêté de création des RFT doit
mentionner : la contenance et le nom de la réserve, le lieu de situation de la réserve (quartier,
fokontany, commune, district, région) ; les limites et le plan de la réserve (à l’exclusion
d’office des villages, tombeaux et lieux sacrés ; mais en reconnaissance des servitudes de
passage publiques de 25 mètres à partir des limites des plus hautes eaux et réservées de long
du rivage de la mer).

Les RFT sont destinées à recevoir des aménagements touristiques, et toute demande
d’acquisition de terrains y sont catégoriquement rejetées. Madagascar compte actuellement
plus d’une vingtaine de RFT, dont trois à Nosy-Be ; une à Ankarana ; une à la montagne
d’Ambre ; une à Isalo ; quinze autre dans le Sud-Ouest de Madagascar entre Morombe et
Anakao et très récemment à Itampolo. D’autre part, cinq sites dans cinq régions de l’île sont
parmi les « Aires Protégées de ressources naturelles gérées », également à vocation
touristique. D’après le rapport du PNUD40, d’ici la fin de l’année 2014, le site de Menabe
Antanimena dans la région de Menabe, le complexe Mahavavy Kinkony dans la région
Boeny, le site d’Ampasindava – Galoko – Kalobinono dans la région Diana, le site Loky –
Manambato dans la région Sava et le corridor Marojejy – Anjanaharimbe Sud – Tsaratanana à
cheval sur les régions de Sofia, Diana et obtiendront leur statut définitif d’aire protégée. Ces
sites sont gérés respectivement par les ONG Fanamby, Asity, Missouri Botanical Garden
(MBG), Fanamby et WWF. Ils figurent parmi les 95 nouvelles aires protégées de Madagascar,
objectif national 2015.

Comme l’une des causes majeures des échecs des activités touristiques est la mauvaise
planification et d’inconsistance relative à la coordination des activités, l’élaboration
cartésienne et participative (ministères, Office National du Tourisme de Madagascar, ONG,
opérateurs économiques, CDT, leaders communautaires locaux de base) d’un plan national du
tourisme se voit impérieuse afin d’y établir surtout les règlements ainsi que les politiques et
les responsabilités des organisateurs de voyages touristiques et des autres utilisateurs des
ressources concernées. Un plan d’aménagement et de gestion (PAG) est également impératif
pour chaque aire protégée spécifique avant toute initiation des activités touristiques. La

40
PNUD, rapport Annuel Madagascar 2013, p.56

37
nécessité primordiale d’assurer la formation du personnel des aires protégées, dans la gestion
des touristes de la nature est de mise pour l’Etat. Enfin, un détachement spécial d’agents en
uniforme doit assurer la sécurité des voyages touristiques, sinon s’installer en temps
convenable dans les localités des sites très prisées en ville qu’à la campagne.
Pour terminer, afin de donner également un autre élan d’accroissement des recettes
touristiques et favoriser l’initiative privée nationale dans la promotion des investissements du
tourisme et de ses activités connexes, l’élaboration d’un programme national de concession
touristique est plus que nécessaire pour réglementer l’occupation et le développement des
domaines nationaux à consacrer à des fins de loisirs et des objectifs commerciaux à travers le
bail commercial. Normalement, une concession touristique doit, pour un environnement
administratif viable, impartial et stable pour les concessionnaires, prévoir l’attribution d’une
valeur commerciale équitable et le remboursement des coûts à l’Etat, l’hygiène publique et la
santé, des infrastructures socioculturelles et des services touristiques satisfaisants pour le
public. Toute concession touristique doit faire l’objet de suivis et d’inspections périodiques
pour servir et valoir de base de décision de prorogation ou de résiliation de contrat,
ultérieurement.

1.2. LE ROLE DE LA SECURISATION DANS L’AUGMENTATION DES

RECETTES FISCALES

Madagascar possède une énorme potentialité de terrain exploitable, ce qui est tout-à-fait
normal que beaucoup de techniciens pluridisciplinaires cherchent à miser sur la fiscalité
foncière, en tant qu’outil puissant encore mal exploité par les dirigeants, afin d’établir un
budget d’Etat plus autonome, où au lieu de renflouer le déficit structurel par les financements
extérieurs il est plus rationnel et judicieux de contribuer à diminuer ce déficit par
l’accroissement effectif des recettes fiscales foncières.

1.2.1. La situation actuelle et la problématique

Dans son sens large, la fiscalité foncière englobe à la fois : les taxes, contributions et
redevances perçus à l’occasion des procédures de sécurisation, l’immatriculation, de
titrisation des droits foncier et immobiliers, ainsi que pour obtenir l’enregistrement des
mutations de ces droits (vente et successions) ; et les taxes et impôts fonciers imposé chaque

38
année aux propriétaires ou les occupant de terrains et des biens immobiliers bâtis. Ce sont les
impôts fonciers, qui rentrent dans la catégorie des impôts des CTD, qui nous intéressent ici.
Après 2006, ils ne sont plus que deux : les Impôts Fonciers sur les Terrains (IFT) et les Impôts
Fonciers sur Propriétés Bâties (IFPB). Les IFT frappent annuellement toutes les propriétés
foncières (privées titrées ou non) non bâties sans distinction de statut juridique (cultivées o
non, en friche), sauf exonération expresse prévue par l’article 10.01.03 du Code Général des
Impôts (CGI). Ils sont acquittés chaque année par les propriétaires ou les
occupants/usufruitiers effectifs des terrains, si les vrais propriétaires ne sont pas retrouvés
(article 10.02.01 du CGI), avec un minimum légal fixé à 500 ariary par taxation. Les IFPB
frappent annuellement toutes les propriétés foncières (privées titrées ou non) bâties, et donc
les constructions sans distinction de matériau de construction, ni catégorisation d’usage
(résidentiel, industriel, commercial, à titre gratuit ou onéreux). Ils sont dus chaque année par
propriétaires ou les usufruitiers ou à défaut les propriétaires apparents, avec un minimum de
perception de 2 000 ariary. L’organisation actuelle de la fiscalité foncière à Madagascar est
régie par l’arrêté 3751/2006/MEFB/MDAT établi en 2006, portant organisation générale sur
la gestion des impôts fonciers. Avant cet arrêté, la gestion de la fiscalité41 était la prérogative
des centres fiscaux aux niveaux des districts. Après la décentralisation de la fiscalité foncière
aux communes, les rôles des centres fiscaux se limitent actuellement : à l’appui des
communes pour fixer leurs taux d’imposition, en étant membre de la Commission
Communale des Impôts (CCI) ; à a validation du calcul des valeurs locatives et valeurs
vénales, homologation des rôles.

A défaut de déclaration par le propriétaire, les valeurs locatives peuvent être fixées sur
la base des emplacements, des matériaux de construction ou du nombre des pièces. Le tableau
ci-dessous nous renseigne sur les différentes catégories de terrain et les fourchettes
d’imposition. Pratiquement, les communes ne disposent pas d’argus, ni de mercuriale, ni de
mode de calcul standardisé des valeurs vénales des terrains o de la valeur locative des
immeubles.

41
Andrianirina-Ratsialonina R., 11-Notes contextuelles pour l’évaluation des indicateurs et dimension, Op.cit.,
p. 47-48

39
 Tableau n°4 : La catégorisation des parcelles en vue de l’imposition catégorie type
d’affection-exemple de tarif ou taux.

CATEGORIE TYPE D’AFFECTATION EXEMPLE DE TARIF

Plantation unique ou associé : cacao, café, canne à sucre,
1 cocotiers, coton, girofle, palmiers à huile, plante à parfum, 2000 Ariary/ha
poivre, sisal, vanille.
0 à 0,5ha : 500 Ariary
+0,5ha à 1ha : 1 000 Ariary
2 Bois, forêt, lacs, marécages +1ha à 2 ha : 2 000 Ariary
+2ha à 5ha : 4 000 Ariary
+5ha : 2 000 Ariary/ha
Plantation unique ou associée: cultures maraîchères et
3 2 000 Ariary/ha
rivières, riz et autres plantations.
Pâturages naturels et artificiels, terrains non exploitables, 0 à 0,5ha : 500 Ariary
terrains en jachères +0,5 à 1ha : 1 000 Ariary
4 +1ha à 2ha : 2 000 Ariary
+2ha à 5ha : 4 000 Ariary
+5ha : 2 000 Ariary/ha

CATEGORIE TYPE D'AFFECTATION EXEMPLE DE TARIF

0 à 0,5ha : 500 Ariary

+0,5 à 1ha : 1 000 Ariary
5 Terrains exploitables non exploités +1ha à 2ha : 2 000 Ariary
+2ha à 5ha : 4 000 Ariary
+5ha : 2 000 Ariary/ha
Terrains à usage autres qu’agricole, terrains non bâtis
situé dans le périmètre urbanisé fixé par l’arrêté du Maire,
en conformité avec le schéma d’urbanisme ainsi que les
terrains d’implantation d’une construction hors d’état
d’usage et les terrains d’implantation d’une construction
6 1% de la valeur vénale
de caractéristique sans rapport avec la surface et la
localisation du terrain, à l’exécutions des terrains destinés
à la culture rizicole, maraîchère, vivrière et la culture
d’arbres fruitiers qui restent soumis au taux fixé pour leur
catégorie : 1% de la valeur vénale.
Source : guide de la fiscalité MATD/GTZ/MFB

40
 En ce qui concerne la mise à jour des registres fiscaux et selon le cadre légal, les
propriétaires ou les occupants effectifs sont tenus de fournir (théoriquement) annuellement les
renseignements obligatoires nécessaires à la mise à jour, sur les IFT et les IFPB. Autrement
dit, la commune peut procéder à la mise à jour des registres sans attendre les déclarations
volontaires. D’ailleurs, l’article 10//01/09 du CGI précise que « dans tous les cas, si besoin
est, les agents de la commune du lieu d’implantation de l’immeuble ou des agents mandatés
par la commune, peut procéder à des recensements ou de vérifications sur place des matières
imposables ».

Dans la pratique du cadre légal s’applique difficilement, les contribuables ne déclarent

leurs biens et ne mettent pas à jour les informations du registre, ou sous déclarent quand ils
sont obligés par des opérations de recensement. Peu de communes peuvent prendre à charge
le recensement des IFT/IFPB, mis à part celles qui ont reçu un appui ou contracté une
coopération, faute de moyens (humains, financiers). En fait, les informations contenues dans
les registres sont alors déclarées de la réalité. Les registres fiscaux ne sont pas accessibles du
tout au public, malgré la présence des « trois cahiers » qui contiennent le patrimoine déclaré
par le contribuable. Le terme de registre fiscal désigne en fait le sens d’un livre qui consigne
les propriétaires, la superficie et les montants imposés pour l’ensemble des patrimoines
immobiliers. Il renvoie à deux outils qui sont les « trois cahiers » et le logiciel « HETRA ». Le
système des « trois cahiers » consiste à inscrire en copie conforme dans trois cahiers
similaires le patrimoine déclaré. Les cahiers vont être signés par les responsables et remis un
exemplaire de chaque copie au contribuable, à la commune et au centre fiscal, afin de mettre
le contribuable en connaissance de cause du patrimoine qu’il décalé et lequel sera imposé.

Ensuite, les informations sont saisies dans le logiciel « HETRA » qui applique les taux
d’imposition fixé par le conseil communal et édite un avis d’opposition remis à chaque
contribuable qui n’est même pas informé sur les bases de calcul des taux appliqués. Les
exemptions à l’impôt foncier, supposées justifiées et transparentes, sont appelées
« exonération » prévus dans les articles 10.01.04 et 10.01.04 du CGI à propos des terrains :
appartenant à l’Etat, aux collectivités décentralisées, aux autres établissements ou services
publics improductifs de revenus ; gratuitement et exclusivement affectés à des œuvres
gratuites à caractère social, médical, éducatif ou culturel ; formant dépendance nécessaire et
immédiate des bâtiments, tels que cour, passage, jardin n’excédant pas 20 ares ; de
constructions nouvelles «(reconstruction ou addition) exonérées pendant 5 ans à compter de
l’année d’achèvement ; nouvellement mis en culture et constituant une extension effective de

41
la surface cultivée (de caféier ou d’arbuste), ne sont imposés qu’à partir de la sixième année
qui suit celle de la mise en valeur. Pratiquement, à cause du manque d’information sur les
textes et faute de sensibilisation, les propriétaires ont qui dû bénéficier de l’exonération ne
connaissent même pas leurs droits. Les mesure ne profitent qu’à des élites et des instruits. Les
communes n’affichent pas publiquement la liste des bénéficiaires des exonérations. Certaines
communes font parvenir leur administratif au niveau du Ministère en charge de la
décentralisation.

Par contre, comme elles ont été décentralisées, les informations sur la fiscalité foncière
arrivent difficilement au niveau de la Direction Générale des Impôt (DGI) et restent gérées au
niveau des communes ou des districts. Dû à la crise politique à partir de 2009, les activités
fiscales foncières en général ont été perturbées, par : manque de moyens de recensement et de
recouvrement au niveau des communes, démotivation des maires pour gérer les activités
courantes en raison des risques permanents d’être destitué par le gouvernement central,
rumeurs de détournement de fonds pour démotiver les contribuables. Il est à noter que les
recouvrements de l’année ne correspondent pas toujours aux impôts dus dans l’année, car par
exemple, les titres émis peuvent faire l’objet de paiements étalés sur 3 ans et que dépassée la
quatrième année les impôts non payés sont annulés. Encore une fois, il n’existe pas de
statistiques exhaustives, actualisées et prêtes à l’analyse concernant la fiscalité foncière
communale pour évaluer si les revenus de l’impôt foncier dépassent les coûts de recensement
et de collectes à effectuer.

1.2.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus

Alors, le non-recouvrement d’une partie significative de l’impôt42(par négligence ? par

refus ? par insolvabilité ? par clientélisme ? voire par corruption ?) pose un problème évident
d’iniquité face à l’impôt qui ne semble pas émouvoir l’opinion publique. Faute de disposer
d’autres moyens de sanction, les communes rurales les mieux administrées se contentent
pratiquement de réclamer la quittance de l’impôt aux contribuables avant de leur accorder
différentes autorisations et formalités. Par contre, dans les villes et surtout à Antananarivo, la
discipline fiscale est meilleure, au moins dans les quartiers aisés, où le montant même de
l’impôt y est plus substantiel (de l’ordre de 20% de la valeur locative réelle, soit l’équivalent
de deux pois de loyer selon les personnes interrogées).

42
Comby Joseph, Op.cit., p 46

42
 A priori, d’après l’étude d’évaluation de la réforme foncière de 200543, il semblerait
que la dimension fiscale y a été négligée. Bien sûr qu’il a été prévu, au cours de cette réforme,
un « dispositif d’amélioration de la fiscalité locale par la rationalisation des perceptions sur la
base d’une cartographie foncière rénovée ». Ce projet visait donc l’utilisation des PLOF
comme outil fiscal, mais aucune application n’a été encore engagée. Cependant et en dépit de
plusieurs bonnes étude focalisées sur la « relance de la fiscalité foncière », leur élaboration a
été menée sans que des articulations aient été recherchées avec la réforme foncière ; leur
expérimentation dans les celle qui est la plus facile à appréhender par une collectivité locale.
L’enjeu, qui aurait dû être envisagé depuis la réforme foncière, se serait les synergies
administratives qui pouvaient exister entre le programme de « relance » de la fiscalité foncière
et celui de « réforme » de la politique de sécurisation foncière, dans l’idée principale que la
fiscalité foncière pouvait, sous certaines conditions, être utilisée comme outil stratégique de
sécurité foncière.

Si la première catégorie de fiscalité a eu pour effet d’entraver la liquidation des

successions (maintien en indivision), de décourager l’enregistrement des mutations et de
déréguler définitivement le système foncier ; au contraire, les prélèvements de la seconde
catégorie ont pu (tant bien que mal) exercer un effet d’autorégulation du système. Par
exemple, si le propriétaire doit payer cheque année l’impôt, il a intérêt à faire usage du terrain
coûte que coûte par location ou même par vente au risque d’être squatté. Les cohéritiers
seront moins tentés de rester en indivision, dès qu’il s’agira de se répartir, année par année, la
charge de l’impôt. Pour le fisc, la perception de l’impôt foncier annuel l’occasion remettre à
jour la liste des propriétaires contribuable.

De facto, les quittances de règlement annuel d’impôt constituent par la suite de preuve
d’occupation et se transformer même en présomption de propriété, dans un cadre législatif
adapté. Tout au long de la première phase de réforme foncière, la question fiscale a été
évoquée mais sans avoir été réellement abordée44. Elle reste pourtant une question centrale
pour suggérer la durabilité d’un système de gestion foncière dans la mesure où
l’enregistrement des droits fonciers doit être considéré comme un service public permanent et
non une opération ponctuelle. Cet enregistrement est facilement rendu caduc sans dispositif
fonctionnel prévisionnel d’enregistrement des transactions. Au bout de quelques années et au
gré des ventes, des baux, des morcellements et des héritages, les propriétaires réels ne sont

43
Op.cit., p.44
44
Banque mondiale, la réforme foncière de Madagascar, bilan et perspective, Op.cit., p. 15

43
plus ceux qui ont été enregistrés. L’investissement initial pour la formalisation des droits sera
perdu et il faudra recommencer une nouvelle fois l’opération d’enregistrement. Pour qu’un
usager soit motivé à faire enregistrer une vente ou un héritage, il faut qu’il se sente à tout prix
exposé à l’impôt foncier. Comme il ne voudra pas certainement payer une taxe sur un terrain
qu’il a déjà, l’usager fera le nécessaire, de sa propre initiative, pour faire enregistrer la
transaction. Ce qui montre à quel point sécurisation foncière et impôt foncier soit «
étroitement lié ». Mais ce lien, plus stratégique qu’essentiel, semble jusqu’à présent l’une des
dimensions manquantes de la réforme foncière Malagasy.

1.2.3. Les propositions et les suggestions

Compte tenu de tout ce qui précède, le manque à gagner fiscal est donc exorbitant, tant
pour des raisons de sous-déclaration que pour des raisons d’efficacité du recouvrement. La
taxe foncière est effectivement payée pour moins de 10% des terrains déclarés et dans
certaines communes, l’impôt foncier n’est plus perçu depuis plusieurs années45. La plupart
des communes La plupart des communes tentent de recouvrer les impayés des années
précédentes auxquels s’ajoute le recouvrement de l’année en cours. Les montant à payer se
cumulent et deviennent de plus en plus élevées, ce qui accentue la faiblesse du recouvrement.
Or, si les problèmes de recouvrement relèvent des questions plus globales de gouvernance
locale, les problèmes d’identification des terrains sont liés au mode déclaratif du recensement
des biens fonciers. La première suggestion est d’investir dans des recensements systématiques
des parcelles pour fournir aux communes une base de données exhaustives.

L’ampleur du manque à gagner fiscal est un argument supplémentaire pour en cause la

démarche sporadique de certification mise en œuvre jusque-là. Une mise à jour des modes
opératoires de la gestion foncière décentralisée est fort souhaitable et à titre de deuxième
suggestion, pour plus de justice et d’efficacité fiscale, mais également pour une sécurisation
foncière massive. L’enjeu est alors d’utiliser la fiscalité foncière comme pression sur le
propriétaire, afin de promouvoir une dynamique d’enregistrement systématique des
transactions foncières et pour limiter les appropriations des terres non mise en valeur.

Dans la troisième suggestion et dans cette même perspective, une combinaison de la

relance de la fiscalité foncière avec la poursuite des processus de la sécurisation foncière est
lancée par le PNF depuis 2012. Il s’agit ici d’effectuer une vaste série d’opération visant la
combinaison du recensement des terres et certification foncière dans 5 commune pilotes. Cette

45
Op.cit.

44
méthode se déroule en quatre étapes, dont : l’étape de préparation pour réaliser les modalités
pratique de construction d’une équipe locale d’information, de recrutement, de formation des
agents recenseurs, et de réception les demandes de certification ; l’étape du recensement pour
l’information, la sensibilisation au sein des commune et fokontany afin de recenser toutes les
parcelles dans les hameaux en présence des habitants, en s’appuyant sur le PLOF « papier » ;
l’étape de calcul de l’impôt foncier qui comporte les opérations de saisie extérieurs à la
commune, dans le but de faire ressortir le calcul informatisé de la surface des parcelles et
d’établir le montant exact de l’impôt foncier à percevoir pour chaque parcelle ; la dernière
étape de la certification groupée, tout en respectant le délai légal de 15 jours de recevabilité et
d’opposition éventuelle, ainsi que des autres détails concernant la procédure de certification
foncière.

1.3. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA PROMOTION DES

INVESTISSEMENTS

En partant de la « théorie de la main invisible » d’Adam Smith46, selon laquelle les

individus en poursuivant leurs intérêts personnels, concourent à la réalisation de l’intérêt
général, si les ménages arrivent à accroître leur niveau de vie, dégager de surplus devenir ainsi
des opérateurs économiques qui vont investir dans leur localité d’implantation ou ailleurs.
L’Etat, de son côté, va leur faciliter les démarches nécessaires pour avoir les moyens dont ils
ont besoin pour s’installer et pour produire. Pour le moment, la situation des ménages en
général reste encore très précaire, ce qui justifie le recours de Madagascar à la relance
économique des investissements à grande échelle, et particulièrement favoriser les
Investissement Direct Etrangers (IDE) orienté vers la priorisation des grands investissements
agricoles, afin d’accélérer le processus de développement.

1.3.1. La situation actuelle et la problématique

Les grandes orientations, traduisant l’intention de l’Etat de vouloir augmenter coûte
que coûte les IDE, existent à trois niveaux. D’abord, au sein de Madagascar Action Plan
(MAP) depuis 2007 en ces termes où : « l’augmentation significative de l’investissement pour
favoriser la croissance, un environnement favorable afin d’attirer les investissements directs
étrangers et l’autorisation de l’accès à la propriété foncière ». Par ailleurs, l’institution d’une
nouvelle forme d’incitation au reboisement pour la capture de carbone, notamment à travers le

46
GNOS C., les grands Auteurs en Economie, Collection Grands Auteurs, Editions EMS 2000, 284p., p. 18

45
mécanisme de compensation REDD47, a encouragé les grandes acquisitions foncières à
vocation sylvicole. A propos de la référence pour définir la superficie minimale, elle est
fournie dans la circulaire N°321-10/MATD/SG/DGSF du 25 octobre 2010 portant
« instructions concernant la procédure à suivre en matière de demande de terrain de grande
superficie » qui-cible les superficies supérieures à 2 500 Ha48. En matière de régulation
foncières à grande échelle : le décret MECIS (99-954) modifié par loi 2005-019 sur les statuts
des terres, la loi 2006-31 et son décret d’application 2007-2009 sur la PPT, la loi 2008-013
(décret 2008-1141) sur le domaine public de l’Etat et 2008-014 (décret 2010-233) sur le
domaine privé de l’Etat et les baux emphytéotiques, avec les textes régissant les aires
protégées pour les Etudes d’Impact Environnementales (EIE) ; les législations sur les
investissements, notamment la loi 2007-036 ; les textes fonciers, dont les nouveaux textes issu
de la réforme foncière, notamment l’ordonnance 60-146 de 1960 pour le régime de
l’immatriculation, la statut spécifiques » concernant les forêts, les territoires de pâturages
collectifs (en cours d’élaboration) ; la circulaire 321-10/MATD/SG (octobre 2010) portant
procédures d’attribution des terrains de grandes superficies ; la législation sur le travail
concernée par la régulation des entreprises concernée par les acquisitions foncières à grande
échelle.

A défaut de décret d’application de la loi 2007-036, la note circulaire 321-

10/MATD/SG/DGSF constitue la référence pour les procédures de demande d’approbation
des projet d’acquisition, et état à cinq grandes étapes, dont : l’établissement d’une étude de
faisabilité technique et financière avec celui d’un business plan ; l’obtention d’une
autorisation de prospection ; la formalisation de la constitution de la société ; la réalisation
d’une EIE par les promoteur, en vue d’obtenir le permis environnemental ; l’exigence d’un
titre ou contact de bail sur les terrains, en matière de projet d’investissement agricole. Les
institutions concernées par les investissements à grande échelle sont : les institutions
gouvernementales (le ministère en charge du foncier avec les autres ministères et le DGI, le
district au niveau local) ; les institutions para gouvernementales (EDBM et ONE) ; les
institutions privées.

47
Réduction des émissions des gaz à effet de serre, issues de la déforestation et de la dégradation de
l’environnement, dans le cadre de la Biologie et de la conservation de la Biodiversité.
48
Solidarité des Intervenants sur le foncier (« Sehatra Iombonana amin’ny Fananan-tany »).

46
1.3.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus
Or, la plupart des projets d’investissement49, requérant de vastes superficies, portent
sur des terrains agricoles nus en friche, sur les plaines ou dans les bas-fonds. Lorsque les
superficies demandées sont importantes et que les terrains agricoles n’arrivent pas à satisfaire
les demandes, les projets s’orientent vers les terrains forestiers. Il est donc important de
clarifier et sécuriser au préalable les droits sur les terrains forestiers, qu’il s’agit des droits
communautaires, des privés ou de l’Etat. Toutefois, ces domaines ne sont pas tous délimités
sur terrain, sauf les Aires Protégés qui, selon le Code des Aires Protégées (COAP), devrait
être cartographiés et clairement délimités par des relevés topographiques et bornage. En
général, les Aires Protégées sont moins par les empiètements que les autres statuts forestiers.

De toutes les façons, l’acquisition des terres génère certains conflits, dont la nature
touche les questions de droits, de statut et d’usage du terrain. En général, ces genres de
conflits peuvent être provoqués par : les manque de partage des informations sur les statuts
des terrains entre les institutions ; l’insuffisance d’investigation, de prospection et de
consultation faites par l’opérateur ; les conflits d’intérêts sociopolitique ou la confusion de
pouvoir des dirigeants locaux (maires, autorités traditionnelles, groupements coutumiers)
et/ou régionaux (Chef de district, chef de région) ; l’insuffisance de document au niveau des
services étatiques (circonscription domanial et topographique) qui ne disposent pas toutes les
informations sur le statut réel et les occupations en cours sur les terrains demandés, mis à part
les difficultés techniques sur terrain pour le bornage des parcelles étendues sur des milliers
d’hectares d’un seul tenant ; d’autres raisons autres que le foncier, comme par exemple, les
modalités de recrutement et les émoluments des travailleurs au niveau des villages et villes
environnants.

1.3.3. Les propositions et les suggestions

Pour pouvoir relancer alors la promotion des investissements privés, locaux ou
étrangers, par le biais de la sécurisation foncière, il est très important de voir comment
atteindre la sécurisation foncière des investissements décentralisés. Malgré que, les
opportunités juridiques offrent un environnement viable et incitatif aux investissements (droit
de préemption, cadastrage, immatriculation), la non-applicabilité des diverses dispositions
juridiques des modalités d’occupation et d’accès à la propriété à des fins d’investissement et
d’exploitation pose problème au risque de compromettre la relance économique. En outre,
l’accès à la propriété interdit aux étrangers ne fait qu’exacerber les difficultés rencontrées
49
Solidarité des Intervenants sur le foncier (« Sehatra Iombonana amin’ny Fananan-tany »)

47
sur : les conditionnalités exigées, la limitation des secteurs d’activité et des superficies
octroyées, la lourdeur et la rigidité administratives, le caractère à risque de l’investissement,
l’indisponibilité de terrain complètement approprié à l’exploitation envisagée et l’inexistence
réelle de recours à l’encontre de l’Etat. Ce qui obligerait l’amélioration de l’accès à la terre et
à la propriété afin de promouvoir les activités agricoles et agro-industrielles et les
compétences administratives territoriales dans un cadre multifonctionnel des investissements
privés, au sein de la décentralisation. La gouvernance décentralisée devrait servir d’appuis-
conseil, d’assistance et de garant de l’indivisibilité de l’Etat dans un cadre dimensionnel
multicritère, compte tenu des potentialités économiques, diversité et spécificités des régions et
communes ; de leur incapacité technique et financière ; du chevauchement et d’empiètement
de l’Etat central et/ou des services déconcentrés dans leur autonomie administrative ; de leur
dépense en processus décisionnel ou programmatique d’investissement, sinon recourir parfois
à l’intercommunalité.

A la fin de ce chapitre, il nous paraît également indispensable de réitérer la nécessité

d'une décentralisation des procédures de sécurisation au niveau communal. Nous savons
qu'une reforme a été lancée il y a quelques années, avec l'instauration de 400 guichets fonciers
chargés de certifier l’existence de « propriétés privées non titrées ». Cependant, ces guichets
communaux restent encore très dépendants à la politique foncière de l'Etat qui, elle-même
repose étroitement sur l'aide internationale. Ces mêmes guichets restent donc fragiles
financièrement et fonctionnellement, et méritent d'être renforcés voire mis en valeur dans la
politique foncière. Pour cela, leurs responsabilités devraient être renforcées en leur fournissant
une assistance technique conduisant à un minimum de contrôle technique et financier. On
pourrait citer comme charges additionnelles des guichets communaux : la gestion de l'impôt
foncier de la commune, l'enregistrement et la conservation des documents de mutations.

48
CHAPITRE 2. LA CONTRIBUTION DE LA SECURISATION
FONCIERE AU DEVELOPPEMENT SOCIO-ECONOMIQUE

Dans ce dernier chapitre, nous allons voir jusqu’où peut-on impliquer la sécurisation
foncière dans la contribution : à la réduction de la pauvreté, à la résolution des conflits socio-
fonciers, à l’institution de la justice sociale et au renforcement de l’identité personnelle et des
valeurs sociales.
Nous avons vu que l'insécurité foncière constitue un frein au développement de
Madagascar. Son influence se répand dans tous les étages de l’activité économique, depuis la
petite paysannerie qui est maintenue dans un état de précarité faute de reconnaissance de ses
droits traditionnels, jusqu’au grandes entreprises internationales qui hésitent à venir investir
dans un pays où il parait déjà si compliqué d’acheter rapidement un terrain sans risque de
contestation. Et c'est là qu'intervient la sécurisation foncière qui, par l'intermédiaire d'une
politique de sécurisation complète et efficace, permet à la fois dans une juste mesure de
réduire la pauvreté, de résoudre les conflits socio-fonciers, d'établir la justice sociale et de
renforcer l'identité personnelle et les valeurs sociales.

2.1. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA REDUCTION DE

LA PAUVRETE

Pour contribuer à la réduction la pauvreté à partir des effets bénéfiques de la

sécurisation foncière, l’Etat peut procéder à deux niveaux. En premier lieu, l’action de l’Etat
consiste à se concentrer sur l’utilisation des ressources mises à sa disposition, afin de favoriser
les services sociaux et d’en faciliter au maximum l’accès des pauvres, dont : l’alimentation et
la nutrition, l’enseignement et l’éducation, la santé et l’hygiène, l’approvisionnement en eau
potable et en électricité, l’assainissement et les transports publics, l’habitat et l’urbanisme. En
second lieu, il incombe aux ménages de compter sur leur propre force, dans l’objectif
principal d’améliorer leurs conditions de vie en général.

2.1.1. Les blocages au niveau des services sociaux

D’après les données de la banque mondiale50, ce n’est pas seulement la faiblesse du
niveau ou de revenus, qui caractérise le quotidien des pauvres mais aussi l’analphabétisme, la

50
Banque mondiale, des services pour les pauvres, Rapport sur le développement dans le monde, Abrégé 2004,
26 p., p. 4

49
mauvaise santé, l’inégalité des sexes et la dégradation de l’environnement en général. Les
services sociaux font défaut aux pauvres de quatre manières.
Premièrement, alors que le pays consacre presque toujours le tiers de leur budget à la
santé et à l’éducation, très peu de ces ressources vont aux pauvres. Deuxièmement, même
lorsque les pouvoirs publics peuvent recentrer les dépenses sur les pauvres, en les affectant
aux écoles primaires et aux dispensaires, l’argent n’atteint pas toujours les services de
première ligne.
Notre proposition consiste à renforcer ces comportements en communiquant aux
autres agents l’éthique professionnelle, la motivation profonde et le dynamisme de ces
prestataires. La quatrième, raison qui explique que les services font défaut aux pauvres, est
l’absence de demande. Dans bien des cas, les pauvres n’envoient pas leurs enfants à l’école ou
ne les amènent pas au dispensaire. Si un tel comportement peut s’expliquer par la mauvaise
qualité de service, les matériels inexistants, l’absence fréquente des agents, le traitement
inacceptable des patients, il est parfois aussi imputable à pauvreté des intéressés. Quelquefois
aussi, la faiblesse des demandes tient à des facteurs socioculturels ou en particulier à des
facteurs socioculturels ou en particulier à des facteurs liés au sexe. Certains parents refusent
d’envoyer leurs filles à l’école. Il est notoire que certains maris empêchent leur femme d’aller
accoucher au dispensaire. Et la distance sociale qui les pauvres de prestataires de services a
souvent un effet dissuasif.
Pour résoudre le problème, il faut déjà démêler dans le principe, et parfois dans les
faits, les gouvernements des prestataires et considérer les relations qui les unissent comme un
pacte. Le prestataire accepte de fournir un service, qui lui vaudra une récompense ou une
sanction selon la façon dont il s’acquitte de sa mission. Le pacte peut être un contrat explicite
établi avec une organisation privée ou une organisation à but lucratif ou entre deux échelons
de l’administration, ou plutôt un contrat implicite comme pour les lettres d’embauche des
fonctionnaires.
Enfin, l’Etat a aussi intérêt à élargir davantage le choix entre plusieurs prestataires et
également donner aux pauvres plus de possibilité de participer à l’organisation des services,
c’est-à-dire renforcer leur rôle en tant que révélateurs de la demande et contrôleurs de
prestataires. Force est alors de constater qu’il ne suffit pas d’avoir du budget suffisant (à partir
de l’optimisation de la fiscalité foncière) pour améliorer les services sociaux de base, ainsi
que de leur accès par les pauvres. D’autres facteurs plus déterminants entrent encore en jeu
pour dénaturer les relations trilogiques entre l’Etat, les prestataires et les usages, à savoir : la
stabilité politique, la cohésion gouvernementale, l’ingérence intelligemment volée des

50
bailleurs, la psychologue des prestataires que celle des usagers, la situation des marchés des
services, l’inflation, l’inefficacité administrative et économique des activités du
fonctionnariat.
Par voie de conséquence, la marche vers le développement inclusif semble ne pas être
respectée puisque l’accent a été presque toujours mis sur le sens primordial de la
responsabilité de l’Etat pour réussir, et entre autres circonstance sur la dynamique à peine
soutenue des prestataires des services par les autres groupements des forces vives de la
société. Ces derniers temps, les pauvres ont l’intention de ne plus supporter les effets néfastes
de la mauvaise qualité des services publics, par exemple, concernant l’approvisionnement en
eau et surtout en électricité. Pourquoi alors ne pas se tourner vers les ménages, qui sont les
premiers concernés de leur véritable sort ?
2.1.2. L'implication ménages dans l’amélioration de leurs conditions de vie

L’atteinte relative de la sécurisation massive, et plus particulièrement le succès de la

certification massive au niveau des PPNT en milieu rural, suppose l’apparition effective voire
à faible degré de manifestation de l’augmentation du niveau de vie des ménages, ruraux
surtout. Motivé de travailleur un peu plus dur encore, les ménages vont de suer pour dégager
de surplus de production et donc de surplus monétaires. Or, comme nous l’avons soulevé dans
les contraintes économiques, le pays a besoin d’une grande mobilisation générale, en
particulier au sein des ménages ruraux, afin de pouvoir dégager de l’épargne suffisante
destinée à financier l’investissement. Pour s’y prendre, les ménages ont besoin de l’unité et de
solidarité pour s’ériger ensemble en OP plus confortée ; en force de proposition, en force de
coalition, en force d’interpellation et en force de pression, en groupe d’organisation et de mise
en œuvre dans la réalisation de cette action collective de la lutte contre la pauvreté.
Jusqu’ici, ce n’est pas par oubli qu’on n’a pas évoqué du tout le recours au prêt des
Institutions de Micro Finances (IMF), c’est tout simplement par souci pur et simple : de
préférence à agir de par ses propres forces, de ne pas succomber dans les pièges de
l’endettement et de rehausser en permanence la valeur sociale de la confiance mutuelle, de la
solidarité locale et de l’entraide. A l’aide de la mise à profit et de la poussée à fond de la
commission de reconnaissance locale, en matière de procédure de certification, les ménages
convaincus et motivés de sortir totalement et définitivement de leur pauvreté, peuvent
s’appuyer sur leur propre valeur identitaire et personnelle de chaque individu membre de
l’association ou de la communauté. Puis, il leur importe d’édifier un système de collecte
d’épargne locale. Enfin, leur objectif doit porter sur l’organisation d’un système de crédit ou

51
de prêt mutuel pour subvenir à tous leurs besoins financiers. Il s’agit alors de créer une caisse
mutuelle d’épargne et de crédit, qui n’est autre qu’une véritable « banque locale de
développement ». On n’attend pas l’Etat pour la construire, ni les opérateurs financiers privés,
ni les établissements monétaires ou financiers déjà existantes, ni les bailleurs de fonds
extérieur (ONG, classique, donateurs).
Une fois le genre d’OP constitué et devenu opérationnel, il doit d’abord et à tout prix
rechercher la mobilisation des ressources financières internes51. Le succès de l’OP repose
toujours sur l’effort que ses membres sont capables de fournir à partir de leurs propres
moyens. Rassembler les ressources internes, financières ou autres, nécessaires au lancement
des activités de la lutte contre la pauvreté, doit constituer la première démarche du
groupement, avant toute suggestion d’appel à l’aide extérieure. Ces ressources financières
internes, en question, concernent : les cotisations, dont l’assemblé général est la seule
habilitée à en fixer le montant ; les apports matériels spécifique (terre, local, animal, matériel
ou équipement, production) ; les recettes de vente de vent des produits de champs collectifs ;
et finalement, leur épargne propre créée par le dégagement rapide d’un surplus de production
de chaque membre de l’OP. Ainsi, les OP, les groupements villageois et les associations
locales ont intérêt à inventorier toutes les possibilités de financement local. Ce que ces
milieux associatifs tendent toujours à négliger ou en oublier carrément, c’est l’exploration
assez suffisante et même de manière exhaustive de toutes les possibilités de financement
local. Le meilleur moyen de financer le développement local est d’utiliser l’épargne des
« lontines117 » ou des caisses de solidarité.
Une autre alternative de solution pourrait consister à organiser ou d’utiliser la
solidarité des ressortissants du village vivant dans les villes ou la capitale et bénéficiant d’un
statut économique élevé. Cependant, ce genre de financement comporte quand même un
certain risque de domination ou du moins de trafic d’influence au niveau de l’association par
le (ou les) financeur ou le gros porteur de fond. Il en est de même pour les dons en nature que
les personnalités riches ou les notables, pourraient apporter au financement de l’association.
En tout état de cause, c’est le système de collecte d’épargne à base des tontines qui est
le plus approprié, afin de permettre à l’OP la création et l’organisation éventuelle d’un
système de crédit. Rappelons toujours qu’il s’agit ici d’n groupement des ménages, étant
même encore dans la pauvreté, mais ayant pu déjà bénéficier de la sécurisation foncière de sa
propriété. Evidemment, créer un système d’épargne locale n’est pas l’apanage d’une

51
Vincent F, Manuel de gestion pratique des associations de développement rural du tiers-monde, Tome 2
Gestion financière, L’Harmattan, 1995, 210 p., p. 2

52
association de personnes d’un certain standing de vie. L’essentiel, c’est avant tout de faire
comprendre aux membres de l’OP qu’il n’y a pas de développement local possible s’il n’y a
pas d’épargne locale créée. Cette épargne doit traduire l’effort consenti par le groupe dans la
poursuite de son objectif « sortir de la pauvreté ». Mais elle est également la conséquence
d’une bonne gestion, d’avoir su mettre de côté l’écart entre recette et dépenses, ces dernières
ayant été réduites au minimum. L’excédent financier, dégager à titre de bénéfice, sera
réinvesti pour assurer et augmenter l’autofinancement. L’épargne est donc la clé de
l’investissement et du développement, ce qui justifie la raison principale de rechercher à
épargner au sein des ménages paysans. Pour faire naître le besoin d’épargner, une formation
est plus que nécessaire aux chefs de ménages, pour leur faire comprendre comment peut-on
réussir à « mettre de l’argent de côté ». Former, c’est encore éduquer les ménages à
comprendre qu’il ne faut pas forcement être riche pour épargner.
Le système de collecte d’épargne, basé sur les tontine52, présente des avantages bien
définis. La tontine ressemble à une caisse commune de crédit dotée de structure légère de
gestion et des moyens d’exploitation assez simples et limités, elle reste exclusivement pour
les adhérents (ici tout adhérent est d’office bénéficiaire) puisqu’ailleurs (banque ou autre
maison de crédit, où tout bénéficiaire de crédit est sélectif à cause de la disponibilité de
l’argent) on verse l’épargne pour constituer de crédit alloué à quelqu’un d’autre. L’existence
inéluctable de solidarité et de confiance mutuelle entre les membres de l’organisation, en tant
que fruit de l’établissement prolongé de la CRL, de la certification foncière et de
l’aboutissement de la résolution des conflits d’héritage foncier, elle renforce le lien familial
des membres et contribue à l’apaisement des conflits socio-fonciers.
L’absence de garantie exigée pour bénéficier de l’argent, à l’encontre de toute
demande classique de crédit qui exige généralement le titre foncier comme garantie de prêt
dans les banques ou les IMF, ou d’autre bien de valeur du crédit demandé, est plus que
salutaire pour les ménage qui n’a pas assez de moyens de production valeureux, la présence
d’un certain laps de temps pour bien planifier et optimiser l’utilisation de l’argent à obtenir,
aiderait le chef de ménage (ou la cheftaine de ménage) illettré à avoir assez de temps pour
bien méditer sur son propre analyse. L’opération de tontine ne génère pas de directe pour le

52
La « tontine » est un jeu de cartes où le vainqueur emportait tous les enjeux après élimination de tous les autres
joueurs ; c’est également un système de rentes viagères collectives qui résistent de la mise en commun d’un
capital, et qui peuvent être reportées sur les survivants (définitions des « 7 dictionnaires utiles »). Par ailleurs,
c’est une opération par laquelle plusieurs personnes constituent, par le paiement de cotisations, un fond commun
qui sera capitalisé et versé à l’échéance convenue aux survivants ; ou encore une convention conclue entre
plusieurs personnes lors de l’acquisition d’un bien et en vertu, de laquelle chacun en aura la jouissance et seul le
survivant en sera le propriétaire (définition du dictionnaire « Larousse Expression »).

53
bénéficiaire, ni d’aucun coût financier évident (coût de traitement de la demande de crédit,
intérêt débruteur), où plus le nombre des adhérents augmente plus le montant en jeu
s’accroître au profit du bénéficiaire. L’opération contribue à initier le bénéficiaire dans
l’apprentissage et le goût de l’épargne, contrairement dans les IMF, où l’on force
indirectement les gens à dégager de l’épargne et c’est sur cette épargne même que les tirent
leurs revenus ; autrement dit, les frais financiers qui, au lieu d’être empochés par les employés
des IMF, doivent revenir aux bénéficiaires des tontines (sans frais pour ces derniers).

2.2. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA REDUCTION DES

LITIGES ET CONFLITS SOCIO-FONCIERS

Dans la plupart des cas, les litiges et conflits socio-fonciers se manifestent par des
formes variées et parfois complexes. Une meilleure gestion des litiges fonciers revient donc à
établir une structure consistante et un mécanisme efficace de résolutions des conflits dans un
cadre de transparence, d’accessibilité et d’attributions appropriées, en vue de garder la
prévalence des conflits à seuil. Un conflit foncier peut être défini121comme une situation de
désaccord entre deux ou plusieurs parties concernant les droits de propriété, l’usage,
l’occupation, les limites d’une parcelle ou les ayant-droits. Le conflit peut être latent, ressenti
ou déclaré. S’il est soumis à l’arbitrage d’une autorité administrative (tribunal, conseil
communal), il serait qualifié de litige foncier.
2.2.1. La situation actuelle et la problématique

A Madagascar, deux formes de droit peuvent intervenir dans le cadre des lignes et
conflits fonciers : le droit coutumier et le droit formel. Des formes d’institutions
intermédiaires entre l’arbitrage coutumier entre l’administration étatique formelle peuvent
intervenir sans que leur avis n’ait le portée juridique et légale (leaders coutumiers, chef de
fokontany, trano Aro Zo). Le conseil communal est la première instance qui tranche les
affaires notamment foncières et rend des délibérations à portée juridiques appelées aussi
« cliniques juridiques », ont été expérimentées pour servir d’intermédiaires entre les tribunaux
et les communes. Cinq dispositifs de ce modèle ont été mis en place par le PNUD en 2007,
dont le rôle est : de conseiller, de faire la médiation, de plaidoyer en faveur des plaignants et
de sanctionner certains délits grâce à la collaboration avec la gendarmerie.

54
2.2.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus

En quelque sorte, la dualité des systèmes fonciers Malagasy53 est le reflet d’une dualité
plus générale, celle du rapport de pouvoir socio-politique et juridique entre l’institution de
l’Etat ou de l’administration et les institutions coutumières. La dualité en question tend à
opposer : le système de droit dit « positif », formel, légal ou encore écrit, avec le système
juridique qualifié local, coutumier, traditionnel ou informel. La force de ce système réside
dans l’accessibilité publique des mécanismes de médiation et de résolution de conflits au
niveau local.
Les précurseurs de ce système sont constitués des leaders coutumiers traditionnels ou
les notables ou doyens et du fokonolona, en tant qu’organisation socio-politique locale formée
par l’assemblée démocratique des personnes appartenant à la communauté. Ces institutions et
les règlements appliqués évoluent autour d’un ensemble de règles locales non-écrites appelées
« dina ». Le chef de fokontany en tant que maillon de transition vers le formel pour appuyer
les médiations locales. Toutefois, les décisions prises au niveau de ce système communautaire
s’avèrent très peu reconnues par le système judiciaire formel, ce qui fait apparaître une
certaine hiérarchie implicite entre les deux systèmes.
Compte tenu de la méconnaissance des textes juridiques et des procédures légales, les
structures sont souvent évitées par les populations rurales qui préfèrent résoudre les affaires
foncières au niveau local. Malgré la prévalence des conflits fonciers au niveau local, peu de
litiges fonciers sont portes au niveau des tribunaux, pour une durée moyenne de traitement
judiciaire des dossiers ne dépassent pas deux ans54. Le manque de personnel, par rapport au
volume des affaires reçues, ainsi que le coût élevé pour l’instruction des affaires foncières
expliquent le long délai pour la résolution des litiges fonciers.
Par ailleurs, un des atouts de la thématique des acquisitions foncières à grande échelle
réside dans l’existence d’un arsenal de textes juridiques et d’institutions qui régulent le
secteur. La circulaire 321-10/MATD/SG/DGSF énonce les dispositions pratiques en
complément à la législation antérieure, à savoir : les lois foncières, le décret MECIE et la loi
2007-036 sur l’investissement qui n’a pas fait l’objet de décret d’application. Cette
circulaire55 institue entre autres un comité interministériel qui étudie la pertinente technique et
financière des projets. Si le décret MECIE énonce les dispositions générales et balises en
matière de gestion des externalités sociales et environnementales, il n’existe pas encore assez

53
Ratsiraka D, Charte de révolution Malagasy tous azimuts, I.O.E.T., 26 août 1975, 117p., p. 28
54
Op.cit.
55
Op.cit.

55
d’éléments de politique foncière ou agricole qui les transactions foncières à grande échelle.
Notamment, les textes n’abordent pas de manière implicite la mise en place de mécanismes de
partage équitable des risques et bénéfices. Dans la pratique, le suivi technique des objets, trop
centralisé, fait défaut.
Tableau n°5 : L’évolution des nombres de litige foncier « à l’entrée » pour le tribunal
de première instance d’Antananarivo.
Affaires civiles 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Responsabilité civile 117 157 107 129 80 92 101
Baux et Loyers 316 250 342 238 336 322 301
Contrats 685 640 578 780 627 597 630
Ligne Fonciers 780 802 863 1 176 1 111 1 289 1 502
Succession 297 341 397 445 361 412 476
Divorce 1 375 1 937 1 937 1 823 1 613 1 851 2 012
Second duplicata 450 336 406 429 373 597 465
Total 4 020 4 318 4 630 5 020 4 501 5 160 5 487
% litiges fonciers 19,4 18,6 18,6 23,4 24,7 25,0 27,4
Sources : Andrianirina-Ratsialonina R, 11-Notes contextuelles pour l’évaluation des
indicateurs et dimensions-Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière à Madagascar,
CAGF-La Banque Mondiale, Février 2012,132p., (Annexe N°4-A)

56
Tableau n°6 : Les différents types de conflits observés dans le cadre des acquisitions foncières
à grande échelle
Acteurs dans les Conflits fonciers
conflits
Empiètement sur des terres à
usage commun : source d’eau,
cimetière, village, voie
d’accès
L’investisseur ne recrute pas
suffisamment de mains
Investisseur et la d’œuvres locales.
population locale en
général
Les travailleurs négocient une
hausse du salaire journalier
Empiètement sur des terres
valorisées
Investisseur et les
Empiètement sur des terres
agriculteurs non valorisées mais
revendiquées par les
agriculteurs
Investisseur et les Empiètement sur des terrains
organisations de dont le COBA assure la
communauté de base gestion des ressources
(COBA) naturelles grâce à un transfert
de gestion par l’administration
forestière.
Investisseur et Le montant de l’impôt foncier
l’autorité communale est modifié à la hausse.
(Maire)/le ministère en Désaccord sur le montant du
charge du foncier loyer du bail.
Sources : Andrianirina-Ratsialonina R., 116Notes contextuelles pour l’évaluation des
indicateurs et dimensions-Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière à Madagascar,
CAGF- La Banque Mondiale, Février 2012, 132p. (Annexe N° 5- H)
Mode et durée de la résolution
Négociation avec intervention
des notables des villages et du
Maire Résolution assez rapide
Négociation avec intervention
des notables des villages et du
Maire Résolution rapide mais
le cas se répéter
Négociation avec quelques fois
intervention des notables des
villages Résolution rapide mais
le cas répéter
Négociation
Résolution rapide
Négociation et recherche de
consensus entre les 2 parties
Résolution prend plusieurs
semaines voire des lois
Négociation mais le COBA
maintient toujours son droit sur
les ressources. Si l’investisseur
persiste la résolution prendra
une durée non délimitée car le
dossier sera bloqué à ce niveau
Négociation
Conséquences
L’investisseur modifie la
délimitation de son terrain
L’investisseur adopte
toujours comme critère de
recrutement la qualification
et productivité des
travailleurs, il peut recruter
des mains d’œuvres locales
temporairement mais
sélectionnera toujours les
manilleurs quelle que soit
leur provenance.
L’investisseur ne recrute
plus ceux qui revendiquent
ces hausses de salaires
L’investisseur modifie la
délimitation du terrain
demandé
Soit un consensus est trouvé
et une nouvelle délimitation
est opérée soit
l’investisseur maintient le
plan et force la production
L’investisseur maintient le
plan et force la procédure
qui va même aboutir à un
autre conflit entre la
circonscription domaniale et
le service des forêts.
57
2.2.3. Les propositions et les suggestions
En faisant encore appel à la notion de bonne gouvernance foncière, l’affirmation réelle
d’une volonté politique au sein du processus de mise en œuvre de la politique foncière est de
nécessité impérieuse pour l’Etat, afin de mettre en œuvre les propositions56ci-après.
De manière implicite, les objectifs d’équité de la politique foncière sont primordiaux
pour l’administration foncière, dont : la reconnaissance de la présomption de la propriété sur
les tenures coutumières, l’accès de la femme à la sécurisation formelle des droits et saisie de
l’opportunité d’accéder à des documents de propriété par les ménages à moindre revenu. Ces
intentions de principe d’équité devraient figurer sans ambigüité dans la lettre de politique
foncière, et même au niveau des stratégies et actions menées sur terrain.
Deuxièmement, la création d’un cadre légal unique et cohérent autour de la gestion
foncière, en argumentation d’intégrer dans toute la législation toutes les dimensions du foncier
à partir de la pluralité des textes en superposition et en interaction résultant des textes et des
lois établis depuis a période coloniale.
Troisièmement, le renforcement de la responsabilité de l’Eta et des collectivités
décentralisées dans la protection des droits des usagers et des citoyens s’avère indispensable,
en matière de reconstitution numérique optimale des données foncières détériorées et
manquantes, en matière des processus d’expropriation (équitable) effectuée par la commune à
travers les guichets fonciers ou les services par suite des enregistrements systématiques
préalables découlant des situations d’occupation ou de propriété et face aux négociations
d’implantation d’une société extractive ou d’un opérateur agricole à grande échelle, par
exemple.
Quatrièmement, la gestion des informations sur toutes les transactions foncières
devrait être plus transparente, qu’il s’agit des domaines privés de l’Etat ou des terrains privés
non affecté de l’Etat pour ne pas finir dans les délits d’initié, le népotisme, la corruption en
matière de situation des terrains disponibles et des conditions d’attribution en cas de cession
éventuelle. Il en est de même pour l’octroi des terrains de grande envergure d’investissement
où l’état d’avancement, le contenu des documents de projet, les mesures d’atténuation
environnementale avec les projets sociaux avancés devraient être portés à la connaissance du
public.
Cinquièmement, le foncier est pluridimensionnel et la logique d’intervention
multisectorielle exige une coordination convenable d'un point de vue technique, spatial et

56
Andrianirina-Ratsialonina R., 10-Données Madagascar, contexte financière, Op.cit. p. 50 à 53

58
institutionnel. Sur le plan juridique et institutionnel, la création des comités à l’instar du
comité foncier-forestier ou du comité forêts-mines serait un grand atout pour cadrer la
collaboration entre les institutions et la mise en cohérence des textes. Sur le plan technique, la
spatialisation des interventions devrait être communiqué et matérialisée par une base de
données unique qui communiquerait dans un même format la délimitation et la mise à jours
des différents statuts, comme : les aires protégées, le cadre minier et les carreaux miniers, les
domaines privés de l’Etat, les terres certifiées, les zones d’aménagement économique. Les
échelles pour les constitutions de telles bases seront laissées à l’appréciation des experts pour
chaque secteur. Plus particulièrement pour le secteur foncier, la mise en œuvre d’une
procédure d’échange des informations sur les parcelles certifiées et titrées est primordiale et
urgente, que ce soit des circonscriptions foncières étatiques qu’au niveau des guichets fonciers
communaux.
En amont des interventions sectorielles, l’adoption d’un cadre unique de coordination
à travers les schémas territoriaux d’aménagement serait également nécessaire pour délimiter
les vocations des zones ainsi que les interventions en zones potentielles de chaque
département à partir des informations cartographiques (cadastre minier, carte géologique,
cartographie forestière). Sixièmement, compte tenu des différentes prérogatives attribuées à la
commune, en matière de gestion : des parcelles relevant de la PPNT et des terrains titrés ou
dotés au moins de la commune, des ristournes sur les produits miniers, de la fiscalité foncière
annuelle, du suivi des transferts de gestion des ressources naturelles, de la délivrance des
permis de construire, elle constitue un niveau par excellence pour asseoir une bonne
gouvernance foncière. De façon plus grammatique, l’enregistrement systématique et la
disposition des bases de données (du PLOF surtout) sur les occupations foncières et les statuts
formels des terrains, faciliterait les fonctions de la commune pour le recensement fiscal et
pour la protection des droits des occupants par la médiation et la législation des contrats de
bail en cas de nécessité des investisseurs miniers ou agricoles. Une formation solide sur les
législations, en faveur des maires et des agents techniques est impérative alors en ce sens.
Est-ce le moment opportun actuellement, d’envisager aussi une réflexion sur le rôle et
les attributions de la commune à propos de la gestion des contrats et des droits secondaires
focalisés sur le métayage, la décentralisation du suivi de la conformité des projets
d’investissement minier ou agricole de grande envergure vis-à-vis des cahiers de charges et de
la gestion de la fiscalité des transactions foncières est urgent pour améliorer la trésorerie des
communes ; mais aussi pour formaliser davantage les transactions informelles, pour réduire
drastiquement les sous-déclarations des valeurs et pour contribuer à la lutte contre la

59
corruption des agents des centres fiscaux et à la sincérité et à la fiabilité des informations sur
terrain sur les occupations réelles et les inscriptions dans les registres fonciers et pour le gap
fiscal global de l’Etat. Evidemment, l’absence de mutations formelles et réglementaires
favorise intensément l’insécurité permanente pour l’occupant et l’apparition des litiges
fonciers.
Enfin, il nous paraît indispensable de rappeler l'importance des mutations. Ces
dernières doivent, en effet, faire l'objet d'une sécurisation massive qui contribuerait à la
réduction des litiges et conflits socio-fonciers. Or, depuis plusieurs dizaines d’années, les
stratégies entreprises pour sécuriser les droits existants sur le sol, sont pour le moins vaines,
faute d’un véritable effort de sécurisation appliqué aux processus de mutations. Il est donc
indispensable de donner la priorité à la sécurisation des mutations, afin de faire pleinement
jouer le temps en faveur de la sécurisation grâce à la prescription des recours proposé au
chapitre précédant.

2.3. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’INSTITUTION DE

LA JUSTICE SOCIALE

L’expression « justice sociale » semble revêtir une redondance, dans la mesure où le

substantif ne peut être que « morale » pour l’individu ou « sociale » pour la collectivité, même
si le mot « justice57 » a beaucoup de synonymes : bien-fondé, droiture, équité, impartialité,
justesse et légitimité.
2.3.1. La situation actuelle et la problématique
Sous l’optique du foncier, pour un pays comme Madagascar qui possède plusieurs
étendues de terres inscrites dans le domaine privé de l’Etat, il est normal ou juste et équitable
que tous les Malagasy qui habitent (du moins chaque foyer qui les abrite), sans exception,
aient droit à une propriété de terre. La justice est ici perçue comme la vertu par laquelle, on
rend à chacun ce qui lui est dû. Ceux qui ont déjà leur propre terrain, il leur appartient, avec
les membres de la société où ils vivent et l’Etat central avec tous ses démembrements, de
garder et de faire respecter leurs propres droits de propriété y afférents. La justice signifie
alors la règle de ce qui est conforme au droit de chacun. Autrefois, la terre appartient au roi,
qui en donne à ses peuples de portions de terre pour que ces derniers en fassent l’occupation
et l’usage pour vivre et faire vivre les leurs.

57
Le Larousse Expression-Le multi-dictionnaire du français au quotidien, version 1.0, Op.cit

60
 Aujourd’hui, c’est encore à peu près le même scénario, où les vastes superficies de
terres aux ménages pour les faire vivre. Cette cause juste est le bien-fondé ou la justice d’une
cause de valeur sociale. Si quelqu’un de malveillant, par un moyen quelconque que ce soit,
voudrait porter atteinte à cette justice, il incombe au propriétaire de se faire justice : se faire
réparer un dommage dont il a été victime, en faisant recours au pouvoir judiciaire qui est la
justice elle-même. C’est cette action par laquelle la justice ou l’autorité, reconnaît le bon droit
de quelqu’un (le propriétaire foncier), qu’on appel : demander justice pour un préjudice subi.
Tandis qu’exercer la justice avec rigueur et impartialité, revient à dire ce qui est légalement
juste ou injuste, condamnable ou non. La justice rejoint donc la légitimité pour devenir même
l’institution légale chargée d’exercer le pouvoir judiciaire, l’appliquer le droit, c’est-à-dire
poursuivre quelqu’un en justice (ici la personne qui a voulu toucher à la justice cause des
droits de propriété). Elle est donc la fonction souveraine de l’Etat consistant : d’une part, à
trancher les litiges entre sujets de droit ; et d’autre part, à définir, sur le fondement des lois de
la société, les comportements antisociaux. Bref, en se référant à l’Etat et à tous les membres
des institutions et des corps professionnels de la justice et du droit (ministère, tribunaux,
gendarmerie, police nationale, armées), le devoir de tous les gouvernants est de faire régner la
justice « sociale » en tant que principe moral qui exige le respect du droit et de l’équité127. De
leur côté, les gouvernés doivent agir en tout et pour tout avec justice « morale », en tant que
qualité morale qui invite tout citoyen à respecter les droit d’autrui58.

2.3.2. La contribution de la sécurisation foncière et les résultats attendus

La bonne gouvernance figure parmi les conditions sine qua none du succès du
développement. Plus particulièrement, la bonne gouvernance foncière est dans notre étude un
concept-clé de la poursuite du processus de la sécurisation foncière massive, pouvant
contribuer au développement socio-économique.
Pratiquement, le terme de « gouvernance » révèle une connotation de gestion
efficace en liaison avec des concepts et principes communément partagés64, dont : la
recevabilité : obligation de rendre compte des réalisations et gestion budgétaire, vis-à-vis des
administrés ; la transparence : accès équitable aux informations et clarté des procédures ;
l’efficacité et l’efficience : atteinte o progression notable vers les objectifs définis dans les
politique ; la pérennité : stabilité ou pertinence des systèmes de gestion dans le temps
adaptabilité dans le temps selon les changements des contextes politiques ; la participation

58
Op.cit.

61
démocratique des citoyens et des autres institutions, dans le processus de prise de décision et
d’évaluation ; l’Etat de droit : existence, respect et application non-discrétionnaire des lois et
règlements ; l’harmonisation institutionnelle : répartition efficace et sans chevauchement ni
enchevêtrement des fonctions et compétences des institutions (pas seulement de
l’administration foncière) à différents échelons du territoire, la décentralisation des pouvoirs
étant par exemple un élément-clé d’une bonne gouvernance. D’ailleurs, d’autres caractères
spécifique59peuvent encore renforcer la notion de bonne gouvernance foncière selon les
institutions qui les définissent, et en fonction des principes d’intervention de ces institutions.
Ainsi pour la Banque mondial, une bonne gouvernance foncière devrait favoriser : la
valorisation économique des terrains, la stimulation des transactions foncières formelles
(Termes de référence CAGF et Land Governance Assessment Framework, World Bank, 201).
Une bonne gouvernance foncière pourrait aussi tenir compte des pratiques locales de
sécurisation foncière (Comité Technique foncier et développement, Gouvernance foncière et
sécurisation des droits dans les pays du Sud 2009). Pour l’ILC60, elle fait intervenir le
principe de justice et d’équités sociales vis-à-vis du genre, des immigrants, des sans-terres,
des pauvres et des groupes vulnérables ou marginalisés (Good governance and responses to
climate changes, desertificaion and land degradation, ILC, 2009). Pour la FAO, la bonne
gouvernance d’une politique foncière peut impliquer la gestion efficace des registres et
informations foncières, la réduction de la corruption, la participation de la société civile et la
prise en compte des droits de l’homme (FAO, Good, governance inland tenure and
administration, 2007).
Pour une vision synthétique, la gouvernance foncière pourrait être appréhendée
comme une manière consensuelle : de concevoir et de mettre en œuvre des politiques, des
règles et des législations ; de concilier les mécanismes d’arbitrages ; d’articuler les fonctions
des structures et institutions à différentes échelles du territoire, pour aboutir à une gestion
foncière efficace, transparente, socialement justice et équitable, et qui tient compte des droits
locaux. En effet, la formulation des politiques foncières devrait être participative et sa mise en
œuvre exige la transparence, afin d’y trouver plus d’impartialité, de droiture, de légitimité,
d’équité et justice61. Même si c’est le Ministère en charge de l’aménagement du territoire, qui
se comporte comme le maître d’ouvrage de la réforme foncière, sa mise en œuvre est ouverte
à la participation des autres parties prenantes qui sont consultées et intégrées dans différentes

59
Andrianirina-Ratsialonina R., 10-Données Madagascar, contexte foncier, Op.cit. p. 7-PDF
60
International Land Coalition
61
Op.cit., p. 35

62
plateformes de réflexions et de suivi. Il s’agit entre le Comité de Révision des publications,
les ateliers et les conférences organisées par l’OF et le PNF, la formulation de la politique
foncière devrait manifester explicitement des objectifs de justice et d’équité par rapport à la
sécurisation foncière des droits secondaires : des migrants, des groupes allochtones, des
groupes vulnérable, des femmes, ou l’accès foncier des sans-terres ; mais également et
surtout, la sécurisation foncière des populations riveraines des zones d’extraction minière, des
réserves foncières touristiques, ou des grands investissements agricoles. D’autant plus que,
des mécanismes pour mesurer l’effectivité des coûts de sa mise en œuvre par rapport aux
résultats obtenus et aux impacts s’avèrent plus que nécessaires.

2.3.3. Les propositions et les suggestions

En général, la législation devrait reconnaître vraiment les différents types de droits,

surtout celle adoptée après la réforme de 2005, pour offrir de possibilité de formalisation des
tenures foncières62. La gestion des propriétés collectives (indivision, copropriété des
appartements) devrait être également clarifiée, et finir en objet en objet de dispositions
légales. Concernant l’accès des femmes à la formation du droit, les dispositions légales (lois
foncières, régimes matrimoniaux) accordent le plein droit d’inscription des terrains par
certification (Individuelle même) ou titrisation, même si pratiquement et à l’encontre des
empêchements dus aux us et coutumes de certaines régions où la femme n’hérite pas du
patrimoine foncier ni de son père ni de son mari.
Ces dispositions ne s’appliquent que pour les mariages contractés officiellement, les
femmes non mariées légalement (soit plus de la moitié des couples en milieu rural) risquent
de perdre des biens communs en cas de séparation. La démarche d’enregistrement au nom des
femmes devrait donc faire l’objet de sujet de réflexion d’information pour les agents de
l’administration foncière étatique ou communale, et réagir face à la statistique fiable de
l’accès du genre à la sécurisation foncière. La première proposition insiste alors à ce qu’une
volonté politique soit affichée au niveau de l’Etat central pour un accès foncier équitable entre
homme et femme, en quelque sorte l’Etat devrait annoncer explicitement noir sur blanc sa
volonté de promouvoir la prise en compte de la dimension genre et l’accès équitable à la
sécurisation foncière.
La deuxième proposition préconise de rendre de façon systématique la certification
conjointe des biens communs au couple, que la certification se fasse obligatoirement ou du

62
Op.cit., p. 103

63
moins systématiquement proposée au nom de l’homme et de femme lorsqu’il s’agit des
propriétés acquises pendant le mariage. La dernière proposition consiste à renforcer la
formation sur les questions de genre et des droits sur les terres, l’autant plus que la formation
et l’éducation ne doivent comporter aucune discrimination dès le bas des enfants et elles sont
indispensable au niveau local pour les femmes afin de faire connaître et de revendique leurs
droits63.
Tandis que le changement de vocation d’utilisation des terrains fait bien l’objet
d’indemnisation pour les occupants, si ceux-ci s’inscrivent en dehors de la procédure
d’expropriation. Néanmoins, il faut songer à améliorer le montant d’indemnisation qui est
inférieur à la valeur vénale même du terrain et surtout à la plus-value que le changement de
vocation aurait pu entraîner. Il existe aussi certains statuts de terrain64, occupations et tenures
qui sont sujets au flou juridique et sujet de réflexion pour l’amélioration de la sécurisation
foncière, à savoir : les opérations cadastrales inachevée et restée en phase physique ; les
occupations dans les vieux statuts d’aménagement ; les occupations sur les vieux titres sans
mutation ; les occupations informelles individuelles ou collectives en milieu urbaine ; les
occupations illégales dans les aires protégées ou autre aire à statut à vocation de protection
des ressources naturelles ; les tenures collectives des espèces de pâturage. Les occupations sur
les domaines privés de l’Etat sont souvent informelles et rarement régularisées ni sous forme
de contrats ni sous forme de reconnaissance de droit pour mettre ainsi leurs occupants dans la
précarité, malgré que ces occupations sont souvent étalées sur de longues durées. Même
situation pour le domaine public, alors que la loi prévoit une disposition de contractualisation
pour une Occupation temporaire.
En ce qui concerne le traitement des statuts obsolètes65, sont proposées une
régularisation d’ensemble par l’adoption d’une législation de ces statuts ou plutôt un
traitement au cas par cas à la demande de l’intéressé et selon, des démarches ad hoc. Les
AMVR et les ZAF sont à abroger purement et simplement et réserver les terrains à leur statut
d’origine. Les opérations cadastrales inachevées sont à renvoyer dans le statut des PPNT.
Enfin, afin de régulariser les droits sur les terrains titrés abandonnés et dans les aires
cadastrales inachevées, la prescription est le seul de droit commun actuellement disponible. Il
importe de promouvoir une solution radicale possible en transformant au cas par cas le titre
foncier en certificat foncier. Par moments, les informations publiques peu disponibles sur les

63
Banque mondiale, La réforme foncière de Madagascar, bilan et perspectives, Op.cit., p. 45
64
Andrianirina-Ratsialonina R., 10-Données Madagascar, contexte foncière, Op.cit., p. 117
65
Banque mondiale, La réforme foncières de Madagascar, bilan et perspectives, Op.cit., p. 40

64
différents coûts appliqués et la durée sont des facteurs de discrimination pour l’accès à la
sécurisation foncière et de sources évidentes d’augmentation des frais informels et de
corruption. Il importe donc aux services fonciers d’adopter un manuel de procédure sur les
coûts et délais pour les différentes opérations ainsi que des affichages clairs pour les caisses et
les bureaux qu’ils portent à la connaissance du public. Tant que la transparence des
procédures n’est pas affectivement appliquée, seuls les plus instruit et ceux qui ont un accès
privilégié aux informations sont favorisés à l’accès aux documents formels et à l’acquisition
des terrains.
Les frais financiers appliqués pour la formalisation des droits sont toujours jugés
élevés, pour la mutation des propriétés titrées et la certification foncière en général, ce qu’il
faudrait revoir à la base pour ne pas exclure les messages à faible revenu.. Comme très peu de
terrains ruraux à statuts et tenures variés sont enregistrés ou délimités, résultant des
différentes initiatives d’opération cadastrale qui n’ont pu être menées jusqu’au bout. Mais
cette situation couvre aussi principalement les zones urbaines pour compromettre la
sécurisation des parcelles anciennement délimitées et enregistrées essentiellement due à la
détérioration des documents de conservation. Il faudrait impliquer davantage le personnel de
l’administration foncière dans la programmation de la modernisation de leurs services. La
reconstruction des institutions publiques du secteur foncier est de nécessité, en partant de
l’idée d’un Guichet Unique par la fusion des services des domaines et topographiques
accompagnée de l’externalisation de certaines fonctions topographiques et d’un plan de
renouvellement des ressources humaines. Concernant les guichets fonciers communaux, une
réduction de la dépendance à l’informatique et à l’électricité est à concevoir, en développant
des guichets ne fonctionnant qu’à partir des documents « papier ».

2.4. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’IDENTITE

PERSONNELLE ET DES VALEURS SOCIALES

Depuis l’indépendance politique de 1960, des hommes de toutes générations, de toutes

compétences, de toutes formations se sont succédé au pouvoir66, tout en essuyant d’un lourd
bilan négatif de développement. Il s’agit, en fait, d’un fiasco dans presque tous les domaines
du développement : économique, financier, infrastructurel, social et culturel. Le fiasco
résulte : des raisons de plus en plus complexe : illogiques, indirectes, floues, occultes ; des
raisons également multiples : de structure o de conjoncture, d’intérêt subtilement gardé, de

66
Urfer S.S.J, L’identité, d’hier à demain, in « Vivant univers N°435, mai/juin 1998, 4 pages

65
préservation spécifique et d’un enjeu particulièrement médité ; et, encore des raisons socio-
pluridisciplinaires : d’ordre historique, d’ordre culturel, d’ordre psychologique, d’ordre
sociologique, d’ordre anthropologique.
Comme si tout s’acharne sur tout homme Malagasy et sur tout l’homme Malagasy
pour les situer dans une malédiction du non développement. Pourtant, l’homme réputé comme
étant le centre de l’univers du réel/irréel et de l’infrastructure/superstructure, comment
pourrait-il agir de par sa personnalité pour faire face : à un monde polarisé d’injustice et
d’iniquité, où la « loi de la jungle » se manifeste parfois dans les clivages multiformes de la
quotidienneté : « aîné/cadet – père/fils – homme/femme »67 – noble/esclave – Blanc/noir –
citadin/campagnard – propriétaire/sans terre – fort/faible – instruit/illettré –
moderne/traditionnel – chrétien/non chrétien ; à un monde instable et en perpétuelle et rapide
évolution, où il est difficile de s’y adapter ; à un monde non sécuritaire et agressif, où de par
l’insécurité généralisée actuelle ou non se fait agresser partout et à tout moment, à un monde
difficilement perceptible et envisageable, où les IEC font parfois défaut pour fausser l’analyse
et/ou l’étude de perspective.
Est-ce que tout le monde, qu’il soit gouvernant ou gouverné, est-il conscient ou non de
tout ce qui l’attend vraiment en matière de combat pour le développement ? Tous les acteurs
de développement en parlent partout et toujours ; mais cela n’aboutit pas à une conversion
avec conviction en vue d’une action, comme un tabou puissant, car les réalités du sous-
développement de surpassent de surpassent pour toucher l’être profond du Malagasy. De
surcroit, il n’est pas facile d’en traiter68.

2.4.1. La situation actuelle et la problématique

Si la démocratie et le développement s’imbriquent pour prôner ensemble la participation

active de chaque individu au bon fonctionnement de la société, l’initiative, le sens de la
responsabilité et du bien commun, le respect de la loi en sont les ressorts. Soit par exemple, la
participation active de tout un chacun dans l’établissement des « dina » (conventions) pour
mieux gérer et optimiser les restrictions d’utilisation des terrains communautaires de
pâturages. Mais, ceci n’exclut pas la persistance de certains obstacles majeurs qui tendent à
compromettre profondément la réussite de l’individu au sein de la société.

67
Op.cit.
68
Op.cit.

66
 D’abord à Madagascar, la société prime sur la personne. Il est inconcevable de se
démarquer ouvertement sur des propos et des comportements communément admis sous peine
de se voir rejeté du groupe. Les diverses dichotomies sus mentionnées régulent le
fonctionnement de la société. Par exemple, si l’allocation distributive d’un terrain issue d’un
conflit entre membres d’une même tribu, tranchée par le conseil des notables et doyens du
village, paraît douteuses et injuste, le verdict à base de gérontocratie est très rarement
contestable au risque de se faire expulser de la communauté. L’avis d’un ancien est facilement
recevable au risque de se faire expulser de la communauté. L’avis d’un ancien est facilement
recevable face à celui d’un jeune technocrate s’exprimant dans les domaines de sa
compétence. Le jeune, étant brillant et investi d’énorme responsable, préfère ne pas entrer en
heurt avec son interlocuteur plus âge que lui ; même s’il est vraiment en désaccord et en
connaissance de cause de ce qui se passe réellement.
Puis, le respect effectif des valeurs traditionnelles, est souvent animé par deux
sentiments excessivement forts et plus ou moins exhibés ouvertement, pour paralyser la
liberté des individus autant que le fonctionnement équilibré de la vie sociale. Le premier
sentiment est la peur : peur des esprits malfaisants et de la colère des ancêtres (des
envoûtements, des sorts jetés, des malédictions) ; peur d’indisposer les autres et de subir leurs
représailles (dont l’empoisonnement étant la forme extrême) ; peur de déplaire aux proches de
la famille et du voisinage ; peur de mettre en péril ou dans l’embarras l’union sociale ou
familiale. C’est, par exemple, le cas d’n abandon volontaire d’un petit lopin de terre (partie
d’un gisement minier) voué à un gaspillage économique à cause de son occupation antérieure
à titre de lieu maléfique. Le nouveau preneur craint alors d’un mauvais sort. Le second
sentiment est la jalousie. Elle se traduit par un sentiment d’intolérance à quelqu’un qui arrive
à s’élever au-dessus des autres, sans avoir reçu d’avance l’accord de tous ou sans avoir
accepté ce qui pourrait être la contrepartie attendue ou visée dans cette ascension, au grand
risque de se faire poursuivre dans une extrême lâcheté.
Dans la société traditionnelle, chacun avait sa place et son rôle quel que soit son rang
familial ou son statut ; et à sa place, sans se soucier de prétendre à quoi que ce soit de plus. Ce
genre de passibilité sociétale n’existe plus aujourd’hui, même si les mentalités qu’il a forgées
fonctionnent encore dans les localités rurales ou dans les hameaux. Cette contradiction entre
désir ardent d’unification sociale et rejet par crainte superstitieuse ou par jalousie ne fait
qu’aggraver encore plus les bouleversements dans la vie sociale. La vie politique est encore
pire. Elle ne fait que favoriser et amplifier l’irresponsabilité et l’enrichissement personnel et
rapide, pour les dirigeants ; et pour le peuple, berné par sa naïveté et sa crédulité, en sort

67
démotivé. Un des cas exemplaires concerne l’incapacité ou le refus (conscient ou non) de
sanctionner les manquements à la loi. Le peuple se laissant influencer par les belles paroles
des politiciens, qui se maintiennent à l’avant-scène de la vie nationale par la seule magie de
leur verbe alors que leurs actes ne font que nuire le pays. Autant dire qu’on ne croit plus en
l’Etat comme défenseur des nationaux, en faisant allusion aux vastes accaparements
équivoques des terrains occupés depuis très longtemps par des petits peuples autochtones,
effectués par des étrangers (très récemment, le cas de l’expulsion des occupant des terrains
d’Ankadimbahoaka aux profits de la société Filatex). Pour un peuple toujours exposé à une
nécessité infernale de survivre, l’expérience n’instruit plus. Chacun se rétracte sur son petit
coin qu’il s’est façonné, coupé des dures réalités du quotidien dont il se libère dans
l’imaginaire, imprégnée de l’idéologie où le rêve se substitue au projet ; imprégnée aussi de la
religiosité, comme le cas de la prolifération des sectes ; ou imprégnée du hasard, en parlant de
l’engouement pour les jeux, la loterie, le PMU69. Les affaires sont gérées dans le seul souci
des profils immédiats.
L’insuffisance des investissements nationaux, comme corollaire de la faiblesse de
l’épargne intérieure, oblige le recours « normal » des dirigeants aux bailleurs de fonds, tout en
critiquant leurs conditionnalités appauvrissantes, mais en entretenant par là un esprit de
mendicité collective vis-à-vis de la communauté internationale. Alors qu’il faudrait miser sur
l’effort propre national, organisé et visant le développement autocentré du pays, déjà crible de
dettes extérieures. Or, la prédominance des oligarchies commerciales indo-pakistanaises, qui
ont pu s’approprier plus de la moitié du potentiel industriel de l’île70, face à l’actuelle
expansion commerciale mondiale chinoise, de plus en plus agressive et provocante, ces
derniers temps. Cet état de fait risque d’accentuer encore plus, tôt ou tard, l’envahissement
incontrôlé des étrangers pour des opérations de grande envergure de mainmise sur des terrains
convoités en investissement à grande échelle.
Les incertitudes de l’unité nationale expliquées par : l’aggravation des problèmes
sociaux, en ville qu’à la campagne, détruisant la confiance dans les institutions publiques et
dans les relations sociales en général ; la fragmentation ethnique de « merina – côtier » créée
par le pouvoir colonial pour favoriser son emprise sur Madagascar et ravivée par l’aversion
historique de l’expansion du royaume « merina » comprise depuis jadis comme « double
colonisation merina et française », et qui semble encore en vogue jusqu’aujourd’hui et
devenir avant tout un signe de la frustration populaire face aux excès et à l’échec du pouvoir

69
Paris Mutuel Urbain
70
Urfer S.S.J, Op.cit.

68
central. Cette situation aiguise facilement les conflits fonciers, rencontrés surtout dans les
gisements d’exploitation minière situés en plein sud, d’une part ; et d’autre part, existants
dans les acquisitions foncières opérées par les investisseurs nationaux en milieux côtiers.
Finalement, la problématique de fond sur la construction de l’identité malgache, réside
sur le fait que les valeurs sociales et culturelles malagasy sont en perdition flagrante. Faute de
vouloir, ou de pouvoir ou de s’adapter aux temps nouveaux, la culture malagasy voit ses
valeurs de plus en plus perverties sinon remplacées par des antivaleurs, dont les plus
emblématiques sont : la corruption, le clientélisme, l’esprit de jouissance, l’argent facile et la
superstition. Sur ces terrains d’antivaleurs, surgissent : des climats de méfiance, de peurs de
rancunes ; des sources de ressentiments et de frustrations collectives, instigatrices évidentes
de mouvements populaires d’intégrismes violents et stériles ; des comportements
discriminatoires multi-aspects, aggravant au plus haut point les dichotomies multiformes
essentiellement axées sur l’exacerbation des fossés entre pauvres et riches. Tous ces faits
inquiétant, ne font qu’engendrer des difficultés pour rapprocher le plus pragmatiquement
possible les effets bénéfiques de la sécurisation foncière au profit du développement.

2.4.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus

Ainsi, les peuples malagasy souhaitent vivre dans une société fondée sur un système
de valeur, y compris les valeurs universelle comme la liberté, la justice, l’équité et surtout les
valeurs nationales comme : le « fihavanana », en tant que valeur sociale purement
traditionnelle et difficilement traductible en d’autres langues, mais peut être compréhensible
comme « esprit de solidarité et de réconciliation » ou « esprit d’amitié » sans avoir pu le
traduire pleinement ou complètement ; le sens de l’intérêt général ; la passion de
l’excellence71.
A priori, la sécurisation foncière coutumière semble être fondée essentiellement sur le
« fihavanana » même ; qui vient du mot « havana » ou parenté en parlant du lien de sang du
même descendant, et qui garantit l’unité fondamentale de la communauté et plus
principalement l’efficacité du conseil des sages qui est directement responsable de la gestion
foncière coutumière des terres de la communauté. S’agissant du « fihavanana », en tant que
« solidarité », il permet de lutter contre l’exclusion sociale par le biais du secours mutuel aux
plus démunis. Il est parfois d’application quelque peu mitigée, sous la pression des contraintes
de la vie moderne et de l’influence des civilisations extérieures. Toutefois, revalorisation et

71
PNUD, Madagascar : VISION 2030, Etudes Nationales de Perspectives à Long Terme, Op.cit., p. 13

69
modernisé, le « fihavanana » peut devenir une force pour la réalisation efficiente des objectifs
de développement de Madagascar72. Sans le « fihavanana », il est pénible de fonder
convenablement la CRL, le PLOF communal ainsi que la base de résolution coutumière des
conflits fonciers traditionnels et familiaux. Par ailleurs, de cette valeur spécifiquement
Malagasy du fihavanana découlent encore plusieurs autres valeurs comme : le « fanahy no
maha-olona » ou littéralement : « c’est l’âme (ou plutôt le moral) qui fait l’homme (ou plus
précisément la personnalité de l’homme) » c’est-à-dire que c’est la primauté du côté moral qui
l’emporte devant le côté purement matériel de l’essence de la nature humaine. D’ailleurs,
cette valeur identitaire personnelle du Malagasy constitue le référentiel mental et spirituel
favorisant l’épanouissement de l’individu et de la société147. Par exemple, c’est par cette
valeur morale que quelqu’un arrive à fléchir ou tolérer en matière de certains différends
quotidiens de la vie mondaine, et opter pour l’éthique dans ses comportements. Il faudrait
songer au « ny fanahy no maha-olona » pour pouvoir concéder ou accepter d’octroyer une
servitude de passage à un voisin du même PLOF, puisqu’on sait très bien qu’à l’avenir on
deviendrait de bons amis voisinage et qu’il pourrait arriver un moment où l’on aura besoin
également de l’aide d’autrui. Mais une autre valeur morale entre aussi dans cette affaire de
servitude de passage : le « fihavanana », où au lieu de recouvrir au verdict du tribunal pour
s’attribuer de la servitude, le choix du règlement à l’aimable serait plus bénéfique
matériellement, temporellement, socialement et voire psycho-sociologiquement.
Le cas est tout-à fait similaire en matière de litige de délimitation parcellaire, où le
plus souvent le recours à la valeur consensuelle socio-morale du « marimaritra iraisana »73
(ou recherche de consensus) est quelquefois plus salutaire que le dépenser une fortune pour
s’approprier d’une expertise foncière auprès du tribunal, d’autant plus que d’habitude les
adversaires concernés ne sont que des frères et sœurs issus d’une même famille, pour finir
dans des querelles familiales séculaires pour tous les futurs descendants, ce qui risque
d’enrayer le développement et faire péricliter même la famille ou la société. Or, jouer la carte
du consensus dans l’optique de la poursuite de la sécurisation foncière n’est pas sans difficulté
réelle, ne serait-ce qu’humainement parlant et compte tenu de la pauvreté matérielle et
psychologique des gens ; vient en renfort également la mentalité Malagasy actuelle de « samy
mandeha mitady » (littéralement, chacun pour soi) étroitement liée au syndrome
d’ « Ikotofetsy sy Imahakkà » (ou la « tendance systématique de truander l’autre »)74. Ces

72
PNUD, Madagascar : VISION 2030, Op.cit., p. 17
73
Op.cit.
74
Op.cit.

70
antivaleurs sont diamétralement opposées à l’adoption du « iseka samy isika » (littéralement,
« nous sommes entre nous ») ou du « tsy misara-mianakavy » (ou « indivisibilité familiale »).
Il n’est pas possible d’appliquer encore la SFR dans le contexte socioculturel d’aujourd’hui,
surtout en milieu urbaine, sans se référer aux deux valeurs, tout dernièrement sus-avancées,
qui révèlent une construction identitaire initialement basée : sur la famille élargie et sur
l’existence associations familiales particulièrement révélatrice, d’une part ; et d’autre part, sur
le territoire ou « tanindrazana » (ou « terre ancestrale ») associé au village d’origine et au lieu
d’implantation d tombeau familial. A partir de ces deux points fondamentaux, les identités se
construisent ensuite autour de l’appartenance à une ou plusieurs sous populations régionales
données, puis à partir de l’appartenance ou non à des institutions religieuses. Il est plus facile
d’envisager ici l’amorce d’un développement local ou d’un développement communautaire, à
partir de telles valeurs socio-familiales. Seulement, la problématique rejoint la formalisation
juridique de la SFR.

2.4.3. Les propositions et les suggestions

L’identité Malagasy, si riche en sa diversité ignorée, si humaine en sa sensibilité

modérée, ne résistera pas aux effets consensuels universalistes qu’en conciliant lucidité et
émotions, sentiments familiaux et rigueur de bien commun, liberté de l’universel et rigidités
sociales.
Dans la pratique, les leaders communautaires peuvent aider le concepteur d’un projet
de développement local ou communautaire, à la préparation d’un profil de la communauté. Ce
profil va constituer un outil de planification important, s’il est structuré de manière à fournir
des données facilement utilisables sur les caractéristiques économiques, sociales et culturelles
de la communauté. D’ailleurs, il est encore possible d’ajuster ou d’ajouter des données, tout
au long du processus d’élaboration du projet de développement75.
En agissant à fond sur la poursuite intégrale et rationnelle du processus de la
sécurisation foncière massive, Madagascar souhaiterait l’édification d’une société paisible et
du développement inclusif, où : l’égalité des chances (pour l’accès à la propriété foncière,
seulement, par exemple), en harmonie avec la valorisation des compétences individuelles
(pour la mise en exploitation optimale du terrain de cultures du chef de ménage, par exemple),
devrait constituer le fondement de la vie sociale (basée sur la satisfaction des besoins
fondamentaux des ménages, par exemple) ; chaque citoyen Malagasy devrait se sentir chez

75
Op.cit., p. 29

71
soi partout dans le pays (une fois reconnu comme propriétaire « exclusif et définitif » de son
terrain, il sentira sa personnalité complètement revalorisée) ; les fruit de la croissance
économique seraient à répartir équitablement (la sécurisation foncière massive garantirait la
justice sociale effective où « chaque ménage Malagasy devrait posséder au moins une certaine
portion de terre lui permettent de vivre » aisément, tellement Madagascar est encore trop large
pour si peu de population) ; face à l’Etat jouant le rôle de régulateur et de garant de l’intérêt
général (l’Etat devrait bien savoir utiliser à bon escient et profiter à fond de la gestion
décentralisée et déconcentrée). Madagascar, unifie dans sa diversité, va devoir montrer : la
fierté de chaque région pour sa spécificité culturelle et aussi celles des autres régions du pays ;
et, la contribution de chaque collectivité, selon ses spécialités, au développement national.
Enfin, il est important de mettre l’accent sur les points ci-après76. Premier point :
chaque citoyen devrait avoir réellement et concrètement accès au véritable pouvoir de
conduire le processus de son propre développement en général. Il devrait être en mesure
d’exercer ce pouvoir : à tous les niveaux des différents espaces privés (aire vitale personnelle,
famille, communauté, OP) ou lieux publics (route, marché, jardin public, établissement
public) ; à toutes les instances administratives (services publics, ministères, agences
publiques) et à travers les collectivités publiques (fokonolona, fokontany, commune, région).
Il devait également décider à travers la délégation de son pouvoir aux membres des CTD ou
par sa participation aux prises de décision de ces dernières, par exemple en ce qui concerne le
bon fonctionnement des activités relatives aux services sociaux : eau, assainissement,
hygiène, éducation, santé, transport. Or, cette forme évoluée de mise en pratique de la
décentralisation exige une capacité de mobilisation générale, un talent de mise en confiance
effective et une compétence d’innovations administrative et financière de la part des élus
locaux.
Deuxième point : l’acception générale de la notion de « raiamandreny », transposée
aux autorités, nous renvoie à l’édification d’n système éducatif essentiellement basé sur la
responsabilisation citoyenne de l’enfant. En effet, l’éducation commence au sein de la famille
dès le plus jeune âge de l’enfant, pour insister sur le processus de réduction de la dépendance
de l’enfant de ses parents, en marchant avec eux jusqu’à l’âge adulte responsable. Tout le long
de ses âges scolaires, l’enfant, jusqu’à l’adolescent, apprend progressivement, à l’école, à
devenir un véritable citoyen digne de son nom, de son origine et de sa famille.

76
Walter L., Knausenberger, George A. et consorts, Directives Environnementales pour les Activités à Petite
Echelle en Afrique, Conception Rationnelle au Plan Environnemental, Op.cit., p. 101

72
 Les autres espaces d’éducation devront aussi jouer le rôle important de remettre en
cause les idées des aînés du citoyen responsable, pour les expérimenter, pour les comprendre
et les améliorer. Plus particulièrement, les instituts religieux devront se consacrer à
l’éducation morale et spirituelle. De toutes les façons, beaucoup restent encore à faire en
matière d’enseignement et d’éducation, une « révolution culturo-éducative » est de nécessité
impérieuse, surtout au niveau des programmes d’enseignement à tous les niveaux et toutes les
instances administratives en général, afin de permettre aux Malagasy de connaître leur
véritable histoire commune et pour briser les tabous et les non-dits. La visée de la révolution,
c’est également pour apprendre aux jeunes Malagasy : à acquérir des idéaux patriotiques, à
rendre et à préserver de la dignité à leur langue maternelle, à leur propre personne et à leur
terre natale. Troisième point : le rôle fondamental des médiats consiste à véhiculer les
croyances diverses et à faire leur analyse critique afin d’apprendre aux citoyens à approfondir
davantage leur culture. A travers leur propre engagement en faveur d’une plus grande
citoyenneté de la population, les journalistes pourront être décisifs en diffusant les
informations cadrées dans leur contexte, au niveau d’analyse qui permet d’en apprécier la
portée.
La finalisation du code de communication, l’appui à la professionnalisation des
journalistes ainsi que la protection de la liberté de la presse sont autant des éléments qui
devraient figurer en priorité dans la politique nationale sur la communication. Quatrième
point : force est de reconnaître que la jeunesse se voit de plus en plus exposée à la
manipulation du fait de leur vulnérabilité économique, sociale et idéologique. Le
développement de la jeunesse est également une nécessité absolue. Il est plus principalement
axé sur la promotion des espaces d’échanges et de débats, afin que les jeunes puissent installer
le pluralisme d’idées et s’épanouir sur sa base, s’éprendre de la tolérance et du respect mutuel.
Ce n’est pas une mince affaire, car il s’agit même d’inclure dans la stratégie de
développement la promotion de mieux-vivre ensemble, d’une part ; et d’autre part, d’en finir
avec les dissensions au sein des castes, tribus, clans, lignages, cohortes et entre ethnies et
régions. Compte tenu de la montée en flèche de la NTIC et l’ascension fulgurante des
technologies de pointe, les réseaux sociaux et les blogs, au lieu de devenir des espaces de
conversation et de discussion futiles et stériles, ils devront plutôt s’établir en espace virtuel
qui rapproche davantage les Malagasy entres eux et qui contribue aux populations d’aller au-
delà de notre insularité.
Cinquième point : des débats et rencontres ou manifestations socioculturelles sont à
promouvoir ou ouvrir dans le cadre d’une redéfinition commune des contenus et des concepts

73
du « fihavanana », en faveur de tous les jeunes nationaux de l’île. Que des échanges et des
dialogues puissent se multiplier, en vue de faire jouer le rôle du « fihavanana » en tant que
partie intégrante de l’héritage socioculturel malagasy d’une part, et d’autre part, en tant que
facteur d’unification, de dialogue et d’inclusion surtout quand il est effectivement appliqué au
niveau de la communauté Malagasy toute entière. Un dernier point : concernant nos valeurs
identitaires, c’est à propos de notre langue. Etant toujours, à la fois, une source de polémique
et un facteur de division, la langue dite « officielle Malagasy » à base de dialecte « merina »
tend à être plus discriminante que comme un simple dialecte régional. Malgré ce, quelques
mots recueillis dans les autres dialectes ont été ajoutés au dialecte « merina », serait-il assez
suffisant pour pouvoir faire identifier réellement chaque communauté ethnique régionale ?
Les diversités linguistiques, quoiqu’étudiées théoriquement par les linguistiques
universitaires, devrait être également valorisée ç travers des échanges, débats et conférences
et inéluctablement dans leur promotion en tant que langue d’enseignement. L’utilisation de la
langue malagasy dans l’enseignement de base, ainsi que son enrichissement lexical, devraient
être également une question capitale. Les réflexions concernant cette possibilité et sa
concrétisation devront voir participer non seulement les linguistes et académiciens ; mais
aussi les parents, les enseignants les éducateurs, les jeunes, les élus à travers un processus qui
inclut des conférences régionales et nationales, et devant aboutir absolument à la
promulgation d’une loi.

74
 CONCLUSION
A travers la gestion foncière décentralisée, Madagascar s’est engagé dans une
démarche innovante qui représente une voie de sortie de l’impasse foncière dans laquelle le
pays est plongé depuis plusieurs décennies. Face à l’augmentation du nombre de conflits
fonciers et au creusement des inégalités économiques et sociales que provoquaient les
situations de non-droit, il était urgent de changer radicalement de système.
L’impact de la sécurisation foncière sur la productivité de l’agriculture et
l’amélioration des revenus ruraux, si souvent mis en avant dans les rapports internationaux,
n’est pas facile à mesurer ; il est même parfois contesté (Jacoby et Alii, 2005)77. Mais, comme
toute étude d’impact, les questions méthodologiques sont très complexes et certains aspects
qualitatifs ne sont pas mesurables directement mais sont néanmoins déterminants (Baker,
2000, Ravaillon, 2001). « Une évaluation économique complète de la réforme foncière se
devrait donc de considérer les « effets de second rang » induits par la mise en œuvre de la
réforme foncière : restauration du lien social, contribution au renforcement des capacités des
communautés à se prendre elles-mêmes en charge, etc. » (Jenn-Treyer et Alii, 2006). Remettre
en cause le bien-fondé économique du processus de sécurisation foncière nécessiterait donc
des analyses fines sur un large éventail d’indicateurs.
Les interrogations et incertitudes portent plutôt sur l’adaptation d’une réforme visant à
une individualisation des droits dans des contextes présentant parfois des formes plus
complexes, comme dans certaines régions de Madagascar. Le risque est donc de voir les
droits les plus précaires ou ceux des groupes les moins influents définitivement réduits, voire
annulés, et donc une aggravation des inégalités socio-économiques, ce qui limiterait la
réalisation de l’OMD. De même, le statut du métayer n’est toujours pas abordé, même si on
peut penser que dans certains cas, la sécurisation du propriétaire favoriserait celle du métayer.
L’autre incertitude de taille, et qui peut avoir une influence sur la réalisation des
OMD, porte sur la gouvernance communale qui influera la gestion foncière décentralisée. La
décentralisation de la corruption est un risque réel et d’ailleurs reconnu par les différents
acteurs. Mais la gestion communale n’est pas seulement menacée par les appétits des
potentats locaux. Les équipes communales, quelque soient leurs qualités, sont assez
désarmées face aux manœuvres d’appropriation conduites par des notables influents dans des
régions ayant un potentiel économique élevé.

77
Jacoby H., Minten B. 2007, Is Land Titling in Sub-Saharian Africa Cost-Effective ? Evidence from
Madagascar, The World Bank Economic Review, 2007, vol-25

75
 Mais pour nous ramener vers la problématique précédemment citée dans le début de
l'ouvrage, il nous importe d'affirmer que la sécurisation foncière et le développement du pays
entretiennent une relation étroite qui peut se consolider à travers la volonté de l'Etat d'agir
face aux problèmes fonciers actuels. Que ce soit à travers l'amélioration de la politique
économique, l'accroissement des recettes touristiques et surtout fiscales, ou encore le
développement socioéconomique, la sécurisation foncière est à vrai dire une solution pratique
et efficace pour le redressement économique du pays. C'est la raison pour laquelle nous avons
proposé différentes voies de solutions qui contribueront principalement à la bonne gestion de
la sécurisation foncière, en tant que moyen de développement économique.
A la fin de cet ouvrage, nous rappelons aussi la nécessité pour l'Etat d'adopter une
politique foncière qui profitera aussi bien aux propriétaires de biens immobiliers qu'aux
citoyens malgaches sans distinction. Mais en vérité, une politique foncière, quelle que soit son
efficacité, doit s'accompagner de stratégies économiques et sociales irréprochables pour
parvenir au redressement définitif de la vie économique de Madagascar.

76
 BIBLIOGRAPHIE
1. Andrianirina-Ratsialonana R., 11-Notes contextuelles pour l’évaluation des indicateurs
et dimensions-CAGF, La Banque Mondiale, février 2012
2. Andrianirina-Ratsialonana R., 10-données Madagascar, contexte foncier, cadre
institutionnel-Cadre d’Analyse de la gouvernance Foncière à Madagascar, CAGF-La
Banque Mondiale, juin 2012
3. Banque mondiale, La réforme foncière de Madagascar : bilan et perspectives, juin
2014
4. Banque mondiale, des services pour les pauvres, Rapport sur le développement dans le
monde, Abrégé, 2004
5. Capûi j.-Y et Garnier O. ; Dictionnaire d’économie et de sciences sociales, HATIER,
1998
6. Capul J. Y. et Garnier O., Dictionnaire d’Economie et de Sciences Sociales, Hatier,
Paris, 1996
7. Fernandes G. et RANAIVO RABETOKOTANY N., ESS-ISTS, Cinquante ans pour le
développement social à Madagascar, CAPDAM, Antananarivo 2010
8. Froolov L., Dictionnaire philosophique, Edition du progrès, 1985
9. GNOS C., les grands Auteurs en Economie, Collection Grands Auteurs, Editions
EMS, 2000
10. Jacoby H., Minten B. 2007, Is Land Titling in Sub-Saharian Africa Cost-Effective ?
Evidence from Madagascar, The World Bank Economic Review, 2007
11. Le Larousse Expression-Le multi-dictionnaire du français au quotidien, version 1.0
12. Madagascar : VISION 2030, Etudes Nationales de Perspectives à long terme
(N.L.T.P.S), Antananarivo, juillet 1996
13. MAEP UPDR – OCEAN CONSULTANT, fichier PDF N° 417 « Structuration du
monde rural », mise à jour juillet 2004
14. Malcolm G.-Dwight H.-Perkins M.R.-Donald R.S., Economie du développement,
Collection Ouvertures Economiques, 4ème édition 2004
15. Mandrara E.T., Court traité du développement-Plein Sud, Edition L’Harmattan, 2003
16. PNUD, Rapport annuel Madagascar 2013, 64. p.8-9 PNUD, Rapport annuel
Madagascar 2013
17. Ratsiraka D, Charte de révolution Malagasy tous azimuts, I.O.E.T., 26 août 1975

ix
18. Urfer S.S.J, L’identité, d’hier à demain, in « Vivant univers N°435, mai/juin 1998
19. Vanhaeverbeke V., Guibber J. J., Soumaré M., Villes et citadins d’Afrique, agir
aujourd’hui pour le XXIème Siècle, Enda-Edition, Dakar, 1998
20. Vincent F, Manuel de gestion pratique des associations de développement rural du
tiers-monde, Tome 2 Gestion financière, L’Harmattan, 1995
21. Zantman A., Le Tiers-Monde : Les stratégies de développement à l’épreuve des faits,
Collection J. Brémond, Edition Hatier, 1990

x
 WEBOGRAPHIE
1. www.experts-fonciers.com
2. www.foncier-developpement.fr
3. www.foncier-amenagement.fr
4. www.foncierelogement.fr
5. www.investir.guide-mg.com
6. www.madagascar-tribune.com
7. www.observation-foncier.mg

xi
ANNEXES

xii
Annexe 1 : Occupation des sols de la commune urbaine d’Antananarivo

Sources : Ministère de l’aménagement du territoire et de la décentralisation

xiii
Annexe 2 : Mise en place des guichets fonciers à Madagascar, situation en octobre 2009

Source : www.observatoire-foncier.mg

xiv
 TABLE DES MATIERES
LISTE DES FIGURES ................................................................................................................ I

LISTE DES TABLEAUX ..........................................................................................................II

LISTE DES ABREVIATIONS ................................................................................................ III

LISTE DES ANNEXES ........................................................................................................... VI

REMERCIEMENTS ...............................................................................................................VII

SOMMAIRE ......................................................................................................................... VIII

INTRODUCTION ...................................................................................................................... 1

PREMIERE PARTIE : CADRE D'ETUDE ET CADRE THEORIQUE .................................. 3

CHAPITRE I. LE CADRE D’ETUDE ET LE CADRE THEORIQUE ................................ 4

1.1. QUELQUES DEFINITIONS DE LA SECURISATION FONCIERE ................... 4
1.1.1. La définition lato-sensu de la sécurisation foncière ............................................. 4
1.1.2. La définition stricto-sensu de la sécurisation foncière ......................................... 5
1.1.3. Définition de la sécurité foncière ......................................................................... 5
1.2. LES DIFFERENTES CONCEPTIONS SUR LA SECURISATION FONCIERE . 6
1.2.1. La conception de la société civile ........................................................................ 6
1.2.2. Les conceptions des opérateurs économiques ...................................................... 8
1.2.3. Les conceptions des communautés villageoises................................................... 9
1.3. LES DIFFERENTS MODES DE SECURISATION FONCIERE ........................ 10
1.3.1. La sécurisation foncière relative (SFR) .............................................................. 12
1.3.2. La sécurisation foncière intermédiaire (SFI) ...................................................... 12
1.3.3. La sécurisation foncière optimale (SFO) ........................................................... 13
1.4. LES ENJEUX DE LA SECURISATION FONCIERE ......................................... 15
1.4.1. Les enjeux technico-matériels ............................................................................ 15
1.4.2. Les enjeux politiques et économiques ................................................................ 16
1.4.3. Les enjeux financiers .......................................................................................... 17
1.4.4. Les enjeux socio-anthropologiques .................................................................... 18
CHAPITRE II. LES CONCEPTS DU DEVELOPPEMENT............................................... 19
2.1. LES APPROCHES DU DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR ..................... 19
2.1.1. Les différentes définitions du développement ................................................... 19

xv
 2.1.2. D’autres notions rattachées au développement .................................................. 21
2.1.3. La place du développement dans le cadre politique national ............................. 23
2.2. LES FACTEURS DE DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR ........................ 27
2.2.1. Les facteurs naturels ........................................................................................... 27
2.2.2. Les facteurs politiques ........................................................................................ 29
2.2.3. Les contraintes économiques du développement ............................................... 30
2.2.4. Les contraintes sociales du développement ....................................................... 33

DEUXIEME PARTIE : L'OBJET DE RECHERCHE, L'ANALYSE ET LES

SUGGESTIONS....................................................................................................................... 34

CHAPITRE 1. LA CONTRIBUTION DE LA SECURISATION FONCIERE A LA

POLITIQUE ECONOMIQUE .............................................................................................. 35
1.1. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’ACCROISSEMENT
DES RECETTES TOURISTIQUES................................................................................. 35
1.1.1. La situation actuelle et la problématique............................................................ 35
1.1.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus................................ 36
1.1.3. Les propositions et les suggestions .................................................................... 37
1.2. LE ROLE DE LA SECURISATION DANS L’AUGMENTATION DES
RECETTES FISCALES ................................................................................................... 38
1.2.1. La situation actuelle et la problématique............................................................ 38
1.2.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus................................ 42
1.2.3. Les propositions et les suggestions .................................................................... 44
1.3. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA PROMOTION DES
INVESTISSEMENTS....................................................................................................... 45
1.3.1. La situation actuelle et la problématique............................................................ 45
1.3.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus................................ 47
1.3.3. Les propositions et les suggestions .................................................................... 47
CHAPITRE 2. LA CONTRIBUTION DE LA SECURISATION FONCIERE AU
DEVELOPPEMENT SOCIO-ECONOMIQUE ................................................................... 49
2.1. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA REDUCTION DE
LA PAUVRETE ............................................................................................................... 49
2.1.1. Les blocages au niveau des services sociaux ..................................................... 49
2.1.2. L'implication ménages dans l’amélioration de leurs conditions de vie .............. 51

xvi
 2.2. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS LA REDUCTION DES
LITIGES ET CONFLITS SOCIO-FONCIERS ................................................................ 54
2.2.1. La situation actuelle et la problématique............................................................ 54
2.2.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus................................ 55
2.2.3. Les propositions et les suggestions .................................................................... 58
2.3. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’INSTITUTION DE
LA JUSTICE SOCIALE ................................................................................................... 60
2.3.1. La situation actuelle et la problématique............................................................ 60
2.3.2. La contribution de la sécurisation foncière et les résultats attendus .................. 61
2.3.3. Les propositions et les suggestions .................................................................... 63
2.4. LE ROLE DE LA SECURISATION FONCIERE DANS L’IDENTITE
PERSONNELLE ET DES VALEURS SOCIALES......................................................... 65
2.4.1. La situation actuelle et la problématique............................................................ 66
2.4.2. Le rôle de la sécurisation foncière et les résultats attendus................................ 69
2.4.3. Les propositions et les suggestions .................................................................... 71

CONCLUSION ........................................................................................................................ 75

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... IX

WEBOGRAPHIE ..................................................................................................................... XI

ANNEXES ..............................................................................................................................XII

TABLE DES MATIERES ..................................................................................................... XV

xvii
Auteur : RAKOTOHARISOA Nasaina Donatien
Contact : 034 37 268 81
Courriel : rnasainadonatien@yahoo.fr
Titre de l'ouvrage :
« LA SECURISATION FONCIERE FACE AU DEVELOPPEMENT DE MADAGASCAR »
Nombre de pages : 76
Nombre de figures : 02
Nombre de tableaux : 06

RESUME

Cet ouvrage est parti d'un constat : celui dans lequel l'insécurité foncière est l'une des causes
principales de la pauvreté en freinant l'amélioration de la productivité de l'agriculture, de
l'industrie et de la vie sociétale en général. C'est pourquoi il nous a été impératif, outre les
objectifs de formation que doit atteindre le sortant en "Information Géographique et
Aménagement du Territoire", de nous orienter dans le délicat domaine de la sécurisation
foncière et du développement durable. Au commencement de l'ouvrage, nous avons émis une
problématique se basant sur la relation entre la sécurisation foncière et le développement afin
de déterminer le rôle exacte que peut avoir la sécurisation foncière sur l'économie du pays.
Pour parvenir à cette fin, nous avons mis en place une méthodologie reposant sur l'approche,
l'analyse et l'échantillonnage des informations obtenues qui nous permis d'aborder la
recherche le plus objectivement possible.
Mot-clé : sécurisation foncière, législation, aménagement, insécurité, développement.

ABSTRACT

This work started with an observation : insecurity is one of the main causes of poverty by
slowing improvement in productivity of agriculture, industry and social life in general. That is
why it was imperative for us, besides the training objectives to be achieved in the outgoing
"Geographical Information and Land Planning", to approach the delicate domain of land
security and development. In the beginning of this book, we issued a problematic based on the
relationship between land security and development to determine the exact role that may have
land security on the economy. To achieve this, we have implemented a methodology based on
approach, analysis and sampling of obtained information that allowed us to approach the
research as objectively as possible.

Keywords : land security, legislation, land planning, insecurity, development.