UNIVERSITE D’ANTANANARIVO

Domaine SCIENCE DE LA SOCIETE

Mention ECONOMIE

Grade MASTER

Parcours FINANCE

Mémoire de fin d’études pour l’obtention du diplôme de

Master professionnel ès Sciences Economiques

ESPACE BUDGÉTAIRE ET REDUCTION DE LA

PAUVRETÉ

Soutenu par Mademoiselle RAHARIZAKA Mirana Estella

Le 27 Octobre 2017

Devant les membres du jury composés de :

Président : Monsieur RAMAROMANANA ANDRIAMAHEFAZAFY Fanomezantsoa

Maitre de conférences à l’Université d’Antananarivo

Encadreur : Monsieur RAMIANDRISOA Olivier

Maitre de conférences à l’Université d’Antananarivo

Examinateur : Monsieur LAZAMANANA André Pierre

Maitre de conférences à l’Université d’Antananarivo

Année Universitaire 2014 – 2015

REMERCIEMENTS

Ce mémoire n’a pas pu être réalisé sans la grâce de Dieu Tout Puissant car Il m’a
donné de la force et de l’intelligence pour l’accomplissement de ce travail. Partant, je tiens à
Lui remercier très vivement. En outre, la contribution des personnes suivantes est aussi
valeureuse et elles méritent de grands remerciements :

- Le Doyen de la Faculté de Droit, d’Économie, de Gestion et de Sociologie (DEGS), Dr

RAKOTO David Olivaniaina

- Le Chef du département, Dr RAMAROMANANA ANDRIAMAHEFAZAFY

Fanomezantsoa

- Le Responsable du troisième cycle, Pr RANDRIANALIJAONA Tiana Mahefasoa

- Mon encadreur Dr RAMIANDRISOA Olivier, qui a accepté d’encadrer ce mémoire et son

encadrement m’a permis de comprendre le métier d’un chercheur

- Mes parents et toute ma famille.

i
SOMMAIRE

INTRODUCTION ..............................................................................................................................1

PARTIE I : CONCEPT ET ETAT DE L’ART ....................................................................................3

Chapitre 1 : La pauvreté ......................................................................................................3

Chapitre 2 : Le concept d’espace budgétaire .............................................................. 11

Chapitre 3 : Revue de littérature sur la mobilisation des ressources fiscales

..................................................................................................................................................... 16
PARTIE II : ANALYSE DE L’ESPACE BUDGETAIRE POUR LE CAS DE MADAGASCAR ...... 21

Chapitre 1 : Situation de la pauvreté à Madagascar ............................................. 21

Chapitre 2 : Diagnostic macro-fiscal de Madagascar ............................................ 26

Chapitre 3 : Recommandations ....................................................................................... 36

CONCLUSION ................................................................................................................................ 39

ii
LISTE DES ABREVIATIONS

BAD : Banque Africaine pour le Développement

ENEMPSI : Enquête Nationale sur l’EMPloi et le Secteur Informel

ENSOMD : Enquête Nationale sur le Suivi des OMD

FMI : Fonds Monétaire International

FMI : Fonds Monétaire International

IS-LM : Investment Saving-Liquidity Money

ODD : Objectifs du Développement Durable

OMD : Objectifs du Millénaire pour le Développement

PNUD : Programme des Nations Unis pour le Développement

VPEI : Vice Primature chargé de l’Economie et de l’Industrie

iii
 LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Évolution du taux de pauvreté à Madagascar (%) ............................................................ 22

Tableau 2 : Evolution de la pauvreté en milieu urbain (%) ................................................................. 22
Tableau 3 : Evolution de la pauvreté en milieu rural (%) ................................................................... 23
Tableau 4 : Evolution du taux d’absorption de l’aide à Madagascar : Valeurs et Nombre de projets
éligibles ............................................................................................................................................ 33
Tableau 5 : Taux d’absorption selon type de financement .................................................................. 33

LISTE DES FIGURES

Figure 1 : Diamant de l’espace budgétaire : Approche du PNUD ....................................................... 14

Figure 2 : Evolution de la recette fiscale (% du PIB) ......................................................................... 27
Figure 3 : Répartition des dépenses publiques (% PIB) ...................................................................... 29
Figure 4 : Répartition des dépenses publiques (%PIB) ....................................................................... 30
Figure 5 : Evolution des aides au développement pour Madagascar (2005-2014) ............................... 31
Figure 6 : Répartition des aides (%) selon le secteur .......................................................................... 31
Figure 7 : dette publique en %PIB ..................................................................................................... 34
Figure 8 : Répartition de la dette publique en %PIB .......................................................................... 34

iv
INTRODUCTION

Dans tous les pays du monde, l’éradication de la pauvreté est un des défis majeurs.
Ces défis sont inscrits dans les stratégies de lutte contre la pauvreté tant nationales, comme le
DSRP ou le PND, qu’internationales comme les OMD suivi par les ODD. Mais les pays
pauvres ne peuvent pas souvent les réaliser par leurs propres moyens et ont fait appel à des
aides étrangères. Il existe même des pays qui dépendent exclusivement aux aides estrangères
pour pouvoir songer au développement (comme Madagascar). Toutefois ces aides sont
insuffisantes pour financer totalement le développement d’un pays. C’est pourquoi on pense à
une mobilisation des ressources intérieures comme l’impôt afin de financer la réduction de la
pauvreté de façon endogène. La question autour de la mobilisation des ressources intérieures
et de l’élargissement de l’espace budgétaire constitue le thème de ce mémoire. Plus
précisément, le thème du présent rapport s’oriente dans l’espace budgétaire et la réduction de
la pauvreté pour le cas de Madagascar. Mais de quelle manière l’exploitation de l’espace
budgétaire pourrait-elle être un instrument de réduction de la pauvreté ? Cette question
constitue la problématique de cette étude.

Ce mémoire essaie donc de donner des propositions de politiques pour que la

mobilisation des ressources conduise le pays à une réduction significative de la pauvreté. Ceci
constitue l’objectif global de l’étude. Les objectifs spécifiques seront de déterminer le
potentiel fiscal de Madagascar et d’analyser la capacité d’absorption du pays. La
méthodologie à adopter est une approche positive en se basant sur l’approche du PNUD en
utilisant le diamant de l’espace budgétaire (Heuty, 2011). Le diamant de l’espace budgétaire
consiste à analyser quatre ressources essentielles telles que les recettes publiques, les dépenses
publiques, l’aide au développement, les emprunts. On a pris des données secondaires
concernant ces quatre ressources en faisant des analyses graphiques afin de proposer des
solutions pour élargir l’espace budgétaire du pays.

Pour pouvoir atteindre les objectifs et répondre à la problématique, ce mémoire se

divise en deux parties. La première partie élucidera une approche théorique sur la
mobilisation des ressources fiscales. Le premier chapitre va essayer d’expliquer le concept de
la pauvreté. Ensuite, le second chapitre traitera la notion de l’espace budgétaire en donnant
des définitions et des méthodes d’approche. Une revue de littérature sur la mobilisation de
ressources et réduction de la pauvreté terminent cette première partie. La seconde partie sera
consacrée à une analyse empirique de la mobilisation des ressources pour le cas de

1
Madagascar. Le premier chapitre de cette partie mettra en évidence la situation de la pauvreté
à Madagascar. Ensuite, le second chapitre analysera la mobilisation des ressources et la
réduction de la pauvreté à Madagascar en utilisant l’approche du PNUD. Des
recommandations nécessaires achèvent cette deuxième partie.

2
PARTIE I : CONCEPT ET ETAT DE L’ART

Pour bien fixer les idées, il faudra bien préciser le concept avant d’effectuer une analyse.
Cette partie sera divisée en deux chapitres :

Chapitre 1 : La pauvreté

De toute évidence, le concept de pauvreté nécessite d’être au préalable explicité étant

donné qu’il constitue la base même du travail. Notons dans ce cadre que même les institutions
internationales tendent à l’interpréter d’une manière relativement subjective en considérant
uniquement des indicateurs monétaires ou non monétaires. En conséquence, les définitions et
les mesures développées ci-après viseraient plus particulièrement à en donner une vision plus
ou moins objective.

I. Définitions de la pauvreté

La définition de la pauvreté est difficile à bien préciser. La pauvreté n’est pas une
condition universelle. Sa définition s’attache aux différentes caractéristiques qui la
composent. Deux institutions internationales tentent de donner une définition de la pauvreté
pour mieux comprendre le phénomène. La Banque Mondiale et le PNUD (Programme des
Nations Unies pour le Développement) restent les deux institutions phares dans la lutte contre
la pauvreté. Les deux organisations s’accordent sur les causes de la pauvreté mais ont
cependant des divergences quant à la définition de celle-ci et de son quantification. Pour ces
deux institutions, la pauvreté résulte « d’un manque d’(accès aux) actifs, d’une croissance
économique insuffisante ou inappropriée, et d’une mauvaise gouvernance.»1

Le PNUD définit spécifiquement trois notions :

 La pauvreté extrême ou pauvreté absolue : une personne vit en condition

d’extrême pauvreté si elle ne dispose pas des revenus nécessaires pour
satisfaire ses besoins alimentaires essentiels définis sur la base de besoins
caloriques minimaux (1800 calories par jour et par personne (OMS))
 La pauvreté générale ou pauvreté relative : une personne vit en condition de
pauvreté générale si elle ne dispose pas des revenus suffisants pour satisfaire
ses besoins essentiels non alimentaires : habillement, énergie, logement, ainsi
que des biens alimentaires.

1
BSI Economics, « Définitions et approches de la pauvreté »

3
  La pauvreté humaine : est considérée comme l’absence des capacités
humaines de base : analphabétisme, malnutrition, longévité réduite, mauvaise
santé maternelle, maladie pouvant être évitée.

Le PNUD ne définit pas officiellement la pauvreté monétaire, mais l’évoque. C’est la

pauvreté humaine qui est mise au cœur de l’analyse et celle-ci est liée à la notion de
développement humain inspiré des travaux d’Amartya Sen (Prix Nobel d’Economie – 1998) :
le développement humain représente l’élargissement des possibilités et des choix offerts aux
individus.

La Banque Mondiale se concentre surtout sur l’approche monétaire de la pauvreté. Son

raisonnement consiste à identifier deux sortes de pauvreté : la pauvreté absolue et la
pauvreté relative qui ont été précédemment définies. Cette institution reconnait les
différentes facettes de la pauvreté : sa dimension multiple n’est ainsi pas négligée. Elle
explique que l’étude des domaines comme la santé, l’éducation, la vulnérabilité, le manque de
pouvoir et le manque de parole sont particulièrement nécessaires pour appréhender la
pauvreté dans toute sa complexité. L’approche monétaire de la Banque Mondiale consiste à «
se baser sur un critère de revenu ou de consommation, puis combiner différents domaines qui
se renforcent ou s’aggravent pour diminuer ou bien pour accroître le niveau d’indigence des
populations pauvres. »2

II. La pauvreté dans la pensée économique

De nombreuses définitions sont certes attribuées à la notion de pauvreté mais, dans le

cadre de ce travail, celles données par rapport aux écoles de pensée s’avèrent plus
appropriées3.

1) L’école wellfarist

Cette école de pensée associe le concept de pauvreté à celui de bien-être économique, les
wellfarists considérent ce dernier sous deux angles : soit d’une manière directe comme un
concept d’utilité commune en économie, soit d’une manière indirecte comme un concept
d’utilité générée par la consommation totale. L’utilité y est définie comme un état mental, tel
le bonheur, le plaisir ou la satisfaction du désir d’un individu procuré par la consommation
d’un bien ou d’un service. Le terme niveau de vie fait généralement référence au terme de

2
BSI Economics, « Définitions et approches de la pauvreté »
3
ASSELIN L-M et DAUPHIN A, « Mesure de la pauvreté : un cadre conceptuel », CECI, Octobre 2000

4
bien-être économique. En fait, d’après cette école, la pauvreté existe dans une société donnée
tant qu’un certain nombre de personnes n’atteignent pas le niveau minimum de bien-être
économique fixé par la norme établie au sein de ladite société. En d’autres termes, la société
fixe un minimum vital, et sont considérés comme pauvres ceux de ses membres qui
n’atteignent pas ce seuil minimal. Néanmoins, dans la réalité pratique, il se trouve que le bien-
être ne peut être mesurable du fait que chaque individu en a sa propre conception. Notons
dans ce cadre que la mesure du bien-être répond au principe selon lequel seuls les individus
connaissent leurs propres intérêts, quoiqu’il existe par ailleurs le principe selon lequel l’Etat
n’intervient pas dans l’économie. Malgré tout, il faut reconnaître que ces deux principes
impliquent l’encouragement des politiques axées sur l’augmentation de la productivité, de
l’emploi, et donc du revenu, et visent ainsi à alléger la pauvreté. C’est-à-dire que l’approche
wellfarist est associée à l’approche dite « revenu de la pauvreté ». Actuellement, la Banque
Mondiale se démarque comme un des organismes de développement leaders qui promeuvent
le concept de wellfare de la pauvreté.

2) L’Ecole des besoins de base

Ce type d’école considère que le manque qui caractérise la vie des pauvres est
essentiellement représenté par les biens de base indispensables à tout être humain. Ces biens
sont dits « de base » dans la mesure où ils sont préalablement requis pour l’atteinte d’une
certaine qualité de vie. Ainsi, à la différence de l’approche qui se réfère à l’utilité, cette
approche met l’accent sur les besoins individuels quant aux commodités de base, ces
dernières incluant notamment la nourriture, l’eau potable, les aménagements sanitaires, le
logement, les services de santé et d’éducation de base, voire le service de transport public. La
définition suivante rejoint l’idée soutenue par une telle approche dont l’un des principaux
problèmes est en fait la détermination des besoins de base : « la pauvreté est l’incapacité subie
par une famille de remplir ses besoins de base pour survivre (nourriture, eau, assainissement,
santé, vêtements), sécurité (revenu, abri, paix et sécurité) et empowerment (éducation de base,
soins, participation à la vie politique) ». Il est à noter que cette approche sert de référence de
base pour l’approche « Cost Basic Needs (CBN) » dans les méthodes de mesure de la
pauvreté.

3) L’Ecole des capabilités

Pour cette école, le manque n’est représenté ni par l’utilité, ni par la satisfaction des
besoins de base, mais plutôt par les habiletés ou capacités humaines. Cette approche, dont le

5
maître est Amartya Sen, a pris naissance dans les années 80. Selon Sen, la valeur de la vie
d’une personne dépend d’un ensemble de façons d’être (being) et de faire (doing), qu’il
regroupe sous le terme général de « fonctionnements ». Les fonctionnements sont des
accomplissements, et les capacités se réfèrent à la liberté de choisir parmi les divers
fonctionnements. La possession de l’utilité est un exemple de fonctionnement. Ainsi, selon
cette approche, une personne est qualifiée de pauvre tant qu’elle ne possède pas la capacité
d’atteindre un certain sous-ensemble de fonctionnements. Autrement dit, la pauvreté ne
saurait être ni réduite ni éliminée via l’atteinte des niveaux requis de consommation ou de
revenu, mais plutôt par la capacité des individus à y avoir accès. Cette approche qui, en
réalité, prend en compte les caractéristiques personnelles de l’individu, est préconisée par des
institutions internationales œuvrant dans le domaine du développement, telles le PNUD, par
exemple, qui s’attelle à déterminer l’indice de pauvreté humaine (IPH).

III. Les indicateurs de pauvreté

Les indicateurs de pauvreté sont regroupés en deux grandes catégories : indicateurs

monétaires et indicateurs non monétaires.

1) Indicateurs monétaires

Le revenu et la consommation sont des indicateurs monétaires de la pauvreté. Un

individu dont le revenu est en-dessous du seuil considéré comme un minimum vital est
considéré comme pauvre. Il s’avère toutefois, dans la pratique, que les gens ne déclarent pas
leur réel revenu, soit à cause de l’insécurité soit pour fins d’évasion fiscale. Ce qui permet de
conclure que la considération du revenu comme indicateur de pauvreté est susceptible de n’en
conduire qu’à des estimations. Par contre, la consommation s’avère être un indicateur plus
fiable plusieurs raisons4 :

 La consommation est directement liée au bien-être d’une personne, en ce sens qu’elle

témoigne de la possibilité de couverture des besoins essentiels (tandis que le revenu
est un facteur contribuant à satisfaire ces besoins). Et il est bien commode de prendre
en compte les problèmes d’accès aux ressources et à leurs disponibilités.

 La consommation peut être mesurée en fonction du revenu constaté : dans les

économies pauvres, le revenu des ménages ruraux varie suivant le cycle de récolte et,

4
COUDOUEL A., HENTSCHEL J.S. et WODON Q.T., « Chapitre 1 : Mesure et analyse de la pauvreté »,
Banque Mondiale, Avril 2002

6
 dans les économies urbaines où le secteur informel domine, le flux de revenu des
ménages est irrégulier.

 La consommation peut refléter le niveau de vie réel d’un ménage et sa capacité à

couvrir ses besoins fondamentaux. En effet, les dépenses de consommation traduisent
soit l’importance ou non des biens et services acquis par les ménages sur la base de
leurs revenus actuels, soit leur capacité d’accéder au marché du crédit lorsque le
revenu est faible, voire négatif.

Quoiqu’il en soit, les indicateurs de pauvreté ne sont pas uniquement monétaires, ils
peuvent également être non monétaires.

2) Indicateurs non monétaires

Il est donné ci-après quelques indicateurs non monétaires de la pauvreté :

 Pauvreté sanitaire et nutritionnelle

L’état de santé des membres d’un ménage peut être considéré comme un indicateur de
pauvreté ou, au contraire, de bien-être. A titre d’illustration, dans l’étude de l’état nutritionnel
des enfants qui en est considéré comme une mesure de croissance, l’indicateur utilisé est
l’insuffisance pondérale. L’espérance de vie constitue également un indicateur qui reflète
l’état de santé (un individu en bonne santé peut en effet espérer vivre longtemps) et qui est
utilisé dans le calcul de l’indice de développement humain (IDH). Dans les cas où les
informations sur la santé et la nutrition ne sont pas disponibles, le nombre de visites dans les
centres de santé peut s’assimiler à un indicateur de pauvreté.

 Pauvreté éducationnelle

Le niveau d’éducation peut également servir d’indicateur de pauvreté. En effet, le niveau

d’alphabétisation peut être défini comme un critère dans la mesure où un certain niveau
d’analphabétisme constitue un seuil de pauvreté (notons que le taux d’alphabétisation est
aussi utilisé dans le calcul de l’IDH). Le niveau d’éducation est très significatif dans la
mesure de la pauvreté, en ce sens qu’un individu possédant un niveau d’éducation élevé est
censé être productif et avoir ainsi un revenu relativement élevé lui permettant de satisfaire ses
besoins essentiels.

7
  Indices composites de richesse

Certes, il est relativement pratique de ne considérer qu’un seul paramètre dans la mesure
de la pauvreté, mais il est essentiel de mentionner que la pauvreté présente différents aspects.
Il est peut-être possible de créer une mesure unique en prenant en compte le revenu, la santé,
les actifs et l’éducation comme l’indice du développement humain (IDH), indice de pauvreté
humaine (IPH) ou indice de pauvreté multidimensionnelle (IPM), mais la limite en est la
difficulté de définir un seuil de pauvreté.

3) Ligne et mesure de pauvreté

La référence à ligne de pauvreté est importante du fait que, en-dessous, elle indique la
pauvreté. La mesure de la pauvreté dans un pays est indispensable car elle permet de faire un
diagnostic de la situation de la pauvreté qui peut y sévir.

a. Ligne de pauvreté

« Les lignes de pauvreté sont des points limites qui séparent les pauvres des non
pauvres ». Ces lignes peuvent être monétaires (un certain niveau de revenu ou de
consommation) ou non monétaires (un certain niveau d’éducation). Certes, les lignes de
pauvreté sont nombreuses, mais elles sont notamment regroupées sous deux grandes
catégories :

 Ligne de pauvreté relative : Celle-ci se détermine en fonction de la distribution

générale des revenus et de la consommation dans le pays. Un exemple de seuil de
pauvreté relative est celui de 2 dollars par jour (Banque Mondiale) ou de 1,25 dollar
par jour (PNUD). En d’autres termes, les individus qui s’allouent un revenu inférieur à
2 dollars par jour sont considérés comme pauvres selon ce constat de la Banque
Mondiale.

 Ligne de pauvreté absolue : Celle-ci est associée à certaines normes absolues régissant
les éléments dont les ménages doivent disposer pour couvrir leurs besoins
fondamentaux. Dans le cas des mesures monétaires, la ligne de pauvreté absolue sera
estimée en fonction du coût des denrées alimentaires de base considérées comme un
minimum requis pour assurer la bonne santé de la famille type. Le seuil de 2300 kcals
par jour est un type de seuil de pauvreté absolue.

Il est toutefois à noter que ces deux lignes de pauvreté sont parfois sujettes à confusion.

8
 b. Mesure de pauvreté

En règle générale, la mesure de la pauvreté est une fonction statistique. Elle vise plus
particulièrement à comparer l’indicateur de bien-être des ménages et la ligne de pauvreté, puis
à en traduire le résultat sous un seul nombre pour toute la population. Elle permet d’apprécier
l’incidence, la profondeur et la sévérité de la pauvreté. Elle peut être déterminée à partir de la
formule de Foster-Greer-Torbeche (FGT) :

∑( )

Où N désigne le nombre total d’habitants, H le nombre d’habitants vivant sous le seuil de

pauvreté, Z le seuil de pauvreté, Xi le revenu de l’individu i, et où

D’après cette formule, trois cas peuvent se présenter suivant les valeurs de :

 Incidence de la pauvreté : Elle s’obtient quant Elle fait référence à la partie

de population dont le revenu ou la consommation est en-dessous du seuil de
pauvreté. Les individus ainsi concernés n’ont pas le pouvoir de s’acheter le panier
de biens correspondant au minimum vital. Plusieurs lignes peuvent être utilisées
dans la détermination de la pauvreté et de l’extrême pauvreté. Un indicateur non
monétaire s’applique sur la partie de la population n’atteignant pas un seuil
prédéfini [exemple : population n’ayant bénéficié que d’une éducation de moins de
cinq ans (primaire)].

 Profondeur de la pauvreté : Elle s’obtient quand Cette mesure détermine la

distance séparant les ménages de la pauvreté. Elle permet d’évaluer le total des
ressources nécessaires pour amener l’ensemble de la population pauvre sur la ligne
de pauvreté. Cette mesure peut par ailleurs être utilisée avec les indicateurs non
monétaires : à titre d’exemple, l’écart de pauvreté en éducation pourrait être traduit
par le nombre d’années d’éducation requises pour l’atteinte d’un certain seuil.

 Sévérité de la pauvreté : Elle s’obtient quand Cette mesure tient compte

d’une part de la distance séparant les pauvres de la ligne de pauvreté et d’autre part
de l’inégalité entre les pauvres.

9
 Toutes ces mesures peuvent certes s’appliquer au niveau de chaque ménage, mais il est
néanmoins plus pratique de recourir à des mesures dont la base est la population, et qui, de ce
fait, permettent de prendre en compte le nombre de personnes composant chaque ménage.

De toute évidence, tant les organismes internationaux de développement que les pays
concernés eux-mêmes s’efforcent de mener en permanence une lutte contre la pauvreté,
notamment pour le bien-être de l’humanité. Et il s’avère que l’éducation en est un moyen
parmi d’autres : le chapitre suivant, qui fait état des rendements économiques de l’éducation,
est appelé à justifier une telle assertion.

10
Chapitre 2 : Le concept d’espace budgétaire

Ce chapitre va expliquer le concept de l’espace budgétaire. Pour ce faire, plusieurs

définitions seront données en premier lieu. Ensuite, différentes approches sont analysées.

I. Définitions

Heller (2005) définit l’espace budgétaire comme la « marge qui permet au gouvernement
d’affecter des ressources à la poursuite d’un objectif sans mettre en péril la viabilité de sa
position financière ou la stabilité de l’économie »5. D’après cette définition, le gouvernement
doit disposer d’un espace budgétaire ou le créer s’il veut allouer des ressources
supplémentaires à des dépenses productives. Pour ce faire, il peut prendre plusieurs mesures
pour y parvenir : augmentation de l’impôt, réduction des dépenses non prioritaires, emprunt
intérieur ou extérieur. Pour y parvenir, le gouvernement doit s’assurer que l’augmentation des
dépenses à court terme et toutes les dépenses futures peuvent être financée par des recettes
actuelles et futures. Si l’augmentation des dépenses est assurée par l’emprunt, il faut les
évaluer en fonction de leurs effets sur le taux de croissance tendanciel et sur la capacité du
pays à dégager des recettes. Toutefois, la création ou la disposition de cet espace budgétaire
ne doit pas nuire ni la stabilité macroéconomique, ni la viabilité budgétaire, ni la soutenabilité
de la dette.

Le Comité du développement de la Banque Mondiale et du FMI (2006) définit l’espace

budgétaire comme le « différentiel entre le niveau actuel de la dépense publique et le niveau
maximal qu’un gouvernement peut engager sans affecter sa solvabilité »6. Cette définition se
concentre plutôt sur la notion de dépense. L’espace budgétaire mesure donc la différence
entre le niveau de dépense maximale et ce de dépense réelle que le Gouvernement peut
réaliser afin d’atteindre ses objectifs. Toutefois, ceci n’affecte pas la solvabilité du
Gouvernement. Le raisonnement est ici en terme de dépense. En effet, si un Gouvernement
s’engage pour une telle dépense, cela indique qu’il est capable d’utiliser cette dépense d’une
façon optimale. Si des écarts importants surviennent entre les dépenses engagées et les
dépenses réelles, alors ce Gouvernement effectue des prévisions biaisées dans l’élaboration du
budget et cette situation peut affecter la crédibilité du gouvernement.

5
Peter HELLER, « L’espace budgétaire : Concept et genèse », Finances & Développement, Juin 2005
6
Antoine HEUTY, « Espace budgétaire et Développement humain », PNUD, Rabat, Mai 2011

11
 Le PNUD définit l’espace budgétaire comme l’ensemble des « mesures politiques
concrètes visant à renforcer la mobilisation des ressources domestiques et réformes
permettant d’assurer un environnement institutionnel et économique favorable à leur mise en
œuvre efficace »7. Selon cette définition, mesures politiques impliquent immédiatement un
minimum de crédibilité des projets de sociétés du Gouvernement, comme l’accès à l’eau
potable, service d’assainissement de base. Le PNUD fait appel alors à la mobilisation de
ressources intérieures afin de mettre en place un développement efficace. Ces ressources
intérieures peuvent être fiscales, naturelles, humaines. En d’autres termes, le PNUD prône un
développement endogène.

II. Approches

Plusieurs approches de l’espace budgétaire existent mais dans le cadre de ce travail, on va

se limiter à deux approches : Approche du FMI et Approche du PNUD.

1) Approches du FMI

Le FMI est favorable à la création d’un espace budgétaire à travers l’augmentation des
dons extérieurs pour des dépenses d’infrastructures ou des programmes sociaux. Toutefois, la
stabilité macroéconomique et la viabilité de la dette se présentent toujours des soucis du FMI.
En outre, il faut tenir compte aussi les effets intersectoriels de l’augmentation des dépenses.
En général, le FMI examine deux possibilités : augmentation de l’épargne publique par la
rationalisation des dépenses et la réforme fiscale, mobilisation des ressources supplémentaires
par des emprunts et des dons.

Pour cela il évalue quelques facteurs sous-jacents qui influencent le résultat des
politiques :

 Redéfinition des dépenses prioritaires : le gouvernement doit réduire ou même

éliminer les dépenses improductives comme les subventions, les dépenses
militaires, les solutions aux fonctionnaires fantômes, etc. Inversement, il doit
protéger les dépenses productives en éducation ou en santé par exemple car
l’insuffisance de ces dépenses aura des effets économiques et sociaux

7
Idem

12
  Augmentation de l’efficience : la lutte contre la corruption et l’amélioration de la
gouvernance sont primordiales. Les donateurs peuvent aider les pays pauvres en
simplifiant les conditionnalités des aides.

 Accroissement des recettes : il faut élargir la base d’imposition et renforcer

l’administration fiscale. Les pays à faible revenu devraient se fixer comme
minimum un taux de pression fiscale de 15%.

 Emprunter davantage : le gouvernement peut emprunter si cet emprunt est

socialement rentable. Toutefois, l’évaluation de la rentabilité prendra en compte
les différents indicateurs macroéconomiques tels que le taux d’intérêt, le taux de
change. En effet, l’augmentation du taux d’intérêt accroit le coût de l’emprunt.
Ensuite, il peut exister des effets potentiels de la dépréciation du taux de change
sur la charge de la dette dans la détermination du degré de l’intervention de l’Etat
sur le marché des changes. C’est le phénomène de l’effet pass-through.

 Accroissement de la masse monétaire : c’est la mesure à éviter. Les emprunts du

gouvernement dans le système bancaire doivent être guidés par la politique
monétaire. Même si l’Etat possède le pouvoir de créer de la monnaie, il faut tenir
compte les limites et les déséquilibres inflationnistes.

 Obtenir davantage de dons extérieurs : les dons créent un espace budgétaire plus
grande que les emprunts. En effet, même si les prêts sont concessionnels, il faut
toujours veiller à la viabilité de la dette. L’arrivée des dons ne modifie pas le
degré de soutenabilité de la dette

 Mener une politique macroéconomique saine : un pays qui gère bien ses
politiques macroéconomiques a plus de chance d’obtenir de l’aide ou de
l’emprunt.

Bref, il est important de déterminer les moyens de facilitation des dépenses publiques pour
stimuler la croissance.

2) Approche du PNUD

L’approche du PNUD de l’espace budgétaire s’axe dans les quatre dimensions suivantes :
aide au développement, réallocation et efficacité des dépenses publiques, emprunts et revenus.

13
Ces quatre dimensions sont représentées par le diagramme appelé « diamant d’espace
budgétaire ». C’est un outil de diagnostic macro fiscal utilisé par le PNUD.

La dimension aide publique au développement concerne les dons multilatéraux et

bilatéraux ainsi que la remise de la dette. Les emprunts touchent les emprunts internes et
externes. Les revenus intéressent les recettes de privatisation si celles-ci existent et les recettes
fiscales directes et indirectes. A titre de rappel que la dernière dimension concerne la
réallocation et l’efficacité des dépenses publiques. Mais si on suit le raisonnement du PNUD
dans la définition, la mobilisation des ressources se réalise beaucoup par la mobilisation des
recettes intérieures. La figure suivante montre un aperçu de l’approche du PNUD de l’espace
budgétaire

Figure 1 : Diamant de l’espace budgétaire : Approche du PNUD

Source : HEUTY (2011)

D’après cette figure, le PNUD analyse quatre éléments pour bien mettre en évidence la
mobilisation des ressources intérieures. D’abord, les aides publiques au développement
peuvent être mobilisées pour avoir des ressources afin que l’Etat puisse œuvrer dans le
développement. La notion de capacité d’absorption entre ici. Cette notion étudie la capacité de
l’Etat à décaisser des aides extérieures. Les aides incluent les dettes et les dons. Il est plus
optimal pour un pays de maximiser les dons afin que la mobilisation de ces ressources ne
puisse pas nuire l’économie et la soutenabilité de la dette.

14
 Ensuite, les revenus de l’Etat aussi peuvent être mobilisés. Ces revenus sont composés
des recettes fiscales (directes et indirectes) et des recettes non fiscales. Les recettes fiscales
sont constituées par des prélèvements obligatoires auprès des entreprises et des particuliers.
Ce type de revenu constitue la majorité des recettes de l’Etat. Mais, la prolifération du secteur
informel peut nuire à la collecte des impôts. En effet, il y a beaucoup d’activités économiques
mais moins de contribuables. Il est alors optimal pour un pays d’élargir son assiette fiscale en
augmentant le nombre de contribuables mais pas forcément le taux d’imposition.

Par ailleurs, la réallocation et l’efficacité des dépenses publiques contribuent

positivement à l’efficacité de la mobilisation des ressources. En effet, le gaspillage des
ressources, en inventant des dépenses improductives, se répercute négativement à la santé de
l’économie en question. Il faut donc bien étudier la part des dépenses en fonctionnement et en
investissement. En effet, les dépenses publiques d’investissement contribuent positivement au
développement et croissance (Barro). Il faut bien voir le secteur prioritaire avant d’allouer des
ressources.

Enfin, l’emprunt peut être aussi mobilisé afin d’augmenter les ressources de l’Etat
pour financer le développement humain. Toutefois, l’emprunt extérieur peut engendrer d’effet
pass-through. En effet, la dépréciation de la monnaie augmente la somme à rembourser même
si l’intérêt est nul. D’où, il est plus commode de recourir aux emprunts intérieurs afin de
garder la valeur du capital. Or, l’emprunt interne peut entrainer une surliquidité bancaire
marquant l’inefficacité du système bancaire.

Le chapitre suivant va étaler une revue de littérature sur la politique budgétaire et la

mobilisation des ressources fiscales pour la réduction de la pauvreté.

15
Chapitre 3 : Revue de littérature sur la mobilisation des ressources

fiscales

I. La politique budgétaire dans la théorie économique

Avant Keynes (1883-1946) et sa célèbre « théorie générale de l’emploi, de la monnaie

et de l’intérêt », publié en 1936, on peut dire qu’il n’y avait pas de politique économique au
sens où on l’entend aujourd’hui, c’est-à-dire au sens d’une action des pouvoirs publics sur des
variables macroéconomiques considérées comme instruments dans le but de faire varier le
niveau général des prix, le taux de croissance économique ou le niveau de l’emploi. C’est « la
théorie générale » de Keynes qui constitue le premier fondement théorique de la politique
économique conjoncturelle, avec surtout son principe de la demande «effective».

Ensuite, une relecture du livre de Keynes dans le cadre néoclassique dominant

jusqu’alors est effectuée par John Hicks pour donner naissance au célèbre modèle IS-LM qui
a régné durant au moins trois décennies comme le cadre macroéconomique privilégié
d’analyse de la politique économique. Ce modèle IS-LM a été par la suite augmenté d’une
courbe d’équilibre de la balance des paiements (BP) pour rendre compte de l’ouverture
croissante des économies, puis de la courbe de Phillips pour intégrer l’emploi et les prix
absents au départ de l’analyse néo-keynésienne.

La contre-révolution monétariste des années 1960 conduit à l’abandon du modèle IS-

LM pour un modèle d’équilibre général AD-AS. C’est une extension du premier dans un
premier temps, pour évoluer ensuite pour faire la part belle aux idées des nouveaux
classiques, puis pour intégrer les idées des néokeynésiens. Cette offensive néoclassique a été
renforcée par la crise économique mondiale aigüe du milieu des années 1970. Ce modèle AS-
DS a été publié par Mankiw et il va dominer les manuels d’économie à partir des années
1980.

Avec l’avènement de la théorie de la croissance endogène, Barro a montré que les

dépenses publiques constituent aussi un facteur endogène à la croissance économique. Selon
cet auteur, les dépenses publiques d’infrastructures sont un facteur à la croissance
économique. Mais les dépenses de consommations finales ou dépenses de fonctionnements ne
contribuent pas à une croissance économique. Cette théorie est une explication claire de la
théorie keynésienne de la politique budgétaire. Mais Barro se focalise dans les dépenses

16
d’infrastructures. D’où, Il faudrait donner à l’Etat une taille optimale pour que ses dépenses
en capital (ou productives) aient un impact réel sur la réalisation de la croissance économique.

Aujourd’hui, l’intervention de l’Etat est inévitable en période de déséquilibre. Or

l’intervention de l’Etat implique l’existence d’une politique économique dont la politique
budgétaire.

II. Revue de littérature empirique sur la mobilisation des ressources fiscales

Le thème sur la mobilisation des ressources est devenu un thème d’actualité. De

nombreux travaux ont été effectués mais on va expliquer certains d’entre eux.

Annalisa Fedelino 8 (2005) a étudié la possibilité d’existence des dépenses

additionnelles pour les trois pays : Malawi, Tanzanie et Zambie. Le résultat de l’étude est le
suivant. La pression fiscale est plus élevée que la norme régionale pour Malawi et Zambie
mais elle demeure faible au Tanzanie. Donc, Tanzanie dispose une marge assez grande pour
relever les impôts. En outre, au Malawi et au Zambie, la hausse des paiements des intérêts est
expliquée par la hausse de la dette intérieure. En effet, les paiements des intérêts ont plus que
doublé au Malawi passant de 4% en 1999 à 9% en 2003. En Zambie, la masse salariale
s’élève jusqu’à 3% du PIB de 2000 à 2003. Par contre, la Tanzanie connait une dépense
globale moins élevée, de plus, les dépenses improductives ont diminué. D’où, La Tanzanie
pourrait redéfinir les dépenses prioritaires, mais le Malawi et la Zambie seraient limités dans
cette action par la part élevée des traitements et salaires et des paiements d’intérêts dans leurs
dépenses totales. Ensuite, La Tanzanie pourrait choisir la solution d’emprunts concessionnels,
mais le Malawi et la Zambie en seraient empêchés par un endettement intérieur élevé et, tant
que la dette extérieure ne sera pas ramenée à un niveau soutenable par un allégement, le
recours à de nouveaux emprunts ne serait pas une décision avisée. La meilleure solution pour
ces trois pays serait donc un plus gros apport de dons extérieurs. Toutefois, pour que cette
approche soit efficace, il faudra que le Malawi et la Zambie, en particulier, améliorent la
gestion de leurs dépenses publiques. Les trois pays devront aussi mener des politiques
macroéconomiques saines pour limiter les effets négatifs éventuels de ces entrées de fonds sur
les taux d’intérêt ou les taux de change réels.

8
Peter Heller, « Comprendre le concept d’espace budgétaire », Documents de synthèse du FMI, Mars 2005

17
 Attila, Chambas et Combes9 (2009) ont effectué une analyse économétrique entre la
corruption et la mobilisation des recettes publiques pour les pays en développement. Ils ont
trouvé un effet négatif de la corruption sur le prélèvement public. Ensuite, la corruption
déforme la structure des recettes fiscales au profit des droits de douanes. Donc, le résultat
montre une dépendance vis-à-vis des impôts sur le commerce international. Enfin, l’analyse
montre l’importance du civisme fiscal en tant que canal de transmission de la corruption sur le
niveau de prélèvement public. D’où le résultat justifie la politique de lutte contre la
corruption. Il conduit aussi à renforcer l’opportunité des réformes fiscales. Enfin, la lutte
contre la corruption est une mesure d’accompagnement de la transition fiscale car sa
diminution corrige la dépendance vis-à-vis des taxes sur le commerce extérieur.

Diallo 10 (2011) a étudié la mobilisation des ressources pour le cas du Sénégal. Les
ressources intérieures ont augmenté progressivement mais elles restent encore insuffisantes
pour assurer le financement des programmes de développement. Par exemple, les recettes
budgétaires ont crû à la faveur des recettes fiscales. Celles-ci se situent à 18,6% du PIB en
moyenne tandis que l’objectif fixé par la CEDEAO est de 20%. L’assiette fiscale est rétrécie
par des dérogations ou dépenses fiscales et l’importance du secteur informel. Pour l’accroître,
l’Etat doit mettre une politique de développement du secteur financier, rationalisation des
dépenses fiscales, gestion saine des dépenses publiques, mise en place d’un système de suivi
des entreprises bénéficiant de dérogations temporaires. On peut envisager aussi la
mobilisation des ressources budgétaires dans le domaine minier pour le cas des pays de la
CEDEAO. En outre, on peut envisager aussi l’épargne même si c’est encore faible. Les
principaux défis à relever pour mobiliser les ressources intérieures portent sur la stabilité du
cadre macroéconomique, la formalisation du secteur informel, la réforme des systèmes de
retraite, le développement du secteur financier à travers l’instauration d’une culture financière
et la réduction des transactions par espèces ainsi que l’établissement d’un marché financier à
l’échelle de la CEDEAO.

Brun, Chambas et Mourji11 (2007) ont étudié l’espace budgétaire et développement

humain pour le cas de Maroc. Ils tirent les conclusions suivantes. Dans sa situation actuelle,
l’espace des ressources publiques marocaines ne peut être amélioré sans prendre de risque de

9
Gbewopo ATTILA, Gérard CHAMBAS et Jean-Louis COMBES, « Corruption et mobilisation des recettes
publiques : une analyse économétrique », Louvain Economic Review 75(2), 2009
10
Souleymane DIALLO, « Mobilisation des ressources intérieures au Sénégal », Centre d’Etudes et de Politique
pour le Développement (CEPOD), Novembre 2011
11
Jean-François BRUN, Gérard CHAMBAS et Faouzi MOURJI, « Garantir l’espace budgétaire pour le
développement humain au Maroc », CERDI, Etudes et Documents, E 2007.33, Novembre 2007

18
distorsions supplémentaires. Toutefois, les réformes fiscales effectuées permettent de réduire
ces distorsions en préservant le niveau de recettes publiques globales. En outre, l’épargne
extérieure et les modes de financements du déficit budgétaire pourraient permettre une
extension modérée de l’espace des ressources publiques. Ensuite, l’amélioration des dépenses
publiques et la promotion du développement local et associatif offrent un surplus considérable
des ressources. Enfin, la politique d’extension de l’espace budgétaire devrait contribuer
significativement à l’accélération de la croissance et le développement.

La BAD12 (2008), a effectué une analyse de l’espace budgétaire, croissance et

réduction de la pauvreté pour le cas de Cameroun. L’étude a mis en évidence divers obstacles
(défaillances dans la gouvernance par exemple) qui explique particulièrement la faiblesse de
l’efficacité des dépenses publiques. La production des biens publics est inférieure à celle qui
pourrait être réalisée. Cette situation explique le retard du Cameroun en matière
d’infrastructure collective, éducation, santé par exemple. En outre, l’environnement des
affaires est peu attractif pour les investisseurs. Pour cela, un élargissement de l’espace des
recettes publiques sera nécessaire. En effet, les ressources publiques camerounaises dépendent
du secteur pétrolier. Il faut donc élargir l’espace budgétaire du Cameroun à travers une
meilleure efficacité de la dépense publique. Le premier et principal effort du Cameroun en
matière d’espace budgétaire doit porter sur l’amélioration de la dépense publique. Il faut donc
définir une stratégie opérationnelle et cohérente d’extension de l’espace budgétaire. Toutefois,
cette stratégie doit promouvoir un espace budgétaire favorable au développement et à la
réduction de la pauvreté.

On peut tirer des leçons dans l’article de Heuty (2005) concernant l’accroissement de
l’espace budgétaire pour le cas de la Thaïlande. En effet, la politique fiscale n’a pas de grand
rôle dans l’accroissement de l’espace budgétaire. Toutefois, la financiarisation rapide par
l’épargne a permis un recours plus aisé de la dette publique. C’est donc le développement du
secteur financier qui fait augmenter l’espace budgétaire du gouvernement thaïlandais. En
outre, les dépenses en infrastructures et en services sociaux ont permis le développement de
l’accumulation du capital contribuant au développement humain. Enfin, une relation de
complémentarité entre investissement public et accumulation privée fait augmenter
l’investissement et dynamiser la croissance économique.

12
BAD, « Un espace budgétaire renforcé pour la croissance et la réduction de la pauvreté », Décembre 2008

19
 Une étude a été faite au Burkina Faso par Cockburn et al. En 2012. Cette étude a été
réalisée par le biais de la demande de l’UNICEF-Burkina Faso. Ces auteurs ont étudié
l’espace fiscal et les dépenses publiques pour les enfants burkinabés. Les résultats indiquent
que des dépenses publiques accrues en éducation permettent d’accroître les taux de
participation et de réussite scolaire. Par conséquent, l’offre et le niveau de scolarité des
travailleurs qualifiés augmentent, tout en réduisant l’incidence et l’étendue de la pauvreté, tant
calorique que monétaire. Ensuite, les subventions aux frais de scolarité ont des impacts plus
distincts sur l’éducation. En effet, ces subventions favorisent davantage l’entrée des enfants à
l’école, mais stimulent moins la poursuite de leurs études. D’où, l’offre de travailleurs
s’accroît légèrement, mais le niveau de scolarité des travailleurs est moindre que dans le
scénario de référence. Ce type d’intervention a un impact positif sur la pauvreté, et ces
impacts sont plus prononcés que dans les cas des dépenses publiques en éducation. Par
ailleurs, les transferts en espèce ont pour leur part un impact minime sur les comportements
scolaires, et en conséquence sur l’offre de travailleurs qualifiés. Toutefois, ils réduisent de
façon importante l’incidence et l’étendue de la pauvreté. Enfin, les résultats sont
qualitativement similaires à travers les différents modes de financement. D’ailleurs, le
mécanisme de financement ne semble pas avoir d’impact significatif sur les indicateurs
macroéconomiques et fiscaux à long terme, notamment dans le cas des dépenses publiques en
éducation. Pour les autres types d’intervention, le ratio dette sur PIB serait supérieur à celui de
référence. Ceci étant dit, un financement des interventions de l’État par une réduction des
subventions ou par une meilleure perception fiscale aurait des impacts négatifs sur la
pauvreté, puisque ces mesures augmentent le niveau des prix.

20
PARTIE II : ANALYSE DE L’ESPACE BUDGETAIRE POUR LE CAS DE
MADAGASCAR

Cette partie analysera la mobilisation des ressources pour le cas de Madagascar. Pour
ce faire, on va utiliser l’approche du PNUD en utilisant le diamant de l’espace budgétaire
comme outil d’analyse. La définition qui sera utilisé est celle du PNUD c'est-à-dire qu’on va
exploiter la possibilité pour le pays d’optimiser et d’utiliser ses propres moyens. Dans cette
partie, le premier chapitre analysera la situation de la pauvreté à Madagascar. Le second
chapitre met en évidence un diagnostic macro-fiscal du pays. Le dernier chapitre propose
alors des solutions.

Chapitre 1 : Situation de la pauvreté à Madagascar

L’objectif du millénaire pour le développement est de réduire la pauvreté et la faim à

sa moitié en 2015. Ensuite, l’objectif du développement durable souhaite éliminer l’extreme
pauvreté et la faim. Pourtant, pour le cas de Madagascar, la pauvreté persiste encore.
L’objectif de ce chapitre est de montrer la situation générale de la pauvreté à Madagascar tant
monétaire que non monétaire.

I. Pauvreté monétaire

La pauvreté monétaire est mesurée par les seuils de pauvreté établis par différentes
institutions tant nationales qu’internationales. Il existe trois seuils de pauvreté : seuil national,
pauvreté à 1,25 USD/jours et la pauvreté à 2 USD/jours. D’après l’ENSOMD en 2012-2013,
un individu est considéré comme pauvre si son revenu annuel est inférieur à 535603 MGA.
Ensuite, selon la pauvreté à 1,25 USD/jours, un individu est considéré comme pauvre si son
revenu journalier est inférieur à 1,25 USD. On a une même interprétation pour la pauvreté à 2
USD par jour. Le tableau suivant montre l’évolution du taux de pauvreté à Madagascar en
utilisant les trois seuils existants.

21
Tableau 1 : Évolution du taux de pauvreté à Madagascar (%)
2001 2002 2005 2010 2012

Seuil national 69,6 80,7 68,7 76,5 71,5

Pauvreté à 1,25$ PPA 75,6 88,1 76,6 82 77,1

Pauvreté à 2$ PPA 87,8 93,3 91,1 93,2 91

Source : ENSOMD 2012-2013

D’après ce tableau, plus de deux-tiers des malgaches vivent dans la pauvreté, malgré
une légère diminution en 2012, quel que soit le seuil utilisé. D’après le seuil national de
pauvreté, 69,6% des malgaches sont pauvres en 2001 et ce chiffre s’est augmenté en 2010
avec un taux de pauvreté de 76,5%. En 2012, il y avait une légère diminution et le taux de
pauvreté était à 71,5%. Selon le seuil de 1,25$, 75,6% des malgaches vivent sous le seuil de
pauvreté en 2001 et une augmentation jusqu’à 82% en 2010. Toutefois, une légère diminution
a été constatée en 2012 avec un taux de pauvreté de 77,1%. Enfin, le seuil de 2$ montre une
situation alarmante. En effet, la pauvreté était à 87,8% en 2001 et après une augmentation
forte en 2010, le taux de pauvreté devient 93,2%. Toutefois, une légère diminution a été
constatée en 2012 avec un taux de pauvreté de 91%. Il est commode à présent de répartir
l’analyse d’une manière spatiale avec la distinction rural-urbain. Le tableau suivant montre
l’évolution de la pauvreté à Madagascar dans les zones urbaines.

Tableau 2 : Evolution de la pauvreté en milieu urbain (%)

2001 2002 2005 2010 2012

Seuil national 44,1 61,6 52 54,2 48,5

Pauvreté à 1,25$ PPA 51,8 73,6 60 60,7 55,8

Pauvreté à 2$ PPA 73,5 87,1 80,9 81,9 80

Source : ENSOMD 2012-2013

D’après ce tableau, plus de la moitié des urbains vivent dans la pauvreté, malgré une
légère diminution en 2012, pour tout seuil. D’après le seuil national de pauvreté, 44,1% des
malgaches sont pauvres en 2001 et ce chiffre s’est augmenté en 2010 avec un taux de
pauvreté de 54,2%. En 2012, il y avait une légère diminution et le taux de pauvreté était à
48,5%. Selon le seuil de 1,25$, 51,8% des malgaches vivent sous le seuil de pauvreté en 2001
et une augmentation jusqu’à 60,7% en 2010. Toutefois, une légère diminution a été constatée
en 2012 avec un taux de pauvreté de 55,8%. Enfin, le seuil de 2$ montre une situation

22
alarmante. En effet, la pauvreté était à 73,5% en 2001 et après une augmentation forte en
2010, le taux de pauvreté devient 81,9%. Toutefois, une légère diminution a été constatée en
2012 avec un taux de pauvreté de 80%. On peut voir à partir du tableau que la pauvreté en
milieu urbain est moindre que la pauvreté au niveau national. Cela est dû au fait que la plupart
des riches demeurent dans les zones urbaines. Le tableau suivant montre l’évolution de la
pauvreté à Madagascar dans les zones rurales.

Tableau 3 : Evolution de la pauvreté en milieu rural (%)

2001 2002 2005 2010 2012

Seuil national 77,1 86,4 73,5 82,2 77,3

Pauvreté à 1,25$ PPA 82,6 92,3 80,8 87,4 82,5

Pauvreté à 2$ PPA 92,1 95,5 94 96 93,7

Source : ENSOMD 2012-2013

D’après ce tableau, presque les ruraux sont pauvres quel que soit le seuil choisi.
D’après le seuil national de pauvreté, 77,1% des malgaches sont pauvres en 2001 et ce chiffre
s’est augmenté en 2010 avec un taux de pauvreté de 82,2%. En 2012, il y avait une légère
diminution et le taux de pauvreté était à 77,3%. Selon le seuil de 1,25$, 82,6% des malgaches
vivent sous le seuil de pauvreté en 2001 et une augmentation jusqu’à 87,4% en 2010.
Toutefois, une légère diminution a été constatée en 2012 avec un taux de pauvreté de 82,5%.
Enfin, le seuil de 2$ montre une situation alarmante. En effet, la pauvreté était à 92,1% en
2001 et après une augmentation forte en 2010, le taux de pauvreté devient 96%. Toutefois,
une légère diminution a été constatée en 2012 avec un taux de pauvreté de 93,7%. On peut
voir à partir du tableau que la pauvreté en milieu rural est très grave si on compare avec la
pauvreté nationale. Cela est dû au fait que la plupart des gens pauvres demeurent dans les
zones rurales et effectuent des activités agricoles.

D’après ENSOMD 2012-2013, presque la population originaire de la région d’Androy

est presque pauvre avec un taux de pauvreté de 96,7% et ensuite la région d’Atsimo
Atsinanana avec un taux de pauvreté de 93,1%. Inversement, la région d’Analamanga
enregistre un taux de pauvreté de 47% et la région de DIANA 42,2%. Selon toujours cette
enquête, les petits exploitants agricoles et les moyens exploitants agricoles sont les plus
atteints de la pauvreté. En effet, les taux de pauvreté sont respectivement 36,9% et 22%. On
constate alors que le secteur agriculture englobe beaucoup de pauvres.

23
II. Caractéristiques de la pauvreté à Madagascar

Cette section analysera les caractéristiques de la pauvreté à Madagascar selon les

analyses du FMI dans le rapport sur les questions générales. Des différences de pauvreté
existent entre les hommes et les femmes lorsque l’on compare les familles
monoparentales. Les familles dirigées par une femme divorcée, séparée ou veuve sont
plus pauvres que les ménages correspondants dirigés par des hommes. De plus, les
femmes célibataires sont sensiblement plus pauvres que les hommes célibataires.

Les jeunes et les familles nombreuses sont en moyenne plus pauvres que les personnes
âgées et les familles peu nombreuses. Les jeunes et les familles nombreuses ont aussi vu
leur pauvreté s’aggraver entre 2001 et 2010, alors que les personnes plus âgées (de 50 à 59
ans) et les familles de taille plus réduite s’en sortent relativement mieux. En 2010, dans les
familles de sept membres ou davantage (qui représentent de l’ordre de 38 % de la
population), l’incidence de la pauvreté s’élevait à 86 %, contre 36 % dans les familles qui
comptaient un ou deux membres.

Il existe une forte corrélation entre la pauvreté et le manque d’instruction. Les

ménages dirigés par une personne ayant été peu ou pas scolarisée ont beaucoup plus de
chances d’être pauvres. En outre, la hausse de la pauvreté entre 2001 et 2010 s’est
produite essentiellement dans les ménages dont le chef n’a pas reçu d’enseignement
formel. Si l’éducation change le cours des choses, l’analyse de la pauvreté réalisée par la
Banque mondiale conclut que l’effet positif de l’augmentation du taux d’alphabétisme a
été relativement limité, et que les plus grands effets en termes de réduction de la pauvreté
s’observent chez les personnes ayant suivi au minimum un enseignement secondaire.
Dans ces conditions, il est inquiétant de constater que la proportion de la population ayant
suivi au minimum un enseignement secondaire a été ramené de 16 % en 2001 à 11 % en
2010.

Les dépenses de santé sont inférieures à celles d’autres pays d’Afrique subsaharienne.
Peu de Malgaches choisissent de se soigner dans des centres de santé ou en ont les
moyens. Le recours au système officiel de soins de santé varie largement en fonction du
revenu des ménages et les inégalités se creusent depuis 2001. En 2010, le taux de
consultation en cas de maladie du quintile le plus pauvre était de 22 % (en recul par
rapport au taux de 34 % en 2001), contre 43 % pour le quintile le moins pauvres (en
diminution par rapport au taux de 59 % en 2001). De plus, la prévalence de la malnutrition

24
chez les enfants de moins de cinq ans (49 % d’entre eux souffraient d’un retard de
croissance en 2009) est l’une des plus élevée du monde. Ceci dit, Madagascar a enregistré
des progrès marqués au regard de certains grands indicateurs de santé. La mortalité des
enfants de moins de cinq ans (62 décès pour 1.000 naissances en 2012) est sensiblement
inférieure à celle des pays d’Afrique subsaharienne, et l’espérance de vie (de 64 ans en
2012) est bien supérieure à celle des pays d’Afrique subsaharienne.

D’après cette analyse menée par le FMI, Madagascar est pauvre et il faut corriger les
erreurs de gestion pour faire développer le pays. L’Etat possède des ressources pour
financer le développement afin de réduire la pauvreté. Pour analyser cette possibilité de
ressources importantes pour l’Etat, un diagnostic macro-fiscal sera élucidé dans le
chapitre qui suit.

25
Chapitre 2 : Diagnostic macro-fiscal de Madagascar

Le diamant de l’espace budgétaire sera utilisé comme outil pour appréhender la

mobilisation des ressources pour le cas de Madagascar.

I. Revenus

Dans cette section, on va décrire la rentrée fiscale du gouvernement malgache. En

moyenne, environ 80% des recettes publiques proviennent de la fiscalité. Donc si la rentrée
fiscale de l’Etat est faible alors, les ressources publiques ne satisfont pas les dépenses. Mais il
faut à noter que le budget de l’Etat est structurellement en état de déficit. Ensuite, le taux de
pression fiscale est encore faible à Madagascar. Selon FMI 13 (2014), depuis les 20 dernières
années, le ratio impôts sur PIB à Madagascar varie entre 7,7% et 11,8% figurant parmi les
plus faibles du monde. En 2013, le ratio était à 9,3% du PIB. Le taux de pression fiscale à
Madagascar n’a pas pu dépasser les 12% depuis l’année 2006. C’est en 2008 qu’on a atteint
ce 12% et le taux est à 11,6% du PIB en 2014. Le recouvrement fiscal est encore précaire
dans le pays. Or le taux de chômage est faible dans le pays (1,7% selon ENSOMD 2012-
2013) et on doit s’attendre normalement à un niveau significatif d’impôt. Mais la population
occupée malagasy connait un problème de sous-emploi. Selon l’ENEMPSI14 2012, pour la
population occupée, « le problème se pose davantage en termes de sous-emploi lié à la durée
du travail et d’emploi inadéquat ». Le problème de sous-emploi touche beaucoup plus les
femmes, or les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans le pays. Si les travailleurs
sont touchés par ces problèmes alors, ils ne peuvent pas payer ses impôts. Le graphique
suivant montre l’évolution des rentrées recettes fiscales.

13
FMI, « République de Madagascar. Documents sur les questions générales », Rapport nº 15/25, Janvier 2005
14
ENEMPSI = Enquête Nationale sur l’EMPloi et de Secteur Informel

26
Figure 2 : Evolution de la recette fiscale (% du PIB)

14

13

12

11

10

8
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Source : Base de données de la Banque Mondiale

La collecte de recettes fiscales a connu une prospérité à partir de 2005 à 2008. En

effet, la recette fiscale était à 10% du PIB en 2005 et ce chiffre a monté jusqu’à 13% en 2008.
Mais une fois la crise politique de 2009 est arrivée, la rentrée des recettes diminue et le niveau
de 2008 n’est jamais plus atteint. Par conséquent, la recette fiscale est de 9,4% du PIB en
2008 et 9,9% du PIB en 2014.

Par ailleurs, selon FMI (2005), compte tenu des caractéristiques développementales,
structurelles et institutionnelles du pays, Madagascar pourrait porter son ratio des impôts au
PIB à 17%. Une étude effectuée par le FMI (Fenochietto et Pessino, 2013) a montré donc que
le potentiel fiscal de Madagascar est de 17% alors que le prélèvement effectif est encore à
9,3% du PIB. On peut en déduire donc que l’effort fiscal pour le pays est encore négatif.
C'est-à-dire que la fiscalité à Madagascar est encore en sous-exploitation le projet loi des
finances 2014 a montré que le déficit budgétaire s’élève à 3,5% du PIB. Donc, si le potentiel
fiscal de 17% était atteint, le déficit serait comblé. D’où la mobilisation des ressources pour le
pays peut s’effectuer par l’élargissement de l’assiette fiscale. L’encadré suivant montre la
comparaison de deux approches de calcul du potentiel fiscal.

27
 Encadré 1. Potentiel fiscal : comparaison de deux approches empiriques
Deux méthodes sont couramment suivies pour déterminer la performance fiscale et le
potentiel fiscal. La première, dite « par comparaison avec les pairs » dans le numéro
d’octobre 2013 du Moniteur des finances publiques du FMI, définit les recettes (𝑟𝑖 ) dans
le pays i (en pourcentage du PIB) comme une fonction des caractéristiques observables 𝑥𝑖
(comme le revenu par habitant, la part de l’agriculture dans la valeur ajoutée, l’ouverture
aux échanges, le taux de dépendance des personnes âgées et la participation politique). Le
« potentiel » de recettes supplémentaires est le résidu ajusté 𝜀𝑖
𝑟𝑖 𝛼 + 𝛽𝑥𝑖 + 𝜀𝑖
C’est cette méthode qui a été appliquée par exemple dans FMI (2007) à l’aide de données
obtenues par coupes transversales et, plus récemment, par Torres (2014), qui a élargi la
méthode en l’appliquant à des données de panel et à des sous-catégories d’impôts à l’aide
de données construites à partir des Perspectives de l’économie mondiale du FMI et de
documents nationaux comme les rapports au titre de l’article IV. Les résultats permettent
de dire que le potentiel fiscal est en corrélation positive avec le revenu par habitant, le
taux de dépendance des personnes âgées et la participation politique.
L’autre méthode détermine le potentiel fiscal en estimant empiriquement une frontière
fiscale à l’aide d’une analyse de frontière stochastique (AFS). L’AFS modélise le
potentiel de recettes suivant la fonction ci-dessous :
𝑅𝑖 𝑈 𝑧𝑖 𝑀 𝑥𝑖 𝑒 𝜐𝑖
Où M représente les recettes maximales, qui dépendent des caractéristiques observables
exogènes aux politiques publiques, et U est un indice entre zéro et un qui mesure « l’effort
» (qui dépend des insuffisances de l’administration fiscale et des choix d’orientation en
matière de législation fiscale, de taux d’imposition et d’exonérations fiscales). 𝑧𝑖 est
analogue à 𝑥𝑖 plus haut.
Le concept de potentiel fiscal est légèrement différent selon les méthodes. Dans l’analyse
« par comparaison avec les pairs », le potentiel fiscal est calculé indirectement à partir de
la différence entre la performance fiscale réelle et la valeur ajustée du coefficient fiscal.
Cette différence, le résidu ajusté 𝜀𝑖 , est en moyenne de zéro par construction de
l’échantillon. Par conséquent, suivant cette méthode, on estimera que la moitié environ
des pays fonctionnent au-dessus de leur potentiel de recettes. En revanche, l’AFS calcule
le potentiel fiscal directement comme étant les recettes maximales réalisables si l’on
admet que l’indice de l’effort est à sa valeur maximale (soit un).

Source : FMI

II. Dépenses publiques

Dans cette section, on va analyser la structure des dépenses publiques en dépense de

fonctionnement et d’investissement mais on va analyser aussi la ventilation de ces dépenses
dans des secteurs de développement humain.

Pour la période 2009 à 2015, la dépense courante est en moyenne atteint un niveau de
10,3% du PIB alors que la dépense en capital n’est que 4,06% seulement en moyenne. C'est-à-
dire que presque les impôts entrant sont utilisés dans les dépenses courantes. En effet, le taux

28
de pression fiscale avoisine ce 10,3%. Le graphique suivant montre cette répartition des
dépenses publiques

Figure 3 : Répartition des dépenses publiques (% PIB)

Source : Projet de loi de finances, 2008 – 2014

Les dépenses en capital servent à faire des investissements publics comme la construction
des infrastructures. La dépense courante ou dépense de fonctionnement est une dépense
d’achat des fournitures et le paiement des salaires des fonctionnaires.

C’est en 2010 qu’on trouve un maximum de dépense courante par rapport au PIB avec un
taux de 11,7%, l’année 2010 est marquée par un niveau de dépense publique qui est faible. En
outre, c’est en 2012 qu’on a pu constater une dépense en capital faible entre 2009 et 2015 car
elle représente seulement 2,7% du PIB. Enfin, on trouve une prospérité en 2015, car le niveau
des dépenses est le plus haut mais on trouve un taux de dépense courante de 11,1% et un taux
de dépense en capital de 4,5% alors qu’en 2013 le taux des dépenses courantes est de 11,7%
et il n’y a que 3,1% de dépense en capital.

Considérons ensuite la répartition des dépenses publiques selon les secteurs prioritaires.
Premièrement, le secteur porteur de croissance pour Madagascar est l’agriculture, l’élevage, la
pêche, l’environnement, le tourisme, énergie et mines. Le secteur social inclut l’éducation, la
santé, l’eau et l’assainissement. Le secteur infrastructure comprend le transport, les travaux
publics et les télécommunications. Il ne faut pas oublier quand même les autres facteurs. Le
graphique suivant montre la répartition des dépenses publiques selon les secteurs prioritaires.

29
Figure 4 : Répartition des dépenses publiques (%PIB)

Source : LFI, 2008-2013

De cette figure, à partir de 2009, on constate que les crédits alloués à tous les secteurs
de l’économie diminuent. Toutefois, les crédits alloués au Ministère des Finances est plus ou
moins instable. C’est le secteur social qui obtient plus de crédit parmi eux. Les deux secteurs,
croissance et infrastructure, diminue dans le temps alors l’étude du FMI a montré que la
faiblesse de la croissance est la principale cause de la pauvreté. En effet, si les infrastructures
sont insuffisantes alors il existe beaucoup d’activités économiques qui sont bloquées car les
dépenses publiques d’infrastructures possèdent des impacts positifs sur la croissance
économique (Barro).

Ces analyses se basent sur les lois de finances initiales. En termes de budget exécuté,
le cas du troisième trimestre de l’année 2013 sera pris comme exemple 15. Le budget exécuté
en sécurité est de 1,66% du PIB. Ensuite, les services sociaux comme la santé et l’éducation
constituent les 4,12% du PIB dont 2,92% du PIB en éducation et 0,97% du PIB en santé. En
outre, la dépense exécutée des ministères chargés des secteurs porteurs de la croissance est de
1,03% du PIB seulement dont 0,64% du PIB pour l`agriculture, l’élevage et la pêche. 0,46%
du PIB seulement sont alloués à la construction des infrastructures. Or les infrastructures sont
encore insuffisantes à Madagascar. Enfin, 15,66% du PIB sont alloués à l’administration
comme La Présidence ou le Ministère des Finances et du Budget. On constate alors qu’une
mauvaise répartition des dépenses publiques.

Puisque cette répartition des dépenses n’aide pas le pays à atteindre les ODD, alors
elle est encore inefficace et il faut encore une nouvelle répartition optimale pour réduire la
pauvreté.

15
http://www.mefb.gov.mg/

30
 III. Aide au développement

L’aide au développement constitue le financement extérieur des projets de développement

pour Madagascar. Mais la possibilité d’accorder des aides dépend de la situation politique du
pays. Toutefois, le problème est la dépendance du pays envers ce type de financement. S’il
n’y a pas cette aide, l’investissement en développement humain (santé, éducation) n’est pas
réalisable. Le graphique suivant montre l’évolution des aides au développement pour
Madagascar.

Figure 5 : Evolution des aides au développement (millions USD) pour Madagascar

(2005-2014)

Source : PRIMATURE, Evaluation du taux d’absorption de l’aide à Madagascar (2015)

On constate à partir de cette figure que le degré de confiance des bailleurs de fonds
diminue dans le temps jusqu’en 2012, mais il y a une bonne reprise à partir de 2013. En effet,
un niveau d’aide de 850 millions de dollar en 2005 diminue jusqu'à 424 millions de dollar en
2009 et 387 millions de dollar en 2012. Heureusement, les bailleurs ont accordé 591 millions
de dollar en 2014. C’est le secteur santé qui est le mieux financé par les partenaires car 36,8%
des aides sont allouées á la santé en 2012 et ceci augmente à 38,7% en 2013. Ensuite, le
secteur infrastructure a obtenu 14,2% des aides en 2012 et sa part s’élève jusqu’à 18,1% des
aides. Ensuite l’éducation a obtenu une part de 8,7% en 2012 et 10,3% en 2013. En général,
ce sont quelques secteurs dont le graphique suivant mettra en évidence ces répartitions des
aides.

Figure 6 : Répartition des aides (%) selon le secteur

31
 Source : RCD, 2013

En fait, le niveau de décaissement accordé par les bailleurs dépend de la capacité

d’absorption d’aide pour le pays. Pour Madagascar, la capacité d’absorption du pays entre
2009 et 2014 est de 65,59%. Cela signifie que seulement 65,59% des décaissements prévus
sont accordés par les partenaires techniques et financiers. La valeur minimale est de 58,79%
en 2010 et la valeur maximale est de 71,96% en 2014. Par rapport aux secteurs prioritaires, le
secteur éducation présente un taux d’absorption de 82% et la solidarité 80%. En effet, après
une crise politique, il faut de la solidarité nationale. Ensuite la santé présente un taux
d’absorption de 75 %. C’est le secteur infrastructure qui présente un taux d’absorption le plus
faible car sa valeur est de 47% seulement.

Par ailleurs, les dons sont encore insuffisants car ils ne dépassent pas 2,1% du PIB. En
2009, juste après la crise, le don était à 1,7% du PIB et il s’élève jusqu’à 2% du PIB en 2011
et 2,1% du PIB en 2014 et il revient à 1,7% du PIB en 2015. Or, selon le FMI, le don est un
moyen de mobilisation des ressources dans un pays. En effet, le don ne va pas nuire la
stabilité économique d’un pays alors que les ressources se sont augmentées.

La capacité d’un pays à débloquer ces aides est aussi un critère d’efficacité de la
mobilisation des aides et des dons. Cette capacité est mesurée par le taux d’absorption. C’est
donc le rapport entre le total de décaissements effectifs et le décaissements prévus. Si ce
rapport est proche de 100%, alors le pays a une forte capacité d’absorption des dettes. En
effet, presque les décaissements prévus sont réalisés. Le tableau suivant montre l’évolution du
taux d’absorption de l’aide à Madagascar sur la base des valeurs et nombres des projets
éligibles.

32
Tableau 4 : Evolution du taux d’absorption de l’aide à Madagascar : Valeurs et Nombre de
projets éligibles

Moyenne
Année 2009 2010 2011 2012 2013 2014
annuelle
Nombre de projets éligibles 179 165 181 153 150 198 171
Valeur moyenne du taux (%) 65,08 58,79 64,62 65,71 67,36 71,96 65,59
Source : Primature, Evolution du taux d’absorption de l’aide à Madagascar

D’après ce tableau, Madagascar possède un taux d’absorption avoisinant les 65%. Ce

taux est encore faible et cela veut dire qu’il y a encore des potentiels à exploiter pour
Madagascar. Les chiffres montrent que 65,59% des décaissements prévus sont réellement
décaissés. Cela montre alors la difficulté pour le pays de débloquer les financements
extérieurs. Le tableau suivant décrit le taux d’absorption par type de financement.

Tableau 5 : Taux d’absorption selon type de financement

Moyenne
Type de financement 2009 2010 2011 2012 2013 2014
annuelle
Subvention/don 67,95% 60,75% 65,67% 66,33% 67,26% 74,75% 67,12%
Emprunt/prêt 45,18% 38,16% 44,27% 39,20% 64,03% 33,07% 43,98%
Assistance Technique 63,06% 66,95% 87,50% 89,53% 75,47% 91,29% 78,97%
ENSEMBLE 65,08% 58,79% 64,62% 65,71% 67,36% 71,96% 65,59%
Source : Primature, Evolution du taux d’absorption de l’aide à Madagascar

Ici, l’objectif est de voir quel financement est le plus facile à décaisser et quel est le type
de financement qui a encore beaucoup de potentiel. Ce tableau montre alors que les aides sur
les assistances techniques sont beaucoup plus réalisées avec un taux d’absorption de 78,97%
des décaissements prévus. Il est toutefois difficile pour Madagascar de débloquer les
emprunts. En effet, ceci est expliqué par la situation politique et la situation de solvabilité de
la dette. Le taux d’absorption pour les emprunts est égal à 43,98%. Cela veut dire que 13,98%
des décaissements prévus sont débloqués.

Le secteur éducation possède un taux d’absorption élevé, avec un taux de 82%. Ensuite, la
solidarité possède 80% comme taux d’absorption. Pour ces deux secteurs, plus de 80% des
financements sont débloqués. Pourtant, pour le secteur infrastructure, le taux d’absorption est
de 47% seulement. Il est alors un peu difficile de décaisser des fonds pour les infrastructures

33
 IV. Emprunts

Cette section sera consacrée à l’étude des emprunts extérieurs et intérieurs. En général, la
dette publique était de 33,4% en 2009, juste après la crise et 31,9% en 2010. Après 2010, la
dette publique de cesse d’augmenter et elle s’élève jusqu’à 34,9% du PIB en 2014 et on
estime un niveau de dette de 35,1% du PIB en 2015. La figure suivante montre l’évolution de
la dette du gouvernement malagasy en pourcentage du PIB.

Figure 7 : dette publique en %PIB

Source : African Developement Bank database

En entrant dans un peu plus de détail, la majorité de la dette publique vient de l’extérieur.
Entre 2009 et 2015, en moyenne, la dette extérieure de Madagascar est de 24,75% du PIB
tandis que l’emprunt intérieur n’est que 8,95% du PIB. Le graphique suivant décrit la
répartition de la dette publique de Madagascar.

Figure 8 : Répartition de la dette publique en %PIB

Source : African Developement Bank database

34
De ce graphe, les emprunts externes dominent très largement les emprunts internes. Or, il
existe des problèmes pour le cas des pays pauvres comme Madagascar. En effet, le pays ne
peut pas emprunter à l’étranger avec sa propre monnaie et les dettes en devises s’accumulent
et cette situation peut provoquer une instabilité financière et macroéconomique. Ce
phénomène est appelé le phénomène de « péché originel16 »

16
Terme introduit par Eichengreen et Hausmann

35
Chapitre 3 : Recommandations

Les diagnostics dans le chapitre précédent nous amènent à proposer des solutions en
matière de politique économique pour élargir l’espace budgétaire du pays.

 Bonne gouvernance

Madagascar est encore caractérisé par un niveau élevé de corruption (indice = 32 en 2012
par exemple). Il faut une réforme de l’administration fiscale. Un individu ne veut pas payer
ses impôts s’il ne bénéficie pas du bienfait de son action. Donc, il faut être transparent, c'est-
à-dire que l’Etat doit montrer clairement par exemple que l’impôt sur le revenu collecté soit
destiné à financer des constructions des routes ou écoles par exemple. Pour cela, l’individu
sera motivé car il constate bien le fruit de son action. Ensuite, il faut donner aussi de
l’autonomie à tous les ministères clés de l’économie. En effet, même s’il y a un projet de
développement conçu par un ministère, le financement dépend du ministère des finances et si
ce dernier ne donne pas de fonds alors le projet ne sera pas réalisé.

 Elargissement de l’assiette fiscale par l’extension de la base imposable

Puisque l’effort fiscal de Madagascar est encore négatif, alors il est possible d’élargir son
assiette fiscale. D’abord, le marché de travail est encore dominé par le secteur informel, alors
il faut mettre en place un système de taxation des entreprises informelles. Il faut que la taxe
payée par des entreprises informelles soit un peu supérieure à celle payée par les entreprises
formelles. La raison c’est pour formaliser le secteur informel. Donc ici, on n’augmente pas le
taux d’imposition (car trop d’impôt tue l’impôt) mais augmenter le nombre de contribuables.
Ensuite, pour les entreprises travaillant dans le secteur minier, il faut augmenter la redevance
minière jusqu’à 10% au moins. En effet, il existe des pays africains appliquant ce taux
(comme de Burkina Faso). En outre, il faut s’assurer toutes les exportations de ces entreprises
soient transformées car la transformation crée de la valeur ajoutée qui va augmenter la rentrée
fiscale. Il faut donc une politique industrielle claire.

 Exploiter d’autres ressources comme l’épargne intérieure et les rémittences

Il existe encore d’autres ressources à exploiter comme l’épargne intérieure et les transferts
des travailleurs nationaux résidant à l’étranger. Pour le cas de Madagascar selon les données
de la banque mondiale, l’épargne intérieure est encore 4,3% du PIB en 2013. Donc, cette
ressource est encore un grand potentiel à mobiliser. En outre, selon les données de la Banque

36
mondiale, les diasporas malgaches envoient 4% du PIB à leurs familles à Madagascar. Donc,
c’est une ressource potentielle à mobiliser aussi pour réduire la pauvreté dans le pays. Il existe
donc d’autres ressources qui peuvent élargir l’espace budgétaire de Madagascar.

 Utiliser davantage des outils de gestion fondés sur le risque.

La collecte et l’analyse des données sur les contribuables peuvent aider à découvrir des
tendances et des pratiques et à signaler d’éventuelles irrégularités. À cet égard, les mesures
récentes visant à ce que les directions des douanes et des impôts échangent davantage
d’informations et le fassent plus systématiquement est un premier pas positif. La création
d’une base de données sur les valeurs indicatives des importations aux douanes serait aussi un
progrès. On pourra ainsi procéder à des contrôles plus ciblés, pertinents et rapides de
l’administration fiscale et douanière.

 Moderniser et simplifier les procédures.

Pour les impôts intérieurs, il faudrait s’attacher à améliorer les procédures de déclaration et de
paiement des impôts et d’audit des contribuables pour, autant que possible, les rendre plus
faciles pour les contribuables et plus économiques. Au niveau des douanes, une évolution vers
des processus plus automatisés et dématérialisés pourrait contribuer à atteindre le double
objectif de limiter les possibilités de fraude tout en facilitant les échanges.

 Création d’emploi à travers une politique d’industrialisation

L’idée ici est telle qu’un individu qui ne travaille pas n’est pas en mesure de payer ses
impôts, d’où la nécessité de la création d’emploi. D’après le RNDH 2010, 82% de la
population malagasy travaillent dans le secteur primaire et c’est l’agriculture qui est dominant
mais c’est seulement 0,2% travaillent dans les industries agroalimentaires. Presque les
produits exportés par Madagascar sont des produits bruts. Or, ces produits sont parfois
inélastiques surtout les produits agricoles. Il faut donc développer les PMI pour assurer la
transformation de ces produits (café, girofle, cacao par exemple). Pour ce faire, des
investissements publics sont nécessaires (infrastructure routière, électricité par exemple) car
ils entrainent des externalités positives. Puisque la population est jeune à Madagascar, on peut
organiser des concours de projets de création des PMI chaque année. Toutefois, ces PMI
doivent transformer les produits bruts en produits finis et les exporter. Il faut respecter la loi
des trois secteurs car c’est le commerce qui domine actuellement avant l’industrie. Pour cela,
il faut bien définir une politique d’éducation, de formation et une politique industrielle.

37
  Étudier le potentiel des industries extractives et des hydrocarbures17

Le Code minier de Madagascar est globalement satisfaisant, mais les recettes liées aux
industries extractives (redevances) représentent aujourd’hui une part relativement réduite du
budget de l’État. Une comparaison internationale du taux des redevances minières en Afrique
subsaharienne révèle que le taux des redevances minières à Madagascar (2 %) est en bas de la
fourchette et pourrait être porté à 3 % ou 4 %. Il serait important que cette hausse, si elle est
envisagée, soit appliquée uniquement aux projets futurs et que la clause de stabilité fiscale
applicable aux projets miniers existants soit respectée. Le Code pétrolier de 1996, quant à lui,
est dépassé et gagnerait à être actualisé de façon à respecter les pratiques optimales
internationales avant que d’autres licences de prospection et de production soient délivrées.

L’encadré suivant montre une réforme fiscale qui est déjà effectuée et à approfondir

Encadré 2. La réforme fiscale de 2008

En 2008, Madagascar a mis en œuvre une vaste réforme de sa politique fiscale. L’objectif
était d’accroître les recettes fiscales et d’améliorer le climat des affaires. Cette réforme
comprenait les éléments suivants :
 Réduction du nombre d’impôts, ramené de 28 à 14 ;
 Harmonisation des impôts sur le revenu et fusion en un taux d’imposition unique de
25 % ;
 Suppression des droits d’accise sur certains produits ;
 Taux de la TVA porté de 18 à 20 % et augmentation du seuil de TVA ;
 Annonce de la suppression du régime de zone franche pour les nouvelles entreprises
exportatrices, et maintien des droits acquis pour les entreprises existantes. Aucune
date définitive n’a cependant été annoncée et cette mesure n’a jamais été appliquée.
Parallèlement, les procédures de l’administration fiscale ont été réformées, ce qui a donné
lieu à la réactivation de la Direction des grandes entreprises, la restructuration de plusieurs
centres de services régionaux et la modernisation des procédures de déclarations fiscales et de
paiement.
Source : FMI

Bref, il faut que Madagascar exploite ses propres moyens au lieu d’attendre toujours des
aides extérieures

17
Documents sur les questions générales du FMI

38
 CONCLUSION

Pour conclure, l’objectif de ce mémoire est de montrer que la création d’un espace
budgétaire est un des moyens pour réduire la pauvreté. Pour Madagascar, la pauvreté est très
importante surtout dans les zones rurales. Le laisser faire n’arrive pas à bien résoudre le
problème, d’où la nécessité des politiques économiques dont la politique budgétaire. Mais
d’une part, les recettes de l’Etat n’arrivent pas à financer les projets de développement. Alors,
il faut des financements extérieurs pour réaliser les projets de développement. D’autre part,
les dépenses de l’Etat ne sont pas bien réparties dans leurs secteurs prioritaires.

La mobilisation des ressources domestiques est un moyen efficace pour réduire la

pauvreté dans un pays. L’approche du FMI se concentre sur la capacité d’un pays à décaisser
un volume maximum de dons et de prêts sans nuire à la stabilité macroéconomique du pays.
L’approche du PNUD s’oriente dans la mobilisation des ressources intérieures. Des revues de
littératures montrent que les pays africains ne parviennent pas encore à exploiter ses espaces
budgétaires tandis que les pays asiatiques ont bénéficié de cette politique. Pour Madagascar, il
existe pas mal de problèmes à résoudre et des défis à lancer. En effet, le recouvrement fiscal
est encore faible, les dépenses publiques sont encore mal réparties et le volume des aides est
encore insuffisant pour la réalisation d’un développement humain. Pour résolver ces
problèmes, il faut que Madagascar exploite ses propres moyens c'est-à-dire mobiliser ses
ressources intérieures comme les ressources fiscales pour réduire la pauvreté. Une discussion
peut être étudiée pour le financement de la réduction de la pauvreté. Tous les types de
financements étudiés ici sont des financements classiques. Mais qu’en est-il d’un financement
innovant ?

39
REFERENCES

- ATTILA G., CHAMBAS G. et COMBES J-L (2009) – « Corruption et mobilisation

des recettes publiques : une analyse économétrique », Louvain Economic Review
75(2)

- BAD, (2008) – « Un espace budgétaire renforcé pour la croissance et la réduction de

la pauvreté », Décembre 2008

- BRUN J-F, CHAMBAS G. et MOURJI F., (2007) – « Garantir l’espace budgétaire

pour le développement humain au Maroc », CERDI, Etudes et Documents, E 2007.33

- BSI Economics, « Définitions et approches de la pauvreté »

- COCKBURN J., MAISONNAVE H., ROBICHAUD V. et TIBERTI L., (2012) –

« Espace fiscal et dépenses publiques pour les enfants au Burkina Faso », PEP,
UNICEF, 2012

- DIALLO S., (2011) – « Mobilisation des ressources intérieures au Sénégal », Centre

d’Etudes et de Politique pour le Développement (CEPOD)

- FMI, (2005) – « République de Madagascar. Documents sur les questions

générales », Rapport nº 15/25

- HELLER P., (2005) – « Comprendre le concept d’espace budgétaire », Documents de

synthèse du FMI

- HELLER P., (2005) – « L’espace budgétaire : Concept et genèse », Finances &

Développement

- HEUTY A., (2011) – « Espace budgétaire et Développement humain », PNUD, Rabat

- INSTAT, PUND et OIT, « Le marché de travail à Madagascar en 2012 : dominé par

le sous-emploi et le secteur informel »

- PRIMATURE, (2015) – « Evaluation du taux d’absorption de l’aide à Madagascar »

- VPEI, (2012) – « Rapport de mise en œuvre des programmes »

I
 ANNEXES

1) Algorithme utilisé pour le calcul du taux d'absorption de l'aide sous Excel

Sur Excel, pour le calcul du taux moyen annuel calculé au niveau projet ou programme – avec la
considération en séquences des trois variables sur les prévisions comme le dénominateur – peut se
faire avec l’algorithme ci-après. Notons que ce même algorithme fournit aussi la liste de projets
éligibles/retenus pour le calcul – c'est-à-dire ceux disposant de données fiables sur les prévisions à
l’année t :
 déc.eff déc.eff
SI déc. eff > 0 et  2  Taux absorption = %
 déc.prev déc.prév

 SI déc. eff = 0 ou déc. eff  2  passage au test sur l'engagement effectif au titre de la même année

 déc.prev
 déc. eff déc. eff
SI eng. eff > 0 et  2  Taux absorption %
 eng. eff eng. eff

SI eng. eff = 0 ou déc. eff  2  passage au test sur l'engagement prévus au titre de la même année

 eng. eff
 déc. eff déc. eff
SI eng. prév > 0 et  2  Taux absorption= %
 eng.prév eng.prév

SI eng. prév  0 ou déc. eff  2  

aucune donnée valable disponible sur les fonds prévus au titre de l'année

 eng.prév  projet non éligibleetnonretenu pour le calcul du taux moyen

Source : FMI(2005)

2) Taux d’absorption selon les secteurs (selon l’évolution du taux d’absorption de
Madagascar)

Source : PRIMATURE(2015)

II
3) Pauvreté par région

III
TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION ..............................................................................................................................1

PARTIE I : CONCEPT ET ETAT DE L’ART ....................................................................................3

Chapitre 1 : La pauvreté ......................................................................................................3

I. Définitions de la pauvreté ...................................................................................................3
II. La pauvreté dans la pensée économique .........................................................................4
1) L’école wellfarist .............................................................................................................4
2) L’Ecole des besoins de base .............................................................................................5
3) L’Ecole des capabilités ....................................................................................................5
III. Les indicateurs de pauvreté .............................................................................................6
1) Indicateurs monétaires.....................................................................................................6
2) Indicateurs non monétaires ..............................................................................................7
3) Ligne et mesure de pauvreté.............................................................................................8
a. Ligne de pauvreté ........................................................................................................8
b. Mesure de pauvreté ......................................................................................................9
Chapitre 2 : Le concept d’espace budgétaire .............................................................. 11
I. Définitions ........................................................................................................................ 11
II. Approches ..................................................................................................................... 12
1) Approches du FMI ......................................................................................................... 12
2) Approche du PNUD ....................................................................................................... 13
Chapitre 3 : Revue de littérature sur la mobilisation des ressources fiscales
..................................................................................................................................................... 16
I. La politique budgétaire dans la théorie économique ......................................................... 16
II. Revue de littérature empirique sur la mobilisation des ressources fiscales ................... 17
PARTIE II : ANALYSE DE L’ESPACE BUDGETAIRE POUR LE CAS DE MADAGASCAR ...... 21

Chapitre 1 : Situation de la pauvreté à Madagascar ............................................. 21

I. Pauvreté monétaire ........................................................................................................... 21
II. Caractéristiques de la pauvreté à Madagascar .............................................................. 24
Chapitre 2 : Diagnostic macro-fiscal de Madagascar ............................................ 26
I. Revenus ............................................................................................................................ 26
II. Dépenses publiques ....................................................................................................... 28
III. Aide au développement ................................................................................................. 31
IV. Emprunts ...................................................................................................................... 34

IV
 Chapitre 3 : Recommandations ....................................................................................... 36
CONCLUSION ................................................................................................................................ 39

V
Nom : RAHARIZAKA Mirana Estella

Titre : Espace budgétaire et réduction de la pauvreté

Encadreur : Dr RAMIANDRISOA Olivier

Contact : 034 04 508 86

RESUME

L’objectif de ce travail est de montrer que la création d’un espace budgétaire contribue à la
réduction de la pauvreté. On constate que Madagascar possède encore un potentiel fiscale
élevé qui mérite d’être exploité. Deux approches existent en matière d’analyse de l’espace
budgétaire, l’approche du FMI et celle du PNUD. Dans ce travail, l’approche du PNUD est
retenue. Des résultats significatifs sont trouvés. Les recettes de l’Etat sont encore sous-
exploitées et un effort fiscal doit être effectué. Les dépenses publiques ne sont pas réparties
d’une manière optimale. La capacité d’absorption du pays est encore faible. Il est difficile de
débloquer des emprunts. Une recommandation générale est de mobiliser les ressources
intérieures. Il faut élargir l’assiette fiscale, répartir les dépenses en mettant en priorité la
réduction de la pauvreté, passer aux financements internes. A long terme, un financement
innovant doit être cherché.

Mots-clés : Espace budgétaire, pauvreté, absorption, aide publique au développement,

emprunt, rémittences.

ABSTRACT

The aim of this paper is to show that fiscal space contributes to the reduction of the poverty.
Madagascar owns a high fiscal potential who deserves an exploitation. Two approaches exist
inthe analysis of the fiscal space : IMF approach and UNDP approach. In this work, the
UNDP approache is keeped. More significant results are found. The Government revenue are
underexploited and a fiscal effort must carry out. The Government expenditure are not share
out so as optimum. The absorption capacity is weak. It is difficult to unfreeze lending. A
general recommendation is to mobilize internals resources. It is recommended to extend the
tax revenue, share expenditure with poverty reduction in priority, internal funding. In long
term, an innovated funding should be founded.

Keywords : fiscal space, poverty, absorption, official developpement aid, lending,

remittances.

15