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Programme des Nations Unies

République de Madagascar
pour le Développement

Vers le Renforcement
du Système de Suivi de la Pauvreté
à Madagascar

AVRIL 2002

Programme PNUD MAG/97/007 – DAP1


« Gouvernance et Politiques Publiques pour un Développement Humain Durable »
Avant-propos

L e présent document s’inscrit dans le cadre de l’appui que le PNUD/Madagascar


apporte au gouvernement pour renforcer le système national de suivi de la
pauvreté.

Il comprend quatre chapitres, complémentaires les uns des autres et dont les
contenus résultent des larges discussions et séances travail avec les parties
nationales concernées.

Le chapitre 1 « Modalités d’organisation d’un observatoire de la pauvreté » traite


des questions relatives aux observatoires. Après un rappel de ce qu’est un
observatoire, et plus spécifiquement un observatoire de la pauvreté, on trouvera
dans ce chapitre, une description des missions, fonctions, rôles et place d’un tel
observatoire dans l’ensemble d’un système de suivi de la pauvreté.

Le chapitre 2 examine les sources de statistiques sociales et d’analyse de la


pauvreté à Madagascar (les statistiques d’enquêtes, les inventaires, les statistiques
administratives) et indique les institutions qui en ont la charge (INSTAT, ministères,
etc), ainsi que les partenaires extérieurs associés à ces différentes opérations, etc. Il
balaie de façon assez détaillée le champ des indicateurs susceptibles d’être collectés
dans le cadre du suivi de la pauvreté.

Le chapitre 3 « La sélection des indicateurs pour le suivi-évaluation de la pauvreté :


Méthodes et exemples » explique les différentes étapes méthodologiques
nécessaires pour sélectionner les indicateurs à retenir dans le cadre du suivi d’une
Stratégie de Réduction de la Pauvreté. Il s’agit notamment, de la revue préalable des
orientations stratégiques présentées dans les documents de Politique, la mise en
valeur d’objectifs mesurables, la sélection des indicateurs à l’aide d’une grille multi-
critères.

Le chapitre 4 « Le système de Suivi-Evaluation de la Pauvreté » présente dans un


premier temps, les résultats d’une évaluation de la pertinence et de l’efficacité des
outils proposés par les ministères, ainsi que le bilan des activités menées par ces
derniers entre 1999 et 2001. Suivent ensuite, des propositions sur l’organisation
institutionnelle du système d’une part, et des propositions relatives aux outils de
suivi-évaluation d’autre part. Enfin, on y trouvera une proposition de plan d’actions
pour l’année 2002.

L’ensemble des propositions et exemples concrets traités dans ce document,


correspondent à la situation et au contexte du moment à Madagascar. Cependant,
nous espérons que les différents chapitres du présent document pourront servir de
guide utile à tous les acteurs intéressés par les questions de suivi de la pauvreté.

Adama Guindo
i Représentant résident
MODALITES D’ORGANISATION D’UN Programme des Nations Unies
pour le Développement
OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Table des matières

CHAPITRE 1 : MODALITES D’ORGANISATION D’UN OBSERVATOIRE DE PAUVRETE

I. QU’EST-CE QU’UN OBSERVATOIRE ? ................................................................................ 1

II. UNE PLATE-FORME MINIMALE D’INFORMATIONS POUR L’ANALYSE DE LA PAUVRETE ........... 3

2.1. Besoins en matière de données pour le suivi et l’analyse de la pauvreté.......................... 3


2.2. Sources de données et d’analyse sur la pauvreté et structures responsables
des opérations de collecte et d’investigation (recherche) ................................................ 7

III. ORGANISATION ET MISSIONS DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE ................................. 8

3.1. Principales missions de l’Observatoire de la Pauvreté .................................................... 9


3.2. Structures possibles de l’Observatoire ............................................................................. 10

IV. ENSEIGNEMENTS ET CONCLUSION .................................................................................. 12

CHAPITRE 2 : LES SOURCES STATISTIQUES, LES INDICATEURS ET LES OUTILS


DISPONIBLES

I. LES SOURCES DE STATISTIQUES SOCIALES ET DE LA CONNAISSANCE DE LA PAUVRETE


A MADAGASCAR ............................................................................................................. 17

1.1. Les statistiques d’enquêtes auprès des ménages ............................................................... 18


1.2. Les observatoires et inventaires ....................................................................................... 18
1.3. Les statistiques administratives et d’entreprises .............................................................. 19

II. LES INDICATEURS SUIVIS PAR L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE ET


LES OUTILS A CONCEVOIR ............................................................................................... 25

2.1. Les indicateurs de la pauvreté monétaire ......................................................................... 25


2.2. Les indicateurs de pauvreté humaine ............................................................................... 27
2.3. Les indicateurs sociaux .................................................................................................... 32
2.4. Les indicateurs qualitatifs de perception de la pauvreté et du développement humain .... 34
2.5. Les indicateurs instrumentaux ......................................................................................... 35
2.3. Les indicateurs de ciblage ................................................................................................ 36
2.4. Les indicateurs de suivi-évaluation .................................................................................. 37

CHAPITRE 3 : LA SELECTION DES INDICATEURS POUR LE SUIVI-EVALUATION DE


LA PAUVRETE : METHODES ET EXEMPLES

I. LE CADRE LOGIQUE : LA RELATION « OBJECTIFS – INDICATEURS – INVESTIGATIONS »........ 41

II. LES CATEGORIES D’INDICATEURS ET LES CRITERES DE SELECTION ................................... 43

III. ELABORATION DE LA LISTE RESTREINTE D’INDICATEURS ................................................. 46

ii

MODALITES D’ORGANISATION D’UN


OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
CHAPITRE 4 : LE SYSTEME DE SUIVI-EVALUATION DE LA PAUVRETE

I. EVALUATION DE L’EXISTANT ............................................................................................ 59

1.1. Le cadre général de programmation-budgétisation ......................................................... 59


1.2. Le suivi des dépenses ....................................................................................................... 61
1.3. Le suivi des activités et des résultats ............................................................................... 64
1.4. L’évaluation des impacts ................................................................................................. 66

II. PROPOSITIONS SUR L’ORGANISATION DU SYSTEME DE SUIVI ET EVALUATION .................... 69

2.1. Les objectifs et les principes ............................................................................................ 69


2.2. La répartition des tâches du S&E (DSRP, programmes et projets) ................................. 71

III. LES INSTRUMENTS POUR LE S&E .................................................................................... 76

3.1. Documents de méthodologie et d’organisation des activités de S&E .............................. 76


3.2. Les tableaux de bord ........................................................................................................ 78
3.3. Les questionnaires ............................................................................................................ 79
3.4. Les rapports ...................................................................................................................... 79
3.5. Le réseau national de suivi et d’évaluation ...................................................................... 82

IV. PLAN D’ACTION .............................................................................................................. 82

4.1. Plan d’action 2002 ........................................................................................................... 83


4.2. Actions ultérieures ........................................................................................................... 87

iii

MODALITES D’ORGANISATION D’UN


OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Chapitre 1 :
MODALITES D’ORGANISATION D’UN
OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
par Gilbert Aho
Le présent document de travail(∗) a pour objet de contribuer à la réflexion en cours sur les
observatoires de la pauvreté1. Il sera question dans ce papier de ce qu’est un observatoire de façon
générale et par extension, de ce que pourraient être des observatoires de la pauvreté, notamment leurs
missions, fonctions, rôles et place dans d’un système de suivi/évaluation de la pauvreté. Les éléments
de réflexion proposés s’appuieront autant que possible sur des exemples de pays2.

I. QU’EST-CE QU’UN OBSERVATOIRE ?

Selon la définition du dictionnaire « Le Petit Larousse » un observatoire est « un lieu d’où l’on
peut observer, aménagé pour l’observation » ou encore « un organisme, groupe chargé d’observer des
faits politiques, économiques, sociaux ». Cette définition générale cache en fait, trois paramètres
essentiels pour caractériser un observatoire :

1°) La dimension temps. Un observatoire est censé être un outil pour observer le changement.
Il doit permettre le suivi et l’analyse de l’évolution des phénomènes observés d’une date à une autre.
Les observatoires requièrent donc des activités de mises à jour régulières (dans le temps) des données
et informations permettant d’apprécier toutes les dimensions liées à l’évolution du phénomène étudié.
Lesdites informations doivent être produites et disponibles à temps pour les besoins de l’analyse et de
la prise de décision.3

2°) La dimension espace. Au moment de la mise en place d’un observatoire, l’une des
questions à se poser concerne l’échelle d’analyse. En effet, à quelle échelle géographique serait-il
intéressant et pertinent de faire l’observation : le niveau national/global, la ville, la région, le village
ou un groupe de villages, etc ? Le choix de l’échelle géographique peut être guidé par des raisons de
plusieurs ordres :

• budgétaires (coût trop élevé des opérations si l’on veut couvrir tout le territoire)
• objectives (dans le cadre du suivi des programmes régionaux ou locaux, l’observatoire
couvrira seulement les régions, quartiers ou villages bénéficiant de l’appui desdits
programmes) - C’est le cas du « Réseau des Observatoires Ruraux » de Madagascar
dont le nombre a progressivement augmenté pour atteindre une vingtaine aujourd’hui
-, ou
• pratiques (on peut vouloir tester des outils de suivi/évaluation en commençant par un
ou quelques observatoires de zones avant de couvrir l’espace national).

3°) La dimension « champ de l’information ». La délimitation du champ de l’information


constitue un paramètre important pour définir les contours des phénomènes à observer et à analyser.


Ce chapitre a été publié précédemment sous forme de Document de travail n° 2. PNUD Madagascar (2002)
1
Je remercie Mr. Christian Bonifas, consultant et Mrs Jean-Luc Dubois et Jacques Charmes, chercheurs à
l’IRD, de même que Mme Rosine Sori-Coulibaly (senior economist au Pnud/Bénin), Mr. Karounga Keita
(économiste au Pnud/Mali), Mr. Jean Razafindravonona de l’INSTAT/Madagascar et Mme Rachel Ravelosoa
de MADIO/Madagascar, pour leurs différents commentaires sur les versions préliminaires du texte.
2
En particulier le Bénin et Madagascar pour lesquels nos connaissances sont plus approfondies
3
Que ces données soient collectées par l’observatoire ou par d’autres institutions spécialisées n’a pas
d’importancepour caractériser un observatoire.
1
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

C’est ainsi que concernant les conditions de vie des populations, des pays ont décidé de « surveiller »
l’évolution de certains phénomènes spécifiques, compte tenu de leur importance dans la problématique
du développement. Ils ont ainsi mis en place des observatoires thématiques comme : Observatoire
des prix (dont le rôle est de surveiller le mouvement des prix, pour prévenir l’inflation, ou la pénurie
des biens), Observatoire de l’emploi (pour mieux connaître les secteurs créateurs d’emploi, déceler des
opportunités, etc.), Observatoire de la parité (pour surveiller les gains ou les blocages dans l’égalité
des sexes), Observatoire démographique (pour étudier les processus de renouvellement des
populations comme la fécondité, la mortalité, les migrations), Observatoire de la démocratie (pour
observer les progrès ou les reculs enregistrés eu égard aux principes fondamentaux des droits de
l’homme, la mise en place des institutions démocratiques), etc.

Ces trois paramètres évoqués ci-dessus sont nécessaires pour décrire ce qu’est un observatoire
et à quoi il peut servir. A titre d’exemple, on peut considérer les Instituts nationaux de la statistique
comme des « observatoires macroéconomiques » puisqu’ils fournissent périodiquement (temps) des
indicateurs sur le PIB et l’inflation (informations désirées) pour juger de l’état de l’économie du pays
(espace national ou régional).

Pour un même phénomène à observer, on peut avoir plusieurs observatoires, compte tenu de la
nature des observations que l’on désire avoir. Ainsi, certains pays ont jugé nécessaire la mise en
place, à côté des instituts de la statistique, d’unités légères de prévision macroéconomique pour les
éclairer de façon rapide sur les tendances de la conjoncture en vue de meilleures prises de décision au
niveau des finances publiques. Ces unités jouent le rôle d’observatoires macroéconomiques qu’ils
s’appellent ou non observatoire. C’est ainsi qu’on trouve en France, un observatoire sur la conjoncture
économique, au Bénin une Direction de la Prévision et à Madagascar un Secrétariat Permanent de la
Prévision Macroéconomique, rattachés aux ministères de l’économie et des finances. Ces exemples
ont pour but de montrer que la nature et les missions d’un observatoire ne sont pas figées mais
dépendent des besoins d’analyse et du contexte de chacun des pays.

A la lumière des développements précédents, on peut imaginer qu’un Observatoire de la


Pauvreté, soit une institution spécialisée en charge du suivi et de l’analyse de l’évolution dans le temps
(passé, présent et futur) et dans l’espace (national ou régional), des dimensions de la pauvreté (ou plus
généralement des conditions de vie des populations). Mais, contrairement aux exemples cités plus
haut, les modes d’organisation d’un observatoire de la pauvreté seront beaucoup plus complexes pour
deux raisons essentielles :

• d’abord, la pauvreté est caractérisée par de multiples dimensions (revenu, santé,


nutrition, éducation, emploi, culture, participation, etc.) dont certaines peuvent faire
l’objet d’observatoires spécifiques (observatoires thématiques comme indiqué plus
haut).
• Deuxièmement, la nature même des informations sur la pauvreté implique
l’intervention de plusieurs structures ou institutions, chargées de la collecte et de
l’analyse de l’information dans leur domaine propre (ministères de la santé, des
affaires sociales, de l’éducation, institut de la statistique, ONG, projet, etc.).

L’organisation et le fonctionnement d’un observatoire de la pauvreté seront donc multiformes


et différeront d’un pays à l’autre. Les différences proviendront de deux éléments majeurs :

o premièrement, le rôle (mandat et missions) que chaque pays voudra bien confier à
cette unité d’observation et d’analyse de la pauvreté. Selon les pays, l’observatoire
peut faire de la collecte de données ou se limiter à coordonner les producteurs de
données ou encore ne faire que des synthèses de l’information.
o Deuxièmement, la place (positionnement institutionnel ) qui lui est réservée dans le
système plus global de suivi/évaluation de la pauvreté. L’observatoire peut être
rattaché à un ministère particulier( finances, plan, affaires sociale, etc..),ou à la
primature ou encore être intégré dans un centre de recherche.

2
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Le système de suivi/évaluation de la pauvreté dont l’observatoire n’est qu’un maillon, peut


être décomposé en deux sous-systèmes intégrés: (i) un sous-système d’information et d’analyse sur
la pauvreté et le développement humain et (ii) un sous-système lié au suivi/évaluation des projets
et programmes mis en œuvre pour lutter contre la pauvreté. Bien que ces deux sous-systèmes soient
importants, le présent papier se concentrera essentiellement sur le sous-système d’informations (qui
comprend une partie des informations générées par le 2ième sous-système) car, c’est à ce niveau que
se trouve véritablement posée la problématique de l’observatoire de la pauvreté. ( Diagramme N°1).

Diagramme No 1 : les deux sous-systèmes de suivi/évaluation de la pauvreté

Sous-système lié Sous-système


au suivi/évaluation d’information sur
des projets et la pauvreté et le
programmes de lutte développement
contre la pauvreté humain

A titre d’exemples d’indicateurs que l’on peut retrouver à l’intersection des deux sous-
systèmes, on peut citer, la part des dépenses publiques consacrées à l’éducation (obtenue auprès des
services du Budget ou auprès des responsables des programmes publics d’éducation), les indicateurs
de malnutrition (obtenus auprès des responsables de projets de sécurité alimentaire ou directement lors
d’une enquête EDS), etc.

II. UNE PLATE-FORME MINIMALE D'INFORMATIONS POUR L’ANALYSE DE LA PAUVRETE

Appréhender la pauvreté dans ses multiples dimensions demande qu'une batterie de variables
et d'indicateurs soit mise en œuvre pour la caractériser et l’analyser. Dans la mesure où il n’est guère
possible, ni souhaitable de tout mesurer, il s’agira de réfléchir sur les besoins réels en données
nécessaires et pertinentes mais aussi, sur les méthodes et outils pour leur collecte et analyse.

2.1. Besoins en matière de données pour le suivi et l’analyse de la pauvreté

Pour formuler une stratégie de lutte contre la pauvreté et pour faire le suivi de l’impact des
mesures préconisées, les décideurs ont besoin d’informations sur la situation des ménages (leurs
conditions de vie) et des groupes pauvres et vulnérables. Il leur faut notamment savoir quelle est
l’ampleur de la pauvreté et, surtout, quelles sont les formes de pauvreté pour lesquelles des
interventions doivent être préconisées. Concernant ces différents formes de pauvreté, il est apparu
utile de proposer un certain nombre d’indicateurs qu’il conviendra de mesurer et de suivre. Les
tableaux 1, 2 et 3 donnent des exemples d’indicateurs pour les principales formes de pauvreté
(monétaire et humaine).

3
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 1 – Exemple d’indicateurs de pauvreté monétaire et fréquence de collecte

Fréquence
Dimensions Indicateurs Outils
moyenne
Niveau de vie PIB par tête et consommation moyenne par tête Comptes
nationaux 1 an

Indices des prix relevé mensuel

Ampleur de la pauvreté Nombre de personnes en dessous du seuil de


pauvreté
Incidence de la pauvreté (Po)
Ecart à la pauvreté Profondeur de la pauvreté (P1)
Contribution de la région à la Contributions respectives des régions Enquête 2-4 ans
pauvreté ménage
Inégalités de revenu Indice de Gini, Indice de Theil
Part du revenu des 10% les plus riches et des
10% les plus pauvres

Les indicateurs de pauvreté monétaire permettent de mesurer le niveau de vie des populations
à un instant donné et de suivre son évolution qui peut être très fluctuante, étant donné la très grande
sensibilité du revenu et de la consommation aux chocs (catastrophes naturelles, perte d’emploi, décès,
dons, etc. ).

Par contre, les indicateurs du tableau 2 permettent d’apprécier les manques en termes de
conditions de vie (besoins essentiels) tandis que ceux du tableau 3 retracent un ensemble de
potentialités/capacités dont l’absence constitue un facteur explicatif de la pauvreté et la possession
d’un moyen pour en sortir.

Tableau 2 – Exemple d’indicateurs de pauvreté humaine en terme de conditions de vie, et fréquence


de collecte

Dimensions Indicateurs Outils Fréquence


moyenne
Dépense moyenne de santé du ménage par tête Enquête ménage 2-4 ans
Santé et Part budgétaire des ménages consacrés à la santé
Démographie Contribution financière des ménages au système PFU
Nombre de médecins par habitant
Nombre de sages femmes par habitant
Nombre de consultations par habitant Recueil 1 an
Fréquence de consultation des catégories de ménages administratif
Nombre de vaccinations (par maladie)
Naissances suivies par du personnel qualifié
Pourcentage de population risquant de décéder avant 40 ans • Enquête 5 ans
Taux de morbidité démogra-
Taux de mortalité infantile phique et santé
Taux de mortalité maternelle (EDS)
Taux de mortalité juvénile 5 ans
Indice synthétique de fécondité par catégories sociales • Enquête MICS
Taille du ménage par catégories sociales 10 ans
• Recensement

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Dimensions Indicateurs Outils Fréquence


moyenne
Nutrition et Aide alimentaire par tête
Alimentation Dépense moyenne alimentaire du ménage par tête • Enquête 2-4 ans
Part budgétaire de l’alimentation dans le ménage ménage
Part de certains produits de base dans l’alimentation

Proportion d’enfants émaciés


Proportion d’enfants avec un retard de croissance • EDS 5 ans
Proportion d’enfants avec insuffisance pondérale
Habitat, eau Répartition par type d’habitat
et assainis- Nombre moyen d’habitants par pièce • Enquête 2-4ans
sement Taux d’accès à des installations sanitaires adéquates ménage

Taux d’accès à l’eau potable • Enquête 2-4 ans


Taux d’accès à l’électricité ménage
Taux de raccord à un réseau d’assainissement 1 an
• Recueil
Transports Dépense moyenne de transport des ménages par tête • Enquête 2-4 ans
Part budgétaire du ménage pour les transports ménage
Temps d’accès à un transport collectif
Temps moyen de transport
Education Dépense moyenne d’éducation des ménages par tête • Enquête
Part budgétaire de l’éducation dans le ménage ménage 2-4 ans
Dépense moyenne du ménage par élève
Taux d’adultes analphabètes • Recensement 10 ans
• Enquête 2-4 ans
ménage
Taux brut de scolarisation tous niveaux
Taux brut de scolarisation par niveau de scolarité
(enseignement fondamental, secondaire, normal, technique,
supérieur) • Recueil 1 an
Taux de déperdition scolaire administratif
Taux de redoublement
Rapport de scolarisation entre sexe • Enquête 2-4 ans
Ratio élèves par salle de classe ménage
Ratio élèves par enseignant

La comparaison de ces indicateurs dans le temps, dans l’espace et par catégories sociales peut
éclairer sur les domaines, les régions et les groupes de population pour lesquels des mesures de
politiques sont nécessaires.

La pauvreté humaine ne s’arrête pas à ces deux formes de pauvreté(tableaux 2 et 3) mais elle
englobe d’autres formes comme la pauvreté politique (absence de participation au processus de
décisions, violation des droits de l’homme, etc.) ou la pauvreté éthique (corruption, violence et
délinquance, insécurité, perte des valeurs culturelles etc.) pour lesquelles des indicateurs doivent
également être proposés.

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 3 – Exemple d’indicateurs de pauvreté humaine en termes de potentialités et, fréquence


de collecte

Formes de potentialités Indicateurs Outil Fréquence


moyenne
Couverture sanitaire (5 et 10 km) • Enquête 2-4 ans
Couverture scolaire) communautaire
• Inventaire 4 ans
Potentialités matérielles
(moyens possédés par les Taux de logement en matériaux définitifs • Enquête ménage 4 ans
ménages pour sortir de la Taux d’accès à la propriété de la terre
pauvreté) • Enquête agricole 1-2 ans
Taux d’accès au crédit (formel ou • Recueil et enquête 1 an
informel)

Potentialités humaines Espérance de vie à la naissance • EDS 5 ans


(capital humain favorisant Couverture de vaccination • Recueil 1 an
l’innovation et la Taux de prévalence du Sida • Recueil 1 an
productivité)
Taux d’alphabétisation des adultes • Enquête ménage 2-4 ans
Nombre moyen d’années d’étude réussies

Taux de chômage • Enquête emploi 1-2 ans


Taux de pluri-activité
Taux de salarisation
Taux de salaire horaire
Proportion des femmes chefs de famille • Enquête ménage 2-4 ans
Taux de familles monoparentales
Part des transferts dans le revenu • EDS 5 ans
Taux d’appartenance à des associations
Part des emplois obtenus par relation • MICS
Potentialités sociales 5 ans
(vulnérabilité et degré
d’insertion sociale)
Nombre d’enfants des rues • Enquête 2 ans
Taux de délinquance • Recueil
Nombre d’orphelins du Sida • Enquête ménage 4 ans
• Recueil 1 an

Il est important de noter que l’analyse de la pauvreté va au-delà du suivi de son évolution, sous
ses formes monétaire et humaine. Deux autres aspects ont souvent fait défaut dans beaucoup de
documents/rapports sur l’analyse de la pauvreté :

o Il est aujourd’hui reconnu que la compréhension des changements sociaux passe par
l’observation des comportements (d’innovation et de marginalisation) des populations.
A cet effet, il devient utile de connaître la façon de percevoir des populations (et des
pauvres en particulier) et d’avoir leur avis sur la situation de la pauvreté et sur les
mesures de politique proposées et mises en œuvre.
o Il est également nécessaire, de disposer des indicateurs pertinents sur la contribution
réelle des politiques et programmes sur les conditions de vie des pauvres. Ces
indicateurs peuvent être obtenus à travers des exercices de revue des dépenses publiques
et plus généralement à travers le fonctionnement du 2ième sous-système(
suivi/évaluation des pojets).

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

2.2. Sources de données et d’analyse sur la pauvreté et structures responsables


des opérations de collecte et d’investigation (recherche)

L’organisation d’un système d’investigation permettant de recueillir et d’analyser sur une base
permanente, tous les types de données/indicateurs mentionnés plus haut, est l’une des missions
principales du sous-système d’information sur la pauvreté. Ces données proviennent en général de
plusieurs sources dont les six principales sont examinées ci-dessous.

- L’une des premières sources de données et d’analyse sur la pauvreté, et sans doute la
principale, est constituée par les Instituts Nationaux de la Statistique qui fournissent les données de
base sur la pauvreté (seuil, incidence et profondeur de la pauvreté, taux de mortalité, espérance de vie
à la naissance, etc.). Ces données sont générées à travers la réalisation d’enquêtes quantitatives auprès
des ménages (type LSMS, enquête prioritaire, enquête DHS, enquête 1-2-3, etc.). Malheureusement
leur réalisation est relativement coûteuse et ne permet pas, en outre, d’avoir des données exploitables
avant une à deux années après le début de la collecte. C’est pour ces raisons qu’elles n’ont lieu que
tous les 2, 3 ou 4 ans, et même plus dans certains pays. C’est à partir de cette catégorie de sources de
données, que l’on obtient les comptes de la nation à travers lesquels on retrouve le PIB, l’inflation, etc.
La réalisation du recensement général de la population constitue également une activité importante
pour ces instituts car elle fournit les indicateurs de base sur la démographie, le taux d’analphabétisme,
les taux d’accès aux services sociaux de base, les taux de scolarisation, etc. Le recensement constitue,
en outre, la base de toutes les enquêtes à réaliser dans le pays, puisqu’il fournit les informations pour
la constitution des échantillons. Pour des raisons financières, le recensement de la population a lieu
tous les 10 ans dans les pays en développement. En outre, ces Instituts de la Statistique ont également
pour missions d’appuyer les autres structures du pays, dans la réalisation de leurs enquêtes et de veiller
à l’harmonisation des méthodologies ainsi qu’à la définition du contenu des variables, lors des
opérations de collecte.

- La deuxième source est constituée par l’ensemble des services statistiques des ministères
techniques (Education, Santé, Développement rural, environnement, Emploi, etc.) et des
établissements ou offices, chargés de recueillir régulièrement ce qu’on appelle les statistiques
administratives et d’entreprises (taux de scolarisation, nombre d’élèves par classe, nombre de
médecins, superficies cultivées, rendement, salaire, etc.). La fréquence de collecte de ces données est
en général annuelle. Il est important de noter ici que ces institutions, en plus de produire des données
administratives, peuvent, selon leurs capacités, faire réaliser ou réaliser eux-mêmes des enquêtes
quantitatives ou qualitatives pour leurs propres besoins d’analyse et de suivi. A titre d’exemple, les
ministères de l’agriculture réalisent périodiquement des enquêtes agricoles. A côté de ces services
statistiques, les services financiers des ministères constituent des sources importantes pour les
données financières sans lesquelles, une analyse des choix budgétaires et leurs impacts sur les pauvres
deviendrait des exercices hasardeux.

- La troisième source est constituée par des institutions de collecte spécifiques et/ou des
observatoires thématiques. Par exemple, au Bénin, l’ONC (Office National des Céréales) et la
DCCP (Direction du Contrôle et du Conditionnement des Produits) ont pour mandat de collecter des
données sur les prix en milieu rural, tandis que l’Observatoire de l’Emploi se charge de la collecte des
statistiques relatives à l’emploi salarié, formel et informel, privé ou public. De manière générale, ces
observatoires thématiques quand ils existent, ont souvent recours à des enquêtes à objectifs spécifiques
(nutrition, santé, emploi, éducation, etc.) qu’ils réalisent avec ou sans l’appui des Instituts nationaux
de la Statistique. On peut classer également dans cette catégorie les unités de recherches des
universités et les centres de recherches semi-publics (par exemple, les centres de recherche et
d’analyse macroéconomique mis en place avec l’appui de l’ACBF en Mauritanie, en Côte d’Ivoire, au
Bénin, à Madagascar, etc.)

- Une quatrième source est constituée par les ministères du budget, des finances et de
l’économie pour les données financières fournies à travers le budget de l’Etat (fonctionnement et
investissement). En effet, les finances publiques sont les principaux outils dont dispose un
7
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

gouvernement pour accompagner une stratégie de lutte contre la pauvreté. C’est pourquoi, il est
important d’analyser les orientations du budget et les affectations de ressources aux différents secteurs,
à travers une revue périodique des dépenses publiques. Ces revues, limitées aux services sociaux de
base, constituent l’essence des « études 20/20 ».

- La cinquième source de données et d’analyse regroupe les Bailleurs de fonds, les ONG et le
secteur privé qui, pour leurs propres besoins, réalisent des opérations de collecte de données ou des
enquêtes. En général, il s’agit de données permettant à ce groupe de mesurer l’impact et l’efficience de
leurs interventions sur le terrain. On pourrait classer dans cette catégorie le « Réseau des Observatoires
Ruraux » de Madagascar. Ce dernier, mis en place avec l’appui de différents bailleurs de fonds, a
pour mission de mesurer et de publier sur une base annuelle, les progrès enregistrés dans les
conditions de vie des ménages vivant dans les zones d’intervention de ces bailleurs.

- La sixième source est apparue au début des années 90 dans les pays qui, déjà à cette époque,
considéraient la lutte contre la pauvreté comme l’objectif central de leurs politiques de développement.
C’est ainsi que pour formuler leurs plans et programmes de lutte contre la pauvreté et en assurer
efficacement le suivi, ces pays ont mis en place des cellules techniques chargées de la lutte contre la
pauvreté (structures légères opérationnelles), dont les premières tâches consistaient à produire des
profils de pauvreté et des documents d’analyse sur la pauvreté. A titre d’exemple, le Bénin a instauré
une cellule technique DSD (Dimension Sociale du Développement) qui, non seulement a aidé à la
formulation des premiers documents de stratégie de lutte contre la pauvreté, mais, en outre, a produit
et publié de nombreux ouvrages sur la pauvreté. Il en est de même pour le SNAD (Secrétariat
National à l’Auto-promotion et au Développement) à Madagascar.

- L’ensemble de ces données, lorsqu’elles existent sous forme désagrégées( par genre, province
ou régions par exemple) peuvent donner lieu à d’autres sources et niveaux d’analyse plus fins ( niveau
provincial par exemple).

La question que l’on peut se poser à ce stade, est de savoir quelle pourrait bien être la valeur
ajoutée d’un observatoire de la pauvreté, face aux sources de données et d’analyse de la pauvreté qui
viennent d’être présentées. Ce sont les réponses à cette question qui seront présentées dans les
sections suivantes.

III. ORGANISATION ET MISSIONS DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Les raisons qui ont conduit jusqu’à présent à la création d’un observatoire de la pauvreté
varient d’un pays à l’autre. Le Mali a voulu une structure « autonome » vis-à-vis de l’administration,
avec comme mandat essentiel4, d’appuyer le gouvernement dans le suivi de la pauvreté. Cet
observatoire, dénommé « Observatoire du Développement Humain Durable et de la Lutte Contre la
Pauvreté » (ODHD/LCP) (pour signifier que l’analyse doit dépasser la simple pauvreté monétaire),
s’est vu confier comme tâches : le suivi de la mise en œuvre de la Stratégie Nationale de Lutte contre
la Pauvreté et la production périodique d’un Rapport National sur le Développement Humain dans
l’optique d’indiquer au pays les progrès enregistrés dans ce domaine. L’expérience mauritanienne, à
peu de chose près, est semblable à celle du Mali. Cependant, l’observatoire de la Mauritanie a
développé, en outre, des outils d’appui à la formulation de micro projets auprès des populations de
certains villages. Par contre au Bénin, ce type de structure dénommée « Observatoire du Changement
Social », qui est en fait un réseau d’observatoires, s’est donné comme mandat de re dynamiser
l’appareil statistique à travers le renforcement de l’ensemble de ses composantes. C’est grâce à
l’ensemble des produits générés (profils de pauvreté, analyse sectorielle et thématique de la pauvreté,
etc.) par ce réseau, que le Bénin a produit assez rapidement sa stratégie DSD et, par la suite, sa
stratégie de lutte contre la pauvreté.

Aujourd’hui, la lutte contre la pauvreté n’est plus l’apanage de ces seuls pays mais est devenu
la priorité et la préoccupation centrale des politiques publiques de tous les pays en développement.

4
l’idée étant de s’assurer de la disponibilité entière des cadres de l’observatoire.
8
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Cette préoccupation s’est concrétisée pour beaucoup de pays, à travers la production des Documents
de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) comme cadre de coopération avec l’ensemble des
partenaires. Dans ce nouveau contexte, il devient urgent de clarifier ce qu’un « Observatoire de la
Pauvreté » peut apporter pour améliorer le système de suivi de la pauvreté.

3.1. Principales missions de l’Observatoire de la Pauvreté

Pour bien cerner les missions de l’observatoire, il est essentiel de se référer à celles du système
de suivi/évaluation de la pauvreté dont il n’est qu’une composante. Parmi les activités de suivi et
d’évaluation de la pauvreté, sont rappelées ci-dessous, les tâches minimales, à savoir :

- S’assurer, avec la collaboration des producteurs de données, de la collecte effective et sur


une base permanente, des informations relatives à la pauvreté.5 C’est l’une des missions
essentielles d’un système de suivi. Le choix des informations (fréquence, nature, détails à
observer) et donc des indicateurs de pauvreté nécessaires pour le suivi et l’analyse,
dépendra de la situation de l’existant et des objectifs retenus dans la stratégie de lutte
contre la pauvreté. Pour accomplir cette tâche, il est nécessaire d’avoir recours à une
structure spécifique, mandatée par le gouvernement, pour indiquer les priorités et les
orientations en la matière.

- Organiser la concertation entre d’une part, les producteurs d’informations6 et d’autre part
entre ces derniers et les utilisateurs des données et analyses produites. En effet, les
producteurs de données, dans la plupart des cas, tendent à s’ignorer mutuellement (aussi
bien dans leurs attributions que pour les produits réalisés) en se considérant, à tort, comme
des concurrents. Par ailleurs, associer les acteurs non producteurs d’informations à
l’analyse des données reste encore une pratique rarissime.

- Analyser les informations suivant une démarche opérationnelle. L’analyse des


informations ne doit pas se limiter à un exercice purement statistique et de recherche
théorique. Les résultats de ces analyses doivent être suffisamment concrets et pertinents
pour interpeller, autant le Gouvernement que les bailleurs de fonds, de telle sorte qu’ils
influent dans leur prise de décision au profit de la réduction de la pauvreté.

- Assurer la synthèse des informations disponibles sur la pauvreté dans le pays. La


compréhension et l’analyse de la pauvreté appellent des compétences techniques et
administratives diverses qui, chacune dans son domaine, produit des informations de
nature complémentaire qui doivent être synthétisées. Cette fonction de synthèse doit être
assumée par une structure, sorte de point focal, à qui l’on s’adressera pour avoir une vue
rapide et globale sur la situation de la pauvreté du pays et sur son évolution, ainsi que sur
les principales politiques et mesures de lutte contre la pauvreté mises en œuvre dans le
pays.

L’ensemble de ces tâches minimales justifie la présence d’un observatoire de la pauvreté pour
donner les orientations et indiquer les priorités en matière d’organisation du système d’information et
pour fournir au gouvernement et autres acteurs du développement des analyses synthétiques de la
pauvreté, utiles à la prise de décision. Ainsi donc, la mise en place d’un Observatoire de la Pauvreté
n’est pas et ne doit pas être une fin en soi. L’Observatoire devrait être un outil qui permet de mesurer
les progrès ou les reculs enregistrés dans la lutte contre la pauvreté, d’indiquer les causes des reculs et
les facteurs des progrès et de produire des analyses sur l’efficacité des politiques et programmes mis

5
Il faut rappeler que dans le cadre de l’analyse de la pauvreté, il est nécéssaire de disposer d’une base
d’informations statistiques et financières, régulières et de qualité. Comme les ressources sont limitées, le
système d’informations devrait s’inscrire dans un processus de développement à moyen terme de l’appareil
statistique national, alternant enquêtes lourdes et légères.
6
Il ne s’agit pas ici, d’une simple coordination technique que peuvent valablement assurer les comités de
coordination statistique( CCISE à Madagascar, SNISA au Bénin,)
9
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

en œuvre pour réduire la pauvreté. A ce titre, il est aussi un moyen permettant de fournir en temps réel,
aux décideurs, des éléments nouveaux en matière d’analyse, susceptibles de renforcer les politiques en
cours.

Si l’observatoire de la pauvreté remplit efficacement ces missions, le pays disposerait d’un


cadre de référence pour la production et l’analyse des informations sur la pauvreté. Vu sous cet angle,
l’observatoire de la pauvreté, loin de se substituer aux Instituts Nationaux de la Statistique,
contribuerait au contraire, à renforcer le rôle des producteurs de données (principalement les Instituts
Nationaux de la Statistiques, les Ministères sectoriels et dans certains cas, les structures spécifiques
comme les observatoires thématiques ou régionaux) et de contribuer au renforcement de l’appareil
statistique national.

En plus des tâches minimales évoquées ci-dessus, viendront s’ajouter d’autres missions pour
les observatoires de la pauvreté, selon le contexte politique des pays et les niveaux d’organisation
(concertation et dialogue entre les acteurs du développement) et de performance de l’appareil
statistique. Ces éléments expliquent pourquoi les structures et les modalités d’organisation des
observatoires de la pauvreté ne seront pas les mêmes, d’un pays à un autre.

3.2. Structures possibles de l’Observatoire

L’existence de multiples producteurs de données (section 2.2.) permet de concevoir


l’Observatoire de la pauvreté comme une composante particulière au sein d’un réseau intégré de
différentes sources d’informations/analyse qui répondent aux multiples objectifs d’investigation et qui
mettent en jeu plusieurs niveaux d’analyse (micro, macro, national ou régional, sectoriel, thématique,
etc).

Figure 1 : Cadre organisationnel des différentes unités de support de


l’observatoire de la pauvreté (architecture intermédiaire)

Observatoires
thématiques
(emploi,
sécurité
alimentaire,etc)

Institut national de Suivi/évaluation des


Observatoire de stratégies de réduction
la statistique
la Pauvreté de la pauvreté

Directions
statistiques des
ministères
(santé, eau,
éducation,
finances, etc)

Plusieurs cas de figure sont alors possibles. La figure 1 représente le cas d’un pays qui décide
de mettre en place des observatoires et/ou des unités d’analyse thématiques pour renforcer les données
et analyses produites par les instituts nationaux de la statistique et les services statistiques des
10
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ministères. Ce cas de figure est assez fréquent dans les pays qui veulent approfondir la connaissance
de certains problèmes majeurs qui pourraient entraver leur développement. On retrouve ainsi, chez
eux, des unités d’observation spécifiques pour « la sécurité alimentaire », « les catastrophes
naturelles », « le VIH/SIDA », etc.

D’autres pays vont plus loin dans le développement de l’architecture en y ajoutant, en plus, des
observatoires ruraux et/ou des observatoires urbains (Figure 2). L’avantage apporté par la mise en
place de ces deux nouveaux observatoires régionaux, c’est qu’ils permettent d’observer de façon plus
approfondie, certains aspects de la pauvreté du monde rural et des villes. Pour cela, il est souhaitable
d’opérer un dédoublement entre milieu urbain et milieu rural parce que les effets des politiques
macroéconomiques (en particulier les programmes de restructuration économique) et des crises (chocs
endogènes et exogènes) ne se font pas sentir de façon uniforme dans ces deux milieux. En effet, le
milieu rural est, en général, plus pauvre en infrastructures sanitaires et scolaires par rapport au milieu
urbain ; par contre dans les villes il y a plus d'emplois créés, même s'ils sont précaires, rendant la lutte
pour la survie plus difficile. Par ailleurs, les producteurs agricoles bénéficient davantage de la
libéralisation des prix en raison de l'amélioration des prix aux producteurs ruraux et de la suppression
des subventions des prix aux consommateurs. Deux pays - Madagascar et le Bénin – ont opté pour
cette architecture, avec toutefois une différence d’approche.

Figure 2 : Cadre organisationnel des différentes unités de support de


l’observatoire de la pauvreté (architecture avancée)

Observatoires Observatoire
thématiques du milieu rural
(emploi,
sécurité
alimentaire, etc)

Cellule Technique de Suivi/évaluation des


Institut national de suivi de la Pauvreté stratégies de
la statistique (Primature ou structure réduction
équivalente) de la pauvreté

Unités
administratives
(santé, eau,
Observatoire
éducation,
du milieu urbain
finances, etc)

Madagascar a choisi – à travers le projet MADIO - de mettre en place sur une base raisonnée,
des Observatoires ruraux dans différentes zones (4 en 1995 élargies à 17 aujourd’hui), où sont
généralement engagées des actions de développement avec des bailleurs de fonds (Coopération
Française, Union Européenne, Coopération Allemande, Coopération Suisse). Bien que l’idée soit de
suivre dans le temps un certain nombre d’indicateurs d’impact des politiques économiques sur les
ménages ruraux, chacun de ces observatoires vise à illustrer en particulier une problématique clef de
l’agriculture malgache (petite polyculture familiale à dominante agricole, culture de rente,
enclavement, etc.). Il est à noter, que ces observatoires n’ont pas vocation à une représentativité
régionale (encore moins nationale) mais peuvent aider à «mettre le doigt sur certains problèmes clefs,

11
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

qui seraient passés inaperçus autrement, à charge aux enquêtes plus lourdes d’en vérifier l’importance
au niveau national».

De la même manière, sans lui donner l’appellation d’observatoire du milieu urbain, le projet
MADIO a concentré, pendant plusieurs années, ses analyses sur l’emploi et la pauvreté dans le monde
urbain, sur la ville d’Antananarivo où les conditions de vie et de pauvreté des populations ont été
observées dans le temps à travers des enquêtes 1-2-3. Depuis l’année 2000, ces analyses ont été
étendues aux six autres principales villes du pays

Les analyses produites par ces deux types d’observatoires viennent en complément à celles des
enquêtes ménages plus lourdes réalisées par l’Institut National de la Statistique (Enquête intégrale de
type LSMS en 1993 et Enquêtes prioritaires en 1997, 1999 et 20017).

Par contre au Bénin, l’Observatoire sur les ménages ruraux et l’Observatoire du milieu urbain
produisent, tous les deux, des analyses représentatives à l’échelle nationale. C’est ainsi que les unités
d’observations ont été choisies en milieu rural de façon à assurer une couverture des huit zones
agroécologiques (et 6 provinces administratives) du pays tandis que les six principales villes
fournissent à l’échantillon national d’observation, une population proportionnelle à sa taille et en
tenant compte de sa structure démographique.

Des enquêtes ménages différentes (urbaines et rurales) sont réalisées pour obtenir le profil de
pauvreté du pays. En milieu rural, quatre passages annuels sont observés pour capter les effets
saisonniers contre deux en milieu urbain. Les questionnaires utilisés8 comprennent des modules
thématiques spécifiques (emploi, emploi du temps, éducation, santé, etc) administrés selon la
problématique du moment. Une enquête agricole est réalisée annuellement pour approfondir l’analyse
sur la production et l’emploi.

Au Bénin, c’est l’ensemble des unités du réseau, organisées autour de la Cellule Technique qui
est dénommée « Observatoire du Changement Social », alors qu’à Madagascar il est envisagé que
l’Observatoire de la Pauvreté soit la cheville ouvrière de la Cellule Technique dont il ferait partie.
Cette différence dans l’organisation des deux Observatoires de la Pauvreté n’est en fait qu’apparente
puisqu’au bout du compte, les activités des différents réseaux poursuivent le même objet.

IV. ENSEIGNEMENTS ET CONCLUSION

Un « maillon faible » dans la chaîne de production des informations pour l’analyse


de la pauvreté

Les modalités d’organisation de l’observatoire de la pauvreté présentées dans la section III,


n’ont tenu compte que du sous-système d’informations et d’analyse sur la pauvreté et le
développement humain, ce dernier n’étant qu’une composante du système plus global du
suivi/évaluation de la pauvreté. Dans la pratique, les informations fournies par ce sous-système ne
suffisent pas pour analyser les impacts des programmes/projets sur les pauvres. Il y a donc lieu de
considérer également les activités relatives au suivi/évaluation des programmes/projets, mis en œuvre
dans le cadre des stratégies de réduction de la pauvreté, qui constituent un autre sous-système.

7
Les données de 2001 sont en cours de traitement.
8
L'enquête doit être construite sur la base d'un questionnaire modulaire comprenant au minimum trois types de
modules : (i) un module de base permettant d'obtenir les informations socio-démographiques sur les ménages ;
(ii) des modules spécifiques à adresser à chacun des membres du ménage pour appréhender les caractéristiques
du groupe (vulnérable, pauvre ou non pauvre) auquel il appartient et ses stratégies et comportements pour faire
face à la crise ou aux mesures de politique et (iii) un ou des modules conjoncturels liés aux thèmes (dévaluation,
éducation, temps de travail, dépenses, etc…) pour lesquels on veut connaître de façon approfondie la situation
des ménages.

12
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Ce 2ème sous-système devra satisfaire, tout comme le premier, les besoins d’informations de
l’Observatoire de la Pauvreté. Il s’agira toutefois d’informations de nature différente, puisque leur
objet est de permettre une évaluation de la performance des programmes/projets et de leurs impacts
sur les conditions de vie des pauvres. Les informations recherchées dans ce cas, devraient aller au
delà de celles fournies lors d’un suivi financier « classique » de projet, et comprendre des analyses
faisant le lien entre les indicateurs financiers et les indicateurs de pauvreté (ces derniers étant fournis
dans le cadre du premier sous-système). Dans le passé, cette dimension de suivi/évaluation a souvent
été marginalisée dans le cadre du « monitoring » de la pauvreté et a constitué le « maillon faible » dans
la chaîne de production des informations sur la pauvreté. C’est ainsi que les informations ont souvent
été centrées sur les indicateurs de pauvreté et que les appuis institutionnels ont privilégié les Instituts
Nationaux de Statistique et quelquefois les directions statistiques des ministères sectoriels.

Les principaux acteurs de ce deuxième sous-système sont les ministères sectoriels (et tous
autres structures ou agences autonomes) qui ont en charge le financement et l’exécution des
programmes et projets. La coordination de leurs activités dans le cadre du suivi/évaluation au niveau
national, est assurée par deux directions techniques responsables de la politique économique du
gouvernement : la Direction Générale du Budget et celle de la Planification du Développement et de la
Programmation des Investissements Publics.

Sur la base des analyse précédentes, il apparaît que le fonctionnement de l’ensemble du système
de suivi/évaluation de la pauvreté dépend de plusieurs acteurs. Tandis que le deuxième sous-système
met en exergue le rôle de leadership des directions générales du Budget et du Plan (en matière de
programmation, de budgétisation et de revue des dépenses), le premier sous-système fait ressortir le
rôle clé des instituts nationaux de la statistique (schéma directeur de la statistique, harmonisation des
méthodologies de collecte et des nomenclatures, validation des indicateurs, etc).

Le positionnement institutionnel des Observatoires de la Pauvreté

Les développements précédents confirment les Observatoires de la pauvreté dans leur rôle de
coordonnateur et d’animateur du système national de suivi/évaluation, pour assurer la liaison entre
l’offre et la demande d’informations sur la pauvreté dans le pays et produire les analyses de synthèse
nécessaires. Ceci pose le problème de l’ancrage institutionnel des observatoires.

Au moins deux options peuvent se présenter selon le « degré d’autonomie » de l’observatoire


par rapport à l’autorité gouvernementale. Il s’agit ici d’une autonomie de gestion dans le
fonctionnement plutôt que d’une indépendance dans le statut. Par exemple, l’ODHD/LCP du Mali est
administrativement rattaché à un ministère mais est autonome dans son mode de fonctionnement.
Ceux qui sont favorables à la première option, caractérisée par une autonomie de l’observatoire,
estiment que cette forme d’organisation garantirait l’indépendance et l’objectivité/crédibilité dans les
analyses qui sont produites. Un deuxième avantage de cette option, c’est qu’elle permet à
l’Observatoire d’échapper aux problèmes de lourdeur administrative. Elle présente toutefois, un
risque majeur : la non appropriation par les autorités gouvernementales des analyses et
recommandations de l’observatoire. Ce risque est encore plus grand, lorsque le ministère de tutelle de
l’Observatoire n’a pas de poids dans le choix des politiques économiques et sociales du pays.

C’est pourquoi d’autres personnes suggèrent, au contraire (ceci est la deuxième option), que
l’observatoire soit un organe intégré à la Cellule Technique chargée de la lutte contre la pauvreté, elle-
même rattachée à la Primature ou une autre institution ayant le mandat de piloter et de coordonner
l’action gouvernementale. Selon les défenseurs de cette option, le risque de ne pas avoir des analyses
« objectives et critiques » pourrait être atténué par le fait que ce sont les « sources de données » qui
produisent en réalité les analyses primaires sur la pauvreté, lesquelles sont par la suite synthétisées et
renforcées par l’Observatoire de la Pauvreté. C’est cette deuxième option qui est proposée pour
Madagascar. En effet, pour donner à la jeune Cellule Technique du DSRP (créée seulement depuis

13
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

l’an 2000) les moyens et les outils techniques lui permettant de jouer efficacement son rôle, il apparaît
nécessaire de développer en son sein un observatoire de la pauvreté9.

Quelque soit l’option retenue, la qualité et le dynamisme des cadres mis à la disposition de
l’Observatoire de la pauvreté dans chaque pays , seront des éléments déterminants pour son efficacité.
C’est pourquoi il est suggéré d’avoir recours à une équipe pluridisciplinaire, rompue aux techniques de
planification stratégique et d’analyse statistique mais également capable de mener des travaux de
recherche-action. Compte tenu des moyens disponibles, cette équipe pourrait comprendre au moins
trois experts dont : un macroéconomiste, un statisticien et un sociologue.

Quelques considérations pratiques pour un bon fonctionnement de l’observatoire

Certains enseignements tirés des expériences de divers pays, pourraient aider à un meilleur
fonctionnement de ces observatoires :

- De la même façon qu’il n’y a pas de solution universelle et globale pour apprécier et
analyser la pauvreté, il n’existe pas de solution unique pour observer son évolution dans le
temps. Chaque dimension de la pauvreté demande une observation spécifique dépendant
des impératifs retenus au moment de la formulation des politiques et programmes nationaux
et régionaux. Ceci implique que la qualité d’un observatoire de la pauvreté et son efficacité
dépendront du bon fonctionnement de l’ensemble des structures du système (réseau)
d’informations et d’analyse de la pauvreté.

- L’observatoire de la pauvreté n’est qu’un élément du réseau d’unités opérationnelles


composant le système de suivi et d’évaluation de la pauvreté. Cela signifie, qu’à un moment
donné (par exemple, lors du démarrage des activités de l’observatoire ou après quelques
années de fonctionnement), il sera nécessaire de procéder à une évaluation de l’organisation
et des capacités des principales unités composant le système, en vue de déboucher sur un
plan commun de travail, ou à défaut, des plans de travail harmonisés. Une évaluation
spécifique devra être réalisée pour l’appareil statistique national, y compris la situation et la
qualité/fiabilité des données statistiques.

- Le bon fonctionnement d’un observatoire dépend également de l’efficacité de la


coordination autour de fonctions clés. C’est dans ce cadre que l’Observatoire du
Changement social au Bénin a identifié quatre fonctions organisées à l’intérieur de sous-
systèmes (collecte et analyse d’indicateurs agrégés, enquêtes auprès des ménages,
évaluation d’impacts, suivi d’exécution du DSRP).

- Il y a un coût associé au suivi et l’analyse de la pauvreté. Tout d’abord, il y a un coût réel


absolu (financier) lié aux opérations de collecte de l’information. Mais il y a aussi un coût
d’opportunité lié à la recherche de la précision des données. En effet, plus on cherchera la
précision, plus cela nécessitera des ressources financières, et moins les fonds seront
disponibles pour des actions au bénéfice direct des pauvres.

- La recherche de consensus sur les indicateurs de mesure et de suivi de la pauvreté est


nécessaire. En effet, les informations n’auront de valeur que si elles sont reconnues
« valables et justes » par les acteurs concernés (ministères et agences gouvernementales,
ONG, groupes et associations, syndicats, et bailleurs de fonds). Pour cela, il y a une
nécessité pour ces institutions à se concerter, à dialoguer et à échanger des informations et
des techniques.

9
Il ne s’agit pas de créér une nouvelle structure, à côté de celles qui sont déjà assez nombreuses dans le réseau
de production et d’analyse de la pauvreté dans le pays, mais de renforcer les capacités de la Cellule Technique
du DSRP.
14
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

- L’observatoire de la pauvreté, fonctionnant en réseau avec les autres unités/structures


nationales de collecte et d’analyse, il est urgent de mettre en place, en son sein, un site
Internet sur la pauvreté. Ce dernier contiendra toutes les études et analyses sur la pauvreté
dans le pays, les données statistiques, les tableaux de bord sociaux, sectoriels et autres
informations.

- L’observatoire de la pauvreté pourrait également s’occuper, en plus de ses autres tâches, de


réaliser et de diffuser sur une base périodique, un inventaire des bonnes pratiques de lutte
contre la pauvreté, contribuant ainsi à améliorer l’éfficacité des projets et programmes en
faveur des pauvres.

15
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

REFERENCES

1. AHO, Gilbert (1997), Un système d’information permanent pour l’analyse de la pauvreté, in


« Manuel d’Analyse de la pauvreté. Applications au Bénin ». PNUD/Université Laval/Université
Nationale du Bénin.

2. AHO, Gilbert (1995), L’observatoire du changement social au Bénin. PNUD/RBA/New York.

3. BONIFAS Christian, (2001) Système de suivi et evaluation des programmes et projets dans le
cadre du DSRP. Rapport de mission, PNUD Madagascar

4. CARVALHO, S. et WHITE, H. (1999). Indicators for monitoring poverty reduction. Discussion


Paper n°254. World Bank - Washington

5. CHARMES, Jacques (2000), Les Sources des Statistiques Sociales à Madagascar et l’élaboration
d’un Tableau de Bord Social. PNUD/INSTAT. Madagascar.

6. CHARMES, Jacques (1993), L’observatoire statistique des pays soumis à des changements socio-
économiques rapides : dialectique des méthodes - Journées d’études sur les observatoires,
ORSTOM, Paris.

7. DUBOIS, J.-L (1999), Proposition d’indicateurs et de système de suivi de la pauvreté. Rapport de


mission. PNUD/OIT. Mauritanie.

8. DUBOIS, J.-L (1996) Quels systèmes d’information pour les politiques de lutte contre la pauvreté.
Cahiers de Sciences Humaines. Paris.

9. PACCOUD, T. (1995) Quelques réflexions sur les systèmes d’information pour l’évaluation de
l’analyse et le suivi de la pauvreté dans les pays en voie de développement – l’expérience de six
pays africains dans le domaine de l’analyse de la pauvreté, Documentation d’un séminaire-atelier
– Document de travail n°10 – Série politique sociale (GTZ), Cotonou/Bénin.

10. INSTAT/MADIO (2000). Aperçu de l’état des campagnes malgaches en 1999-2000. Premiers
résultats des observatoires ruraux. Antananarivo. Madagascar.

16
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Chapitre 2 : LES SOURCES STATISTIQUES, LES


INDICATEURS ET LES OUTILS DISPONIBLES(∗)
par Jacques Charmes

INTRODUCTION

Dans le cadre du processus de formulation et de suivi d’une stratégie nationale de réduction de


la pauvreté, la mise en place d’un observatoire de la pauvreté s’avère nécessaire. Compte tenu des
nombreuses opérations de collecte opérées depuis ces dernières années à Madagascar, du redémarrage
des activités liées à la statistique administrative, et du suivi de la mise en place et de l’efficacité des
projets de lutte contre la pauvreté, le rôle d’un tel observatoire est moins de collecter que de
coordonner, synthétiser et analyser l’information disponible, et aussi de concevoir et de suggérer tout
indicateur susceptible de rendre plus efficace la stratégie de lutte, mise en place par les pouvoirs
publics avec l’appui des bailleurs de fonds.

L’observatoire de la pauvreté qui est ici projeté pour Madagascar, ne vise pas à collecter des
informations supplémentaires, mais bien à rassembler celles qui existent afin de les traiter de façon
systématique et comparative, en continu, en vue de leur amélioration pour une plus grande efficacité
et une meilleure utilisation par les acteurs du développement. Bien entendu, nombreux sont les acteurs
qui, dans la période actuelle que traverse Madagascar, traitent la question de la pauvreté. Mais
précisément, ce traitement s’opère à partir d’une source privilégiée sans toujours en confronter les
résultats avec les autres sources possibles. D’où la mission supplémentaire de synthétiser et de
coordonner, non dans le but d’exercer une suprématie quelconque, mais de comparer et de confronter
afin d’éclairer des questions que les collectes existantes peuvent avoir laissées dans l’ombre.

Après un bref rappel des sources disponibles, des opérations de collecte réalisées ou
prévues et des programmes en cours, on indiquera quels indicateurs serait chargé de suivre
l’observatoire de la pauvreté, et quels outils doivent être mis au point à cet effet. Enfin, on précisera
quelles sont les étapes envisageables pour la mise en place de l’observatoire.

I. LES SOURCES DE STATISTIQUES SOCIALES ET DE LA CONNAISSANCE DE LA


PAUVRETE A MADAGASCAR

Ces sources, ainsi que les résultats qui peuvent en être tirés ont été longuement et précisément
présentés dans un rapport antérieur (Charmes, 2000). On se contentera ici d’en rappeler les principaux
traits et d’actualiser cet inventaire-bilan.

Après une longue période de vide statistique, les opérations de collecte et de traitement des
informations à caractère économique et social se sont multipliées à Madagascar au cours de la
dernière décennie. L’évolution a été si rapide qu’elle ne va pas sans incohérences, contradictions, et
qu’un certain manque de coordination semble prévaloir avec pour conséquence une absence de vision
d’ensemble du système, devenu complexe, présentant de larges espaces de chevauchement, mais aussi
des domaines lacunaires qui devraient être comblés. De sorte qu’un bilan de l’existant n’est pas inutile
dans la perspective d’une nécessaire coordination.

Trois principales sources de données peuvent être distinguées :


Le contenu de ce chapitre est le même que celui de notre rapport de mission en août-septembre 2001 à
Madagascar.

17
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

- les statistiques d’enquêtes auprès des ménages,


- les observatoires et inventaires,
- les statistiques administratives et d’entreprises.

1.1. Les statistiques d’enquêtes auprès des ménages

Le recensement de la population et de l’habitat de 1993 (qui devrait être renouvelé en


2003) marque un tournant de la collecte, puisque ses travaux préliminaires, puis ses résultats, vont
permettre la réalisation d’enquêtes par sondage auprès des ménages.

L’Enquête Permanente auprès des Ménages (EPM), du type LSMS (Living Standard
Measurement Study), a été réalisée en 1993, 1997 et 1999 et a produit des informations sur les
principaux indicateurs de niveaux de vie et de conditions de vie des ménages (démographie, accès aux
services, activités agricoles et non agricoles, dépenses, revenus, éducation, santé, nutrition des enfants,
…). Son renouvellement en 2001 ajoutera à ces domaines, le recueil d’informations qualitatives sur la
perception de la pauvreté, ainsi que la mesure de l’emploi du temps des personnes âgées de 6 à 65 ans.
Sans que cela soit formellement décidé, on s’oriente vers un renouvellement de ces enquêtes EPM
tous les 2 ans. Leur financement est actuellement assuré sur les fonds de contrepartie de l’initiative
IPPTE. La mise en perspective des données recueillies de 1993 à 1999, ainsi que l’analyse de données
longitudinales a déjà permis de produire un rapport sur l’évolution de la pauvreté à Madagascar de
1993 à 1999 (Razafindravonona J., Stifel D. et Paternostro S., 2001).

L’Enquête Nationale Démographique et Sanitaire (ENDS), du type DHS (Demographic


and Health Survey) a été réalisée en 1992, 1997 et elle est programmée pour 2002 ; le financement est
assuré par l’USAID. Cette enquête collecte les données, variables et déterminants de la fécondité, de
la mortalité maternelle, infantile et juvénile, de la planification familiale et de la malnutrition ainsi que
l’accès aux services. Les enquêtes MICS (Multiple Indicators Cluster Surveys) de 1995 et 2000 sont
conçues comme des enquêtes intermédiaires entre deux enquêtes ENDS, relevant la plupart de leurs
indicateurs ; la dernière, dont les résultats sont disponibles un mois seulement après la collecte,
relevant en outre des données sur le travail des enfants de 6 à 17 ans. Le financement en a été assuré
par l’UNICEF et l’USAID.

Toutes ces enquêtes, EPM, ENDS, MICS, sont représentatives au niveau national, urbain et
rural, ainsi qu’au niveau provincial ; cependant la taille des échantillons ne permet pas des
croisements très détaillés des diverses variables analysées.

Enfin une enquête sur l’emploi, réalisée à Antananarivo en 1995, 1997,1998 et 1999, a été
étendue à l’ensemble des chefs lieux de province et Antsirabe en 2000 et 2001, collectant des
informations sur la population active, l’emploi et le chômage, la recherche d’emploi et les trajectoires
individuelles. Des questions d’opinion-perception ont été ajoutées à certaines de ces enquêtes. En
1995 et 1997, et 2001, des enquêtes sur le secteur informel et sur la consommation des ménages
concernés ont été articulées sur l ‘enquête emploi (enquêtes 1-2-3). Le financement de ces enquêtes a
été assuré conjointement par l’Union Européenne et la Coopération Française.

Toutes ces enquêtes ont été réalisées par l’INSTAT, ou au moins avec son appui ou dans son
cadre.

1.2. Les observatoires et inventaires

Bien que le milieu rural soit couvert par la plupart des enquêtes auprès des ménages,
l’agriculture reste la grande absente des progrès récents dans la collecte. Une enquête agricole,
entreprise en 1998-99 a avorté. Et il n’y a guère que les observatoires ruraux (au nombre de 13 puis
16, chacun portant sur 500 ménages) à donner quelque information sur les mutations du monde rural.
Encore ces observatoires (financés par l’Union Européenne et divers bailleurs de fonds bilatéraux) ne
sont-ils pas représentatifs de l’ensemble d’un milieu rural extrêmement divers et l’opération qui

18
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

couvre aujourd’hui quelque 8000 ménages à l’aide d’un questionnaire très détaillé sur les activités et
les conditions de vie des ménages, sert plus à mesurer les évolutions de populations encadrées par des
projets ou des ONG, qu’à éclairer un milieu rural dont on ignore toujours les réactions et les mutations
récentes. De ce point de vue, les indicateurs de pauvreté, mesurés à travers les évolutions de prix et de
salaires ne sont guère plus représentatifs. L’analyse longitudinale des données des enquêtes EPM est
une autre tentative en vue de saisir des évolutions encore méconnues. Des inventaires, notamment
d’infrastructures ont également été tentés, afin de rassembler l’information disponible au niveau local
(fivondronana), ou d’établir la carte sanitaire ou la carte scolaire, opérations qui seront utiles pour la
mise en place des Provinces Autonomes. La réalisation en cours d’un inventaire communal par le
FOFIFA et l’INSTAT dans le cadre du programme Ilo avec l’Université Cornell et l’Université
d’Oxford mérite une attention spéciale car ce sera la seule tentative de collecte systématique à un tel
niveau décentralisé en attendant le recensement général de la population de 2003.
Un projet (Banque Mondiale) de combinaison des résultats des enquêtes sur les conditions de
vie des ménages (EPM) et sur la santé (ENDS) avec les données censitaires (RGPH 1993) et
d’inventaires (programme Ilo précédemment cité), pourrait permettre, s’il voit le jour, d’établir une
carte de la pauvreté suffisamment détaillée pour orienter la prise de décision.

Encadré n° 1 : L’inventaire des communes de Madagascar (programme Ilo)

L’enquête Ilo (FOFIFA/INSTAT) auprès des 1392 communes de Madagascar est réalisée entre Août et
Novembre 2001 et les résultats devraient en être disponibles en Février 2002. Dans chaque commune, un
questionnaire est administré par des enquêteurs à un « focus group » de 8 personnes-ressources dont le maire de
la commune. Si les thèmes centraux de l’enquête sont l’agriculture et l’environnement, de nombreuses
informations intéressent l’Observatoire de la Pauvreté : l’existence d’infrastructures physiques, administratives
et socio-économiques dans la commune ; la présence d’entreprises et de projets de développement par secteur et
type d’intervenant ; le prix de certains produits de base , de la terre et de la main d’œuvre au cours des 4 derniers
trimestres ; les taux de criminalité (vols de zébus, etc) ; les productions du secteur primaire ; les coûts de
transport ; le capital social (à travers le nombre de membres des associations présentes) ; la perception du bien
être et de la pauvreté ; la durée de la période de soudure ; le budget de la commune et sa répartition ; le détail des
infrastructures sanitaires avec le nombre de médecins, infirmiers, sage-femmes, etc.

1.3. Les statistiques administratives et d’entreprises

Quant aux statistiques administratives, elles ont continué à être régulièrement publiées, malgré
les difficultés (Education), ou n’ont repris que récemment (1998 pour la Santé) : les annuaires ont
continué à être publiés avec une certaine régularité ou viennent de reprendre un rythme que l’on peut
espèrer régulier. Les statistiques de l’eau et de l’assainissement résultent essentiellement des
enquêtes auprès des ménages. La statistique des réalisations (et de l’offre) en est encore à ses débuts.
Mais l’ensemble de ces statistiques (de ressources et de résultats) souffre d’une certaine
méconnaissance des populations de référence, par suite de la non disponibilité et de la non
actualisation des projections de population. De nouvelles projections (avec l’appui du PNUD),
fondées sur les résultats des récentes enquêtes, notamment l’ENDS 1997, sont en cours d’élaboration
et devraient être prochainement disponibles. En l’état actuel des choses cependant, la Division de la
Population des Nations Unies a d’ores et déjà procédé à une telle révision et de façon relativement
drastique puisque l’espérance de vie à la naissance a été ramenée à 52,1 pour la période 1995-2000
(UN, 2001).

Quant aux statistiques de l’emploi et des salaires, elles restent encore très incertaines. En
dehors des enquêtes auprès des ménages, on connaît peu de choses sur l’emploi salarié privé couvert
par la CNaPS, mais la saisie entreprise récemment des salaires déclarés permet d’espérer la
disponibilité de statistiques trimestrielles de l’emploi et des salaires par sexe, branche d’activité et
province dans un délai d’un an. En ce qui concerne les statistiques de la fonction publique, malgré un
recensement effectué récemment (1999), elles restent encore contestées, mais il faudra bien en venir à

19
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

un accord qui permettra de disposer d’une statistique détaillée de ce segment du secteur formel. Seule
l’enquête industrielle annuelle de l’INSTAT permet de disposer aujourd’hui de données sur les
salaires, mais avec un retard de 2 ans tenant aux contraintes mêmes de la collecte et une incertitude
liée au problème des non réponses. De ce fait les estimations du secteur informel ne peuvent être
réalisées qu’à l’intérieur d’une fourchette d’approximation assez large. Seules les données d’enquête
(1-2-3) sur Antananarivo, et désormais sur le milieu urbain, sont plus précises et détaillées à ce sujet.

Les tableaux 1 et 2 ci-après constituent une synthèse récapitulative de ces sources, de leur
contenu et de leurs caractéristiques.

Encadré n° 2 : Le Tableau de Bord Social


Dans la période actuelle que traverse Madagascar, deux points méritent d’être soulignés : tout d’abord,
la qualité et la fiabilité des sources peuvent toujours être discutées, mais leur confrontation est susceptible de
fournir des éclairages utiles, même si certaines contradictions ou incohérences peuvent être relevées. Encore
faut-il organiser cette confrontation générale et ne pas s’en tenir à de simples positions et oppositions de
circonstance. Rassembler de façon ordonnée, aussi complète que possible et aussi didactique que possible,
des informations qui restent dispersées et donc sous utilisées ou mal utilisées : tel est l’objectif somme
toute à la fois modeste (il ne s’agit pas de collecter de nouvelles données, mais de s’en tenir à l’existant) et
ambitieux (il s’agit de mettre en perspective des données disparates, en insistant sur les questions de méthodes,
de concepts et de couverture) du Tableau de Bord Social. Cet instrument doit se construire progressivement à
partir d’une coordination dont devrait se charger l’INSTAT. Le Tableau de Bord Social (dont la production
bénéficie de l’appui du PNUD) en est déjà à sa seconde édition. Les commentaires et les critiques qu’il a
suscités permettront de l’améliorer et de le compléter d’année en année afin d’en faire une publication régulière
et routinière, bénéficiant des contributions et des suggestions de toutes les institutions parties prenantes,
qu’elles soient productrices ou/et utilisatrices de statistiques sociales.
Les domaines abordés par le tableau de bord sont les suivantes : Population et Démographie, Emplois
et Revenus, Education, Santé, Accès aux services, Comptabilité Nationale et Prix, Agriculture et Sécurité
alimentaire, Justice et Sécurité. Autant que possible, les indicateurs sont fournis au niveau national et
provincial, par milieu (urbain et rural). Lorsqu’il n’existe pas de données à ces niveaux, le tableau de bord peut
se référer à des données plus ponctuelles ou localisées. Les indicateurs correspondant à ces domaines devraient
pouvoir répondre aux besoins requis pour la définition et le suivi de la stratégie de lutte contre la pauvreté, ainsi
qu’aux besoins des diverses agences des Nations Unies, pour le suivi de leurs actions (indicateurs de
l’UNDAF) et aux besoins en indicateurs d’impact récemment mis en avant par les bailleurs de fonds (Union
Européenne notamment) soucieux de l’efficacité de leurs actions en directions des populations-cibles. En outre
le domaine de la population et de la démographie viserait à fournir sans ambiguïté la population de référence
pour le calcul des indicateurs d’éducation et de santé.

Encadré n° 3 : Suivi de l’IPPTE


En référence avec la préoccupation des bailleurs de fonds et dans le cadre de l’Initiative en faveur des
Pays Pauvres Très Endettés, l’INSTAT est chargé de mettre en place en 2002 une enquête auprès des
institutions et organismes officiels concernés par l’Initiative, afin de suivre l’évolution physique et financière
de la réalisation des objectifs fixés : en ce sens, chaque institution est censée préciser ses objectifs, la stratégie
et les activités définies pour y parvenir, les indicateurs de réalisation, d’impact et de résultat et l’horizon des
activités. Les méthodes utilisées relèveront du suivi budgétaire, des enquêtes quantitatives auprès des ménages,
et des enquêtes qualitatives auprès de « focus group ».

20
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar
Tableau 1 : Tableau récapitulatif des SOURCES DE DONNEES sur les statistiques sociales

Domaine, Source Type de source Champ, Variables analysées Institution en Partenaire Disponibilité/ Délai de Publication
thème ou couverture charge bilatéral ou Accès aux données de production
secteur multilatéral base
RGPH 1993 Recensement National, urbain, Démographie, INSTAT FNUAP 1997 Rapports
rural, provincial, éducation, population d’analyse
communal active, emploi, habitat,
eau, assainissement
RGPH 2003
EPM 1993 Enquête ménages National, urbain, Emploi, dépenses, INSTAT Banque Oui 24 mois Rapports général
(Intégrale) rural, provincial revenus, ligne de Mondiale et thématiques
pauvreté, nutrition PNUD
EPM 1997 Enquête ménages National, urbain, Emploi, dépenses, INSTAT Banque Oui 15 mois Rapports général
(Prioritaire) rural, provincial revenus, ligne de Mondiale et thématiques
pauvreté, nutrition
EPM 1999 Enquête ménages National, urbain, Emploi, dépenses, INSTAT Banque Oui 7 mois Rapports général
(Prioritaire) rural, provincial revenus, ligne de Mondiale et thématiques
pauvreté, nutrition
EPM 2001 Enquête ménages National, urbain, Emploi, dépenses, INSTAT Gouverne-ment
Conditions
(Prioritaire) avec rural, provincial revenus, ligne de sur fonds de
de vie,
module emploi du pauvreté, nutrition, contrepartie
Niveaux
temps emploi du temps IPPTE
de vie
1-2-3 1995 Enquête mixte Antananarivo Emploi, dépenses, INSTAT Union Non 6 mois Rapports général
ménages/éta- revenus, ligne de Madio Européenne et thématiques
blissements pauvreté, revenus de Coopération
l’entreprise Française
1-2-3 1998 Enquête mixte Antananarivo Emploi, dépenses, INSTAT Union Non 6 mois Rapports général
ménages/éta- revenus, ligne de Madio Européenne et thématiques
blissements pauvreté, revenus de Coopération
l’entreprise Française
1-2-3 2001 Enquête mixte 7 principales Emploi, dépenses, INSTAT Union Non
ménages/éta- villes revenus, ligne de Madio Européenne
blissements pauvreté, revenus de Coopération
l’entreprise Française

21
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar
Tableau 1 (suite) : Tableau récapitulatif des SOURCES DE DONNEES sur les statistiques sociales*

Domaine, Partenaire
thème ou Champ, Institution en bilatéral ou Disponibilité/ Délai de
Source Type de source Variables analysées Publication
secteur couverture charge multilatéral accès production
Enquête Union
Population active,
Emploi INSTAT Européenne Rapport
Enquête ménages Antananarivo emploi, chômage, Non 6 mois
1995,1997, Madio Coopération d’enquête
salaires
Emploi, 1998,1999 Française
revenus Enquête Enquête ménages 7 principales villes Population active, INSTAT Union Non 6 mois Rapport
Emploi 2000, emploi, chômage, Madio Européenne d’enquête
2001 salaires Coopération
Française
Statistique National Emploi salarié CNAPS Non
Salaires CNAPS administrative immatriculé, salaires, MINFOP/ TLS
charges sociales
Annuaire des Statistique National, Taux de scola-risation MINESEB Banque Annuaire
statistiques administrative provinces par sexe, par province, Mondiale
Education
de l’Edu- taux de réussite, indica-
cation teurs de qualité
Enquête ménages National, urbain, Taux de mortalité, INSTAT USAID 6 mois Rapport détaillé
ENDS, 1992,
rural, provinces malnutrition, plani- FNUAP des résultats
1997, 2002
fication familiale, d’enquête
MICS 1995,
vaccinations, éducation,
2000
accès aux services
Santé
Annuaire des Statistique National, Effectifs des per-sonnels Ministère de la Union Annuaire
Statis-tiques administrative provinces de santé par 1000 Santé Européenne 1998-99
de la Santé habitants, taux de
fréquentation des centres
de santé
Eau, Assainis- Recense- Statistique National Nombre de ménages Ministère de Banque
sement ment des administrative (en cours) ayant accès à l’eau l’Energie et des Mondiale
points d’eau potable, à Mines, JIRAMA
l’assainissement

22
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 2 : Tableau récapitulatif des THEMES ET DOMAINES par sources

Niveaux de vie Population Emploi Revenus Salaires Education Santé Accès à l’eau et
active l’assainissement
Emploi par Niveau d’éducation % de population
RGPH 1993 Population
branche, de la population ayant accès à l’eau
active,
profession, active et de la potable et à
RGPH 2003 chômage
statut population totale l’assainissement
Emploi par Salaires par Niveau d’éducation % de population
Dépenses, Population Revenus des ménages Vaccinations et malnutrition des
branche, branche d’activité, de la population ayant accès à l’eau
EPM 1993 revenus, ligne de active, par sources, revenus de enfants de moins de 5 ans,
profession, sexe, et milieu, active et de la potable et à
pauvreté chômage l’entreprise individuelle prévalence contraceptive
statut province population totale l’assainissement
Niveau d’éducation % de population
Dépenses, Population Revenus des ménages
de la population ayant accès à l’eau
EPM 1997 revenus, ligne de active, par sources, revenus de
active et de la potable et à
pauvreté chômage l’entreprise individuelle
population totale l’assainissement
Emploi par Salaires par Niveau d’éducation % de population
Dépenses, Population Revenus des ménages Vaccinations et malnutrition des
branche, branche d’activité, de la population ayant accès à l’eau
EPM 1999 revenus, ligne de active, par sources, revenus de enfants de moins de 5 ans,
profession, sexe, et milieu, active et de la potable et à
pauvreté chômage l’entreprise individuelle prévalence contraceptive
statut province population totale l’assainissement
Taux de mortalité, malnutrition, % de population
planification familiale, ayant accès à l’eau
ENDS 1992
vaccinations, éducation, accès potable et à
aux services l’assainissement
Taux de mortalité, malnutrition, % de population
Activité des
Niveau d’éducation planification familiale, ayant accès à l’eau
ENDS 1997 femmes de
par sexe et âge vaccinations, éducation, accès potable et à
15 à 49 ans
aux services l’assainissement
Taux de mortalité, malnu-trition, % de population
Travail des
MICS, Niveau d’éducation planification fami-liale, ayant accès à l’eau
enfants de 6
1995,2000 par sexe et âge vaccinations, édu-cation, accès potable et à
à 17 ans
aux services l’assainissement

23
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 2 (suite): Tableau récapitulatif des THEMES ET DOMAINES par sources

Accès à l’eau et
Niveaux de vie Population active Emploi Revenus Salaires Education Santé
l’assainis-sement
Salaires par
Population active,
Emploi par branche, Revenus par catégorie branche
Enquête Emploi chômage à
profession, statut à socio-professionnelle en d’activité à milieu urbain à
1995, 1997,1998, Antananarivo,
Antananarivo, milieu milieu urbain à partir de Antananarivo, partir de 2000
1999, 2000, 2001 milieu urbain à
urbain à partir de 2000 2000 milieu urbain à
partir de 2000
partir de 2000
Dépenses, revenus,
Emploi dans le secteur
ligne de pauvreté à Revenus par catégorie
1-2-3 1995,1998, informel à
Antananarivo, milieu socio-professionnelle en
2001 Antananarivo, milieu
urbain à partir de milieu urbain
urbain à partir de 2000
2000
Salaires par
Emploi salarié branche
CNAPS
enregistré d’activité, par
sexe et province
Taux de scolarisation
par sexe, par
MINESEB province, taux de
réussite, indicateurs
de qualité
Effectifs des
personnels de santé
Ministère de la
par 1000 habitants,
Santé
taux de fréquentation
des centres de santé

24
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

II. LES INDICATEURS SUIVIS PAR L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE ET LES OUTILS


A CONCEVOIR

On peut classer les indicateurs en 7 catégories :

- indicateurs de pauvreté monétaire,


- indicateurs de pauvreté humaine,
- indicateurs sociaux,
- indicateurs qualitatifs de perception,
- indicateurs instrumentaux,
- indicateurs de ciblage (carte de pauvreté),
- indicateurs de suivi-évaluation.

La plupart des indicateurs qui vont être présentés ont été identifiés et sélectionnés par les
diverses institutions concernées par le suivi de la pauvreté et du développement humain. Ils sont en
général disponibles dans les sources précédemment citées. Dans ces conditions, il est possible de
suivre leur évolution pour au moins trois années-charnières. Ce sont les tendances reflétées par ces
évolutions qui permettront de choisir les indicateurs prioritaires, étant donné qu’il n’est sans doute pas
nécessaire que la liste en soit trop longue et que nombre d’entre eux sont liés.

2.1. Les indicateurs de la pauvreté monétaire

Ce sont les indicateurs classiques fournis par les enquêtes sur les conditions de vie des
ménages : par rapport à un seuil de pauvreté défini, les coefficients d’incidence (proportion de pauvres
en dessous de la ligne de pauvreté), de profondeur ou d’intensité (écart par rapport à la ligne de
pauvreté) et de sévérité sont calculés au niveau national, urbain, rural, provincial et même urbain et
rural au niveau provincial. La contribution de chaque milieu et de chaque province à la pauvreté totale
peut aussi être calculée. Les mêmes indices peuvent être calculés pour la population extrêmement
pauvre. Enfin les indices de Gini et de Theil mesurant l’inégalité sont également disponibles pour les
années d’enquête, c’est-à-dire 1993,1997,1999 (et 2001).

Ces indicateurs classiques sont présentés sous forme d’indices, mais aussi sous forme de
chiffres absolus : effectifs des pauvres, valeur de la ligne de pauvreté, revenu (ou dépense) moyen des
pauvres par milieu et province, ces chiffres pouvant être comparés avec le PNB par tête aux prix
courants et à prix constants. D’où l’importance d’une bonne connaissance des variables ou indicateurs
instrumentaux tels que la population totale et le déflateur ou taux d’inflation (voir ci-après).

Si le tableau n° 3 reprend cette liste en indiquant le niveau de désagrégation, la source, les


dates et la périodicité, le tableau n° 4 s’efforce de renseigner les variables et indicateurs pour les 3
années d’enquête. Malgré la publication des données dans les rapports d’enquête et malgré la récente
publication de synthèse sur les 3 années par le programme Ilo (Razafindravonona J. et alii, 2001), on
voit qu’il n’a pas toujours été possible de compléter le tableau et qu’il reste un travail de traitement
des données à effectuer pour l’observatoire de la pauvreté.

La plupart de ces indicateurs sont donc disponibles au niveau de chaque province, et au sein
même de chaque province, pour le milieu urbain et le milieu rural.

25
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 3 : Les indicateurs de la pauvreté monétaire

Indicateur Niveau de désagrégation Source Années Périodicité


Ligne de pauvreté National EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
1999, 2001
Population pauvre : incidence National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
province 1999, 2001
Population pauvre : Intensité ou National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
profondeur province 1999, 2001
Population pauvre : Sévérité National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
province 1999, 2001
Population pauvre : National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
Contribution province 1999, 2001
Population extrêmement National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
pauvre : incidence province 1999, 2001
Population extrêmement National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
pauvre : Intensité ou profondeur province 1999, 2001
Population extrêmement National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
pauvre : Sévérité province 1999, 2001
Indice de Gini National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
province 1999, 2001
Indice de Theil National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
province 1999, 2001
Revenu (ou dépense) moyen des National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
pauvres province 1999, 2001
Revenu (ou dépense) moyen des National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
pauvres extrêmes province 1999, 2001
Revenu (ou dépense) moyen du National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
quintile le plus pauvre province 1999, 2001
Revenu (ou dépense) moyen du National, urbain et rural par EPM 1993, 1997, Tous les deux ans
quintile le plus riche province 1999, 2001
PIB par tête National Comptabilité 1993 à 2000 Annuel
en FMG courants Nationale
PIB par tête National Comptabilité 1993 à 2000 Annuel
à prix constants Nationale
Salaire Minimum Légal en FMG National Ministère de la 1993 à 2000 Annuel
courants Fonction
Publique, du
travail et des
Lois Sociales
Salaire Minimum Légal en FMG National 1993 à 2000 Annuel
constants 1990

26
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 4 : Les indicateurs de la pauvreté monétaire au niveau national

Indicateur 1993 1997 1999


Ligne de pauvreté 248.400 fmg 313.945 fmg
Pauvreté extrême 194.460 fmg
Population pauvre : incidence 70,0 % 73,3 % 71,3 %
Population pauvre : Intensité ou 30,3 % 33,6 % 32,8 %
profondeur
Population pauvre : Sévérité 16,7 19,3 18,7
Population pauvre : 13,2 % 18,6 % 16,3 %
Contribution urbain
Population extrêmement 59,0 % 63,1 % 61,7 %
pauvre : incidence
Population extrêmement 23,0 % 26,3 % 25,8 %
pauvre : Intensité ou profondeur
Population pauvre : 11,8 % 18,5 % 15,6 %
Contribution urbain
Indice de Gini 0,451 0,392 0,382
Indice de Theil 0,531 0,285 0,251
Part de l’alimentation dans la 71,8 % 68,4 % 70,2 %
dépense moyenne
Revenu (ou dépense) moyen des
pauvres
Revenu (ou dépense) moyen des
pauvres extrêmes
Borne supérieure du revenu (ou 89.983 fmg 76.834 fmg 244.298 fmg
de la dépense) du quintile le plus
pauvre
Borne inférieure du revenu (ou de 388.987 fmg 848.700 fmg 809.025 fmg
la dépense) du quintile le plus
riche
PNB ou PIB par tête en FMG 1.320.633 fmg 1.616.725 fmg
courants
PNB ou PIB par tête à prix 155.253 fmg 149.662 fmg 154.044 fmg
constants (1984)
Salaire Minimum Légal en FMG 121.591 fmg
courants
Salaire Minimum Légal en FMG 39.707 fmg 58.925 fmg 64.620 fmg
constants 1990

2.2. Les indicateurs de pauvreté humaine

Ce sont les indicateurs qui servent entre autres à calculer l’Indicateur de Développement
Humain (IDH) et les indicateurs associés : Indicateur Sexo-spécifique de Développement humain
(ISDH), Indicateur de Pauvreté Humaine (IPH) et Indicateur de Participation des femmes (IPF). On
peut donc distinguer les indicateurs directement utiles à l’élaboration de ces indicateurs synthétiques
(tableau n° 4) et ceux qui en complètent l’éclairage (tableau n° 6). Mais il est nécessaire de rappeler la
très forte variabilité de ces indicateurs selon les sources à partir de l’exemple du calcul de l’IDH au
niveau mondial et au niveau national (tableau n° 5).

27
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 5 : Différences et évolution des indicateurs entrant dans le calcul de l'IDH


Année de publication 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
(Année de référence) (1992) (1993) (1994) (1995) (1997) (1998) (1999) (2000)

Rapport mondial
- Espérance de vie à la 56,5 56,8 57,2 57,6 57,5 57,9 52,2
naissance
- Taux d'alphabétisation des 81,4 45,8 45,8 45,8 47,0 64,9 65,7
adultes
- Taux de scolarisation 35 34 33 31 39 40 44
combiné (6-24 ans)
- PIB réel /hab. PPA 710 700 694 673 930 756 799
0,432 0,346 0,350 0,348 0,453 0,483 0,462
IDH (rang)
(135) (150) (152) (153) (147) (141) (135)

Données nationales
- Espérance de vie à la 52,1 54,1 55,1 55,6
naissance (1)
- Taux d'alphabétisation des 47,2 47,2 51,3 51,3
adultes (6 ans et plus)
- Taux de scolarisation 47,6 56,5 66,9 69,8
combiné (6-17 ans) (53,5)
- PIB/hab. 678 929 956 996
$ PPA
IDH 0,341 0,453 0,481 0,489
Sources : Rapport Mondial sur le Développement Humain 1995,1996,1997, 1998, 1999, 2000, 2001.
INSTAT pour les données nationales.

Non seulement les divergences sont importantes, mais il s’avère en outre que les chiffres
nationaux ne correspondent pas aux définitions internationales des variables et doivent être rectifiés,
entraînant parfois des divergences encore plus importantes. De la même façon, les révisions opérées
annuellement par le rapport mondial impliqueraient des rétropolations systématiques en vue de re-
calculer les indicateurs des années antérieures.

Ce qui suit est un exemple du travail d’harmonisation et de synthèse que devrait impulser
l’Observatoire de la Pauvreté. Il ressort en effet du tableau n° 6 ci-après que toutes les variables
utilisées pour le calcul au niveau national de l’IDH et des indicateurs associés doivent être révisées.

Les dates charnières pour le calcul des indicateurs sont 1993, 1997 et 1999, (et 2001), années
des enquêtes auprès des ménages (EPM).

28
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 6 : Valeurs prises par les variables entrant dans le calcul de l’IDH et des indicateurs associés

1997
1993 1999
EPM 2000
Variables 1992 EPM et RGPH 1994 1995 1996 1998 EPM
MINESEB* MICS
MINESEB* MINESEB*
ENDS**
Espérance de vie à la naissance 52,1 51,6 52,2 52,2 52,6
Taux d’alphabétisation des adultes 47,2 53,9 55,1
35,5 49,9 53,5
Taux de scolarisation combiné (6-24 ans) (38,6)* (40,0)*
(35,7)**
PIB par tête PPA 710 700 694 673 930 756 799
Espérance de vie hommes 51,3
Espérance de vie femmes 53,3
Taux d’alphabétisation hommes 50,7 57,2 61,9
Taux d’alphabétisation femmes 43,9 50,6 48,8
(39,5)*
Taux de scolarisation combiné hommes 36,2
(36,3)**
(37,8)*
Taux de scolarisation combiné femmes 34,8
(35,7)**
% femmes dans population active 40,0 46,6 46,7
% femmes dans population totale 50,3 50,2 50,5
Probabilité de décéder avant 40 ans 34,5 34,0 33,5 33,0 32,5 32,0 31,5 31,0 30,5
Taux d’analphabétisme des adultes 52,8 46,1 44,9
79,3
% population sans accès à l’eau potable 84,0 80,8 76,4 76,4
(73,9)**
% population sans accès aux services de santé
45,5
% enfants souffrant de malnutrition (poids par âge) 45,2 33,1 33,1
(40,0)**
Notes : EPM : Enquête Permanente (ou Prioritaire) auprès des ménages
(*) MINESEB : Ministère de l’Enseignement secondaire et de l’Education de Base
(**) ENDS : Enquête Nationale démographique et Sanitaire.

29
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Quelques exemples ci-dessous donnant une idée du travail de synthèse et d’harmonisation


dont devra se charger l’Observatoire de la Pauvreté :

- l’espérance de vie à la naissance est une variable mesurée par les recensements de
population : on connaît donc son niveau de façon raisonnablement fiable pour l’année
1993 (52,1). Les années suivantes sont construites sur des hypothèses de projection au
niveau national (tableau n° 5) qui demeureront définitives jusqu’aux résultats du prochain
recensement de la population (2003). Or entre temps, des enquêtes telles que les ENDS ou
MICS renseignent sur les tendances de la fécondité et de la mortalité (mortalité infantile)
et les modèles de population utilisés dans les projections mondiales en tiennent compte qui
justifient les révisions tous les deux ans. La dernière révision 2000 (UN, 2001) donne pour
Madagascar pour la période 1995-2000 une espérance de vie de 51,6 (que le rapport
mondial sur le développement humain a repris pour l’année 1999 : 52,2), ce qui signifie
que cet indicateur n’aurait pas progressé depuis 1993. Son niveau pour la période 2000-
2005 permet d’estimer son évolution entre les deux périodes.

- Le taux d’alphabétisation est calculé à Madagascar sur la population de 10 ans et plus


(recensement de la population de 1993) et sur la population de 4 ans et plus (EPM). La
définition internationale de cet indicateur recommande de le calculer sur la
population de 15 ans et plus. Cela se justifie par le fait que la population scolarisée de 6
à 15 ans n’est pas du tout assurée de pouvoir continuer le cycle d’études et est soumise à
un risque important d’analphabétisme de retour. Les tableaux annexes du volume
« éducation » du recensement de la population permettent de calculer le taux
d’analphabétisme ou d’alphabétisation sur la population âgée de 15 ans et plus, et les bases
de données des EPM permettent d’en faire autant pour les années d’enquête. Le souci de
cohérence et de comparabilité internationale doit donc amener à réviser les chiffres
utilisés jusqu’à présent.

- Le taux de scolarisation combiné a été calculé jusqu’à présent à Madagascar sur la


population scolarisée dans le primaire et le secondaire. Au niveau international, ce taux
inclut la population scolarisée dans l’enseignement supérieur et se rapporte à la
population âgée de 6 à 24 ans. Ici encore, tant les données d’enquête que les statistiques
scolaires permettent de recalculer le taux en conformité avec les normes internationales.
Plusieurs difficultés subsistent cependant, indépendamment de la définition adoptée. La
première concerne le dénominateur utilisé pour le calcul des taux. Les projections de la
population effectuées par l’INSTAT sur la base du recensement de la population de 1993
doivent servir de référence (tome VIII du volume 2 des résultats) pour les années
postérieures à 1993 et les tableaux publiés permettent de calculer la population âgée de 6 à
24 ans. Par ailleurs, il existe un écart non négligeable (de 10 à 13 points) entre les
statistiques de la population fréquentant actuellement un établissement scolaire (enquêtes
EPM) et les statistiques des inscrits dans les établissements scolaires (Ministère de
l’Education). La question se pose donc de savoir quels chiffres utiliser. Bien que les
statistiques scolaires soient disponibles sur une base annuelle, on suggère toutefois
d’utiliser les données d’enquête.

- Le PIB par tête en parité de Pouvoir d’Achat (PPA), ne peut être calculé directement au
niveau national : il suppose que l’on connaisse la valeur PPA du FMG pour l’année
considérée. On ne peut pas calculer cette valeur unitaire sur l’année précédente et
l’appliquer à l’année en cours. La dernière donnée PPA disponible est celle de l’année
1999 publiée par la Banque Mondiale dans le « World Development Indicators » database
2001.

- La probabilité de décéder avant l’âge de 40 ans est connue à partir des tables de mortalité
établies sur la base des résultats du recensement de la population et l’indicateur évolue en
fonction des hypothèses des projections. Si les hypothèses d’espérance de vie sont revues

30
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

à la baisse, il serait logique de revoir à la hausse la probabilités de décéder avant un âge


donné. Cependant ces travaux de révision ne sont pas effectués et l’on est obligé de s’en
tenir aux hypothèses antérieurs, même s’il en résulte une certaine incohérence dans les
variables.

- L’accès à l’eau potable fait l’objet d’une définition relativement floue au niveau
international, et les modalités et classifications utilisées dans les diverses enquêtes à
Madagascar même sont très variables. Le tableau suivant indique les modalités dans les
diverses enquêtes et (en caractères gras) la définition possible de l’accès à l’eau potable.

Tableau 7 : Définition de l’accès à l’eau potable dans les diverses sources d’information à Madagascar

Services de
RGPH 1993 EPM* ENDS MICS
l’hydraulique
Eau courante Plomberie intérieure Branchement Robinet dans le
particulier logement
Pompe publique Robinet intérieur Borne fontaine Robinet dans la cour
Pompe aspirante Vendeur d’eau Forage, puits, puisard Borne fontaine
dans le logement
Puits Camion-citerne Forage, puits, puisard à Puits à pompe
l’extérieur
Citerne Ménage voisin Source Eau en bouteille
Source Eau de pluie Eau de surface Eau de pluie
Cours d’eau Robinet privé externe Autres Puits non protégés
Autre Robinet public Camion citerne
Puits avec pompe Lac, rivière, ruisseau
Puits sans pompe Source
Rivière, lac, source Autre
Magasin
Autres

- L’accès aux services de santé est mal connu à Madagascar, car les Enquêtes nationales
Démographiques et sanitaires (contrairement à celles qui ont eu lieu dans beaucoup
d’autres pays) n’ont pas relevé cette information auprès des enquêtés. On ne dispose donc
que des résultats des enquêtes communautaires des EPM qui ont demandé à des
informateurs-clés au niveau des communes quelle était la distance des lieux de
consultation en kilomètres. Cette distance est donc relevée par rapport au chef-lieu de
commune et non pas par rapport à la situation géographique de la population enquêtée. On
notera d’ailleurs que cette variable n’est plus utilisée dans le calcul de l’IPH en 2001.

- Le taux de malnutrition des enfants de moins de 5 ans ne pose pas de problème particulier
de définition si ce n’est que les enquêtes MICS relèvent cet indicateur sur les enfants de
moins de 3 ans (et non de moins de 5 ans).

Ces variables-clés de l’IDH et de l’IPH sont généralement accompagnées d’autres indicateurs


complémentaires qui relèvent de l’Observatoire de la Pauvreté et que l’on peut ranger dans la
catégorie suivante des indicateurs sociaux.

31
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

2.3. Les Indicateurs sociaux

Les indicateurs sociaux sont ceux qui font ou devraient faire l’objet du Tableau de Bord
Social : ils sont en principe tous disponibles à partir des enquêtes auprès des ménages (EPM, ENDS,
MICS, Emploi) et des sources administratives, sous réserve d’une harmonisation des définitions d’une
source à l’autre. L’élaboration de la série des indicateurs de 1992-93 à 2000 devrait permettre de
déterminer ceux d’entre eux susceptibles de constituer une liste prioritaire.

Activité-Emploi
Population active par sexe
Chômeurs par sexe
Taux d’activité par sexe et milieu
Taux de chômage par sexe et milieu
Taux d’activité 15-59 ans
Taux d’activité 10-14 ans
Taux d’activité des 7-14 ans
Taux de sous emploi (< 35 heures)
Emploi par branche et statut dans l’emploi par sexe
Emploi dans la fonction publique (par sexe) (*)
Emploi salarié CnaPS par branche et sexe (*)
Emploi dans le secteur informel par branche et sexe (*)
Salaires moyens dans l’industrie par branche et sexe (et qualification)
Salaires moyens dans la fonction publique (par sexe)
Salaires moyens par branche et sexe (CnaPS) et province (*)
Revenu moyen des indépendants par branche et sexe
Santé
Taux de mortalité néo-natale précoce
Taux de mortalité périnatale
Taux de mortalité maternelle
Taux de mortalité infantile
Taux de mortalité infanto-juvénile
Indice synthétique de fécondité
Taux de fécondité (15-19 ans)
Taux brut de natalité
Taux brut de mortalité
Taux de fréquentation des services de santé
% de population ayant accès à un service de santé
Prévalence contraceptive (méthodes modernes) 15-49 ans
Taux de prévalence contraceptive, méthodes modernes, femmes 15-49 ans en union
Accouchements dans les formations sanitaires publiques
% d’accouchements assistés par un personnel de santé
Insuffisance pondérale à la naissance
Insuffisance pondérale des enfants de 11 à 23 mois
Insuffisance pondérale des enfants de 0 à 35 mois
Malnutrition aiguë modérée et sévère (0-35 mois)
Malnutrition chronique modérée et sévère (0-35 mois)
Prévalence de l’anémie chez les femmes enceintes
Consommation de sel iodé au niveau national
Nombre de nouveaux cas de rougeole par an
Nombre de nouveaux cas de poliomyélite par an
Nombre de nouveaux cas de tétanos néonatal par an

32
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

% de femmes enceintes immunisées contre le tétanos


Taux d’utilisation de la TRO
Prévalence de la syphilis chez les femmes enceintes
Prévalence de l’infection à VIH chez les femmes enceintes
Taux de couverture consultations enfants de 0 à 11 mois
Prévalence du VIH (%)
Nombre séropositifs
Nombre de cas de SIDA déclarés
Nombre cumulés de cas de SIDA déclarés
Risque annuel d’infection de la tuberculose
% de femmes ayant fait régulièrement les 3 consultations prénatales
% de femmes urbaines ayant fait régulièrement les 3 consultations prénatales
% de femmes rurales ayant fait régulièrement les 3 consultations prénatales
% femmes vues en consultation pré-natale
% femmes vues en consultation post-natale
% d’enfants de 0-11 mois complètement vaccinés
Taux de couverture vaccins PEV des enfants de moins d’un an
Infrastructures sanitaires publiques
Nombre de lits par type de centre (CHD,CHU,…)
Infrastructures sanitaires par type (privé)
Polycliniques et cliniques
Cabinets médicaux
Cabinets dentaires
Centres de santé confessionnels
Nombre de médecins pour 1000 habitants (secteur public)
Nombre de paramédicaux pour 1000 habitants (secteur public)
Allocation budgétaire aux SSD (en % du budget de fonctionnement hors solde du MINSAN)
Exécution budgétaire au niveau des SSD
Taux d’utilisation de médecine curative dans les CSB (nombre de personnes/an)
Taux de césarienne (% des naissances par césarienne)
Taux d’hospitalisation dans les CHD1 et CHD2 (en milliers d’habitants par an)
Taux d’ordonnances servies
Education
Taux d’alphabétisation des adultes
Taux brut de scolarisation primaire
Taux net de scolarisation primaire
Taux brut d’admission en 11ème
Taux de succès au CEP
Ratio Elèves/maître primaire
Ratio Elèves/classe primaire
Ratio Elèves/salle de classe primaire
% population scolarisable primaire
Nombre d’établissements primaire
Effectif des élèves primaire
Effectif des enseignants primaire
Taux de réussite dans le primaire
Taux brut de scolarisation dans le premier cycle du secondaire
Taux de réussite dans le premier cycle du secondaire
Effectifs des élèves secondaire général 1er cycle public
Nombre d’établissements secondaire général 1er cycle public
Ratio moyen élèves/classes secondaire général 1er cycle public

33
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Taux de succès au BEPC


Taux de succès au Bac
Effectifs des élèves secondaire général 2ème cycle public
Nombre d’établissements secondaire général 2ème cycle public
Effectif des enseignants (cycles 1+2)
Ratio moyen élèves/classes secondaire général 2ème cycle public
Enseignement technique et professionnel
Enseignement supérieur
Allocation budgétaire aux EPP (en % du budget de fonctionnement hors salaires du MINESEB)
Exécution budgétaire au niveau des EPP
Nombre de nouveaux entrants dans le primaire
Taux de redoublement en classe de 11ème
Taux de déperdition en classe de 7ème
Conditions de vie - Accès aux services
Nombre d’abonnés à la JIRAMA
% population ayant accès à l’eau potable
% population urbaine
% population rurale
% population ayant accès à l’assainissement
% population urbaine
% population rurale
Nombre d’habitants par pièce
% ménages utilisant bois/charbon comme combustible
Nombre de kilomètres bitumés
Nombre de kilomètres secondaires (pistes)
Pourcentage du budget du FER alloué aux pistes rurales
Nombre de radios pour 1000 habitants
Nombre de quotidiens pour 1000 habitants
Taux d’accès à l’électricité
Nombre d’abonnés à l’électricité
Nombre d’abonnés à l’électricité par faritany
Justice-Sécurité
Nombre de détenus pour 100.000 habitants
Criminalité et arrestations
Actes de banditisme par province
Vols de bœufs par province

2.4. Les Indicateurs qualitatifs de perception de la pauvrete et du développement


humain

Depuis quelques années, certaines enquêtes auprès des ménages (Emploi et secteur informel)
ont consacré un volet de leur questionnaire aux questions d’opinion et de perception, notamment à
propos de la pauvreté. L’EPM 2001 et l’inventaire des communes du programme Ilo ont suivi cette
orientation. Et s’il est encore trop tôt pour que des données d’évolution soient disponibles, sauf sur la
ville d’Antananarivo, l’Observatoire de la Pauvreté devra s’efforcer d’ajouter des indicateurs de type
qualitatif à la panoplie des indicateurs quantitatifs.

Les dernières sections de l’inventaire communal portent ainsi sur la perception du bien-être et
des progrès enregistrés depuis 5 ans dans le domaine des revenus, de l’éducation et de la santé, sur la
proportion respective des riches, des moyens, des pauvres et des démunis, sur l’ordre d’importance des
actions à entreprendre. L’EPM 2001 consacrera une section de 23 questions à la perception subjective
du niveau de vie. La perception du bien être et de la pauvreté est saisie à travers des questions sur le
degré de satisfaction des besoins compte tenu du budget disponible, l’évolution depuis une année, le

34
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

niveau du budget qui serait nécessaire pour satisfaire les besoins, la satisfaction des besoins de santé,
d’éducation, de logement, d’habillement compte tenu des sommes qui y sont consacrées, le retard mis
à payer certaines factures, la classe de revenu à laquelle pense appartenir le ménage, le type d’aide
obtenu de la famille ou d’autres sources,…

2.5. Les Indicateurs instrumentaux

Ces indicateurs sont de deux sortes.

Il s’agit d’une part des indicateurs permettant de replacer les indicateurs de pauvreté ou, d’une
façon générale, les indicateurs sociaux, dans le cadre macro-économique d’ensemble. Comme ces
derniers, ces indicateurs devront être disponibles sur l’ensemble de la dernière décennie.

Il s’agit d’autre part des indicateurs démographiques qui entrent dans le calcul des autres
indicateurs (population totale, d’âge actif, d’âge scolaire) qui font l’objet des projections
démographiques et dont la méconnaissance ou l’ignorance de la part de certaines institutions est la
cause de divergences importantes dans le niveau et l’évolution des indicateurs sociaux.

Cadre macro-économique
PIB à prix courants
PIB à prix constants
PNB ou Revenu par habitant
Taux de croissance du PNB/hab
Taux de croissance économique
Equilibre emploi-ressource des agrégats macro-économiques
Décomposition de la valeur ajoutée
Evolution Indice des Prix en milieu traditionnel
Evolution Indice des Prix des de Première Nécessité en milieu traditionnel
Evolution Indice des Prix en milieu moderne
Evolution Indice des Prix des de Première Nécessité en milieu moderne
Service de la dette en % des exportations de biens et services
Aide Publique au Développement en % du PIB
Superficies des cultures vivrières par province
Rendements des cultures vivrières par province
Production des cultures vivrières par province
Exportation des cultures vivrières par province
Importation des cultures vivrières par province
Superficies des cultures de rapport par province
Rendements des cultures de rapport par province
Production des cultures de rapport par province
Exportation des cultures de rapport par province
Importation des cultures de rapport par province
Indice de la production agricole totale
Indice de la production alimentaire totale
Indice de la production agricole par habitant
Indice de la production alimentaire par habitant
Consommation de riz blanc
Consommation de viande
Consommation d’huile alimentaire
Surface cultivée en céréales
Production en céréales
Surface rizicole
Rendement en riz

35
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Production en riz
Effectif bovin
Surface de forêts et terres boisées en surface totale
Surface d’aires protégées en % de la surface forestière
Surface défrichée, brûlée par an
Démographie- Population
Population totale par groupe d’âge quinquennal et sexe et projections annuelles de 1993 à 2005
Population âgée de 0-4 ans
Population âgée de 0-5 ans
Population âgée de 6-10 ans
Population âgée de 11-14 ans
Population âgée de 6 à 24 ans
Population âgée de 15-49 ans
Population âgée de 50-64 ans
Population âgée de 65 ans et plus
Population âgée de 7 ans et plus
Population âgée de 7 à 14 ans
% de la population urbaine par sexe
% de la population rurale par sexe
Nombre de ménages par sexe du chef de ménage
Espérance de vie à la naissance
Taux de croissance de la population

2.6. Les Indicateurs de ciblage

L’une des principales difficultés liée à l’utilisation des données et statistiques sur la pauvreté,
quelle que soit la définition que l’on en donne, est l’opérationnalisation de ces informations. Le taux
d’incidence ou de profondeur de la pauvreté, même régionalisés, restent des indicateurs macro-
économiques qui informent les pouvoirs publics sur l’évolution de la situation et sur les résultats
globaux des actions qu’ils ont pu entreprendre, mais ils ne leur indiquent précisément quels devraient
être les premiers bénéficiaires de ces actions. Le ciblage des populations représente donc un problème
d’ordre différent et de toute première importance quant à l’efficacité des politiques mises en œuvre. Le
ciblage peut concerner les individus (ou les ménages) ou les zones géographiques.
Le ciblage des individus ou des ménages est particulièrement délicat. Il suppose la collecte
ou la connaissance d’informations individuelles sur les populations concernées. Les directions de
l’Action Sociale des Ministères des Affaires Sociales de nombreux pays ont ainsi des listes de pauvres
ou de « familles nécessiteuses » avec lesquels les travailleurs sociaux sont en contact et qui sont les
bénéficiaires traditionnels des diverses aides existantes. Dans les pays où l’on a pu comparer les
populations que constituent ces familles nécessiteuses avec les populations pauvres telles qu’elles sont
caractérisées par les enquêtes sur les conditions de vie des ménages, on s’est aperçu que les premières
comprenaient une très forte proportion de vieillards, par rapport aux secondes. Les familles
nécessiteuses comprennent rarement les populations rendues vulnérables par des situations
individuelles particulières (la vulnérabilité due à des situations collectives particulières, comme les
cyclones par exemple, faisant l’objet de programmes spécifiques). Le ciblage individuel suppose donc
que des critères soient fixés qui rendent éligibles les populations y répondant. Mais nul ne peut
certifier que toute la population remplissant ces critères est bien touchée par l’action des services
sociaux.

Le ciblage géographique et l’établissement de cartes de pauvreté est donc généralement


préféré. Il s’agit alors d’établir des priorités, en fonction d’un certain nombre de critères, entre les
diverses unités géographiques les plus fines du découpage territorial : les communes en l’occurrence.
La difficulté réside alors dans le fait que les indicateurs (les critères) ne sont connus que par voie de
recensement de la population (tous les 10 ans) ou par voie de recensement administratif (toujours sujet

36
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

à caution, dans la mesure où de tels recensements peuvent être faussés en vue de drainer l’aide
attendue). Par ailleurs, ces recensements ne fournissent que des indicateurs d’infrastructures (d’accès
aux services). L’idée de les combiner aux résultats des enquêtes auprès des ménages, qui sont
susceptibles de fournir de nombreuses autres informations, est ainsi apparue et a montré son efficacité
dans plusieurs pays (cf. Hentschel J. et al., 2000 : Combining Census and Survey Data to Trace the
Spatial Dimensions of Poverty, The World Bank Economic Review, Vol 14 n°1). Le principe en est
simple : il existe des indicateurs qui sont collectés à la fois dans le recensement et dans les enquêtes
(accès à l’eau potable par exemple) ; l’étude des corrélations pouvant exister entre ces variables
communes et d’autres variables collectées par les enquêtes, comme la consommation ou les revenus,
permet d’en appliquer les résultats au recensement de la population ; on peut ainsi dresser une carte
des communes à l’aide d’un nombre d’indicateurs plus grand que celui issu du seul recensement ; en
particulier, la définition de la pauvreté humaine peut ainsi venir compléter une définition purement
monétaire.

Cette méthode mérite d’être appliquée à Madagascar dans la mesure où l’on dispose pour
l’année 1993 d’un recensement de population et d’une enquête intégrale, puis des enquêtes de 1997,
1999, et bientôt 2001, année pour laquelle on disposera également du recensement des communes, en
attendant le prochain recensement de la population de 2003. La Banque Mondiale envisage
d’entreprendre prochainement un tel projet et cela peut être l’une des tâches de l’observatoire de la
pauvreté que de participer à ce travail et d’en assurer la mise à jour régulière.

2.7. Les Indicateurs de suivi-évaluation

La conséquence du ciblage est la mise en œuvre de projets et d’actions appropriés de lutte


contre la pauvreté dans les régions. Il existe actuellement un très grand nombre de projets entrepris par
les divers bailleurs de fonds et les ONG. Le besoin se fait sentir d’une coordination de ces projets dont
il est difficile d’évaluer l’impact global ; par ailleurs les bailleurs de fonds eux-mêmes souhaitent
qu’une évaluation systématique et régulière en soient faite, non seulement en termes financiers, mais
également et peut-être surtout en termes de résultats objectifs sur le terrain. C’est d’ailleurs l’une des
raisons de la réussite des observatoires ruraux dont le nombre n’a cessé d’augmenter depuis 2 ans.

Enfin, Madagascar ayant été admis au bénéfice de l’Initiative en faveur des Pays Pauvres Très
Endettés (IPPTE), le suivi-évaluation des politiques et des projets en matière d’éducation et de santé
est devenu une ardente obligation puisque les résultats qui en sont attendus sont la justification de
l’annulation de la dette. Dans cette perspective, l’Union Européenne a établi une liste d’indicateurs de
suivi, tant au niveau macro-économique qu’au niveau local, qui constitue un bon point de départ pour
une systématisation de ce principe.

37
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Indicateurs de résultats et d’évaluation par rapport à des objectifs préalablement fixés (élaborés par
l’Union Européenne et agréés par le Gouvernement)
% du budget de fonctionnement (hors solde) du Ministère de la Santé dans le budget total de fonctionnement
(hors solde)
% du budget de fonctionnement (hors solde) du Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de
Base dans le budget total de fonctionnement (hors solde)
% du budget de fonctionnement (hors solde) du Ministère de la Santé alloué à la périphérie
% du budget de fonctionnement (hors solde) du Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de
Base alloué à la périphérie
- niveau EPP
- niveau CISCO
Taux d’exécution du budget de fonctionnement hors solde (base mandatement)
- tous ministères
- ministère de la Santé
- ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base
Taux d’exécution du budget d’investissement (base mandatement, ressources internes et externes)
- tous ministères
- ministère de la Santé
- ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base
Montant des restes à payer
- général
- investissement
- fonctionnement
% du budget de fonctionnement arrivant effectivement dans les centres périphériques
- ministère de la Santé (niveau CSB/ crédits théoriques au niveau SSD hors médicaments)
- ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de base (niveau EPP/ crédits ouverts au
niveau des CISCO)
Taux d’exécution de la provision du budget de fonctionnement via les communes pour les EPP et les CSP, base
mandatement
Taux d’exécution des crédits de fonctionnement hors solde au profit de la périphérie
- ministère de la Santé : niveau SSD et médicaments alloués aux SSD, base mandatement
- ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base : niveau CISCO et EPP, base
mandatement
Délai de paiement des fournisseurs (entre liquidation et paiement)
- paierie générale d ‘Antananarivo
- trésoreries principales
Ecarts entre les prix des achats effectués dans le cadre du budget et les prix obtenus par le secteur privé pour
un certain nombre de fournitures (centre et périphérie, par type de procédure) - ministère de la Santé
- ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base

Services rendus aux populations


Taux d’utilisation de la médecine curative dans les CSB (public et privé)
Nombre de journées d’hospitalisation
Taux d’occupation moyen dans les CHD1 et CHD2
Nombre et taux d’accouchements assistés par personnel qualifié
Taux de césarienne
% d’enfants vaccinés avant l’âge de 1 an (anti-rougeoleuse)
Chiffre d’affaires annuel Salama
- médicaments livrés sur le budget de l’Etat
- recettes du recouvrement des coûts
- vente aux ONG
% d’ordonnances servies
Coût des services secteur public/privé
Nombre d’écoles primaires publiques (EPP) fonctionnelles
Nombre d’écoles (EPP) réouvertes
Effectifs des élèves scolarisés

38
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

- tous
- EPP
Taux des nouveaux entrants en 11ème des écoles primaires publiques
- tous
- EPP
Taux de redoublement en 11ème des écoles primaires publiques
Nombre de diplômés en CEPE
- public
- tous
Coût moyen de scolarisation pour les parents dans les écoles primaires publiques
Coût moyen de scolarisation pour les parents dans les écoles primaires privées
Notes : en italique : données obtenues par voie d’enquêtes.
CISCO : Circonscription scolaire
CSB : Centre de santé de base
EPP : Ecole Primaire Publique
SSD : Services de santé de district
CHD :centre Hospitalier de District

L’analyse systématique du Budget détaillé des Ministères de la Santé et de l’Education


Secondaire et de l’Education de Base (la loi de finances 2001 distingue 4 éléments : les crédits 2000,
les reconductions, les mesures nouvelles et la loi de finances 2001) devrait permettre d’évaluer la part
du Budget général de ces Ministères qui va aux structures de base (CISCO : Circonscription scolaire,
EPP : Ecole Primaire Publique ; CSB : Centre de santé de base, SSD : Services de santé de district,
CHD: Centre Hospitalier de District). C’est une première étape avant d’évaluer le taux d’exécution de
la provision du budget de fonctionnement via les communes pour les EPP et les CSP, base
mandatement, ainsi que le taux d’exécution des crédits de fonctionnement hors solde au profit de la
périphérie pour le Ministère de la Santé : niveau SSD et médicaments alloués aux SSD, base
mandatement et pour le Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base : niveau
CISCO et EPP, base mandatement.

En parallèle, et comme on l’a déjà vu, l’INSTAT est en train d’élaborer des indicateurs de
suivi de l’action des divers ministères et institutions concernés par l’IPPTE, en liaison avec ces
ministères et institutions.

Restent les indicateurs de suivi à collecter par voie d’enquêtes. L’EPM 2001 en a incorporé certains. Il
est dommage que le recensement des communes n’ait pas cherché à collecter l’information sur le
budget des formations sanitaires et scolaires de base. Outre les enquêtes standardisées qu’ils réalisent,
on pourrait concevoir que les observatoires ruraux collectent une information au niveau communal,
afin de recadrer leurs résultats et de pourvoir aux besoins du suivi-évaluation.

39
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

BIBLIOGRAPHIE

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d’analyse de la pauvreté. Applications au Bénin, G. Aho, S. Larivière, F. Martin (eds), Université
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SNAD, PNUD, Antananarivo.

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préliminaire, document n° 3, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

40
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Chapitre 3 : LA SELECTION DES INDICATEURS POUR


LE SUIVI-EVALUATION DE LA PAUVRETE :
METHODES ET EXEMPLES
par Jean-Luc Dubois

C’est au moyen d’une liste d’indicateurs, reconnus comme pertinents, que l’on peut suivre
l’évolution de la pauvreté et évaluer l’impact des actions mises en œuvre pour la réduire. Pour élaborer
cette liste plusieurs étapes méthodologiques sont nécessaires : revue des orientations stratégiques
présentées dans les documents officiels, mise en valeur d’objectifs mesurables, sélection d’indicateurs,
choix de méthodes d’enquête, etc. Toutes ces étapes se réfèrent explicitement à une relation unique qui
existe entre les orientations stratégiques, telles que présentées dans les documents officiels, et le choix
qui peut en résulter d’une liste d’indicateurs capables de retracer l’état de la pauvreté. Cette relation
fournit le cadre logique pour la méthode de sélection des indicateurs qui est proposée dans cette partie.

I. LE CADRE LOGIQUE : LA RELATION “OBJECTIFS – INDICATEURS – INVESTIGATIONS”

Cette expression retrace la relation d’enchaînement logique qui doit exister entre la
formulation d’orientations stratégiques, (indispensable à la mise en œuvre de politiques publiques, et
la démarche méthodologique) qui permet d’associer à travers le recueil d’informations, des indicateurs
permettant de mesurer si les orientations stratégiques ont bien atteintes les objectifs qu’elle se fixaient.

La première étape de cette relation permet de traduire des orientations stratégiques en


objectifs mesurables. Elle consiste à partir de l’exposé des axes stratégiques dans un certain nombre de
documents officiels pour élaborer une liste finie d’objectifs mesurables. Ainsi, dans le programme de
gouvernement de Madagascar, présenté en 1997, il est clairement affirmé que l’objectif prioritaire est
“la promotion d’un développement humain durable qui demeure le fondement de la stratégie de lutte
contre la pauvreté”. Dans le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) de 2001 sont
développés à travers un certain nombre d’axes stratégiques les orientations de la politique publique
correspondante. Le détail de ces axes stratégiques est présenté en annexe à la fin de ce chapitre.

Sur cette base, dès lors que l’on considère les différentes dimensions de la pauvreté et du
développement humain durable, on peut proposer une liste finie d’objectifs mesurables qui se
déclinent, par exemple, de la manière suivante (tableau 1).

Tableau 1 - Liste finie d’objectifs mesurables

1. Assurer la croissance économique


2. Assurer le développement humain
3. Réduire la pauvreté humaine

3.1. Réduire la pauvreté monétaire


3.2. Améliorer les conditions de vie (sécurité alimentaire et équilibre nutritionnel, éducation
et alphabétisation, santé de base, eau potable et assainissement)
3.3. Accroître les potentialités : capital physique, financier, humain, social

4. Maîtriser les inégalités et réduire la vulnérabilité


5. Promouvoir une bonne gouvernance
6. Préserver l’environnement

Les aspects “de genre” qui ne sont pas abordés de manière explicite dans cette présentation
peuvent être pris en compte de manière transversale, à travers une décomposition par sexe des

41
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

indicateurs opportuns. De même, l’importante question des inégalités spatiales, qui a un lien avec la
gouvernance, peut être étudiée à travers la désagrégation des indicateurs au niveau régional.

Cette liste a le mérite de la simplicité et peut servir de référence pour poursuivre la


présentation des étapes méthodologiques du système de suivi de la pauvreté.

La deuxième étape consiste à associer, à chacun de ces objectifs, les indicateurs qui sont
capables de retracer au mieux la façon dont ces objectifs peuvent être réalisés. Il faut, pour cela, tenir
compte des domaines d’analyse considérés (formes de pauvreté, dimensions du développement
humain, durabilité, vulnérabilité, etc.), du niveau opérationnel (indicateurs de processus, d’impact, de
résultat) et du niveau décisionnel concerné (macro-global, décentralisés, projets ciblés).

Le problème est que l’on obtient ainsi un nombre d’indicateurs élevé pouvant atteindre
plusieurs centaines pour l’ensemble des secteurs et domaines d’analyse concernés. Si l’on veut réduire
ce nombre d’indicateurs à une liste restreinte, il faut alors introduire de nouveaux critères de sélection
afin de ne retenir que les indicateurs qui sont les plus adaptés au suivi et à l’évaluation des différentes
dimensions de la pauvreté et du développement humain durable. C’est dans ce but que sont introduits
dans le paragraphe suivant les critères de pertinence, de sensibilité, et d’observabilité.

La troisième étape consiste à associer, à chacun de ces indicateurs, les investigations qui
permettront de recueillir les informations de base nécessaires au calcul des indicateurs. De cette
manière, on établit le lien avec le système d’information national et on s’assure de sa capacité à
production régulièrement les indicateurs retenus. L’emploi du terme d’investigation permet de
généraliser la collecte des données à toute forme d’enquête quantitative comme qualitative, au recueil
de données administratives, au dépouillement de documents, etc. Ce terme, plus englobant que celui
d’enquête, permet de recouvrir l’ensemble des méthodes susceptibles d’être employées pour recueillir
les données de base entrant dans le calcul des indicateurs.

Si on se réfère à la liste simplifiée d’objectifs présentée ci-dessus, on peut construire le tableau


ci-dessous qui exprime de façon concrète la relation entre objectifs, indicateurs et instruments
d’investigation (tableau 2).

Tableau 2 - Quelques exemples illustrant la relation « objectifs, indicateurs, investigation »

OBJECTIFS INDICATEURS INVESTIGATIONS


1. Assurer la croissance économique PIB par tête Comptes nationaux
2. Promouvoir le développement Indicateur de développement (plusieurs sources)
humain humain IDH
3. Réduire la pauvreté humaine
3.1. Réduire la pauvreté Incidence de la pauvreté Enquête budget-consommation
monétaire
3.2. Améliorer les conditions de Taux net/brut de scolarisation Annuaire de l’éducation
vie à l’éducation Taux d’abandon scolaire Enquête budget-consommation
3.3. Améliorer les conditions de Taux de mortalité infantile Annuaire de la santé
vie : la santé Taux de morbidité Enquête démographique santé
3.4. Renforcer les potentialités : Epargne Enquête budget-consommation
capital financier Accès au micro-crédit Enquête micro-finance
3.5. Renforcer les potentialités : Niveau d’éducation Recensement de population
capital humain Espérance de vie Enquête démographique santé
4. Maîtriser les inégalités Indicateur de Gini Enquête budget-consommation

Etc Etc Etc

Tous ces instruments d’investigation constitue un système d’investigation sur la pauvreté qui
fournit la totalité des indicateurs requis pour son suivi. Il recouvre un certain nombre de sources

42
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

statistiques différentes et complémentaires. C’est le système national d’information statistique qui


gère, plus ou moins directement, l’ensemble des opérations correspondantes10.

Ainsi, à Madagascar, le système national d’information regroupe en effet, sous la coordination


de l’INSTAT : les statistiques d’enquêtes auprès des ménages (EPM 1993, 1997, 1999 et 2001, ENDS
1992 et 1997, MICS 1995 et 2000, enquêtes urbaine 1-2-3 de 1995, 1997 et 2001) et des entreprises
(enquête industrielle annuelle et enquête emploi urbain de 1995, 1997, 1998, 1999), les observatoires
(Réseau des Observatoires Ruraux) et systèmes de suivi (Système d’alerte précoce), les statistiques
administratives (annuaires de l’éducation et de la santé) et d’inventaires (RGPH 1993, inventaire
communal du programme ILO)11.

Les différentes investigations peuvent être regroupées au sein d’un Schéma Directeur de la
Statistique qui permet de programmer à moyen terme les opérations à partir desquelles sont obtenues
les données de base nécessaires à la production des indicateurs. Ce schéma, en fournissant un cadre
prévisionnel, facilite le financement de telles opérations et l’amélioration des processus de collecte et
de production d’information.

On voit donc que la relation entre objectifs, indicateurs et instruments d’investigation est
essentielle. Elle assure que tout instrument d’investigation -qu’il s’agisse d’une enquête, d’un
recensement, de recueil de données administratives, d’un observatoire thématique, etc- soit conçu pour
produire les indicateurs répondant à des objectifs précis. Plus généralement, chaque indicateur se
déduit d’un objectif particulier et chaque instrument d’investigation a pour but de fournir un ou
plusieurs des indicateurs requis.

II. LES CATEGORIES D’INDICATEURS ET LES CRITERES DE SELECTION

Un indicateur se présente sous la forme d’un chiffre qui fournit une image simple et précise
d’une situation donnée. Cette simplicité de premier abord présente néanmoins certains dangers. D’une
part, on ne tient pas toujours compte de la marge d’erreur qui est associée à la valeur de cet indicateur
et qui s’accroît avec les désagrégations par sexe, par catégories spatiales et sociales. D’autre part,
l’indicateur ne retrace jamais la dynamique interne qui lui est associée : il peut être très faible à un
moment donné impliquant des mesures immédiates et ciblées de politique économique, alors qu’il
prendra, l’instant d’après, une valeur élevée remettant en cause les mesures décidées.

Sur le long terme, le suivi d’un indicateur permet de faire ressortir des évolutions et de mesurer
l’impact de décisions de politique en comparant ses valeurs sur différentes périodes. Ainsi, les
indicateurs peuvent être utilisés pour traduire des comportements particuliers : par exemple, pour
comptabiliser les entrées dans la pauvreté ou les sorties hors de la pauvreté, pour estimer les
déterminants de la pauvreté, pour relier entre elles les différentes formes de pauvreté, etc. De plus, en
opérant des désagrégations, régionales comme sociales, on peut faire ressortir les inégalités que
cachent, en général, les valeurs moyennes.

Nombreux sont les indicateurs qui ont un lien plus ou moins fort avec la pauvreté pris au sens
large : ils décrivent un état de la pauvreté, traduisent une évolution, expriment un facteur explicatif, ou
un résultat, etc. Cependant, face à leur nombre et leur capacité à exprimer des problèmes différents, il
faut introduire des distinctions concernant le domaine d’analyse, le niveau opérationnel et le niveau
décisionnel.

Le fait de répartir les indicateurs selon différents “domaines d’analyse” de la pauvreté permet
de réduire l’ensemble des indicateurs sociaux disponibles à ceux qui ont lien direct avec la pauvreté.
Ainsi lorsqu’on examine, par exemple, les indicateurs sociaux présentés dans le Tableau de Bord

10
Cf. chapitre 1 : Les modalités d’organisation d’un observatoire national de la pauvreté.
11
Cf. chapitre 2 : Les sources des statistiques, les indicateurs, les outils disponibles.

43
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Social de Madagascar12, on remarque qu’ils n’ont pas tous un lien avec la pauvreté et qu’il ne faut
retenir que ceux qui expriment une dimension spécifique de la pauvreté ou qui retracent la situation de
certaines catégories pauvres.

De cette manière, on peut repérer les indicateurs qui retracent des formes de pauvreté
économiques (indicateurs monétaires, de conditions de vie, de potentialités) ou sociales (aspect de
justice et de sécurité), les indicateurs exprimant la pauvreté subjective, les indicateurs de
développement humain et de durabilité, etc.

Une deuxième distinction s’appuie sur les opérations qui sont mises en œuvre pour lutter
contre la pauvreté et qui prennent la forme de politiques publiques, de programmes et de projets de
développement. Elle concerne les phases de déroulement de ces opérations, autrement dit leur “niveau
opérationnel”.

Dans ce cadre, on peut distinguer les indicateurs d’input et les indicateurs d’output. Si les
premiers expriment les ressources et les processus (instrumentaux) qui sont mis en œuvre pour réaliser
une opération, les seconds mesurent l’impact à court terme, ou le résultat à long terme, de cette
opération. Ce travail de catégorisation des indicateurs a, notamment, été fait à Madagascar concernant
les secteurs de l’éducation13, de la santé14, de l’eau et l’assainissement15.

La troisième distinction concerne le “niveau de décision”. Il correspond aux habituels niveaux


d’observation et d’analyse qui sont pris en compte dans les enquêtes statistiques. Les niveaux de
décision jouent un rôle important dans toutes les initiatives de décentralisation. Ils interviennent à
travers les principes de subsidiarité dans le cadre plus général de la gouvernance locale.

On peut remarquer que les indicateurs de suivi de la pauvreté diffèrent en fonction du niveau
de décision considéré. Ainsi, par exemple, si la fréquence des repas et la composition des plats sont des
indicateurs de pauvreté pertinents au niveau microéconomique ou local, ils ne signifient rien au niveau
macroéconomique ou global. De la même manière, si le taux de solarisation est un bon indicateur de
pauvreté des conditions de vie au niveau macroéconomique, c’est plutôt le fait de ne pas être scolarisé
qui compte au niveau microéconomique. On peut multiplier les exemples qui montrent la différence
entre une vision au niveau macro-global et une vision au niveau micro-local de la pauvreté. Chacune de
ces visions implique un besoin d’indicateurs différent. De plus, cette démarche peut être généralisée si
l’on prend en compte le fait qu’il existe de multiples niveaux intermédiaires pour caractériser toute
échelle régionale.

Pour tenir compte de ces constatations, on peut considérer trois catégories d’indicateurs : les
indicateurs macro, les indicateurs décentralisés et les indicateurs ciblés.

Les indicateurs de type “macro” expriment des grandeurs, évaluées au niveau national, qui
tantôt caractérisent l’économie dans son ensemble (le PIB, le taux d’inflation, etc.), tantôt certains
secteurs sociaux (le taux de scolarisation, l’espérance de vie, le taux de mortalité infantile, etc.) ou
économiques (le PIB agricole, le prix du m3 d’eau). Ils sont obtenus au moyen de relevés exhaustifs
(comme les recensements) ou d’enquêtes représentatives de l’ensemble du pays.

12
Cf. chapitre 2 : Les sources des statistiques, les indicateurs, les outils disponibles..
13
Cellule technique DSRP, 2000, Secteur éducation : appui à la mise en place d’un système national intégré de
suivi de la pauvreté, document n°9, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base, SNAD-
STA, PNUD, Antananarivo.
14
Cellule technique DSRP 2000, Secteur santé : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi
de la pauvreté, document n°7, Ministère de la Santé, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.
15
Cellule technique DSRP 2000, Secteur eau et assainissement : appui à la mise en place d’un système national
intégré de suivi de la pauvreté, document n°8, Ministère de l’Energie et des Mines, SNAD-STA, PNUD,
Antananarivo.

44
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Ces indicateurs peuvent être désagrégés de plusieurs manières : par sexe, par classe d’âge, de
manière spatiale (par provinces, communes, milieu urbain ou rural) ou sociale (par catégories socio-
économiques, quintiles de revenu ou de consommation). On ne peut, pour autant, opérer toutes les
désagrégations possibles car, d’une part, certaines d’entre elles ne sont pas pertinentes pour la mise en
valeur et l’analyse du phénomène de pauvreté, d’autre part, il faut respecter les contraintes de
représentativité et de précision liées au nombre d’observations de chaque catégorie. On ne doit donc
retenir que les désagrégations qui semblent les plus pertinentes pour l’indicateur retenu et cela ne peut
être fait qu’à la vue des résultats.

Les indicateurs “décentralisés” (ou régionalisés) sont obtenus à des niveaux inférieurs au
niveau national macro-global. Cela impose toutefois qu’il y ait soit une collecte exhaustive des
informations à l’un de ces niveaux intermédiaires (ce qui est le cas des relevés administratif de la santé
et de l’éducation, ou des recensements), soit une représentativité parfaite de la strate administrative
concernée dans les enquêtes statistiques. Ces indicateurs permettent de mieux connaître la réalité socio-
économique aux niveaux régional et micro-local et permettent d’introduire des dimensions de
gouvernance. Sur cette base, on peut concevoir des système de suivi de la pauvreté décentralisés. Dans
le cas de Madagascar, il s’agit de suivre les informations disponibles au niveau des Faritany,
Fivondronana et Fokontany.

Les indicateurs “ciblés” caractérisent des groupes de population qui ne sont considérés que
sur un aspect particulier : le niveau de pauvreté, la vulnérabilité alimentaire, les formes de précarité,
etc. Ces groupes ne sont pas nécessairement inclus dans des limites administratives déterminées, mais
ils font l’objet d’un ciblage en termes de projets de développement, d’interventions sociales, d’actions
humanitaires, etc. Les données qui en résultent ne sont pas globalement représentatives, elles sont
ciblées, soit socialement, soit spatialement, et portent sur des variables qui ont un intérêt au niveau
micro-local. En effet, les indicateurs ciblés sont très sensibles à l’effet localisé des projets : projets de
développement urbain dans des quartiers précaires, interventions de sécurité alimentaire dans des zones
à risque, projets de développement agricoles, etc, d’où l’intérêt de les suivre pour évaluer les effets sur
la pauvreté au niveau micro-local.

Des enquêtes spécifiques, quantitatives comme qualitatives, menées par les acteurs de ces
projets ou interventions, permettent de recueillir des informations auprès de ces groupes de population.
Les observatoires, ruraux notamment, jouent un rôle équivalent même s’ils ont, à la différence des
projets, un caractère de permanence.

Il est possible d’articuler l’ensemble de ces indicateurs de “niveau de décision” au sein d’un
même système de suivi de la pauvreté. En effet, certains indicateurs macro peuvent être obtenus par
agrégation d’informations décentralisées relevées à des niveaux intermédiaires (santé, éducation, etc) et
parfois même à partir d’informations ciblées (à partir des évaluations de projet). Quant aux
informations macro, on peut souvent les désagréger ou les estimer à des niveaux plus fins. Un bon
exemple est donné avec l’élaboration des cartes de pauvreté qui s’appuient sur un système de suivi
géo-référencé combinant des données sur les revenus et les besoins essentiels issues d’enquêtes auprès
des ménages (budget-consommation, démographique et de santé, etc) avec les données du recensement
de la population.

Le fait de répartir les indicateurs qui sont disponibles pour suivre la pauvreté selon les
domaines d’analyse, le niveau opérationnel (ressources, processus, impact, résultats) et le niveau
décisionnel (macro, décentralisés, ciblés) permet de les associer à des objectifs de politique publique
particuliers. Cette première sélection permet d’en réduire le nombre au sein même du système de suivi.
Cependant, cette catégorisation n’est pas suffisante pour permettre la constitution d’une liste restreinte
(en quelque sorte un noyau dur) d’indicateurs considéré comme le minimum nécessaire au suivi la
pauvreté. Il faut pour cela introduire d’autres critères de sélection.

45
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

III. ELABORATION DE LA LISTE RESTREINTE D’INDICATEURS

Trois critères de validité permettent de sélectionner les indicateurs qui sont les plus capables
de suivre et d’évaluer les différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable.
Ces critères sont la pertinence face aux objectifs, la sensibilité face au phénomène étudié et
l’observabilité à travers des méthodes appropriées.

On retient, bien évidemment, la “pertinence” comme premier critère de validité puisqu’elle


permet de s’assurer que l’indicateur retenu satisfait bien à l’objectif stratégique qui lui a été fixé. Elle
se déduit du travail de catégorisation des indicateurs fait précédemment.

En prenant en compte la “sensibilité” de l’indicateur, on entend montrer sa capacité à faire


ressortir correctement l’évolution du phénomène étudié. De manière générale, les taux évoluent moins
vite que les montants qu’ils représentent en raison de l’évolution de la composante démographique
qu’ils intègrent. Ainsi, par exemple, un taux d’alphabétisation retrace mal, à court terme, l’effort
d’alphabétisation entrepris au niveau national ; par contre, l’évolution du nombre de personnes
alphabétisées est beaucoup plus sensible à cet effort.

Il faut, de plus, noter que cette sensibilité aux interventions diffère selon la composition
mathématique de l’indicateur : les montants (nombre de vaccinations, de personnes alphabétisées, de
consultations médicales) sont les plus sensibles, les moyennes (revenu moyen, consommation d’eau
par tête) le sont beaucoup moins en raison de la pondération par la population. Les taux (taux
d’alphabétisation, de scolarisation, de chômage, etc) le sont encore moins, de même que tous les
indices synthétiques (PIB par tête, IDH, etc). Les indicateurs synthétiques étant issus de la combinaison
d’indicateurs simples, la sensibilité s’avèrera moindre : il faudra donc, en conséquence, examiner en
parallèle, les évolutions des indicateurs simples qui les composent pour tirer des conclusions.

Ceci pose, de manière plus générale, le problème de la mesure du degré de sensibilité. Or, c’est
essentiellement par l’étude empirique des tendances d’évolution qui l’on pourra mettre en valeur les
indicateurs les plus sensibles. En ce sens la présence d’un Tableau de Bord Social qui, comme au
Bénin ou à Madagascar, suit l’évolution des indicateurs sociaux peut fournir une aide fort précieuse.
Remarquons, cependant, que l’on n’a pas toujours systématiquement besoin d’une forte sensibilité pour
tous les indicateurs car, dans certains cas, on peut se servir de l’indicateur comme d’un seuil
“clignotant” capable de signaler tout changement anormal. Dans ce cas, on surveille plutôt le bon
maintien de l’indicateur autour d’un niveau de référence donné.

Le troisième critère “d’observabilité” permet de juger de la capacité à correctement observer


le phénomène étudié par le biais de méthodes d’investigation adéquates. On examine alors l’ensemble
du processus d’observation et de production mis en œuvre pour obtenir le ou les indicateurs
correspondants. Cela concerne autant la méthode d’investigation employée que les étapes du processus
de contrôle et de calcul mis en œuvre pour obtenir la valeur finale. On peut ainsi être amené soit à
proposer de nouveaux instruments d’investigation, soit à améliorer les processus de production actuels.

Sur la base de ces trois critères, il est possible de constituer le noyau d’indicateurs qui est le
plus à même de mesurer la pauvreté et de suivre son évolution. Si on reprend, à titre d’exemple, la liste
simplifiée d’objectifs présentée ci-dessus, on peut construire un nouveau tableau qui reprend les
catégories d’indicateurs et intègre les trois critères de validité de manière à obtenir une liste restreinte
d’indicateurs pour le suivi de la pauvreté (tableau 3).

L’examen des résultats statistiques et des analyses d’évaluation obtenus chaque année pour
cette liste restreinte d’indicateurs permettra de juger de la validité des indicateurs et des critères de
sélection retenus. Il permettra de décider si ces indicateurs doivent être conservés ou si d’autres
indicateurs, complémentaires comme alternatifs sont à prendre en compte.

46
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 3 - Typologie des indicateurs et critères de sélection

Objectifs Intitulé Domaine Niveau Niveau Observabilité


Pertinence Sensibilité
mesurables de l’indicateur d’analyse opération décisionnel Processus Investigation

1. Assurer la croissance • PIB par tête Durabilité Résultat National Forte Moyenne Synthèse avec Comptes nationaux
économique économie retards

2. Promouvoir le • Indicateur de Durabilité Résultat National et Forte Forte Synthèse avec Enquête ménage et
développement humain développement humain humaine provincial sources relevés Min.
IDH multiples techniques
• Indicateur d’inégalité Durabilité Impact National Forte Moyenne Oui Enquête ménage

3. Réduire la pauvreté
humaine
3.1. Réduire la pauvreté • Incidence pauvreté Pauvreté Impact National et Forte Forte Oui Enquête budget
monétaire • Intensité pauvreté Pauvreté Impact régional Forte Moyenne Enquête budget

3.2. Améliorer les conditions • Taux net/brut de Pauvreté Impact Décentralisés Forte Moyenne Oui Annuaire de
de vie : éducation scolarisation d’accès l’éducation et
• Taux de survie 5ème Impact Décentralisés Forte Forte Oui enquête ménage

3.3. Améliorer les conditions • Taux de mortalité Pauvreté Impact Décentralisés Forte Forte Oui Annuaire de la
de vie : santé infantile d’accès santé et enquête
• Espérance de vie Potentialité Résultat National Forte Moyenne Oui démographie

etc. (à généraliser)

47
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

L’élaboration de cette liste restreinte est faite de manière systématique dans les pays qui ont mis en
place des Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) notamment dans le cadre de l’initiative
PPTE (Pays Pauvres très Endettés). Cette liste pourra être revue chaque année en fonction de l’évolution des
objectifs du DSRP et des demandes en informations statistiques correspondantes. A titre d’exemple, nous
présentons au tableau 4, la liste restreinte d’indicateurs établie en Mauritanie pour le Cadre Stratégique de
Lutte contre la Pauvreté (CSLP) avec leurs critères de validité : pertinence, sensibilité, observabilité. Ces
critères ont été débattus avec les représentants des différentes administrations concernées et des contrats de
programmes sont en cours d’instauration pour améliorer, au sein du Système National de Statistique (SNS) et
dans le cadre du Schéma Directeur de la Statistique (SDS), les instruments d’investigation et, plus
généralement, les filières de production statistiques.

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Tableau 4 - Exemple de la Mauritanie : validité (pertinence, sensibilité et observabilité) des indicateurs retenus

Objectifs prioritaires et indicateurs de performance Pertinence et sensibilité Observabilité


Pertinence Sensibilité SDS* SNS* Investigation
Réduire la pauvreté

Nombre de pauvres (en milliers) forte forte oui ONS EPCV


Incidence de la pauvreté forte forte oui ONS EPCV
Incidence de l’extrême pauvreté forte forte oui ONS EPCV
Profondeur de la pauvreté forte moyenne oui ONS EPCV
Sévérité de la pauvreté moyenne moyenne oui ONS EPCV
Indice de Gini forte faible oui NS EPCV
Accélérer la croissance économique

Taux de croissance du PIB par an forte forte oui ONS Comptes nationaux
Taux de croissance du PIB par tête par an forte moyenne oui ONS Comptes nationaux
Taux d’investissement (en % du PIB) forte forte oui ONS Comptes nationaux
Préserver la stabilité macro-économique

Taux d’inflation (en %) forte moyenne oui ONS Indice des prix
Solde budgétaire (en % du PIB) forte forte oui Direction de la dette Relevés administratifs
Déficit des transactions courantes hors transferts officiels (en % du forte forte oui Banque Centrale Relevés administratifs
PIB)
Réserves brutes (en mois d’importation) forte forte oui Banque Centrale Relevés administratifs
Ratio de la dette/PIB (en %) forte moyenne oui Banque Centrale - Relevés et compte nationaux
ONS
Améliorer le niveau global d’éducation

Taux brut de scolarisation primaire forte moyenne oui Education - ONS Relevés - Enquêtes
Taux brut de scolarisation des filles forte moyenne oui Education- ONS Relevés - Enquêtes
Proportion des enfants qui terminent le cycle fondamental forte forte oui Education Relevés administratifs
ème
Proportion des filles atteignant la 6 année du fondamental forte forte oui Education Relevés administratifs

49
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Objectifs prioritaires et indicateurs de performance Pertinence et sensibilité Observabilité


Pertinence Sensibilité SDS* SNS* Investigation
ère
Nouveaux entrants en 1 année de l’enseignement secondaire forte forte oui Education Relevés administratifs
Ratio élèves/enseignant dans le premier cycle du secondaire forte faible oui Education Relevés administratifs
Taux d’analphabétisme des adultes moyenne faible oui Education Relevés - Enquêtes
Dépenses d’éducation en pourcentage du PIB forte moyenne oui ONS Comptes nationaux
Améliorer l’état de santé global

Espérance de vie à la naissance (ans) forte faible oui ONS Recensement et Enquêtes EDS
Indice synthétique de fécondité forte faible oui ONS - Santé Enquêtes EDS - Relevés
Taux de mortalité infantile (‰) forte forte oui Santé -ONS Relevés - EDS
Taux de mortalité infanto-juvénile (‰) forte forte oui Santé - ONS Relevés - EDS
Taux de mortalité maternelle (100.000) forte forte oui Santé- ONS Relevés - EDS
Taux de prévalence du VIH chez les femmes enceintes forte faible oui Santé Relevés administratifs
Taux de couverture (par une USB) dans un rayon de 5km forte forte oui Santé Relevés administratifs
Taux de malnutrition (poids pour âge) chez les enfants < 5ans forte moyenne oui Santé Relevés – Enquête nutrition

Augmenter l’accès à l’eau potable

Taux de raccordement au réseau d’eau moyenne moyenne oui SONELEC Relevés


H d li
Prix du m3 d’eau (en dollars USA) forte faible oui SONELEC Relevés
Augmenter les revenus et améliorer les conditions de vie en
milieu rural
Incidence de la pauvreté rurale forte forte oui ONS - Agriculture EPCV - EMEA
Incidence de l’extrême pauvreté rurale forte forte oui ONS - Agriculture EPCV - EMEA
Indice de Gini en milieu rural moyenne faible oui ONS - Agriculture EPCV - EMEA
Taux de croissance du PIB agricole forte forte oui ONS Comptes nationaux
Rendement du riz irrigué (tonnes/ha/an, avec culture de contre-saison) forte moyenne oui Agriculture EMEA

Taux de couverture sanitaire du cheptel (vaccins obligatoires) forte forte oui Elevage Relevés administratifs

50
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Objectifs prioritaires et indicateurs de performance Pertinence et sensibilité Observabilité


Pertinence Sensibilité SDS* SNS* Investigation
Rendement des cultures vivrières arides forte moyenne oui Agriculture EMEA
Augmenter les revenus et améliorer les conditions de vie dans les
quartiers précaires des grandes villes et des villes secondaires
Population cible (en milliers) faible faible oui ONS Recensement et projections
Nombre d’actifs ayant accès au micro-crédit (en milliers) forte forte non CDHLCPI Relevés à définir

Volume cumulé de micro-crédits (en millions UM ) forte forte non CDHLCPI Relevés à définir
Nombre de titres fonciers régularisés dans les quartiers pauvres forte forte non Domaines Relevés à définir

Nombre de nouveaux terrains aménagés forte forte non Mairie Relevés à définir
Accès à l’habitat subventionné dans les quartiers pauvres (familles) moyenne moyenne non Mairie Relevés à définir
Consommation d’eau potable (l/j) par habitant des quartiers pauvres moyenne moyenne non CDHLCPI Enquête ciblée à définir
Taux d’accès à l’eau potable dans les quartiers pauvres moyenne moyenne non CDHLCPI Enquête ciblée à définir
3
Prix du m d’eau (en $ USA) dans les quartiers pauvres forte moyenne non SONELEC Relevé à définir
3
Prix du m d’eau dans les quartiers pauvres par rapport aux autres forte moyenne non CDHLCPI Relevé à définir
quartiers
Taux d’accès à l’assainissement dans les quartiers pauvres faible moyenne non CDHLCPI Enquête à définir
* SDS : Schéma Directeur de la Statistique, SNS : Système National de Statistique
Source : Dubois J-L. et M. Cissoko, 2001, Réduction de la pauvreté et développement humain durable : indicateurs de suivi du CSLP, observatoire et rapport national,
équipe de recherche, Rapport de mission PNUD, 18 mai-28 juillet 2001, Nouakchott, 65 p.

51
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ANNEXE 1

LES OBJECTIFS STRATEGIQUES DE DEVELOPPEMENT A MADAGASCAR

L’objectif principal du Programme de Gouvernement, présenté par le Premier Ministre en


mars 1997 est de lutter contre la pauvreté et de résoudre les différentes crises que connaît le pays. Pour
cela quatre principes directeurs ont été spécifiés :

1. Rendre opérationnel le concept de développement humain durable pour une République


Humaniste et Ecologique (accroissement de l’espérance de vie et du taux de scolarisation).
2. Lutter contre la pauvreté dans ses différentes dimensions : économique, écologique, sociale et
culturelle.
3. Instaurer une gestion macroéconomique saine, vigoureuse et cohérente intégrant le court,
moyen et long terme.
4. Elaborer une politique centrée sur les populations à travers leur participation directe dans les
activités locales de développement.

Ces principes directeurs ont été traduits en objectifs de développement dans les documents
officiels : le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DRSP), le Rapport National sur le
Développement Humain, le Plan Cadre des Nations Unies, etc. Plus généralement, ces objectifs
s’inscrivent dans les objectifs internationaux du développement définis par les grandes conférences
mondiales (Rio 1992, Le Caire 1994, Copenhague 1995, Pékin 1995, etc.) et le récent Sommet du
Millénaire de New-York (2000).

I. Le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DRSP)

Le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté recommande trois objectifs


fondamentaux pour la période 2001 – 2003 :

- accroître le PIB au rythme annuel de 6,3%


- améliorer la qualité de vie de la population concernant particulièrement l’éducation, la santé,
l’accès à l’eau, les aspects de genre
- rechercher l’équité dans la répartition des fruits de la croissance

La traduction de ces objectifs en orientations stratégiques se fait à travers les trois axes
d’intervention suivants :

1. Améliorer les performances économiques en y faisant participer les pauvres

1.1. Instaurer une croissance économique forte et durable

1.1.1 Une politique macro-économique adaptée : hausse du taux d’investissement,


incitation à l’épargne nationale, renforcement du recouvrement fiscal,
amélioration du circuit des dépenses, réduction du déficit public, politique
monétaire prudente
1.1.2 La création d’un environnement favorable au développement du secteur privé :
procédures administratives et juridiques, infrastructures économiques, droit
foncier. L’ accent est mis sur les secteurs porteurs : tourisme, industrie
manufacturière, mines, pêche et aquaculture
1.1.3 La relance de l’agriculture, sécurité foncière, aide aux organisations
professionnelles, financement (micro-crédits), activités génératrices de revenus.
Une croissance de 4% par an de la production agricole est attendue.

52
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

1.1.4 La sauvegarde de l’environnement : sécurisation foncière, appui sur des travaux à


haute intensité de main d’œuvre, conservation de la fertilité des sols, adoption de
pratiques culturales adaptées
1.1.5 Amélioration des infrastructures économiques : réseau routier, ports, adduction
d’eau, assainissement, électrification, etc.
1.1.6 Amélioration de l’environnement juridique et social : nouvelle politique de
l’emploi, rénovation du code du travail, extension de la protection sociale, lutte
contre l’emploi des enfants
1.1.7 Renforcement de l’intégration régionale : facilitation des échanges, tarification
douanière, circulation des capitaux

1.2. Faire en sorte que la croissance économique profite aux pauvres

1.2.1 Faciliter l’accès à l’emploi et à un revenu décent


1.2.2 Faciliter l’accès à la terre, au crédit, à la création de micro-entreprises, à des
activités complémentaires (élevage, artisanat, etc.)
1.2.3 Faciliter l’accès des pauvres aux infrastructures : routes et communication,
transports, marchés ruraux, greniers communautaires, énergie et eau potable,
soins de santé et éducation de base
1.2.4 Développement des travaux et filières à haute intensité de main d’œuvre
1.2.5 Amélioration de l’accès des femmes aux différents programmes.

2. Développer les services essentiels de base (éducation, santé, eau potable) et élargir les filets
de sécurité aux couches les plus vulnérables

2.1. Des actions dans le secteur de l’éducation

2.1.2 Réalisation de l’enseignement primaire universel : amélioration du taux net de scolarisation de


2 points par an, réduction des déperditions et du taux de redoublement de 31% à 23% en 2003.
2.1.3 Lutte contre l’analphabétisme : réduction de 55% actuellement à 50,1% en 2003. Création de
2000 Centres de Ressources Polyvalentes par an. Alphabétisation de 75 personnes par an et
par centre.
2.1.4 Formation technique et professionnelle. Amélioration de l’apprentissage
2.1.5 Redressement de l’enseignement supérieur

2.2. Des actions dans le secteur santé

2.2.1 Réhabilitation des infrastructures sanitaires : rendre 2.100 centres de santé de base
opérationnels et créer 12 hôpitaux de districts supplémentaires
2.2.2 Augmentation de l’accès aux soins de 4% par an. Amélioration de la couverture vaccinale de
50% à 60%. Réduction des taux de mortalité maternelle, infantile et infanto-juvénile de 4,5%
par an en moyenne. Renforcement du planning familial, de la lutte contre les MST et le SIDA.
2.2.3 Amélioration de la disponibilité en médicaments essentiels génériques et produits sanguins
2.2.4 Mise en place de mécanismes de solidarité au niveau de la communauté pour les indigents, de
subventions aux communes, de mécanismes de recouvrement des coûts.

2.3 Des actions concernant l’eau potable et les autres services de bien-être

2.3.1 Amélioration de l’accès à l’eau potable : mise en place du fond national des ressources en eau,
création d’infrastructures nouvelles (758 systèmes d’adduction d’eau et 1.800 puits et forages)
2.3.2 Mise en place du programme d’assainissement et d’éducation à l’hygiène
2.3.3 Accès à des logements décents et à des prix abordables : constructions privées, accès au
foncier, auto-construction, crédit logement, etc.
2.3.4 Instauration de mécanisme de financement spécifiques : échelle de tarification, recouvrement
des coûts, etc.

53
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

2.4 Renforcement des filets de sécurité

2.4.1 Promotion des systèmes de micro-crédit


2.4.2 Poursuite du programme national de nutrition (SEECALINE)
2.4.3 Financement des micro-réalisations communautaires (FID)
2.4.4 Poursuite des travaux à haute intensité de main d’œuvre (AGETIPA)

3 Mettre en place un cadre institutionnel favorable, renforcer les capacités et améliorer la


gouvernance

3.2 Développement de l’autonomie des provinces

3.2.1 Décentralisation et responsabilisation accrue de la population


3.2.2 Déconcentration des fonctions de l’Etat : système de finances publiques locales, transferts de
compétence

3.3 Renforcement de la capacité des services essentiels de l’Etat à répondre aux besoins

3.2.1 Renforcement de la capacité des provinces autonomes


3.2.2 Amélioration de la gestion des affaires publiques : processus d’exécution
budgétaire
3.2.3 Réforme de la fonction publique
3.2.4 Amélioration de la justice et de la sécurité : lois organiques, décentralisation des
tribunaux, procédures plus rapides, formation et accroissement du nombre des
magistrats.

II. Les défis à relever du Rapport National sur le Développement Humain

Le Rapport sur le Développement Humain 2000 définit quatre orientations stratégiques : la


poursuite du développement humain, l’amélioration de la gouvernance, la décentralisation
administrative, la participation des populations. Pour chacune de ces orientations sont présentés un
certain nombre de défis à relever.

1. La poursuite du développement humain

1.1. Recherche d’une croissance économique favorable aux pauvres


1.2. Amélioration de l’accès aux services sociaux
1.3. Distribution équitable des fruits de la croissance

2. La gouvernance au service de la réduction de la pauvreté

2.1. Améliorer l’accès à la terre par le renforcement des capacités de gestion foncière
2.2. Renforcer les capacités paysannes de gestion des périmètres irrigués
2.3. Décentraliser et réformer la fonction publique pour améliorer la qualité des services sociaux
2.4. Renforcer le système politique en consolidant les valeurs démocratiques

3. La décentralisation administrative

3.1. Choisir la forme de décentralisation la plus appropriée


3.2. Construire des capacités aux niveaux régional et local
3.3. Aider à générer des revenus pour les collectivités locales décentralisées
3.4. Trouver des mécanismes régulateurs entre les différents niveaux de gouvernance

54
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

4. La participation des populations

4.1. Promouvoir les différentes formes de participation économique, politique, sociale, culturelle
au sein des institutions
4.2. Renforcer les capacités d’organisation de la société civile
4.3. Etablir un mécanisme de suivi de la participation des populations

III. Les objectifs du Plan Cadre des Nations Unies

Le Plan Cadre des Nations Unies pour l’Aide au Développement (UNDAF), élaboré en 1998
pour Madagascar, définit les objectifs et les stratégies d’appui du Système des Nations Unies. Il vise à
“promouvoir et contribuer au Développement Humain Durable de Madagascar, en réduisant la
pauvreté par la réalisation d’objectifs communs et spécifiques”. Ces objectifs sont les suivants :

1. Améliorer l’accès de toutes les couches de la population à une nourriture adéquate et suffisante
à travers l’augmentation de la production vivrière

2. Améliorer la qualité de la vie de la population, et particulièrement celle des groupes


vulnérables, en facilitant l’accès aux services sociaux de base

2.1. Amélioration de la santé et du bien-être, survie et développement de l’enfant, santé de la


reproduction, etc.
2.2. Lutte contre les maladies infectieuses MST-SIDA, lèpre, tuberculose, peste, etc.
2.3. Amélioration de l’accès à l’eau potable, à l’hygiène et à l’assainissement
2.4. Réalisation de l’accès universel et équitable à l’éducation
2.5. Mise en place d’un système efficace de formation professionnelle pour répondre aux besoins
du système productif

3. Encourager le développement d’activités génératrices de revenu en favorisant le micro-crédit et


en renforçant les structures d’appui au secteur privé

3.1. Contribuer à l’augmentation des revenus


3.2. Appui au développement du secteur privé et à la création d’emploi

4. Renforcer les capacités institutionnelles : promotion des ressources humaines,


responsabilisation des bénéficiaires des actions de développement

4.1. Instaurer l’équité économique et l’égalité des chances


4.2. Renforcer la capacité des institutions à répondre aux besoins de la population
4.3. Encourager la participation communautaire
4.4. Prévenir les situations d’urgence en préparant des solutions alternatives

IV. Les objectifs internationaux de développement

Dix objectifs sociaux ont été réaffirmés par la communauté internationale pour l’horizon 2015
lors du Sommet du Millenium de 2000. Ils englobent les objectifs qui ont définis par les documents
officiels précédents.

1. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population mondiale vivant dans
l’extrême pauvreté.

2. Scolariser tous les enfants dans l’enseignement primaire d’ici à 2015.

55
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

3. Progresser vers l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, éliminer les disparités
entre les sexes dans l’enseignement primaire et secondaire d’ici à 2015.

4. Réduire de deux-tiers les taux de mortalité infantile et juvénile, entre 1990 et 2015.

5. Réduire de trois quarts les taux de mortalité liés à la maternité, entre 1990 et 2015.

6. Mettre les services de santé en matière de reproduction à la disposition de ceux qui en ont
besoin d’ici 2015.

7. Appliquer des stratégies nationales axées sur le développement durable d’ici à 2015, de
manière à réparer les dommages causés aux ressources environnementales.

8. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population souffrant de la faim.

9. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population sans accès à l’eau
potable.

10. Arrêter, d’ici 2015, la progression du VIH/SIDA et commencer à inverser la tendance.

56
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Aho G., 1998, "Un système d’information permanent pour l’analyse de la pauvreté" in Manuel
d’analyse de la pauvreté. Applications au Bénin, G. Aho, S. Larivière, F. Martin (eds), Université
nationale du Bénin, Université Laval, PNUD, pp. 339-365.

Droy I., Ratovoarinony R., Roubaud F., 2000, "Les observatoires ruraux à Madagascar 1995-1998 :
une méthodologie originale pour le suivi des campagnes", Stateco, INSEE, Paris.

Dubois J-L. et I. Droy, 2001, L’observatoire : un instrument pour le suivi de la pauvreté, Document de
travail CED n°59, Université Montesquieu-Bordeaux IV. (http://www.montesquieu.u-
bordeaux.fr/ced).

INSTAT, 2000, Tableau de bord social : appui à la mise en place d’un système national intégré de
suivi de la pauvreté, PNUD, Antananarivo.

INSTAT, 1995, Enquête permanente auprès des ménages : rapport principal, DSM, Antananarivo.

MADIO, 2000, Aperçu de l’état des campagnes malgaches en 1999-2000.Premiers résultats des
observatoires ruraux, INSTAT, Antananarivo.

PNUD, 2000, Le rôle de la gouvernance et de la décentralisation dans la réduction de la pauvreté,


Rapport national sur le développement humain, Antananarivo.

Razafindravonona J., D. Stifel, S. Paternostro, 2001, Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-


1999, INSTAT, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar,
document n°10, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur éducation : appui à la mise en place d’un système national
intégré de suivi de la pauvreté, document n°9, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de
l’Education de Base, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur eau et assainissement : appui à la mise en place d’un système
national intégré de suivi de la pauvreté, document n°8, Ministère de l’Energie et des Mines, STA-
SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur santé : appui à la mise en place d’un système national intégré
de suivi de la pauvreté, document n°7, Ministère de la Santé, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales à Madagascar et l’élaboration
d’un Tableau de Bord Social, document n°6, INSTAT, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

57
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Chapitre 4 : LE SYSTEME DE SUIVI-EVALUATION


DE LA PAUVRETE
par Christian Bonifas

INTRODUCTION : CONTEXTE DE LA MISSION ET DEMARCHE ADOPTEE(∗)

Contexte et objectif de la mission

Le présent rapport s’inscrit dans le cadre de l’appui que le PNUD apporte au gouvernement
malgache pour mettre en place un système national intégré de suivi de la pauvreté et développer les
fonctions de suivi et d’évaluation des politiques publiques16.

La mission avait pour mandat (i) d’évaluer la pertinence et l’efficacité des outils de S&E
préparés par les ministères, (ii) d’appuyer les ministères dans l’amélioration des outils, (iii) de
proposer des modalités d’opérationnalisation du système de S&E des programmes et projets. Au
démarrage de la mission, deux constats ont conduit à ajuster certains points des TDR :

D Le premier concerne l’absence de propositions opérationnelles dans le projet de DSRP


complet (version de septembre 2001) relatives au cadre institutionnel et technique de suivi et
évaluation. Or, il s’agit d’une composante importante de tout DRSP et c’est elle qui forme le cadre
général dans lequel doivent s’inscrire les dispositions spécifiques régissant le S&E des projets. En
d’autres termes, la définition du cadre général de S&E du DSRP doit logiquement précéder la mise au
point détaillée d’un système de S&E des projets.

D Le second concerne le bilan des activités menées depuis 1999 dans ce dernier domaine.
Aucune dynamique réelle n’a en fait été constatée à cet égard. La collaboration entre la DDE/MFE et
les unités sectorielles de suivi est restée assez ténue et aucun secteur, hormis une initiative surtout
d’origine interne (Ministère de l’Elevage), n’a travaillé durablement sur le chantier annoncé (cadres
logiques et cadres sectoriels consolidés).

Le présent chapitre se structure autour de quatre parties(17) :

l’évaluation de l’existant ;
les propositions sur l’organisation institutionnelle du système de suivi et évaluation ;
les propositions relatives aux outils de suivi et évaluation ;
le plan d’actions pour la poursuite des activités (exercice 2002).


Ce chapitre constitue l’essentiel d’un rapport de mission effectuée en novembre 2001 à Madagascar pour le
compte du ministère des finances et de l’économie, et du PNUD.
16
Appui financé par le Programme « Gouvernance et Politiques publiques pour un Développement Humain
Durable ».
17
On trouvera en annexe des éléments complémentaires sur :
- le diagnostic des principales institutions engagées dans le suivi et l’évaluation des projets;
- le système d’information statistique ;
- le tableau des indicateurs sectoriels de S&E ;

58
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

I. EVALUATION DE L’EXISTANT

Le diagnostic a été établi sur la base des entretiens tenus principalement avec l’ensemble des
directions du Ministère des Finances et de l’Economie, le STA, l’INSTAT et six
Ministères techniques18. Il aborde successivement (i) le cadre général de programmation-suivi-
budgétisation des projets, (ii) le suivi des dépenses, (iii) le suivi des activités et des résultats, (iv)
l’évaluation des impacts.

1.1. Le cadre général de programmation-budgétisation

La programmation, le suivi et la budgétisation des actions publiques repose principalement sur


deux exercices complémentaires : le PIP (Programme d’Investissement Public) et le PDP (Programme
de Dépenses Publiques).

Fondés sur le principe d’une programmation triennale glissante des dépenses, le PIP (global)
et les PDP (sectoriels) sont préparés annuellement suivant des procédures et un calendrier de
préparation, sommairement rappelés dans les circulaires annuelles diffusées par la DIP. Les
principales étapes sont résumées dans l’encadré suivant.

La préparation du PIP précédée par l’élaboration des PDP constituent un exercice globalement
rôdé et comportant des atouts incontestables :

La préparation annuelle des PDP, en amont du processus d’élaboration du PIP, est un moyen de
permettre aux différents ministères d’apprécier leurs besoins en ressources sur la base d’une
approche intégrée (consolidation des dépenses d’investissement et de fonctionnement). Le PDP
informe, pour chaque ministère, sur (i) les orientations, missions et priorités de la structure, (ii)
l’organisation du ministère, au niveau central et déconcentré, (iii) la structuration des différents
programmes et projets du secteur, (iv) le « cadre logique » de chacun des programmes (objectifs,
résultats obtenus et attendus, indicateurs), (v) les tableaux de financement (dépenses réalisées
pour les 3 années écoulées et dépenses programmées pour les 3 années suivantes, ventilées en
ressources internes et externes). En résumé, les PDP sont une occasion pour revoir chaque année,
les objectifs du secteur et de prévoir sur les trois années suivantes les moyens physiques et
financiers - en investissement comme en fonctionnement - nécessaires pour les atteindre. Il s’agit
en quelque sorte d’actualiser le « cadre logique » d’intervention du Ministère (objectifs, résultats
obtenus et attendus, indicateurs) et les besoins en ressources correspondants.

Le PIP a un statut officiel ; il est présenté dans le cadre de la Loi des Finances pour approbation
par l’Assemblée Nationale.

18
Ces ministères concernent les secteurs de l’enseignement de base (MINESEB), la santé (MINSAN), l’eau et
l’assainissement (DEA/MEM), l’agriculture (MINAGRI), l’élevage (MINELEV) et les infrastructures routières
(MTP). Les propositions ont été étudiées uniquement avec les trois premiers secteurs.

59
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Encadré : Principales étapes des processus PIP et PDP


L’exercice de programmation démarre au cours du 1er trimestre avec la préparation de la « version zéro » du
PDP de chaque ministère qui regroupe par programme les dépenses courantes et les dépenses
d’investissement. La présence du projet dans le PDP a une implication financière indirecte puisqu’elle
conditionne en principe son inscription dans le PIP.
La DGEP/DIP organise des conférences budgétaires qui lui permettent de discuter en début d’exercice de la
préparation du PIP avec les ministères techniques, de la situation comptable des crédits utilisés au niveau de
chaque projet et de dégager ainsi l’esquisse du budget de reconduction. Cette dernière est alors
communiquée aux ministères techniques et aux bailleurs de fonds.
L’exercice de cadrage macro-économique du Budget de l’année suivante permet de déterminer l’enveloppe
globale de financement de la 1ère tranche du PIP en préparation.
Fin juin/début juillet, la DGEP/DIP transmet aux ministères techniques une Circulaire de Programmation
Budgétaire qui contient les directives d’élaboration du PIP et un questionnaire standard de projets qui
enregistrera les informations qui serviront de base de référence pour la sélection et le suivi futur des
projets. Les questionnaires PIP (programmation financière et physique) sont adressés par les ministères
techniques (unités de programmation) aux chefs de projets qui doivent les retourner dans un délai
d’environ 1 mois (1ère quinzaine d’août).
Des réunions sont organisées entre la DGEP/DIP et les secteurs pour analyser les propositions des
ministères techniques et vérifier les données de programmation souvent gonflées dans les budgets présentés
par les projets et les directions de tutelle. La disposition d’une information de suivi correct (exécution du
planning des travaux, situation des marchés,…) est à cet égard essentielle.
Plusieurs avant-projets de PIP sont alors préparés : une première Version Provisoire du PIP est élaborée par
la DGEP/ DIP pour soumission au Conseil du Gouvernement et présentation à la mission de revue
FMI/Banque Mondiale. Sur la base des analyses et arbitrages réalisés, une deuxième Version Provisoire du
PIP est mise au point et soumise au Conseil du Gouvernement qui fait ses observations pour l’élaboration
de la version finale du projet de PIP.
Le PIP (autorisations de programmes et crédits de paiement) est finalement présenté et adopté par
l’Assemblée Nationale dans le cadre de l’examen de la Loi des Finances.
La circulaire d’exécution est produite début janvier.
Fréquemment, le gouvernement propose un réaménagement des crédits de paiements en cours d’année
(mai-juin) pour tenir compte des réalisations du 1er semestre. Celui-ci se traduit par le vote d’une Loi des
Finances rectificative.

En termes d’outils, la gestion du PIP peut s’appuyer sur une application logicielle (sur Access)
répondant aux besoins essentiels et fonctionnant en réseau au niveau de la Direction des
Investissements Publics. Les questionnaires et la base de données permettent en principe de
disposer de données détaillées sur la programmation (et le suivi) - tant physique que financier -
des projets. Les données de programmation sont consignées dans le document de PIP et il est
prévu la production d’une information régulière sur les données de suivi à travers des états
trimestriels (suivi financier) et semestriels (suivi financier et suivi physique). Il convient de noter
que les dépenses sont désormais présentées suivant une nomenclature unifiée (investissement et
fonctionnement) et révisée récemment (PCOP, novembre 1999).

La DIP, par le biais surtout de réunions mensuelles de suivi avec l’ensemble des secteurs, cherche
à assurer une fluidité de l’information relative aux problèmes rencontrés dans la mise en œuvre
des différents projets pour intervenir à intervalles rapprochés en vue de lever les blocages
indiqués (mobilisation des fonds de contrepartie, paiement de la TVA et des DTI,…).

Toutefois, le système actuel comporte plusieurs faiblesses importantes.

Ainsi, concernant les Programmes de Dépenses Publiques, on peut noter des insuffisances au
regard de la finalité initiale de l’exercice :

60
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

L’exercice relève plus de la juxtaposition des données relatives respectivement au fonctionnement


et à l’investissement du secteur que d’un véritable temps fort pour analyser et réviser les choix
d’allocations budgétaires.

De sérieuses réserves existent quant aux modalités de calcul des données, notamment sur les coûts
récurrents (alors que l’intégration des coûts récurrents des investissements dans la programmation
du budget de fonctionnement constitue l’un des intérêts principaux de l’exercice) ; les calculs ne
sont pas explicites (sources et modalité d’obtention des données) et il est difficile de contrôler
dans ces conditions leur véracité.

Les divers indicateurs « physiques » proposés (moyens, impact) sont présentés par programme
mais ils ne font pas l’objet d’une consolidation et d’une analyse au niveau du secteur.

Le PDP reste un document de travail, sans réel statut.

La plupart des informations contenues dans les PDP ne donnent lieu à aucun traitement (absence
d’une base de données PDP) et utilisation.

S’agissant du Programme d’Investissement Public, on peut déjà faire les constats suivants :

Le document de PIP se limite pratiquement à un simple listing de projets alors qu’il devrait
constituer un cadre pour définir la politique nationale d’investissement public, mettre l’accent sur
le lien entre les objectifs de développement, les stratégies nationales et les différents projets qui
constituent le PIP, préciser les inflexions proposées dans le cadre du nouvel exercice budgétaire et
les principaux effets économiques et sociaux attendus du nouveau programme triennal.

Le PIP n’est pas exhaustif dans la mesure où une partie des projets échappe au PIP. Il ne
représente donc pas toute la ressource publique destinée à l’investissement.

La dimension régionale est presque inexistante dans le processus et les documents de


programmation, hormis la clef (souvent très indicative) de répartition des ressources programmées
entre les provinces/régions.

Le dossier de projets, qui sert de document de référence pour l’inscription du projet dans le PIP,
comporte quelques faiblesses relatives notamment au cadre logique ou à la définition des
indicateurs d’impact. Ceci ne facilite pas l’activité de suivi. En outre, la qualité du dossier semble
varier sensiblement selon les projets (déficit d’informations constaté notamment pour les projets
dits autonomes). Quant aux critères d’inscription au PIP, leur application est largement formelle.
La grille de critères (17 critères19) est certes utilisée mais l’inscription des nouveaux projets ne
donne pas lieu à de véritables analyses sur le fond des programmes. Par ailleurs, des doutes
sérieux existent quant à l’application par les services de la DIP et/ou des ministères techniques des
critères liés à l’impact économique et financier des projets (coûts récurrents, création d’emplois,
taux de rentabilité économique, coût minimum pour les projets sociaux, effets sur la balance des
paiements).

Les questionnaires utilisés pour la programmation et pour le suivi ne tiennent pas suffisamment
compte (i) des besoins d’un suivi orienté sur les résultats, (ii) des capacités à obtenir des données
fiables dans les délais requis.(cf. infra).

Il n’existe pas de procédures d’échanges informatisées des données entre la DIP et les secteurs,
moyen important d’éviter des re-saisies et de gagner du temps également sur la transmission des
données. L’application logicielle de gestion du PIP n’est utilisée que par la DIP et elle ne s’appuie
pas sur des importations/exportations de données en provenance-à destination des différentes

19
Cf. Note sur la préparation du Programme d’Investissement Public 2002-2004, mai 2001.

61
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

unités sectorielles de programmation et de suivi. Au niveau des différents secteurs, on note de fait
une absence ou une fragilité des bases de données20.

Les faiblesses sont plus évidentes lorsque l’on aborde les conditions spécifiques du suivi du
PIP et de ses projets comme on va le voir dans les paragraphes suivants.

1.2 Le suivi des dépenses

Hormis les visites de terrain et les réunions mensuelles DIP-secteurs, le suivi des projets
repose essentiellement sur deux procédures :

une procédure mensuelle : des fiches de centralisation comptable (FCC) sont centralisées chaque
mois à la DIP, indiquant la situation des dépenses (crédits, engagements, liquidations,
mandatements), en principe au niveau de l’article x paragraphe x sous-paragraphe.

une procédure trimestrielle : Tous les trois mois, la DIP recueille les fiches de suivi relatives aux
projets inscrits dans le Budget d’Investissement. Ces fiches, préparées par les chefs de projets et
regroupées par les unités de programmation, recouvrent les aspects liés aux résultats attendus, à
l’état d’exécution financière et physique et à l’impact des projets. Le suivi financier (trimestriel)
et physique (semestriel) du PIP est réalisé sur la base d’un même questionnaire (7 pages
minimum).

a) Problèmes généraux rencontrés dans le suivi de l’exécution budgétaire

De nombreux obstacles restent encore à surmonter pour disposer d’un suivi budgétaire
performant, surtout dans une perspective de suivi de la SRP. En termes de système de gestion, les
difficultés principales concernent:

le retard dans le déblocage des budgets ;

l’absence d’une centralisation efficace des données comptables ;

une informatisation insuffisante des opérations budgétaires, surtout au niveau des structures
déconcentrées ;

l’inefficacité des systèmes de contrôle des opérations budgétaires (insuffisance des capacités de
gestion, moyens matériels et humains) ;

les problèmes de nomenclature (temps d’adaptation du cadre comptable adopté en 1999) ;

la non-utilisation de la classification fonctionnelle des dépenses ;

l’insuffisance des activités de contrôle (a priori et a posteriori) prévus par les textes ;

la difficulté à obtenir les données sur l’ensemble de la chaîne de la dépense (prévision-


engagement-liquidation-ordonnancement-paiement) et l’importance des retards dans la
communication d’informations agrégées alors qu’il existe des écarts importants entre les données
relatives à ces différentes étapes21 ;

20
Par exemple, le Ministère de l’Agriculture disposait de sa propre base de données sur les projets (installée
dans le cadre d’une assistance de l’UE). Celle-ci est aujourd’hui inutilisable à la suite de l’introduction d’un
virus dans le disque dur et les données de suivi sont désormais consignées sur une simple feuille de calcul.
21
Par exemple, pour les dépenses courantes en biens et services, le ratio paiement/engagement a été de 93,4%
en moyenne sur 1997-2000 et le ratio paiement/prévision de 95,2%. Pour les dépenses d’investissement, les
décaissements ont représenté successivement 82,9%, 73,4%, 91,1% et 64,9% pour les quatre années 1997 à

62
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

l’impossibilité, dans ces conditions, de pouvoir suivre avec précision l’affectation effective des
ressources publiques aux utilisateurs finaux.

b) Problèmes spécifiques pour le suivi financier des projets et programmes :

Les principales lacunes constatées concernent :

la fiabilité générale des données : Les données résultent de « chambres d’enregistrement »


successives (services de suivi des ministères puis DIP) qui souvent ne sont pas en mesure de
contrôler leur véracité et leur cohérence (utilisation du même concept de dépense)22. En sortie, des
divergences sont constatées entre les différentes sources (DIP, bailleur de fonds, cellule de gestion
du projet) sans que soit proposée une procédure systématique permettant d’harmoniser les
données23. De plus, le choix de retenir les tirages (et non les demandes de tirage) comme
information de dépenses pour les emprunts risque d’entraîner des décalages importants entre les
données de suivi et la réalisation de la dépense (droits constatés) compte tenu des délais
importants pris par certains bailleurs de fonds pour traiter et exécuter les demandes de retrait de
fonds puis informer les pays bénéficiaires.

le caractère partiel des informations sur la nature économique des dépenses : Les problèmes de
suivi financier sont encore plus évidents dès lors que l’on aborde la structure des dépenses par
nature économique pour laquelle l’information est souvent déficitaire. Quand les données existent,
les agents des services de programmation et suivi se heurtent aux difficultés de passage entre la
classification des dépenses utilisée par les projets (nomenclature propre au bailleur de fonds) et la
nomenclature PCOP. Ceci explique que, dans de nombreux cas, la décomposition par nature de
dépense ne soit pas disponible pour le suivi, ou apparaisse d’une fiabilité douteuse.

la nomenclature des dépenses : la nomenclature des dépenses actuelles conserve une lisibilité
limitée au regard d’un objectif de suivi des dépenses ciblées sur la réduction de la pauvreté. Pour
une bonne appréciation du rapport entre la dépense et son affectation effective à une action
prioritaire de réduction de la pauvreté, il conviendrait de prendre en compte le centre de
responsabilité et l’activité concernée. C’est d’ailleurs une telle programmation par activité/unité
opérationnelle qui sert généralement de base au concept des PDP ou de méthodologies de
programmation dans les secteurs de l’éducation ou de la santé. Celle-ci règle par ailleurs le
problème de l’affectation géographique des dépenses (information produite a priori et non objet
d’un traitement a posteriori).

la pertinence de certaines informations demandées : On constate deux décalages majeurs, d’une


part entre les données demandées et les données effectivement renseignées, d’autre part entre les
données renseignées et les données effectivement exploitées. Par exemple, on peut s’interroger,
dans le cadre de la méthodologie actuelle de programmation-suivi, sur l’intérêt de disposer de
données de suivi trimestriel par région (un état annuel est suffisant d’autant plus que ces données
ne font pas, de toutes les manières, l’objet d’une exploitation par trimestre).

2000. Ces écarts évoqués tiennent essentiellement (i) aux problèmes de programmation budgétaire, (ii) aux
difficultés de mobilisation des ressources intérieures (problème de trésorerie, lui-même alimenté par la lenteur
observée dans le recouvrement des recettes budgétaires), (iii) aux difficultés spécifiques des projets
d’investissement pour mobiliser les crédits nécessaires au paiement des taxes (TVA et DTI).
22
En principe, l’information financière reprend les situations de tirages des emprunts (disponibles à la
Direction de la Dette), les décaissements pour les subventions extérieures (états financiers fournis par les
bailleurs de fonds) et les ordonnancements pour ce qui concerne le financement intérieur (données à la Paierie
Générale de Tana). L’information sur les dons est adressée à la Direction du Trésor (consolidation des
situations de paiements) et à la Banque Centrale (établissement de la balance des paiements).
23
Les modalités de mise en cohérence entre la source bailleur (enquêtes auprès des principaux bailleurs de
fonds) et la source secteur (collecte des informations via le circuit projet->service sectoriel de suivi->DIP) ne
sont pas clarifiées.

63
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

le caractère limité du suivi budgétaire : le suivi concerne presque exclusivement les flux de
décaissements. Or, d’autres volets du suivi financier mériteraient d’être développés comme le
suivi du coût total des projets (mise en évidence des dépassements) ou le suivi économique des
investissements (cf. infra).

le dialogue Plan-secteurs-bailleurs de fonds : Un dialogue entre le Plan (DGEP) et les secteurs est
assuré selon une périodicité rapprochée (tout le monde s’accorde sur le bien-fondé des réunions
mensuelles de suivi). De manière générale, les échanges restent toutefois focalisés sur les
décaissements et les blocages constatés à ce niveau. Les autres aspects sont peu considérés. Les
bailleurs de fonds rencontrés font la même observation, en évoquant le déficit d’échanges sur le
fond des stratégies et des projets. Les ministères techniques notent également que les
méthodologies et instruments – par exemple le contenu des questionnaires de programmation et
suivi mis en place par la DIP – ne font pas l’objet de discussion. Simultanément, il existe des
initiatives parallèles de suivi (voir annexe 4 sur les secteurs de l’éducation, de la santé ou des
transports) conduites au niveau des ministères sans concertation avec la DIP. Au niveau même de
la DG de l’Economie et du Plan, on constate une insuffisance d’efforts de la part de la DIP et de la
DDE pour définir une démarche commune visant à renforcer les activités de S&E des
programmes et projets.

la responsabilité du suivi : La consolidation des données budgétaires (pour le PDP) s’effectue


selon les secteurs soit au niveau de la DAAF, soit au niveau de la direction chargée du suivi des
projets. Dans le premier cas, il n’est pas certain que la DAAF soit la mieux indiquée pour une
consolidation qui requiert une analyse de cohérence entre prévisions de mobilisation de ressources
et priorités stratégiques du secteur. Dans le second cas, l’unité chargée du suivi peut fonctionner
comme « chambre d’enregistrement » des données relatives au volet « fonctionnement » sans
pouvoir discuter de l’articulation entre les actions opérationnelles financées dans le cadre des
projets (qu’elle contrôle en principe) et celles financées sur le fonctionnement courant du
Ministère (traitées au niveau de la DAAF). Dans tous les cas, on constate un déficit de dialogue
entre DAAF et structures de programmation qui nuisent à la pertinence de l’exercice de
programmation.

un suivi « donor oriented » : L’organisation actuelle du suivi est largement orientée en fonction
des bailleurs de fonds. La Direction de la Coordination des Aides Extérieures n’a plus vocation à
servir de point focal pour les données de l’aide mais est concentrée sur la gestion des programmes
de l’Union Européenne (bureau de l’ordonnateur national). La Direction du Développement
Economique focalise la majorité de son activité sur le suivi du portefeuille de la Banque
Mondiale. La Direction de la Coordination des Interventions Sociales est structurée en trois
services correspondant aux trois donateurs respectifs avec lesquels elle entretient des relations
pour le suivi de programmes sociaux (UNICEF, USAID). L’absence presque totale de rapports de
suivi ou de bilans sur les projets au niveau du MFE comme des ministères techniques (hormis les
éléments de suivi des projets contenus dans les rapports d’activité annuels des ministères) illustre
la situation actuelle dans laquelle le suivi versus bailleurs de fonds prédomine largement.

1.3. Le suivi des activités et des résultats

De manière générale, le suivi des programmes réalisé tant au niveau sectoriel (services
chargés du suivi des projets) que « central » (DIP) reste principalement focalisé sur les décaissements
et sur la résolution des problèmes liés (mobilisation des fonds de contrepartie, etc). Un tel suivi
n’apporte guère d’information sur la nature et le rythme des différentes activités réalisées, les
problèmes rencontrés, les résultats atteints au regard des objectifs et les impacts effectifs du projet sur
les bénéficiaires. Les concertations périodiques entre les services gouvernementaux et les bailleurs de
fonds restent également centrées sur la mobilisation des ressources au détriment des questions portant
sur les stratégies sectorielles ou sur les résultats, l’impact et la durabilité des actions de
développement.

64
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Les problèmes se situent à quatre niveaux :

Disponibilité de l’information de base

La plupart des projets bénéficiant d’un financement extérieur définissent, dans les documents de
base des projets, des modalités pour le suivi (comme pour l’évaluation) de leurs activités et
résultats. Des ressources spécifiques sont identifiées pour le S&E. Dans la pratique, on sait que
des difficultés se posent pour plusieurs raisons : glissement des objectifs et des cibles retenues
pour les indicateurs, indicateurs de résultats non quantifiés, mélange d’indicateurs à statuts
différents (ressources, résultats intermédiaires, impacts, ... ).

S’agissant des projets « autonomes » - qui représentent environ 5% du PIP en termes de montants
-, la documentation de base n’a pas les mêmes exigences et il n’existe souvent aucune pratique
effective de suivi pendant la vie du projet.

Les rapports de suivi interne des projets ne sont pas toujours structurés de manière à informer
rapidement sur les performances (sous la forme d’un tableau de bord construit autour de quelques
indicateurs essentiels). En outre, le circuit administratif des rapports ne permet pas une
centralisation de l’information. Ceux-ci sont généralement distribués aux structures de tutelle ou
bénéficiaires du programme et beaucoup plus rarement aux services sectoriels chargés du suivi.

Format et taux de renseignement des questionnaires utilisés pour le suivi du PIP

L’information disponible au niveau des questionnaires de programmation peut être qualifiée de


moyenne en ce qui concerne les rubriques relatives aux moyens et aux activités, et faible pour la
partie consacrée aux impacts du projet. Par exemple, pour l’agriculture, seulement 1/3 des projets
présentent des indicateurs d’impact quantifiés.

La fiche de suivi utilisée au niveau du PIP ne paraît pas adaptée à une collecte uniformisée de
données de « suivi physique » qu’il s’agisse des données sur les résultats et impacts (partie A du
questionnaire) ou des données sur les activités prévues (partie B). Il apparaît en outre que bon
nombre de fiches restent vierges sur les rubriques non strictement financières.

Le traitement consolidé de l’information, préalable à l’analyse est dans la plupart des cas
impossible et/ou non pertinent et ce pour deux raisons. D’abord, les taux de renseignement sont
bas. D’autre part, le format de présentation des données (questionnaires) et l’absence de
codification des activités, résultats et impacts par secteur rendent pratiquement inexploitables
l’information collectée.

Maîtrise du cadre de référence au niveau sectoriel :

En l’absence d’une identification préalable des informations prioritaires qu’il convient de mettre
en évidence à ce niveau, les services sectoriels ne savent pas généralement quelle valeur ajoutée il
est possible de tirer d’un tel suivi des programmes.

En amont, les services de suivi butent sur la difficulté à disposer d’un cadre sectoriel de référence
clair. Le suivi n’a de sens en effet que si l’on dispose (i) d’une matrice précise des objectifs
prioritaires et des résultats escomptés au niveau du secteur, (ii) d’un cadre
d’objectifs/résultats/activités cohérent avec cette première matrice, facilement lisible et homogène
pour les différents projets.

Cadre institutionnel du suivi

Le suivi s’effectue de manière relativement cloisonnée au niveau des projets individuels et


l’information obtenue est dans l’ensemble peu partagée. Les informations de suivi des projets sont

65
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ainsi dispersées entre de multiples entités (gestionnaires des projets, structures de tutelle,
structures chargées du suivi des programmes sectoriels, cabinets, « correspondants » ministériels
nommés sans rapport avec la structure de rattachement hiérarchique, ... ), services du MFE ou du
MAE en charge du suivi des programmes versus bailleurs, etc.

Il n’existe aucun cadre permettant de clarifier et uniformiser les responsabilités et les circuits
d’information.

Les capacités de suivi des programmes/projets au niveau déconcentré sont marginales.

En conclusion, en dehors des états réguliers sur les décaissements globaux et des activités de
suivi interne au niveau de chaque opération spécifique, les programmes et projets ne font pratiquement
pas l’objet de suivi consolidé au niveau des ministères techniques et du MFE. L’activité de reporting
sur le suivi des projets au niveau sectoriel et global est singulièrement limitée. En 2001, aucun rapport
sur le suivi physique des projets n’a été préparé par la DIP. De même, les rapports sectoriels élaborés
antérieurement par la DDE n’ont plus été publiés après 1999. Au niveau des ministères techniques, on
note également une quasi-absence de rapports annuels détaillés sur l’exécution des projets, leurs
résultats et leurs impacts.

Le tableau de la page suivante précise les produits existants actuellement au sein des
principales structures engagées dans le S&E des programmes et projets.

Le suivi ne répond pas ainsi aux questions essentielles que doit se poser le décideur : quelle est
l’affectation intra-sectorielle précise des dépenses ? quelle est la part de ces dépenses qui est
respectivement allouée à l’investissement et au fonctionnement ? quelles sont les dépenses qui sont
destinées et vont effectivement à des appuis directs aux populations pauvres ? existe-t-il des
dépassements de coûts et/ou des glissements de calendrier important dans la mise en oeuvre du
programme sectoriel ? quelles sont les performances atteintes par les projets en termes d’activités et
quels sont les résultats attendus de la mise en oeuvre de tel programme d’investissement sectoriel dans
tel ou tel domaine ? comment le suivi va influer sur les priorités et le contenu des prochains PIP, etc.

1.4. L’évaluation des impacts

L’évaluation des programmes et projets se distingue du suivi par de nombreux aspects


(finalité, diversité des méthodes, périodicité, coûts,...). La situation actuelle se traduit par les
principaux points suivants :

Il n’existe pas de politique nationale d’évaluation (ce qui suppose un cadre institutionnel, des
normes, des procédures codifiées, des compétences et responsabilités clairement identifiées, un
plan annuel d’activités, etc).

La pratique actuelle de l’évaluation est focalisée sur l’évaluation de projets individuels (à mi-
parcours et/ou en fin de projet) réalisée par des experts indépendants et/ou par des représentants
du siège des bailleur de fonds.

Les évaluations multi-projets sont marginales si l’on excepte les évaluations réalisées en cours
d’exécution de programmes de coopération.

L’évaluation est une activité dominée de fait par les bailleurs de fonds (initiative, orientation sur
les résultats attendus, etc). Certains partenaires (USAID par exemple) ne prévoient pas de
communiquer le résultat de leurs évaluations au gouvernement.

De manière générale, la diffusion des rapports d’évaluation conserve un caractère semi-


confidentiel. Il est donc difficile de capitaliser sur les conclusions et recommandations des

66
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

évaluations successives, notamment celles concernant des projets présentant des points communs
(secteur ou zone d’intervention, bénéficiaires ciblés, démarche adoptée, ... ).

Paradoxalement, il n’existe aucune centralisation des rapports d’évaluation au niveau du pays


alors que plusieurs bailleurs de fonds disposent de structures ayant cette fonction et donnent
aujourd’hui la possibilité d’avoir accès sur le web aux rapports d’évaluation réalisés.

En dépit des intitulés des directions ou services, sectoriels ou à vocation transversale, les activités
d’évaluation au sein de l’administration malgache sont pratiquement inexistantes.

Il n’existe pas de culture de l’évaluation, laquelle nécessite une pratique administrative fondée sur
la transparence et une capacité d’assimiler la critique. Pour beaucoup, l’évaluation reste assimilée
au contrôle des activités des administrations et des projets.

Les capacités externes nationales d’analyse et d’évaluation (bureaux d’études, université,


centres de recherches) restent enfin limitées.

67
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Structure Points focaux S&E Systèmes d’information Produits de S&E


MFE Direction de l’Investissement Système de gestion des projets PIP Rapport annuel du Ministère
Public Base de données « Child Info » (DICS) Rapport Economique et Financier (DDE)
Direction du Développement Revues économiques trimestrielles (DDE)
Economique PIP et Etats d’exécution financière du PIP (DIP)
Direction de la Coordination Rapports sur l’exécution des programmes de la Banque Mondiale
des Interventions Sociales (DDE)
Direction de la Planification Rapports trimestriels et annuel sur l’exécution des programmes
Globale et de l’Evaluation UE (DCAE)
Direction de la Coordination Rapport sur la coopération et le développement (DDE/PNUD)
des Aides Extérieures Inventaire annuel des fivondronana
MINSAN Direction des Etudes et de la SISC (avec différents sous-systèmes : système de PDP et Rapport annuel du Ministère
Planification routine/formations sanitaires, Carte Sanitaire,…) Plan de Développement des Ress. Humaines (en préparation)
DAAF (RH, aide budgétaire,…) Base de données CNS Plans de Développement et PTA de Districts
Etats financiers (mensuels, trimestriels)
Rapports trimestriels de suivi / Plan Directeur
Carte Nationale Sanitaire (en voie de finalisation, réactualisée
tous les 2 ans ?)
Annuaire Statistique de la Santé
Evaluations du Plan Directeur
MINESEB Direction de la Planification de Système informatisé sur les données de routine (dossiers PDP et Rapport annuel du Ministère
l’Education du personnel, effectifs, constructions, …) en cours de Etats financiers (mensuels, trimestriels)
révision avec connexion prévue des 6 DIRESEB Annuaire Statistique de l’Education
Bases de données partielles (FCC, tableaux de bord) Recueil de fiches de projets (en cours de préparation)
DEA/ Service de la Banque de Banque de données sur les forages obsolète (problème de PDP et Rapport annuel du Ministère (préparé par la DAAF)
MEM Données (Direction de l’Eau et logiciel) remplacée par une base sur feuille de calcul Etats financiers (mensuels, trimestriels)
de l’Assainissement) Diverses bases de données pour le suivi au niveau des
projets PNUD, UNICEF
Nouveau système proposé dans le cadre du PAEPAR
(formulé mais non encore mis en œuvre)
MINAGRI Direction de la Programmation Base de données sur les projets hors service (gestion du PDP et Rapport annuel du Ministère
et du Budget suivi sur feuille Excel) Etats financiers (mensuels, trimestriels)
Dernier rapport de suivi annuel du PIP publié en 1998 (concerne
l’exercice 1997)
MINELEV Service de la Programmation et Absence de système de gestion PDP et Rapport annuel du Ministère
du Financement Montage en cours d’un dispositif propre de suivi interne Etats financiers (mensuels, trimestriels)
(Plan de Travail Annuel et Questionnaires de suivi Rapports de synthèse semestriels ( ?)
trimestriel)
MTP Direction de la Planification et Absence de système de gestion structuré PDP et Rapport annuel du Ministère
de la Programmation Gestion de l’information sur feuilles de calcul Etats financiers (mensuels, trimestriels)
Cellule de concentration des Rapports de synthèse semestriels
indicateurs d’activité (DGTP) Suivi des marchés
FER (SG) Carte sur les zones d’intervention des bailleurs de fonds
Données sur l’état des infrastructures

68
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

II. PROPOSITIONS SUR L’ORGANISATION DU SYSTEME DE SUIVI ET EVALUATION

L’organisation du S&E des programmes et projets doit s’inscrire dans le cadre du dispositif
d’ensemble retenu pour le suivi de la mise en œuvre de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté.
Avant de détailler les propositions concernant l’organisation du S&E des projets, il est donc proposé
de préciser le cadre général dans lequel il pourrait s’intégrer. L’ensemble du dispositif devrait être
formalisé dans un « Cadre du Suivi et de l’Evaluation », document qu’il conviendrait d’annexer au
DSRP ou de finaliser dans la foulée de l’adoption du DSRP.

2.1. Les objectifs et les principes

2.1.1. Les objectifs

Le dispositif de S&E vise quatre objectifs essentiels :

suivre la mise en œuvre des programmes de réduction de la pauvreté et mesurer les résultats
obtenus au regard des objectifs inscrits dans les plans d’action ;
apprécier l’évolution des situations de pauvreté dans le pays en identifiant les déterminants des
changements observés et en évaluant l’impact spécifique des principales politiques publiques
conduites ;
mettre en évidence les ressources mobilisées, leurs sources, les modalités de leur utilisation ainsi
que le respect et la pertinence des choix budgétaires ;
développer de nouveaux mécanismes de production et de diffusion de l’information sur les
politiques publiques fondés sur une rétro-information adaptée auprès des différents acteurs
(décideurs, opérateurs, populations bénéficiaires,…).

2.1.2. Les principes

Les principes qui doivent guider la mise en place du système de S&E sont les suivants :

• Le système de S&E repose sur un cadre de référence (Cadre de suivi et évaluation), annexé au
DSRP.

• Le système de S&E doit évoluer en vue d’intégrer les différents mécanismes de suivi (DSRP,
PIP/PDP, programmes de coopération, conférences et initiatives spécifiques,…) et de promouvoir
une planification coordonnée des travaux de S&E. Les mesures à prendre dans ce
sens concernent, entre autres, la rationalisation des structures de coordination, une meilleure
articulation des systèmes d’information (harmonisation des questionnaires de suivi, interfaces
entre bases de données,…) ou encore la promotion d’actions de S&E conjointes entre les bailleurs
de fonds (missions d’évaluation notamment).

• Le cadre institutionnel comme les outils de S&E doivent être conçus en prenant en compte les
synergies mais aussi les différences entre la fonction de suivi et la fonction d’évaluation. Elles ne
relèvent pas des mêmes échéances, ne visent pas les mêmes objectifs, reposent sur des instruments
et méthodologies distincts et ne font pas nécessairement appel aux mêmes structures.

69
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

PRINCIPES RETENUS POUR LE SUIVI ET L’EVALUATION

PRINCIPES POUR LE SUIVI ET


MESURES PRINCIPALES
L’EVALUATION

S’appuyer sur un cadre de référence Validation d’un « Cadre de suivi et évaluation »

Intégrer les différents mécanismes de S&E Rationalisation des multiples structures de pilotage
Harmonisation et sécurisation de la production
d’information prioritaire / DSRP
Développement des interfaces entre les systèmes
d’information
Encouragement aux missions d’évaluation conjointes
(multi-bailleurs, multi-projets)

Planification des activités de S&E Plan annuel d’évaluation et d’enquêtes

Renforcer les instruments de S&E en


prenant en compte les différences entre la
fonction de suivi et la fonction d’évaluation :
Suivi Renforcement des statistiques administratives
Amélioration du suivi budgétaire (« suivi pas-à-pas des
dépenses prioritaires »,…)
Révision des outils de suivi des programmes et projets
Renforcement institutionnel des unités de S&E (MFE,
MBPA, Ministères Techniques, Provinces Autonomes)
Développement des enquêtes ménages
Evaluation Systématisation des évaluations participatives auprès des
bénéficiaires (grands programmes)
Développement des évaluations « transversales » (sous-
secteur/thème, groupe bénéficiaire, région spécifiques)
Mise en réseau des activités
Site web pour la centralisation des principaux rapports
d’évaluation

Permettre à tous les acteurs d’accéder à Politique d’information publique (rétro-information,


l’information relative aux politiques communication avec les medias,…) à mettre en œuvre
publiques dans le cadre d’une Stratégie de communication DSRP

Valoriser les structures administratives Décloisonnement des services chargés des fonctions
existantes en tenant compte des déficits d’orientation politique, d’évaluation, de programmation-
structurels suivi des projets, d’information statistique
Cellules de S&E inter-services au MFE et dans 4
ministères (MINESEB, MINSAN, MINAGRI, MEM)
Sous-traitance partielle aux centres de ressources
extérieures (FOFIFA, CREAM,…) des activités d’analyse
et d’évaluation de politiques

S’inscrire dans le processus de Décentralisation de l’exécution et du suivi des dépenses


décentralisation prioritaires
Cellules techniques de coordination et suivi des
programmes dans les 6 Provinces Autonomes
Poursuite des actions de promotion de la planification
locale (Plans de Développement Communal)
Promotion de contrats entre les Provinces et les ONG
locales pour l’appuyer dans le S&E des programmes

70
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Encadré : distinguer les fonctions de suivi et d’évaluation


Pour le suivi, il s’agit de gérer des mécanismes permanents qui permettent de suivre les engagements du
gouvernement et programmes prioritaires (programmes d’investissement, allocations de crédits de
fonctionnement, mesures institutionnelles) et d’en mesurer les progrès par un système d’indicateurs
intermédiaires (intrants et extrants). Le suivi fait appel principalement aux statistiques d’activité administrative,
aux données budgétaires et aux informations sur l’exécution des projets. L’existence de structures de pilotage -
efficaces et en nombre limité - y joue un rôle important.

Pour l’évaluation des impacts, il s’agit de mesurer l’évolution des principales variables caractérisant la pauvreté
et d’étudier de manière approfondie l’efficacité des politiques publiques engagées, en particulier des choix
d’allocations budgétaires et des opérations de développement réalisées. L’appréciation des populations
bénéficiaires est également essentielle. L’évaluation s’appuie elle sur des enquêtes, des études thématiques,
différentes méthodes possibles d’évaluation des politiques publiques.

Le système de S&E requiert une politique de l’information publique. A côté des actions
d’amont (systématisation et organisation de la chaîne de collecte et de production d’information de
S/E, optimisation des apports respectifs des différentes sources d’information, harmonisation des
outils et méthodologie,…), le gouvernement doit mettre en place les moyens pour généraliser l’accès
à l’information sur la gestion publique et assurer sa transparence. La rétro-information doit être
systématisée.

Le renforcement de la fonction de S&E doit reposer sur la valorisation des structures


administratives existantes et non sur la constitution de nouvelles entités. Les priorités concernent (i)
une meilleure articulation entre les ministères sectoriels et les ministères à vocation économique
(MFE, MBDPA), (ii) un resserrement au niveau des ministères prioritaires des fonctions d’information
statistique, de programmation-suivi (investissement et fonctionnement) et d’analyse de politique, (iii)
une répartition précise pour les différentes tâches de collecte d’information, de traitement et d’analyse,
de reporting. Dans le cas où des défaillances structurelles sont constatées (capacités d’analyse et
d’évaluation), le recours à des ressources extérieures à l’administration doit s’effectuer sur une
base contractuelle et durable.

Le cadre d’organisation doit s’inscrire dans le processus de décentralisation en cours et


favoriser le développement des fonctions de S&E au niveau décentralisé. La faible capacité des
collectivités décentralisées et les incertitudes qui demeurent encore sur les modalités
d’opérationalisation des transferts de compétences démontrent la nécessité d’une approche par étapes.

2.2. La répartition des tâches du S&E (DSRP, programmes et projets)

2.2.1. Cellule technique, STA, SNAD

La responsabilité d’ensemble pour le suivi de la mise en œuvre du DSRP relève du Premier


Ministre qui s’appuie pour cela sur la Cellule Technique24. La Cellule est relayée elle-même par un
secrétariat permanent, assuré conjointement par le Secrétariat Technique pour l’Ajustement (STA) et
le Secrétariat National à l’Auto-promotion et au Développement (SNAD).

L’expérience acquise depuis la préparation du DSRP intérimaire et les exigences du processus


DSRP (cohérence des politiques sectorielles avec les objectifs de réduction de la pauvreté, accent mis
sur les résultats et les impacts des politiques publiques, transparence de l’information, participation
des populations,…) montrent la nécessité de renforcer le dispositif à deux niveaux : (i) au niveau de la

24
La Cellule Technique, créée par décret (13/09/00), réunit une vingtaine de personnes nommés intuitu
personae et de provenance diverse (hauts fonctionnaires, élus locaux, entrepreneurs privés, universitaires,…).

71
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

concertation avec les partenaires et surtout la société civile et les autres acteurs de développement ; (ii)
au niveau du pilotage technique du processus.

S’agissant du premier point, les mesures complémentaires devraient concerner :

l’institutionnalisation et la pérennisation des structures « centrales » et régionales de dialogue ;

l’adoption d’une stratégie de communication pour assurer une réelle rétro-information (diffusion
adaptée de l’information sur les stratégies et les actions prioritaires, enquêtes auprès des
bénéficiaires pour juger de l’impact des programmes ciblés, fora régionaux, appui aux actions de
communication dans le cadre d’initiatives fédératrices de la société civile autour des thèmes de la
SRP,…).

Au niveau du pilotage technique du processus, le STA doit renforcer sa capacité d’intervention


autour de diverses fonctions qui renvoient à deux volets d’activités : d’une part, l’animation générale
du dispositif de mise en œuvre et de suivi du DSRP, d’autre part, la collaboration technique et
l’analyse nécessaires à la production de documents de synthèse de qualité. Interface entre les instances
de concertation et de décision du DSRP et les équipes sectorielles, le STA doit, dans le cadre de la
mise en œuvre du DSRP, consolider ses activités autour des principales missions suivantes :

organisation générale des activités de suivi relatives à la mise en œuvre de différents plans
d’action du DSRP, en liaison avec les différents départements ministériels et les provinces
autonomes ;

animation des processus participatifs et mise en œuvre d’une stratégie de communication autour
des)) objectifs et résultats du DSRP ;

planification en collaboration avec l’INSTAT et la DGEP, des activités de S&E relatives aux
enquêtes et travaux statistiques d’une part, au suivi et à l’évaluation des programmes et projets
d’investissement d’autre part (élaboration et suivi de la mise en œuvre du plan annuel
d’évaluation et d’enquêtes);

centralisation des différents rapports de suivi (IPPTE, PIP, plans d’actions sectoriels du DSRP,…)
et tableaux de bord ;

production, sur cette base, de rapports de synthèse périodiques (trimestriels et annuels) portant sur
la mobilisation et l’affectation des ressources publiques dans le cadre de la SRP et sur l’état
d’avancement des plans d’action ;

conduite d’analyses techniques approfondies relatives aux principales stratégies macro-


économiques et sectorielles, nécessaires au S&E du DSRP et à la mise en cohérence des
programmes prioritaires.

Ces dernières missions seraient réalisées au sein du STA, par une cellule d’analyse et de
synthèse (Observatoire de la Pauvreté), appuyée par une expertise légère (deux ou trois experts
nationaux). S’appuyant sur la capacité importante de centralisation des rapports de suivi et
d’évaluation au niveau du STA, l’Observatoire de la Pauvreté est à la fois en mesure de (i) capitaliser
l’information sur les programmes prioritaires, (ii) de produire et diffuser une information de synthèse à
périodicité rapprochée sur l’état d’avancement du DSRP, et (iii) de coordonner des travaux d’études
plus approfondis.

L’Observatoire constitue ainsi le point focal pour le suivi de la pauvreté. Son activité est
purement technique et se développe sur la base d’un double échange :

échange avec les circuits institutionnels (MEF, MBPA, Ministères techniques, INSTAT,…) ;

72
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

travail en réseau avec les différents centres de recherche (Université, ROR, CREAM,…).

L’Observatoire s’appuie sur trois instruments : (i) son plan interne d’activités annuel approuvé
par le Président du STA ; (ii) le plan annuel d’évaluations et d’enquêtes (cf. III) ; (iii) le réseau
national de suivi et évaluation (cf. III).

2.2.2. L’INSTAT

L’Institut joue un rôle clef dans le dispositif de S&E à travers une quadruple mission :

la centralisation de l’ensemble des données relatives aux indicateurs ;


la consolidation du système d’information statistique ;
la planification des besoins en matière d’information (en particulier, programmation des enquêtes
prioritaires, établissement des cahiers des charges et des budgets,…) ;
la réalisation propre ou de la supervision de l’ensemble des enquêtes réalisées en appui au suivi de
la pauvreté et à l’évaluation de l’impact de la SRP.

Concernant la centralisation des données, l’INSTAT assure la gestion du Tableau centralisé


d’indicateurs (TCI, cf. III). L’INSTAT gère ainsi l’actualisation permanente des indicateurs de suivi
du DSRP.

S’agissant de la consolidation du système d’information statistique, l’INSTAT établira avec


les différents fournisseurs d’information des protocoles d’échanges d’information. Ceux-ci ne
concerneront dans un premier temps que la fourniture des données d’indicateurs du TCI (test sur
l’éducation et la santé en 2002 puis extension en 2003 pour les autres indicateurs). Ils seront par la
suite étendus aux autres informations nécessaires en particulier pour le suivi de la conjoncture,
l’établissement des comptes nationaux et la production du Tableau de Bord Social. L’établissement de
ces protocoles doit être l’occasion de renforcer le dialogue avec les secteurs concernant le contrôle de
fiabilité des données, l’harmonisation des informations statistiques utilisées. L’INSTAT s’appuiera sur
l’établissement d’un recueil de fiches d’indicateurs présentant les méta-données propres à chaque
indicateur (source, méthodes de calcul, fiabilité, degré de déglobalisation, etc).

Le succès du système de S&E du DSRP dépend pour une bonne part de la disponibilité d’une
information de qualité et dans des délais opportuns. Une planification des besoins est donc essentielle
à la fois pour déterminer les priorités et sécuriser le financement des travaux statistiques prioritaires.
Ce travail sera réalisé dans le cadre de la préparation du plan annuel d’enquêtes et d’évaluations.

L’INSTAT préparera les fiches de projet relatives aux enquêtes qu’il juge prioritaires. Celles-
ci serviront de base pour élaborer les requêtes de financement. Le CCISE constitue le point de
validation naturel de ces dossiers avant établissement formel de la requête.

Compte tenu de ces différentes missions et de la charge importante qui en découlera dans le
cadre du suivi du DSRP, les activités d’évaluation des politiques, programmes et projets de la SRP
devraient plutôt être confiées à d’autres opérateurs.

2.2.3. Le Ministère des Finances et de l’Economie

Le Ministère des Finances et de l’Economie est un acteur majeur du système de S&E. Sa


contribution principale doit partir des tâches prioritaires qu’il assure actuellement au niveau (i) du
cadrage macro-économique, (ii) de la programmation et du suivi des programmes et projets, (iii) de la
coordination des programmes d’aide extérieure. A côté du renforcement nécessaire des activités de
cadrage macro-économique en collaboration avec l’INSTAT et le MBPA, le MFE doit développer sa
capacité en matière de S&E en rationalisant son organisation interne et en améliorant ses outils.

Les axes sur lesquels l’effort doit être porté sont :

73
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

le suivi renforcé des projets dans ses différents aspects ;


le suivi consolidé des programmes d’aide et le renforcement des actions de S&E multi-donateurs;
le co-pilotage des activités d’évaluation des politiques publiques en liaison avec l’Observatoire de
la Pauvreté et l’INSTAT ;
l’accompagnement du processus de renforcement des capacités de S&E dans les ministères et les
régions.

Le renforcement de ces activités doit être réalisé par étapes, en mettant en avant les activités
ayant l’impact le plus immédiat sur les besoins d’information du S&E du DSRP ainsi que sur le
rythme d’exécution et l’efficacité des projets.

Un ajustement de l’organisation interne du MFE serait souhaitable pour améliorer la


circulation de l’information, clarifier la répartition des tâches et optimiser l’utilisation des ressources
humaines actuelles du ministère. A court terme (maintien de l’organigramme existant), il convient de
répondre rapidement aux besoins de centralisation et d’analyse de l’information gérée par le MFE dans
la perspective du DSRP. Il est ainsi proposé de constituer un point focal technique pour le S&E des
programmes et projets (mission actuellement éclatée entre cinq directions). Celui-ci se matérialisera
par une cellule de S&E, rattachée au Secrétaire Général du Ministère et qui regroupera un petit noyau
de cadres (un pour le cadrage macro-économique et la mise en cohérence des programmes sectoriels,
deux pour le suivi des secteurs prioritaires, un pour le suivi des programmes d’aide extérieure, un pour
la dimension régionale).

L’objectif est triple :

renforcer la collaboration inter-services afin de consolider l’information centralisée à différents


niveaux (données de programmation et suivi macro-économique, données sur les projets, sur les
programmes des bailleurs de fonds, sur les réformes sectorielles, sur les activités au niveau
régional,…) ;
enrichir le suivi des projets par rapport à l’information actuellement disponible (affectation des
dépenses, échéanciers et activités, résultats) ;
renforcer la centralisation des informations sur les projets et politiques sectorielles et consolider
l’information obtenue avec les données collectées par ailleurs au niveau des bailleurs de fonds.

Les tâches dévolues à la cellule S&E sont :

coordonner les activités de S&E des programmes et projets et veiller à une transmission rapide de
l’information prioritaire de suivi ;
préparer, en collaboration avec le STA et l’INSTAT, le plan annuel d’évaluation et d’enquêtes
(volet évaluations des politiques et programmes) ;
produire un bilan annuel des activités de S&E des programmes et projets.

2.2.4. Le Ministère du Budget et du Développement des Provinces Autonomes

Ce ministère intervient comme pôle pour le suivi des dépenses de l’Etat, surtout celles du
Budget de fonctionnement. Des tableaux de bord mensuels et trimestriels sont produits.

Son rôle devrait être accru dans la perspective d’un effort plus soutenu pour unifier l’exercice
de programmation budgétaire (préparation de Cadres de dépenses à moyen terme) et son suivi.

Pour assurer cette intégration, il apparaît nécessaire de rapprocher les services de


programmation et suivi financiers des dépenses de fonctionnement (DG de la Programmation
Budgétaire et des Dépenses au MBDPA) et d’investissement (DG de l’Economie et du Plan au MFE).
En attendant, il convient de redynamiser la Cellule de Synthèse Budgétaire, proposée dans le cadre du

74
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

PAIGEP, et qui est pour l’instant en sommeil. Il est souhaitable également de mieux associer le
MBDPA à la préparation des PDP.

2.2.5. Les Ministères techniques

La valorisation des fonctions de suivi et d’analyse stratégique des Ministères techniques est à
la base de l’efficacité du système de S&E. A côté du dispositif d’enquêtes, ils constituent le cœur de la
production d’information de suivi et la qualité du travail de synthèse dépend de la qualité en amont des
travaux menés au niveau de chaque secteur (collecte et traitement des données, appréciation des
résultats des programmes, sélection des indicateurs les plus pertinents et définition des cibles,…).

Les priorités de renforcement concernent :

la formation et l’amélioration des dotations en moyens de fonctionnement des unités


décentralisées engagées dans la collecte des données (EPP/CISCO, CSB,…) ;
une meilleure fluidité et rationalité dans les circuits d’information sur les programmes et projets
au sein des ministères (renforcement de l’axe projets-directions-unités de programmation,
couverture exhaustive des projets) ;
le resserrement de la collaboration entre les services chargés respectivement de la gestion de
l’information statistique, de la programmation, du suivi, de l’évaluation et des études (évolution
souhaitable vers des « directions des politiques et programmes ») ;
la consolidation d’un système informatisé stable de gestion de l’information sur les projets dans
les ministères-clés (réseau DGEP-Ministères) ;
le développement des capacités de suivi au niveau déconcentré, en appui aux Provinces
autonomes.

A l’instar du MFE, il est suggéré la constitution d’une cellule de S&E au niveau de 5


ministères prioritaires. La cellule comporterait un maximum de 5 cadres provenant des principaux
services susceptibles d’informer sur l’évolution de la capacité d’offre et des ressources du secteur, sur
l’exécution des programmes d’action prioritaires du ministère et sur l’efficacité des principales actions
engagées. Les membres sont nommés intuitu personae par arrêté du ministre.

L’objectif est triple :

développer la collaboration, au sein de chaque ministère, entre des services qui sont liés au S&E
et fonctionnent souvent aujourd’hui de manière cloisonnée (différents services sectoriels
disposant d’informations utiles pour le suivi, séparation entre les activités de programmation des
investissements et du fonctionnement, séparation également entre les services d’information
statistique, ceux chargés de la programmation et ceux affectés au suivi-évaluation);
coordonner et renforcer la gestion des différentes bases de données sectorielles afin d’assurer la
remontée régulière des données essentielles de S&E (suivi des dépenses, des ressources
physiques, des activités et de résultats) dans le cadre du S&E du DSRP ;
renforcer l’activité de reporting interne du Ministère sur les programmes publics mis en œuvre.

Les tâches dévolues à la cellule S&E sont :

proposer et mettre en œuvre des activités susceptibles de renforcer l’organisation du système


d’information (enquêtes sur l’activité des services, suivi des programmes et projets, suivi
budgétaire, suivi des ressources humaines et des équipements,…);
construire, gérer et diffuser un tableau de bord sectoriel regroupant les indicateurs essentiels du
secteur, dont ceux relatifs aux activités et résultats des programmes/projets;
produire les rapports sectoriels de suivi exigés dans le cadre du S&E du DSRP.

75
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

2.2.6. Le niveau local

Les actions à proposer doivent partir de cinq constats :

le processus de décentralisation est engagé mais les modalités précises de transfert de


compétences et de ressources restent encore à préciser ;
les capacités de planification et suivi au niveau déconcentré sont structurellement faibles
(ressources humaines) et les activités dans ce domaine se heurtent en outre à une pénurie de
moyens ainsi qu’à l’enclavement de nombreuses zones pour collecter l’information ;
les ministères sont à des degrés très variables dans le processus de déconcentration/
décentralisation des activités de gestion ;
les perspectives concernant ce processus varient aussi fortement selon les secteurs : suivi
décentralisé des crédits et des activités pour la santé (schéma MINSAN-Districts sanitaires-
formations sanitaires) et l’enseignement primaire (schéma MINESEB-CISCO), désengagement de
l’Etat pour l’eau (Autorité Nationale de l’Eau et Agences des Bassins Versants) ou l’agriculture,…
l’appel aux ressources externes pour les activités d’évaluation, en privilégiant le recours à des
ONG et associations de la zone d’intervention considérée.

En parallèle des actions conduites en vue de décentraliser l’exécution et le suivi des dépenses
prioritaires (éducation et santé), deux mesures principales sont proposées pour le S&E des
programmes :

la constitution de capacités de coordination et de suivi au niveau des six provinces autonomes :


elle reposerait sur la mise en place de cellules de S&E régionales au niveau des six Provinces avec
un appui extérieur (formation sur le suivi, cadre d’organisation du travail, équipements
informatiques et autres moyens de fonctionnement, organisation du travail) ;

la promotion de la planification communale sur une base participative : cette mission devrait être
confiée à la DGEP. Il s’agirait non pas de diriger le processus mais de capitaliser sur les PDC déjà
réalisés ou en cours afin de (i) favoriser les échanges d’expériences, (ii) unifier les démarches, (iii)
et consolider les données disponibles.

III. LES INSTRUMENTS POUR LE S&E

L’opérationalisation du système de S&E doit s’appuyer sur des instruments clairement


identifiés (objectif, contenu, institution responsable) et en nombre limité. L’enjeu est de définir des
outils à la fois :

pertinents (réponse aux besoins du processus DSRP) ;


gérables (faisabilité par rapport à l’information existante et aux capacités institutionnelles) ;
et susceptibles de rationaliser la production d’information (par exemple, en assurant une
homogénéité de présentation des rapports, matrices, etc et en évitant la publication de rapports en
partie redondants).

Pour le suivi des programmes, les instruments suivants sont proposés :

3.1. Documents de méthodologie et d’organisation des activités de S&E

3.1.1. Le Cadre de suivi et d’évaluation

Contenu
Ce document détermine les principes du S&E ainsi que le schéma des responsabilités (mission
et cahier des charges de chaque institution). Il est complété par les annexes techniques portant sur les

76
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

matrices d’indicateurs avec un tableau des sources, la définition des concepts, la périodicité retenue
pour les différents produits de S&E.

Elaboration
Il est mis au point et ajusté si nécessaire en fonction des pratiques et progrès observés par le
STA en collaboration avec l’INSTAT, les ministères des finances (MFE) et du budget (MBDPA) et les
principaux ministères sectoriels concernés. Le cadre, après avis de la Cellule Technique, donne lieu à
une concertation élargie, si possible dans le cadre de la procédure d’approbation du DSRP afin d’être
annexé au DSRP.

3.1.2. Le Plan annuel d’évaluation et d’enquêtes

Contenu
Le plan comprend (i) une liste hiérarchisée des programmes/thèmes d’évaluation ; (ii) une
proposition de calendrier pour la réalisation des travaux prioritaires ; (iii) les « fiches d’activité ». La
« fiche d’activité » présente de manière synthétique, pour chaque action envisagée (enquêtes,
évaluations, études thématiques) : (a) la justification de l’évaluation/enquête, (b) les apports attendus
pour le S&E du DSRP, (c) la méthodologie proposée, (d) la durée de l’opération et le calendrier
indicatif, (v) les ressources nécessaires (RH et budget).

Elaboration
Ce plan est préparé avant la fin de chaque année. Les « fiches d’activité » sont préparées par la
cellule de S&E du MFE, la cellule de S&E du ou des ministères concernés par le programme ou le
thème, et par l’INSTAT. Les fiches sont compilées et le projet de plan annuel préparé par la Cellule du
MFE. Après examen du projet de plan annuel avec l’INSTAT et le STA, ce dernier soumet le
document à la Cellule Technique pour qu’il soit ensuite validé et incorporé en annexe du DSRP.

3.1.3. Le manuel de S&E des programmes et projets

Contenu

En partant des bases énoncées dans le Cadre de S&E, le manuel de S&E développe les
éléments liés aux procédures et instruments utilisés pour le suivi et l’évaluation des programmes et
projets. Il contient les définitions de l’ensemble des concepts utilisés, explicite les modalités de
collecte de l’information et de remplissage des questionnaires, présente les maquettes des rapports de
suivi, précise le calcul des indicateurs de suivi des projets. Son contenu est consacré essentiellement
aux mécanismes de S&E effectivement en vigueur et non à la présentation d’une information
générique sur les différentes méthodes de S&E (cas actuel du projet de manuel présenté au cours de
l’atelier de décembre 2000). Il comporte des exemples pratiques et tient compte des procédures et
nomenclatures des principaux bailleurs de fonds.

Elaboration

L’élaboration du manuel est de la responsabilité de la DG de l’Economie et du Plan mais fait


l’objet d’une concertation et validation technique associant les différents ministères techniques. Sa
production devrait intervenir après approbation et rodage des éléments de base du système. Des guides
partiels de procédures devraient dans l’intervalle constituer les documents de référence, en
commençant par (i) un document de codification des procédures ajustées de suivi des projets du PIP,
(ii) et un second document regroupant et synthétisant les procédures de S&E des principaux bailleurs
de fonds.

77
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

3.2. Les tableaux de bord

3.2.1. Les Tableaux de bord sectoriels

Contenu
Les ministères gèrent un tableau de bord selon un format standardisé. Il est constitué de :

le tableau d’indicateurs d’impact et de résultats retenus pour le DSRP (avec indication de valeurs
pour l’année de base et les cibles proposées par période quinquennale) ;
le tableau d’indicateurs intermédiaires retenus pour le secteur dans le DSRP (avec indication de
valeurs pour l’année de base, l’année de mise à jour du DSRP et les cinq années suivantes) ;
un tableau d’indicateurs sectoriels « secondaires » (suivi des activités et des résultats pour le
secteur).

Elaboration
La préparation des tableaux s’effectuera dans un premier temps au niveau de 2-3 puis 5
ministères prioritaires (cellules S&E). Pour les autres secteurs, l’INSTAT veillera à la centralisation
des données pour la préparation de son Tableau consolidé (cf. infra). L’INSTAT a également la
mission d’évaluer la méthodologie utilisée pour le calcul des indicateurs et de contrôler les données
produites.

3.2.2. Le Tableau consolidé d’indicateurs

Contenu
Ce tableau centralise l’ensemble des données relatives aux indicateurs de S&E liés à la mise
en œuvre du DSRP. Il est structuré autour de trois groupes d’indicateurs :

Indicateurs d’impact et de résultats (indicateurs globaux pour le suivi des objectifs à moyen-long
terme du DSRP) ;
Indicateurs intermédiaires (corps d’indicateurs essentiels pour les différents secteurs prioritaires
mentionnés en annexe du DSRP) ;
Indicateurs secondaires (autres indicateurs permettant de suivre les activités courantes et
d’investissement réalisées dans le cadre des programmes prioritaires) : indicateurs de résultats ou
de processus.

Elaboration
Le tableau est produit à l’aide d’une base de données économiques, financières et sociales qui
regroupent les séries mensuelles (prix, finances publiques,…), trimestrielles et annuelles
correspondantes ainsi que les cibles retenues dans le cadre du DSRP ou d’autres documents de
référence (politiques sectorielles).

Les tableaux d’indicateurs sectoriels sont préparés par les cellules de S&E des ministères.

Afin de raccourcir les délais, les tableaux d’indicateurs, après visa du Ministre concerné,
seront communiqués à l’INSTAT. L’INSTAT informera le Premier Ministre, à travers le STA, sur les
blocages éventuels rencontrés dans la transmission des données.

78
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

3.3. Les questionnaires

3.3.1. Les questionnaires de programmation

Les questionnaires actuels de programmation PIP et PDP doivent faire l’objet de réajustements
pour tenir compte des capacités d’obtention des informations et des manques constatés sur certains
points (cadres logiques des projets, indicateurs d’intrants et d’extrants, présentation des sources de
vérification,…). Cf. annexe 6.

Ultérieurement, la programmation devrait être fondée principalement sur le croisement activité


x centre de responsabilité x source de financement.

3.3.2. Les questionnaires de suivi

Contenu
La révision proposée porte sur :

un questionnaire de suivi trimestriel du PIP simplifié (collecte de l’information pour laquelle


on dispose d’un taux de remplissage suffisant et qui donne lieu effectivement à une exploitation);
un questionnaire annuel de suivi plus dense comportant trois volets : (i) décomposition des
dépenses par nature et affectation (région, service, bénéficiaire,…), (ii) suivi des résultats
(indicateurs standard et commentaires), (iii) évaluation des impacts (synthèse des évaluations
réalisées, analyse du gestionnaire de projet,…).
les supports de la DIP et les supports sectoriels de suivi sont uniformisés. Le Ministère adjoint un
questionnaire complémentaire pour ses besoins spécifiques d’information.
un questionnaire annuel simplifié au niveau des Provinces.

Elaboration/traitement
Les questionnaires sont préparés par la DGEP, en concertation avec les ministères techniques
qui présentent, de leur côté, une proposition concernant le questionnaire annuel de suivi (fiche annexe
pour la collecte des données spécifiquement sectorielles).

Les questionnaires sont administrés suivant les procédures actuelles. Dans le cadre
institutionnel actuel de la DGEP, il est proposé que la DIP assure, comme elle le fait déjà, la saisie de
l’ensemble des informations ainsi que le traitement des données financières. La DDE serait en charge
du traitement et de l’analyse des données de suivi relative aux activités et résultats.

3.4. Les rapports

3.4.1. Le rapport trimestriel de suivi (DSRP)

Contenu
Le rapport comprend (i) un résumé, (ii) un point de situation par secteur sur les activités
réalisées au cours du trimestre écoulé (y compris contraintes rencontrées dans la réalisation des
actions) ; (iii) l’analyse des données budgétaires disponibles, (iv) les matrices de suivi des mesures
institutionnelles, (v) un tableau des principaux indicateurs trimestriels.

Elaboration
Le rapport est préparé par le STA (Observatoire de la Pauvreté).

79
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

3.4.2. Le rapport de mise en œuvre du DSRP (annuel)

Contenu
Le rapport comprend (i) un résumé, (ii) l’analyse du cadrage macro-économique, (iii)
l’analyse des activités et performances par secteur et grands programmes (mobilisation, affectation et
utilisation des ressources, mesures de politique, résultats des projets), (iii) les matrices de suivi des
mesures institutionnelles, (v) le tableau annuel des indicateurs de S&E, (vi) une synthèse des
conclusions des évaluations et enquêtes conduites au cours de l’exercice, comme par exemple la mise
à jour de l’étude 20-20 et le rapport semestriel d’utilisation des ressources de l’IPPTE..

Elaboration
Le rapport est préparé par le STA (Observatoire).

3.4.3. Le rapport sur la politique d’investissement public (annuel)

Contenu
Le rapport comprend (i) un résumé, (ii) l’analyse consolidée des données relatives au suivi
financier ainsi qu’au suivi des activités et résultats (y compris analyse d’effets macro-économiques de
court terme, (iii) une analyse détaillée au niveau des principaux secteurs/programmes (grille PDP), (iv)
l’analyse régionale des investissements, (v) les tableaux détaillés sur l’exécution financière et sur les
résultats physiques consolidés.

Elaboration
L’élaboration du rapport d’exécution du PIP relève de la DGEP/MFE sur la base des
informations transmises par les ministères techniques (et les provinces).

3.4.4. Le dossier de synthèse pour le suivi administratif des projets

Contenu
Le document est un dossier de synthèse pour soumission au Conseil des Ministres. Il contient
l’information périodique sur les principaux blocages et problèmes rencontrés dans la mise en place ou
l’exécution des grands projets.

Elaboration
Le dossier est produit trimestriellement par la DGEP qui tiendra compte de ses différents
canaux d’information (informatisations des bailleurs via la DDE, la DCIS, la DIP et la DCAE ;
information des secteurs via la DIP). Les réunions mensuelles organisées sous l’égide de la DIP seront
particulièrement mises à profit pour la constitution du dossier. Comme il s’agit plutôt de « suivi
administratif », la Cellule de S&E du MFE n’aura pas de rôle particulier à jouer ici. Cette procédure
paraît préférable à la constitution d’un nouveau comité de type Comité de suivi et de relance des
investissements.

D’autres rapports sont évidemment produits au niveau des plans d’action sectoriels, des
programmes d’aide spécifique, des actions de communication autour du DSRP, etc. Le STA et la
DGEP/MFE devront veiller à harmoniser les diverses exigences de reporting.

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

PRODUITS DE REPORTING

Cadre de suivi et détermine les principes du S&E, le schéma de STA


d’évaluation responsabilités INSTAT
annexe le bilan des activités de S&E de l’exercice, les DGEP/MFE
matrices d’indicateurs, la planification des activités
nouvelles de S&E

Plan d’évaluation et liste hiérarchisée des programmes/thèmes d’évaluation ; STA


d’enquêtes (annuel) « fiches de projet » des travaux à réaliser/financer INSTAT
MFE

Tableau consolidé centralise l’ensemble des données relatives aux INSTAT


d’indicateurs (annuel) indicateurs de S&E liés à la mise en œuvre du DSRP

Tableaux de bord indicateurs intermédiaires (indicateurs sectoriels Ministères


sectoriels (annuel) essentiels du DSRP) avec réalisations depuis l’année de techniques
base et cibles annuelles sur les 5 prochaines années Opérateurs
indicateurs secondaires (réalisations) sectoriels, projets,…

Rapports de suivi point de situation par secteur des activités réalisées STA
trimestriels sur la mise en analyse des données budgétaires INSTAT
œuvre du DSRP matrice de suivi des mesures institutionnelles MFE, MBPA
tableau d’indicateurs trimestriels Ministères
techniques
prioritaires

Rapport annuel sur la mise analyse du cadrage macro-économique STA


en œuvre du DSRP analyse des performances par secteur et grands INSTAT
programmes Tous Ministères
matrices de suivi des mesures institutionnelles Provinces
tableau annuel des indicateurs de S&E Opérateurs privés
synthèse des conclusions des enquêtes et évaluations Société civile
de conduites au cours de l’exercice

Bilan annuel des synthèse des performances en termes d’exécution MFE


programmes de financière, d’activités réalisées, et de résultats Ministères
développement analyse économique des investissements techniques
analyse détaillée par secteurs et grands programmes Provinces
éléments d’analyse sur les résultats et impacts des
programmes sur la réduction de la pauvreté
analyse régionale des investissements
tableaux détaillés d’exécution financière et physique

Rapports d’enquêtes Rapports des enquêtes sur les ménages (ELM, INSTAT
EDS/MICS,…), enquêtes sur l’ emploi, enquêtes sur le Autres opérateurs
secteur informel, enquêtes qualitatives (perception de la
pauvreté, impact des programmes publics,…), etc.

81
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

3.5. Le Réseau national de suivi et d’évaluation

L’évaluation est une fonction qui doit certes se développer au sein des administrations
publiques mais elle requiert également « indépendance de jugement et recours à des ressources
d’expertise extérieure ». Pour développer les pratiques et les échanges autour de l’évaluation des
programmes de développement - et plus généralement des politiques publiques, il faut mettre divers
acteurs en relation. La création d’un réseau national de suivi et évaluation peut représenter un
instrument puissant pour diffuser les diverses analyses portant sur la pauvreté ainsi que l’efficacité des
actions de développement et mesures publiques destinées à la combattre.

Ce réseau pourrait être constitué sur une base associative (à l’instar du Réseau des
Observatoires Ruraux) et regrouper, sur le principe d’une adhésion volontaire, les structures
concernées de l’administration, l’Observatoire de la pauvreté (STA), l’INSTAT, l’Université, les
centres de recherches, le CREAM, des ONG.

Dans un premier temps, celui-ci pourrait s’appuyer sur trois objectifs immédiats :

constituer autour d’un pôle Observatoire/STA-INSTAT-CREAM-CSE/MFE- une activité


régulière de diffusion d’informations et d’analyse opérationnelle ;
créer, sur la base de listes de diffusion, une circulation des rapports d’analyse et d’évaluation
rendus publics et favoriser les échanges d’analyses ;
constituer un site web (ou s’appuyer sur le site en cours de rodage au niveau du STA/SNAD25) sur
lequel seraient rendus disponibles les différents rapports et enquêtes relatives à la pauvreté et à la
mise en œuvre du DSRP.

Les animateurs du réseau devraient tirer partie des principaux sites existants sur le suivi et
l’évaluation (cf. annexe 8) pour densifier le contenu des produits du réseau national.

IV. PLAN D’ACTION

La mise en place du dispositif, dont les grandes lignes viennent d’être proposées, doit
s’effectuer de manière progressive. A cet égard, pour ce qui concerne le S&E des programmes et
projets, on distinguera :

une première étape (2002 à mi-2003), au cours de laquelle on cherchera surtout à améliorer le
cadre existant du suivi des investissements publics en renforçant les capacités techniques des
services concernés (formation des cadres, informatisation), en ajustant les instruments de suivi des
projets et en améliorant la qualité des produits (rapports d’exécution, analyses, tableaux de
bord,…) et leur diffusion. Le développement de l’évaluation s’effectuera principalement à travers
la réalisation d’études et le test de certaines initiatives (Réseau national S&E, missions
multidonateurs, etc) ;

une seconde étape (à partir de 2004) : Cette seconde étape devrait donner lieu à une refonte plus
radicale des procédures de programmation et donc de suivi. Tout en conservant certains des outils
du suivi des projets et en bénéficiant de l’amélioration espéré du circuit d’information, il est
souhaitable d’adapter les instruments à la double logique de l’intégration budgétaire et de la
décentralisation. Cette dernière nécessite à la fois de programmer les investissements comme le
fonctionnement en référence à une triple nomenclature (nature économique, centre de
responsabilité, fonction).

On développera ici le plan d’action concernant la première étape.

25
Initiative appuyée par le PNUD. La localisation et la gestion du site restaient encore à préciser au moment de
la mission.

82
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

4.1. Plan d’action 2002

Le plan d’action s’organise autour des points suivants :

Finalisation du DSRP (cadre général de référence pour le S&E des programmes et projets) ;
Mise en place de l’Observatoire de la pauvreté ;
Mise au point du système de gestion des indicateurs ;
Opérationalisation des Cellules de S&E ;

Institution d’une nouvelle procédure d’enquête pour le suivi des projets du PIP ;
Renforcement des autres mécanismes de suivi des projets ;
Production du Rapport sur la politique d’investissement public – 2001 ;
Audit informatique ;
Autres mesures.

Les quatre premiers jouent un rôle important dans le renforcement du S&E des projets mais
relèvent du cadre général de S&E du DSRP. Les autres points concernent plus spécifiquement le S&E
des projets.

4.1.1. Appui aux travaux de finalisation du DSRP

La finalisation du DSRP conditionne le lancement d’une opération d’appui au S&E des


programmes et projets. Les besoins principaux concernent :

la production du cadrage macro-économique à moyen terme ;


l’amélioration de la qualité des stratégies présentées dans le corps du document de DSRP
complet (présence d’une véritable stratégie de croissance, priorisation des actions publiques,
ciblage des programmes,…);
la budgétisation des plans d’action (programmation budgétaire consolidée et besoins de
financement liés à la SRP).

Outre la mise à disposition d’un cadre stratégique cohérent et de qualité, l’enjeu est
l’appropriation du processus DSRP par les différents acteurs nationaux, à commencer par les
institutions chargées de mettre en œuvre les politiques publiques. Tout en évitant toute forme
d’assistance de substitution, un appui extérieur est justifié dès lors qu’il est centré sur des aspects de
méthodologie, d’outils et d’organisation des travaux.

Sur la base des propositions actuelles (ébauche d’un cadre institutionnel pour le S&E,
observatoire de la pauvreté, système d’indicateurs, éléments spécifiques concernant le S&E des
projets), le PNUD pourrait appuyer le gouvernement à trois niveaux :

l’élaboration et la validation du cadre d’organisation du S&E du DSRP ;


la mise au point du système d’indicateurs du DSRP (cf. 1.3) ;
l’élaboration des matrices - harmonisées et reprenant l’ensemble des priorités de la Stratégie de
Réduction de la Pauvreté – et la budgétisation des actions prioritaires.

4.1.2. Mise en place de l’Observatoire de la Pauvreté

Compte tenu du rôle qu’il est amené à jouer dans le dispositif de S&E, la mise en place de
l’Observatoire de la Pauvreté s’inscrit naturellement dans le plan d’action.

Après remise des propositions initiales (rapports Charmes et Dubois), il convient de passer aux
étapes suivantes avec :

83
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

la formalisation d’un cahier des charges détaillé (mandat, organisation du travail, fiches de postes,
budget) et sa validation ;
le recrutement des experts nationaux ;
la mise au point du plan de travail pour 2002 ;
la réalisation d’un atelier de présentation.

Dans la mesure où il ne s’agit pas de créer une structure nouvelle, l’opérationnalisation de


l’Observatoire devrait être rapide, permettant ainsi au STA de disposer de capacités renforcées pour
suivre la mise en œuvre du DSRP.

L’équipe devrait inclure deux des experts déjà en poste (macro-économiste et consultante
appuyant la préparation du DSRP) et s’enrichir de deux experts complémentaires (un économiste-
statisticien et un expert en politiques sociales).

L’équipe de l’Observatoire mettra dans un premier temps l’accent sur les activités suivantes :

consolidation des supports méthodologiques (y compris maquette des rapports) et des circuits de
remontée de l’information (MEF, MBPA, MT, INSTAT) ;
planification des activités de suivi du DSRP ;
préparation des rapports trimestriels de suivi ;
coordination des travaux de collecte des données conduits par les cellules sectorielles de S&E, le
MFE et le MBDPA ;
collaboration avec l’INSTAT sur les activités liées à la production des tableaux d’indicateurs et à
l’analyse des enquêtes ;
organisation d’ateliers régionaux et nationaux autour des travaux sur le suivi de la pauvreté.

Dans un second temps (à un horizon d’au moins trois ans), l’Observatoire de la Pauvreté
pourrait être amené à étendre son champ d’activités en s’appuyant sur le Réseau national de S&E. Au
mandat initial de suivi de la pauvreté viendrait s’ajouter un mandat plus tourné vers l’identification et
la diffusion des bonnes expériences conduites localement, en assurant un rôle essentiel aux initiateurs
de ces projets dans l’information/formation des autres communautés. Un accent important serait alors
mis sur les supports d’information (lettres d’information, supports pédagogiques, échanges
d’expériences,…).

4.1.3. Mise au point du système de gestion des indicateurs

Il est proposé la mise au point d’un système de gestion des indicateurs de suivi (cf. III). Celui-
ci reposera d’une part sur un corps d’indicateurs de moyen-long terme (indicateurs d’impacts et
principaux indicateurs de résultats assortis d’objectifs quantifiés – cibles – à horizon 2005-2010-
2015), d’autre part sur des tableaux de bord sectoriels comportant les indicateurs intermédiaires faisant
l’objet d’un suivi annuel. Les indicateurs d’activité et de résultats des projets s’intègreront dans ce
second ensemble. Des propositions partielles sont contenues dans le rapport (annexe 5). Les tableaux
seront préparés par les cellules sectorielles de S&E et l’INSTAT qui sera en charge de la centralisation
de l’ensemble des données relatives aux indicateurs de S&E liées à la mise en œuvre du DSRP.

Un premier choix des indicateurs devrait être retenu pour le DSRP complet. Les travaux
devraient être poursuivis au cours de 2002 : introduction des indicateurs liés aux projets, explicitation
des modalités de calcul, codification des protocoles d’échanges d’information, etc.

4.1.4. Mise en place des Cellules S&E

Les textes seront préparés pour la création des cellules de S&E rattachées aux Secrétaires
Généraux respectivement au sein du Ministère des Finances et de l’Economie et d’un nombre limité de
ministères-clés (dispositif testé sur quatre secteurs : Santé, Education, Eau & assainissement,
Agriculture). Les cellules sectorielles disposeront d’un mandat identique : (i) centraliser l’information

84
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

de suivi (information financière, projets, mesures institutionnelles, résultats d’enquêtes,…) ; (ii) gérer
les tableaux de bord sectoriels prédéfinis en accord avec le STA et l’INSTAT, (iii) rédiger les rapports
périodiques de suivi propres aux actions sectorielles du DSRP. Les cellules sectorielles S&E devraient
logiquement prendre en charge les activités liées à l’initiative 20-2026.

La cellule de S&E du MEF sera, pour sa part, spécialisée dans le suivi des projets et la
centralisation/synthèse des rapports d’évaluation.

La création de cellules régionales apparaît en revanche prématurée compte tenu des préalables
nécessaires (définition des responsabilités, mise à disposition des ressources financières et
humaines,…).

4.1.5. Institution d’une nouvelle procédure d’enquête pour le suivi des projets du PIP

Les activités à conduire comprennent :

l’analyse « quantitative » de la base de données DIP et d’un échantillon de fiches de suivi


(évaluation des taux de renseignement des informations demandées et de leur qualité) ;
l’adoption d’un nouveau questionnaire standard de suivi des projets, annuel, axé sur les résultats
et assorti d’une annexe sectorielle ;
l’adoption simultanée d’un questionnaire trimestriel simplifié centré, lui, sur le suivi financier
(utilisé pour le suivi des trimestres 1 à 3) ;
le test du questionnaire complet sur 2 secteurs (santé, éducation) assorti d’une grille d’entretien
avec les chefs de projets, l’information sur les autres secteurs étant collectée sur questionnaire
simplifié ;
l’analyse et la préparation d’un rapport d’enquête, base pour la production du rapport sur le PIP
(cf. 1.7).

Ce dernier sera testé sur trois ministères début 2002 (MINESEB, MINSAN, MINAGRI) dans
le cadre du bilan de l’exercice 2001. Après évaluation de l’opération, le questionnaire développé sera
étendu en 2003 à d’autres Ministères (ministères chargés de l’eau & assainissement, de l’élevage, de
l’environnement, de la protection sociale,…) avant d’être généralisé l’année suivante.

Les questionnaires de programmation (annuels) devront également faire l’objet d’une


altération sur trois points : (i) présentation des données de base sous forme d’un cadre logique
homogène), (ii) introduction d’un nombre limité d’indicateurs de résultats et d’impacts prédéfinis, (iii)
évaluations programmées.

4.1.6. Renforcement des autres mécanismes de suivi des projets

Les activités connexes comprennent :

l’amélioration du suivi financier par une meilleure utilisation des points de centralisation
comptable (Dir. Dette Extérieure, DCAE, PGT,…) ;
la production trimestrielle du dossier de synthèse (suivi « administratif » des projets) (voir : III);
l’amélioration de la gestion des conventions : exhaustivité du fichier DIP (circuit des documents);
suivi des échéanciers (exploitation des données de début/fin initiales et actuelles) ; consolidation
des données sur les engagements et établissement des ratios de décaissements) ; étude de
faisabilité d’un archivage électronique des accords pour faciliter la conservation et la diffusion des
documents ;

26
Le dernier rapport concernant l’initiative propose la création de cellules techniques du 20-20, susceptibles de
regrouper à peu près les mêmes personnes et dont le rôle serait « de sensibiliser les responsables sur la gestion
de l’initiative 20-20 et de produire un mémorandum faisant état annuellement de la situation du 20-20 (niveau
des allocations budgétaires et leur incidence sur les pauvres».

85
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

la relance des missions de suivi de terrain DGEP (plan de travail, budget) ;


l’étude de mécanismes complémentaires susceptibles d’être mis en place à partir de 2003.

S’agissant du dernier point, il est proposé de développer des propositions techniques et de les
tester tant au niveau du gouvernement que des bailleurs de fonds :

développement de l’utilisation des nomenclatures (grilles de passage nomenclature des dépenses


par nature/PCOP et codifications bailleurs, test sur l’application des nomenclatures fonctionnelles
et par centres de responsabilité,…) ;
mécanisme de suivi des engagements initiaux sur les programmes et accords de financement ;
circuit des études et rapports ;
procédure accélérée de passation des marchés pour les projets prioritaires (proposition de l’étude
20-20) ;
constitution de cellules de coordination et suivi des programmes dans les provinces en appui aux
Comités Régionaux de Développement ;
procédures de décentralisation des fonctions de suivi physique et financier pour les projets du PIP
à fort ancrage régional (à tester sur une province) ;
dispositif simplifié de suivi de l’assistance technique (expertise nationale et internationale) ;
suivi des immobilisations des projets ;
revues annuelles des programmes étendue à l’ensemble des bailleurs de fonds et synthèse des
recommandations ;
concertation annuelle gouvernement-bailleurs sur la gestion du cycle des projets et les problèmes
principaux de mise en œuvre ;
conférence des chefs de projets (tous les 2 ans) ;
missions d’évaluation conjointes de plusieurs bailleurs sur les programmes à objectifs identiques ;

4.1.7. Production du Rapport sur la politique d’investissement public - 2001

Ce bilan sera préparé au cours du 1er semestre 2002 et devra être publié au plus tard en mai. Il
fera l’objet d’une communication en Conseil des Ministres et d’une présentation à l’Assemblée
Nationale. Le travail reposera sur les étapes suivantes :

définition de la maquette du rapport et mise en place d’un comité de rédaction ;


inventaire et exploitation des rapports et états de suivi des projets disponibles (seront également
recensés les rapports d’évaluation réalisés en 2001) ;
utilisation des résultats de l’enquête sur les projets (cf. 1.4) ;
rédaction du projet de rapport ;
atelier de présentation du rapport pour validation technique ;
validation politique (Ministre des Finances et de l’Economie).

4.1.8. Audit informatique

A côté de l’exploration de la base de données, il est suggéré la réalisation d’un audit rapide du
système informatisé pour la gestion du PIP avec deux objectifs essentiels :

étudier les variantes possibles et les coûts d’une adaptation de l’application DIP aux nouveaux
besoins de suivi (préparation préalable des spécifications nouvelles) ;
étudier la faisabilité et le coût d’une application d’interface à implanter dans les principaux
ministères techniques afin d’unifier/développer les bases de données DIP et sectorielles et
supprimer les double saisies.

86
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

4.1.9. Autres mesures

Les autres actions proposées pour 2002 comprennent :

la production d’un manuel de procédure de S&E – version zéro (regroupement des informations
relatives aux procédures révisées de programmation et suivi du PIP, au suivi des conventions, aux
nomenclatures, définition des indicateurs de projets,…) ;
la révision des supports de programmation ;
la réalisation d’ateliers de formation sur des thèmes prioritaires ;
la préparation d’un plan de formation pluri-annuel sur le S&E.

A ce stade, cinq modules prioritaires pourraient faire l’objet d’ateliers dès 2002 :

Concepts et méthodes de S&E et sensibilisation au rôle de l’évaluation dans la gestion publique


(décideurs) ;
Procédures de S&E des principaux bailleurs de fonds (cadres ministères) ;
Suivi local des programmes (services déconcentrés / provinces) ;
Indicateurs de suivi des activités et résultats (sectoriels) ;
Méthodes d’évaluation et mise en œuvre (OA, CSE/MFE, CSE/MT).

4.2. Actions ultérieures

Le dispositif de S&E fera l’objet d’une évaluation fin 2002, si possible appuyée par une
assistance multi-bailleurs (PNUD, Banque Mondiale, Union Européenne). Celle-ci permettra de
tirer les premières leçons de cette année-test, d’évaluer les révisions ou innovations apportées au S&E
des projets et de faire le point sur les propositions techniques complémentaires (cf. 1.6).

Elle devrait déboucher sur la formulation d’un plan à moyen terme pour étendre/consolider le
suivi des résultats et l’évaluation des impacts des politiques publiques. Le lancement de ce plan devrait
coïncider avec le démarrage du PAIGEP II (Banque Mondiale), principal contributeur potentiel pour le
développement du système de S&E des politiques publiques dans le cadre du DSRP.

Le PNUD pourrait financer, dans le cadre de son nouveau cycle de programmation, les volets
suivants :

consolidation du système de reporting pour le suivi du DSRP (rapports trimestriels et annuel) ;


plan de formation sur le S&E (co-financement) ;
développement du système de gestion des indicateurs ;
production du Plan annuel d’évaluation et d’enquêtes (à partir de 2003) ;
mise en place du Réseau National de Suivi et Evaluation ;
« régionalisation » du PIP et institution des cellules de coordination et suivi des programmes dans
les provinces ;
concertation annuelle gouvernement-bailleurs sur la gestion du cycle des projets et les problèmes
principaux de mise en œuvre ;
évaluations thématiques « multi-projets ».

87
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

DOCUMENTS CONSULTES

Document intérimaire de Stratégie de Réduction de la Pauvreté. République Malgache. Octobre


2000.
Document complet de Stratégie de Réduction de la Pauvreté. République Malgache (1er draft).
Octobre 2001.
Diagnostic et organisation du système de suivi et évaluation des programmes et projets, WIMI,
Bruno Mukendi. Septembre 1999.
Management du suivi et de l’évaluation des programmes et projets de développement, WIMI,
Bruno Mukendi, Octobre 1999.
Atelier de réflexion sur le suivi et évaluation (11-15/12/00). Manuel et Rapport final.
MFE/SG/DGEP/DDE, PNUD. Décembre 2000.
Les sources des statistiques sociales à Madagascar et l’élaboration d’un Tableau de Bord Social.
Document n°6. Cellule technique/SNAD/ STA, INSTAT, PNUD Octobre 2000.
Tableau de Bord Social. Ministère des Finances et de l’Economie, INSTAT, PNUD. Décembre
2000.
Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar. Document n°10. Cellule
technique/SNAD/ STA, PNUD. Décembre 2000.
Madagascar : Coopération au développement – Rapport 1999. Ministère des Finances et de
l’Economie, PNUD. Edition 2000.
Initiative 20-20 : mise à jour de l’étude de 1998 pour Madagascar. Rapport final. République de
Madagascar, PNUD. Juin 2001.
Note sur la préparation du Programme d’Investissement Public 2002-2004. MFE/DGEP/DIP.Mai
2001.
Appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté – secteur
Education. Cellule technique/SNAD/ STA, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de
l’Education de base, PNUD. Décembre 2000.
Suivi et évaluation : secteur Education. Ambatondrazaka, Toamasina, Fianarantsoa, Mahajanga,
Antsiranana, Toliara. Rapport n°24. Ministère des Finances et de l’Economie, DGEP. Mai 1998.
Annuaire des statistiques du secteur Santé de Madagascar- 1999. Ministère de la Santé, Direction
des Etudes et de la Planification. Mai 1999.
Carte Sanitaire de Madagascar – Année 2000 (6 Provinces). Ministère de la Santé.
Rapport biennum de synthèse des activités réalisées 1997-1998. Ministère de la Santé. Mai 1999.
Appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté – secteur Santé.
Cellule technique/SNAD/ STA, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de
base, PNUD. Décembre 2000.
Code de l’Eau.
Réunion de réflexion sur le partage des responsabilités entre les parties prenantes et l’implication
effective des communautés dans la mise en œuvre du programme AEPSPE. MEM/DEA, Août
2001
Appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté – secteur Eau et
assainissement. Cellule technique/SNAD/ STA, Ministère de l’Energie et des Mines, PNUD.
Décembre 2000.
Atelier d’uniformisation des indicateurs du secteur de l’eau et de l’assainissement. MEM/DEA,
CNEA, UNICEF. Octobre 1998.
Programme de Dépenses Publiques 2001-2003. Ministère de l’Agriculture. Juillet 2000.
Suivi financier du PIP 1997-1999 – Tranche 1997. Situation au 31/12/97. Ministère de
l’Agriculture. 1998.
Structure opérationnelle des projets du Ministère de l’Agriculture. Ministère de
l’Agriculture/DPB/SPI. Mai 1997.
Programme de Dépenses Publiques 2002-2004. Ministère de l’Elevage.
Revue de portefeuille des projets financés par la Banque Mondiale. Ministère des Finances et de
l’Economie, SG/DGEP. Juillet 2001.

88
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ANNEXES

89
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ANNEXE 1:
CADRE INSTITUTIONNEL POUR LE SUIVI ET L’EVALUATION DES PROJETS

Cette note détaille les responsabilités et activités actuelles des principaux services de l’administration
engagés dans le suivi et l’évaluation des programmes et projets. On distinguera ici les différentes
directions du Ministère des Finances et de l’Economie et les services chargés du suivi et de
l’évaluation au sein des principaux ministères techniques (santé, éducation, eau et assainissement,
agriculture, élevage, travaux publics).

I. SUIVI & EVALUATION AU NIVEAU DU MINISTERE DES FINANCES ET DE L’ECONOMIE

Le Ministère des Finances et de l’Economie a, suivant le décret portant attribution et organisation de


ce département (décret n° 97-716), une mission générale de suivi, de coordination et d’évaluation de
l’ensemble des actions de développement, réalisées avec ou sans participation de partenaires
extérieurs. En son sein, la Direction Générale de l’Economie et du Plan est principalement attributaire
des fonctions de suivi et d’évaluation des projets et programmes de développement.

1.1. La Direction du Développement Economique

La Direction du Développement Economique (DDE) a pour mission d’évaluer la cohérence et


l’efficacité de la mise en œuvre des politiques économiques. Elle a un effectif de l’ordre de 25 agents
dont 15 cadres (économistes, planificateurs, juristes). Elle est structurée en principe autour de cinq
services :

− le Service du Suivi des Programmes et Evaluation des Réformes Economiques (suivi des réformes
économiques et de l’évaluation ex post des programmes/projets de développement) ;
− le Service du Suivi de la Gestion et de la Capacité d’Absorption (évaluation de la capacité
d’absorption des ressources des programmes) ;
− le Service du Suivi de la Coopération Technique (gestion de l’information financière et physique
sur les programmes de coopérations technique) ;
− le Service des Relations Economiques Internationales et Régionales (suivi de la mise en œuvre
des accords et engagements signés par Madagascar dans le cadre de l’intégration régionale) ;
− le Service des Etudes et Traitement des Informations (appui technique et informatique aux autres
services).

En fait, à l’exception du service chargé du suivi de l’intégration régionale qui développe une activité
autonome de suivi en relation avec les deux initiatives principales que sont la COI et le COMESA) en
collaboration avec le Ministère des Affaires Etrangères et le Ministère du Commerce, les cadres des
autres services se sont réorganisés autour d’un « pôle macro-économie » et de « pôles sectoriels ».

Une part importante de l’activité de la direction est consacrée au suivi du portefeuille de projets de la
Banque Mondiale. La DDE suit ainsi les différentes étapes de leur cycle : préparation des projets, mise
en vigueur des accords, exécution (passation des marchés, mobilisation des contreparties
gouvernementales,…), suivi, évaluation. Des réunions hebdomadaires permettent de traiter
alternativement de l’un des quatre grands secteurs considérés (social, infrastructures, développement
rural, réformes institutionnelles). La DDE participe également aux différentes revues27. Des rapports
périodiques de suivi sont établis et des visites de terrain sont effectuées à l’occasion des missions de
suivi de la Banque Mondiale. La DDE assure le pilotage du Comité de Suivi d’Exécution des Projets
(voir encadré) mis en place pour effectuer le suivi du portefeuille des projets de la Banque Mondiale.

A côté de cette activité d’accompagnement du portefeuille de la BM, la DDE a une mission générale
d’études qui comprend entre autres le suivi et l’évaluation des programmes publics. En pratique, celle-

27
La dernière revue de portefeuille (qui comporte actuellement 19 programmes) a été réalisée en juillet 2001.

90
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ci se traduit essentiellement par l’édition trimestrielle d’une Revue d’Information Economique et la


production annuelle d’un Rapport Economique et Financier. Ce dernier a été réalisé depuis 1997 avec
un appui financier du PNUD (édition 1997) puis de la Banque Mondiale. La DDE prévoit également
de prendre en charge la préparation du Rapport Coopération et Développement28.

Avec l’appui du PNUD, la DDE a proposé la mise en place d’un système national de suivi-évaluation
dont elle assurerait le pilotage. Deux missions d’appui ont aidé à la confection d’un projet de manuel
de S&E et deux sessions de formation ont été réalisées dans ce cadre (session de formation d’un noyau
de formateurs en 1999 ; atelier de formation d’une trentaine de cadres de l’administration en décembre
2000).

Le Comité de Suivi d’Exécution des Projets (CSP) et


le projet de création d’un Comité Technique de Suivi et d’Evaluation des programmes et
projets
Le CSP a été créé en 1994 (recommandation d’une revue annuelle de la Banque Mondiale) afin de pallier le
faible niveau des taux d’exécution des projets. Dirigé par le Secrétaire Général du Ministère des Finances et de
l’Economie, le comité est chargé du suivi de l’exécution physique et financière des projets et de l’application
des recommandations émises dans le cadre des différents exercices de suivi.
Les travaux du CSP sont coordonnés par le Directeur de la Direction du Développement Economique. Le comité
associe les quatre directions de la Direction Générale de l’Economie et du Plan (DDE, DIP, DPGE et DCIS)
ainsi que la DCAE, rattachée directement au Secrétaire Général du Ministère des Finances et de l’Economie.
Le Comité fonctionne selon un calendrier annuel de suivi. Les visites de terrain sont organisées par la DDE et
réalisées conjointement avec les autres départements concernés.
Un projet de texte visant à étendre les activités du CSP à l’ensemble des projets (tous bailleurs confondus) a été
préparé en 2000 mais non retenu. L’architecture générale proposée est pertinente : un Comité Technique de
Suivi et d’Evaluation au niveau du Ministère des Finances et de l’Economie, des Cellules Sectorielles au niveau
des ministères techniques et des Cellules Régionales au niveau des faritany. Par contre, le projet pêche à
plusieurs niveaux :
− la composition du Comité risque d’être contre-productive ;
− le projet ne tient pas compte du DSRP ;
− il risque également de renforcer le cloisonnement préexistant entre le pôle programmation-suivi des projets
et les autres dimensions du suivi (statistique, analyse des politiques,… ) ;
− les activités proposées paraissent bien trop ambitieuses ( « évaluations de l’ensemble des rapports
techniques reçus des ministères sectoriels et des collectivités locales », « suivi de l’application des
recommandations des rapports de S&E »,.. ) ou en porte-à-faux avec des activités qui relèvent des
directions et services existants (« constitution d’une banque de données des programmes et projets »,
« établissement de rapports sur les programmes », « réalisation de visites de terrain »,…) ;
− certaines dispositions (ex : « tous les projets inscrits au PIP peuvent faire l’objet d’une évaluation à la
demande du Ministère de Tutelle ou du Gouvernement ») risquent de générer des coûts importants.

Une analyse rapide des activités et produits de la DDE conduit aux observations suivantes :

− La fonction d’analyse des politiques et programmes reste limitée. Ainsi, le Rapport Economique
et Financier est essentiellement descriptif et ne constitue pas à proprement dit un document
d’analyse des politiques économiques conduites dans l’année. Quant à la production de rapports
sectoriels annuels29, celle-ci a été abandonnée depuis 1999.

28
Le RCD est préparé depuis 1996 par le PNUD (Unité économique et programme DAP1). L’édition en cours
d’élaboration fait l’objet d’une première collaboration entre le PNUD et certains cadres de la DDE.
29
Ainsi, en 1998, la DDE a publié cinq rapports sectoriels (Santé, Environnement, Développement rural,
Infrastructures, Education).

91
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

− Le suivi de l’aide extérieure continue à connaître des difficultés. Certains partenaires disent ne pas
se retrouver dans les informations présentées dans le rapport. D’autres collaborent avec difficulté
(informations non disponibles au niveau des représentations locales des bailleurs et, parfois,
rétention volontaire de l’information). En outre, la publication du rapport s’effectue encore avec
un décalage important. Enfin, d’importants écarts sont constatés entre la source RCD et la source
PIP en ce qui concerne les dépenses d’investissement public sur financement extérieur.

− Les fonctions de suivi de la coopération technique ont été mises en veilleuse depuis plusieurs
années (abandon du projet NaTCAP qui servait de cadre à celles-ci).

− S’agissant du processus engagé depuis 1999 pour la mise en place d’un système national de S&E,
les acquis se situent principalement au niveau de la sensibilisation (partielle) des cadres aux
concepts et méthodes du S/E. En revanche, les objectifs proposés en termes d’instruments
(production, sous la coordination de la DDE et par les ministères sectoriels, de cadres logiques
pour l’ensemble des projets et de « cadres sectoriels consolidés ») n’ont pas été atteints en
l’absence d’une réelle dynamique associant la DDE et les principales unités sectorielles de suivi
des projets. La DDE elle-même a des difficultés à présenter un bilan de cette opération qui n’a
débouché sur aucun résultat opérationnel jusqu’à présent. En tout état de cause, il convient de
relancer la collaboration entre le MFE et les ministères sectoriels et de créer les conditions d’un
processus dynamique alliant formation, travaux méthodologiques (indicateurs harmonisés, bases
opérationnelles pour une évaluation consolidée de l’impact des programmes), amélioration des
produits de la fonction de S/E (enrichissement des données de S/E, reporting mieux adapté aux
besoins des utilisateurs) et amélioration du cadre institutionnel (définition des responsabilités et
des articulations entre les différents acteurs du S/E).

1.2. La Direction des Investissements Publics (DIP)

La Direction des Investissements Publics (DIP) constitue le pôle principal pour les activités de
programmation et de suivi – physique et financier - des projets de développement. Elle comprend 36
agents dont une vingtaine de cadres répartis sur cinq services : quatre correspondant à des
regroupements de secteurs (Appui aux activités productives, Secteur des infrastructures et de
l’Aménagement du territoire, Secteur social, Secteur administratif) et un Service des Ressources
Extérieures. Cette organisation traduit un double suivi des données d’exécution financière : les
services sectoriels collectent les questionnaires – trimestriels et/ou annuels – de programmation et de
suivi auprès des différents ministères techniques ; le service des ressources extérieures assure de son
côté une collecte trimestrielle des données d’exécution financière auprès des bailleurs de fonds.

La DIP assure le pilotage de la préparation du PIP (Programme d’Investissement Public) ainsi que du
PDP (Programme de Dépenses Publiques). Les deux exercices font l’objet de procédures et d’un
calendrier de préparation qui sont sommairement rappelés dans les circulaires annuelles diffusés par la
DIP. L’information est collectée essentiellement par le biais de questionnaires annuels
(programmation) et trimestriels (suivi financier) ou semestriels (suivi physique). Les données des 250
à 300 projets du PIP sont gérées en réseau au niveau central par une application logicielle construite à
partir d’Access. Il n’existe pas en revanche de lien informatisé entre la DIP et les secteurs.

La préparation du PIP (Programme d’Investissement Public) - précédée par l’élaboration d’un PDP
(Programme de Dépenses Publiques) - ainsi que son suivi constituent un exercice globalement rôdé et
comportant des atouts incontestables. D’importantes faiblesses persistent (cf. chapitre I) cependant qui
ont trait plus particulièrement :

− à la fiabilité des données du PDP et du PIP et à la difficulté d’en assurer le contrôle ;


− à la faiblesse des informations de suivi disponibles (dépenses par nature économique et fonction,
données sur les intrants, les produits et les indicateurs de résultats, indicateurs d’impact,…) ;
− au déficit de consolidation et d’analyse des données ;
− à la polarisation du suivi sur les indicateurs d’exécution financière ;

92
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

− à l’absence de statut du PDP et de contenu programmatique du document de PIP (simple listing de


projets) ;
− au caractère largement formel des procédures d’inscription des projets au PIP ;
− aux questionnaires utilisés (d’un côté trop lourds, de l’autre insuffisamment orientés vers les
résultats) ;
− à la faiblesse de l’activité de suivi physique (visites de terrain) et de reporting consécutif (aucun
rapport de suivi en 2001, exception faite des situations financières) ;
− à l’insuffisance de dialogue entre la DIP et la DDE au niveau interne, la DIP et les unités
sectorielles de programmation et suivi au niveau externe.

1.3. La Direction de la Planification Globale et Evaluation (DPGE)

La DPGE, qui comprend environ 25 agents dont 5 cadres supérieurs, concentre, en fait de planification
globale, l’essentiel de son activité sur l’élaboration et le suivi des politiques et programmes de
développement régional. Elle s’appuie, pour ce faire, sur les antennes régionales du MFE (Services
Régionaux de l’Economie et du Plan - SREP) qui regroupent globalement une soixantaine d’agents et
sont chargés de suivre les actions conduites dans les différentes provinces du pays.

La DPGE publie depuis une dizaine d’années un Inventaire des Fivondronana de Madagascar (la
dernière édition date d’octobre 2000). La publication d’un tel document représente une initiative
louable. Elle se heurte toutefois à plusieurs problèmes : décalage temporel de l’information (les
informations publiées en octobre 2000 concernent par exemple l’année 1999) ; taux de renseignement
faibles pour une partie des rubriques et des fivondronana ; absence d’une base de données historiques
(fiches établies à partir d’un traitement de texte).

La DPGE cherche également à développer une activité d’appui aux communautés de base. Elle a ainsi
publié en 2000 un Guide de planification et de gestion des projets centré sur l’approche participative.

Enfin, la DPGE a dans ses attributions l’assistance à l’évaluation ex-ante des projets. Cette mission ne
semble pas donner lieu à une activité particulière.

1.4. La Direction de la Coordination des Aides Extérieures (DCAE)

La Direction de la Coordination des Aides Extérieures est rattachée organiquement au Secrétariat


Général du Ministère des Finances et de l' Economie. Elle comprend une dizaine de cadres.

Si, à l’origine, cette direction a joué le rôle de pôle de centralisation de l’information sur l’aide
extérieure, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Ainsi, contrairement à ce que suggère son appellation, la
DCAE se cantonne à fonctionner comme l’interface de l’Administration (Bureau d’appui à
l’Ordonnateur National) pour les programmes de l’Union Européenne. A ce titre, elle assure un suivi
de l’ensemble des projets de l’UE, prépare les ordres de paiement, suit les marchés, participe aux
visites de chantier et de réception provisoire et définitive des travaux. Elle tient également une
comptabilité des engagements, ordonnancements et décaissements par projet/programme.

L’activité de suivi reste centrée sur le suivi financier en s’appuyant sur des fiches de suivi
(trimestrielles, semestrielles et annuelles) et une base de données spécifique. Des rapports trimestriels
(Bureau de l’Ordonnateur National) sont préparés et des réunions de suivi et de coordination sont
réalisées suivant la même périodicité entre la Délégation et le Bureau de l’Ordonnateur National pour
faire le point sur l’exécution de l’ensemble des programmes. Un rapport annuel trace le bilan complet
pour les différents FED, types d’aide et programmes/projets.

Sur la base des changements introduits ces dernières années (généralisation des cadres logiques
comme outil de gestion des projets, réalisation de missions périodiques de monitoring pour suivre le
programme,…), la DCAE et l’UE cherchent aujourd’hui à renforcer le système de S&E dont les
principales faiblesses sont :

93
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

− la non-systématisation de la production des rapports des projets ;


− une utilisation limitée des indicateurs de suivi ;
− l’hétérogénéité des rapports et indicateurs utilisés ;
− la remontée insuffisante de l’information depuis le projet jusqu’aux décideurs ;
− l’insuffisance des activités et supports pour le suivi des résultats.

S’agissant de l’évaluation, on notera que (i) les rapports d’évaluation (évaluation à mi-parcours et
évaluation en fin de projet) sont à diffusion restreinte, (ii) l’évaluation ex-post est peu pratiquée.

Enfin, la collaboration entre la DCAE et les autres directions du MFE semble limitée. Celle-ci répond
aux demandes d’information (par ex. données de suivi financier pour la DIP) mais il n’existe pas de
collaboration fonctionnelle régulière.

1.5. La Direction de la Coordination des Interventions Sociales (DCIS)

La DCIS assume une mission de suivi et d’évaluation des programmes et projets sociaux. Elle a
vocation, sur la base d’une veille permanente des actions sociales de développement, à appuyer les
décideurs dans la définition des priorités de politiques sociales. En pratique, les activités de la DCIS se
concentrent sur le suivi des programmes sociaux financés par les trois bailleurs de fonds suivants :
UNICEF, FNUAP et USAID.

La direction, qui compte une vingtaine de cadres, est structurée autour de quatre services - Eau et
assainissement ; Conditions de vie ; Suivi des projets sociaux ; Population et développement – mais la
spécialisation des tâches est surtout effectuée en fonction des bailleurs de fonds (pilotage du
programme de coopération UNICEF pour le SCV, du programme FNUAP pour le SPS, du programme
JSI de l’USAID pour le SPD).

Le suivi ne repose pas sur des supports (tableaux de bord, rapports) consolidés mais sur la
participation à divers structures de pilotage ou de concertation dont les principales sont :
− le Comité National sur l’Eau et l’Assainissement ;
− le Comité de pilotage et les Commissions Interrégionales de Population (CIRP) mis en place dans
les six faritany dans le cadre du Programme National de Population (FNUAP) ;
− les réunions annuelles de coordination sur la Santé Reproductive organisées par le
MINSAN (USAID, FNUAP, GTZ);
− le Groupe d’Action Intersectorielle pour la Nutrition (USAID, UNICEF, SEECALINE/IDA,
ONG) ;
− la Cellule de coordination / Programme VIH-SIDA ;
− le Comité National de Secours / Gestion des catastrophes ;
− le Comité Technique de Coordination / Programme APS-Activités de Promotion de la Santé
(USAID) ;
− le Comité de Pilotage du Programme de l’UNICEF.

Les principaux problèmes constatés concernent : l’absence d’une activité soutenue de mise en
cohérence et d’analyse des principaux programmes dans le secteur social ; l’éparpillement des tâches
qui se diluent dans la participation à de multiples comités répondant chacun aux différentes logiques et
procédures des bailleurs de fonds ; la difficulté à travailler dans l’inter-sectorialité ; l’activité limitée
de reportage propre à la DICS ; l’absence d’une collaboration avec les autres directions de la DGEP
sur les questions de contenu des programmes (les contacts avec la DIP par exemple se limitent aux
questions de dédouanement des biens acquis dans le cadre des programmes USAID, FNUAP et
UNICEF).

94
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Points focaux S&E − Direction de l’Investissement Public


− Direction du Développement Economique
− Direction de la Coordination des Interventions Sociales
− Direction de la Planification Globale et de l’Evaluation
− Direction de la Coordination des Aides Extérieures
Ressources humaines − environ 140 agents (niveau central) dont plus de 70 cadres
Système d’information − Système de gestion des projets PIP
− Base de données « Child Info » (DICS)
Produits de S&E − Rapport annuel du Ministère
− Rapport Economique et Financier (DDE)
− Revues économiques trimestrielles (DDE)
− PIP et Etats d’exécution financière du PIP (DIP)
− Rapports sur l’exécution des programmes de la Banque Mondiale (DDE)
− Rapports trimestriels et annuel sur l’exécution des programmes UE (DCAE)
− Rapport sur la coopération et le développement (DDE/PNUD)
− Inventaire annuel des fivondronana

II. SUIVI/EVALUATION AU NIVEAU SECTORIEL

2.1. Santé

Le point focal pour le suivi des programmes de la santé est la Direction des Etudes et de la
Planification. Celle-ci est structurée autour de deux services : (i) Service de l’Information Sanitaire
(SISC), (ii) Service des Etudes, de la Planification et de l’Evaluation (SEPE)

Le système d’information sanitaire est organisé autour de plusieurs sous-systèmes gérés de manière
plus ou moins indépendantes.

Le « système de routine » a été réactivité depuis 1998. Il est alimenté par le système de reportage en
vigueur auprès de l’ensemble des formations sanitaires et donne lieu à la publication de l’annuaire
statistique de la santé. La dernière édition concerne les données de 1999 (publiée en juin 2000).
L’édition relative aux données 2000 doit être publiée d’ici fin octobre 2001. Il convient de noter que le
MINSAN ne souhaite pas diffuser ses données avant la publication de son annuaire, ce qui pose un
problème si l’on veut produire rapidement des tableaux de bord consolidés30.

La Carte Sanitaire se distingue du système de routine. Elle comporte une information détaillée sur les
ressources humaines et les équipements et autres moyens de fonctionnement des formations sanitaires.
C’est un instrument de planification qu’il est prévu de réactualiser tous les deux ans. L’approche
retenue part d’un inventaire qui a été réalisé en 1999 au niveau de chaque district puis mis à jour en
2000. Celui-ci est lui-même basé sur une situation exhaustive des ressources au niveau de chaque
formation sanitaire. Le programme pour l’établissement de la CNS est en voie de finalisation et la
CNS devrait être publiée d’ici fin 2001.

Le système de gestion des ressources (humaines, logistiques, financières,…) relève de la DAAF. Un


inventaire des effectifs a été réalisé assez récemment. Le Service de Perfectionnement du Personnel
prépare un système d’information sur les besoins de formation du personnel. Une base de données a
également été constituée à la DAAF pour gérer l’ensemble des données budgétaires.

D’autres sous-systèmes existent en parallèle tels que le système de surveillance épidémiologique qui
est fondé sur une circulation de l’information permettant une réponse rapide de l’offre sanitaire.

L’information sectorielle « administrative » évoquée ci-dessus est complétée par les enquêtes EPM,
EDS et MICS qui donnent l’information sur l’impact des activités sur l’état sanitaire et les
comportements des populations.

30
C’est ainsi que l’INSTAT n’a pu obtenir les données relatives au secteur santé pour l’élaboration de la
seconde édition du Tableau de Bord Social (données 2000).

95
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

La programmation des activités du secteur repose sur le Plan Directeur de la Santé. Depuis 2001, la
programmation a changé d’approche dans un souci de décentraliser la planification sectorielle. C’est à
chaque formation sanitaire d’établir la priorisation de ses besoins annuels sur la base d’une enveloppe
globale au niveau de chaque district et d’enveloppes par formation sanitaire. Le dispositif repose entre
autres sur l’élaboration de Plans de Développement de Districts et de Plans Annuels de Travail
également par District sanitaire. Cette planification ne concerne pour l’instant que les besoins en
matériel (et non les bâtiments). L’exercice bénéficie d’un appui du projet CRESAN qui a pour objectif
de doter, d’ici 2003, 70% des districts sanitaires d’un système d’information pour la gestion sanitaire
performant et de PDD et PAT.

Pour l’instant, le Ministère assure un suivi global des activités (suivi de processus) dans le cadre de la
mise en œuvre du Plan Directeur. Celui-ci donne lieu à la diffusion de rapports trimestriels
(performances des services,…). Le Plan Directeur est révisé chaque année. Cette révision fait l’objet
d’une concertation annuelle avec les bailleurs de fonds et d’un nouvel appel de fonds.

En parallèle, il existe un suivi par partenaire. Ainsi, le suivi de l’aide budgétaire de l’Union
Européenne pour lequel des indicateurs précis ont été établis pour les cibles à atteindre et des réunions
périodiques sont organisées entre le bailleur de fonds et le ministère de la Santé. Il en est de même
avec la Banque Mondiale (CRESAN) et les principaux partenaires. Dans ce cadre, le Ministère de la
Santé rencontre cependant une difficulté majeure à identifier par exemple la part de l’aide qui est
effectivement affectée au financement des activités opérationnelles du ministère ou encore celle qui
est effectivement décaissée au niveau de la périphérie. C’est la raison pour laquelle le MINSAN a
décidé d’arrêter en 2000 la publication du bilan de l’aide extérieure à la santé 31. Le SEPE est
actuellement en train de relancer le suivi des aides extérieures. L’information serait collectée (un
questionnaire par convention) cette fois auprès de chaque service/direction et devrait permettre
d’apprécier les informations de base relatives à chaque activité (montant de financement de l’activité,
montant de la requête, date de la requête, montant débloqué et taux d’exécution). On peut s’interroger
sur certains points de la méthodologie actuellement proposée : périodicité du suivi, absence de
couplage avec le questionnaire de suivi du PIP, focalisation du questionnaire sur les décaissements.

De manière générale, on constate une multiplication des procédures et formes de suivi au niveau du
MINSAN en l’absence d’un cadre global pour en assurer la mise en cohérence. Il en résulte, en ce qui
concerne le S&E des programmes et projets, une duplication des suivis financiers (DEPE pour le suivi
de l’aide extérieure, Service de l’Investissement de la DAAF pour le suivi du PIP) alors qu’un déficit
important demeure pour ce qui est du suivi des activités et des résultats, et plus encore de l’évaluation
des impacts des projets.

La multiplication des groupes d’indicateurs de référence – projets individuels, aide budgétaire UE,
IPPTE, Plan Directeur, système de suivi de la performance du système de santé proposé par l’OMS32,
etc – est l’une des conséquences de ce manque d’un cadre général pour l’organisation du S&E.

31
Ce bilan de l’aide extérieure, fondé sur l’exploitation d’un questionnaire adressé annuellement aux bailleurs
de fonds a été préparé pendant trois années consécutives avec l’assistance de l’OMS. Le dernier annuaire a été
publié en octobre 1999 (données de l’aide reçue en 1998). Les données pour 1999 ont été collectées mais non
publiées.
32
Le système est basé sur le suivi de trois indicateurs agrégés : (i) espérance de vie en bonne santé, (ii)
réactivité du système (satisfaction des usagers), (iii) équité dans le financement. Celui-ci est jugé pertinent mais
il demeure un problème de maîtrise des techniques de calcul.

96
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Points focaux S&E − Direction des Etudes et de la Planification


− DAAF (RH, aide budgétaire,…)
Ressources humaines − nd
Système d’information − SISC (avec différents sous-systèmes : système de routine/formations sanitaires, Carte
Sanitaire,…)
− Base de données CNS
Produits de S&E − PDP
− Plan de développement des ressources humaines (en préparation)
− Plans de Développement et PTA de Districts
− Rapport annuel du Ministère
− Etats financiers (mensuels, trimestriels)
− Rapports trimestriels de suivi / Plan Directeur
− Carte Nationale Sanitaire (en voie de finalisation, réactualisée tous les 2 ans ?)
− Annuaire Statistique de la Santé
− Evaluations du Plan Directeur

2.2. Education

Pour l’enseignement primaire et secondaire, la préparation des PDP et PIP ainsi que le suivi des
programmes inscrits au PIP relève de la Direction de la Planification de l’Education. Parmi les trois
services que compte la DPE (Service des Statistiques, Service des Etudes et de la Planification,
Service de la Programmation et de l’Evaluation), c’est ce dernier qui assure la programmation et le
S&E des projets (12 projets inscrits au PIP actuellement). Le SPE compte une quinzaine d’agents dont
4 cadres.

S’agissant de la programmation, le MINESEB a cherché, au-delà de la procédure PDP/PIP à mettre en


place un outil destinée à décentraliser la programmation des investissements. Le principe est de bâtir
des Plans de Travail Annuels au niveau des six provinces en partant des données des CISCO et d’une
procédure de priorisation des requêtes adressées par celles-ci aux Directions régionales (DIRESEB).
Dans ce cadre, les DIRESEB ont bénéficié d’un appui spécifique (informatisation depuis trois ans et
formation de leurs agents). La nouvelle procédure de programmation a été testée sur un seul exercice
(logiciel installé dans les six DIRESEB en 1999) puis abandonné compte tenu des difficultés
rencontrées : retards de saisie des données, incapacité de certaines DIRESEB à produire les profils
régionaux, manque de financement. Un nouvel outil est en cours d’installation (cf. infra).

Pour ce qui concerne le suivi proprement dit, le SPE met en avant les problèmes suivants : difficultés
d’obtention des informations sur les réalisations ; « court-circuitage » de la DPE par certains projets,
notamment pour la communication des FCC (ce qui contraint le SPE à rechercher parfois
l’information sur les projets du secteur auprès de la DIP) ; absence de moyens pour contrôler
l’information en dehors des données génériques du projet ; non disposition de l’ensemble des
conventions de financement ; manque de clarté dans la répartition interne des tâches.

Le SPE cherche à renforcer son système d’information. Il prévoit ainsi la publication d’ici fin 2001
d’un document de base comprenant des fiches synthétiques pour tous les projets. Une base de données
a par ailleurs été constituée sur Access pour faciliter la gestion des FCC ; elle en facilite l’édition et
permet la sortie d’états de synthèse (par exemple, un tableau de bord sur les taux de rentrée des FCC).

Le MINESEB dispose par ailleurs d’un système d’information de routine (données individuelles sur le
personnel, gestion des effectifs, constructions scolaires, fonctionnement pédagogique,…) qui sert de
base à la publication de son Annuaire statistique, rendu disponible généralement en février-mars. Avec
l’appui de l’Union Européenne, le logiciel est en cours de révision pour évoluer vers un système
« multidimensionnel » qui assure en temps réel une consolidation des données brutes collectées et la
production des principaux indicateurs. Dans ce cadre, il est également prévu de connecter les six
DIRESEB au niveau central par connexions internet pour assurer les échanges de données par courrier
électronique.

97
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Enfin, pour ce qui est de l’évaluation des programmes et projets, la DPE reconnaît que cette fonction
n’est pas pour l’instant opérationnelle.

Points focaux S&E − Direction de la Planification de l’Education


Ressources humaines − 15 agents dont 4 cadres (SPE seulement)
Système d’information − Système informatisé sur les données de routine (dossiers du personnel, effectifs,
constructions, …) en cours de révision avec connexion prévue des 6 DIRESEB
− Bases de données partielles (FCC, tableaux de bord)
Produits de S&E − PDP
− Rapport annuel du Ministère
− Etats financiers (mensuels, trimestriels)
− Annuaire Statistique de l’Education
− Recueil de fiches de projets (en cours de préparation)

2.3. Eau et assainissement

La gestion du secteur de l’eau et de l’assainissement relève de la Direction de l’Exploitation de l’Eau


qui dépend du Ministère de l’Energie et des Mines. La DEA comprend 13 cadres ou techniciens
supérieurs, chefs de services compris. Elle se structure en trois services : (i) Service de la Banque de
Données, (ii) Service des Ressources en Eau (centré sur l’hydraulique villageoise), (iii) Service de
l’Adduction d’eau et de l’assainissement (centré sur l’hydraulique urbaine). Le Service de la Banque
de Données constitue l’interlocuteur pour les activités de programmation et suivi des projets.

Le système d’information pour le secteur comporte plusieurs bases non reliées entre elles :

• une banque de données qui a été constituée sur l’ensemble des forages réalisés depuis 1990 (avec
utilisation du logiciel de saisie ACTIF et logiciel de gestion PATS). L’équipement informatique
(IBM-386) n’a pas été renouvelé depuis 1990. Le logiciel étant devenu obsolète, la banque de
données n’est plus actualisée depuis 1999. Pour continuer à gérer les données, une base a été
constituée sur Excel en attendant un financement extérieur éventuel (FAC) ;
• un logiciel de suivi du secteur Eau & assainissement, installé avec l’appui de l’UNICEF ;
• une base de données « Child Info » qui tente de rassembler toute l’information disponible sur les
femmes et les enfants (celle-ci est gérée en fait au niveau de la DCIS) ;
• une base de données mise en place dans le cadre du projet PNUD et qui entend stocker toutes les
données d’inventaire pour le sud du pays.

Les données restent encore insuffisantes et les indicateurs officiels sur les taux de desserte, émanant de
l’INSTAT, sont contestés par la DEA car ils sont établis sur la base d’échantillons et sont fortement
biaisés du fait de la sous-évaluation des populations appréhendées au niveau de chaque ménage. De
fait, les données réelles disponibles ne semblent pas correspondre à celles tirées des enquêtes auprès
des ménages (voir enquête réalisée en 2000 sur financement UNICEF sur des quartiers d’Antanarivo).

Le SBD est le correspondant de la DIP pour la programmation et le suivi des différents programmes
en cours (Banque Mondiale, UNICEF, PNUD, Japon). La collaboration inter-services semble soutenue
ce qui facilite la fluidité de l’information. Le PDP est consolidé au niveau de la DEA après fourniture
des données sur le fonctionnement par la DAAF du ministère. Les arbitrages internes sont réalisés au
niveau des directions techniques. Tous les rapports d’évaluation sont également capitalisés au niveau
de la DEA. La Direction ne maîtrise cependant pas tous les projets :

• les projets AES (qui a un statut d’EPIC) sont discutés directement entre l’AES et la DIP/MFE, la
DEA ne recevant pas les rapports périodiques ;
• les activités des ONG, nombreuses dans le secteur de l’E&A, sont également difficiles à
coordonner. Certaines collaborent avec la DEA, d’autres ne transmettent jamais d’information
(plan d’action, rapport d’activité,…).

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Le SBD a mentionné l’existence d’un service de banque de données et projets, rattaché directement à
la Direction Générale du Ministère, et avec laquelle aucune collaboration ne semble exister.

La DEA cherche aujourd’hui à renforcer le suivi des activités. Une proposition a été élaborée dans ce
sens, visant à un établir un système de suivi pérenne à travers les six Directions Interrégionales. Le
système devrait, une fois l’Autorité Nationale de l’Eau et les Agences de bassins versants
opérationnels, reposer sur ces nouvelles structures. Pour l’instant, l’activité de reportage reste limitée
(rapport annuel préparé par la DAAF).

Points focaux S&E − Service de la Banque de Données (Direction de l’Eau et de l’Assainissement)


Ressources humaines − 13 cadres (DEA)
Système d’information − Banque de données sur les forages obsolète (problème de logiciel) remplacée par une base
sur feuille de calcul
− Diverses bases de données pour le suivi au niveau des projets PNUD, UNICEF
− Nouveau système proposé dans le cadre du PAEPAR (formulé mais non encore mis en
œuvre)
Produits de S&E − PDP
− Rapport annuel du Ministère (préparé par la DAAF)
− Etats financiers (mensuels, trimestriels)

2.4. Agriculture

L’organisation du Ministère de l’agriculture (MINAGRI) a été récemment revue pour mieux tenir
compte en particulier du processus de désengagement de l’Etat même si le ministère continue à
regrouper fonctions pérennes (orientation, encadrement du secteur,…) et transitoires (appui à la
production agricole). Suivant le décret n°2001-069 (24/01/01), le niveau central se structure autour
d’une Direction Générale de l’Agriculture (avec trois directions : Agriculture, Génie rural, Appui à la
professionnalisation des producteurs) et du Secrétariat Général qui, outre la Direction de la Gestion
des Ressources Humaines et du Patrimoine, coiffe les deux directions engagées dans les activités de
planification-programmation-suivi-évaluation :

• la Direction de la Programmation et du Budget (trois services : Budget ; Programmation des


Investissements ; Suivi Financier) ;
• la Direction de la Planification et de l’Information Agricole (trois services : Statistique agricole ;
Etudes et Planification ; Information et Communication Agricoles).

Les services de suivi rattachés auparavant aux directions techniques (Suivi des ONG, Suivi-évaluation
interne, Banque des Données et Suivi des Activités) ont été supprimés.

A l’échelon régional, on trouve douze Directions Inter-régionales ou Régionales de l’Agriculture (6


DIRA et 6 DRA) structurées autour de quatre services dont un Service de Planification Régionale et de
Suivi-Evaluation.

Le Ministère de l’Agriculture a inscrit la décentralisation de la gestion des projets comme l’une de ses
priorités depuis 1999. Le cadre pour son opérationalisation reste toutefois encore à clarifier.

L’insuffisance des moyens humains qualifiés est une contrainte importante qui pénalise surtout les
Directions Régionales. Le personnel est composé en majorité d’ « administratifs » (55% de l’effectif
total dont 75% appartenant aux catégories I et II avec un niveau de qualification très faible) qui ne
correspond pas à la vocation technique du Ministère.

Le logiciel de gestion utilisé pour la programmation et la budgétisation a posé des problèmes au


moment du changement de nomenclature (1999) et n’est désormais plus utilisé pour cause de virus. Le
suivi s’effectue aujourd’hui sur une simple feuille Excel.

99
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Le MINAGRI ne produit plus de rapports périodiques sur le suivi des projets hormis les états sur
l’exécution financière. Par ailleurs, la constitution de fiches de cadres logiques pour chaque projet du
secteur (travail réalisé en 1996 avec une assistance technique de l’Union Européenne), qui permet de
disposer d’une bonne base de départ pour le suivi, n’a donné lieu à aucune actualisation.

Points focaux S&E − Direction de la Programmation et du Budget


Ressources humaines − nd
Système d’information − Base de données sur les projets hors service (gestion du suivi sur feuille Excel)
Produits de S&E − PDP
− Rapport annuel du Ministère
− Etats financiers (mensuels, trimestriels)
− Dernier rapport de suivi annuel du PIP publié en 1998 (concerne l’exercice 1997)

2.5. Elevage

Au sein du Ministère de l’Elevage, le suivi des projets relève du Service de la Programmation et du


Financement. Divers problèmes sont évoqués par le service : difficultés à collecter des informations
détaillées et régulières auprès des projets, surtout pour ceux à financement interne exclusif ;
éparpillement de la fonction de suivi des activités et résultats, exercée essentiellement au sein de
chaque projet ; faible « internalisation » de la réflexion stratégique ; caractère routinier et peu valorisé
des activités de suivi réalisées au sein du SPF ; absence de pratiques pérennes ; absence d’analyse
critique vis-à-vis des indicateurs de résultats.

Les supports actuels utilisés pour le PIP étant jugés insuffisants, le SPF a fait des propositions pour la
mise en place d’un système de gestion interne de programmation et suivi des activités et des résultats
au Ministère de l’Elevage. Celui-ci repose sur deux supports : un questionnaire sur le programme de
travail annuel et une fiche de suivi trimestriel. Cette dernière exige une information détaillée structurée
autour de trois volets : (i) réalisations physiques (suivi des activités, avec chronogramme des activités
et réalisations, et suivi des moyens humains et matériels), (ii) réalisations financières (réalisations par
activité par nature de financement), (iii) indicateurs de résultats.

L’enjeu est de développer une pratique de planification et suivi des activités au niveau des différentes
directions, surtout pour les projets qui ne bénéficient pas de financements extérieurs et ne sont donc
pas encadrés par les procédures des bailleurs de fonds.

Même si l’on tient compte du nombre réduit de projets du Ministère (7 projets inscrits au PIP), les
supports proposés paraissent très exigeants en informations surtout si celles-ci sont collectées
trimestriellement. Là encore, il apparaît souhaitable d’éviter une duplication des demandes
d’information (par rapport aux questionnaires DIP), de différencier les données de suivi en fonction de
la périodicité, et d’inscrire le renforcement du S&E dans une démarche progressive.

Points focaux S&E − Service de la Programmation et du Financement


Ressources humaines − 3 cadres
Système d’information − Absence de système de gestion
− Montage en cours d’un dispositif propre de suivi interne (Plan de Travail Annuel et
Questionnaires de suivi trimestriel)
Produits de S&E − PDP
− Rapport annuel du Ministère
− Etats financiers (mensuels, trimestriels)
− Rapports de synthèse semestriels ( ?)

2.6. Travaux publics

L’activité de suivi (et de programmation) pour le secteur des transports relève de la Direction de la
Planification et de la Programmation du Ministère des Travaux Publics. Celle-ci comprend 7 cadres
(ingénieurs ou techniciens supérieurs) et se structure autour de quatre services : (i) Service de la

100
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Planification et de la Programmation, (ii) Service de Suivi des Projets, (iii) Service des Normes de
l’Environnement et Techniques, (iv) Service de la Tutelle et du Développement Sectoriel.

Le SPP prépare la programmation des activités du Ministère (établissement du PIP et du PDP), en


particulier la programmation des dépenses. Le cadre de référence actuel de la politique sectorielle est
constitué de la Déclaration de politique routière (2000) et de la Déclaration de politiques et stratégies
des pistes rurales (2001).

Le Service de Suivi des Projets assure un suivi quasi-exclusivement financier des programmes
d’investissement (21 projets inscrits actuellement dans le PIP). Il n’effectue pas de visites de terrain
mais travaille sur la base des rapports d’avancement des projets et des informations en provenance de
la Direction de la Dette Extérieure (suivi des accords de prêts).

Le SSP gère l’information de suivi sur la base de différentes feuilles de calcul Excel. Il établit ainsi (i)
des situations financières mensuelles (tous financements confondus avec informations sur les taux de
consommation des crédits pour chaque projet), (ii) des situations trimestrielles de suivi par ligne
budgétaire sur les montants engagés, mandatés, payés et disponibles) ; (iii) un « bulletin de liaison »
(situation récapitulative par bailleur de fonds) ; (iv) un suivi des marchés (date, demandes et avis de
tirage,…). Le « bulletin de liaison » est actualisé mais n’est plus diffusé en l’absence de réaction des
destinataires (bailleurs, décideurs). Le SSP a également établi deux cartes, l’une sur les zones
d’intervention des bailleurs de fonds, l’autre sur la localisation des travaux d’entretien périodique
réalisés dans le cadre des projets en cours.

Le SSP transmet à la DIP les FCC et les questionnaires trimestriels PIP. On notera que les données
d’exécution financière relatives au Fonds d’Entretien Routier ne sont pas communiquées à la DPP. Il
diffuse par ailleurs un rapport semestriel (d’environ 5 pages) qui s’appuie sur ses propres données de
suivi financier ainsi que sur les rapports en provenance des Directions régionales (dont l’exploitation,
faute de normalisation des présentations, n’est pas aisée).

La base de données existant au Service des Normes et Techniques (sans responsable actuellement) ne
semble pas mise à jour.

Il existe par ailleurs une « cellule de concentration des indicateurs d’activité », rattachée à la Direction
Générale des Travaux Publics qui actualise en principe les informations relatives à l’état des
infrastructures (logiciel Vigiroad).

De manière générale, la DPP reconnaît un déficit en termes d’analyse et de synthèse des informations.

Points focaux S&E − Direction de la Planification et de la Programmation


− Cellule de concentration des indicateurs d’activité (DGTP)
− FER (SG)
Ressources humaines − 7 cadres ou assimilés
Système d’information − Absence de système de gestion structuré
− Gestion de l’information sur feuilles de calcul
Produits de S&E − PDP
− Rapport annuel du Ministère
− Etats financiers (mensuels, trimestriels)
− Rapports de synthèse semestriels
− Suivi des marchés
− Carte sur les zones d’intervention des bailleurs de fonds
− Données sur l’état des infrastructures

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

ANNEXE 2:
ELEMENTS SUR LE SYSTEME D’INDICATEURS

I. ANALYSE SOMMAIRE DES INDICATEURS ET MATRICES DU PROJET DE DSRP

L’analyse du projet de DSRP conduit aux observations suivantes :

Un déficit général d’indicateurs macro-économiques : ils se limitent pratiquement au taux de


croissance (2001-2003) ; l’objectif n’est en outre pas cohérent avec les prévisions de l’annexe.
[p.28 et annexe]
Le document mélange des indicateurs de nature différente [p.29; matrices en annexes] :
indicateurs d’impact et de résultats qui concernent les cibles de moyen-long terme, indicateurs
intermédiaires destinés au suivi annuel des performances de la SRP,…
Le document ne présente pas le corps d’indicateurs d’impact essentiels de la SRP et les cibles
correspondantes. Ainsi, on ne dispose pas de cibles de long terme (par exemple par périodes
quinquennales) sur la croissance ou l’incidence de la pauvreté. Les indicateurs retenus pour les
« objectifs de qualité de la vie » ne sont que partiellement quantifiés (sans précision des cibles
intermédiaires d’ici 2015) et varient (cf. resp. pp. 29 et 31). Par exemple, la maîtrise de la
croissance démographique, supposé être un objectif (p.31) n’est repris nulle part ailleurs dans le
corps du document et ne renvoie à aucun programme.
L’absence de référentiel sur le moyen-long terme (2005-2010-2015) se double d’une période
d’appréhension (2001-2003) pour les indicateurs intermédiaires (suivi annuel) contestable
puisque l’on est déjà à la fin 2001...
Le DSRP ne présente pratiquement aucun indicateur pour les axes 1 (sauf agriculture) et 3 de
la SRP et les indicateurs pour l’axe 2 ne couvrent que partiellement les secteurs/politiques
considérés : aucun indicateur sur les filets de sécurité (sauf nutrition), le logement ou l’électricité
en milieu rural; absence d’indicateurs objectivement vérifiables pour certains des secteurs/sous-
secteurs faisant l’objet de matrices en annexe.
Les indicateurs proposés sont focalisés sur les réalisations physiques mais appréhendent
difficilement le suivi des mesures institutionnelles ou de programmes soft (IEC,…), exception
faite du développement rural.
De manière générale, on ne précise pas la source de l’indicateur (en particulier s’il s’agit d’une
donnée issue des statistiques administratives ou d’une information tirée d’enquêtes ou
recensements).
La détermination des valeurs-objectifs retenus n’est pas explicitée : méthode de calcul;
actions principales de la SRP susceptibles d’expliquer l’évolution de l’indicateur,…
Les « indicateurs minima » présentés dans l’annexe 2 mélangent les différentes catégories
d’indicateurs et ne sont pas nécessairement pertinents (effectif de la population, taux
d’urbanisation, taux de mortalité, salaire par secteur, taux de salarisation, taux d’enregistrement
des salariés à la CNaPS,…).
La présentation des matrices en annexe n’est pas homogène, ne permettant pas une
consolidation aisée des éléments sectoriels. Leur lisibilité est dans l’ensemble limitée.
Les horizons retenus par les secteurs pour fixer les cibles d’ici 2015 ne sont pas homogènes.
Education de base/enseignement secondaire (valeur annuelle jusqu’en 2003, cible 2007/2008 ;
cible 2014/2015) ; Santé (cibles par période quinquennale 2001-2005, 2006-2010, 2011-2015) ;
Eau & assainissement (2000, 2005, 2010, 2015).
Hors les trois secteurs de l’enseignement de base, de la santé et de l’eau & assainissement, les
observations suivantes sont à faire en ce qui concerne les indicateurs :

Enseignement technique et professionnelle, Education & formation des filles, Persones âgées :
aucun IOV ;

102
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Enseignement supérieur : un seul IOV (ratio enseignant/étudiants)… ;


Alphabétisation : un seul IOV qui concerne le nombre de personnes à alphabétiser durant le 2e
semestre 2001… :
Plan de mise en œuvre de la lutte multisectorielle contre le SIDA : un seul objectif quantifié
qui porte sur la réduction de la prévalence des IST autres que le SIDA… ;
Développement rural : catalogue détaillée de mesures institutionnelles mais absence
d’indicateurs quantifiés ;
Justice : présentation du bilan 2000 et de perspectives 2001…
On note des problèmes de cohérence entre les indicateurs de secteurs différents (cf. taux
d’accès à l’eau potable et à l’assainissement au niveau des matrices respectives de la Santé et de
l’Eau & assainissement).

On observera, par ailleurs, que le chapitre consacré au suivi-évaluation ne présente ni le cadre


organisationnel, ni les instruments de S&E du DSRP (seul, le secteur du développement rural fait
l’objet d’une présentation consistante). Le paragraphe sur le processus participatif se limite à une
description des actions de concertation réalisées récemment.

II. STRUCTURE DU SYSTEME D’INDICATEURS

Le système pourrait être structuré suivant une typologie à trois niveaux :


un corps d’indicateurs d’impact portant sur les objectifs à long terme du DSRP. Ces indicateurs,
en nombre très réduit (une dizaine maximum) permettent de mesurer les principaux changements
sur un horizon de long terme (2015). Un ciblage (valeur affectée à un indicateur d’objectif)
homogène par périodes quinquennales permet de baliser le « chemin critique » depuis l’année de
référence et l’année 2015.
un nombre également limité d’indicateurs d’impact et de résultats intermédiaires essentiels pour
le suivi des secteurs prioritaires. Ceux-ci saisissent l’évolution annuelle des principales variables
caractérisant la situation de pauvreté. Ils sont présentés en annexe du DSRP, avec indication de
valeurs pour l’année de base, l’année de mise à jour du DSRP et les 3-5 années suivantes.
un groupe plus détaillé d’indicateurs de suivi, qui constitue la base du Tableau d’indicateurs
sectoriels annuel. Il regroupe les indicateurs de résultats ou de processus portant sur les intrants,
extrants et résultats des activités courantes et d’investissement réalisées dans le secteur.

Le schéma de la page suivante précise les liens entre les indicateurs.

Le premier groupe représente le « noyau dur » des indicateurs qu’il conviendrait de faire figurer dans
la partie du DSRP consacrée aux objectifs. Il renvoie aux principales variables caractérisant la
situation de la pauvreté. Les cibles retenues sont fixés par période quinquennale et résument les
changements attendus sur le moyen et le long terme. L’atteinte des cibles ne dépend pas seulement des
performances obtenues par les plans d’action de la stratégie mais est également conditionnée par des
facteurs exogènes.

A titre d’illustration, on pourrait constituer le premier groupe d’indicateurs suivant :

103
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Indicateur Déglob. Base Cibles


An Valeur 2005 2010 2015
Incidence de la pauvreté (%) national 99 71,3
rural 99 76,7
urbain 99 52,1
Pourcentage de la population dont l’espérance de vie national 97 32 10
ne dépasse pas 40 ans (%)
Taux de mortalité infanto-juvénile (%o) national 00 164 45
Taux de mortalité infantile (%o) national 00 88 35
Taux de mortalité maternelle (p/100.000) national 00 488 165
Taux d’accessibilité de la population aux soins de national 00 50 90
qualité (%)
Taux d’accès à l’eau potable (%) rural 99 12 37 56 80
urbain 99 83 92 95 100
Taux d’accès à l’assainissement (%) rural 00 25 45 60 80
urbain 00 62 68 80 100
Taux d’analphabétisme (%) national 99 48,7 20,0
Taux net de scolarisation (%) national 99 71,3 97,0
Source:
ELM 1999 pour l’incidence de la pauvreté, l’analphabétisme
EDS 1997 pour l’espérance de vie
MICS 2000 pour les taux de mortalité
MINESEB pour taux de scolarçisation estimée sur l’année scolaire 1999/2000.
MEM/DEA pour les taux d’accès à l’eau potable et l’assainissement.

S&E « central »

DSRP Objectifs de MLT du DSRP


Indicateurs d’impact

DSRP Matrice sectorielle DSRP


Principaux indicateurs
de résultats (MLT)

S&E « ministère»
DSRP Tableau de bord sectoriel des indicateurs
intermédiaires (CT)
Objectifs stratégiques
(quantification partielle cible n+3)

Indicateurs d’impact
(cible n+3)

Indicateurs intermédiaires
(suivi annuel)

Indicateurs de résultats et Indicateurs d’exécution et Indicateurs relatifs aux mesures


d’activités d’affectation des dépenses de d’appui institutionnel
(questionnaire de suivi annuel des fonctionnement
projets inscrits au PIP)

104
Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

NB :
• Il s’agit de se donner ici des objectifs volontaristes mais fondés sur des projections assorties d’une
explicitation quantitative des hypothèses.
• La croissance du PIB réel et du revenu par habitant sont appréhendés indirectement par l’évolution
de l’incidence de la pauvreté (mesure de la pauvreté monétaire). La proposition d’un objectif
volontariste en matière de croissance n’a qu’un intérêt limité sur longue période.
• Les taux de mortalité peuvent être considérés commes des indicateurs de résultats au regard de
l’espérance de vie (impact).
• Pour l’éducation, et compte tenu de l’horizon (2015), on peut également considérer un indicateur
portant sur l’extension de la durée de la scolarité (par ex : % d’enfants ayant terminé le niveau
ESG-1er cycle (BEPC ou passage en FTP).

S’agissant du Tableau de bord sectoriel, on peut, en prenant l’exemple de la santé, proposer une
structure telle que présentée dans les tableaux suivants.

Une proposition détaillée sur le choix des indicateurs de suivi du DSRP est à présenter dans le cadre
du rapport Dubois.

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

EXEMPLE DE TABLEAU DE BORD SECTORIEL / INDICATEURS INTERMEDIAIRES

Objectifs stratégiques
assurer la fourniture des services de santé de base aux pauvres
atteindre un taux de couverte vaccinale des enfants de 0-1 an (y zones enclavées et groupes défavorisés)
maîtriser la croissance démographique
améliorer les campagnes de sensibilisation contre les MST pour garder les faibles taux de prévalence actuels
réduire la mortalité infanto-juvénile à 111%o (03)
réduire la mortalité maternelle à 285 p. 100.000 (03)
réduire le taux de morbidité du paludisme à 13,8% (03)
réduire le taux de létalité par paludisme à 6,5% (03)
augmenter le nombre des nouveaux cas de tuberculose détectés
diminuer la létalité par la peste à 10% (03)
réduire la prévalence de la bilharziose dans les zones hyperendémiques à moins de 20% (03)
poursuivre la décentralisation du système sanitaire et renforcer les capacités de gestion du secteur, notamment en
matière de gestion budgétaire

Indicateurs d’impact Cible


2003
Services médicaux primaire
taux d’accès de la population aux infrastructures sanitaires 75%
taux d’utilisation des CSB par les consultants externes (contact par an) 0,4
taux moyen d’utilisation des lits d’Hôpitaux de Districts 65%
taux de couverture vaccinale des 0-1 an en DTCP3 60%
considération de la satisfaction des bénéficiaires obtenus par une enquête en 2002 et une autre en 2005
Lutte contre le paludisme
taux de morbidité palustre chez les enfants de 0-5 ans vus en CE dans les CSB (4,5%) 4,5%
taux d’infection placentaire parmi les accouchements dans les maternités
taux de létalité par paludisme chez les malades hospitalisés aux CHD, CHR et CHU (5%) 5%
taux de mortalité hospitalière par accès pernicieux chez l’enfant de 0-5 ans (3%) 3%
Lutte contre la tuberculose
nombre de nouveaux cas détectés TPM (+2% par an)
taux de guérison des malades (+5% par an)
taux de perdus de vue (-3% par an)
Lutte contre la peste
nombre de nouveaux cas déclarés
proportion des cas de peste pulmonaire parmi les nouveaux cas déclarés
taux de létalité par peste
Lutte contre la bilharziose
nombre de villages hyperendémiques identifiés et traités
proportion de personnes traitées parmi les cas recensés 85%
Surveillance épidémiologique
proportion des situations d’alerte investiguées par le système de santé par rapport aux alertes déclarées 80-90%
Programme de Santé de la Reproduction / PF et Lutte contre les IST/SIDA
taux de prévalence contraceptive (% de femmes en union qui utilisent une méthode contraceptive moderne) 12%
Indice synthétique de fécondité (nombre moyen d’enfant qu’aurait une femme durant sa vie féconde) 5,8
taux d’utilisation des consultations prénatales dans les Formations sanitaires (priv., para-publ. et publiques) 72,5%
taux d’accouchement assisté par un personnel soignant formé 50%
taux de prévalence des IST classiques dans la population générale (- 50% d’ici 2006)
taux de prévalence syndromique des IST en CE des CSB (- 50% d’ici 2006)
taux de prévalence de la syphilis chez les femmes enceintes vues en CPN dans les CSB (4% en 2006)
taux de prévalence du VIH chez les femmes enceintes vues en CPN dans les CSB des sites sentinelles <0,25%
(maintien à <0,25% en 2006)
taux de prévalence du CIH chez les consultants des CSB sites sentinelles (<1% en 2006) <1%
Lutte contre la malnutrition
taux de mortalité des enfants de 0-5 ans mal nourris recevant en hôpital un traitement de réhabilitation 15%
nutritionnelle
Proportion d’enfants sortant des CRENI guéris
Gestion sectorielle
proportion de Districts Sanitaires possédant un système d’information pour la gestion sanitaire efficace 70%
proportion de Districts Sanitaires disposant d’un Plan de Développement de District (PDD) 70%
proportion de Districts Sanitaires ayant élaboré leur PTA à partir de leur PDD 70%
2e Plan Directeur 2001-2003 (diffusion en avril 2001…)
Carte Sanitaire avec mise à jour annuelle au plus tard en juin
Plan de Développement des Ressources Humaines

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Indicateurs intermédiaires
Activités
Nombre de consultations médicales/habitant dans les formations sanitaires
Nombre de consultations pré- et post-natales dans les formations sanitaires
Nombre de jours d’hospitalisation dans les CHD
Nombre d’accouchements dans les CHD
Nombre de césariennes réalisées dans les formations sanitaires en % du total d’accouchements
Taux d’ordonnances servies dans les CSB
Rapports du Système d’Info. Sanitaire (taux de recouvrement des rapports)
Infrastructures
Nombre de Centres de Santé de Base
Nombre de CHD (cat.1 et 2)
Service de Santé de District possédant au moins une antenne chirurgicale
Nombre de CREN
Nombre de lits par faritany et par type d’établissement dans les CHD
Couverture sanitaire (5 et 10 km)
Dotation en équipements
Nombre de CSB équipés aux normes
Nombre de CHD équipés aux normes
Taux de disponibilité des vaccins
Ressources en personnel
Nombre de médecins par habitant
Nombre d’infirmiers par habitant
Nombre de sages femmes par habitant
Ressources financières
Budget de fonctionnement MINSAN/ PIB
Budget du MINSAN/ Budget Général de l’Etat
Budget de fonctionnement hors solde MINSAN/ Total budget MINSAN
Part du budget de fonctionnement hors solde du MINSAN allouée aux services de santé de district (SSD) et hôpitaux de
districts
Taux d’exécution budgétaire du Budget de fonctionnement hors solde MINSAN
Taux d’exécution du Budget d’Investissement (ext+int) du MINSAN
Taux d’exécution des crédits de fonctionnement hors solde au profit de la périphérie – Santé (SSD + CHD2 hors
médicaments
Ecart entre prix BGE MINSAN/ secteur privé
Chiffre d’affaires SALAMA
Recettes sur recouvrement des coûts (par type de structure)

Indicateurs généralement disponibles sur base des sources administratives.


Déglobalisation par faritany.
Non compris indicateurs de suivi des projets

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

III. INDICATEURS SPECIFIQUES POUR LE SUIVI DES PROJETS

Une première esquisse de système d’indicateurs pour le suivi des projets est présentée ci-
dessous. Elle regroupe (i) des indicateurs – financiers et physiques – communs à tous les secteurs, (ii)
et des indicateurs spécifiques aux activités sectorielles.

L’objectif est de disposer d’une liste à la fois restreinte et homogène de variables qui
permettent d’informer sur les principaux moyens et résultats des projets. L’utilisation d’indicateurs
homogènes est évidemment une condition pour disposer d’une information agrégée sur les
performances des projets. Toutefois, le système d’indicateurs donne des tendances chiffrées – qui
peuvent être confrontées aux données obtenues par ailleurs par les enquêtes et les données de routine –
mais ne constitue qu’un volet du suivi. La qualité du suivi dépendra surtout d’une bonne exploitation
des rapports d’avancement disponibles et de la mise à disposition de notes de synthèses sur les grands
projets pour améliorer la prise de décision. Par ailleurs, le volet « qualitatif » du questionnaire de suivi
annuel devrait faciliter l’interprétation des données et enrichir le suivi.

o Indicateurs communs aux différents secteurs

Utilisation des ressources financières :

Taux de décaissement global (% disponible sur convention)


Taux d’exécution sur l’exercice
% financement extérieur
% prêts
% FBCF (% total dépenses de l’exercice et réalisation/prévision annuelle)
% assistance technique (id)
% formation (id)
% fonctionnement des projets dont personnel, carburant, entretien des équipements/installations
(id)
% dépenses affectées au niveau périphérique (à préciser par niveau)
% dépenses géré au niveau périphérique
coût moyen de l’assistance technique

Intrants physiques :

Personnel national employé (cadres/non cadres) par le projet


Personnel de contrepartie sur budget national
Expertise permanente (nationale/internationale ; h/m)
Consultants (h/m yc BE)
Véhicules fournis
Equipements informatiques et bureautiques

Réalisation physique :

Retard sur l’échéancier initial (année)


Indice synthétique des quantités (base : activité caractéristique du projet, )

o Indicateurs sectoriels

La valeur des indicateurs est demandée sur (i) prévu projet, (ii) prévu exercice, (iii) réalisé exercice,
(iv) réalisé cumulé depuis début du projet.

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Santé :

Construction de CSB
Réhabilitation de CSB
Réhabilitation de CHD
Autres infrastructures
Equipement/matériel de CSB
Equipement/matériel de CHD
Equipement/matériel de Centres nutritionnels
Autres équipements
Consommables (nb de kits médicaments, vaccins fournis)
Formation perfectionnement (ventilés par principaux postes occupés : médecins, infirmiers, sages-
femmes, responsables CRENI, autres agents sanitaires, directeurs centraux/serv. déconcentrés,
cadres d’inspection et contrôle)

Education:

Salles de classe EPP construites


Salles de classe EPP réhabilitées
Autres constructions/réhabilitation de salles de classes
Cantines scolaires créées
Nb livres scolaires fournis
Nb guides pédagogiques fournis
Autres fournitures/matériel
Nb enseignants formés (par cycle)
Total journées de formation (par cycle et thèmes)
Nb Inspecteurs et encadreurs pédagogiques formés (idem)
Nb autres personnels formés
Nb familles touchées par des actions IEC
Production matériel IEC
Nb de FRAM assistées
Nb de communes touchées
Nb d’établissements bénéficiaires
Nb de ménages bénéficiaires
Nb d’élèves bénéficiaires

Alphabétisation:

Nombre de personnes alphabétisées


Centres de Ressources Polyvalentes créés
Centres de formation des éducateurs spécialisés créés
Nombre de formateurs pris en charge
Nombre de formateurs formés/recyclés

Eau & assainissement :

Nb nouvelles bornes-fontaines (urbain)


Nb nouvelles AEPG (gravitaires) ou AEPP (pompage)
Nb nouveaux puits et forages
Nb / % nouveaux ménages ayant accès à l’eau potable dans la zone du projet
Nb / % nouveaux ménages dotés d’installations d’assainissement (par type d’équipement)
% installations suivies en état de marche

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Vers le Renforcement du Système de Suivi de la Pauvreté à Madagascar

Accès à l’électricité :

Nouveaux abonnés (urbain/ rural, province)


Variation du taux de couverture dans la zone du projet

Infrastructures routières :

Km Routes bitumées (province)


Km Routes en terre (id)
Km Pistes rurales (id)
Nb Ponts et ouvrages d’art (id)
Nb communes touchées

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