FICHE N°3 – LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

INTERRO. SÉANCE 6 AVEC 4 QUESTIONS DE COURS ET CAS PRATIQUE/QUESTION

DE RÉFLEXION

I. Origines et statut de la juridiction administrative

Les juridictions administratives ont été mises en place pour régler les conflits entre les différentes
administrations et les particuliers. En France, l'administration n'est pas considérée comme un
justiciable ordinaire, c'est pourquoi le système judiciaire distingue l'ordre judiciaire et l'ordre
administratif. Il existe donc une dualité des ordres de juridictions. Cette dualité est naît de la
satisfaction de l’intérêt général.
Sous l’AR, en vertu de l’Édit de Fontainebleau, le pouvoir législatif avait interdiction d’avoir
connaissance des actes administratifs.
La création d'un ordre administratif reconnu et distinct de l'ordre judiciaire s'est déroulée en
plusieurs étapes : du "ministre-juge" en 1790 jusqu'à la reconnaissance de son indépendance dans la
Constitution à la fin des années 1980.
La création de la justice administrative a commencé sous la Révolution (loi des 16 et 24 août 1790
et décret du 16 fructidor an III – Document 1), les révolutionnaires décident que les juges ne
peuvent pas intervenir dans les affaires de l’administration. Il existait une crainte. C’est l’apparition
du principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires impliquant une
répartition de compétences. L’objectif est d’écarter les tribunaux des actes administratifs.
Mais il n’existe pas encore de tribunal administratif. Un administré en conflit avec une
administration doit s’adresser en dernier lieu au ministre, qui est à la fois juge et partie (c'est le
système dit du "ministre-juge"). On parlait de justice retenue, car c’était le ministre concerné qui
devait se prononcer sur ce recours.
Notamment avec l’article 13 « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours
séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de
quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les
administrateurs pour raison de leurs fonctions ».
On a décidé de créer le CE par l’article 52 en tant qu’organe consultatif. Ce contentieux
administratif a été créer par des décrets de 1806 or les décisions du CE ne sont exécutoires que
lorsqu’il est signé par le chef d’État. En 1892, les décisions du CE deviennent exécutoires. Avec
l’arrêt Cadot, le CE affirme sa compétence.

Par la suite, Les décisions du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980 et du 23 janvier 1987
accordent une valeur constitutionnelle à l’indépendance et à la compétence de la juridiction
administrative. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a confirmé cet ancrage
constitutionnel, en introduisant à l’article 65 du texte fondamental la notion d’ordre administratif.
Dans sa décision du 3 décembre 2009, le Conseil constitutionnel a qualifié la Cour de Cassation et
le Conseil d’État de "juridictions placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction
reconnus par la Constitution". (Document 2 et document 3). De plus, dans cette décision, le CC° a
identifié la séparation des pouvoirs et les PFLRF comme sources du droit administratif.
Il y a eu une certaine méfiance à l’égard de cette juridiction notamment concernant le dorit au
procès équitable. Les composantes de ce principes sont les suivants :
- le droit d’être juger par un tribunal impartial : le CE peut donner un avis à valeur consultative
concernant une loi. Arrêt UFC où la Cour estime qu’il pouvait y avoir une tension dans cette double
compétence. Il y a eu plusieurs réformes concernant la juridiction administrative visant à séparer
cette double compétence (consultative et contentieuse). Par arrêt Alcaly, le CE a refusé de
transmettre une QPC qui prévoyait cette double compétence.

- indépendant : qui a pu être remise en cause de par l’émergence du CE. Par l’arrêt UFC, la Cour a
considéré que le CE présentait des garanties d’indépendance suffisante de par l’absence de sanction
judiciaire des magistrats, il y a un code de déontologie qui existe. Le législateur peut répartir les
compétences. La procédure longue met en cause la sécurité juridique.

- délai raisonnable : Arrêt Guillemain. Il peut y avoir des répartitions de compétences. Doc 3 où le
CC° a validé une loi qui confiait l’ensemble d’un contentieux entre les mains du juge judiciaire.

On peut constater que la CESDH exerce une influence sur le droit administratif notamment à travers
le document 4.

- Document 4 – CEDH, 21 février 1997, Mme Guillemin c/France, AJDA 1997.399 (extraits) :

L’Art. 6 alinéa 1 CEDH consacre ce droit à un procès équitable : « 1. Toute personne a droit à ce que sa cause
soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial,
établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bienfondé de
toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la
salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de
la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des
mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement
nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux
intérêts de la justice. »

- La responsabilité de l’État peut être engagée par une action en indemnisation du préjudice
découlant d'une durée totale excessive des procédures afférentes à un même litige et conduites entre
les mêmes parties devant les juridictions des deux ordres en raison des règles de compétence applicables,
et le cas échéant, devant le Tribunal lui-même, peut être introduite devant le Tribunal des conflits après le
rejet, implicite ou explicite de la réclamation portée au préalable devant le ministère de la justice. Cette
durée excessive peut conduire à engager la responsabilité de l’État devant le TC. Le délai raisonnable fait
parti du cadre du droit à un procès équitable.

- Sur la distinction entre justice retenue et justice déléguée, lire le dossier AJDA 2022, p. 1015

La justice retenue est exercée par le roi ou par ses agents directs. Le roi peut exercer cette justice
soit par des décisions ou autre. La justice déléguée est celle rendue au nom du roi.
Les compétences peuvent être fixer par la loi (article 34 de la C°). La jurisprudence a été amené à
combler certains vides concernant l’évolution des moyens et de l’image du juge.

II. L’organisation de la juridiction administrative

L’arrêt Blanco a mis en avant 1 critère qui permettrait d’expliquer tout le droit administratif : le
service public. La juridiction administrative peut commettre des actions en responsabilité dirigée
par l’État concernant des dommages causée aux particuliers par des personnes employées par l’État.
Le service public est un critère de finalité et d’outre-passer la nature des personnes qui ont causé le
préjudice ; ce critère a permis d’unifier tout le contentieux administratif. Arret Terrier de 1903. Ce
critère a rencontré ses limites car progressivement l’administration a confié de plus en plus des
services publics aux personnes privées. Il y a eu un diversité de moyens de gestion du service
public.

Un autre critère est venu compléter le service public : prérogatives de puissance publique.

3 grands critères :
- personne publique : le juge administratif par principe connaît des litige impliquant
l’administration ; Le juge administratif ne peut pas connaître des actes législatifs et judiciaires : il
peut faire un certain contrôle de la loi ; Le juge admin. Ne peut pas connaître des actes de nature
judiciaire ; il ne peut connaître le fonctionnement des services judiciaires.

- Service public : limité en raison de la diversification du mode de gestion.

- prérogatives de puissance publique : pouvoirs exorbitants car pas à la disposition des particuliers.

Le service public est considéré comme un service public administratif car confié aux personnes
publiques. Mais en cas de gestion par des personnes privées alors le service public est indus. Et
comm. Et relèvera de la compétence du juge judiciaire ;

Le contrôle de l’administration par le juge judiciare. On peut constater deux mouvements : principe
de séparation partait d’une crainte que les trib judic vont s’imiscer dans les affaires admin. La
compétence du juge judiciaire a été renforcée car n’avait pas de lien avec l’administration et est le
garant des liberté. De plus, Deuxième mouvement : le juge admin. N’est pas assez compétent pour
protéger les libertés.

Sans qu’il soit ici besoin de justifier sur un plan doctrinal l’existence d’un droit public à côté du
droit privé, il suffit de constater que ce droit existe. S’il n’implique pas nécessairement l’existence
d’un ordre juridictionnel distinct, celui-ci en est le corollaire normal. Le Conseil du Roi fut,
jusqu’en 1789, juridiction suprême unique aussi bien en droit privé qu’en droit public.
L’existence d’une juridiction administrative à côté de la juridiction judiciaire n’est pas la
manifestation d’une quelconque « exception française » puisque nombre d’États membres de
l’Union européenne disposent d’un Conseil d’État ou d’une juridiction administrative spécifique.
L’organisation de la juridiction administrative s’est progressivement développée au point de
ressembler aujourd’hui à celle de la juridiction judiciaire. Comme cette dernière, elle comporte trois
échelons : première instance, appel et cassation.

- Document 5 – CEDH, 30 juin 2009, UFC, Que choisir de la Côte-d’Or, n° 39699/3 (extraits)

La CEDH ne se prononce plus de manière abstraite sur la structure du Conseil d’Etat. Elle ne se prononce
plus sur le principe de dualité fonctionnelle. Dans chaque cas d’espèce, il faut veiller à ce qu’un juge qui
juge n’ait pas préalablement exercé sa fonction administrative. Il faut veiller à ce qu’il n’y ait pas
l’exercice successif de fonction administrative et juridictionnelle par le même juge. Le CEDH n’exige
plus l’impartialité de la juridiction, de la structure, mais l’impartialité des magistrats.

- Document 6 – CE, 16 avril 2010, Association Alcaly et autres, n°320667 (extraits)

Le Conseil d’État a été saisi d’une QPC. On lui demandait notamment de saisir le Conseil Constitutionnel de
la question de la violation du principe d’impartialité, et de la question de l’inconstitutionnalité du
principe de la dualité fonctionnelle. Le Conseil d’État a refusé cette demande de QPC, en estimant que
cette question n’était pas nouvelle et ne présentait pas un caractère sérieux. Il relève notamment que
d’une part, cette dualité fonctionnelle est prévue dans la Constitution elle-même. Il précise que les articles
du CJA introduits empêchent les magistrats individuellement de connaître des avis qui ont pu être
rendus par les autres juges. Le Conseil d’État s’appuie sur les dispositions du CJA pour dire qu’ont été mis
en place des garanties contre l’impartialité.

- Document 7 – Extraits du Code de justice administrative

III. La compétence de la juridiction administrative

Par voie d’action = La contestation de l’action de l’administration est l’objet principal

Décision CC° Conseil de la concurrence où « matières réservées par nature au juge judiciaire » avec
l’État des personnes, la propriété privée et la liberté individuelle (liberté d’aller et venir et droit de n
pas être arrêté arbitrairement).
Il y a la théorie de la voie de fait qui est une action illégale particulièrement grave de
l’administration. L’action administrative a été dénaturée. De ce fait, l’administration n’a plus le
privilège de se considérer comme administration.

Le TC, dans l’arrêt Bergoend a délimité les contours de la voie de fait. La nature de l’acte de
l’administration = adopter une décisions qui ne peut être rattaché à l’un de ses pouvoirs, éxecution
forcée de la décision de manière irrégulière. L’administration est sorti de ses attributions. Les
conséquences de cette action = atteinte grave à une liberté individuelle, et extinction droit propriété.
C’est une évolution par rapport à la jp. L’atteinte grave à la liberté individuelle (avant c’était
fondamentale) est plus souple et plus restreint. Extinction du droit de proprio = avant c’était une
atteinte grave au droit de propriété.
Le juge judiciare peut ordonner la cessation y compris sous astreinte, arrêt Chrirongi où le juge
administratif décide d’empietter sur ces compétences. Le juge administratif estime que dans le cadre
du référé liberté, en cas d’urgence, il est compétent pour faire cesser une voie de fait. Le juge
judiciaire n’a plus que l’indemnisation.

L’emprise irrégulière est aujourd’hui une théorie inutile. Une emprise est une dépossession
irrégulière soit temporaire soit définitive par l’administrative ; Avant 2013, cette théorie concernait
les atteintes graves au droit de propriété. Les pouvoirs du juge judiciaire et juge admin : jj ne
pouvait qu’indemniser et admin ne pouvait que constater cette emprise et annuler la décision de
l’administration ; Arrêt Pannizzon a mis fin à cette répartition des compétence et a réuni l’ensemble
des compétences entre les mains du ja. Arjrd la compétence du juge judiciaire par coie d’action se
résume au voie de fait et sous reserve de nouvelles competences du ja.

Par voie d’exception = action de l’admin est un objet accessoire permettant de répondre à la
question principale du litige.

Cas pratique avec une question d’un acte administratif. Lorsqu’il existe des questions accessoires :
- le juge de l’action doit être le juge de l’exception = c’est une solution contraire au principe de la
séparation des pouvoirs.
- Considérer que ces questions accessoires sont des questions préjudicielles. Cela suppose que le
juge doit surseoir à statuer et renvoyer la question au juge compétent.
(Document 12).

Il existe trois conditions pour que la questions soit renvoyé au juge compétent :
- il faut que le juge de l’action soit incompétent
- question sérieuse
- réponse essentielle pour résoudre le litige principal.

Le juge judiciaire n’est pas obligé de se soumettre au renvoi préjudiciel car cela crée un délai
supplémentaire. Avec l’arrêt Septfond, le juge judiciaire est incompétent pour rendre des décision
concernant un acte administratif mais il peut interpréter les actes administratifs réglementaire car
avaient un caractère impersonnel. Avec l’arrêt Chénau, ce principe vaut également lorsque la
contestation de l’acte administratif se fonde sur le droit européen. L’objectif est d’éviter la
systématisation du renvoi préjudiciel. Le juge n’est pas obligé si il existe un arrêt et si l’acte
administratif se fonde sur le droit de l’UE (le juge peut écarter l’acte admin.). = le juge de l’action
est le juge de l’exception.

Cas pratique :

- identifier voie d’action ou voie d’exception.

- identifier si le juge judiciaire est compétent
- voie de fait
- Chénau permet d’éviter de retarder la procédure, ce ne sont pas des conditions de compétences.

Chénau pas applicable et les autres conditions de renvoie préjudicielles étaient satisfaites.

- Document 8 : TC 8 février 1873, Blanco (GAJA)

L’arrêt Blanco est souvent considéré comme un fondement du droit administratif français. Le
Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité susceptible d’incomber à l’Etat pour les dommages
causés aux particuliers du fait des services publics ne peut être régie par les principes du code civil
mais relève de règles spéciales. Ces règles spéciales autonomes sont justifiées par les besoins du
service et, en raison du lien entre la compétence et le fond, leur application est de la compétence de
la juridiction administrative.

Le juge judiciaire a un domaine de compétences réservé en matière de propriété immobilière lorsque

l’atteinte est de l’ordre d’une privation. Dans la jurisprudence administratif et judiciaire, est apparu la
théorie la voie de fait. Cette théorie a été reprécisé récemment notamment en la restreignant.

TC 17 juin 2013 Bergoend vient donner une nouvelle définition en expliquant qu’il y a voie de fait
lorsqu’il y a une illégalité très grave commis par l’administration qui est insusceptibe d’être rattachée au
pouvoir de l’administration :

« Considérant qu’il n’y a voie de fait de la part de l’administration, justifiant, par exception au principe de
séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire
pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l’administration soit a procédé à
l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même régulière, portant atteinte
à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de propriété, soit a pris une décision
qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de propriété et qui est
manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative
; que l’implantation, même sans titre, d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privée ne
procède pas d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose
l’administration ; »

Pour qu’il y ait voie de fait il faut qu’il y ait atteinte à la liberté individuelle (Article 66) ou lorsque
l’administration mène à une extinction d’un droit de propriété, on prive la personne de son droit de
propriété. Il faut que cette privation ne soit pas justifié par le droit. Dans ces cas-là, l’administration
commet un voie de fait dans le cadre d’une illégalité manifeste. Le juge judiciaire est alors compétent car
l’administration a agit hors du droit donc on la soumet au juge judiciaire. Ce dernier a la plénitude des
pouvoirs, de juridictions dans la mesure où il peut non seulement indemniser mais aussi prononcer des
injonctions vis-à-vis de l’administration. Il peut assortir cette injonction d’une astreinte (amende). Il
revient au juge judiciaire de constater le voie de fait.

Cette compétence du juge judiciaire est ancienne dans la mesure où le juge judiciaire a toujours été perçu
comme le gardien des libertés. Récemment, le juge administratif s’est vu confié un pouvoir d’injonction
vis-à-vis de l’administration par une loi du 8 février 1995. Avant cette loi, le juge administratif se refusait
d’avoir ce pouvoir. Par ailleurs, les référés apparaissent par une loi du 30 juin 2000 qui a été reconnu au
juge administratif. Ce dernier s’est donc montré comme un juge plus protecteur en matières de droits
et libertés. Le juge administratif a donc remis en cause un partie de la théorie du voie de fait notamment
les compétences du juge judiciaire
Ordonnance du 23 janvier 2013, Cne de Chirongui rendu dans le cadre d’un référé liberté prévu apr
l’article L.521-2 du CJA où le CE affirme qu’il peut être saisi de toute atteinte grave et manifestement
illégale à une liberté ou au droit de propriété même si cette atteinte est constitutif d’une voie de fait.
Le CE se reconnaît une compétence concurrente à celle du juge judiciaire. Or, le juge administratif du
reféré-liberté ne peut qu’enjoindre à l’administratif de faire cesser l’atteinte. Il ne peut indemniser
contrairement au juge judiciaire :

« 6. Considérant que, sous réserve que la condition d'urgence soit remplie, il appartient au juge
administratif des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative,
d'enjoindre à l'administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de
propriété, lequel a le caractère d'une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le
caractère d'une voie de fait ; »

Il y a voie de fait lorsqu’il y a extinction du droit de propriété. Quand il y a simplement occupation d’une
propriété en empêchant l’usage du bien, il y a seulement une gêne qui n’est pas considéré comme une
extinction mais plutôt une atteinte à l’usus. Lorsque l’administration prend possession de notre bien de
manière durable et complète, on a une jurisprudence encore floue car il y a un désaccord entre le juge
administratif et judiciaire. Pour le juge civil, c’est une voie de fait mais pour le juge administratif, c’est
l’inverse, il y a simplement une atteinte au droit de propriété.

L’hypothèse où l’atteinte au droit de propriété ou à une liberté ne constitue pas une voie de fait , dans ce
cas-là le juge administratif est compétent. Cela a été confirmé par un arrêt de 2013.

TC 9 décembre 2013, Panizzon c./ Cne de Saint Palais sur Mer où le TC rappelle que le juge
administratif est compétent lorsqu’il n’y a pas de voie de faits : « que, dans le cas d'une décision
administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le
recours en annulation d'une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à
l'administration, l'est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des
conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet
l'extinction du droit de propriété ; ». Le juge administratif a à son tour la plénitude des pouvoirs. Le
référé-liberté peut aussi intervenir.

Des personnes publiques peuvent aussi être originaire d’une voie de fait comme les départements
(arrêt Cass. Civ 1, 28 novembre 2006 Commune de St Maur de Fossées).

- Document 12 : Article R. 771-2 du CJA

- Document 13 : TC 17 oct. 2011, SCEA du Chéneau, n° 3828

Le Tribunal des conflits, reprenant la solution dégagée par l’arrêt Septfonds, rappelle, en premier
lieu, le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la
loi des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, pour réaffirmer la compétence de
principe du juge administratif pour statuer sur toute contestation de la légalité des décisions prises
par l’administration dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, tout en réservant les
exceptions légales ou tirées de la nature de la matière concernée, mais retient, en second lieu,
successivement, une atténuation du principe, en énonçant que le juge judiciaire non répressif est
compétent pour accueillir une contestation sérieuse et écarter la validité de l’acte administratif
contesté, en considération d’une jurisprudence établie de la juridiction administrative permettant de
statuer en ce sens, et une exception au principe, en énonçant que, eu égard au principe d’effectivité
du droit communautaire, le juge judiciaire saisi au principal a compétence pour apprécier la légalité
d’un acte administratif au regard du droit communautaire, primaire ou dérivé, ou pour interroger
lui-même la Cour de justice à titre préjudiciel.
La Cour de Cassation quant à elle, a par exemple invoqué la jurisprudence établie du Conseil d’État
issue de sa décision de 2009 Commune de Béziers pour apprécier elle-même la légalité d’un contrat
administratif (Cass. Civ. I, 24 avril 2013, Syndicat mixte du Parc des Grivelles, n° 12-18180).

- Document 14 : TC 16 juin 1923, Septfonds, n° 00732 et article 111-5 du code pénal

Le Tribunal des conflits juge que, si le juge judicaire ne peut apprécier la légalité des actes
administratifs à caractère réglementaire, il a le pouvoir d’interpréter de tels actes. Toutefois,
s’agissant des actes administratifs individuels, le juge judiciaire n’a pas compétence pour leur
interprétation. A moins qu’il ne soit parfaitement clair, l’interprétation d’un acte administratif
individuel doit faire l’objet d’une question préjudicielle devant le juge administratif.

- Document 15 : Dispositions relatives au Tribunal des conflits