REPUBLIQUE TUNISIENNE PREMIER MINISTERE ECOLE NATIONALE DADMINISTRATION

CONCOURS DENTREE AU CYCLE SUPERIEUR

Supports destins la prparation de lpreuve crite de spcialit par les titulaires du diplme national dingnieur

DROIT Axe 3 : Finances publiques

Module prpar par Mme CHIKHAOUI Lela Matre de Confrences en Droit Public
l.chikhaoui@hexabyte.tn

Septembre 2007

SOMMAIRE
3.1. LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT BUDGETAIRE................. 4
Introduction .................................................................................................................. 4 CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE LANNUALITE BUDGETAIRE.................... 8 Section I : Identification du principe de lannualit budgtaire ......................... 8 Section II : Mise en uvre du principe de lannualit budgtaire ................... 12 CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LUNITE BUDGETAIRE............................ 29 Section I : Identification du principe de lunit budgtaire.............................. 30 Section II : Mise en uvre du principe de lunit budgtaire .......................... 34 CHAPITRE III : LE PRINCIPE DE LUNIVERSALITE BUDGETAIRE ........ 57 Section I : Identification du principe de luniversalit budgtaire ................... 57 Section II : Mise en uvre du principe de luniversalit budgtaire ............... 61 CHAPITRE IV : LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE ............ 63 Section I : Identification du principe de la spcialit budgtaire ..................... 64 Section II : Mise en uvre du principe du principe de la spcialit budgtaire .......................................................................................................................... 76 CHAPITRE V : LE PRINCIPE DE LEQUILIBRE BUDGETAIRE.................. 86 Section I : Identification du principe de lquilibre budgtaire ....................... 86 Section II : Mise en uvre du principe de lquilibre budgtaire.................... 91 CONCLUSION......................................................................................................... 105

3.2. LA LOI DE FINANCES ET LE BUDGET DE LETAT..................... 106

INTRODUCTION.................................................................................................... 106 CHAPITRE I : LA LOI DE FINANCES ............................................................... 106 Section I : Loi de finances et budget de l'Etat ................................................ 107 Section II : Les diffrents types de lois de finances....................................... 111 CHAPITRE II : LE BUDGET ................................................................................ 119 Section I : Les fondements du budget ............................................................ 119 Section II : La structure du budget de lEtat .................................................. 122

3.3. LELABORATION ET LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU BUDGET .......................................................................................................... 126

INTRODUCTION.................................................................................................... 126 CHAPITRE I - LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES ET DE BUDGET ............................................................................................................ 127 Section I - Fixation des objectifs de la politique budgtaire .......................... 129 Section II : Tractations budgtaires................................................................ 138 Section III : Etablissement de la loi de finances et du budget de l'Etat.......... 140 CHAPITRE II : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU BUDGET ..... 141 Section I : Lexamen des projets de lois de finances ..................................... 142 Section II : L'exercice du droit d'amendement ............................................... 144 Section III : Le vote de la loi de finances et du budget.................................. 148 CONCLUSION......................................................................................................... 157

BIBLIOGRAPHIE :........................................................................................ 158

3.1. LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT BUDGETAIRE

Introduction
Le prsent module a pour objet de prsenter les principes gnraux du droit budgtaire qui commandent llaboration et la prsentation du budget de lEtat, savoir : le principe de lannualit, qui limite une anne (limitation temporelle) lautorisation de perception des ressources et de ralisation des dpenses ; le principe de lunit, qui consiste prsenter dans un document unique lensemble des recettes et des dpenses ; le principe de luniversalit, qui vise inscrire pour leur montant global et sans aucune compensation entre elles, ni affectation des unes aux autres, lensemble des recettes et lensemble des dpenses de lEtat; le principe de la spcialit, qui se traduit par un vote dtaill et spar des recettes et des dpenses, afin de faciliter le contrle parlementaire en le fractionnant ; et le principe de lquilibre, qui signifie que les charges et les ressources publiques doivent tre quivalentes (sur un plan macro-conomique). Lorigine historique de ces principes est lie lun des fondements les plus importants du droit financier public, savoir le principe du consentement du peuple limpt, proclam pour la 1re fois en 1215 en Grande-Bretagne dans un document appel Magna Carta (ou Grande Charte), puis en France en 1789 au sein de la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen ; et inscrit larticle 34 de la Constitution tunisienne du 1er juin 1959. En fait, le principe du consentement du peuple limpt, qui se manifeste notamment travers la comptence reconnue par la Constitution au lgislateur - en tant que reprsentant du peuple - de voter les textes relatifs lassiette, aux taux et aux procdures de recouvrement des impts (art. 34, al. 7) ; constitue lui-mme lune des manifestations concrtes dun autre principe fondamental, savoir : le principe de la scurit des deniers publics, qui ne sera pas voqu dans le cadre du prsent module, sauf titre de rfrence.

5 Il suffit de dire de manire simple que le principe de la scurit des deniers publics tient surtout lide dune ncessaire honntet dans toutes les oprations lies aux deniers publics, qui doivent seffectuer dans le respect des rgles tablies cet effet par le droit budgtaire, le droit fiscal et la comptabilit publique, dans toute la mesure o ces deniers proviennent en majeure partie des sommes obligatoirement prleves sur les contribuables. En ralit, tous les principes budgtaires sont une consquence de ce premier principe et ont pour objet dorganiser le meilleur usage possible des deniers publics surtout en termes de lgalit, mais de plus en plus en termes dopportunit et de rentabilit ainsi quune bonne gouvernance financire. Depuis leur conscration dans les textes de droit positif ; ils nont pas cess dorienter les tapes de llaboration, du vote et de lexcution du budget et de la loi de finances. Certains de ces principes ont pour fondement la Constitution elle-mme (notamment lannualit et la lgalit) mais la plupart dentre eux sont inscrits dans la loi Organique du Budget (LOB), texte lui-mme prvu par larticle 36, al.2 de la Constitution, selon lequel : La loi autorise les recettes et les dpenses de lEtat dans les conditions prvues par la loi organique du budget. Bref Rappel Historique En Tunisie, lapparition des finances publiques date de la fin du XIXme sicle environ car elle a t introduite en mme temps que le Protectorat. En effet, avant cette date, aucun budget rgulier ntait tabli, et les fonds provenant de la collecte des impts taient utiliss sur le champ pour rpondre des besoins ponctuels et des dpenses somptuaires. En outre, le but de certains notables dirigeants ntait pas de percevoir des recettes en vue de couvrir des dpenses dintrt gnral, mais de senrichir travers les caisses de lEtat. Dailleurs, la fuite du trsorier de la rgence avec le produit de lensemble des recettes fiscales dune anne entire (Mustapha Khaznadar), illustre le dsordre qui rgnait ce moment-l dans les finances de lEtat tunisien.

6 Certaines tentatives de rationalisation des finances de lEtat ont toutefois t entreprises avant le Protectorat, notamment par le ministre rformateur Khereddine, en vue dassainir et damliorer la situation, mais sans grand succs. Par exemple la 1re constitution tunisienne, datant de 1861, avait prvu que les dpenses et les recettes seraient soumises lapprobation du Conseil Suprme, introduisant timidement le principe du consentement limpt, en ces termes : L'augmentation et la diminution des impts font partie des affaires qui ne peuvent tre dcides qu'aprs avoir t proposes au Conseil Suprme, discutes par lui, examines si elles sont conformes aux lois, avantageuses pour le pays et les habitants, et approuves par la majorit de ses membres. Ce document prvoyait aussi que le gouvernement devait prparer annuellement un budget. Cependant, la vie de cette Constitution a t trop courte pour donner des rsultats, car son application a t suspendue en 1864, suite au soulvement de Ali Ben Ghadahem, provoqu par un doublement de la Mejba [impt de capitation, cd sur les individus] de 36 72 piastres. En outre, les recettes fiscales ne suffisaient plus financer les dpenses des dirigeants qui se sont mis gaspiller largent provenant des impts, dtourner des fonds, puis emprunter sur le march international afin de combler les trous des caisses de lEtat, qui se confondaient avec la caisse prive du Bey. Dans un contexte international dexpansion coloniale europenne, le recours excessif par le Bey lemprunt externe, a conduit la banqueroute de l'Etat tunisien et la perte de son autonomie interne. Cela a conduit la mise sous tutelle des finances tunisiennes, puis lingrence politique des puissances trangres (crancires), et finalement la mise en place du Protectorat franais. Ds les premires annes du Protectorat, les autorits franaises ont progressivement introduit leurs rgles et principes budgtaires, notamment travers les dcrets beylicaux du 12 mars 1883 et du 19 dcembre 1883, qui ont organis le rgime dtablissement et de rglement du budget. En outre, le dcret beylical du 12 mai 1906 portant rglement de la comptabilit publique, a repris le contenu des deux textes prcdents, puis a harmonis leurs dispositions avec celles de la loi franaise du 22 avril 1905, qui avait prvu la soumission du budget tunisien au contrle de la cour des comptes franaise. En fait, pendant le Protectorat, les finances publiques tunisiennes sont assainies et les dettes antrieures rembourses.

7 De ce fait, les autorits tunisiennes indpendantes ont hrit dune situation financire relativement saine, ainsi que dune administration publique, et dun corps de rgles budgtaires, fiscales et comptables calques sur le modle franais. Ces rgles ont t maintenues et mme consolides, non seulement travers ladoption de la Constitution du 1er juin 1959 qui contient une srie de principes financiers de base, mais encore avec la promulgation : Dune part de la premire loi organique du budget (LOB) n 60-1 du 12 mars 1960, remplace par la seconde et toujours actuelle LOB, n 67-53 du 8 dcembre 1967, telle que modifie ultrieurement diverses reprises - et notamment de manire substantielle par les lois organiques n 96-103 du 25 novembre 1996 et n 2004-42 du 13 mai 2004 - qui dtermine les rgles dlaboration, de prsentation et dexcution du budget de lEtat 1 ; et dautre part de la loi n 73-81 du 31 dcembre 1973 portant code de la comptabilit publique (CCP), lui aussi modifi plusieurs fois, notamment par les lois de finances successives, ainsi que par diverses lois particulires, telles que la loi n 96-86 du 6 11.1996 amendant 30 articles ; la loi n 99-29 du 5 avril 1999 introduisant une prfrence nationale provisoire en matire de marchs publics ; ou encore la loi n 2003-43 du 9 juin 2003, harmonisant les dispositions du CCP avec la nouvelle rglementation sur les marchs publics adopte quelques mois auparavant par le dcret n 2002-3158 du 17 dcembre 2002 (JORT n 103 du 20 dcembre 2002, p 3036 3056) 2. Les principes budgtaires figurant dans ces textes et plus particulirement dans la LOB sont dtaills dans les dveloppements qui suivent.

La loi organique n 96-103 du 25.11.1996 a modifi la LOB de 1967 dans le sens dune tentative de simplification globale de la prsentation du document budgtaire de lEtat (JORT n 96, 29.11.1996, p 2391), tandis que la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004, a abrog et remplac 19 articles, supprim le chapitre relatif aux budgets annexes (chap. II du Titre I comportant les articles 17, 18 et 19) ainsi que larticle 28 relatif aux services vots, renomm le Titre II et ses deux chapitres, reclass les chapitres 3, 4 et 5 du Titre I, ainsi que 33 articles de la LOB en fonction des modifications apportes, transformant de manire fondamentale non seulement la lettre mais lesprit mme du texte (JORT n 40 du 18 mai 2004 ; p 1292 1295).
2

Etant prcis que ce texte, qui est paru au (JORT n 103 du 20 dcembre 2002, p 3036 3056) a t complt par le dcret n 2003-1638 du 4 aot 2003 (JORT n 63 du 8 aot 2003, p. 2429 2433) ainsi que par le dcret n 20042551 du 2 novembre 2004 (JORT n 90 du 9 novembre 2004, p 3227) et par le dcret n 2006-2167 du 10 aot 2006 (JORT n 65 du 15 aot 2006, p 2110) (JORT n 43 du 17 juin 2003, p 1976).

CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE LANNUALITE BUDGETAIRE

Le principe de lannualit signifie que lautorisation de percevoir les ressources et de raliser les dpenses, donne par la loi de finances, nest valable que pour une anne. Larticle 1er de la loi n 67-53 du 8.12.1967 portant LOB dispose que :
La loi de finances prvoit et autorise pour chaque anne lensemble des charges et des ressources de lEtat.

Et larticle 2 du mme texte ajoute que :

Lanne budgtaire commence le 1er janvier et se termine le 31 dcembre.

Cette limitation temporelle est classique en droit budgtaire, et on la retrouve dans la plupart des lgislations contemporaines. Il convient de prsenter brivement ce principe en indiquant lensemble des raisons qui le justifient (Section I) ; avant de passer lanalyse de sa mise en uvre (Section II)

Section I : Identification du principe de lannualit budgtaire

Le principe de lannualit veut dire que les autorisations contenues dans la loi de finances aussi bien au niveau des recettes que des dpenses - sont valables pour une anne, mais seulement pour une anne (fondement et limite). En effet, pass ce dlai, et si aucune nouvelle loi de finances nest adopte, lEtat ne peut ni percevoir des recettes, ni engager de nouvelles dpenses. Cest dailleurs pour cette raison que le budget doit tre vot avant le dbut de chaque anne budgtaire, quil nest valable que pour une anne, et quil doit tre excut au cours de cette mme anne.

9 Dans certains pays, cependant, lautorisation budgtaire a parfois t donne pour une priode plus longue quune anne, mais il sagit de cas exceptionnels, qui nont pas dur 3.. En effet, dans la plupart des Etats, lanne budgtaire concide avec lanne civile, mais il existe certaines exceptions : ainsi, en Grande-Bretagne, lanne budgtaire dbute le 1er avril, aux Etats-Unis, elle commence le 1er octobre, tandis quen Sude elle tait fixe au 1er juillet jusqu lexercice 1996. Dans la plupart des autres Etats, le point de dpart de lanne budgtaire est fix au 1er janvier, et son chance au 31 dcembre, comme cest le cas en Tunisie. La rgle de lannualit a t choisie pour des motifs politiques lis lvolution historique des dmocraties occidentales (1) ; et elle sest maintenue la fois pour des raisons techniques de commodit du contrle parlementaire (2), et des arguments conomiques relatifs la concidence entre le cycle conomique des activits prives et le cycle budgtaire (3). 1 : Justification politique La rgle de lannualit budgtaire est considre comme bien adapte au contrle politique exerc par le pouvoir lgislatif sur lexcutif dans toute la mesure o le cadre annuel est la fois suffisamment court pour permettre un contrle prcis, et suffisamment long pour ne pas paralyser laction gouvernementale. Ceci signifie que chaque anne, les reprsentants du peuple vont contrler, valuer et discuter les prvisions budgtaires du gouvernement en matire de recettes et de dpenses ; avec la possibilit ventuelle de peser sur la prise de dcision finale.

Par exemple, la loi fondamentale allemande (article 110, et article 12 du rglement fdral budgtaire du 19 aot 1969) autorisait ltablissement du plan budgtaire pour une priode de 2 ans, mais sparment par anne, ce qui impliquait llaboration distincte dun budget pour chaque exercice, et par consquent simplement lapprobation par une mme loi de deux budgets annuels conscutifs. En Uruguay, la constitution de 1952 prvoyait des budgets quadriennaux en vue de faire correspondre la priode budgtaire avec la dure des mandats parlementaire et prsidentiel, mais ceci fut ensuite abandonn car, dune part, une priode aussi longue ne permettait pas des prvisions suffisamment exactes, tant au niveau des recettes que des dpenses ; et dautre part, une autorisation donne pour une priode aussi longue au gouvernement ne permettait pas un contrle politique efficace.

10 Dailleurs, lorigine, lannualit a t choisie pour des raisons politiques, car lefficacit du contrle parlementaire sur la gestion financire du gouvernement ne pouvait tre relle qu la condition que les autorisations de recettes et de dpenses ne soient pas donnes pour une priode trop longue. En Tunisie, cette rgle a t prvue pour la 1re fois dans la constitution de 1861, mais na connu une application effective que sous le Protectorat. Des raisons techniques sajoutent galement aux motifs politiques justifiant le choix de la rgle de lannualit. 2 : Justification technique La rgle de lannualit budgtaire sest maintenue et perfectionne pour des raisons de technique financire, car il nest pas possible de faire des prvisions exactes sur une priode beaucoup plus longue (ou linverse trop courte). En effet, si le budget tait tabli pour une priode suprieure une anne, cela rendrait les prvisions de recettes et de dpenses plus vagues et moins prcises. Il est en effet difficile de prvoir ce que lEtat va percevoir comme recettes ou raliser comme dpenses 2 ou 3 ans lavance. De plus, lvolution de la situation conomique est parfois si rapide quun budget tabli pour une priode suprieure une anne aurait toutes les chances dtre rectifi en cours dexcution. Dailleurs, mme en cours danne budgtaire, il arrive que les prvisions inscrites dans la loi de finances initiale, soient rvises en cours danne par une ou plusieurs lois de finances rectificatives ou complmentaires. On peut alors se demander pourquoi ne pas tablir un budget tous les semestres, voire tous les trimestres, afin de tenir compte de lvolution rapide de la conjoncture conomique ?

11 Mais il faut savoir que la prparation dun budget est un travail long et minutieux, qui fait intervenir tous les ministres, donnant lieu des runions frquentes, des discussions au sein de chaque dpartement, puis entre les reprsentants de chaque ministre et le ministre des finances ou le premier ministre en cas de conflit. Ensuite, le projet de budget est soumis lorgane lgislatif, qui effectue des rapports au sein de commissions spcialises, pose des questions au gouvernement, et discute lensemble du projet avant le vote proprement dit. Si lon devait tablir un budget tous les semestres ou tous les trimestres, on aurait certes des prvisions plus prcises, mais cela risquerait de paralyser la fois le gouvernement (charg de la prparation du projet) et le parlement (charg de lexamen et du vote du projet de budget). Cest pourquoi le cadre annuel du budget apparat appropri, convenable et juste, car il combine lefficacit technique la rgularit du contrle politique. Des arguments dordre conomique le justifient galement. 3 : Justification conomique La priode dune anne permet de faire correspondre le cycle du budget de lEtat avec le circuit des activits conomiques. Par exemple, pour ce qui est de lagriculture, il y a en principe une rcolte par an. Sur le plan commercial, les entreprises tablissent leur bilan comptable une fois par an, cest dire leurs rsultats et leurs revenus. Or, ce bilan des activits prives a une influence sur le budget. En effet, cest du rsultat des revenus privs que dpendront les recettes fiscales de lEtat au titre de limpt sur les revenus des personnes physiques et de limpt sur les socits. Cest pourquoi il est important de faire concider le cycle du budget de lEtat avec le cycle conomique des activits prives, car cela permet dtablir une prvision et une valuation plus prcise des recettes. Cet ensemble de raisons justifie donc le maintien de la rgle de l'annualit budgtaire.

12 Toutefois, il existe un certain nombre de limites l'application stricte de ce principe, ce qui a conduit certaines adaptations contemporaines de la rgle, notamment au niveau de sa mise en uvre.

Section II : Mise en uvre du principe de lannualit budgtaire

Dans la pratique, la mise en uvre du principe de lannualit budgtaire se manifeste par un ensemble de consquences logiques. Ainsi, lannualit budgtaire signifie tout dabord qu'il doit y avoir, chaque anne, un vote parlementaire autorisant le gouvernement percevoir les recettes et raliser les dpenses prvues (1). Par ailleurs, lannualit budgtaire signifie aussi que l'autorisation parlementaire en matire de recettes et de dpenses est en principe valable pour une seule anne (2). Enfin, lexcution du budget doit s'effectuer, en principe, dans le cadre d'une anne. (3). Ce sont ces trois consquences pratiques de la rgle de l'annualit budgtaire qu'il va s'agir d'analyser, et nous verrons qu'elles comportent toutes une srie d'amnagements et d'assouplissements, destines en adapter la rigueur aux besoins des finances publiques contemporaines 4. 1 : Le vote annuel du budget Conformment au principe de l'annualit, il est ncessaire que le Lgislatif renouvelle chaque anne son autorisation au gouvernement, en ce qui concerne la perception des recettes et la ralisation des dpenses. Cette autorisation prend imprativement la forme dune loi, en vertu de larticle 36, alina 2, de la Constitution, selon lequel : La loi autorise les recettes et les dpenses de lEtat dans les conditions prvues par la LOB

En effet, une annualit budgtaire trop stricte a t considre comme ne permettant pas une action publique rellement efficace de nos jours, non seulement en Tunisie, mais dans bien dautres Etats. Par exemple au Maroc, sans remise en cause du cadre budgtaire annuel, une nouvelle approche budgtaire a t mise en place, impliquant la pluri-annualit (3 ans) du Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT) en tant que un cadre de programmation indicatif ayant pour vocation de donner un meilleur clairage sur le budget afin de faciliter la programmation et les arbitrages budgtaires lors de la prparation de la Loi de Finances.

13 Parmi ces conditions figure notamment lannualit budgtaire, cest--dire le renouvellement annuel de lautorisation lgislative ; dfaut, le gouvernement se trouverait bloqu au matin du 1er janvier. Pour viter une telle situation (souvent purement thorique), la plupart des lgislations prvoient des solutions de remplacement, afin dassurer la continuit de lEtat. En effet, prvoyant une telle attitude, qui ne s'est pourtant jamais ralise dans la pratique, la Constitution autorise le Prsident de la Rpublique - en cas d'absence de vote du Lgislatif au 31 dcembre - mettre en uvre le budget par dcret, par tranches trimestrielles. L'autorisation prsidentielle est envisage par trimestre, dans l'espoir que le Lgislatif se prononce quand mme dans l'intervalle, et que le principe du consentement du peuple l'impt soit respect. Dans certains cas exceptionnels, le budget de l'Etat peut ainsi se passer du vote des dputs et devenir excutoire par dcret, par tranches trimestrielles. Cette possibilit tait dj prvue par l'article 28 alina 9 (ancien) de la Constitution du 1er juin 1959, qui disposait que :
"Le budget doit tre vot au plus tard le 31 dcembre. Si pass ce dlai, la chambre des dputs ne s'est pas prononce, les dispositions des projets de loi de finances peuvent tre mises en vigueur par dcret, par tranches trimestrielles renouvelables".

Une telle ventualit a pour objectif d'assurer la continuit de l'Etat et du fonctionnement des services publics en cas d'inertie et de blocage volontaire des lus, mais elle n'a, pour l'instant, jamais t applique. De manire plus prcise, le dlai dans la limite duquel doit intervenir le vote de la loi de finances est rgl par la 2me phrase de l'alina 10 de larticle 28 (nouveau) de la Constitution, et par lalina 11 du mme article, selon lesquels :

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[La Chambre des Dputs et la Chambre des Conseillers adoptent les projets de lois de finances et de rglement du budget, dans les conditions prvues par la loi organique du budget.] Si la date du 31 dcembre, la chambre des conseillers nadopte pas les projets de lois de finances, tandis que la Chambre des Dputs les a adopts, ils sont soumis au Prsident de la Rpublique pour promulgation. Le budget doit tre adopt au plus tard le 31 dcembre. Si pass ce dlai, les deux Chambres ne se sont pas prononces, les dispositions des projets de lois de finances peuvent tre mises en uvre par dcret, par tranches trimestrielles renouvelables.

Il sagissait en effet de tirer les consquences du bicamralisme de lorgane lgislatif introduit la suite de la rvision de la constitution par le rfrendum du 26 mai 2002, tel quentrin par la loi constitutionnelle n 51-2002 du 1er juin 2002. 2 : Le cadre annuel des autorisations de recettes et de dpenses La loi de finances est un acte d'autorisation, mais il s'agit d'une autorisation limite dans le temps, puisque sa validit ne dpasse pas le cadre annuel. Cela signifie en principe que les autorisations sont donnes pour une seule anne, et que si ladministration nencaisse pas les recettes et ne ralise pas les dpenses autorises par le Lgislatif la fin de lanne, ces autorisations se trouvent annules, conformment larticle 45 de la LOB. Or, si la mise en uvre de la rgle apparat relativement simple, son application s'avre un peu plus dlicate et plusieurs problmes apparaissent : En effet, la validit seulement annuelle de la perception des recettes et de la ralisation des dpenses se heurte un autre principe tout aussi fondamental, celui de la continuit des services publics ; et il convient de savoir comment il est possible de rsoudre cette quation (A). Par ailleurs, la validit seulement annuelle de lautorisation parlementaire est particulirement problmatique en matire de dpenses de dveloppement pour lesquelles il a fallu amnager lannualit afin de ladapter la nature spcifique de ces dpenses (B).

15

A - Annualit et continuit des services publics

Excuter un budget signifie encaisser des recettes et raliser des dpenses. Or, en matire de deniers publics, ces oprations dapparence simple sont parfois longues parce que de nombreuses prcautions entourent leur manipulation, retardant ainsi laccomplissement des diffrentes oprations dans le temps. En effet, la perception des recettes et la ralisation des dpenses passent par une srie de phases avant dtre accomplies (on parle de circuit de la recette publique et de circuit de la dpenses publique) et sont matriellement excutes par deux catgories diffrentes dagents publics financiers : les ordonnateurs et les comptables publics qui obissent un principe de sparation organique et fonctionnel, motiv par le souci de la scurit des deniers publics. Ces deux catgories dagents publics interviennent dans les diffrentes tapes des oprations de recettes et de dpenses, qui sont chacune au nombre de quatre. En effet, avant dentrer dans les caisses du Trsor : - (1) les recettes doivent dabord tre tablies [tablissement ou constatation de la crance] ; - (2) ensuite liquides [cest dire calcules : liquidation de limpt] ; - (3) puis mises en recouvrement [lordre de recouvrement est donn par lordonnateur] ; - (4) et enfin encaisses [lencaissement est de la comptence du comptable public]. Quant aux dpenses, elles doivent tre successivement (1) engages, (2) liquides, (3) ordonnances par lordonnateur, puis payes par le comptable public (4). Il y a par consquent 4 phases pour chaque cas, et si parfois ces phases sont rapides (certains impts dont la constatation, la liquidation, lordonnancement et le paiement interviennent en mme temps, comme par ex les droits de douane) dans dautres cas, elles peuvent tre assez lentes (paiement dans les 90 jours, vrification du service fait, etc.).

16 Il peut donc arriver que, dans le cadre de lactivit administrative courante, cette lenteur perturbe le fonctionnement des services de lEtat : ainsi, par exemple, un service peut engager une dpense au cours de lanne budgtaire, mais cause de la lenteur du circuit de la dpense publique, celle-ci nest rellement paye que lanne suivante. Normalement, si lon respectait strictement le principe de lannualit budgtaire, cette dpense devrait tre annule. Mais une telle svrit, une telle rigueur, mettent en danger lapplication dun autre principe fondamental de laction publique, celui de la continuit de lEtat, et plus prcisment celui de la continuit des services publics - selon lequel les services publics doivent fonctionner sans interruption et de faon continue - avec lequel il se met en contradiction vidente. Par exemple, un dispensaire doit continuer fournir le mme service mdical dune anne sur lautre sans aucune interruption ; et il doit pour cela pouvoir disposer de fournitures de premire ncessit toute lanne. Or, il peut se trouver en fin danne dans lobligation de commander des mdicaments qui ne seront livrs et pays quau dbut de lanne suivante : Dans ce cas, la dpense sera ralise sur deux annes et non sur une seule comme lexige le principe de lannualit. La question qui se pose alors est de savoir quel budget rattacher une telle dpense : celui de lanne au cours de laquelle la commande a t lance ? ou celui au cours de laquelle la commande a t effectivement paye ? La rponse cette question varie selon les diffrents systmes dexcution du budget et des solutions pratiques sont trouves, afin de raliser un compromis entre le respect du principe de lannualit budgtaire et la ncessit de poursuivre continuellement laction de lEtat (voir le paragraphe suivant : lexcution annuelle du budget). Le problme de la conciliation entre le principe de lannualit budgtaire et la ncessaire continuit de laction publique se pose galement au niveau des dpenses de dveloppement.

B Annualit et dpenses de dveloppement

17 Les dpenses de dveloppement sont, contrairement aux dpenses de gestion des dpenses qui ne prsentent pas un caractre de rgularit et de rptition, et qui sont ralises une fois de temps en temps, dans le cadre de la mise en uvre dun projet ou dun programme. Il sagit donc de dpenses dinvestissement quil est difficile denfermer de manire stricte dans le cadre de lannualit budgtaire. Cest la raison pour laquelle la LOB distingue parmi les dpenses de dveloppement autorises par la loi de finances trois catgories diffrentes, dont deux [les crdits de paiement et les crdits de programme] respectent entirement la rgle de l'annualit, tandis que la troisime catgorie [les crdits d'engagement] est pluriannuelle. Il s'agit des catgories suivantes prvues par l'article 13 de la LOB, qui opre au niveau des dpenses de dveloppement une distinction entre : les crdits de paiement (1) qui reprsentent lunique catgorie de crdits sortant effectivement des caisses de lEtat au cours de lanne budgtaire o ils sont prvus; les crdits d'engagement (2); et (les crdits) de programme (3), qui ne sortent pas physiquement des caisses de l'Etat, mais donnent une vision globale des dpenses de dveloppement. Lexistence de ces 3 catgories de crdits au niveau des dpenses de dveloppement illustre en fait un amnagement de la rgle de lannualit, justifi par la ncessit dune programmation chelonne (et par consquent pluriannuelle) des dpenses de dveloppement ainsi que par lexigence dune bonne articulation entre le Plan de dveloppement conomique et social (en gnral quinquennal) et le budget qui devient ainsi un instrument de ralisation des objectifs prcdemment planifis . 1/ - Les crdits de paiement Les CP correspondent aux sommes qui sortent effectivement des caisses de lEtat au cours dun exercice budgtaire, au titre dune dpense de dveloppement globale fixe dans le cadre dune autre catgorie de crdits, savoir les crdits dengagement, qui constituent eux-mmes la concrtisation dun ou de plusieurs projets dinvestissement dont le financement a t auparavant autoris grce au vote dun ou de plusieurs crdits de programme inscrits dans la LF de lanne ou dans une loi de finances prcdente (antrieure).

18 Ainsi, selon l'article 13 de la LOB, les crdits de paiement :

"sont destins l'ordonnancement des sommes mises la charge de l'Etat dans le cadre des crdits d'engagement correspondants"

Dans certains cas (ex : construction d'une cole), il convient de prciser quil peut y avoir une adquation parfaite entre les 3 types de crdits de dveloppement, par exemple lorsque le lancement d'un programme de 100 millions de dinars est autoris pour l'anne X au titre des crdits de programme, que le montant des crdits d'engagement au titre de cette mme anne et pour ce mme programme est de 100 MD, et que le plafond des crdits de paiement toujours au titre de la mme anne X et pour le mme programme, est de 100 MD. En fait, l'annualit s'applique de manire stricte aux crdits de paiement en matire de dpenses de dveloppement, ce qui signifie quen cas de non utilisation la clture de l'exercice, les crdits de paiement obissent la rgle de l'annulation, avec la possibilit de donner lieu une nouvelle ouverture de crdits au titre de l'anne suivante (article 14 LOB). En ralit, les crdits sans emploi ne disparaissent pas, mais (dans le cadre du projet de LRB) sont transfrs au compte permanent des dcouverts du Trsor (aprs dduction des sommes restes disponibles sur les ressources affectation spciale) conformment larticle 45 de la LOB relatif au contenu du projet de LRB qui a pour objet de constater le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de recettes effectus au cours dune mme gestion. En revanche, les CE chappent lapplication stricte de lannualit, 2/ - Les crdits d'engagement Les crdits d'engagement reprsentent des sommes qui permettent d'engager l'Etat concurrence des montants autoriss, mais sans sortir rellement des caisses de l'Etat au cours de lanne budgtaire au cours de laquelle ils sont prvus. En effet, les crdits dengagement reprsentent, selon l'article 13 de la LOB :
les sommes mises la disposition d'un ordonnateur pour lui permettre d'engager les dpenses ncessaires l'excution des investissements prvus par la LF

19 Il ny a pas de paiement effectif en matire de CE, car ces sommes ne sortent pas physiquement des caisses de lEtat, et il sagit simplement dune possibilit pour lEtat de sengager payer ces sommes au cours de lanne budgtaire X. En fait, les CP prvus au titre dune anne X peuvent trs bien tre quivalents aux CE inscrits dans le mme budget et cela signifie alors que lensemble des CE sera puis au cours de lanne X. Cependant, de manire gnrale, les montants inscrits au titre des CE dune anne X sont souvent suprieurs aux montants prvus au titre des CP, ce qui signifie que seule une partie des CE sera paye au cours de la mme anne sous forme de CP, le reliquat (le reste) demeurant d au titre des annes X+1, X+2 et suivantes, jusqu' ce que toutes les sommes soient payes. En effet, les CE sont une catgorie particulire de dpenses de dveloppement qui prsentent des spcificits importantes : dune part, ils sont valables sans limitation de dure, puisquils sont reportables d'anne en anne jusqu' puisement ; ce qui constitue un amnagement, voire une remise en cause pure et simple de la rgle de l'annualit budgtaire [do une limitation des pouvoirs budgtaires de l'organe lgislatif en ce qui concerne la prvision et l'excution budgtaire du fait du report automatique de certaines sommes sans discussion possible partir du moment o un projet est mis excution (mais cette remise en cause est justifie par des arguments dordre technique et conomique darticulation Plan-Budget, et de plus le contrle politique seffectue a priori au moment du choix initial du projet, et donc de la programmation au niveau du Plan puis au niveau du budget dans le cadre des crdits de programme)]; et dautre part, ils constituent la base ou le fondement des 2 autres catgories de crdits qui existent en matire de dpenses de dveloppement cd les CP comme nous lavons vu plus haut qui reprsentent le paiement effectif au cours dun exercice budgtaire dune partie des crdits dengagement ; mais aussi les crdits de programme qui correspondent aux montants prvus pour la ralisation de lensemble dun projet, lanc au cours dune anne X et ncessitant pour sa ralisation la prvision de crdits sous forme de CE sur les annes X, X+1, X+2, etc. Ce sont les CE qui confrent une effectivit relle aux crdits de programme, car ces derniers nont pas deffectivit propre et ne pourraient pas se concrtiser autrement

20 Les CE sont donc une catgorie de crdits qui chappent entirement la rgle de l'annualit, ce qui les rapproche d'une technique du droit budgtaire franais, celle des autorisations de programme, qui s'appelaient d'ailleurs l'origine crdits d'engagement. Les crdits d'engagement tunisiens empruntent en effet aux autorisations de programme franaises 2 caractristiques essentielles : la pluriannualit et l'effectivit, caractristiques qui font notamment dfaut aux crdits de programme. 3/ - Les crdits de programme Les crdits de programmes sont des sommes globales prvues pour la ralisation dun projet dtermin lanc au cours dune anne budgtaire. Ils ne sont pas effectifs par eux-mmes et ne correspondent pas une sortie dargent des caisses de lEtat, ni mme un engagement de lEtat. Ils ont besoin des CE puis des CP pour se concrtiser. Du fait de leur insertion dans la LF, les crdits de programme se trouvent soumis la rgle de l'annualit. En effet, l'article 13 de la LOB dispose que les crdits de programme dterminent : "les programmes ou projets que l'Etat peut lancer au cours d'une anne et en fixent le cot global" ; par ailleurs, les crdits de programme ne peuvent engager l'Etat "que dans les limites des crdits d'engagement ouverts par la LF" ; enfin, les crdits de programme doivent permettre d'engager les dpenses relatives " l'excution intgrale d'un projet ou d'une partie cohrente d'un projet de nature tre mise en service sans adjonction". En fait, cette obligation de cohrence est parfois difficile respecter, voire dtourne de son objectif lorsqu'un programme est artificiellement dcoup en tranches annuelles pour pouvoir justifier l'attribution de crdits.

21 Or, un tel dcoupage est relativement inutile, puisque grce lexistence des CE, ainsi que des CP, il est possible de prvoir des sommes diffrentes au titre de chaque catgorie, et que lon peut ainsi aboutir une programmation pluriannuelle justifie dun point de vue aussi bien technique quconomique. Les crdits de programme prsentent en fait la double particularit de constituer des dotations budgtaires dont la pluriannualit et l'effectivit dpendent de l'ouverture par la LF d'une autre catgorie de crdits, celle des crdits d'engagement, unique catgorie de crdits pluriannuels prvue par la LOB. En effet, la pluriannualit institue par la LOB en matire de dpenses de dveloppement ne se situe pas au niveau des crdits de programme qui, conformment l'article 13, ont trait aux "programmes ou projets que l'Etat peut lancer au cours d'une anne", ce qui signifie en principe et sauf disposition contraire de la LOB prvoyant un report automatique des crdits de programme, que les projets n'ayant pas fait l'objet d'un lancement en cours d'anne doivent, pour bnficier d'un report sur une nouvelle anne, faire l'objet d'un nouveau vote ; mais elle (la pluriannualit) se situe uniquement au niveau des CE chargs de mettre excution lesdits programmes. Cest pourquoi la valeur juridique des crdits de programmes a fait lobjet de dbats quant lintrt de son maintien. En fait, aprs avoir dni toute valeur juridique aux crdits de programme, ou les avoir considrs comme des actes "sui generis", la doctrine tunisienne s'accorde aujourd'hui pour leur reconnatre une fonction juridique d'un type particulier, celle d'intgrer dans l'ordonnancement juridique une fraction du plan par l'intermdiaire d'une "dcision lgislative financirement spcifique". En effet, en revenant aux dispositions de l'article 13 de la LOB, une srie d'lments militent en faveur du de la force juridique particulire des crdits de programme, dans la mesure o :

22 d'une part, le Lgislatif ne peut pas voter directement les crdits d'engagement affrents un programme donn sans avoir au pralable vot les crdits de programme y relatifs ; ce qui rsulte expressment de la formulation de l'article 13 selon laquelle les crdits de programme constituent l'une des 3 catgories des dpenses en capital ; cest dire que la dcision de lancer un programme (ventuellement pluriannuel) ne peut tre prise qu'en la forme d'un "crdit de programme" qui seul justifie le vote des crdits d'engagement ultrieurs ; d'autre part, le Lgislatif ne peut pas voter un crdit de programme sans le faire suivre d'effet budgtaire, dans la mesure o ce crdit de programme doit justement permettre d'engager les dpenses y affrentes, conformment l'article 13 de la LOB ; ce qui implique mme, en cas de besoin, la rvaluation la hausse (ou la baisse) du programme initial. De ce fait, le crdit de programme n'apparat plus comme une simple dclaration d'intention, mais devient "une vritable dcision excutoire du Parlement"qui consiste faire passer la prvision pluriannuelle indicative du Plan la prvision imprative du budget dont le Lgislatif assure lui-mme l'effectivit travers le vote des crdits d'engagement correspondants, qui constitue en tout tat de cause une obligation, partir du moment o un crdit de programme a t pralablement vot, et quelles que soient les rvaluations ventuelles dont il peut faire l'objet. Cette interprtation permet de considrer les crdits de programme comme une sorte d'adaptation de la notion de services vots aux dpenses en capital, dans la mesure o le vote par le Lgislatif d'un crdit de programme ouvre au profit du gouvernement le droit de se faire voter les crdits d'engagement correspondants, tout comme le vote par le Lgislatif des services vots en matire de dpenses de gestion (ou de fonctionnement), ouvre au profit du gouvernement un droit de reconduction de ces crdits au titre de l'anne suivante. La temporalit budgtaire, qui est ainsi variable au niveau de la prvision, lest galement celui de l'excution du budget. 3 : Lexcution annuelle du budget

23 Les crdits mis la disposition du gouvernement par la LF doivent normalement tre grs dans le temps conformment la rgle de l'annualit, qui est valable non seulement pour ce qui est de la prvision budgtaire, mais galement en ce qui concerne l'excution du budget dun point de vue comptable. Ainsi, conformment au principe de l'annualit, le budget doit en principe tre excut au cours de l'anne civile, mais cette excution est souvent amnage de manire tenir compte de certaines exigences d'ordre pratique, et notamment de la ncessit de combiner lannualit budgtaire avec le principe de la continuit des services publics. Il existe sur le plan vue thorique deux systmes permettant de rattacher l'excution du budget l'anne civile (systme de l'exercice ou de la gestion) ; mais le droit budgtaire positif adopte un systme intermdiaire, dit de gestion amnage qui tente de cumuler les avantages des deux systmes en vitant leurs inconvnients ; toujours en sinsrant dans le cadre annuel 5. En effet, comme en France, le systme de la gestion a t adopt avec certains assouplissements et amnagements qui permettent de tenir compte de ses dfauts pour en amliorer lapplication contemporaine. Ainsi, larticle 44 de la LOB (anc. 43) dispose que : Lexcution des oprations financires de lEtat ... (des budgets annexes, des tablissements publics dots dun budget rattach pour ordre au budget gnral et des fonds du trsor) ... seffectue dans le cadre du systme de la gestion. Dans le mme sens, l'article 3 du code de la comptabilit publique apporte des explications quant au fonctionnement du systme de la gestion, puisquil prcise que :
Le systme de l'exercice consiste rattacher les oprations de recettes et de dpenses la LF qui les a initialement prvues et autorises, et ce, quelle que soit la date de leur recouvrement ou de leur dcaissement effectif. Toutefois, en dpit de sa simplicit et de son caractre cohrent, ce systme n'est plus appliqu car il prsente le grave dfaut d'empcher une reddition rapide des comptes. En revanche, le systme de la gestion (aussi appel systme de caisse) est un systme d'imputation des oprations financires de l'Etat dans lequel on considre comme recettes et dpenses d'une anne les recettes rellement encaisses par un comptable public et les dpenses effectivement payes, c'est dire celles dont les ordonnances ou les mandats ont t viss par les comptables assignataires au cours de cette anne sans considration de la date d'origine des crances et des dettes. En effet, dans le cadre du systme de la gestion, le critre de rattachement des oprations de recettes et de dpenses, est - contrairement au systme de l'exercice - constitu par la date de l'encaissement ou du dcaissement effectif, indpendamment de l'acte ayant donn naissance la crance ou la dette. A la diffrence du systme de l'exercice, quand survient le dernier jour de l'anne, aucune opration ne peut plus tre impute ladite anne. Le systme de la gestion ne permet pas d'avoir une vue d'ensemble de l'excution d'un budget par rapport l'autorisation initialement donne par le Lgislatif, puisquil faut parfois lire plusieurs budgets pour suivre le droulement dune seule opration. Le dfaut de ce systme rside dans le fait que les ordonnateurs risquent de diffrer le rglement de certaines dpenses pour qu'elles s'imputent sur le budget ultrieur afin de dissimuler un dficit, ce qui ncessite gnralement la mise en place dune priode complmentaire.
5

24 Les oprations financires de lEtat ... (des tablissements publics, des collectivits publiques locales et organismes assimils) ... sont excutes dans le cadre du systme de la gestion. Sont seules considres comme appartenant la gestion et au budget correspondant, les recettes encaisses et les dpenses ordonnances dans les douze (12) mois de lanne budgtaire . Larticle 89 du CCP confirme ce choix, puisquil prcise que : Les engagements de dpenses simputent sur les crdits du budget de lanne en cours .... et que ... lexcution des dpenses courantes doit se faire au plus tard le 31 dcembre de la mme anne Enfin, larticle 92 du CCP prvoit que : Les engagements dont lexcution prvue pour le 31 dcembre au plus tard na pu intervenir cette date, ou dont lordonnancement na pu tre effectu avant la clture de la gestion, sont annuls. Les dpenses correspondantes peuvent faire lobjet dun nouvel engagement sur les crdits ouverts pour les mmes services au budget de lanne suivante. Daprs toutes ces dispositions, il rsulte que le systme applicable est celui de la gestion, qui signifie que : les oprations financires de lEtat doivent tre ralises entre le 1er janvier et le 31 dcembre ; les crdits non utiliss sont annuls le 31 dcembre. ; les dpenses dj engages mais non acheves au 31 dcembre, ne peuvent pas tre ralises et sont annules ( charge du vote de nouveaux crdits pour lanne suivante). En ralit, ce systme nest pas appliqu dans toute sa rigueur, et les textes eux-mmes [cest dire ceux-l mmes qui consacrent le systme de la gestion] prvoient des adaptations et des amnagements En matire dadaptation du systme de la gestion aux ncessits de laction administrative au quotidien, lassouplissement est nettement plus marqu en ce qui concerne les dpenses de dveloppement encore qualifies de dpenses d'investissement ou en capital - ou encore pour certaines dpenses spciales - que pour ce qui est des dpenses courantes, dites de fonctionnement ou de gestion.

25 Cependant, mme pour cette catgorie de dpenses ordinaires, des assouplissements existent. Ainsi, en ce qui concerne les dpenses de gestion larticle 3 alina 3 du CCP, prvoit que :
Lordonnancement ou le mandatement des dpenses se rapportant aux droits constats au cours dune gestion, peut avoir lieu jusquau 20 janvier de lanne suivante. Les ordonnances ou mandats mis durant cette priode complmentaire, sont pris en compte au titre de cette mme gestion.

De ce fait, des oprations de dpenses peuvent tre rgles jusqu'au 20 janvier de l'anne suivante, tout en tant matriellement rattaches la gestion prcdente, condition cependant qu'il s'agisse de "l'ordonnancement ou ... mandatement des dpenses se rapportant aux droits constats" au cours de cette gestion prcdente. Cela signifie que le lgislateur donne un dlai supplmentaire ladministration pour que des oprations puissent tre termines. De cette manire, lanne budgtaire se trouve rallonge de 20 jours pour certaines dpenses, et les oprations engages avant le 31 dcembre [ou plus prcisment avant le 15 dcembre, voir Infra] mais ralises jusquau 20 janvier de lanne suivante, sont rattachs la gestion de lanne prcdente. Le principe de lannualit est ainsi respect, car, jusqu' cette date du 20 janvier, on estime quil sagit toujours du prolongement de lanne budgtaire prcdente ; et dun autre ct, ladministration nest pas gne dans son fonctionnement, puisquelle dispose de 20 jours supplmentaires pour rgulariser ses oprations financires. En contrepartie de cet assouplissement, cependant, le lgislateur exige que les ordonnateurs cessent dengager des dpenses nouvelles compter du 15 dcembre. Cest en effet ce qui ressort de la lecture de larticle 90, alina 1er du CCP, qui dispose que :
Sauf le cas de ncessits dment justifies, la priode dengagement des dpenses courantes est close le 15 dcembre.

26 Un autre amnagement est galement accord aux administrateurs en matire de dpenses courantes, mais cette fois-ci non pas par rattachement au budget de lanne prcdente, mais par anticipation sur le budget de lanne suivante. En effet, l'article 91 du CCP dispose que :
A partir du 1er novembre de chaque anne, et dans la limite du quart des crdits allous au titre de lanne en cours, des engagements de dpenses courantes autres que les dpenses de personnel, peuvent tre pris au titre du budget de lanne suivante. Ces engagements stipulent que lexcution du service ne pourra intervenir avant le 1er janvier suivant.

Ceci veut dire que les ordonnateurs peuvent engager des dpenses courantes sur la base du budget de lanne suivante, partir du 1er novembre de chaque anne, la triple condition : qu'il ne s'agisse pas de dpenses de personnel ; que les montants engags ne dpassent pas 25% des crdits qui leur sont accords au titre de lanne en cours, et que l'excution du service [c'est dire le paiement effectif de ces dpenses] n'intervienne qu' partir du 1er janvier de l'anne suivante. De cette manire, le lgislateur permet ladministration de ne pas se trouver en panne de crdits, et donc dassurer de manire optimale la continuit des services publics. Mais en mme temps, le principe de lannualit se trouve respect quand mme, au prix de quelques petits tirements. Ainsi, si lon combine la lecture des articles 3 alina 3 et 91 du CCP, il est possible den conclure quils ont pour consquence d'tendre - pour les dpenses de gestion - le cadre annuel de 12 mois 14 mois et 20 jours en tout, soit du 1er novembre de l'anne prcdente au 20 janvier de l'anne suivante [avec les prcisions qui simposent]. Jusquau 15 dcembre de lanne N = possibilit dengager les dpenses courantes de toute nature au titre de lanne N. Du 1er au 20 janvier de lanne N+1 = paiement des dpenses courantes de toute nature engages au titre de lanne N avant le 15 dcembre.

27 Du 1er novembre au 31 dcembre de lanne N = possibilit dengager des dpenses courantes - sauf les dpenses de personnel - au titre de lanne N+1, dans la limite de 25% des crdits allous au cours de lanne N. A partir du 1er janvier et tout au long de lanne N+1 = paiement des dpenses engages entre le 1er novembre et le 31 dcembre de lanne N en matire de dpenses courantes - sauf les dpenses de personnel - et dans le cadre du quart des crdits allous au titre de lanne N.
TABLEAU : Rsum du systme de la gestion amnage

Engagement

des Engagement des Paiement dpenses

des Paiement dpenses de courantes

des

dpenses courantes dpenses

de toute nature au courantes autres courantes titre de lanne N. que de personnel toute au titre de engages

autres

nature que de personnel au engages au cours

lanne

N+1 cours de lanne de lanne N au de lanne

dans la limite de N au titre de titre

25% des crdits lanne N avant N+1 dans la limite allous au titre le 15 dcembre. de lanne N. de 25% des crdits allous au titre de lanne N. Jusquau dcembre lanne N. 15 Du 1er novembre Du 1er au 20 A partir du 1er de au 31 dcembre janvier de lanne N. lanne N+1. de janvier de lanne N.

Toutefois, il ne sagit pas dune remise en cause ou dune violation de la rgle de lannualit, car on raisonne toujours dans un cadre annuel. Les vritables exceptions concernent lexcution des oprations financires dans le cadre dune priode suprieure une anne. Ainsi, les dpenses des fonds du trsor (FC + FST) sont reportables d'anne en anne, mme si elles n'ont pas t ralises au 31 dcembre de l'anne o elles ont t autorises, alors que les dpenses de gestion doivent tre annules si elles n'ont pas t engages au plus tard au 15 dcembre, quitte tre de nouveau autorises par la suite.

28 Enfin l'article 92, alina 3 du CCP rappelle l'amnagement important en ce qui concerne les dpenses en capital (actuelles dpenses de dveloppement), pour lesquels "les engagements restent valables jusqu' puisement", confirmant ainsi la nature pluriannuelle des crdits d'engagement. Ainsi, au niveau pratique, lannualit apparat globalement respecte, mais connat galement un ensemble damnagements et dadaptations destins la rendre capable de rpondre aux besoins de laction administrative quotidienne, ce qui lui confre une certaine lasticit. La mme logique commande la mise en uvre des autres principes budgtaires.

En rsum, le principe de lannualit permet dassurer un contrle rgulier des recettes et des dpenses de lEtat, et cest la raison pour laquelle il se maintient au fil du temps, avec des amnagements permettant de ladapter certaines exigences contemporaines. Cependant, la rgularit du contrle politique quant lusage des deniers publics, ne suffit pas elle seule assurer la scurit de ces deniers. En effet, il convient encore que ce contrle soit efficace, et il faut pour cela que les dputs aient la possibilit de comprendre rellement le budget qui est soumis leur examen afin de donner une autorisation fonde et justifie. Cest pourquoi les prvisions de recettes et de dpenses de lEtat doivent tre prsentes de la manire la plus claire possible, afin que les dputs puissent comprendre dans le dtail et la globalit les recettes et les dpenses qui vont tre ralises. Le principe de lunit budgtaire a justement pour but de garantir un tablissement et une prsentation claire des prvisions de recettes et de dpenses de lEtat.

29

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LUNITE BUDGETAIRE

Le principe de lunit budgtaire dcoule du principe de l'unit de l'Etat et se prolonge sur le plan comptable par le principe de l'unit de la trsorerie publique ou unit de caisse. Sur le plan budgtaire, la rgle de l'unit signifie que lautorisation de percevoir les recettes et de raliser les dpenses, doit tre donne au gouvernement par le Parlement dans un document unique, regroupant lensemble des charges et des ressources de lEtat. Le principe de lunit est consacr par larticle 1er de la loi organique n 67-53 du 8 dcembre 1967 portant LOB, selon lequel :
La loi de finances prvoit et autorise lensemble des charges et des ressources de lEtat.

Il se manifeste concrtement par une exigence fondamentale, qui est de faire figurer dans un document budgtaire unique la totalit des charges et des ressources de lEtat afin de faciliter sa lecture, et par consquent simplifier le contrle parlementaire. C'est par ailleurs un principe qui a une double signification formelle et matrielle. Sur le plan formel, la rgle de l'unit signifie que toutes les charges et les ressources de l'Etat doivent figurer dans un document unique. Sur le plan matriel, la rgle de l'unit implique que la loi contenant le budget de l'Etat, savoir la loi de finances ne contienne pas des dispositions autres que celles relatives aux flux financiers de l'Etat, et que l'ensemble de ces flux figure dans la loi de finances annuelle, ce qui suppose l'absence de "cavaliers budgtaires" 6.

La pratique de la cavalerie budgtaire consiste glisser dans la loi de finances annuelle certaines dispositions qui n'ont rien voir avec l'quilibre conomique et financier des comptes de l'Etat en profitant du battage mdiatique qui entoure le vote de ce texte particulier, car elles ont ainsi davantage de chances d'tre acceptes et de ne pas susciter de ractions ngatives de la part des citoyens auxquelles elles s'adressent. Par exemple, en Tunisie, pendant longtemps, des articles relatifs aux rapports entre locataires et propritaires, et notamment au maintien des locataires dans les lieux, figuraient souvent dans la loi de finances annuelles. Mais cette pratique a quasiment disparu, surtout depuis la rvision de la LOB de 1967 par la loi organique du 25 novembre 1996, qui a modifi l'article 29 relatif au contenu obligatoire des lois de finances et de ce qu'elles peuvent (et a contrario, ce qu'elles ne peuvent pas) contenir. A ce propos, la rvision de la LOB par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004 na pas apport de modification substantielle larticle 29 ; sauf en ce qui concerne sa numrotation qui change - il devient larticle 26 - car son contenu ne stoffe que dun seul alina 4 (nouveau) relatif la cration / suppression des nouveaux fonds spciaux - rserve au lgislateur financier - en plus de la cration / suppression des fonds spciaux du trsor qui tait dj de sa comptence auparavant.

30 Les deux significations - formelle et matrielle - du principe de l'unit budgtaire se compltent, mme si l'aspect formel semble parfois l'emporter, car il est apparemment plus simple saisir ; et il va dabord s'agir de sintresser la signification et la justification du principe de lunit budgtaire (Section I) puis de se pencher sur sa mise en uvre (Section II).

Section I : Identification du principe de lunit budgtaire

La rgle de l'unit budgtaire permet de donner une vue d'ensemble immdiate de la situation financire globale de l'Etat, ce qui prsente un grand avantage de simplicit. Elle se manifeste par deux exigences fondamentales : d'une part l'intgration de l'ensemble de toutes les prvisions de recettes et de dpenses dans le document prsent au contrle parlementaire, qui correspond l'exigence de la totalit (1) ; et d'autre part l'intgration de toutes les recettes et de toutes les dpenses dans un document unique, qui constitue l'exigence du document unique (2). Des raisons diverses permettent de justifier ces deux exigences (3). 1 : Intgration dans le budget de la totalit des prvisions budgtaires Daprs la rgle de l'unit, le budget doit contenir la totalit des dpenses et la totalit des recettes que le gouvernement prvoit de raliser au cours d'une anne. Ceci veut dire que le gouvernement ne peut pas recouvrer une recette, ni engager une dpense, si elles ne figurent pas dans le document budgtaire. C'est d'ailleurs pourquoi on trouve normalement dans le budget toutes les recettes et toutes les dpenses, mme les plus minimes. Cette exigence de totalit - lie l'unit - qui oblige le gouvernement faire apparatre dans le budget toutes les recettes et toutes les dpenses, peut sembler svre, mais elle obit la logique de la scurit des deniers publics. En effet, la loi de finances tant un acte de prvision et d'autorisation, il est important qu'aucune ressource ni aucune charge envisages par le gouvernement, n'chappent au contrle politique de lorgane lgislatif, puisque ce contrle exprime le consentement du peuple l'impt, et par consquent l'accord des citoyens en ce qui concerne les recettes qui seront prleves auprs d'eux au cours de l'anne, ainsi que l'usage qui en sera fait.

31 La rgle de l'unit permet ainsi d'assurer la transparence financire, en vitant l'existence de ressources ou de dpenses occultes. La rgle de l'unit budgtaire concerne les recettes et dpenses de l'Etat personne publique, qui doivent en principe figurer en totalit dans un document budgtaire unique. 2 : Intgration des prvisions budgtaires dans un document unique La rgle du document unique est simple : il convient que toutes les recettes et toutes les dpenses apparaissent dans un seul document. Cette exigence de document unique se retrouve dans l'article 1er de la loi organique du budget ainsi que dans l'article 28 de la constitution, qui voque le budget de l'Etat au singulier. Il faut cependant savoir que de nos jours, la multiplicit des missions publiques, et la technicit des oprations financires, rendent difficile de regrouper tous les comptes de l'Etat dans un document unique. L'exigence du document unique n'a donc plus une signification absolue, mais demeure toujours un idal vers lequel tend la prsentation budgtaire. C'est d'ailleurs dans ce sens qu'a t adopte en Tunisie la rforme de la loi organique n 6753 du 8 dcembre 1967 portant Loi Organique du Budget par la loi organique n 96-103 du 25 novembre 1996. En effet, la loi du 25 novembre 1996 a intgr au compte du budget "gnral" de l'Etat (cd celui des administrations publiques non individualises, tant prcis que l'expression "gnral" n'est plus utilise actuellement) deux sries d'oprations qui faisaient auparavant l'objet d'une prsentation distincte : les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects et les oprations des fonds spciaux du trsor ; rduisant dsormais 3 au lieu de 5 le nombre des comptes budgtaires figurant dans la LF, c'est dire :

32 les comptes de l'Etat personne publique, accompagns des comptes des fonds du trsor 7; les comptes des ventuels budgets annexes qui ont subsist jusquen 1998 dans le document budgtaire et jusquen 2004 dans la LOB , et enfin les comptes des tablissements publics dont les budgets sont rattachs pour ordre celui de l'Etat. En fait, si cette rgle de l'unit budgtaire se maintient et se perptue avec autant de force, c'est parce qu'elle se justifie par un ensemble de raisons, et prsente de nombreux avantages qu'il convient d'examiner. 3 : Justification du principe de lunit budgtaire La justification de l'unit budgtaire en tant que rgle technique est d'ordre politique : elle tend assurer l'effectivit du contrle parlementaire sur les oprations financires que le gouvernement va raliser. En effet, le principe de l'unit budgtaire est cens permettre lorgane lgislatif de s'assurer de la situation exacte des finances publiques par la comparaison de l'ensemble des oprations de recettes et de dpenses prsentes dans un document budgtaire unique. Ainsi, les principaux avantages du principe de lunit budgtaire sont les suivants :

Auparavant dj les fonds spciaux du trsor (FST) faisaient l'objet d'une prsentation individualise ; mais depuis 2004, les FST font partie - avec les fonds de concours (FC) - de la catgorie appele "fonds du trsor" rglemente par les articles 9 (nouveau) - qui conserve la mme numrotation - et 22 24 nouveaux de la LOB dsormais articles 19 21 - alors qu'ils drogent par principe aux rgles qui prsident l'laboration et l'excution du budget de l'Etat, travers l'affectation des ressources et le report illimit des crdits qu'ils permettent (sauf dispositions contraires de la LF ou de la LRB). De plus, les comptes des FST sont toujours prsents dans un tableau spar du reste du document budgtaire. Par ailleurs, les oprations des FC ne sont gnralement pas prvues lavance, dans la mesure o, au moment du vote de la LF et de lapprobation du budget il nexiste pas encore dtat prvisionnel les concernant. En revanche, ils apparaissent toujours dun point de vue rtrospectif, dans le cadre des LRB.

33 il permet en premier lieu de voir facilement si le budget est en quilibre. En effet, grce la prsentation de toutes les recettes et de toutes les dpenses dans un document unique, il n'est pas ncessaire d'examiner des documents multiples pour procder une telle vrification, et il suffit de comparer le total des recettes et le total des dpenses inscrites dans un seul document. Il est vrai que de nos jours, la vrification de l'quilibre est plutt formelle, car ce qui compte, c'est l'quilibre macro-conomique global et pas uniquement l'quivalence entre les recettes et les dpenses publiques [thorie de Keynes] ; mais la rgle de l'unit a toujours pour objectif de faciliter le contrle parlementaire. En second lieu, la rgle de l'unit permet d'viter ou de rduire l'existence de comptes horsbudget, qui, souvent, ne sont pas publis, et qui parfois chappent l'autorisation du Parlement, comme c'tait le cas pendant longtemps en France des comptes spciaux du Trsor. En troisime lieu, la rgle de l'unit budgtaire vite des conomies apparentes par simple jeu d'critures et transfert de dpenses du budget de l'Etat au budget d'une ou de plusieurs autres personnes juridiques par le biais d'oprations de dbudgtisation ; et donne ainsi plus de clart et de sincrit aux documents budgtaires. La rgle de l'unit budgtaire tend par consquent combattre les quilibres artificiels raliss par la technique de la dbudgtisation. En quatrime lieu, la rgle de l'unit budgtaire met en valeur le volume des dpenses de l'Etat, ce qui est important lorsqu'on veut les comparer par rapport au montant du PIB (produit intrieur brut) ou par rapport aux dpenses publiques des Etats trangers, ce qui facilite les recherches financires et les comparaisons internationales. Enfin, la rgle de l'unit budgtaire permet l'autorit lgislative d'apprcier l'utilit et l'urgence relatives des diffrentes dpenses, et d'effectuer ainsi de manire rationnelle les choix en la matire. Ce sont donc toutes ces raisons runies qui justifient le maintien de la rgle de l'unit budgtaire, mais sa mise en uvre concrte n'est pas toujours vidente En effet, malgr ses multiples avantages, la rgle de lunit budgtaire a parfois du mal s'imposer dans les situations de crise conomique ou de difficults socio-politiques.

34 Ainsi, on a pu constater dans la pratique que l'application du principe de l'unit budgtaire tait souvent plus simple dans les priodes de calme et de prosprit, que dans les priodes de crise conomique ou de difficults politiques. En effet, dans les priodes de croissance conomique et de paix - comme par exemple au milieu du XIXme sicle, qui a constitu l'poque du grand boom conomique occidental - il est relativement ais d'obtenir des ressources suffisantes pour couvrir les charges de l'Etat, et de faire figurer dans un document unique l'ensemble de ces comptes de manire quilibre. Mais ds qu'un trouble surgit en cours d'anne, de type politique (ex : une guerre) conomique (ex : inflation, mauvaise rcolte, catastrophes naturelles de type incendies ou inondations, flambe du prix de l'nergie, etc.) ou social (grves, chmage) les prvisions tablies l'origine pour une anne ne correspondent plus la situation nouvelle. Pour y faire face, il est alors ncessaire d'laborer un ou plusieurs budgets supplmentaires, qui sont certes soumis l'approbation du Lgislatif, mais de manire fractionne et non plus dans un document unique, ce qui porte atteinte la rgle de l'unit budgtaire. C'est d'ailleurs pour y faire face qu'a t institu l'intrieur du budget le chapitre des dpenses imprvues, destin les couvrir lorsqu'elles se prsentent. La rgle de l'unit demeure cependant toujours un idal vers lequel tend la pratique financire des Etats, dans le cadre de l'enjeu fondamental des finances publiques, savoir le principe de la scurit des deniers publics, afin de ne pas faire chapper au contrle de lorgane lgislatif une partie des oprations financires de l'Etat. Les ncessits de l'action publique moderne ont toutefois conduit son amnagement, dans le cadre de la mise en uvre actuelle de ce principe.

Section II : Mise en uvre du principe de lunit budgtaire

Dans la pratique, la mise en uvre de lunit budgtaire signifie le regroupement de la majeure partie des comptes de lEtat (et quelquefois dautres personnes publiques8) dans un document unique.

Par exemple, au XIXme sicle en France, entre 1862 et 1892, les recettes et les dpenses des collectivits dcentralises taient intgres dans les budgets annuels et soumises au vote des assembles parlementaires. En Tunisie, les tablissements publics caractre administratif (EPA) ont un budget rattach pour ordre (BRPO) celui de lEtat.

35 Toutefois, une telle prsentation budgtaire constitue davantage un idal vers lequel il faut tendre quune rgle absolue, et ce quil faut surtout retenir, c'est que le principe de lunit budgtaire interdit sur le plan formel (prsentation et structure du budget) aux personnes publiques une trop grande dispersion de leurs comptes, tout en saccommodant, dans le cadre du mme document budgtaire (et notamment dans le cadre du budget de lEtat), dune multiplicit de tableaux et autres documents chiffrs. Par ailleurs, en ce qui concerne le contenu du budget c'est dire son aspect matriel, il est rare que l'ensemble des actes relatifs la gestion financire de l'Etat au cours d'une anne, figure dans un document unique. En effet, le principe de lunit budgtaire - au sens strict - avait un sens une poque o la vie financire de lEtat se dployait dans des proportions modestes. Il a ensuite subi de srieuses altrations, notamment avec les multiples oprations de dbudgtisations faisant sortir du budget de l'Etat la plupart des oprations financires des entreprises publiques et sa porte est dsormais relative : il signifie que le budget de lEtat doit englober toutes les activits financires que lEtat ne choisit pas deffectuer par le biais de gestions autonome On constate donc dans les faits un amnagement de l'unit formelle au niveau de la prsentation des comptes de l'Etat (1), ainsi qu'une adaptation de l'unit matrielle en ce qui concerne le contenu du budget qui s'accompagne d'une pluralit d'actes budgtaires autres que la loi de finances initiale (2). En outre, lunit budgtaire ne signifie pas non plus que tous les flux financiers publics figurent dans le document soumis annuellement au contrle politique du Lgislatif, car de nombreux comptes appartenant pourtant des personnes publiques en tant que dmembrements de lEtat, ne figurent pas dans le budget, ce qui illustre la multiplicit des flux financiers publics et la remise en cause de lexigence de totalit (3). 1 : La structure pluraliste du budget de lEtat La structure dsigne la manire dont les diffrentes parties d'un ensemble sont disposes entre elles et sont solidaires, ne prenant un sens que par rapport l'ensemble qu'elles composent.

36 Dans cette perspective, la structure actuelle du budget de l'Etat reprsente un effort vers une telle vision d'ensemble, surtout depuis la rforme de la LOB de 1967 par la loi organique du 25 novembre 1996. De ce fait, la mise en uvre de lunit budgtaire implique toujours le regroupement de la plupart des comptes de lEtat dans un document unique, mais galement lamnagement de cette unit formelle travers certaines techniques permettant de concilier sur le plan formel les exigences de lunit au sens strict avec les besoins des finances publiques modernes. C'est ainsi que le budget de lEtat a pu comporter un moment donn cinq parties diffrentes, avant de prendre partir de 1996 une forme tripartite contenant, ct des comptes de l'Etat, ceux des services de l'Etat grs en rgie et dots dans ce but d'un budget annexe dont les comptes taient individualiss, ainsi que ceux des tablissements publics dont le budget tait rattach pour ordre celui de l'Etat 9. Toutefois, la catgorie des budgets annexes a physiquement disparu ds la loi de finances pour 1999 qui a supprim le dernier budget annexe, et la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004 modifiant la LOB du 8 dcembre 1967 a confirm cette disparition en abrogeant les articles les concernant au sein de la LOB, ainsi que toute rfrence qui y tait faite. Par consquent, on se retrouve avec une prsentation budgtaire bipartite retraant dune part lensemble des comptes de lEtat (A) et dautre part les comptes des tablissements publics dont le budget est rattach pour ordre celui de lEtat (B).

A) - Les comptes de l'Etat

Le budget de l'Etat comporte obligatoirement les comptes de l'Etat personne publique. Or, ces comptes de lEtat personne publique se composent de plusieurs lments : en effet, les comptes de lEtat ne se limitent pas aux comptes des diffrents ministres non dots dune personnalit juridique distincte de celle de lEtat, et qui reprsentent le budget de l'Etat proprement dit (encore parfois appel Budget Gnral de l'Etat) ; mais comportent galement des comptes dans lesquels sont retraces certaines oprations particulires ralises par les services non individualiss de lEtat, laide de ressources affectes.
9

Auparavant c'tait une prsentation en 5 parties : budget gnral, budgets annexes, BRPO, FST, et oprations en capital sur emprunts extrieurs affects.

37 Cest le cas des oprations inscrites dans la rubrique des Fonds du Trsor (fonds de concours ou FC et fonds spciaux du trsor ou FST), des oprations prvues au titre des fonds spciaux (nouvelle catgorie apparue en 2004) ; et des oprations en capital sur emprunts extrieurs affects. Ces oprations sont retraces dans des tableaux spars, mais toujours dans le cadre du document soumis annuellement au vote des dputs, parce quil sagit doprations ralises par lEtat lui-mme. Il s'agit par consquent d'examiner en dtail les fonds du trsor (1), les fonds spciaux (2), et les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects (3).
1) - Les Fonds du Trsor

Les FT sont une catgorie budgtaire rgie par les articles 19 21 de la LOB du 8 dcembre 1967 (anciens articles 22 24) qui regroupe les fonds spciaux du trsor ou FST (a) et les fonds de concours ou FC (b). a ) - Les Fonds Spciaux du Trsor (FST) L'intgration des FST dans les comptes de l'Etat date de 1996, car ils figuraient auparavant dans le document budgtaire global, mais en marge des oprations financires des ministres en tant qu'administrations non individualises. En effet, les FST constituent une exception la plupart des principes budgtaires, puisque contrairement au principe de non affectation des recettes aux dpenses - l'un des deux lments du principe d'universalit - ils permettent l'affectation de recettes particulires certaines dpenses spcifiques ; et contrairement au principe de l'annualit, les crdits non consomms au terme de l'anne budgtaire par les FST ne sont pas annuls et sont reportables de manire illimite sauf disposition contraire de la LF ou de la LRB, conformment larticle 21, 3 de la LOB (anc. art. 24).

38 La possibilit de remettre en cause le report des crdits des FST est logique dans le cadre dun contrle parlementaire a priori. En revanche, la possibilit de remettre en cause le report des crdits des FST par la LRB a t rajoute en 2004, et semble moins pertinente, dans la mesure o elle implique une sorte de validation a posteriori de modifications apports au cours dun exercice budgtaire dj achev. Par ailleurs, contrairement la rgle gnrale qui prvaut pour les crdits allous aux dpartements ministriels et qui prsentent, sauf exception, un caractre limitatif [conformment au principe de spcialit] ceux des FST - au mme titre que ceux des EP dont les budgets sont rattachs pour ordre celui de l'Etat - peuvent tre majors en cours d'anne par simple arrt ministriel, mais uniquement (comme pour les EP dont les budgets sont rattachs pour ordre celui de l'Etat) dans la limite de l'excdent de recettes ventuellement enregistr. Mme si ce procd remet en cause la plupart des principes budgtaires, ceci est conforme la nature de ces fonds, justement prvus dans le but d'affecter des ressources prcises un objectif particulier ; et il est donc logique de rserver ces fonds la ralisation de cet objectif particulier en cas d'excdent enregistr en fin de priode. Dsormais, les FST ont t intgrs dans les comptes de l'Etat peut-tre parce que chaque FST est gr par un ministre, mais continuent figurer dans des tableaux spars, ce qui facilite quand mme la lecture des tableaux les concernant. Les FST sont crs et supprims par la LF annuelle, c'est dire que le nombre et la nature des fonds qui figurent chaque anne dans les tableaux budgtaires, peuvent varier au gr de la conjoncture et des priorits publiques. b ) - les fonds de concours Les fonds de concours constituent "des sommes verses par des personnes morales ou physiques (tunisiennes ou trangres) pour contribuer (avec l'Etat) au financement de certaines dpenses d'intrt public". Ils sont crs et supprims par simple arrt du ministre des finances et la loi de finances comporte en ce qui les concerne une autorisation globale, qui est ensuite rgularise au niveau de la LRB.

39 Pralablement la rvision de la LOB en 2004, cette rgularisation qui avait lieu dans la pratique, ntait cependant pas lgalise puisque larticle 46 (ancien) de la LOB relatif aux oprations dtailles dans le cadre du projet de loi de rglement du budget de lEtat ny faisait pas une rfrence explicite. En revanche, la nouvelle formulation de larticle 47 de la LOB (anc. art. 46) comporte deux paragraphes supplmentaires qui imposent dune part la prsentation des oprations de recettes et de dpenses des fonds de concours, et dautre part la prsentation des ralisations en recettes et dpenses des nouveaux fonds spciaux institus en 2004 ; dans le cadre des tableaux dveloppant les oprations ralises grce au budget et accompagnant le projet de loi de rglement du budget de lEtat. En fait, existe de nombreuses similitudes entre la technique des FC et celle des FST, car les deux procds permettent une affectation de ressources certaines oprations prcises, sans limitation de dure. Mais il y a aussi de grandes diffrences entre les deux catgories de fonds du trsor. La plus importante de ces diffrences consiste en la cration et la suppression des FST par la LF de l'anne, tandis que les FC sont ouverts et supprims par arrt du ministre des finances conformment l'article 19 de la LOB (anc. art. 22). De ce fait, le vritable contrle sur ces comptes a lieu a posteriori, cest--dire au moment du vote de la loi de rglement du budget de lEtat. Par ailleurs, les FST sont en gnral financs par des ressources caractre obligatoire, tandis que les FC font surtout appel aux dons provenant du public ou de l'tranger, et leur cration dpend donc de la bonne volont des donateurs 10. A ct de la formule des FT en ses deux lments (FST + FC) qui a t maintenue avec peu de modifications (notamment possibilit de remise en cause du report illimit des crdits non seulement par la LF annuelle mais encore par la LRB) ; une nouvelle technique budgtaire daffectation de recettes spcifiques des dpenses particulires a t mise en place en 2004, savoir la formule des fonds spciaux prvus au nouvel article 22 de la LOB.
10

Par exemple, il existe un fonds de concours pour les btiments civils au sein du ministre de l'quipement, qui permet de faire participer la population la construction d'un btiment civil (ex : une cole).

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2 ) - Les fonds spciaux (FS)

La modification apporte la LOB du 8 dcembre 1967 par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004 a supprim les budgets annexes du droit budgtaire tunisien, mais a ajout une nouvelle catgorie appele fonds spciaux figurant dans le cadre dun article 22 (anc. art. 24 bis) lintrieur dun chapitre IV. Larticle 16 (nouveau) - qui conserve la mme numrotation en 2004 - y fait galement rfrence, puisque tout en posant le principe de luniversalit - non compensation entre les recettes et les dpenses, et non affectation des recettes aux dpenses - il autorise une exception cette rgle aussi bien au titre des fonds du trsor prcdemment examins en leurs deux modalits (FC + FST) que des nouveaux fonds spciaux. A linstar des FST (et contrairement aux FC) il sagit de fonds crs et supprims par la loi de finances annuelle, conformment larticle 22 (anc. art. 24 bis) et au nouvel alina 4 de larticle 26 de la LOB (anc. art. 29) qui fait rfrence la cration des fonds spciaux du trsor (FST) et des fonds spciaux, ainsi qu leur modification ou leur suppression, parmi les dispositions figurant obligatoirement dans le projet de loi de finances. Dans le mme ordre dides, larticle 46 de la LOB (anc. art. 47) impose la prsentation des ralisations des FS au niveau des recettes et des dpenses parmi les oprations soumises au vote des dputs dans le cadre du projet de loi de rglement du budget de lEtat. Concrtement, il sagit selon le nouvel article 22 de la LOB (art. 24 bis ancien) de fonds qui peuvent tre crs par la loi de finances annuelle pour financer des interventions dans certains secteurs ; et qui peuvent tre grs par des tablissements ou autres organismes moyennant des conventions signes avec le ministre des finances. En ce qui concerne leur financement, les FS peuvent bnficier de subventions provenant du budget de lEtat, mais galement dautres montants qui peuvent tre recouverts (lire recouvrs) ou encore de montants qui leur seront affects. Enfin, les montants inscrits au titre des fonds spciaux servent la mise en oeuvre doprations dintrt gnral ralises selon des programmes tablis conformment la lgislation et la rglementation en vigueur.

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3 ) - Les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects

Les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects reprsentent, comme leur nom l'indique, des oprations ralises par l'Etat l'aide de ressources provenant d'emprunts externes, affectes des projets bien prcis, dans le cadre d'une aide conditionnelle. Avant 1990, ces oprations ne figuraient pas du tout dans le budget de l'Etat, et c'est une rvision de la LOB de 1967 par la loi organique n 89-112 du 26 dcembre 1989, qui les a introduites dans le document budgtaire global, mais en marge des comptes de l'Etat. Leur intgration ces comptes rsulte de la rvision de la LOB de 1967 par la loi organique du 25 novembre 1996. Elles reprsentent une exception la rgle de non-affectation. Ces ressources tires de lemprunt extrieur sont en effet affectes un objectif prcis. Depuis lindpendance, la Tunisie a fait appel lemprunt extrieur pour financer son dveloppement conomique ; et la politique des bailleurs de fonds depuis la fin des annes 1970 sest oriente vers le financement de projets prcis plutt que vers le financement indiffrenci et global du dveloppement. Laffectation des emprunts - mme si elle est en apparente contradiction avec lorthodoxie financire classique constitue ce niveau un point positif, car elle rassure en mme temps les cranciers qui sont certains que leurs fonds ne vont pas servir nimporte quel objectif, et les dputs qui vont savoir quoi cet argent va servir, ce qui vite les risques de gaspillage. Concrtement, la rpartition des crdits dengagement correspondant des ressources issues demprunts extrieurs destins une affectation prcise seffectue - suite leur vote par la loi de finances annuelle - par un dcret de rpartition qui en dtermine la destination exacte conformment aux dispositions prcdentes de la loi de finances. Il faut dailleurs prciser que les dputs sont amens avoir connaissance des crdits provenant demprunts externes deux moments diffrents :

42 une premire fois au moment du vote des lois de ratification des conventions internationales relatives ces crdits ; et une seconde fois dans le cadre de lexamen du budget et de la loi de finances. On peut estimer ce propos que lintgration des oprations en capital sur emprunts extrieurs affects dans le document budgtaire, reprsente un progrs dans le sens de la transparence et de la scurit des deniers publics.

B ) - Les Budgets Rattachs pour Ordre au budget de lEtat

Une philosophie particulire commande la technique budgtaire du rattachement pour ordre qui s'applique certains tablissements publics dont les budgets sont prsents au contrle politique annuel du Lgislatif en mme temps que les comptes de l'Etat, en dpit de l'cran de la personnalit morale de droit public. En fait, la technique du budget rattach pour ordre est assez spcifique, mais va globalement dans le sens de l'unit budgtaire, grce au rattachement dune srie de comptes publics autres que ceux de lEtat lui-mme au document soumis au contrle politique annuel du Lgislatif 11. Le rattachement pour ordre du budget des EP au budget de l'Etat, est consacr par les articles 17 et 18 (anc. art. 20 et 21) de la LOB de 1967. Avant 1996, le rattachement pour ordre concernait uniquement les EP qualifis EPA, alors qu prsent il concerne en principe tous les EP, sauf dispositions prcises contraires 12.

11

Trois exceptions existent cependant, dans la mesure o 3 instances constitutionnelles qui ne sont pas dotes dune personnalit morale distincte de celle de lEtat, ont un BRPO, savoir le Conseil Economique et Social (art. 70 Const.), le Conseil dEtat (qui se compose du Tribunal Administratif et de la Cour des Comptes ; art. 69 Const.) et le Conseil Constitutionnel (art. 72-75 Const.) ; ce qui facilite la lecture de leurs comptes tout en les individualisant, mais ne correspond pas tout fait la technique budgtaire du rattachement pour ordre. En effet, chacune de ces instances est une manation directe de l'Etat lui-mme ; par consquent leurs budgets devraient figurer au mme titre que les budgets des diffrents ministres, comme des chapitres du budget de l'Etat luimme.

En effet, la rforme de la loi organique du budget - n 67-53 - du 8 dcembre 1967 par la loi organique n 96103 du 25 novembre 1996, en modifiant les articles 20 et 21 relatifs aux budgets des tablissements publics, a simplifi la terminologie juridique en prcisant que : "Les budgets des tablissements publics sont rattachs pour ordre au budget de l'Etat" ; alors que dans l'ancien texte, cest le terme tablissement public caractre administratif qui tait utilis. De plus, la mme priode, la loi n 96-86 du 6 novembre 1996, est venue modifier le code de la comptabilit publique [promulgu par la loi n 73-81 du 31dcembre 1973] en prcisant que : "La dnomination "tablissement public administratif" cite dans les dispositions du CCP, est remplace par la dnomination "tablissement public".

12

43 La formulation des articles 17 et 18 de la LOB signifie qu'en l'absence de dispositions lgislatives contraires, les budgets de tous les tablissements publics, [quelle que soit leur dnomination ou leur nature] sont rattachs pour ordre au budget de l'Etat, ce qui rejoint la logique de l'unit budgtaire, et plus encore, celle de l'unit de l'Etat, au-del des dmembrements de type technique. Par consquent, on peut distinguer deux grandes catgories d'EP :
les EP dont le budget est rattach pour ordre au budget de l'Etat, qui exercent en

principe une mission de service public administratif (SPA) et sont gnralement qualifis d'EPA par les textes les concernant, mais sans que cela soit systmatique, puisqu'ils peuvent aussi tre qualifis autrement, ou non qualifis du tout, par les textes constitutifs qui dcident le rattachement pour ordre de leurs budgets celui de l'Etat ;
et les EP dont le budget n'est pas rattach pour ordre au budget de l'Etat dont les

missions, ainsi que les appellations et le rgime juridique sont d'une extrme varit, puisqu'ils font partie dune catgorie trs htroclite, celle des EPNA dans laquelle on trouve aussi bien des entreprises publiques qualifies ou non d'EPIC, ainsi que des EPIC non ports sur la liste des entreprises publiques et ainsi qualifis par les textes les concernant, ou encore des EP non qualifis du tout, mais rputs commerants dans leurs relations avec les tiers, d'o l'absence de rattachement pour ordre au budget de l'Etat et la non soumission au rgime de la comptabilit publique. On peut donc mettre lhypothse suivante, selon laquelle : en ce qui concerne les EP, le rattachement pour ordre au budget de l'Etat constitue la rgle de base, en l'absence de disposition lgislative contraire, et le non rattachement l'exception, qui doit tre prcise par:
"les lois affrentes ces tablissements"

conformment ce que prvoit l'article 20 (nouveau) de la loi organique du budget, qui na pas subi de modification en 2004, part son changement de numrotation en article 17. Ceci veut dire quen-dehors du cas des EP dont le budget est rattach pour ordre celui de l'Etat, les recettes et dpenses des autres tablissements publics ne figurent pas dans le budget de l'Etat et sont par consquent dbudgtises.

44 Or, en dpit des critiques que l'on peut adresser la technique du RPO en ce qui concerne lautonomie des EP, elle ne semble pas incompatible avec le bon fonctionnement des tablissements concerns, dans toute la mesure o cette autonomie est de toute faon dj fortement limite par le principe de spcialit qui s'applique tous les EP. De plus, que leur budget soit ou non rattach pour ordre au budget de l'Etat, ces tablissements obissent en tout tat de cause aux rgles et principes du droit budgtaire public et la comptabilit publique. Par consquent, le rattachement pour ordre n'est pas une entrave au bon fonctionnement des EP, et permet au contraire un contrle politique de ces tablissements, souvent financs sur le budget de l'Etat travers de nombreuses subventions. Dailleurs, la technique budgtaire du rattachement pour ordre prsente suffisamment de spcificits par rapport aux rgles qui commandent les autres comptes figurant dans le budget de lEtat, pour permettre une relative souplesse de fonctionnement aux EP et ne pas entraver leur bon fonctionnement. En effet, par rapport aux comptes des ministres, ceux des EP dont les budgets sont rattachs pour ordre au budget de l'Etat bnficient d'une certaine souplesse. Ainsi, alors que les dpenses de l'Etat sont en principe caractre limitatif, celles des BRPO ont un caractre valuatif, c'est dire qu'elles peuvent tre modifies en cours d'anne par simple arrt ministriel, mais uniquement dans la limite des recettes effectivement recouvres au profit de chaque tablissement public, et ce, conformment aux dispositions de larticle 18 de la LOB (anc. art. 21) 13. Par ailleurs, les excdents constats la clture de la gestion des EP dont les budgets sont rattachs pour ordre, sont reports au budget de l'anne suivante, conformment larticle 18, 6 de la LOB (anc. art. 21) tandis que les crdits de l'Etat non utiliss la fin de l'exercice sont en principe annuls et doivent faire l'objet d'une nouvelle autorisation parlementaire.
La rvision de cet article opre en 2004 a modifi le paragraphe 5, dans le sens dune plus grande prcision. En effet, alors que dans la formule prcdente, il ntait pas fait rfrence aux subventions servies aux EP, la nouvelle rdaction en tient compte expressment puisque ce paragraphe est dsormais rdig comme suit : Le budget dun EP a un caractre valuatif. Toutefois, les dpenses ordonnances doivent tre limites au montant des recettes effectivement recouvres au profit de chaque EP. Le budget de lEP, bnficiant dune subvention du budget de lEtat, peut tre modifi lintrieur de chaque titre au cours de lanne en recettes et en dpenses par arrt de lautorit de tutelle.
13

45 Les excdents en question doivent tre utiliss - non plus selon une rpartition fixe par arrt du ministre de tutelle, comme prcdemment (avant 2004) mais - selon les mmes procdures relatives la rpartition du budget de ltablissement, qui maintiennent les comptences prcdentes du MF et des autorits de tutelle en matire de dpenses de gestion et de dveloppement des EP, tout en reconnaissant de nouvelles comptences aux directeurs dEP. Tous ces points sont prciss dans le cadre dun article 33 de la LOB (anc. art. 34). Ainsi, la rpartition des crdits ouverts par la LF au titre des dpenses de gestion des EP demeure de la comptence des autorits de tutelle qui leffectuent selon le cas, au niveau des articles ou au niveau des articles et paragraphes, et surtout compte tenu du taux de couverture des dpenses de gestion par les recettes propres de ltablissement - cest notamment ce stade que rside la nouveaut. Ce taux ainsi que les modalits de calcul sont arrts par dcret en tenant compte des lois relatives certains tablissements (article 33 LOB, alina 2). Par la suite, les chefs dtablissements publics se voient reconnatre une nouvelle comptence par la LOB, puisquaprs lintervention des autorits de tutelle, les dpenses de gestion sont rparties par dcision du directeur de ltablissement au niveau des paragraphes et des sousparagraphes ou au niveau des sous-paragraphes, selon le cas (article 33, alina 3). En revanche, la rpartition par paragraphes et sous-paragraphes des dpenses de dveloppement ouvertes par la LF au profit des EP seffectue - comme avant 2004 - dabord par arrt du ministre des finances, et ce nest quensuite que lautorit de tutelle rpartit par arrt les crdits de paiement de chaque article par paragraphes et sous-paragraphes, les directeurs dtablissement nintervenant pas ce stade, tout comme prcdemment. La comptence des directeurs dtablissements publics se manifeste toutefois nouveau - et ceci constitue galement une innovation de 2004 - au niveau des ressources des EP. En effet, il est prcis larticle 33, alina 5 de la LOB que les recettes des EP sont rparties au niveau des articles par lautorit de tutelle - ctait dj le cas prcdemment - et que leur rpartition par paragraphes est effectue par le directeur de ltablissement, ce qui confre davantage de souplesse au systme du rattachement pour ordre.

46 En tout tat de cause, la rpartition des recettes et des dpenses des EP est tablie selon une nomenclature tablie par le ministre des finances, conformment aux dispositions de larticle 33, alina 6 de la LOB ; qui semble ainsi tendre lintgralit des recettes et dpenses des EP la classification auparavant prvue uniquement pour les recettes et dpenses de gestion (dans le cadre de larticle 34, alina 1er ancien de la LOB). Ainsi, la formule du rattachement pour ordre se conjugue avec le principe dautonomie financire des EP, sans porter atteinte au principe de lunit budgtaire. En effet, grce la formule du rattachement pour ordre, les budgets des EP sont suffisamment individualiss, puisquils comportent : un Titre 1 retraant leurs dpenses de gestion et leurs ressources ordinaires (recettes propres + subventions dexploitation alloues, le cas chant, sur le budget de lEtat) ; et un Titre II dans lequel figurent leurs dpenses de dveloppement et leurs ressources en capital (dont, ventuellement les subventions dquipement qui leur sont attribues, le cas chant, sur le budget de lEtat). Par consquent, une telle prsentation respecte lautonomie financire des EP, tout en se combinant avec le principe de lunit budgtaire, puisque lensemble de ces comptes constitue des tableaux qui font partie du document budgtaire global. 2 : Le pluralisme des actes budgtaires Le pluralisme des actes budgtaires ne remet pas en cause de manire absolue le principe de l'unit budgtaire, mais permet d'amnager cette unit dans le cadre d'une diversit de fait rendue ncessaire par les impratifs des finances publiques modernes. Ce pluralisme se manifeste d'une part au niveau des actes lgislatifs d'autorisation et de prvision des charges et des ressources de l'Etat (A), et d'autre part au niveau des actes du pouvoir rglementaire en matire d'excution du budget (B).

A ) - Les diffrents actes lgislatifs de prvision et dautorisation

La loi de finances annuelle, qui vote le budget de l'Etat, est loin de contenir toutes les recettes et toutes les dpenses de l'Etat et de ses dmembrements rels et fictifs.

47 De plus, mme si l'on ne s'intresse qu'au budget de l'Etat proprement dit, la loi de finances annuelle n'est pas toujours l'unique document qui le concerne. Par exemple, il arrive souvent qu'en cours d'anne budgtaires les prvisions initiales s'avrent fausses, et il est alors ncessaire d'laborer et de faire voter une ou plusieurs lois de finances complmentaires ou rectificatives, qui viendront autoriser des fractions supplmentaires de ressources et de charges. Pour avoir une vue d'ensemble de la situation financire de l'Etat, et exercer un contrle efficace, les parlementaires devront alors examiner la loi de finances initiale et la ou les ventuelles lois de finances supplmentaires. Toutefois, cette pluralit d'actes ne remet pas en cause de manire absolue le principe de l'unit budgtaire, dans la mesure o elle est rendue ncessaire par les besoins des ajustements budgtaires dans le temps, et que les documents complmentaires sont adopts dans les mmes formes et selon les mmes procdures que la loi de finances initiale. Il s'agit d'une unit dans la diversit. Mais il existe une autre catgorie d'actes relatifs au budget de l'Etat qui drogent davantage au principe de l'unit budgtaire, savoir les actes budgtaires rglementaires.

B ) - Les actes budgtaires rglementaires

Pour excuter le budget, le pouvoir rglementaire adopte gnralement une srie de dcrets dits de rpartition des crdits, qui mettent en uvre le budget de l'Etat, l'ensemble tant complt par des arrts ministriels, et enfin par les dcisions de chaque ordonnateur de dpenses. Normalement, ces actes se contentent de mettre en application les autorisations de recettes et de dpenses votes par le lgislateur. En effet, l'article 31 (anc. art. 31) de la LOB dispose que :
"La rpartition par partie et par article des crdits vots des dpenses du titre premier et du titre deux du budget de l'Etat est effectue par dcret",

48 et ajoute dans son alina 2nd que :

" Ce dcret ne peut apporter aucune modification aux crdits vots ".

Mais la LOB elle-mme prvoit certains cas exceptionnels o le pouvoir excutif peut modifier ce qui a t vot par le Lgislatif. C'est le cas des interversions de crdits (1) et de l'ouverture de crdits supplmentaires (2).
1) - Les interversions de crdit

Les interversions de crdits sont des oprations effectues l'intrieur du budget de l'Etat, sans modification de l'enveloppe budgtaire globale. Elles se subdivisent en trois types de modifications : changement de nature d'une dpense (a) ; modification du service charg de raliser une dpense (b) ; ou couverture de dpenses imprvues (c). a ) - Modification de la nature de la dpense : virement de crdits L'article 37 (ancien) de la LOB disposait que :
"Des virements de crdits d'article article peuvent tre oprs par dcret, sous rserve d'intervenir l'intrieur de la mme partie du mme chapitre".

Il s'agit d'un changement total de l'affectation initiale de la dpense, autoris par la LOB sous rserve dintervenir lintrieur de la mme partie dun mme chapitre. Une telle possibilit a t maintenue en 2004, et sest enrichie de nouvelles drogations, grce une reformulation de larticle 37 de la LOB, devenu larticle 36, qui est dsormais rdig comme suit :
Des virements de crdits peuvent tre oprs de partie partie lintrieur de chacune des sections une et trois de chaque chapitre, et ce, dans une limite de 2% des crdits ouverts pour chacune de ces parties. Toutefois, aucun virement de crdits ne peut tre opr au profit de la partie des rmunrations publiques.

49
Alina 2 : Des virements de crdits peuvent tre effectus entre articles lintrieur dune mme partie du mme chapitre. Alina 3 : Les oprations sus-indiques sont effectues par dcret.

Par consquent, il est dsormais possible doprer des modifications non plus seulement lintrieur de la mme partie dun mme chapitre - possibilit maintenue lalina 2nd du mme article - mais encore de raliser des changements lintrieur de la section I - dpenses de gestion - et III - dpenses de dveloppement - de chaque chapitre, sous rserve du respect de deux conditions 14. En effet, les nouvelles possibilits de modification de laffectation initiale de la dpense autorise par la LF, qui ont principalement pour but dassouplir lexcution du budget en cours danne, ont t strictement encadres dun point de vue la fois juridique et financier puisque les modifications ne peuvent en aucun cas concerner la partie relative aux rmunrations publiques - cest--dire la 1re partie de la Section I - qui concerne essentiellement les traitements et salaires des hauts fonctionnaires de lEtat, ni excder 2% des crdits ouverts dans chacune des parties objet des changements ventuels. Ainsi, en interdisant toute modification de laffectation initiale de la dpense au niveau de la partie rmunrations publiques, le lgislateur essaie dviter le risque dun recours abusif ces procdures, comme par exemple pour rcompenser de hauts fonctionnaires en-dehors de la grille salariale ordinaire. Par ailleurs, la limitation des nouvelles possibilits de modification seulement 2% des crdits ouverts dans chacune des parties objet des changements ventuels, sexplique par le souci du maintien dune certaine cohrence des choix initiaux. De ce fait, la marge de manuvre de lexcutif en ce qui concerne la rpartition ultrieure des crdits vots se trouve largie, mais non pas de manire illimite ni anarchique. En ralit, la possibilit de modifier laffectation initiale des crdits concerne non seulement les oprations inscrites au budget de lEtat proprement dit, mais galement dautres oprations retraces lintrieur du document budgtaire global et prsentes au vote des parlementaires en mme temps que les premires.
14

Etant rappel quil existe 12 parties rparties entre 5 sections pour ce qui est des dpenses de lEtat.

50 En effet, les virements de crdits sont autoriss par la LOB dans le cadre des articles 36 40 de la LOB - articles 37 39 ter anciens - et peuvent tre oprs par dcret ou par arrt, selon qu'il s'agit de ministres, d'EP ou de FST. En ce qui concerne les virements de crdits oprs conformment larticle 36 de la LOB cest--dire de partie partie au sein des section I et/ou III de chaque chapitre ; ou lintrieur des parties dun mme chapitre - ils ne peuvent tre oprs que par dcret. En revanche, les virements de crdits de dpenses de gestion de paragraphe paragraphe lintrieur dun mme article, peuvent tre effectus par arrt du MF - possibilit qui existait dj - tandis que les virements de sous-paragraphe sous-paragraphe au sein dun mme paragraphe peuvent dsormais tre raliss par arrt du chef de ladministration cest-dire en principe le ministre concern, conformment la nouvelle rdaction de larticle 37, alina 1er de la LOB - ancien article 38 - ce qui constitue une innovation introduite par la rvision de la LOB n 67-53 du 8 dcembre 1967 par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004. La mme comptence a t prvue au profit des chefs dadministration par lalina 2nd du mme article en ce qui concerne les virements de crdits de dpenses de dveloppement de paragraphe sous-paragraphe, et de sous-paragraphes sous-paragraphes lintrieur dun mme article, mais uniquement pour les crdits de paiement ; car le MF demeure le seul comptent pour effectuer tout virement de crdits dengagement en la matire entre paragraphes et sous-paragraphes lintrieur dun mme article. Linnovation la plus importante consiste par consquent en la reconnaissance lgale de nouvelles comptences financires tous ces chefs dadministration, ct des comptences traditionnellement reconnues et exerces par le MF. En fait, un tel choix semble galement avoir t motiv par la volont de dcharger quelque peu ce dernier. Dailleurs, la conscration des nouvelles comptences financires reconnues aux directeurs dtablissements publics parat sinspirer de la mme logique.

51 En effet, ct des comptences reconnues au MF et aux autorits de tutelle en matire de virement des crdits inscrits aux budgets des EP - et qui existaient dj prcdemment, bien que sous une forme moins dtaille - une autre innovation introduite par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004 compltant la LOB du 8 dcembre 1967, consiste dans la possibilit accorde aux directeurs dEP davoir recours la technique du virement de crdits, bien que de manire extrmement circonscrite. En effet, ils doivent pour cela se conformer la procdure suivie lors de la rpartition initiale des crdits, telle quindique larticle 33 de la LOB (ancien article 34) qui ne leur reconnat une comptence de rpartition quau niveau des paragraphes et/ou sous-paragraphes pour ce qui est des dpenses de gestion - la rpartition par article, voire par articles et paragraphes selon les cas, demeurant de la comptence des autorits de tutelle - et au niveau des paragraphes pour les recettes. Quant aux dpenses de dveloppement, la rpartition par paragraphes et sous-paragraphes des crdits dengagement ouverts par la LF au profit des EP relve de la comptence du MF ; tandis que la rpartition des crdits de paiement de chaque article par paragraphes et sousparagraphes est confie comme prcdemment aux autorits de tutelle. Nanmoins, la possibilit accorde aux directeurs dtablissements publics davoir recours la technique du virement de crdits, mme un niveau trs rduit, constitue une volution vers la reconnaissance dune plus grande autonomie de gestion de ces organismes, et ne remet pas fondamentalement en cause lautorisation parlementaire initiale. En fait, la possibilit accorde au gouvernement daffecter autrement les crdits autoriss par les dputs, peut apparatre comme une drogation la volont initiale du Lgislatif ; mais ces ventuelle modifications sont strictement encadres et conditionnes, ce qui circonscrit dans des limites prcises la comptence ainsi reconnue lexcutif de modifier la nature de la rpartition des crdits ouverts par la LF. En effet, le changement daffectation de la dpense ne peut intervenir qu lintrieur dun mme chapitre budgtaire [en gnral un ministre], dun mme EP, ou dun mme FST, ce qui ne modifie pas lenveloppe globale des montants inscrits dans lune ou lautre de ces rubriques, mais plutt lusage qui en est fait par un mme organisme.

52 En revanche, pour ce qui est de la deuxime catgorie de modification qui peut tre apporte aux autorisations initiales de dpenses sans modification de lenveloppe globale alloue, elle concerne non pas un changement de nature de la dpense, mais plutt le remplacement du service initialement charg de la raliser par un autre service (mais la nature de la dpense ne varie pas). b ) - Modification du service charg de raliser une dpense : transfert de crdits Selon l'article 35 article 36 ancien - de la LOB :
"Des transferts de crdits d'un chapitre un autre, ncessits par une rforme gouvernementale ou administrative, peuvent tre oprs par dcret, condition qu'ils ne modifient pas la nature de la dpense et la rpartition des crdits par articles".

Cet article na subi aucune modification de contenu en 2004, part le changement de sa numrotation : en effet, il sagissait de larticle 36, qui devient larticle 35 de la LOB. Les oprations quil voque et autorise, savoir les transferts de crdits, ne modifient donc pas la nature de la dpense, mais uniquement le service charg de la raliser. Il s'agit d'un simple ajustement formel de l'autorisation parlementaire, qui tend rpondre une refonte partielle de l'organisation administrative. Par exemple, si un ou plusieurs services relevant d'un ministre X sont transfrs un ministre Y, ou a fortiori un nouveau ministre, ceci ncessite forcment un transfert des crdits correspondant au fonctionnement de ce ou de ces services (ou encore si un ministre est scind en deux ou plusieurs dpartements). Ainsi, cest dans le cadre de lapplication de cet article qua t adopt le dcret n 2004-875 portant reliquats de crdits dengagement dans le cadre du budget de lEtat (titre II) ; autorisant le transfert de reliquats de crdits dengagement au 31 dcembre 2003 dans le cadre du budget de lEtat (Titre II) 6me partie (investissements directs) et 7me partie (financement public) au niveau du budget du ministre du dveloppement et de la coopration internationale.

53 En tout tat de cause, les modifications ainsi autorises sont encadres dans des limites financires bien prcises puisque quil est indiqu larticle 40 de la LOB - ancien article 39 ter sans modification de contenu en 2004 - quaucun transfert ou virement de crdits dengagement et de paiement caractre valuatif ne peut tre opr au profit de ceux caractre limitatif. A ct des virements de crdits et des transferts de crdits, il existe une troisime catgorie dinterversion de crdits - toujours sans modification de lenveloppe financire globale - qui consiste en une augmentation des montants allous un poste donn par prlvement sur un chapitre spcifique prvu cet effet au sein mme de la LF annuelle, celui des dpenses imprvues. c ) - Dpenses imprvues : crdits complmentaires L'article 41 de la LOB (anc. art. 40) dispose que :
"Des dcrets peuvent ouvrir des crdits complmentaires par prlvement sur le chapitre des dpenses imprvues au profit d'autres chapitres pour faire face des dpenses urgentes et imprvues".

Dans ce cas, il n'y a aucune modification de l'enveloppe globale autorise par le Lgislatif, puisque le chapitre des dpenses imprvues figure dans la LF initiale pour un montant limitatif, dont seule la destination change en cours d'anne. A titre dexemple, le dcret n 2005-493 du 1er mars 2005 a permis louverture de crdits complmentaires par prlvement sur le chapitre des dpenses imprvues (chap.25) au bnfice de la plupart des autres chapitres budgtaires, suite ladoption de la LF complmentaire pour lanne 2004 15. En revanche, il peut y avoir des modifications plus importantes apports par le pouvoir excutif aux autorisations initiales accordes par lorgane lgislatif, et ce, notamment travers la pratique des dcrets davances, elle aussi prvue par la loi organique du budget.
2) - Les crdits supplmentaires : dcrets d'avances

En effet, la LF initiale pour 2004 a t complte par une LF complmentaire vote le 21 dcembre 2004 et portant le n 2004-87 ; ce qui a entran ladoption le mme jour dun dcret n 2004-2702 de rpartition des crdits. Cest la suite de ces diverses modifications qua ensuite t adopt le dcret n 2005-493 du 1er mars 2005 portant rpartition des crdits, ouverture de crdits complmentaires et virement des crdits darticle article au titre de lanne 2004 (JORT n 19 du 8 mars 2005, p 622 649).

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54 L'article 42 de la LOB - ancien article 41 avec une petite modification de contenu incluant dans son alina 2nd la rfrence aux deux chambres de lorgane lgislatif en 2004 - autorise l'ouverture de crdits supplmentaires par :
"dcrets d'avances, au-del des dotations inscrites au chapitre des dpenses imprvues en cas de calamits ou de ncessits imprieuses d'intrt national".

Ceci entrane un dpassement des crdits initialement vots, et c'est pourquoi l'article 42de la LOB, dans son alina second, exige que ce dpassement soit ratifi par une LF complmentaire soumettre sans dlai - et non plus immdiatement comme dans lancienne formulation de larticle concern - l'approbation de la chambre des dputs et de la chambre des conseillers dans les mmes conditions que celles relatives au vote de la LF initiale. Lexigence dune soumission de ces dcrets davance sans dlai lapprobation du Lgislatif permet de retrouver lexigence dunit, qui apparat ainsi globalement sauvegarde ; car mme si lancienne expression immdiatement pouvait paratre plus imprative, lide demeure la mme, savoir celle dune transmission trs rapide lorgane lgislatif afin quil valide les changements ainsi apports aux autorisations initiales. Par ailleurs, la soumission "sans dlai" des dcrets d'avances aux dputs, en vue du vote d'une LFC, permet de diffrencier cette LFC des autres LFC ventuelles, dont l'adoption est prvue par l'article 43 de la LOB - ancien article 42 - sans que l'lment temporel y soit prcis avec la mme vigueur. En tout tat de cause, la pluralit des actes budgtaires constate travers laspect la fois lgislatif et rglementaire, sinscrit nanmoins dans une certaine continuit qui tend prserver une cohrence globale afin de permettre lexercice du contrle de lorgane lgislatif sur cet ensemble vari. Toutefois, il nest pas toujours ais de matriser la multiplicit des flux financiers publics ; puisquen tout tat de cause, le principe de lunit budgtaire nimplique pas lintgration de tous ces flux dans le document budgtaire. 3 : La multiplicit des flux financiers publics

55 En matire dapplication du principe de lunit, l'exigence de totalit n'est pas absolue. Ainsi, certaines oprations financires de lEtat lui-mme, tout en tant autorises dans le cadre du budget annuel, ne sont pas identifies au niveau de leurs montants : ce sont les oprations de trsorerie. Il sagit en principe des oprations temporaires destines faire face une situation pendant un temps dtermin, jusqu' leur compensation ultrieure, qui doit normalement intervenir dans un bref dlai lintrieur de chaque anne budgtaire 16. Ainsi, en cours danne budgtaire, le trsor public est amen procder, en cas de besoin et chaque fois que cela savre ncessaire, de nombreuses oprations de trsorerie qui comprennent la gestion des comptes des correspondants du Trsor mais aussi dautres oprations lies la gestion de la dette publique court terme ; ce qui illustre la difficult de prvoir a priori la frquence et les montants de ces diffrents oprations. Cest donc pour tenir compte de ce caractre provisoire et difficile prvoir lavance que les oprations de trsorerie sont bien autorises par la loi de finances de l'anne, mais ne font l'objet d'aucune prvision en ce qui concerne leurs montants. Or, ceci constitue une drogation importante la rgle de l'unit, qui est sans doute justifie pour les dpts et retraits des correspondants du trsor [sortes d'oprations "blanches" qui se compensent entre elles en cours d'anne] ; mais qui est plus discutable (contestable) pour les missions et remboursements d'emprunts dont la dure est suprieure une anne, car il ny a plus alors de rgularisation au cours de la mme anne budgtaire, et on porte en mme temps atteinte au principe de lannualit.

Par exemple, le trsor peut accorder des avances ou des prts aux CPL en attendant la collecte des impts locaux, dont le produit permettra de rembourser ces avances ou ces prts ; il sagit en quelque sorte doprations blanches (comme un mariage blanc) ou neutres, cd sans aucune perte pour le Trsor public au cours dune mme anne. Larticle 10 (nouveau) de la LOB n 67-53 du 8 dcembre 1967 telle que rvise par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004, fait rfrence aux oprations de trsorerie dans le droit budgtaire tunisien, mais alors que ces oprations taient dtailles dans lancienne formulation du mme article, la nouvelle rdaction renvoie pour cela larticle 52 du code de la comptabilit publique, qui numre les oprations de Trsorerie, et considre comme telles : "les oprations relatives aux mouvements de fonds et valeurs mobilisables, la gestion des comptes des correspondants, des dpts et consignations divers titres, l'mission, gestion et remboursement des emprunts court terme, et, d'une faon gnrale, toutes les oprations intressant les comptes de crances et de dettes non budgtaires".

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56 Sur un autre plan, le principe de l'unit budgtaire, dans le cadre de lexigence de totalit, n'implique pas non plus que tous les flux financiers publics soient autoriss et prvus par la loi de finances de l'anne. En effet, certains flux financiers publics ne figurent pas dans la loi de finances annuelle, parce quils sont raliss par des personnes juridiques distinctes de lEtat. Cest ainsi que les recettes et dpenses des collectivits locales ne sont pas inscrites au budget de lEtat, alors quil sagit pourtant de flux financiers publics qui obissent aux mmes principes budgtaires que lEtat 17. Par ailleurs, cest aussi le cas des comptes de certains organismes qui participent la mission dintrt gnral de lEtat et qui ont une personnalit juridique distincte de la sienne : soit une personnalit morale de droit public, et il sagit alors de lensemble trs vari des tablissements publics caractre non administratif ou EPNA apparus en 1996 en Tunisie, et regroupant aussi bien des EPIC que des EP non qualifis mais rputs commerants dans leurs rapports avec les tiers, dont certains sont considrs comme des entreprises publiques et inscrits sur une liste dcrtale, alors que dautres ne sont pas considrs comme des entreprises publiques mais demeurent des EPNA non soumis lobligation du RPO de leur budget celui de lEtat ; soit une personnalit morale de droit priv, cest le cas des entreprises publiques qui revtent la forme juridique des Socits dEconomie Mixte (SEM) et des Socits dEtat. En tout tat de cause, les activits ralises par ces organismes participent la mission dintrt gnral de lEtat, bien quelles soient exerces selon les rgles et principes du droit commercial, et demeurent soumises un contrle administratif (tutelle) et juridictionnel de lEtat (Cour des Comptes Cour de Discipline Financire).

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Llaboration, la prsentation ainsi que les principes dexcution des budgets des CPL sont prvus par la loi organique du budget des CPL, promulgue par la loi n 75-34 du 14 mai 1975 telle que modifie et complte par la loi n 79-66 du 31 dcembre 1979 portant LF pour 1980, la loi organique n 85-44 du 25 avril 1985, la loi organique n 94-44 du 9 mai 1994 et la loi organique n 97-1 du 22 janvier 1997.

57 Nanmoins, lensemble de ces comptes est dbudgtis et constitue une attnuation la rgle de lunit budgtaire, justifie par lcran de la personnalit morale de ces personnes juridiques distinctes de lEtat. Dune manire gnrale, cependant, les amnagements apports lunit formelle et matrielle du budget de lEtat ne remettent pas en cause le postulat unitaire de base, mais en constituent simplement des adaptations pratiques, justifies par les exigences des finances publiques modernes Voyons prsent la signification du principe de l'universalit budgtaire, qui complte celui de l'unit budgtaire

CHAPITRE III : LE PRINCIPE DE LUNIVERSALITE BUDGETAIRE

L'objectif du principe d'universalit, comme c'est le cas pour l'ensemble des autres principes budgtaires, est de faciliter le contrle du Lgislatif sur lExcutif, et il complte plus particulirement le principe de l'unit budgtaire. En effet, le principe de l'universalit budgtaire constitue le corollaire du principe de l'unit, car il oblige le gouvernement, non seulement prsenter la totalit de ses prvisions de recettes et de dpenses dans un document unique, mais effectuer cette prsentation en respectant deux rgles prcises, qui sont les deux aspects du principe de l'universalit ; que lon va tout dabord identifier (Section I) avant de passer lanalyse de sa mise en uvre (Section II).

Section I : Identification du principe de luniversalit budgtaire

Le principe de luniversalit budgtaire vise : d'une part viter l'existence de "caisses noires" travers l'interdiction de la compensation entre les recettes et les dpenses et l'obligation faite au gouvernement de les inscrire sparment et chacune pour son montant global : c'est la rgle de la non-contraction, de la non-compensation ou du produit brut (1)

58 et d'autre part empcher qu'il y existe au sein de l'Etat des services "riches" et d'autres "pauvres" - du fait de la prohibition de l'affectation des recettes d'un service aux dpenses de ce mme service - : c'est la rgle de non-affectation des recettes aux dpenses (2). 1 : La rgle du produit brut En vertu de cette rgle, toutes les recettes, ainsi que toutes les dpenses, doivent figurer au budget pour leur montant intgral, sans compensation entre elles. Autrement dit, conformment cette rgle, le gouvernement doit faire apparatre dans le budget qu'il soumet au vote de lorgane lgislatif l'ensemble de ses recettes d'un ct et l'ensemble de ses dpenses de l'autre, sans tablir de compensation entre les deux catgories, qui aboutirait n'inscrire que le solde de certaines oprations. C'est ainsi que l'article 15 de la loi n 67-53 du 8 dcembre 1967 portant LOB - dont le contenu ni la numrotation ne changent en 2004 - prvoit que : Si cette rgle est si souvent consacre et maintenue, c'est parce qu'elle prsente l'avantage de permettre un contrle budgtaire efficace, car aucune dissimulation de recettes ou de dpenses n'est possible. En effet, si la contraction entre les recettes et les dpenses avait t permise, les parlementaires auraient pu tout fait ignorer certaines oprations dont le solde est nul :
par exemple : une recette de 100 sert couvrir une dpense de 100 ; le solde est = 0, par consquent il n'aurait pas du tout figur dans le document final. La rgle du produit brut empche une telle dissimulation.

Les reprsentants du peuple sont ainsi assurs de la sincrit des comptes qui leur sont prsents, ce qui facilite la lecture et le contrle politique du budget. La rgle du produit brut a pour complment la rgle de non-affectation des recettes aux dpenses, car, partir du moment o l'on inscrit les recettes pour leur montant global, cela signifie qu'elles devront servir la couverture de toutes les charges de l'Etat, de manire indiffrencie.

59 2 : La rgle de la non-affectation des recettes aux dpenses Cette rgle vient complter la prcdente, et la renforcer, car partir du moment o l'ensemble des recettes sert couvrir la masse globale des dpenses, cela empche forcment la contraction entre elles. L'article 16 de la loi n 67-53 du 8 dcembre 1967 portant LOB dispose ainsi que :
"L'ensemble des recettes est utilis pour faire face l'ensemble des dpenses".

Cette premire phrase de larticle 16 de la LOB na subi aucune modification, ni en 1996, ni en 2004, et pose un principe qui va galement dans le sens de l'unit budgtaire, en prvoyant que toutes les ressources et toutes les charges de l'Etat doivent tre runies dans un document unique, car, conformment la rgle de l'universalit, cette runion doit se faire sous la forme d'une masse globale de ressources servant couvrir une masse globale de charges. Cela signifie que toutes les recettes de l'Etat sont verses dans une caisse unique pour faire face l'ensemble de ses dpenses. A contrario, les recettes perues par un service administratif ne servent pas, selon la rgle de non-affectation, la couverture des dpenses de ce mme service, mais sont verses dans la caisse gnrale de l'Etat : aucun service administratif ne peut ainsi dcider, au moment de la prparation du budget, quune recette particulire sera affecte la couverture dune dpense prcise. Le fondement de cette rgle est en premier lieu de permettre une information correcte du Lgislatif, afin de faciliter son contrle. En effet, la rgle de non-affectation oblige le gouvernement tablir d'abord une prvision de l'ensemble des recettes, et ensuite rpartir ces recettes selon les priorits fixes en les affectant l'ensemble des dpenses, ce qui conduit oprer une chelle des dpenses prioritaires indpendamment des recettes ralises par tel ou tel service. Par exemple, il est possible que les dpenses prioritaires soient des dpenses d'Education ou de Sant, alors que les recettes qui vont servir les couvrir proviennent d'autres services de l'Etat, considrs comme moins prioritaires.

60 C'est ce choix de dpenses qui est soumis l'approbation de lorgane lgislatif. Par ailleurs, la rgle de non-affectation permet aussi de maintenir un certain quilibre entre les services de l'Etat, et de redistribuer aux services les plus pauvres l'argent dont ils ont besoin. D'un point de vue technique, la rgle de non-affectation contribue en effet viter les gaspillages ventuels que seraient tents de faire les service "riches" s'ils taient assurs de bnficier du produit de leurs propres recettes. Enfin, sur le plan politique, elle permet de rduire les propositions dmagogiques, comme par exemple la cration d'un nouvel impt en vue de financer un service caractre social. Toutefois, dans sa signification stricte, la rgle de non-affectation des recettes aux dpenses constitue un handicap la performance, et n'encourage pas les initiatives visant augmenter les rendements des services administratifs. En effet, la rgle de luniversalit dcourage les administrateurs de procder lamlioration de leur service, et de se procurer des ressources supplmentaires, car ils savent que leur service ne profitera pas directement de ces produits 18. Ceci illustre la ncessit dune adaptation de la rgle de luniversalit aux exigences de laction administrative, et sa mise en uvre concrte a progressivement t assortie d'une srie d'amnagements visant la rendre conforme aux besoins des finances publiques contemporaines.

Par exemple, en France, en 1974, certains fonctionnaires ont voulu lutter contre le gaspillage des matires premires, et ont pris linitiative de rcuprer les vieux papiers et de les vendre pour en tirer quelques ressources pour leur service, plutt que de continuer les jeter. Or, cette initiative a entran une lettre de protestation de la part du ministre des finances qui dplorait : cette mconnaissance des rgles de la comptabilit publique ..... qui prvoient que les objets mobiliers rforms des services de lEtat, doivent tre remis au domaine aux fins dalination. En effet, conformment aux rgles de la comptabilit publique, le produit de la vente des vieux papiers aurait d tre ajout aux autres produits du domaine de lEtat, sans que les services rcuprateurs en tirent un profit pour leur propre approvisionnement en papier neuf, ou pour leurs uvres sociales comme ils lavaient espr. A la suite de cette lettre du ministre des finances, la rcupration des vieux papiers a t abandonne, et le respect strict de la rgle de luniversalit a ainsi fait chouer une mesure qui tait pourtant conforme lintrt gnral.

18

61

Section II : Mise en uvre du principe de luniversalit budgtaire

Luniversalit budgtaire consiste interdire la compensation entre les recettes et les dpenses (rgle du produit brut, de la non compensation ou de la non contraction) ; et aussi viter laffectation de recettes particulires au financement de dpenses spcifiques (rgle de la non affectation des recettes aux dpenses). Or, si ces consquences sont gnralement appliques, elles connaissent certains assouplissements, aussi bien en ce qui concerne la compensation, qui est parfois permise par la LOB elle-mme (1) quen ce qui concerne laffectation, que la LOB aussi organise dans certains cas (2). 1 : les assouplissements de la non compensation L'article 39 du code de la comptabilit publique nonce clairement que :
"Aucune compensation ne peut tre faite entre les crances et les dettes publiques, sauf drogation par dcret",

ce qui pose la rgle de la non-compensation, tout en envisageant la possibilit d'une drogation par dcret. L'article 86 du mme code complte cette possibilit, car tout en posant les rgles relatives la vente des biens mobiliers ou mobiliers appartenant l'Etat, et en indiquant clairement que :
"Les chefs des dpartements ne peuvent accrotre par aucune ressource particulire le montant des crdits ouverts au budget, toute ressource devant tre ajoute au budget des recettes",

il autorise dans son dernier alina "des drogations aux dispositions qui prcdent", qui peuvent "tre dcides, pour certains cas, par dcret", ce qui ouvre la possibilit d'une drogation - par le Prsident de la Rpublique - la rgle de non compensation entre recettes et dpenses publiques. Or, cette drogation peut ventuellement se faire travers la technique des marchs de conversion.

62 En effet, l'Etat ne peut pas, en principe, recourir la compensation pour payer ses fournisseurs, mme si ces derniers ne font que transformer des biens usags en d'autres ; la procdure de droit commun tant de vendre aux enchres publiques les biens appartenant l'Etat, et d'inscrire parmi les recettes le produit de ces ventes. Si l'Etat veut ensuite acqurir des biens neufs, il doit en prvoir les crdits correspondants dans le cadre du budget annuel. Or, l'article 86, alina 3, permet justement au Prsident de la rpublique dautoriser dans certains cas le recours au march de conversion, qui consiste en un contrat portant sur la transformation de biens (gnralement usags) en biens d'une autre nature, ou prsentant d'autres caractristiques ; par exemple, de vieux matriels militaires peuvent tre utiliss pour riger une statue. En matire dimmeubles domaniaux agricoles, larticle 20 de la loi n 95-21 du 13 fvrier 1995, telle que complte par la loi n 96-48 du 10 juin 1996, permet le recours exceptionnel lalination de ces immeubles conformment aux dispositions du dernier alina de larticle 86 du CCP. Ceci signifie quil peut exceptionnellement tre drog aux conditions ordinaires de vente des meubles et immeubles appartenant lEtat, qui doivent en principe se faire aux enchres publiques moyennant le paiement comptant du prix de ladjudication la caisse du receveur des finances dsign cet effet, major dun supplment de 10% correspondant aux frais de publicit et autres frais de vente, le tout tant immdiatement vers au trsor public. Les ressources ainsi obtenues sont inscrites en totalit au budget des recettes et ne peuvent pas, en principe, tre utilises directement par ladministration ayant procd la vente. Or, larticle 20 de la loi n 95-21 du 13 fvrier 1995 (telle que complte par la loi n 96-48 du 10 juin 1996), en faisant rfrence larticle 86, alina 3 du CCP, permet justement une drogation cette procdure, sur autorisation prsidentielle (par dcret), ce qui suppose ventuellement : la vente de gr gr, conformment une ngociation entre ladministration et lacqureur de la terre domaniale concerne, des possibilits de paiement chelonn,

63 ainsi quune utilisation ventuelle du produit de la vente par le service administratif vendeur, pour des besoins lis lexcution de ce service. Cette possibilit demeure cependant exceptionnelle et dusage limit. 2 : Les attnuations la non affectation Les attnuations la non affectation sont bien plus nombreuses que les assouplissements en matire de non compensation des recettes et des dpenses, et nous avons dj examin la plupart dentre eux loccasion de ltude de la mise en uvre de lunit budgtaire. En effet, il sagit de tous les comptes qui permettent - au sein du budget de lEtat dindividualiser des ressources particulires au profit doprations spcifiques. Cest notamment ce qui se passe en matire de Fonds du Trsor (FC + FST), et doprations en capital sur emprunts extrieurs affects.

Il s'agit de poursuivre la prsentation des principes budgtaires, car si nous avons vu jusqu' prsent que le gouvernement devait prsenter au Parlement chaque anne (annualit), de prfrence dans un document unique (unit), l'ensemble de ses recettes et l'ensemble de ses dpenses (universalit) ; pour que cette prsentation soit conforme l'exigence principale de la scurit des deniers publics, il faut encore qu'elle respecte un certain ordre, soit celui qui rsulte du principe de la spcialit budgtaire.

CHAPITRE IV : LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE

Le principe de la spcialit budgtaire organise la prsentation des recettes et des dpenses de lEtat de faon ce que lorgane lgislatif connaisse l'origine de chaque recette et la destination de chaque dpense.

64 On considre en effet que les prvisions de recettes et de dpenses doivent tre prsentes de manire permettre un vote dtaill des dputs, et non un vote global, car c'est uniquement cette condition que le vote exprimant le consentement du peuple l'impt prend toute sa signification. En effet, plus la spcialisation des crdits est troite, plus le contrle de l'autorit qui donne l'autorisation de dpenser est rel et strict.

Section I : Identification du principe de la spcialit budgtaire

Le droit budgtaire tunisien a dj consacr le principe de la spcialit budgtaire dans la LOB de 1960, puis dans celle de 1967 actuellement en vigueur, telle que rvise plusieurs fois, et notamment de manire substantielle en 1996 et 2004.. Concrtement, le principe de la spcialit budgtaire implique d'abord une prsentation dtaille des recettes et des dpenses (1), et ensuite une spcialisation du vote parlementaire afin d'en assurer la prcision et par consquent l'effectivit (2). 1 : La prsentation dtaille des recettes et des dpenses La classification des recettes et des dpenses est organise par la loi organique n 67-53 du 8 dcembre 1967 portant LOB, telle que modifie substantiellement par les lois organiques du 25 novembre 1996 et du 13 mai 2004. Cette classification repose sur la distinction entre deux catgories doprations : les oprations ordinaires de lEtat, encore appeles oprations de gestion courante, car elles se renouvellent chaque anne et ont un caractre rptitif, gnralement finances galement par des ressources caractre rptitif ; et les oprations (extra ou) non ordinaires, qui sont des oprations dinvestissement en capital, et qui ne prsentent pas un caractre rptitif, mais sont ralises une fois de temps en temps. Cette distinction entre ces deux sries doprations commande la prsentation des ressources et des dpenses de lEtat en deux titres :

65 le Titre I qui regroupe les recettes et les dpenses caractre rptitif, c'est dire qui se renouvellent chaque anne pour permettre l'Etat de fonctionner. Il s'agit des recettes et des dpenses ordinaires de l'Etat qui constituent le budget ordinaire de l'Etat, galement appel budget de fonctionnement ou budget de gestion depuis la modification de la LOB en 1996. Le Titre I comporte galement les dpenses des intrts de la dette, considres comme des dpenses ordinaires (car on paie des intrts chaque anne) ; et le Titre II, qui retrace les recettes et les dpenses caractre exceptionnel, c'est dire qui ne prsentent pas un caractre fixe et rptitif, dans le sens o elles ne sont pas rgulires. On les appelle aussi dpenses de dveloppement, car elles sont destines la mise en uvre des programmes prvus par les plans de dveloppement conomique et social. Le Titre II comporte aussi le remboursement du principal de la dette publique, considr comme une dpense extraordinaire en capital ou dinvestissement. Ceci conduit lexistence, dans le budget de lEtat, de deux comptes principaux : 1 budget de fonctionnement et 1 budget dinvestissement ou de dveloppement.

Les recettes et dpenses des fonds du trsor (Fonds Spciaux du Trsor + Fonds de Concours) figurent dans le mme document global, mais part, c'est dire qu'elles ne sont intgres ni dans le Titre I, ni dans le Titre II, cause de la spcificit qui les caractrise (affectation au lieu de non-affectation, caractre valuatif et non limitatif des crdits, report illimit des sommes non dpenses la clture de l'exercice). Elles ne constituent pas pour autant un Titre III du budget de l'Etat, mais, conformment l'article 9 (nouveau) de la LOB, figurent dans une section V du budget de l'Etat. Il faut noter qu'en gnral, seules les recettes et les dpenses des FST sont connues et par consquent inscrites au budget de l'Etat, mais que celles des FC sont souvent absentes du document budgtaire soumis au vote de la chambre des dputs, du fait de l'impossibilit de savoir l'avance si des dons vont ou non les financer 19.

19

En effet, la ralisation des oprations en matire de FC dpend de la rponse des tiers pour apporter leur contribution : cest pourquoi les crdits des FC ne peuvent pas tre budgtiss l'avance.

66 Le nouvel article 11 de la LOB, rsultant de la rvision apporte la LOB n 67-53 du 8 dcembre 1967 par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004, modifie quelque peu cette articulation globale sans pourtant changer fondamentalement la distinction entre dpenses de gestion, dpenses de dveloppement et dpenses des fonds spciaux du trsor, mais en rajoutant des considrations relatives laffectation des crdits selon des programmes et des missions.

A ) - Prsentation dtaille des recettes

Suite la modification de la LOB en 1996, la prsentation formelle des ressources du budget de l'Etat est rgie par les articles 6 et 7 nouveaux (qui nont pas subi de modification en 2004). L'article 6 dispose ainsi que :
"Les ressources du budget de l'Etat comprennent : - les recettes fiscales ordinaires et les recettes non fiscales ordinaires qui constituent le titre I ; - les recettes exceptionnelles et les ressources d'emprunts qui constituent le titre II du budget ; - les ressources affectes aux fonds du trsor. "

Le mme article prcise dans son alina second que :

"Les ressources de l'Etat sont regroupes au sein de onze (11) catgories. Chaque catgorie est ventile en articles selon la nature de l'impt, du revenu ou du produit "

Ainsi, la classification des ressources de l'Etat, est fonde sur leur regroupement l'intrieur de 2 titres figurant au Tableau A annex la LF: le 1er (Titre I) consacr aux recettes fiscales et non fiscales ordinaires rparties en 4 catgories au sein de 2 sections :

67 * la 1re (section I) consacre aux recettes fiscales ordinaires qui se composent des impts directs ordinaires (1re catgorie : IRPP/IS) et des impts et taxes indirects ordinaires (2me catgorie : TVA, Droits de consommation, Droits de douane, droits sur les transports et autres produits, droits sur les actes et transactions : enregistrement, et autres taxes de type TFP, amendes et condamnations, redevances de lOffice National des Tlcommunications), * et la seconde (section II) consacre aux recettes non fiscales ordinaires qui regroupent les revenus financiers ordinaires (3me catgorie), et les revenus ordinaires du domaine de l'Etat (4me catgorie) ; et le 2nd (titre II) relatif aux recettes exceptionnelles, aux ressources d'emprunts et celles des FT, divises en 7 autres catgories figurant dans les 3 sections suivantes : * l'une consacre aux recettes exceptionnelles (section III) qui proviennent du produit du recouvrement des prts en principal (5me catgorie), et d'autres recettes exceptionnelles (6me catgorie); * l'autre relative aux ressources d'emprunt (section IV) qui se composent des ressources d'emprunts intrieurs (7me catgorie), des ressources d'emprunts extrieurs (8me catgorie), et des ressources d'emprunts extrieurs affects (9me catgorie) ; * et la dernire est rserve aux ressources des fonds du trsor (section V) au niveau d'une 10me catgorie (ressources fiscales affectes aux FT) et d'une 11me catgorie (ressources non fiscales affectes aux FT). Le Tableau suivant permet dillustrer cette classification :
TABLEAU : Prsentation formelle des recettes de l'Etat
TITRE I : Recettes Ordinaires SECTION Recettes ordinaires 1re 2me I : SECTION Recettes 3me 4me II : non TITRE II : Recettes Non Ordinaires SECTION III : Recettes exceptionnelles 5me 6me 7me 8me catgorie 9me catgorie SECTION d'emprunts IV : Ressources SECTION Ressources fonds du Trsor 10me 11me V : des

fiscales

fiscales ordinaires

catgorie catgorie catgorie catgorie catgorie catgorie catgorie Impts directs Impts et Revenus Revenus taxes Produit Autres recettes

catgorie catgorie

ressources ressources Ressources Ressources Ressources d'emprunts d'emprunts d'emprunts fiscales non fiscales affectes aux FT

financiers ordinaires du ordinaires du domaine de l'Etat

ordinaires indirects ordinaires

recouvr- exceptio intrieurs extrieurs extrieurs affectes ement nnelles affects aux FT

des prts (ex : en privati-

principal sation)

68

B ) Prsentation dtaille des dpenses

La classification des dpenses de l'Etat est un peu plus complexe que celle des recettes, car elle tient compte de deux critres cumulatifs : d'une part l'auteur (ou le service responsable) de la dpense ; et d'autre part la nature de la dpense. La classification des dpenses retenue en Tunisie opre une combinaison des diffrentes conceptions conomiques, financires, et/ou administratives. On trouve en premier lieu une classification de type organique par ministre, qui correspond la conception classique des FP, puisque l'article 11 (ancien) de la LOB disposait que "le chapitre budgtaire regroupe l'ensemble des crdits mis la disposition d'un dpartement ministriel". Cette classification a rsist la modification de 1996, mais a subi une modification en 2004, dans le sens dune meilleure prcision. En effet, larticle 11 (nouveau) alina 1er, 2me phrase, dispose dsormais que : Le chapitre budgtaire regroupe lensemble des crdits mis la disposition de chaque chef dadministration ; ce qui fait rfrence la fonction dordonnateur de chaque chef dadministration, et rpond au souci dune plus grande exactitude en ce qui concerne la manipulation des deniers publics opre par une personne, un chef dadministration qui est en principe un ministre, et non pas par un dpartement ministriel. Cependant, mme avec cette prcision supplmentaire, on constate que le chapitre budgtaire ne correspond pas forcment aux crdits mis la disposition dun seul chef dadministration (ou dun seul dpartement ministriel) dans la mesure o, comme avant la rvision opre en 2004 ; il existe toujours des chapitres spcifiques qui relvent plutt d'une classification fonctionnelle, savoir : le chapitre relatif la dette publique, gr par le MF en plus des crdits mis la disposition de son propre dpartement, introduit en 1996 et conserv en 2004 ;

69 et celui o sont inscrites les dpenses imprvues, administr par le Prsident de la Rpublique (rpartition en cours danne par dcret), qui existait avant 1996, et qui a t conserv en 2004 sans grande modification. En revanche, le chapitre relatif aux FT, dont les ordonnateurs taient les ministres aux dpartements desquels chaque fonds tait rattach, et qui avait t introduit en 1996, a t supprim en 2004. Larticle 11 (nouveau) de la LOB obit en effet depuis 2004 une formulation quelque peu diffrente, puisquil dispose que :
La loi de finances ouvre les crdits par partie et par chapitre pour les dpenses de gestion, les dpenses de dveloppement et les dpenses des fonds spciaux du trsor.

On constate ce niveau le rajout dune classification des dpenses des seuls FST et la disparition de la mention aux fonds du trsor de manire gnrale ; ce qui est logique dans le mesure o les FT se composent la fois des FST et des FC, et quau moment de la prparation du projet de LF, il nest pas possible de prvoir les montants qui seront allous aux FC alors que ceux qui seront affects aux FST peuvent tre plus ou moins valus. Par ailleurs, la LOB consacre en second lieu une classification par titre, c'est dire par type de dpenses : le titre I consacr aux dpenses de gestion et aux intrts de la dette publique, et le titre II consacr aux dpenses de dveloppement et au remboursement du principal de la dette. Plus prcisment, ce sont les articles 3 et 4 (nvx) de la LOB de 1967 telle que rvise en 1996 (sans modification en 2004) qui dterminent la prsentation formelle des dpenses de l'Etat. L'article 3 opre notamment une classification des dpenses de l'Etat en 3 catgories, puisqu'il dispose que :
"Les dpenses de l'Etat comprennent : - les dpenses de gestion et les dpenses des intrts de la dette publique qui constituent le titre I ;

70
- les dpenses de dveloppement et de remboursement du principal de la dette, qui constituent le titre II du budget. - Les dpenses des fonds du trsor"

Cette classification remplace la prcdente, qui tait fonde sur une distinction entre dpenses courantes et dpenses en capital 20. Les diffrences entre l'ancienne et la nouvelle classification ne s'arrtent d'ailleurs pas ce stade, et se retrouvent galement au niveau des subdivisions internes des titres. Lors de la rvision de la LOB en 1996, cette classification ancienne a t juge comme ne rpondant pas suffisamment aux besoins de prcision et de spcification des dpenses afin de permettre de mesurer l'impact des diffrentes interventions publiques. Dans la nouvelle classification, l'accent a ainsi t mis sur une conception fonctionnelle plus affine permettant de retracer les interventions de l'Etat dans les divers domaines, et de mieux valuer les crdits en fonction du but recherch. On trouve dsormais une classification en 2 Titres, qui comportent 5 sections et 12 parties. Le second alina de l'article 3 (nouveau) prcise en effet que :
"Les dpenses de l'Etat sont regroupes au sein de douze (12) parties".

Le Titre I intitul "dpenses de gestion et dpenses des intrts de la dette publique", contient les 2 premires sections : la 1re Section consacre aux dpenses de gestion qui comportent 4 parties appeles : "rmunrations publiques" : Cette partie correspond aux crdits utiliss pour payer le personnel politique des ministres, cest dire les ministres et les membres des cabinets ministriels ;

On trouvait galement une telle distinction Titre I/Titre II dans le cadre de la LOB de 1967, mais la diffrence apparat en 1er lieu au niveau des intituls, puisque le titre I tait consacr aux dpenses courantes et le titre II aux dpenses en capital. La 2nde diffrence importante apparat au niveau de l'individualisation de la dette publique, dans la mesure o un chapitre est dsormais consacr cette rubrique. Selon l'expos des motifs du projet de loi portant rvision de la LOB, cette mesure devait permettre de mieux grer la dette publique en tenant compte des contraintes particulires de gestion, notamment de la fluctuation des taux de change.

20

71 "moyens des services" : Cette partie correspond aux crdits ncessaires la rmunration des fonctionnaires et lachat du matriel et des fournitures courantes ncessaire au fonctionnement des services ; "interventions publiques" : Cette partie concerne les dpenses dintervention de lEtat, notamment sous forme de subventions servies aux tablissements et entreprises publics ; et "dpenses de gestion imprvues" ; et la 2nde Section relative aux intrts de la dette publique qui comporte la 5me partie portant le mme intitul. Le Titre II intitul "dpenses de dveloppement et de remboursement du principal de la dette", comporte les 3 sections suivantes : la 3me Section relative aux dpenses de dveloppement destines selon l'article 5 (nouveau) de la LOB " l'excution des programmes prvus par les plans de dveloppement conomique et social", qui se subdivise en 4 parties : investissements directs, financement public, dpenses de dveloppement imprvues, et dpenses de dveloppement sur ressources extrieures affectes ; la 4me Section consacre au remboursement du principal de la dette publique, qui contient la 10me partie portant le mme intitul ; et la 5me Section retraant les dpenses des fonds du trsor au sein d'une 11me partie consacre aux dpenses des FST, et d'une 12me partie relative aux dpenses des FC. Le tableau suivant permet dillustrer schmatiquement cette classification :

72

TABLEAU : Prsentation formelle des dpenses de l'Etat

TITRE I : Dpenses de gestion et de TITRE II : Dpenses de dveloppement et de remboursement du remboursement des intrts de la dette
SECTION I : SECTION II

principal de la dette
SECTION III :

Dpenses

de SECTION
IV

SECTION

: Dveloppement

Dpenses de gestion

Intrts de dette publique la

Remboursement du principal de la dette

6me Partie d Investis7me Partie Financements publics 8me Partie Dpenses 9me Partie 10me Partie

V : Dpenses

des Fonds du Trsor

11me Partie 12me partie

1re Partie

2me Partie

3me Partie

4me Partie

5me Partie

Rmun- Moyens Interrations des

Dpenses Intrts

Dpenses Rembour- Dpenses Dpenses sement du des FST des FC principal

ventions de gestion la

dett sements directs (raliss

de dvelop- de pement dvelop-

publiques Services publiques imprvues publique

(Subventions imprvues aux

pement sur de la dette ressources extrieures affectes

directemen servies t par Etat

EP et entp. Pub

Pour le dtail, ce sont les articles 11 et 12 (nouveaux) de la LOB qui prcisent la rpartition des crdits par nature et par service, conformment la rgle de la spcialit budgtaire. Ainsi, l'article 11 (nouveau) dispose :
"La LF ouvre les crdits par partie et par chapitre pour les dpenses de gestion, les dpenses de dveloppement et les dpenses des fonds spciaux du trsor. Le chapitre budgtaire regroupe l'ensemble des crdits mis la disposition de chaque chef dadministration "

Il s'agit l d'une prcision quant l'auteur de la dpense, c'est dire en gnral le ou les ministres qui en sont les ordonnateurs. A travers lexpression chef dadministration la place de dpartement ministriel, le lgislateur semble avoir voulu approfondir la spcialisation budgtaire, puisque les crdits sont effectivement grs par une autorit administrative et non par un organe. Larticle 11 (nouveau) consacre par ailleurs une innovation intressante en ce qui concerne la gestion publique, en introduisant lide dune gestion par objectifs, puisquil dispose que la loi de finances peut autoriser laffectation des crdits selon des programmes et missions ; tant prcis quune mission peut se composer de plusieurs programmes conformment aux dfinitions lgales donnes ces termes.

73 En effet, selon larticle 11 (nouveau) alina 3 :

Les programmes comprennent les crdits affects une action ou un ensemble dactions homognes mises la charge de chaque chef dadministration en vue datteindre des objectifs dtermins et des rsultats pouvant tre valus.

Et lalina 4 du mme article ajoute que :

Les missions comprennent un ensemble de programmes concourant concrtiser une stratgie dintrt national.

Quant l'article12 (nouveau) - qui na pas subi de modification, ni de reclassement en 2004 il prcise la nature ou la destination de la dpense, puisqu'il dispose que :
"Les crdits ouverts sont rpartis l'intrieur de chaque partie par articles, paragraphes et sous-paragraphes, selon leur nature et leur destination, et ce, conformment une nomenclature qui sera fixe par dcret".

Le dcret dont il s'agit est le dcret n 99-529 du 8 mars 1999, qui prvoit la nomenclature en question. Elle entre en vigueur partir du 1er janvier 2000, c'est dire qu'elle s'applique compter de la gestion 2000, et qu'elle a servi l'laboration du projet de budget qui a t prsent l'examen des dputs compter du 15 novembre 1999. Cette rpartition des crdits par chapitre, par article, paragraphes et sous-paragraphes permet en fait simplement de savoir "qui ?" va dpenser "quoi?". En effet, le chapitre budgtaire correspond en principe un dpartement ministriel, ce qui reprsente une classification organique [sauf les 2 exceptions prvues par la LOB : le chapitre relatif la dette publique et celui qui prvoit les dpenses diverses et imprvues] et la division par partie correspond une classification fonctionnelle, puisqu'elle permet de rpondre la question de savoir quoi va servir la dpense, c'est dire qu'elle nous claire sur son objet ou sa fonction.

74 Par rapport l'ancienne classification, celle-ci prsente l'avantage de regrouper en un seul document l'ensemble des dpenses de l'Etat, mme celles qui vont tre ralises l'aide de ressources affectes comme les dpenses des FST ou celles qui proviennent d'une affectation des emprunts extrieurs. Elle prend galement en considration, non seulement les investissements qui vont tre effectus par l'Etat, mais encore ceux qui vont l'tre par les EP dont la plus grande partie des ressources est constitue par des dotations budgtaires. Le cot de l'investissement public est donc plus facilement dtermin 21. Une prsentation aussi dtaille des recettes et des dpenses permet une lecture claire du budget. Par consquent, ceci doit permettre aux dputs deffectuer un contrle efficace, travers un vote prcis exprimant, en connaissance de cause, le consentement du peuple limpt. 2 : La spcialisation du vote parlementaire La spcialisation du vote parlementaire complte la spcialisation de la prsentation budgtaire 22. En effet, lorgane lgislatif ne va pas voter le budget en bloc, mais il faut quil sexprime sur chaque article de la loi de finances et ensuite sur chaque ressource et sur chaque dpense inscrite dans le budget de lEtat qui laccompagne. En ralit, il est quand mme matriellement impossible dautoriser individuellement chaque recette et chaque dpense, et larticle 30 (ancien) de la LOB disposait dj que :
1) les prvisions de dpenses font lobjet dun vote par partie et par chapitre.. cest dire par ministre et par nature ; et : 2) les prvisions de recettes font lobjet dun vote pour chaque titre.. cest dire par type de recettes (ordinaires et non ordinaires).

21

.De plus, cette prsentation permet un meilleur regroupement des dpenses selon leur nature ; par exemple, dans la prcdente classification, la partie relative aux pouvoirs publics regroupait aussi bien les rmunrations des membres de la chambre des dputs ou du gouvernement, que certains moyens matriels pour assurer leurs fonctions ; tandis que la 3me partie relative aux moyens des services regroupait les rmunrations des autres personnels de l'Etat ainsi que les moyens matriels qui leur taient affects. Il tait donc difficile de dterminer le montant des dpenses relatives aux personnels de l'Etat sans devoir effectuer des oprations de calcul complexes. Cet inconvnient ne se retrouve plus dans la nouvelle classification. Ndlr : Pour complter ltude de ce paragraphe, consulter le module sur Llaboration et le vote de la loi de finances et du budget.

22

75 Modifiant ce dispositif, larticle 30 (nouveau) de la LOB, tel que rsultant de la rvision de 2004 - dsormais article 29 en fonction du reclassement opr - reprend la spcialisation du vote des dpenses en insistant dsormais sur la section (et non plus la partie) et le chapitre ; et confirme la spcialisation du vote des recettes par titre. Larticle 29 de la LOB supprime par ailleurs toute rfrence aux budgets annexes, et rajoute des prcisions supplmentaires en ce qui concerne les FST dont seules les recettes doivent dsormais faire lobjet dun vote par fonds ; alors que selon lancien article 30, les prvisions de dpenses des FST devaient galement faire lobjet dun vote par fonds. En effet, dans le cadre dun 3me point, larticle 30 (nouveau) - ancien article 29 - dispose que : 3. - pour les FST, la totalit des recettes fait lobjet dun vote pour chaque fonds ; ce qui leur confre une plus grande marge de manuvre concernant leurs dpenses, et encore plus de souplesse. En revanche, la spcialisation budgtaire a t renforce lgard des tablissements publics, dont les prvisions de dpenses ainsi que de recettes taient prcdemment soumises seulement deux votes (1 vote pour les prvisions de dpenses + 1 vote pour les prvisions de recettes) par catgorie dtablissements ; puisque larticle 29, 4me point de la LOB, dispose que : 4. - pour les tablissements publics, la totalit des recettes et la totalit des dpenses proposes font lobjet dun vote pour chaque chapitre. Si lon revient larticle 11 (nouveau) selon lequel le chapitre budgtaire regroupe lensemble des crdits mis la disposition de chaque chef dadministration, il en rsulte que la spcialisation peut vritablement tre pousse assez loin, et au moins au niveau de chaque ministre en tant quorgane de tutelle sur un ensemble dtablissements publics 23.

23

En effet, mme si lexpression chef dadministration peut galement faire rfrence aux directeurs des tablissements publics, les dputs seraient surchargs sils devaient voter les prvisions de dpenses et de recettes de chaque EP. On considre par consquent que lexpression chef dadministration vise le ministre, ordonnateur principal des dpenses de son dpartement.

76 En fait, un compromis entre la spcialisation pousse lextrme (qui risquerait dtre trop longue, fastidieuse et finalement peu pertinente) et la globalit du vote (qui ne permettrait pas une connaissance prcise des oprations envisages par le gouvernement) a donc t opr par la LOB afin de concilier la ncessit dun vote parlementaire prcis avec limpratif dun contrle politique global et cohrent. Ainsi, au niveau pratique, les dtails concrets sont laisss aux soins du pouvoir rglementaire qui a pour mission dexcuter le budget et la loi de finances ; et qui concrtise la mise en uvre du principe de spcialit.

Section II : Mise en uvre du principe du principe de la spcialit budgtaire

La spcialit budgtaire organise la prsentation dtaille des recettes et des dpenses de lEtat, afin de faciliter le vote du Lgislatif en la matire. Cest ce qui justifie le classement des ressources et des charges en diffrents titres, chapitres, sections, paragraphes, articles, etc. Plus prcisment, la spcialit concerne principalement les dpenses, qui sont ventiles de la manire la plus prcise possible afin dviter les risques dabus, de gaspillage ou de constitution de caisses noires. Cest pourquoi les crdits vots par le Lgislatif, et qui valent autorisation de dpenser, ont en principe un caractre limitatif. Il sagit l des consquences normales du principe de spcialit (1). Toutefois, les ncessits de laction administrative quotidienne imposent parfois quelques entorses cette rigueur, et cest dans ce sens que la LOB elle-mme prvoit la possibilit pour le gouvernement de modifier en cours dexercice lautorisation initiale du Lgislatif en matire de crdits, aussi bien au niveau du service responsable qu celui des montants prvus, qui peuvent tre exceptionnellement dpasss (2). 1: Le caractre limitatif de la rpartition des crdits La rpartition des crdits budgtaires est, conformment au principe de spcialit, doublement limitative : dune part elle est fortement dtaille quant la destination de chaque montant autoris, c'est dire en ce qui concerne le service auquel est affect le crdit, et la nature de ce dernier (A) ;

77 et dautre part au niveau des montants vots, qui sont en principe fixes, et reprsentent une limite maximale ne pas dpasser, en ce qui concerne chaque poste de dpenses (B).

A - Au niveau de la destination de la dpense

La rpartition des crdits budgtaires s'effectue suivant la destination de la dpense, cest--dire que lon tient compte la fois du service qui va raliser la dpense et de lobjet de celle-ci. La classification des dpenses en fonction du service responsable correspond la classification par ministres, et le classement par type de dpenses correspond aux diffrents parties (= diffrents postes de dpenses) lintrieur de chaque ministre. En effet, conformment larticle 11 (nouveau) de la LOB :
La loi de finances ouvre les crdits par partie et par chapitre pour les dpenses de gestion, les dpenses de dveloppement et les dpenses des fonds spciaux du trsor

Ainsi, l'ensemble des rgles relatives la rpartition des crdits inscrits dans le cadre de la LF, concernent en tout tat de cause, non seulement les dpenses de gestion mais galement celles de dveloppement, qui sont galement prvues - sauf exception - de manire limitative, et correspondent aux investissements publics pour l'anne en question. Il s'agit des deux ples d'activit d'une mme personne publique, soumis l'approbation des dputs dans le cadre d'un document unique composantes multiples : le budget de l'Etat, qui sert non seulement assurer le fonctionnement ordinaire des administrations de l'Etat, mais encore intervenir de manire active - bien que souvent indirectement - dans la vie conomique et sociale du pays, non seulement travers le budget de dveloppement, mais aussi grce aux FST 24. Concernant la rpartition des crdits, elle s'effectue par chapitres et par parties (voir Supra : Tableau : Classification et Prsentation budgtaire des dpenses de l'Etat).

24

Etant prcis que la rfrence aux FST dans le cadre de la 1re phrase de larticle 11 (nouveau) a t rajoute en 2004.

78 La rpartition plus dtaille par article, paragraphe et sous-paragraphe des crdits initialement vots par le Lgislatif s'effectue ensuite par dcret et/ou arrt suivant la nature et la destination de la dpense, et suivant le degr de prcision de la ventilation. En effet, l'article 12 (nouveau) de la LOB (pas de modification en 2004) dispose que :
"Les crdits ouverts sont rpartis l'intrieur de chaque partie par articles, paragraphes et sous-paragraphes selon leur nature et leur destination",

L'article budgtaire est une subdivision interne du chapitre gnral et reprsente un dcoupage des dpenses par secteur ou par destination, qui est effectu par dcret, conformment larticle 32 (nouveau) de la LOB, dsormais article 31.. La LOB prcise cependant que cette rpartition par dcret ne peut apporter aucune modification aux crdits vots par lorgane lgislatif (article 31, alina 2 de la LOB). Par consquent, le gouvernement est en principe tenu par la prsentation de la rpartition des crdits faite lors de la discussion du budget.

B - Au niveau du montant de la dpens

Les crdits inscrits dans le cadre des diffrents postes budgtaire, ont en principe, sauf exception, un caractre limitatif. De plus, la classification opre par la loi de finances est complte par une classification encore plus dtaille, effectue par dcret, appel "dcret de rpartition". Ce dernier ne doit en aucun cas modifier les autorisations et prvisions initiales, et il est gnralement adopt en mme temps que la loi de finances elle-mme. En effet, le dcret de rpartition intervient pour effectuer les virements de chapitres articles (article 31 de la LOB), et c'est souvent le mme numro de journal officiel publiant la LF, qui publie galement le dcret portant rpartition des crdits ouverts par elle.

79 Des arrts de rpartition effectuent ensuite la sous-rpartition en paragraphes et sousparagraphes, des crdits ouverts l'intrieur de chaque article [par le dcret de rpartition publi en mme temps que la loi de finances] conformment l'article 33 (nouveau) de la LOB, dsormais article 32. Avant 2004, la rpartition des crdits de chaque article, par paragraphe et sous-paragraphe seffectuait uniquement par arrt du MF. Dsormais, les autorits comptentes dans ce domaine sont :
le ministre des finances pour la rpartition des dpenses de gestion en articles et

paragraphes, et pour la rpartition des crdits dengagement des dpenses de dveloppement en paragraphes et sous-paragraphes ;
les chefs dadministration en ce qui concerne la rpartition des dpenses de gestion

lintrieur des paragraphes et sous-paragraphes, et aussi pour ce qui est de la rpartition des crdits de paiement des dpenses de dveloppement de chaque article par paragraphes et sous-paragraphes. Quelle que soit cependant lautorit administrative comptente en matire de rpartition des crdits ouverts par la LF, et quelque niveau de lexcutif que lon se place - par ex. on constate depuis 2004 une comptence des directeurs dEP en la matire (article 33 de la LOB) - le gouvernement demeure li par le vote initial, toute exception tant strictement limite et encadre par la LOB. Ceci sexplique par le principe de spcialit budgtaire, qui sentend en une double limitation concernant les crdits vots par les dputs, d'une part au niveau de leur destination, qui est en principe dtermine l'avance, et d'autre part au niveau des montants qui sont en principe limitatifs. En effet, larticle 95, alina 2nd du CCP dispose que :
Les ministres et secrtaires dEtat, chefs de dpartements, etc. ... ne peuvent .... sous leur responsabilit, dpenser au-del des crdits [ouverts par la loi de finances] ni engager une dpense nouvelle avant quil ny ait t pourvu dans les conditions prescrites par la LOB.

80 Quant l'article 2 de la loi n 85-74 du 20 juillet 1985 relative la dfinition et la sanction des fautes de gestion commises l'gard de l'Etat, des EPA, des CPL et des entreprises publiques et la cration d'une Cour de Discipline Financire, il dispose que :
"Le dpassement de crdit ne constitue une faute de gestion que lorsqu'il concerne des dpenses sur crdits limitatifs",

Ce qui signifie a contrario que tous les crdits ne sont pas limitatifs. En effet, des assouplissements sont apports l'application stricte du principe de spcialit, aussi bien en ce qui concerne la rpartition des crdits par services et par destination, qu'en ce qui concerne les montants des crdits eux-mmes

2 : La possibilit de modifier les autorisations initiales La rigidit de la spcialisation des crdits est attnue par la LOB elle-mme, qui prvoit qu'en cours d'anne budgtaire, des modifications peuvent tre apportes par dcret aux autorisations initiales, aussi bien au niveau de la rpartition des crdits [par service ou par destination] (A), qu'au niveau de leurs montants (B) 25. En effet, si l'unit est fragmente travers les actes rglementaires qui compltent et modifient le document budgtaire initial [et ce, mme si leur adoption est autorise par la LOB elle-mme], la spcialit se trouve tout autant contourne lorsque les autorisations parlementaires initiales sont modifies par le mme pouvoir rglementaire. Par ailleurs, si la conjoncture politique ou conomique justifie des changements considrs comme plus importants, seul le pouvoir lgislatif lui-mme est habilit les autoriser, travers le vote d'une loi de finances complmentaire ou supplmentaire (C).

A) - Modifications de la rpartition initiale des crdits

La LOB permet au gouvernement d'oprer, en cours d'anne, des modifications des autorisations initiales, tant en ce qui concerne le service responsable de la dpense (1) que la nature des dpenses autorises (2).
N.B : Ces points ont dj t examins lors de l'analyse de la mise en uvre du principe de l'unit, dont ils constituent un amnagement, et on les retrouve galement ce niveau, sous un autre angle.
25

81 Il convient de prciser que ces modifications sont effectues selon les cas par dcrets ou arrts. Le dcret intervient en matire de budget gnral de l'Etat, pour raliser le transfert de chapitre chapitre, et les virements d'article article. Ces mmes oprations sont ralises par arrt lorsqu'elles concernent des paragraphes entre eux ou des sous-paragraphes entre eux, ou aussi lorsqu'elles ont trait au budget des EP ou des FST.
1) - Modification du service charg de la dpense : transfert de crdits

En ce qui concerne la destination des crdits, la LOB (article 35) dispose que des transferts de crdits d'un chapitre un autre peuvent tre effectus, au cas o ils sont ncessits par une rforme gouvernementale ou administrative, et condition qu'ils ne modifient pas la nature de la dpense et la rpartition des crdits par articles. Les transferts de crdits consistent donc modifier la dtermination du service responsable de l'excution de la dpense, sans en modifier la nature, ce qui fait que l'interversion d'un chapitre un autre ne dnature pas l'affectation initiale de la dpense l'objet initialement prvu parla LF. Il s'agit d'un simple ajustement formel de l'autorisation parlementaire, qui tend rpondre une refonte partielle de l'organisation administrative, et ncessitant par consquent un transport des crdits correspondants.

2) - Changement de la nature de la dpense : virement de crdits

Contrairement aux transferts de crdits, les virements de crdits d'article article, galement autoriss par la LOB (articles 36, 37, 38), et qui peuvent tre oprs par dcret, par arrt, voire depuis 2004 par dcision du directeur dtablissement - selon qu'il s'agit de ministres, de FST ou d'EP - consistent en des interversions matrielles des postes de dpenses initialement prvus par lorgane lgislatif, cd en une modification de la nature de la dpense.

82 Cette possibilit ainsi accorde au gouvernement d'affecter autrement les crdits autoriss par les dputs, lui permet de droger non seulement la volont initiale du Lgislatif, mais aussi au dcret de rpartition initialement adopt en mme temps que la LF. L'obligation de conformit aux crdits vots ne concerne donc apparemment que la rpartition des crdits qui suit immdiatement l'adoption de la LF, mais se trouve carte ultrieurement, travers la pratique des virements de crdits. Toutefois, de telles modifications ne peuvent intervenir qu' l'intrieur de la mme partie d'un mme chapitre lorsque la modification est ralise par dcret, ou l'intrieur d'un mme article budgtaire lorsqu'elle rsulte d'un simple arrt, ce qui circonscrit l'intrieur de limites organiques prcises, la comptence ainsi accorde au pouvoir rglementaire de modifier la nature de la rpartition initiale des crdits. Par exemple, l'intrieur de la partie intitule Moyens des Services (3me partie), il est possible de prlever un montant inscrit sur un article "X" du Chapitre du ministre de l'quipement et de l'allouer un autre article "Y" qui concerne une autre srie de dpenses, mais condition que ce changement intervienne l'intrieur du mme ministre (chapitre), et qu'il serve l'achat de biens ou de services concernant les Moyens des Service (partie)

B) - Dpassement des montants vots par la LF initiale

Nous avons vu que normalement, les crdits vots par le Lgislatif avaient un caractre limitatif. Cependant, la LOB elle-mme prvoit l'existence d'une catgorie spcifique de crdits qui n'ont pas ce caractre limitatif, savoir les crdits valuatifs qui existent dans un certain nombre de cas limitativement numrs (1). Il existe galement une autre catgorie de crdits qui sert augmenter les dotations initiales, savoir les crdits relatifs aux dpenses imprvues dont le montant est dtermin l'avance mais non la destination (2). Par ailleurs, des crdits supplmentaires peuvent tre autoriss exceptionnellement dans certains cas par dcrets d'avances (3).
1) - Les crdits valuatifs

83 La LOB prvoit l'existence de plusieurs catgories de crdits ayant un caractre valuatif : ceux qui concernent la dette publique, dans la mesure o les fluctuations des taux de change peuvent agir sur ces montants la hausse ou la baisse ; en effet, selon l'article 11 (nouveau) de la LOB, les dpenses relatives au chapitre de la dette publique en principal et en intrts : "ont un caractre valuatif, et les dpenses additionnelles sont payes le cas chant sur les ressources du trsor public"; ceux des EP car il peut s'avrer que les recettes soient suprieures aux prvisions initiales, d'o une ventuelle augmentation des dpenses en cours d'anne budgtaire ; ainsi larticle 17 - ancien article 20 - de la LOB prcise que : "Le budget de l'EP a un caractre valuatif, il peut tre modifi en recettes et en dpenses par arrt du ministre de tutelle, toutefois les dpenses ordonnes doivent rester dans la limite du montant des recettes effectivement recouvres au profit de chaque tablissement public"; ceux des fonds du trsor [FST et FC] qui obissent la mme logique, puisque selon l'article 21 - ancien article 24 - de la LOB : "Les crdits allous ... [aux fonds du Trsor] ... ont un caractre valuatif", ce qui signifie que les dpenses des FT peuvent tre majores en cours d'anne par arrt du ministre des finances mais, comme pour les EP, "dans la limite de l'excdent de recettes enregistr". ainsi que ceux des fonds spciaux introduits dans la LOB par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004, bien que l'expression " caractre valuatif" ne soit pas utilise ; car il est prcis l'article 22, alina 2 que : des crdits peuvent tre accords du budget de lEtat au profit de ces fonds en plus des montants qui peuvent tre recouvrs ou des montant qui leur seront affects. Par ailleurs, il convient de signaler que lorsqu'il s'agit de crdits caractre valuatif, l'on peut trouver dans la loi de finances de l'anne une ligne vide la place des chiffres correspondant normalement aux recettes et aux dpenses, au cas o aucune valuation n'a pu tre faite au moment du vote de la loi de finances. A titre d'exemple, c'est ce qui s'est pass dans le cadre de la loi de finances pour l'an 2000, puisqu'en face du FST intitul "Fonds Commun des Collectivits Locales" (FCCL) qui sert notamment renflouer les caisses des CPL (mais aussi dautres instances ), il n'y avait aucun chiffre.

84 Or, ceci ne signifie pas suppression ou disparition de ce fonds, mais simplement qu'aucune valuation n'avait encore t faite au moment du vote de la LF initiale car celle-ci a lieu ultrieurement, en cours d'anne budgtaire, les rgularisations tant ensuite ralises dans le cadre de la loi de rglement du budget. En-dehors des crdits expressment qualifis d'valuatifs - EP, FT, Dette publique - la modification des montants initiaux prsente un caractre exceptionnel et concerne notamment : les dpenses imprvues, et les crdits supplmentaires.
2) - Les dpenses imprvues : crdits complmentaires

La LOB permet l'ouverture de crdits complmentaires (article 41 LOB) par prlvement sur le chapitre des dpenses imprvues (qui est un chapitre non organique) au profit d'autres chapitres (cette fois-ci organiques) pour faire face des dpenses urgentes et imprvues. Dans ce cas, il n'y a aucune modification de l'enveloppe globale autorise par le Lgislatif, puisque le chapitre des dpenses imprvues figure dans la LF initiale pour un montant limitatif, dont seule la destination change en cours d'anne. C'est un dcret qui autorise l'ouverture de crdits complmentaires par prlvement sur le chapitre des dpenses imprvues, au profit d'autres chapitres demandeurs pour faire face des dpenses urgentes et imprvues [ex : frais de lutte contre un incendie au sein de locaux administratifs].
3) - Les crdits supplmentaires : dcrets d'avances

L'article 42 de la LOB - ancien article 41 - autorise l'ouverture de crdits supplmentaires par dcrets d'avances, au-del des dotations inscrites au chapitre des dpenses imprvues, en cas de calamits ou de ncessits imprieuses d'intrt national ; ce qui entrane un dpassement des crdits initialement vots, et doit par consquent tre ratifi par une LF complmentaire soumettre immdiatement l'approbation des dputs. Ainsi, alors que dans le cas des crdits complmentaires il n'y avait pas d'augmentation globale de l'enveloppe budgtaire, puisqu'il suffisait de prlever une partie des montants inscrits au chapitre des dpenses imprvues pour l'affecter aux chapitres demandeurs ; dans le cas des crdits supplmentaires on assiste un accroissement des montants globaux.

85 C'est pour cette raison qu'il existe une diffrence de rgime juridique entre ces deux oprations : la premire peut se faire directement par le pouvoir rglementaire seul, sans intervention du lgislateur ; tandis que la seconde, qui emporte des changements plus substantiels, justifie une intervention rglementaire au premier chef, pour rpondre l'urgence, mais ncessite imprativement et en second lieu, l'aval du pouvoir lgislatif lui-mme, au mme titre que toutes autres modifications de la loi de finances initiale.

C) - Autres modifications de la loi de finances initiale

Indpendamment de toutes les modifications partielles prcites, l'article 43 de la LOB ancien article 42 - prcise que :
"D'autres modifications de la loi de finances peuvent intervenir au cours de l'anne budgtaire"

Toutefois, ces autres modifications ne peuvent pas tre adoptes par dcret, et sont soumises une condition stricte, qui est celle de :
"faire l'objet de lois de finances complmentaires, soumises, dans les mmes conditions que la loi de finances initiale, la chambre des dputs et la chambre des conseillers " ;

c'est--dire une nouvelle autorisation parlementaire, et par consquent l'expression, une autre fois, du consentement du peuple la dcision financire. C'est ainsi qu'en 1999, on a fait usage de cette possibilit pour modifier compltement l'affectation initiale de certains crdits, sans augmentation des montants globaux, et en-dehors des cas prvus par les articles 36 [dsormais article 35 : transferts de crdits de chapitre chapitre l'intrieur de la mme partie, effectue par dcret] ou 37 [dsormais article 36 : virements de crdits d'article article l'intrieur de la mme partie du mme chapitre, galement par dcret] de la LOB, c'est dire qu'il y a eu prlvement de crdits autoriss sur certaines parties, pour les affecter une autre partie.

86 Toutefois, quels que soient les chargements apports, ils ne sont pas censs remettre fondamentalement en cause lquilibre budgtaire initial qui est un quilibre macroconomique global Il convient donc prsent daborder ltude du principe de lquilibre budgtaire, qui complte les 4 autres principes.

CHAPITRE V : LE PRINCIPE DE LEQUILIBRE BUDGETAIRE

La rgle de l'quilibre entre les dpenses et les recettes de l'Etat semble vidente car elle reprsente en principe la garantie d'une bonne gestion budgtaire. Il convient den prsenter les grandes lignes (Section I) avant dexaminer comment elle est mise en uvre (Section II).

Section I : Identification du principe de lquilibre budgtaire

A lorigine, le principe de lquilibre budgtaire tait entendu au sens strict (1) ; mais cette signification a ensuite volu pour acqurir aujourdhui un sens relatif (2) 1 : Lquilibre budgtaire absolu Laffirmation de bon sens selon laquelle les recettes publiques doivent tre gales aux dpenses publiques a domin la gestion financire du XIXme sicle, et mme les premires annes du XXme sicle. Elle s'applique encore aujourd'hui de manire stricte aux budgets des collectivits locales et des tablissements publics. Cependant, elle n'a fait l'objet d'une inclusion dans les textes de droit positif que rcemment 26. Ainsi, la situation idale apparat comme tant celle d'une adquation entre les recettes et les dpenses, l'excs dans un sens ou dans l'autre tant ngatif.

26

Par exemple, en France, on constate la rfrence l'quilibre financier partir de 1956 (article 50 de l'ordonnance organique du 19 juin 1956 relative aux lois de finances.

87 En effet, les recettes publiques doivent essentiellement servir couvrir les dpenses, et si l'on enregistre un excdent de recettes, cela signifie que la pression fiscale est trop forte et que les contribuables sont surimposs, d'o un risque de paralysie de l'activit conomique, voire un risque politique de mcontentement 27. En sens inverse, l'excdent de dpenses sur les ressources est tout aussi gnant puisqu'il signifie l'impossibilit pour l'Etat de raliser certaines actions, sous rserve de combler l'cart entre les ressources et les besoins cest--dire le dsquilibre - par le recours diffrents moyens ; et notamment travers le recours l'emprunt. Il existe en effet plusieurs moyens de compenser le dsquilibre budgtaire : par la cration de monnaie supplmentaire ; mais cela comporte un risque dinflation et donc de crise conomique ; par la rduction des dpenses publiques, mais il y a alors un risque de crise sociopolitique ; et enfin par le recours l'emprunt, quil convient ensuite de rembourser (risque de ne pas pouvoir rembourser, daugmenter les dettes, crise conomique, financire, etc.) ; mais cela demeure le moyen prfr et privilgi afin de combler le dsquilibre du budget de lEtat. Le recours l'emprunt a cependant longtemps t critiqu, et notamment par les "classiques" qui le considraient comme "un moyen de rejeter les charges publiques sur les gnrations futures", puisque pour tre exonrs dans le prsent, les contribuables seront frapps dans l'avenir. Sur le plan politique en outre le recours lemprunt peut porter atteinte lautonomie de lEtat qui y a recours. En effet, lemprunt entrane l'endettement de l'Etat, ce qui peut a priori sembler dangereux, surtout que dans le pass, il a pu conduire la mise sous tutelle des finances d'un Etat par des puissances trangres, ce qui fut notamment le cas de la Tunisie au XIXme sicle 28.

Toutefois, sur le plan strictement budgtaire, l'excdent de recettes sur les dpenses n'est jamais problmatique puisqu'il est comptabilis sous forme d'pargne budgtaire qui sert pour les annes suivantes.
28

27

On sait en effet que la cause principale de l'tablissement du protectorat franais a t la crise des finances publiques tunisiennes du fait de l'endettement public dmesur qui a provoqu la banqueroute de l'Etat et l'ingrence des puissances trangres dans son fonctionnement.

88 En tout tat de cause, l'emprunt n'est pas une "recette" dfinitive comme l'impt, mais seulement une ressource temporaire, puisqu'il faudra la rembourser ; et il sert couvrir le dsquilibre budgtaire provisoire qui fait partie de lquilibre budgtaire relatif. 2 : Lquilibre budgtaire relatif De nos jours, le principe de lquilibre budgtaire est affirm avec force par le Conseil Constitutionnel franais. Toutefois, comme il y a toujours des dpenses de plus en plus importantes et diversifies assurer, et quil est quasiment impossible de les financer uniquement par le recours limpt cause des risques de phnomnes de rsistance des contribuables, on aboutit le plus souvent un cart entre les ressources et les charges de lEtat quil est ncessaire de combler ; ce qui aboutit admettre de nos jours lexistence dun dsquilibre budgtaire matris dans le cadre dun quilibre macro-conomique global. Ainsi, au sens des finances publiques modernes, l'quilibre du budget de l'Etat n'a pas de valeur en soi, et doit tre replac dans le cadre de l'quilibre macro-conomique global, qui s'accommode d'un dsquilibre modr, dans la mesure o les recettes provenant de l'impt ne peuvent tre illimites, compte tenu de la ncessit du maintien d'une pression fiscale "acceptable" par les contribuables, tout en demeurant rentable pour le fisc. De ce fait, lquilibre budgtaire ne consiste pas tout fait en une quivalence arithmtique entre les recettes et les dpenses de lEtat ; mais permet de maintenir dans certaines limites lventuel dsquilibre budgtaire, qui peut tre provoqu soit par un dficit (A), soit par un dcouvert budgtaire (B).

A ) - matrise du dficit budgtaire

Le dficit budgtaire correspond l'excdent des charges dfinitives (celles qui sont sans contrepartie, et qui reviennent en principe chaque anne, on les dit encore improductives) sur les ressources ordinaires (celles issues de la fiscalit et des revenus du domaine). On le dfinit au sens strict comme :
"l'excdent ventuel des charges caractre dfinitif de la loi de finances sur les ressources caractre dfinitif".

89 Dans ce cas, le budget est considr en dficit lorsque les dpenses ordinaires prvues ne peuvent pas tre entirement couvertes par les ressources ordinaires, c'est dire essentiellement par les ressources fiscales. Le dficit budgtaire peut d'ailleurs tre de deux sortes, il peut tre prvisionnel ou d'excution. Le dficit prvisionnel Le dficit prvisionnel est celui qui se dgage des prvisions budgtaires lors de l'adoption de la loi de finances, et il peut tre fix au pralable, l'avance, au moment de l'tablissement du budget. Le dficit dexcution En revanche, le dficit d'excution ne peut pas tre fix l'avance, car c'est celui qui se dgage suite aux dpenses rellement effectues et aux ressources propres ralises la clture d'un exercice. Gnralement, ces deux chiffres ne sont pas identiques, du fait de la diffrence qui peut tre constate au moment de la ralisation effective du budget. Les chiffres rels apparatront cependant lors du vote de la loi de rglement du budget. En fait, l'cart entre le dficit prvisionnel et le dficit d'excution tient au fait que le dficit prvisionnel est calcul selon une mthode qui ne tient pas compte de tous les paramtres. En effet, le dficit prvisionnel est calcul par les spcialistes sur la base d'une soustraction entre les recettes dfinitives et les dpenses dfinitives, sans tenir compte du remboursement de la dette, qui constitue pourtant une charge importante pour le budget de l'Etat. Dans ce calcul, l'emprunt est considr comme une opration temporaire, et les oprations financires des dmembrements de l'Etat sous forme d'entreprises publiques ne sont pas comptabilises.

B ) Matrise du dcouvert budgtaire

90 A ct du dficit budgtaire, on trouve le dcouvert budgtaire qui s'en rapproche sans se confondre avec lui 29. En effet, le dcouvert budgtaire peut tre dfini comme :
"l'excdent ventuel de l'ensemble des charges [ caractre dfinitif comme le paiement des fonctionnaires + caractre temporaire, comme les prts et avances] inscrites dans une loi de finances sur l'ensemble de ses ressources (ordinaires comme les produits des impts + extra-ordinaires comme les ressources provenant des emprunts)" .

Le dcouvert budgtaire rsulte ainsi d'une situation plus globale dans laquelle la somme de toutes les charges de l'Etat (dfinitives et temporaires, voire virtuelles) est suprieure l'ensemble des ressources du budget de l'Etat (fiscales et non fiscales, ainsi qu'emprunts), et il ne peut s'apprcier qu' la clture d'un exercice budgtaire 30. Au niveau macro conomique, l'usage de l'expression "dficit budgtaire" recouvre souvent les deux types de situations, celle o les dpenses ordinaires ne parviennent pas tre entirement finances par l'impt, mais aussi celle o les dpenses en capital, ou d'investissement, ne peuvent pas non plus tre couvertes uniquement par les ressources ordinaires [principalement l'impt]. De nos jours, lexistence dun dsquilibre budgtaire nest donc plus considre comme une catastrophe, mais sexplique par des raisons conomiques et par des choix politiques. Dans cette optique, le budget de lEtat devient un instrument de ralisation de lquilibre conomique global, et peut donc supporter un dsquilibre partiel. Le dsquilibre budgtaire constat est ainsi contrebalanc par la ralisation de la croissance conomique sur le plan global.

29

En effet, limage du dficit prvisionnel, il peut tre dtermin a priori, et limage du dficit dexcution, il tient compte de lensemble des oprations financires de lEtat ; mais l sarrtent les ressemblances, car il demeure en tout tat de cause prvisionnel, et ne sintresse pas aux oprations financires des dmembrements de lEtat. Certains auteurs utilisent le terme impasse pour dsigner le dcouvert budgtaire.

30

91 Par exemple, le dsquilibre va permettre de relancer lemploi, grce la cration de nouveaux postes de travail, qui vont leur tour provoquer une dynamique de production et de consommation (effet catalyseur) qui permettra de relancer lconomie dans son ensemble. Finalement, cette augmentation de la richesse nationale pourra tre rcupre plus ou moins long terme par le budget de lEtat travers limpt. Dailleurs, concrtement, l'apprciation de l'quilibre se fait moins travers des donnes uniquement comptables qu' travers la "sincrit" ou la "ralit" des "grandes lignes" du budget. Cest ainsi que le dsquilibre budgtaire nest plus peru comme un fait ngatif, mais devient un instrument de dveloppement conomique ; comme il est possible de le constater travers la mise en uvre du principe.

Section II : Mise en uvre du principe de lquilibre budgtaire

La diversification du rle de lEtat partir de la grande crise conomique de 1929, puis la suite de la deuxime guerre mondiale, et enfin partir des diverses accessions lIndpendance, qui a abouti la transformation de lEtat-Gendarme du XIXme lEtatProvidence des annes 1960-70 a conduit une reformulation concrte du principe de lquilibre budgtaire. Celui-ci est en effet actuellement conu l'intrieur d'un quilibre macro-conomique global (1), dans le cadre duquel un dsquilibre budgtaire partiel trouve sa justification, ce qui ncessite la mise en place d'une politique de l'emprunt pour le financer (2). 1 : L'quilibre macro-conomique global Larticle 1er de la LOB dispose que :
La loi de finances prvoit et autorise lensemble des charges et des ressources de lEtat dans le cadre des objectifs du plan de dveloppement, et compte tenu de lquilibre conomique et financier dfini par le budget conomique.

Cet article institutionnalise la conception moderne de l'quilibre budgtaire, dsormais compris par rapport un quilibre conomique global tel que dfini dans deux documents porte temporelle et juridique variable :

92 le plan de dveloppement conomique et social (A) ; le budget conomique (B). Lintgration du budget dans lconomie se manifeste par consquent travers la relation quil entretient avec ces deux instruments de prvision conomique complmentaires.

A) - Le plan de dveloppement conomique et social

Le plan de dveloppement conomique et social est un document caractre prospectif labor par le gouvernement. Il fixe pour une priode qui est actuellement de 5 ans (auparavant, il y a eu des plans triennaux et quadriennaux) les programmes entreprendre par le secteur public dans le domaine conomique et social, ainsi que les orientations gnrales que devrait adopter le secteur priv pour lamlioration des conditions de vie globales. Actuellement, la priode du Xme Plan 2002-2006 est acheve, et le XIme Plan 2007-2011 est en cours de ralisation. Le plan est approuv par une loi, mais ne prsente pas un caractre obligatoire, ni pour le secteur public, ni pour le secteur priv, car il sagit doptions qui doivent guider laction et non pas dobligations juridiques strictes ; mais il est quand mme largement suivi dans le secteur public. Au niveau du secteur public, il existe en fait une articulation entre le plan et le budget de lEtat, comme nous avons pu le constater travers ltude des crdits de programmes puisque le budget permet une ralisation du plan par tranches annuelles. De ce fait, le budget et le plan de dveloppement conomique et social se compltent, puisque le budget doit, autant que possible, tenir compte des objectifs du plan et contenir les mesures financires ncessaires leur ralisation. Toutefois, cette complmentarit entre le plan et le budget nest pas absolue, du fait de la nature diffrente des deux documents quant leur contenu (objectifs gnraux dans le cadre du plan, projets prcis en ce qui concerne le budget) et leur porte (caractre facultatif du plan et force obligatoire du budget).

93 De plus, le budget doit pouvoir sadapter la conjoncture conomique sans tre prisonnier des objectifs du plan, cest--dire que le budget est, et doit tre, un instrument privilgi de la ralisation des objectifs du plan, mais quil doit aussi pouvoir jouer son rle au quotidien, en fonction de lvolution rapide de lconomie (ou dautres situations : ex, catastrophes naturelles, etc).

B) - Le Budget conomique
Le second document par rapport auquel se dtermine aujourd'hui l'quilibre budgtaire est le budget conomique auquel l'article 1er de la LOB fait galement rfrence. Il ne faut pas confondre ce document avec la LF ou avec le budget de l'Etat car, contrairement au budget de l'Etat, le budget conomique ne fait pas l'objet d'un vote parlementaire, dans la mesure o il s'agit simplement d'un document d'information du Lgislatif qui correspond :
"un compte prospectif court terme (une anne) donnant une prvision cohrente de l'ensemble de l'conomie nationale, labor sur la base des rsultats conomiques de l'anne prcdente et de celle en cours, et donnant un aperu global des grandeurs attendues pour l'anne venir"

Il sert clairer les parlementaires au moment du vote de la loi de finances. Il s'agit d'un document prpar par l'administration partir de donnes chiffres, qui voquent les prvisions conomiques du secteur public et du secteur priv pour l'anne venir, sur la base des rsultats de l'anne prcdente et de ceux de l'anne en cours. Au total, ce sont les rsultats conomiques de 3 annes conscutives qui sont concerns : ceux de l'anne N-1 dont les grandeurs conomiques (PIB, PNB, situation de la balance des paiements - c'est dire le solde des oprations d'import/export, etc.) sont examines titre rtrospectif, ceux de l'anne N qui servent aussi de rfrence, et enfin les prvisions pour l'anne N +1 qui constituent la vue prospective concrtement soumise l'examen des parlementaires en mme temps que la loi de finances. Cest un document trs utile au moment de la prparation du budget par ladministration, car il permet dadapter la politique budgtaire la conjoncture conomique et de prvoir (par ex.) de manire prcise les recettes fiscales qui dpendent du comportement des agents conomiques.

94 Il n'a cependant pas de valeur juridique propre, et constitue par la suite un simple instrument servant l'information des dputs au moment de l'examen et du vote de la loi de finances de l'anne. 2 : La politique de l'emprunt Aprs avoir t maintenue jusqu'aux derniers jours du Protectorat, la rgle de l'quilibre comptable formel du budget a t abandonne en faveur d'une quasi-institutionnalisation du dficit budgtaire, en tant que moyen de ralisation d'un quilibre conomique et financier global au niveau macro conomique. Et l'on assiste depuis lors, c'est dire depuis l'Indpendance, un recours systmatique l'emprunt. Ainsi, ds la 1re anne de l'indpendance et jusqu' nos jours, le budget tunisien est constamment en dficit. Pourtant, cette situation qui dure depuis plus de 40 ans, et qui repose sur l'existence d'une dette publique structurelle, n'est pas synonyme de dsordre financier
31

Elle traduit au contraire le choix dlibr des autorits tunisiennes de faire du budget de l'Etat l'un des principaux outils d'action sur l'conomie et la socit. Un tel choix est nettement inspir des ides de Keynes et de la politique qu'il prnait pour relancer l'conomie travers les grands travaux, les investissements publics et la promotion du pouvoir d'achat - notamment via une augmentation des salaires - en vue de relancer la demande, ce qui devait ensuite, par un effet multiplicateur d'entranement, provoquer une relance de la production [conomie de la demande]. Etant une ressource publique, lemprunt obit cependant certaines conditions spcifiques (A), et peut prendre diffrentes formes (B). Dans une perspective de gestion saine des finances publiques, il convient cependant de ne pas en abuser, et d'y avoir recours de manire prudente et rationnelle (C).

31

La dette publique est "l'ensemble des fonds emprunts par l'Etat ou dposs auprs de lui".

95

A) - Les conditions de validit de l'emprunt

L'emprunt doit d'abord tre autoris par le lgislateur. En effet, cest la LF - et elle seule - qui autorise le recours par l'Etat l'emprunt, et en fixe le plafond, afin de financer une partie du dficit budgtaire. Par exemple, au titre de lexercice 2007, l'article 6 de la LF pour 2007 a fix 745 millions de dinars "le montant des ressources d'emprunt de l'Etat, nets des remboursements du principal de la dette". Une telle fixation du montant des emprunts dans le cadre de la loi de finances nest cependant pas une rgle absolue, et semble plutt caractriser le droit budgtaire tunisien 32. Il ne sagit cependant pas dune pratique ngative, bien au contraire, puisquelle contribue la transparence de la vie financire de lEtat et permet une meilleure connaissance de ses ressources. De plus, elle ne signifie pas obligation d'emprunter concurrence de cette somme, mais plutt interdiction d'emprunter au-del pour l'anne en cours, conformment larticle 65 du code de la comptabilit publique selon lequel :
Aucune dette de lEtat, ou dun tablissement public ne peut tre contracte sous forme de titres long, moyen ou court terme, sous forme de prise en charge demprunts mis ou dengagements payables terme ou par annuits, aucune opration de conversion de la dette publique ne peut tre opre que dans les limites de lautorisation donne par la loi de finances. Les conditions applicables ces oprations sont fixes par dcret.

Il demeure cependant possible - sous certaines conditions - de procder des oprations de trsorerie court terme qui se compensent d'elles-mmes en cours d'anne budgtaire et ne perturbent pas en principe l'quilibre initial, mais il convient galement quune telle pratique soit strictement encadre afin dviter les drives et les risques dune mauvaise gestion.
Ainsi, en France, lautorisation de recourir lemprunt tait donne de manire gnrale sous lempire de lordonnance organique du 2 janvier 1959, sans prcision quant son montant, et cest ensuite par dcret qutaient prvues les modalits de lemprunt, la forme de son mission, ainsi que les avantages consentis aux souscripteurs. Or, la loi organique (franaise) relative aux lois de finances du 1er aot 2001 rationalise le recours lemprunt en dcidant dans son article 34 que la loi de finances de lanne comporte dsormais dans sa 1re partie une fixation du : plafond de la variation nette, apprcie en fin danne, de la dette ngociable de lEtat dune dure suprieure un an.
32

96 En effet, en dpit de l'encadrement juridique des oprations financires de l'Etat, des pratiques abusives ont parfois pu tre constates au niveau des oprations de trsorerie parfois utilises mauvais escient la place de l'emprunt pour combler le dficit, ce qui a justifi l'intervention du lgislateur en 1991 afin d'apurer la situation. En effet, parmi les mesures de rationalisation des finances publiques, on peut citer la loi organique n 91-97 du 26 dcembre 1991 qui a eu pour objet de mettre fin la pratique antrieure de l'usage abusif des "oprations de trsorerie" qui aboutissait, par un simple jeu d'criture, crer de manire quasi occulte de la monnaie en vue de financer des dpenses caractre dfinitif, qui auraient d, elles, figurer au budget de l'Etat ; alors que les oprations de trsorerie en raison de leur caractre purement temporaire, ne sont pas inscrites au budget de l'Etat puisqu'elles sont normalement appeles tre compenses dans l'anne 33. Cette pratique aboutissait en fait financer un dficit des finances publiques hors loi de finances par la cration de monnaie. Or, il demeure malgr tout prfrable de recourir lemprunt qui suppose certes un remboursement, mais sans cration de monnaie.

B) - Les diffrentes formes d'emprunts

La Tunisie a fait un usage frquent de l'emprunt sous toutes ses formes pour financer le dsquilibre de son budget depuis l'indpendance. En effet, elle a eu recours aussi bien l'emprunt tranger (1) qu' l'pargne nationale (2).
1) - L'emprunt tranger

Sur le plan international, lEtat Tunisien a eu recours des Etats trangers [relations bilatrales] et aussi des organisations internationales [relations multilatrales] afin d'obtenir des prts destins alimenter son budget et financer ses interventions dans le domaine conomique et social afin de raliser le dveloppement.

En fait La loi de 1991 constitue une mesure curative visant assainir les FP pour l'avenir, en drogeant par un article unique la LOB de 1967, travers l'ouverture, titre exceptionnel, d'un Titre III au budget de l'Etat pour 1992 "aux fins de rgularisation des oprations du trsor", par une sorte de contraction a posteriori [soit par exception au principe de l'universalit budgtaire dans sa signification de non contraction entre recettes et dpenses] des dettes accumules au fil des ans d'un montant de 294 milliards de dinars, remboursables raison de 5 milliards par an compter de la gestion 1993, cd que cette dette va affecter environ 55 budgets futurs jusqu' l'horizon 2048.

33

97 Gnralement, un emprunt obligataire est ngoci par une institution financire agissant pour le compte de lEtat (par exemple la Banque Centrale de Tunisie) et il est ensuite rtrocd lEtat, charg de rembourser le prt en question . La procdure consiste dans un premier temps approuver par dcret la dlibration de linstitution financire concerne en ce qui concerne lmission dun emprunt obligataire sur le march international, dont le montant maximum est prcis dans le mme texte. Par la suite, ladite institution procde la signature des accords concrtisant loctroi du prt et ce nest quen troisime lieu que le lgislateur intervient pour approuver la conclusion dudit accord et prvoir la rtrocession de lemprunt lEtat. Dans la pratique, les institutions financires internationales telles que la Banque Mondiale et le Fonds Montaire International, ainsi que la Banque Europenne d'Investissement [BEI] ont jou et continuent de jouer un rle important dans le domaine de l'aide au dveloppement, ct de la coopration bilatrale en la matire entre lEtat tunisien et ses partenaires traditionnels 34. A l'origine, des prts globaux taient souvent accords, mais de nos jours, on s'oriente de plus en plus vers des mcanismes d'emprunts affects, ce qui rassure la fois l'institution ou l'Etat crancier, et garantit un usage effectif et efficace de l'argent prt.
2) - Le recours l'pargne nationale

Le recours l'emprunt interne est frquent, et ses formes sont variables. L'emprunt interne est en principe libre (b), mais peut exceptionnellement tre forc (a). a) - L'emprunt forc Il y a eu dans l'histoire budgtaire de la Tunisie Indpendante 2 emprunts forcs au cours de l'exprience collectiviste, l'un en 1964, mis par la loi n 64-16 du 26 mai 1964, et le second en 1967, mis par la loi du 30 juin 1967.

Parmi les partenaires traditionnels de la Tunisie, il est notamment possible de citer lAgence Franaise de Dveloppement (AFD), laquelle sest substitu le groupe Natexis Banques Populaires dans la mise en place et la gestion des prts du trsor franais accords lEtat tunisien ; suite lchange de lettres conclu dans ce sens entre les deux Etats datant des 18 et 25 janvier 2005, accord ratifi par le dcret n 2006-1013 du 13 avril 2006 (procdure courte) (JORT n 31 du 18 avril 2006, p 846).

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98 Ces deux emprunts taient tous les deux amortissables sur 15 ans avec un dlai de grce de 2 ans, et avaient pour objet de contribuer au financement du 2me Plan triennal [1965-1967] pour le premier, et du 3me Plan quadriennal [1968-1971] pour le second. Leur particularit rsidait dans l'obligation d'tre souscrits par toute personne nationale, physique ou morale, le manquement tant passible de diverses sanctions, dont une pnalit de 10% du montant de la souscription due par mois ou fraction de mois de retard, en cas de retard dans la souscription, sans prjudice d'une amende fiscale dfinitive correspondant deux fois le montant de la souscription due. Ces expriences ne se sont pas renouveles depuis. b) - L'emprunt libre La souscription aux emprunts intrieurs est en principe libre, c'est ce qui le distingue de l'impt, et peut se faire par toute personne intresse. Les emprunts sont rmunrs par des intrts court ou moyen terme, et beaucoup plus rarement, long terme. On assiste en effet l'mission d'emprunts libres moyen (i) ou court terme (ii).
i. L'emprunt moyen terme

Les emprunts moyen terme ont longtemps constitu le principal procd de financement du dficit budgtaire selon la formule des bons d'quipement. Cette forme d'emprunt moyen terme est ne sous le Protectorat, o elle a t introduite par le dcret beylical du 4 mars 1948. Elle a disparu compter de la gestion 1992, et est actuellement relaye par les nouveaux bons du trsor (court et moyen terme) et les emprunts obligataires (moyen et long terme).

99 Lemprunt obligataire est un emprunt contract par l'Etat, une collectivit locale ou une socit et donne lieu l'mission d'obligations souscrites par les prteurs, tant prcis que les titres reprsentatifs d'un emprunt obligataire sont ngociables et confrent les mmes droits de crance pour une mme valeur nominale 35. Toutefois, pendant longtemps, les titres d'emprunts publics n'taient pas ngociables en bourse ni cessibles, mais ils le sont aujourd'hui et se divisent en bons du trsor en compte courant mis court (1 5 ans) et moyen terme (5 ans) ; et obligations du trsor qui sont des emprunts moyen et long terme. Les bons du trsor en compte courant ne donnent pas lieu l'mission d'un titre matrialis, et sont grs par un simple jeu d'critures avec des moyens informatiques. En France, on trouve parmi les obligations du trsor la formule des obligations assimilables du Trsor ou OAT, qui sont des emprunts dont les missions successives viennent s'ajouter la souche d'origine, et qui prsentent des caractristiques homognes offrant plus de commodit aux investisseurs. La technique de l'assimilation consiste rattacher chaque nouvelle mission une mission faite antrieurement selon des caractristiques semblables : taux, dure, date d'chance. On obtient de ce fait, non pas plusieurs emprunts, mais plusieurs lignes d'un mme emprunt en quelque sorte tal dans le temps. Ainsi, selon larticle 1er du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006 fixant les conditions et modalits dmission et de remboursement des bons du Trsor : Lassimilation consiste rattacher une mission nouvelle une mission de bons du Trsor de mme catgorie mise antrieurement. L'avantage est d'viter la multiplication excessive du nombre de lignes d'emprunts d'Etat, et corrlativement, de faire correspondre chaque ligne un volume significatif de titres.

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Pour le secteur priv, voir la loi n 88-111 du 18.08.1988 portant rglementation des emprunts obligataires telle que mise en uvre par le dcret n 89-530 du 22.05.1989 ; texte abrog et remplac par le dcret n 20053018 du 21 novembre 2005 portant application de larticle 329 du Code des Socits Commerciales relatif aux obligations mises par les SA ayant un capital minimum libr dun million de dinars, 2 annes dexistence et ayant tabli pour les deux derniers exercices des tats financiers certifis (JORT n 94 du 25.11.2005, p 3293).

100 Le placement des OAT s'effectue par adjudication publique qui met en concurrence tous les tablissements de crdit selon le principe de l'appel d'offres (cd adjudication au moinsdisant) et o le Trsor fixe un prix limite au-dessous duquel il n'est plus "vendeur" : dans ce cadre, chaque tablissement acquiert les titres au prix qu'il propose, c'est la technique d'adjudication dite la hollandaise. A partir de 1997, le Trsor tunisien a mis une nouvelle forme demprunt qui ressemble aux OAT franaises : les Bons du Trsor Assimilables ou BTA, qui permettent une gestion avance de la dette publique, en mme temps qu'une connexion entre la Bourse et le systme bancaire et montaire. Ils taient rgis par les dispositions du dcret n 97-2462 du 22 dcembre 1997, tel que modifi par le dcret n 99-1781 du 9 aot 1999 ainsi que par le dcret n 2000-1891 du 24 aot 2000, fixant leurs conditions et modalits dmission et de remboursement ; jusqu labrogation de lensemble de ces dispositions et leur remplacement par le dcret n 20061208 du 24 avril 2006 fixant les conditions et les modalits dmission et de remboursement des bons du Trsor. Ce texte distingue parmi les titres mis par lEtat : les bons assimilables appels bons du Trsor court terme (voir Infra) ; les bons du Trsor assimilables (BTA) ; et les bons du Trsor zro coupon. Larticle 2 du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006 dispose que tous les types de bons du Trsor sont rembourss en une seule fois lchance ; celle-ci tant fixe lors de lmission, ainsi que les conditions desdits bons. En outre, les montants des souscriptions des bons du Trsor sont pays la Trsorerie Gnrale de Tunisie ; et le Trsor public peut procder des oprations dchange et de remboursement anticip des bons du Trsor par voie dadjudication. Concrtement, seules les institutions financires peuvent souscrire des bons du Trsor, soit pour leur propre compte, soit pour le compte de leur clientle.

101 En effet, les bons du Trsor sont mis par voie dadjudication rserve aux spcialistes en valeurs du Trsor (SVT) signataires dun cahier des charges tabli par le ministre des finances, fixant les conditions et modalits dmission et de rembousrsement des bons du Trsor 36. Ces professionnels ont le monopole des transactions sur bons du Trsor, en jouant le rle d'intermdiaire entre les pargnants, les banques et le Trsor. Ils ont notamment pour rle de : participer aux adjudications des bons du Trsor et de garantir leur ngociabilit et leur liquidit et sont choisis parmi les banques, les intermdiaires en bourse personnes morales (et les tablissements financiers adhrents la Socit Tunisienne Interprofessionnelle pour la Compensation et le Dpt des Valeurs Mobilires (STICDVM) qui disposent dun compte auprs de la Banque Centrale de Tunisie (BCT) et qui rpondent galement au cahier des charges relatif aux SVT (art. 4 du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006). Il est par ailleurs prcis que les SVT peuvent prsenter des offres non comptitives, dont les conditions ainsi que le pourcentage par rapport aux montant adjug sont prciss par le cahier des charges prcit (art. 5 du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006). Tous les bons du trsor sont par ailleurs admis aux oprations de la Socit Tunisienne Interprofessionnelle pour la Compensation et le Dpt des Valeurs Mobilires (STICDVM) ; et ceux dont la dure lmission est suprieure un an peuvent tre ngocis la Bourse des Valeurs Mobilires de Tunis (BVMT) (art. 3 du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006). Enfin, le ministre des finances publie semestriellement un calendrier dmission prvoyant une estimation du volume global des missions ; qui peut tre actualis en cas de besoin (avant la priode de 6 mois).

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Lesdits cahiers des charges ont pour but de garantir la solvabilit financire des SVT ainsi que la qualit de leurs performances techniques. Avant 2006, il tait exig que les SVT mobilisent une ligne de crdits bancaires de 10 millions de dinars la banque centrale de Tunisie, sur une disponibilit totale de 25 MD. En 2002, 10 SVT avaient t choisis parmi les intermdiaires en bourse, notamment la Banque de l'habitat, la Banque du Sud, Tunisie Valeur, Amen Bank; l'UBCI, la BT, la BIAT, la BNA, et la CGI.

102 La mme autorit (ministre des finances) annonce par ailleurs avant chaque adjudication une estimation du volume global qui va tre mis et prcise les lignes sur lesquelles pourront porter les missions (art. 7 du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006). Les mmes rgles sappliquent aux emprunts court terme. ii. L'emprunt court terme Il s'agit des bons du Trsor court terme ou BTCT, mis pour 1 an, et prcdemment rgis par l'arrt du ministre des finances du 26.09.1991, fixant leurs conditions et modalits d'mission et de remboursement. L'article 1er de cet arrt les dfinissait comme des "titres d'emprunts mis par l'Etat dans le cadre de l'quilibre budgtaire prvu par la LF", c'est dire en vue de participer au financement du dficit budgtaire. Suite la rorganisation du march financier par la loi n 94-117 du 14 novembre 1994, les Bons du trsor court terme ou BTCT ont fait lobjet du dcret n 99-1782 du 9 aot 1999 fixant leurs conditions et modalits d'mission et de remboursement, texte abrog et remplac par le dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006 fixant les conditions et les modalits dmission et de remboursement des bons du trsor. Ils taient mis dans le cadre du montant fix cet effet par la LF de chaque anne, pour un montant nominal de 1000,000 dinars, pour des dures de 13, 26 et 52 semaines ; et taient remboursables en une seule fois l'chance. Il pouvait sagir de titres assimilables. Les intrts taient pays l'mission et calculs sur la base du nombre de jours exact rapport une anne de 360 jours, selon la formule suivante : C P = ------------------------------1 + (t x n / 360) O n = nombre de jours ; t = taux postcompt ; C = capital souscrit ; et P = net rgler. Le rglement s'effectuait sur la base de chaque taux postcompt propos et retenu en appliquant cette formule.

103 Les BTCT taient mis chaque semaine par voie d'adjudication rserve aux spcialistes en valeurs du trsor (ou SVT) - les mmes que ceux chargs de l'mission des BTA - et aux tablissements adhrents la Socit Tunisienne Interprofessionnelle pour la Compensation et le Dpt des Valeurs Mobilires (STICDVM), ayant un compte la banque centrale de Tunisie et ayant sign une convention avec le ministre des finances. Le ministre des finances communiquait, le mardi prcdant l'adjudication ou le jour ouvrable qui le prcdait, le montant indicatif qu'il entendait mettre. Les offres des soumissionnaires devaient tre transmises au ministre des finances sous plis ferms et cachets, chaque jeudi au plus tard midi. Si le jeudi tombait un jour fri, les offres devaient tre transmises le jour ouvrable suivant. Ces offres devaient comporter une chelle de taux d'intrts post compts et le volume correspondant chaque taux propos. Les listes comportant les offres de BTCT taient ouvertes le mme jour de leur transmission. Au vu des taux et des volumes offerts, le ministre des finances arrtait le montant des soumissions qu'il retenait sur chaque chance. Pour les soumissions effectues au taux d'intrt limite retenu, le ministre des finances pouvait retenir une partie du montant total offert qui tait rparti entre les soumissionnaires proportionnellement leurs offres. Les procdures et modalits d'ouverture et de dpouillement des soumissions, et de fixation du montant retenu sur chaque chance taient fixes par dcision du ministre des finances. Le ministre des finances annonait les rsultats le jour suivant l'ouverture des plis, et publiait trimestriellement un calendrier d'mission prcisant les chances des BTCT, mis par voie dadjudication. Les montants des souscriptions taient virs au compte courant du Trsor ouvert la Banque Centrale de Tunisie le mardi suivant l'annonce des rsultats de l'adjudication, ou le jour ouvrable suivant. La rglementation antrieure relative aux bons du Trsor court terme a t remplace par le dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006 fixant les conditions et les modalits dmission et de remboursement des bons du Trsor.

104 Ainsi, la publication du calendrier dmission nest plus trimestrielle mais semestrielle, avec une possibilit dactualisation tout moment le cas chant (art. 7 du dcret n 2006-1208 du 24 avril 2006). En tout tat de cause, on constate une rationalisation du recours lemprunt.

C) - La rationalisation du recours l'emprunt

A l'poque contemporaine, les courants no-libraux des annes 1980-1990 ont de nouveau adress des critiques l'emprunt du type des critiques classiques - dans la mesure o, loin de permettre de relancer la demande comme cela est prsent par les keynsiens et leurs disciples, ce procd risque, selon les conomistes dits "de l'offre", d'entraner au contraire des effets pervers en hypothquant l'avenir. En effet, pour financer le remboursement des emprunts contracts dans le pass, soit le "service de la dette"37, les pouvoirs publics se verront obligs : soit de crer de la monnaie, ce qui provoque l'inflation, dont les effets d'entranement sont certes positifs court terme, mais nfastes long terme, soit d'augmenter les impts, ce qui se traduira par une ponction accrue sur les patrimoines des gnrations futures, et dmotivera les agents conomiques en les dcourageant de travailler et d'investir, soit encore de lancer de nouveaux emprunts, et donc de "financer l'emprunt par l'emprunt", ce qui constitue une sorte de cercle vicieux. Selon les partisans d'une telle conception ne de la sclrose et de l'chec partiel des modles keynsiens, la seule alternative envisageable consiste alors passer d'une rgulation par l'Etat une rgulation par le march ; ce qui ncessite une rduction des dpenses publiques et une diminution de la charge fiscale. Une telle politique - dite de l'offre - doit notamment selon eux viser encourager l'offre [et non plus la demande, comme c'tait le cas dans la pense de Keynes] inciter plutt qu' intervenir, ainsi qu' poser l'quilibre budgtaire en principe fondamental.
37

Si dans le secteur priv, le service de la dette est entendu comme ne correspondant qu' la charge d'intrt de la dette, et doit par consquent tre imput sur le budget de fonctionnement de l'entreprise ; en finances publiques, le service de la dette se dfinit plutt comme "la charge annuelle de remboursement du principal [amortissement des emprunts] et (le) paiement des intrts sur ces emprunts".

105 Sans aller jusqu' adopter entirement ce courant de pense, il faut dire quand mme que la politique de dficit systmatique applique depuis une quarantaine d'annes, semble accuser ces dernires annes un lger repli, non seulement en Tunisie mais au niveau mondial, ce qui tient un mouvement universel d'essoufflement des modles keynsiens, et participe de la recherche d'une meilleure rationalit financire. Il sagit en effet de limiter le dficit un niveau conomiquement supportable en privilgiant lquilibre conomique par rapport lquilibre budgtaire strict ; tout en maintenant le dficit dans des proportions raisonnables. Au niveau europen, dailleurs, lentre en application du Trait sur lUnion Europenne renforce une telle orientation de rationalisation financire lie la proccupation de rduction des dficits publics. Les dficits publics sont considrs au sens large comme lensemble des dficits cumuls de lEtat, du secteur public local et du budget social de la Nation (cest dire y compris les dficits des caisses de scurit sociale). Ainsi, larticle 104 du Trait de lUE dispose que les Etats doivent viter les dficits publics excessifs en respectant une vritable discipline budgtaire sous la surveillance de la Commission et du Conseil.

CONCLUSION
L'tude dtaille des principes budgtaires - tant du point de vue de leurs fondements qu'en ce qui concerne leur mise en oeuvre - a permis de comprendre les bases sur lesquelles repose l'tablissement du budget de l'Etat. Ces principes se traduisent concrtement par une certaine prsentation des dpenses et des recettes publiques au sein du document appel loi de finances - qui contient le budget de l'Etat - qui fait lobjet de deux autres modules au titre de : - La loi de finances et le budget de lEtat - Llaboration et le vote de la loi de finances et du budget

106

3.2. LA LOI DE FINANCES ET LE BUDGET DE LETAT

Le prsent module a pour objet de prsenter la loi de finances et le budget de lEtat.

INTRODUCTION
Le budget est linstrument le plus important mis la disposition du Gouvernement pour atteindre les objectifs de dveloppement du pays. Il constitue une traduction financire des orientations des pouvoirs publics et reflte : la politique conomique et sociale du pays ; les priorits arrtes au regard des financements mobiliss ; leffort financier consenti par lEtat dans la gestion des affaires publiques et lexcution des politiques sectorielles. En effet, la notion de budget renvoie directement des donnes chiffres, mais derrire ces chiffres, le budget constitue la traduction financire annuelle de l'excution des politiques socio-conomiques. Il figure en annexe la loi de finances de lanne qui en constitue le fondement lgal. Nous allons dabord prsenter la loi de finances (Chapitre I) et ensuite le budget (Chapitre II).

CHAPITRE I : LA LOI DE FINANCES

Le terme de "Loi de Finances" est plus global que celui de budget et comprend les diffrentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l'Etat, les modalits de leur application et de leur contrle ainsi que le budget de l'Etat. En effet, lexpression "loi de finances" est plus globale que celle de Budget et comprend la fois les donnes chiffres relatives aux recettes et aux dpenses de lEtat (le budget de l'Etat proprement dit), mais galement les diffrentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l'Etat, les modalits de leur application et de leur contrle. Sont rputes lois de finances, aux termes de la loi organique du budget : la loi de finances de l'anne (LF), les lois de finances rectificatives (LFR) et la loi de rglement du budget (LRB).

107 Selon larticle 1er de la loi organique du budget (LOB), la loi de finances est un acte de prvision et dautorisation. En effet, cet article dispose : La loi de finances prvoit et autorise lensemble des charges et des ressources de lEtat dans le cadre des objectifs du plan de dveloppement, et compte tenu de lquilibre conomique et financier dfini par le budget conomique. Les lois de finances prvoient et autorisent, chaque anne, le gouvernement et donc ladministration, percevoir les recettes et raliser les dpenses prvues au budget. Elles constituent ainsi une source essentielle du droit budgtaire. Il s'agit dans un premier temps de dlimiter la notion de loi de finances en la confrontant la notion de budget de l'Etat (Section 1). Il conviendra par la suite de prsenter les diffrents types de loi de finances, tant prcis que toutes obissent aux rgles et procdures tablies par la LOB (Section II).

Section I : Loi de finances et budget de l'Etat

La loi de finances est gnralement dfinie comme tant un acte de prvision et d'autorisation en ce qui concerne la perception des recettes et la ralisation des dpenses de l'Etat. En effet, selon l'article 1er de la LOB du 8 dcembre 1967, la loi de finances est le texte lgislatif qui:
"prvoit et autorise, pour chaque anne, l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat, dans le cadre des objectifs des plans de dveloppement, et compte tenu de l'quilibre conomique et financier dfini par le budget conomique".

Il s'agit donc d'un texte fondamental, puisqu'il permet l'Etat, travers son administration publique, de fonctionner. D'un point de vue pratique, la LF se prsente sous la forme d'une srie d'articles auxquels sont joints des tableaux budgtaires qui forment le budget de l'Etat proprement dit, et le langage courant fait souvent une confusion ou un amalgame entre ces deux notions, qu'il s'agit donc de prciser, car, tout en tant trs proches et complmentaires, elles ne se confondent pas pour autant.

108 1 : La partie lgislative de la loi de finances La partie lgislative de la loi de finances correspond l'ensemble des dispositions prsentes sous formes d'articles de lois, de type classique, et qui ont trait aux flux financiers de l'Etat, portant autorisation de percevoir des recettes et de raliser des dpenses, concurrence d'un certain montant (A). La partie lgislative du budget de l'Etat comporte galement souvent d'autres articles relatifs des dispositions financires et/ou fiscales diverses qui vont influer sur le volume des recettes ou des dpenses au cours de l'anne suivante (B).

A ) - Prvisions et autorisations budgtaires

Chaque anne, la loi de finances prvoit le montant global des recettes et des dpenses de l'Etat, celles des ventuels budgets annexes s'ils existent [ce qui n'est plus le cas en Tunisie depuis la gestion 1999, suppression confirme au sein de la LOB elle-mme en 2004] et celles des tablissements publics ayant un budget rattach pour ordre celui de lEtat. En effet, de manire gnrale, les premiers articles des lois de finances prvoient et autorisent la perception de recettes par l'administration, et la ralisation de dpenses pour le mme montant. Ils renvoient en outre des tableaux pour le dtail chiffr et la rpartition de ces prvisions/autorisations, qui concernent aussi les FST. En ce qui concerne les recettes, la loi de finances renouvelle chaque anne le consentement du peuple l'impt, travers une formule consacre, du type suivant :
"Est et demeure autorise pour l'anne .... la perception au profit du budget de l'Etat, des recettes provenant des impts, taxes, redevances, contributions, divers revenus et prts, d'un montant total de ... ".

Il faut savoir que les prvisions de recettes ont un caractre valuatif, sauf en ce qui concerne les ressources d'emprunt, qui reprsentent une limite maximale au-del de laquelle une nouvelle autorisation lgislative est en principe ncessaire, travers le vote ventuel d'une loi de finances complmentaire.

109 A ct de cette dizaine d'articles, les autres dispositions de la loi de finances sont gnralement relatives des modifications du rgime de certains impts ou taxes [augmentations, exonrations, etc.], la suppression ou la cration de fonds spciaux du trsor ou encore d'autres points financiers.

B ) - Dispositions fiscales et/ou financires

La loi de finances contient trs souvent des dispositions caractre fiscal ou financier, qui compltent les articles de prvision et d'autorisation budgtaire. Tant que ces dispositions ont un lien avec les finances de l'Etat, leur place au sein de la loi de finances de l'anne ne pose aucun problme thorique ni pratique. Toutefois, cette rigueur na pas toujours t respecte dans lhistoire des finances publiques, et les lois de finances ont parfois pu contenir des dispositions extra-budgtaires, appeles "cavaliers budgtaires" et ne concernant pas directement des flux de recettes ou de dpenses. Il sagit en gnral darticles sans aucun lien avec l'quilibre conomique et financier que contiennent les lois de finances, puisque ce sont des : "Dispositions lgislatives trangres, par leur nature, au domaine des lois de finances, et irrgulirement introduites dans l'une d'elles pour des raisons de simple opportunit"38 A ce titre, elles auraient d figurer dans des textes lgislatifs distincts, et non insres subrepticement dans la loi de finances pour profiter dun vote motiv des parlementaires. En France, de telles dispositions sont susceptibles d'tre prives d'effet par le Conseil Constitutionnel en cas de saisine de celui-ci. Il prononce alors ventuellement la disjonction de la disposition litigieuse, qui devra tre soumise au vote un autre moment, et dans le cadre d'un projet diffrent [et non pas dans le cadre du projet de LF].

38

Source : Lexique des termes juridiques, Dalloz, 1995, p 87.

110 En Tunisie, pendant longtemps, des dispositions relatives au maintien des locataires dans les lieux figuraient dans chaque loi de finances alors qu'il s'agissait des rapports entre locataires et propritaires, ce qui n'avait rien voir avec le projet conomique et financier que constitue normalement la loi de finances et le budget de l'Etat qu'elle contient. Mais une telle pratique [celle de la cavalerie budgtaire, qui consiste insrer des dispositions sans aucun lien avec des proccupations financires] visait mieux faire "passer", cd accepter, les mesures en question. Toutefois, actuellement, on constate depuis quelques annes, la disparition de cette pratique de la cavalerie budgtaire en Tunisie, encore confirme par la nouvelle rdaction de l'article 29 de la LOB - devenu larticle 26 en 2004 - relatif au contenu des LF, qui numre de manire limitative la liste des matires pouvant figurer dans la loi de finances annuelle :
"Le projet de la loi de finances comporte des dispositions relatives : - l'autorisation de perception des ressources publiques et en dtermine le montant global, - la fixation des voies et moyens 39 applicables aux dpenses de gestion et aux dpenses de dveloppement. Il arrte le plafond des crdits ouverts au profit du budget gnral, des budgets annexes (expression supprime en 2004 ) et des tablissements publics en tenant compte des dispositions relatives aux crdits caractre valuatif, - la mobilisation des ressources fiscales et non fiscales, ainsi que la dtermination des procdures financires, - la cration de fonds spciaux du trsor et des fonds spciaux (expression rajoute en 2004),ainsi que leur modification ou leur suppression, - la fixation du plafond des garanties consenties par l'Etat, et du plafond des prts du trsor, - l'autorisation affrente aux emprunts et obligations contracter au profit de l'Etat."

L'alina second du mme article poursuit en disposant que :

"Le projet de la loi de finances comprend galement des tableaux dtaills..."

39

Voies et moyens = recettes de l'Etat.

111 Ce qui renvoie la partie chiffre de la loi de finances. 2 : La partie chiffre de la loi de finances : les tableaux budgtaires ou le budget proprement dit La partie chiffre de la loi de finances correspond au budget de l'Etat proprement dit, c'est dire aux comptes de l'Etat (voir le CHAPITRE II).

Section II : Les diffrents types de lois de finances

Il convient de distinguer parmi les lois de finances : les lois de finances initiales adoptes avant le commencement de chaque anne budgtaire pour lanne suivante (1) ; les lois de finances complmentaires ou rectificatives, adoptes en cours danne budgtaire en vue de complter ou de rectifier les prvisions de la loi de finances initiale (2) ; les lois de rglement du budget qui vrifient a posteriori les recettes effectivement ralises et les dpenses ralises par rapport aux prvisions initiales (3). 1 : Les lois de finances initiales Les lois de finances initiales actes de prvision et dautorisation, se distinguent de tous les autres types dinstruments lgislatifs par au moins trois caractristiques. En effet, la phase d'laboration du budget et de la loi de finances est diffrente de llaboration de tout autre projet ou proposition de loi, dans la mesure o elle est strictement rglemente par la LOB de 1967, et se dcompose en plusieurs tapes clairement dtermines. Par ailleurs, lissue de son laboration, la loi de finances obit une procdure dadoption particulire, galement distincte de celle qui concerne les autres textes lgislatifs. Enfin, une fois adopte, la loi de finances acte de prvision et dautorisation, emporte des effets juridiques spcifiques qui la diffrencient aussi de tout autre texte de loi. Une fois adopte, la loi de finances entrane des effets juridiques spcifiques qui la distinguent aussi de tout autre texte juridique.

112 En effet, la loi de finances est un acte de prvision, mais aussi et surtout un acte d'autorisation en matire de recettes (A) et de dpenses publiques (B). Il s'agit de vrifier les dtails de cette autorisation qui sadresse au pouvoir excutif et son administration publique.

A ) - L'autorisation de percevoir les recettes publiques

Lorgane lgislatif contrle les recettes publiques un double point de vue : D'abord, parce qu'il faut une loi pour dterminer l'assiette, le taux et les procdures de recouvrement de l'impt, Ensuite parce qu'il faut une 2nde loi, la loi de finances pour autoriser la mise en uvre de l'impt. Il est certain que la loi portant cration d'un impt a en principe un caractre permanent, dans la mesure o elle demeure en vigueur jusqu' son abrogation par une autre loi ; tandis que la loi de finances est limite dans le temps, puisqu'elle n'est valable que pendant une anne. Dans le cas thorique o la loi de finances annuelle ne comporterait pas d'autorisation de percevoir l'impt, la loi crant celui-ci ne se trouverait pas abroge pour autant, mais ses effets se trouveraient simplement suspendus. 3 remarques peuvent tre faites en ce qui concerne l'autorisation de percevoir l'impt telle que prvue par la loi de finances : D'une part seul l'impt autoris peut tre peru (1), D'autre part, tout l'impt autoris doit tre peru (2), Enfin, l'autorisation n'est pas limitative (3).
1 - Seul l'impt autoris peut tre peru

La LOB du 8.12.1967, telle que modifie plusieurs fois, prvoit dans son article 1er que :
"La loi de finances prvoit et autorise pour chaque anne l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat, dans le cadre des objectifs des plans de dveloppement, et compte tenu de l'quilibre conomique et financier dfini dans le budget conomique".

113 La LF prsente donc la double caractristique d'tre la fois un acte de prvision et d'autorisation. Concernant ce second aspect, il permet au Lgislatif, en tant que reprsentant du peuple, de contrler la gestion financire du gouvernement, condition que ce contrle n'ait pas un caractre abusif. L'autorisation annuelle de percevoir l'impt constitue un moyen de contrle dans la mesure o il est formellement interdit l'administration de percevoir un impt non autoris. Plusieurs dispositions lgales prvoient cette interdiction, et plus particulirement l'article 24 du CCP selon lequel :
"Toutes contributions directes ou indirectes autres que celles autorises par le budget des recettes ou par la lgislation et, le cas chant, la rglementation subsquente, quelque titre et sous quelque dnomination qu'elles se peroivent, sont formellement interdites, peine contre les autorits qui les ordonneraient, contre les employs qui les confectionneraient les rles et tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, d'tre poursuivis comme concussionnaires, sans prjudice des sanctions disciplinaires et celles prvues par la loi rgissant la cour de discipline budgtaire ainsi que l'action en rptition [cd restitution] pendant 4 annes compter du recouvrement, contre les receveurs, percepteurs, ou toutes personnes qui auraient fait la perception".

La concussion est pour sa part un crime prvu par le code pnal, et puni par une peine d'emprisonnement allant jusqu' 15 ans. La loi n 85-74 du 20 juillet 1985 relative aux fautes de gestion et portant transformation de la CDB en Cour de Discipline Financire 40, considre en outre comme fautes de gestion :

Etant rappel que la CDF exerce un contrle sur les ventuelles fautes de gestion commises par les ordonnateurs du secteur public administratif et des entreprises publiques indpendamment des sanctions pnales et/ou administratives qu'ils sont susceptibles de subir par ailleurs. Ses dcisions sont publies au JORT et se traduisent, en cas d'tablissement d'une faute de gestion, en condamnations pcuniaires allant jusqu' 12 mois du salaire brut de l'ordonnateur examin. Quant aux comptables publics, qui peroivent les impts et paient les dpenses de l'Etat, des EPA et des CPL, ils supportent une responsabilit plus lourde que les ordonnateurs du fait du maniement des deniers publics et font l'objet du contrle de la Cour des Comptes ; qui rend leur encontre : soit des arrts de dbet si le comptable est dbiteur, soit des arrts d'avance s'il est crditeur ; si les comptes du comptable sont quilibrs, la Cour des Comptes prononce en revanche le quitus. Depuis 2001, il existe en plus de la Cour des Comptes principale dont le sige est Tunis, 3 chambres rgionales : Sousse (2001), Sfax (2003) et Gafsa (2005).

40

114
"Toutes contributions directes ou indirectes au profit de l'Etat, des EPA ou des CPL, autres que celles autorises par le budget des recettes ou par la lgislation, quelque titre et sous quelque dnominations qu'elles se peroivent"

L'existence de sanctions relativement svres destines rprimer la perception de recettes sans autorisation budgtaire, est de nature confrer une efficacit relle au contrle politique du Lgislatif, puisque l'irrespect de l'autorisation parlementaire est puni ; mais il convient que ce contrle ne devienne pas abusif. C'est la raison pour laquelle l'article 28 de la constitution tunisienne permet au Prsident de la Rpublique de mettre en uvre le budget s'il n'a pas t vot au 31.12, cest dire qu'elle lui donne la possibilit de percevoir des impts qui n'auraient pas t autoriss par le lgislateur ayant abus de son pouvoir et retardant ainsi par des manuvres dilatoires l'action de l'Etat. En outre, l'article 30 de la LOB interdit au Lgislatif de modifier l'quilibre financier de la loi de finances ce qui est une faon de lutter contre les propositions lectorales dmagogiques et sans fondement rel.
2 - Tout l'impt autoris doit tre peru

La LF n'est pas un simple acte d'autorisation, elle constitue galement la source d'une obligation de percevoir toutes les recettes autorises. L'administration n'a aucun pouvoir d'apprciation en la matire. En effet, ds lors qu'une recette est autorise, elle doit tre perue. L'article 25 du code de la comptabilit publique prvoit en effet que :
"L'abandon des lois et crances revenant l'Etat, aux EPA et aux CPL, ne peut tre dcid que par une loi. Aucune exonration d'impt, de droits ou taxes et aucune remise gracieuse de crances, ne peuvent tre accordes en-dehors des cas expressment prvus par la lgislation et la rglementation en vigueur".

115

3 - Le caractre non limitatif de l'autorisation de percevoir les recettes

Les montants des recettes autorises par la loi de finances n'ont qu'un caractre indicatif, cest dire que l'administration a l'obligation de continuer percevoir l'impt mme si elle dpasse le montant des recettes initialement prvu par le budget ; ce qui est tout fait diffrent des dpenses dont le montant est fix de manire limitative par la loi de finances.

B ) - L'autorisation de raliser les dpenses

La loi de finances est un acte d'autorisation en ce qui concerne les dpenses ; mais ; contrairement ce qu'il en est pour les recettes, elle ne signifie pas obligation de dpenser concurrence des montants vots, constituant juste une facult de dpenser jusqu' cette limite. Cela signifie concrtement que les crdits ouverts peuvent ne pas tre utiliss. Ils seront alors annuls la fin de l'exercice. Mais face ce risque d'annulation, et par consquent de non renouvellement, les ordonnateurs choisissent la plupart du temps de consommer tous les crdits ouverts par la loi de finances. En fait, la notion de prvision de dpense au sens de facult de dpenser, est plus facile saisir en ce qui concerne les dpenses de dveloppement que pour ce qui est des dpenses de gestion car il semble difficile de concevoir qu'un Etat puisse - par exemple - ne pas payer ses fonctionnaires, car mme si cela arrive parfois dans les faits, une telle situation est considre comme le prlude de graves difficults non seulement financires, mais encore sociales et politiques. Les dpenses de fonctionnement constituent en effet la garantie de la continuit de l'Etat, et considrer que ce dernier a une simple "facult" de les raliser - et non une obligation - est certes juridiquement exact, mais concrtement peu convaincant. D'ailleurs, la mme remarque peut tre faite propos de certaines dpenses ranges parmi celles de dveloppement (ex : remboursement du principal de la dette) mais, l encore, des facteurs explicatifs de type politique se superposent la simple analyse technico-juridique et financire.

116 2 : Les lois de finances complmentaires ou rectificatives Il peut y avoir deux types de lois de finances complmentaires ou rectificatives, dont l'adoption est parfois rendue ncessaire par la survenance d'un changement important et inattendu dans les prvisions initiales, ce qui justifie le vote d'une autre ou de plusieurs autres lois de finances - dites complmentaires - concernant le mme exercice budgtaire. Ainsi, un projet de loi de finances complmentaire doit tre soumis immdiatement l'approbation du Lgislatif, au cas o le Prsident de la Rpublique aurait utilis la possibilit que lui reconnat l'article 42 de la LOB, soit l'ouverture de crdits complmentaire par dcret d'avances, au-del des dotations inscrites au chapitre des dpenses imprvues, en cas de calamits ou de ncessits imprieuses d'intrt national. Il s'agit par consquent d'une situation bien prcise, qui n'tait pas prvisible au moment du vote de la loi de finances initiale. Toutefois, ce n'est pas uniquement en cas de catastrophes imprvisibles qu'il peut y avoir adoption d'une loi de finances complmentaire. En effet, des raisons conomiques ou politiques peuvent aussi expliquer les modifications apportes la loi de finances initiale, par une loi de finances complmentaire. Il s'agit notamment de la possibilit prvue par l'article 43 de la LOB, qui dispose que d'autres modifications de la loi de finances peuvent intervenir au cours de l'anne budgtaire ; et qu'elles doivent alors faire l'objet de projets de lois de finances complmentaires, soumis, cette fois-ci, non pas "sans dlai" au vote des dputs, mais "dans les mmes conditions" que la loi de finances initiale, ce qui suppose une prparation au sein des divers dpartement, une centralisation auprs du ministre des finances et enfin une coordination opre par le 1er ministre, avant l'approbation finale du projet de LFC par le Prsident de la Rpublique et le dpt sur le bureau de l'organe lgislatif. Par exemple, en 1984, la loi de finances initiale (adopte en dcembre 1983) avait prvu la suppression de la compensation des produits de premire ncessit, et dans les tableaux budgtaires, il n'y avait pas de dpenses de compensation.

117 Or, au courant du mois de janvier, et suite aux "meutes du pain", le pouvoir excutif a dcid de continuer subventionner les produits de premire ncessit : il s'agissait donc de dpenses qui n'avaient t ni prvues ni autorises par la loi de finances initiale, et pour lesquelles des crdits n'avaient pas t prvus. C'est par consquent un changement de politique qui a rendu les dispositions de la loi de finances initiale compltement dpasses, et une loi de finances complmentaire a t adopte au mois de mars 1984 [loi n 84-2 du 21.03.1984] pour adapter le budget la nouvelle situation, travers une augmentation des taxes sur les bires, vins et autres boissons alcoolises, ainsi que par l'institution d'une taxe sur les voyages l'tranger et d'une taxe sur les produits de luxe. En 2004, une loi de finances complmentaire a t adopte au titre de lexercice 2004, accompagne dun dcret modifiant le dcret initial de rpartition, et ce, la suite des lections prsidentielles du mois doctobre 2004 et du remaniement ministriel opr le 10 novembre 2004 41. Compte tenu de ces modifications, le dcret n 2005-493 du 1er mars 2005 est venu prciser la rpartition des crdits au titre de lanne 2004, tout au autorisant galement louverture de crdits complmentaires (par prlvement sur le chapitre des dpenses imprvues) ainsi que le virement de crdits darticle articule. 3 : Les lois de rglement du budget Selon le Lexique des termes juridiques, les lois de rglement du budget sont
"... une catgorie particulire de loi de finances, permettant au Parlement, aprs la clture d'une anne budgtaire, d'exercer son contrle politique sur l'excution des lois de finances par le gouvernement, travers la comparaison des autorisations contenues dans la loi de finances initiale, et ventuellement dans les lois de finances complmentaires ou rectificatives intervenues au cours du mme exercice, et les oprations rellement excutes".

Note : la LF complmentaire pour 2004 a augment le montant des ressources de lEtat au titre de lanne 2004, de 12 Milliards, 730 Millions de Dinars 12 milliards 833 millions de D (art. 1er de la LFC pour 2004).

41

118 Selon larticle 44 de la LOB anc. art 45 sans modification de contenu, sauf le remplacement de lexpression projet de loi de rglement par projet de loi de rglement du budget de lEtat - le projet de loi de rglement du budget de l'Etat :
"constate le montant dfinitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dpenses effectus au cours d'une mme gestion. ; il annule les crdits sans emploi et autorise le transfert du rsultat de l'anne au "compte permanent des dcouverts du Trsor" aprs dduction des sommes restes disponibles sur les ressources affectation spciale".

Ce projet de LRB est labor sur la base des comptes particuliers que les Ordonnateurs sont tenus de produire en ce qui concerne leurs oprations de dpenses, ainsi qu' partir des comptes de gestion des Comptables Publics soumis pralablement au contrle de la Cour des Comptes. Concrtement, les oprations prsentes dans le projet de LRB figurent dans des tableaux qui font apparatre : 1. Pour les dpenses du budget gnral: les prvisions initiales, les autorisations nouvelles et les ordonnancements, rpartis par chapitres, parties et articles ; 2. Pour les recettes: les prvisions initiales ainsi que les modifications et les recouvrements ventils par chapitres et par articles. Les tableaux en question doivent galement permettre de faire la comparaison du montant global des prvisions de recettes et de dpenses et des modifications apportes, le cas chant, avec les ralisations effectives, pour le budget de chaque tablissement public et pour chaque fonds spcial du trsor. Enfin, le projet de LRB est soumis au vote de l'organe lgislatif dans les mmes conditions que le projet de loi de finances. A l'origine, un grand retard dans le vote des LRB a pu tre constat, ce qui enlevait ces textes toute leur porte pratique, et tout leur intrt de contrle sur l'action gouvernementale. Mais la situation a volu, et il n'existe plus de nos jours de grands retards, le vote d'une LRB intervenant ainsi peu prs dans les 24 mois environ suivant la clture d'une gestion.

119

CHAPITRE II : LE BUDGET
Dans son sens tymologique, le terme "budget" provient de l'ancien franais "bougeotte", qui ne dsignait pas un acte mais une "chose", savoir le sac dans lequel le Trsorier transportait ses papiers. C'est vers 1806 que le terme budget a acquis en droit compar (franais) son sens "moderne" de document retraant les comptes de l'Etat. Nous allons prsenter les fondements du budget de lEtat (Section I) et ensuite la structure budgtaire (Section II).

Section I : Les fondements du budget

Le budget de l'Etat trouve son fondement tout dabord dans la Constitution (article 28 et article 36) ; qui renvoie la loi organique du budget ou LOB. A ce propos la LOB du 8 dcembre 1967 voquait les notions de "budget de l'Etat", de "budget gnral" et de "budget gnral de l'Etat", sans prcision vritable quant la signification exacte de ces termes. Quant la loi du 25 novembre 1996, qui a complt la LOB de 1967, elle est venue remplacer tous ces termes par celui de "Budget de l'Etat" tout simplement, mais sans apporter davantage de prcision. Pour sa part la rvision de la loi organique du budget en 2004 est alle dans le sens de lintroduction de la notion de gestion par objectifs, fonde sur laffectation des crdits selon des programmes et des missions, en vue dune meilleure affectation globale des ressources disponibles qui nest pas trangre au souci dune rentabilit de laction publique 42. L'article 29 de la LOB - dsormais article 26 - dispose que le projet de loi de finances :
"- .. arrte le plafond des crdits ouverts au profit du budget de lEtat, et des tablissements publics en tenant compte des dispositions relatives aux crdits caractre valuatif ; ...
La loi n 67-53 du 12 dc. 1967 portant loi organique du budget a en effet t profondment modifie par la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004, qui a abrog et remplac 19 articles, supprim le chapitre relatif aux budgets annexes (chap. II du Titre I comportant les articles 17, 18 et 19) ainsi que lart. 28 relatif aux services vots, renomm le Titre II et ses deux chapitres, reclass les chapitres 3, 4 et 5 du Titre I, ainsi que 33 articles de la LOB en fonction des modifications apportes (JORT n 40 du 18.05.2004 ; p 1292 1295).
42

120 ainsi que des dispositions relatives :

- la cration de fonds spciaux du trsor et des fonds spciaux ainsi que leur modification ou suppression ; - la fixation du plafond des garanties consenties par lEtat et du plafond des prts du trsor ;..... - lautorisation affrente aux emprunts et obligations contracter au profit de lEtat.

Il prcise galement que le projet de loi de finances comprend des tableaux dtaills relatifs la rpartition :
"- des ressources du budget de l'Etat par catgorie et par articles, - des dpenses du budget de l'Etat par chapitre et par partie, en fixant les crdits de programmes et les crdits d'engagements, et les crdits de paiement pour les dpenses de dveloppement - des ressources et des dpenses des tablissements publics et des ressources et des dpenses des fonds spciaux du trsor."

On peut par consquent se demander dune part quelle est la signification du budget de l'Etat ( 1) ; et d'autre part quelles sont les oprations financires qui sont retraces l'intrieur de ce budget : s'agit-il uniquement des oprations financires de l'Etat Puissance Publique au sens strict, ou bien certaines autres oprations de l'Etat y figurent-elles aussi ; ce qui pose la question du contenu du budget de l'Etat (2). 1 : La signification du budget de l'Etat Le budget est traditionnellement dfini comme tant un ensemble de comptes retraant des recettes et des dpenses. Et, ce titre, chaque personne disposant de revenus, est susceptible d'tablir son budget en prvoyant ses ressources ainsi que ses dpenses. Le budget de l'Etat correspond galement un ensemble de comptes prvisionnels, mais il prsente la particularit de devoir tre autoris pour pouvoir tre excut.

121 Cette autorisation est donne par le lgislateur dans le cadre d'une loi appele loi de finances qui prcde et explique lesdits comptes, qui lui sont annexs. Ainsi, le budget de l'Etat se compose d'un ensemble de comptes prospectifs qui retracent les prvisions de recettes et de dpenses que l'Etat se propose de raliser au cours de l'anne suivante, accompagns d'une loi autorisant l'excution de ces prvisions. 2 - Le contenu du budget de l'Etat Le budget de l'Etat retrace l'ensemble des oprations financires de l'Etat, aussi bien dans le cadre de ses activits caractre administratif, qu'en ce qui concerne certaines de ses interventions de nature conomique ou sociale. En effet, le contenu du budget de l'Etat a volu paralllement l'extension des activits de l'Etat, et il concerne dsormais : 1. aussi bien les activits de l'Etat puissance publique, en tant qu'ensemble de services qui ne sont pas dots de l'autonomie financire ni de la personnalit administrative ; 2. que des activits de l'Etat interventionniste, qui peuvent parfois tre exerces directement par lui ; alors que d'autres fois, elles le sont indirectement, par l'intermdiaire de dmembrements de l'Etat, sous forme de personnes morales de droit public dotes de la personnalit morale et de l'autonomie budgtaire, dont certaines ont, en Tunisie, un budget rattach pour ordre celui de l'Etat. Concrtement, le choix des lments qui peuvent figurer [ou non] l'intrieur du budget de l'Etat, dpend du lgislateur, et peut lgrement varier d'un Etat l'autre. Ainsi, par exemple, alors qu'en Tunisie, certains dmembrements de l'Etat ont un budget rattach pour ordre (BRPO), le lgislateur franais a choisi de ne pas faire figurer les budgets des dmembrements de l'Etat ct de celui de la personne morale de droit public principale, qui ne retrace pour sa part que les oprations financires des services non dots de la personnalit morale, quelle que soit la nature de leur activit.

122 Toutefois, quels que soient en ralit les lments qui composent, selon les pays, le budget de l'Etat, c'est la manire dont ils sont articuls entre eux - la manire d'un puzzle dont les pices s'imbriquent harmonieusement - qui correspond ce que lon appelle la structure du budget cest dire l'agencement des recettes et des dpenses publiques au sein du document appel budget de l'Etat et figurant l'intrieur de la loi de finances de l'anne.

Section II : La structure du budget de lEtat

Dans la pratique, la partie chiffre du budget de l'Etat correspond diffrents comptes qui retracent : d'une part l'ensemble des prvisions de ressources et de charges des services de l'Etat non dots de la personnalit morale et de l'autonomie financire qui exercent des missions de nature administrative [ministres] ; ou des activits caractre interventionniste d'un type particulier [FT, oprations en capital sur emprunts extrieurs affects dpenses de dveloppement] ; d'autre part l'ensemble des prvisions de recettes et de dpenses des services de l'Etat non dots de la personnalit morale et de l'autonomie financire qui exercent des missions de nature industrielle et commerciale [Budgets annexes, qui ont disparu du document budgtaire annuel compter de la gestion 1999 et de la LOB partir de 2004] ; et enfin les prvisions de recettes et de dpenses de certains services publics dont la gestion a t confie des personnes morales de droit public distinctes de l'Etat, mais dont les budgets sont cependant rattachs pour ordre au sien [BRPO]. Concrtement, toutes ces prvisions de recettes et de dpenses sont prsentes dans le mme document budgtaire, mais dans plusieurs tableaux, afin que leur lecture en soit facilite. Ainsi, par exemple dans le cadre de la loi de finances pour la gestion 2004, on trouve 6 tableaux, rpartis de la manire suivante : Tableau A : Recettes du budget de l'Etat Tableau B : Crdits de paiement du budget de l'Etat Tableau C : Crdits de programme du budget de l'Etat Tableau D : Crdits d'engagement du budget de l'Etat

123 Tableau E : Prvisions de recettes et dpenses des FST Tableau F : Prvisions de recettes et dpenses des BRPO En rsum, il apparat qu'il existe un budget gnral de l'Etat qui regroupe les prvisions de ressources et de charges de l'Etat en tant que puissance publique et en tant qu'acteur conomique et social [tableaux A, B, C, D, et E] ; auquel s'ajoutent les prvisions de recettes et de dpenses de certains dmembrements de l'Etat dots d'un BRPO. Avant 1996, la prsentation des comptes figurant l'intrieur du document budgtaire global tait plus disperse, dans la mesure o les FST n'taient pas intgrs au budget gnral de l'Etat, et que les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects bien que ralises par des services de l'Etat non dots de la personnalit morale, taient galement retraces part, ce qui aboutissait une structure quinquepartite la place de la structure tripartite qui la remplace cette date. A partir de 2004, les budgets annexes disparaissent en tant que catgorie budgtaire et lon aboutit une structure budgtaire bipartite. Quelques tableaux aideront mieux saisir ces nuances :
TABLEAU : Structure budgtaire avant 1996
Budget Gnral ou Budget Budgets Gnral de L'Etat annexes Oprations en capital sur FST emprunts extrieurs affects BRPO

TABLEAU: Structure budgtaire entre 1996 et 2004

Budget de l'Etat Ministres FST Oprations en capital sur emprunts extrieurs affects Budgets Annexes BRPO

TABLEAU: Structure budgtaire partir de 2004

Budget de l'Etat

Budgets Rattachs pour Ordre

Ministres

FST

Oprations en capital sur emprunts extrieurs affects

La structure budgtaire permet de saisir de manire synthtique des parties diffrentes, dont lensemble forme la loi de finances annuelle et le budget.

124 Ceci signifie quau-del de lapparente diversit des lments qui le composent, il y a une unit fondamentale du document budgtaire global, puisque toutes ses parties sont prsentes en mme temps au vote parlementaire, et obissent au mme rgime juridique en ce qui concerne leur laboration et leur excution. En fait, le terme "budget" englobe l'ensemble de ses composantes, savoir : - le Budget Gnral de lEtat qui retrace les oprations des services de lEtat non individualiss (essentiellement les ministres mais galement les services de la Prsidence de la Rpublique et de lorgane lgislatif), celles des comptes individualiss appels Fonds du Trsor (qui comportent les fonds spciaux du trsor - FST et les fonds de concours - FC) la plupart du temps grs par des ministres ; ainsi que les oprations des Fonds Spciaux (FS) ; tant prcis que seules les oprations des FST apparaissent dans le projet de loi de finances initial ; tandis que les oprations des FC et des FS sont retraces a posteriori dans le cadre des lois de rglement du budget ; les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects, et les oprations des budgets rattachs pour ordre celui de l'Etat (BRPO) qui correspondent aux budgets des tablissements publics caractre administratif, dots de la personnalit morale et de lautonomie financire, mais dont les comptes sont rattachs ceux de lEtat dans toute la mesure o cest ce dernier qui les alimente en trs grande partie. Un dernier tableau permettra de comprendre cette prsentation des diffrents lments qui composent le document budgtaire.
Prsentation schmatise de la structure budgtaire

Budget de l'Etat
Oprations Oprations Oprations en capital sur emprunts extrieurs affects des Ministres des FT et services autres non FST FC

Oprations des tablissements caractre administratif dots de

Budgets Rattachs pour Ordre celui de lEtat

individualiss

Oprations sur Fonds spciaux

125 La structure budgtaire permet donc de saisir de manire synthtique des parties diffrentes, dont lensemble forme la loi de finances annuelle et le budget. Ceci signifie quau-del de lapparente diversit des lments qui le composent, il y a une unit fondamentale du document budgtaire global, puisque toutes ses parties sont prsentes en mme temps au vote parlementaire, et obissent au mme rgime juridique en ce qui concerne leur laboration et leur excution (voir module sur llaboration de la loi de finances et du budget de lEtat).

126

3.3. LELABORATION ET LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU BUDGET

INTRODUCTION
Le prsent module a pour objet de rponde la question suivante : Comment sont prpars et vots le budget et la loi de finances ? Concrtement, les pouvoirs Excutif et Lgislatif se partagent les rles dans le processus budgtaire selon un cadre juridique et un calendrier dfinis par la Constitution et la loi organique du budget : Ainsi, le pouvoir excutif est charg de la prparation du projet de loi de finances et de budget (et ensuite de leur excution) tandis que le pouvoir lgislatif a pour mission la discussion et ladoption (a priori) de ces projets, par le vote de la loi de finances initiale ; et ensuite le suivi et le contrle de lexcution (a posteriori) travers le vote (ventuel) de lois de finances complmentaires et le vote (obligatoire) de la loi de rglement du budget. Ainsi, llaboration et lexcution de la loi de finances et surtout du budget sont de la comptence de lExcutif qui, travers la prparation du projet de budget, concrtise ses choix en matire de dveloppement conomique et social. Dans ce cadre, la lettre de cadrage, sous forme de circulaire, adresse par le Premier Ministre aux diffrents dpartements ministriels, reflte les orientations arrtes de faon consensuelle entre les diffrentes composantes du Gouvernement. Aprs rception de la lettre de cadrage, les dpartements ministriels formulent leurs propositions budgtaires au ministre des finances qui joue un rle primordial dans la coordination du processus de prparation, d'orientation et du suivi du projet de budget et de loi de finances.

127 Le vote de la loi de finances et du budget constitue pour sa part une comptence rserve du Lgislatif ; il sagit de l'acte par lequel une assemble parlementaire exprime la volont collective de la reprsentation nationale. Il constitue donc la formalit essentielle qui confre un acte sa qualit de loi. En ce qui concerne les finances de l'Etat, le vote de la loi de finances et du budget concrtise essentiellement le principe de la spcialit budgtaire, qui ne se manifeste pas uniquement par lobligation faite au gouvernement deffectuer une prsentation dtaille des recettes et des dpenses, mais aussi par un vote parlementaire dtaill et spcialis. Nous allons voir dans les dveloppements qui suivent les tapes de llaboration (CHAPITRE I) puis du vote de la loi de finances et du budget (CHAPITRE II).

CHAPITRE I - LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES ET DE BUDGET

La prparation du projet de loi de finances fait partie des attributions du pouvoir Excutif, et plus particulirement de celles du Prsident de la Rpublique, puisqu'elle constitue un lment de la "politique gnrale de l'Etat" cite l'article 58 de la Constitution du 1er juin 1959. En effet, cet article dispose que :
"Le gouvernement veille la mise en uvre de la politique gnrale de l'Etat, conformment aux orientations et aux options dfinies par le Prsident de la Rpublique."

La comptence du Prsident de la Rpublique est en outre confirme par l'article 25 alina 3, de la LOB, puisque c'est lui qui "arrte" le projet de loi de finances de l'anne, aprs son tablissement par les diffrentes administrations concernes. Il s'agit l d'une comptence exclusive du pouvoir Excutif, d'un partage des comptences strictement dlimit et organis par la loi. Tous les ministres jouent galement un rle important en matire de prparation des projets de lois de finances car mme si c'est le Prsident de la Rpublique qui "arrte" le projet de loi de finances ce n'est pas lui qui le prpare matriellement, et il est aid en cela par ses collaborateurs, sous la supervision du 1er ministre qui assure la coordination des diffrents ministres.

128 Le ministre des finances remplit galement une fonction essentielle, car c'est lui qui tablit l'ensemble des prvisions de recettes de l'Etat, en plus des prvisions de dpenses de ses propres services, et qui centralise avant de les transmettre au 1er ministre l'ensemble des prvisions de dpenses des autres dpartements, oprant de ce fait un arbitrage pralable entre les diffrentes priorits43. En effet, partir du mois de mars de chaque anne, les services financiers des diffrents dpartements commencent prparer leurs projets de dpenses pour l'anne suivante, et transmettent l'ensemble au ministre des finances courant aot. Enfin, le tout est transmis au 1er ministre qui coordonne l'ensemble, et arbitre ventuellement entre les diffrents dpartements, et notamment entre le ministre des finances et un ou plusieurs autres ministres. A l'issue des diffrents arbitrages, le projet est discut en Conseil de la Rpublique, et arrt par le Prsident de la Rpublique. Il est alors dpos sur le bureau de l'organe lgislatif, au plus tard le 25 octobre (et non plus le 15 novembre comme ctait le cas avant 2004). La comptence de l'Excutif se retrouve galement en matire de prparation des ventuels projets de lois de finances complmentaires, ainsi que pour ce qui concerne le projet de loi de rglement du budget. En fait, les lois de finances, parce quelles constituent des actes de prvision et dautorisation, se distinguent de tous les autres types dinstruments lgislatifs par au moins trois caractristiques : En effet, la phase d'laboration du budget et de la loi de finances est diffrente de llaboration de tout autre projet ou proposition de loi, car elle se divise en plusieurs tapes clairement dtermines par la LOB ; savoir : la phase de fixation des grands objectifs de la politique budgtaire (SECTION I) ;
43

Les attributions du ministre des finances sont fixes par le dcret n 75-316 du 30 mai 1975 : il est organis par le dcret n 91-556 du 23 avril 1991, tel que complt ultrieurement, notamment par les dcrets n 96-259 du 14 fvrier 1996, n 2001-2729 du 26.11.2001, n 2005-492 du 1er mars 2005 (JORT n 19 du 8 mars 2005, p 619-622) et n 2007-1198 du 14 mai 2007 (JORT n 40 du 18 mai 2007, p 1651).

129 la phase des tractations ou discussions budgtaires entre les diffrents services concerns des ministres et le ministre des finances, puis ventuellement le premier ministre (SECTION II) ; la phase d'tablissement de la loi de finances et du budget de l'Etat (SECTION III).

Section I - Fixation des objectifs de la politique budgtaire

La fixation des grands objectifs de la politique budgtaire est, en Tunisie, une comptence exclusive du Prsident de la Rpublique (1). En revanche, la traduction en articles et tableaux de ces objectifs appartient aux diffrents ministres, et plus particulirement au ministre des finances et au 1er Ministre (2). 1 - Autorit comptente pour la fixation des objectifs La constitution tunisienne du 1er juin 1959 donne au Prsident de la Rpublique le pouvoir de fixer les grandes orientations de la politique nationale, qui comporte notamment la fixation de la politique budgtaire annuelle. En effet, l'article 49, alina 1er de la constitution (non modifi par la rvision rfrendaire du 1er juin 2002) dispose que :
"Le Prsident de la Rpublique oriente la politique gnrale de l'Etat, en dfinit les options fondamentales et en informe la Chambre des Dputs".

Lgalement, aucune contrainte ne s'impose au Prsident de la Rpublique quand il s'agit de choisir les orientations de la politique budgtaire. Cependant, il est aid dans cette tche par un certain nombre de donnes objectives qui servent clairer son choix en vue de la solution budgtaire la plus indique. Ces donnes concernent l'volution des recettes budgtaires, leur structure, l'volution de la conjoncture interne et internationale (notamment les engagements internationaux en cours), la spcificit de la production nationale, la rpartition des richesses ainsi que les besoins de financement des divers secteurs.

130 Bien entendu, le Prsident de la Rpublique peut arrter certaines options qu'il considre fondamentales indpendamment de toute autre considration, comme par exemple le choix en faveur de la protection de l'environnement, le soutien aux zones dfavorises ou l'emploi des jeunes. Dans ce dernier cas, les donnes objectives ne servent qu' fixer les priorits en question. A l'issue de la fixation des objectifs de la politique budgtaire il appartient au gouvernement de les traduire en termes juridiques dans le cadre de l'laboration du projet de LF et de budget. 2 - Prparation concrte du projet de Loi de Finances et de budget Une fois les orientations budgtaires fixes, elles sont communiques aux diffrentes administrations par le 1er ministre, car c'est le gouvernement qui a la comptence exclusive pour la prparation matrielle et physique du projet de loi de finances et de budget. On justifie cette exclusivit par la technicit de la matire. En effet, seul le gouvernement et ses services spcialiss sont capables d'valuer leurs besoins et les moyens dont ils peuvent disposer. De plus, la loi de finances comporte une particularit, en ce sens qu'elle ne peut tre prsente que par l'organe excutif, contrairement aux autres projets de lois qui peuvent maner de l'organe lgislatif. Il convient de s'intresser en dtail au calendrier de la prparation du budget de l'Etat (A), et ensuite l'valuation des recettes et des dpenses par le gouvernement (B).

A - Calendrier de prparation du budget

La communication des objectifs de la politique budgtaire par le 1er Ministre aux autres ministre s'effectue au cours du mois de mars de chaque anne, au moyen de ce qu'il est convenu d'appeler la "lettre de cadrage", dans laquelle il fixe aux diffrents services financiers les orientations et principes retenus.

131 La lettre de cadrage prend en Tunisie la forme d'une circulaire explicative ( caractre interne et gnralement non publie), et fixe galement le calendrier budgtaire de ralisation du projet de loi de finances afin que celui-ci parvienne dans les dlais devant lorgane lgislatif. En fait, les dlais taient assez lastiques lorigine, dans la mesure o la seule date prcise tait celle du 25 novembre, correspondant la limite temporelle de dpt du projet de LF auprs de lorgane lgislatif afin que celui-ci puisse procde lexamen et au vote lchance du 31 dcembre. Par la suite, larticle 25 de la LOB a exig que les ministres remettent au cours du mois daot leurs prvisions de dpenses au MF pour quil puisse y ajouter ses prvisions de recettes et boucler le projet de LF dans les temps. En effet, la prparation matrielle du projet de LF et de budget s'effectue en plusieurs tapes et fait intervenir les membres du gouvernement sous la direction du ministre des finances. Mais ces dlais taient encore trop imprcis, et le lgislateur est intervenu en 2004 pour apporter des prcisions supplmentaires et encadrer de manire plus stricte le droulement de la prparation du projet de LF et de budget. C'est notamment ce qui ressort de la lecture de l'article 25 (nouveau) de la LOB - dsormais article 23 - selon lequel :
"Les chefs d'administration tablissent les prvisions annuelles de dpenses des services qui leur sont rattachs et les adressent au MF avant la fin du mois de mai de chaque anne. Le MF examine ces propositions, y ajoute les prvisions de recettes et labore le projet de loi de finances. Ce projet est discut par le Conseil des ministres et arrt sous sa forme dfinitive par le Prsident de la Rpublique. Il est ensuite soumis la chambre des dputs et la chambre des conseillers, au plus tard le 25 octobre de lanne prcdant celle relative lexcution de la LF prsente".

132 En fait, cette rvision des dlais vient lgaliser une pratique administrative antrieure, dans la mesure o, ds 1982, chaque ministre laborait ses prvisions de dpenses compter de la rception de la "lettre de cadrage", et les demandes de crdits de chaque dpartement taient en gnral finaliss au cours du mois de mai de chaque anne. La nouveaut consiste cependant dans la fixation du dlai de remise du projet de LF et de budget lorgane lgislatif, qui passe du 25 novembre au 25 octobre, ce qui est logique compte tenu de la tche accomplir et du fait quil existe dsormais deux chambres au sein du pouvoir lgislatif. La transmission des prvisions de dpenses de tous les dpartements ministriels au MF - qui est aussi un dpartement dpensier au mme titre que les autres, et donc qui fixe aussi ses prvisions de dpenses - sexplique par une raison logique, savoir le fait quil soit le seul dpartement charg de la prvision des recettes (puisquil les collecte) et quil est donc en mesure de raliser les arbitrages entre les propositions de dpenses de tous les dpartements, y compris le sien, et les ressources prvisibles pour lanne suivante dans le cadre de llaboration du projet de LF et de budget. Il convient par consquent de se pencher sur les mthodes d'valuation des recettes et des dpenses.

B - Evaluation des recettes et des dpenses

L'valuation des recettes et des dpenses se fait selon des mthodes bien prcises afin d'approcher le plus prs possible de la ralit, dans la mesure o le budget de l'Etat est en troite relation avec l'conomie nationale, et de plus en plus avec l'conomie mondiale.
1 ) - Evaluation des recettes

L'valuation des recettes est effectue par le ministre des finances parce que tous les services qui collectent les recettes dpendent de lui. C'est une valuation relativement complique car elle est tributaire de certains lments extrieurs l'administration, comme l'attitude des agents conomiques, ou la variation de la conjoncture.

133 Mais en dpit de ces difficults, le ministre des finances cherche valuer de la manire la plus exacte possible les recettes de l'Etat. A cet effet, les services concerns ont le choix entre deux mthodes : la mthode forfaitaire (a) ; et la mthode d'valuation directe des recettes (b). a. La mthode forfaitaire Il s'agit d'une mthode qui se base sur les rsultats constats au cours des annes prcdentes, en les adaptant aux changements de la lgislation fiscale intervenus entre temps. Elle comporte deux variantes : une variante simple (1) et une variante amliore (2). 1 La version simple : le systme de la pnultime anne Le systme de la pnultime anne consiste valuer les recettes budgtaires en faisant rfrence aux recettes ralises au cours de l'anne prcdant celle de la prparation du budget tout en les adaptant aux modifications intervenues entre temps en matire de lgislation fiscale (par ex : changement des taux de l'impt). Cette mthode est simple, mais n'est pas efficace pour deux raisons : En se basant sur les recettes de la pnultime anne pour valuer les recettes de l'anne venir, ce systme considre que l'conomie volue de faon rgulire. Or, cela est faux puisque l'conomie connat des priodes de crise et des priodes de croissance, son volution est irrgulire. Ce systme considre en outre qu'il existe un lien automatique entre l'augmentation du taux de l'impt et le rendement de cet impt. Or, cela ne se vrifie pas toujours. En effet, le plus souvent, l'aggravation du taux d'un impt pousse les contribuables la fraude, et donc on risque plutt de constater une baisse des recettes. 2. La version amliore : le systme des tantimes de majoration

134 Le systme des tantimes de majoration consiste prendre comme base de calcul les recettes ralises au cours de l'anne prcdant celle de prparation du budget mais en tenant compte de la moyenne des recettes ralises au cours des 5 annes antrieures. Par exemple, pour valuer les recettes du budget de l'anne 2001, on prend comme base le montant des recettes de l'anne 1999, laquelle on applique la moyenne des variations des recettes constates au cours des cinq annes prcdentes, c'est dire depuis 1994. Il sagit dun systme dj plus intressant que le prcdent puisqu'il prend en considration les rsultats raliss sur une plus longue priode, mais cela demeure une mthode d'valuation forfaitaire, et par consquent plus ou moins imprcise. En tout tat de cause, et quelle que soit la variante choisie, la mthode forfaitaire est relativement inefficace car elle ne tient pas assez compte de la conjoncture conomique et reste inadapte aux finances publiques modernes. b. La mthode de lvaluation directe La mthode d'valuation directe des recettes repose sur une analyse trs prcise de la conjoncture conomique et des effets qu'elle peut avoir sur le montant des recettes attendues. La base de la prvision est constitue par les recettes ralises dans le proche pass. On essaie autant que possible de tenir compte des rsultats les plus rcents. Par la suite, on considre chaque recette en particulier et on analyse tous les facteurs qui seraient capables d'entraner, soit une augmentation, soit une diminution de ladite recette. Ces facteurs sont multiples, comme par exemple : les rpercussions des modifications lgislatives, la politique gouvernementale, la conjoncture conomique (inflation, crise), la conjoncture politique. L'valuation directe des ressources de l'Etat est donc une valuation plus prcise que l'valuation forfaitaire. C'est cette mthode qui a t consacre par l'article 26 (ancien) de la LOB selon lequel :

135
"Les prvisions de recettes sont values d'une manire directe par le ministre des finances compte tenu des prvisions du plan de dveloppement et de la conjoncture conomique gnrale."

Il ne sagit cependant pas dune mthode infaillible. En effet, lvaluation des recettes est une opration complexe car ladministration des finances est oblige de tout prvoir, mais en sachant que certains vnements, certains comportements, sont imprvisibles. Par exemple, en matire dimpts indirects, le ministre des finances ne dispose daucune information au moment de la prparation du budget, parce que les impts indirects sont des impts que lon paie instantanment et immdiatement et leur perception nest pas dcale comme cest le cas pour les impts directs. Il est par consquent difficile dvaluer une anne lavance ce que vont rapporter les impts indirects. En dpit de ces difficults, cest cette mthode qui demeure pour linstant la moins mauvaise et qui continue tre applique. Elle a cependant t affine et assouplie dans le cadre dune reformulation de l'article 26 de la LOB - devenu article 24, alina 1 - qui nexige plus expressment une valuation directe, mais celle-ci demeure implicite, dans la mesure o il est fait rfrence une dtermination des prvisions par catgorie de recettes - ce qui est assez prcis : cela recouvre en effet lensemble des recettes ordinaires et non ordinaires - et compte tenu de lquilibre conomique de lanne considre, ce qui va dans le sens dune prcision plus grande que celle relative la prise en compte des prvisions du plan de dveloppement et de la conjoncture conomique gnrale. Ainsi, le nouvel article 24 de la LOB - rvision de 2004 - dispose que :
Les prvisions de recettes sont arrtes par le MF selon les catgories de recettes, et ce, dans le cadre de lquilibre conomique de lanne considre.

1. Evaluation des dpenses

136 Lvaluation des dpenses consiste dterminer ce que lEtat va dpenser au cours de la prochaine anne, et cette opration dbute en principe suite la rception de la lettre de cadrage transmise par le premier ministre, cest dire vers le mois de mars de chaque anne. Lvaluation des dpenses est une procdure la fois simple dans la mesure o lEtat matrise dans un certain sens ses recettes ; et complexe parce quelle fait intervenir tous les dpartements ministriels, qui doivent veiller la cohrence entre les demandes de crdits prpares par leurs services et les orientations de la lettre de cadrage. Larticle 25 (ancien) de la LOB - dsormais article 23 - prvoyait ainsi que :
Les chefs dadministration tablissent chaque anne leurs prvisions de dpenses

Cette comptence ministrielle na pas t remise en cause par la rvision de la LOB en 2004, dans la mesure o celle-ci a principalement modifi les dlais du calendrier budgtaire, et a reclass larticle 25 en un article 23, mais sans retirer la comptence dvaluation des dpenses de leurs services aux ministres. Cependant, les modalits concrtes dvaluation des dpenses par les chefs de dpartements ministriels ont t modifies en 2004 :
dune part cause de la suppression de la notion de services vots (abrogation de

larticle 28 de la LOB) sur laquelle reposait en partie cette valuation ;

et dautre part du fait de linclusion au sein de larticle 26 de la LOB - dsormais article 24

- auparavant consacr uniquement aux modalits de prvision des recettes par le MF, de dispositions relatives aux modalits dvaluation des dpenses (sous-entendu par les chefs des dpartements ministriels). En effet, larticle 24, alina 2nd de la LOB dispose que :
Les prvisions de dpenses sont dtermines sur la base des besoins de fonctionnement prvisibles des diffrents services et selon ltat de ralisation des projets et programmes de dveloppement.

137 Ainsi, comme prcdemment, lvaluation va dabord porter sur les dpenses fixes qui se rptent tous les ans, telles que les loyers, les dpenses dentretien ordinaire, ou les salaires des fonctionnaires dj en poste : cest ce que lon appelait auparavant les services vots catgorie abroge - et qui recouvre aujourdhui la notion de besoins de fonctionnement prvisibles des diffrents services. En effet, la majorit des dpenses de lEtat se composait avant la suppression de cette catgorie en 2004 de services vots, cest--dire de crdits relatifs lensemble des sommes juges indispensables au fonctionnement des services publics dans les mmes conditions que lanne prcdente, afin dassurer la continuit de lEtat ; et la notion actuelle de besoins de fonctionnement prvisibles semble correspondre au mme type de crdits, mais avec moins de rigidit. Ainsi, alors que lvaluation des anciens SV obissait un calcul somme toute assez contraignant, celle des besoins de fonctionnement prvisibles semble nettement plus souple conformment la formulation de larticle 24 alina 2nd actuel de la LOB 44. Concrtement, cela signifie que les service chargs de prvoir les dpenses au sein de chaque ministre, doivent valuer lensemble des montants ncessaires au fonctionnement des services centraux et rgionaux (dconcentrs) du dpartement concern, aussi bien dun point de vue humain que matriel. Ensuite, lvaluation des dpenses de chaque dpartement, porte aussi sur les nouvelles dpenses que le ministre souhaite raliser au cours de lanne suivante, soit pour recruter de nouveaux agents, soit pour acheter du matriel neuf, louer ou construire de nouveaux locaux. Cest ce quon appelait auparavant les mesures nouvelles, et qui correspond actuellement plutt la notion de prvisions de dpenses selon ltat de ralisation des projets et programmes de dveloppement (article 24, alina 2 de la LOB).

44

En effet, les SV reprsentaient, selon larticle 28 (ancien) de la LOB - abrog - les crdits inscrits au budget des dpenses ordinaires de lanne prcdente diminu des dotations non renouvelables et augments de ceux affrents aux ajustements aux besoins des services. Lalina 2nd du mme article ajoutait que les ajustements aux besoins devaient tenir compte de lincidence en anne pleine des mesures adoptes au titre de la gestion prcdente et de lvolution inluctable de certaines charges publiques.

138 Cette rfrence ltat de ralisation des projets et programmes pour lvaluation des dpenses de dveloppement (ou nouvelles) des ministres semble vouloir rationaliser la pratique des survaluations de besoins. En effet, dans la mesure o les dpenses autorises par la LF ont un caractre limitatif, les services dpensiers ont souvent eu tendance survaluer leurs besoins pour tre srs de ne pas manquer de moyens au cours de lanne. Cest donc pour viter un gonflage artificiel des besoins que larticle 24, alina 2nd de la LOB invite les chefs de dpartements tenir compte de ltat davancement des projets et programmes, ce qui implique un calcul prcis et une valuation plus exacte de leurs prvisions de dpenses. Ainsi, chaque ministre prpare une estimation des crdits qui lui sont ncessaires pour lanne venir ; aussi bien au niveau des dpenses de gestion / fonctionnement que de celles de dveloppement ; et une fois que les budgets sectoriels sont prts, les demandes de chaque dpartement sont adresses au ministre des finances.. On passe alors ltape de la discussion de ces projets qui va aboutir la prparation du budget gnral : cest la phase des tractations budgtaires.

Section II : Tractations budgtaires

La phase des tractations budgtaires permet de faire la synthse des diffrents budgets sectoriels, pour aboutir ltablissement du projet de budget (gnral) de lEtat. Cette opration devait normalement commencer lieu au cours du mois daot de chaque anne, selon larticle 25 (ancien) de la LOB prcit, mais le dlai prvu par cet article a t avanc depuis 1982 au mois de mai, pratique lgalise depuis 2004 dans le cadre du nouvel article 25 de la LOB, dsormais article 23, qui impose aux chefs dadministration dadresser leurs prvisions de dpenses au MF avant la fin du mois de mai de chaque anne. Il convient de souligner le rle fondamental que joue le ministre des finances au niveau de cette phase, et dans llaboration du budget de lEtat de manire gnrale.

139 Certes, il sagit aussi dun dpartement demandeur comme les autres, qui doit procder lestimation de ses besoins ; mais il est surtout le dpartement charg de lvaluation des recettes puisque tous les services collecteurs de recettes en font partie. A la lueur des estimations de recettes, le ministre des finances va ainsi pouvoir examiner les demandes des ministres et assurer leur adaptation aux disponibilits prvisibles. Les premires discussions budgtaires se droulent entre les services du ministre des finances et les diffrents services budgtaires des autres ministres qui lui transmettent leurs demandes de dpenses pour lanne venir. Le dcret n 96-259 du 14 fvrier 1996 portant organisation du ministre des finances a notamment confi cette mission au Comit financier de ladministration du budget de lEtat. Selon larticle 14 de ce texte, le Comit est galement charg :
de prparer en collaboration avec les dpartements et organismes concerns par le budget de lEtat,( les budgets annexes : : expression appele tre supprime compter de 2004) et les budgets des tablissements publics.

Cet organe est plac sous le contrle des commissions inter-ministrielles. Il existe galement au sein du ministre des finances une commission charge du suivi, de la prparation, de lexcution et de lvaluation de lexcution du budget. Elle se runit la demande de son prsident, cest dire le ministre des finances loccasion de la discussion des projets de budgets des dpartements ministriels. Limportance des discussions budgtaires varie en fonction de limportance des modifications introduites par rapport aux prvisions, mais aussi par rapport au budget de lanne prcdente. En priode de restrictions budgtaires, les mesures de rduction imposes par le ministre des finances peuvent tre assez importantes.

140 Chaque valuation de dpenses de chaque ministre fait lobjet de discussions entre le reprsentant du ministre des finances et le reprsentant du ministre dpensier, propos du contenu du budget sectoriel concern. Ces discussions se droulent en principe la manire dune ngociation, voire dun marchandage sur ltendue des dpenses prvues : en effet, on a dun ct le reprsentant du ministre des finances qui chercher diminuer les prtentions du ministre dpensier en se basant sur les budgets dexcution de lanne prcdente, et en sachant quil y a dventuelles survaluations ; et de lautre ct on trouve le ministre dpensier qui chercher maintenir ses valuations de dpenses ou rduire le moins possible les prvisions initiales. Si les discussions budgtaires naboutissent pas au niveau des services budgtaires et du ministre des finances (cest dire en cas de dsaccord entre la Commission et le comit et les reprsentants des autres ministres), elles peuvent tre soumises larbitrage du ministre des finances (ministre des finances + chaque ministre concern) ou mme celui du premier ministre auquel il appartiendra de trancher le diffrend en qualit de reprsentant du pouvoir excutif. A lissue de la phase des tractations, transactions ou discussions budgtaires il appartient au ministre des finances de prparer le projet dfinitif de loi de finances et de budget.

Section III : Etablissement de la loi de finances et du budget de l'Etat

Le ministre des finances a pour mission de regrouper de faon cohrente les diffrents budgets sectoriels afin de prsenter un projet unifi, qui nest pas la somme arithmtique des valuations sectorielles, mais le rsultat des tractations et arbitrages entre lensemble des besoins et les disponibilits globales attendues. Le ministre des finances est le seul dpartement pouvoir raliser cette opration, car cest lui qui connat les ressources disponibles et les rsultats dexcution des budgets prcdents. Il dispose par consquent du maximum dinformations pour oprer la synthse des budgets sectoriels, en leur ajoutant ses propres prvisions de recettes.

141 La prparation technique du budget de lEtat (tableaux budgtaires : fonds du trsor, fonds spciaux, budgets rattachs pour ordre); ainsi que la rdaction et la mise en forme des articles de la loi de finances qui laccompagne, relvent donc des services comptents du ministre des finances. Cette phase de prparation matrielle est clture par une runion du Conseil des Ministres, qui examine le projet dans sa globalit, au vu de renseignements plus prcis sur les recettes collectes, sur lvolution de la conjoncture conomique, et aussi compte tenu de nouvelles mesures fiscales ventuellement envisages par la loi de finances. Le Conseil des Ministres peut notamment revoir le projet de budget la lumire des nouvelles rformes envisages. Il va ensuite finaliser lensemble du document, et le transmettre au Prsident de la Rpublique larrte sous sa forme dfinitive (article 23, al. 3 de la LOB) et le dpose sur le bureau de lorgane lgislatif (chambre des dputs et chambre des conseillers) pour examen et vote, au plus tard le 25 octobre de lanne prcdant celle relative lexcution de la LF prsente (cest--dire de lanne en cours). Avant 2004, la date limite de dpt du projet de LF auprs de lorgane lgislatif tait le 15 novembre, mais cela ne donnait quenviron 45 jours aux parlementaires pour examiner le texte et ladopter. Par consquent, le rallongement du dlai dexamen du projet de LF par le pouvoir lgislatif ne peut que confrer davantage de poids au contrle politique a priori qui va aboutir ladoption de la loi de finances annuelle. La loi de finances obit une procdure dadoption particulire, galement distincte de celle qui concerne les autres textes lgislatifs.

CHAPITRE II : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU BUDGET

Le projet de loi de finances et de budget fait lobjet dun examen en commissions, puis en Assemble plnire, avant son adoption et son vote au plus tard le 31 dcembre de lanne prcdant celle au titre de laquelle le texte est vot

142 Lexamen du projet de LF (initiale, complmentaire ou de rglement du budget) par lorgane lgislatif appelle quelques remarques, quant aux documents examins (SECTION I) ; au pouvoir damendement des dputs concernant les modifications ventuelles du projet (SECTION II) ; et la procdure dtaille du vote parlementaire en la matire (SECTION III).

Section I : Lexamen des projets de lois de finances

Selon larticle 23, alina 3 de la LOB - ancien article 25 - le projet de loi de finances et de budget doit tre dpos au plus tard le 25 octobre sur le bureau de lassemble lgislative, mais cette disposition soulve quelques problmes : En effet, ce dlai est peu contraignant car aucune sanction na t prvue dans le texte lencontre du dpt tardif. Il est arriv dans la pratique que le projet soit dpos au-del de lancienne date du 25 novembre. Or, un tel retard peut rduire la porte du contrle parlementaire, et la valeur de lautorisation que lorgane lgislatif accorde en votant la loi de finances. Par ailleurs, rien nindique dans le texte de larticle 23 de la LOB prcit, si le dlai du 25 octobre concerne seulement le projet de LF et des tableaux budgtaires, ou bien galement les documents dinformation qui y sont annexs, tels que le rapport sur le budget de lEtat dans le cadre de lquilibre global conomique et financier, lanalyse de lvolution des recettes et des dpenses selon leur nature, les notes explicatives relatives aux dpenses de chaque chapitre selon leur nature et selon les programmes et les missions arrts ; tous documents dont larticle 25 - ancien article 27 - de la LOB prvoit quils sont joints au projet de LF. Dautres documents peuvent galement servir clairer lexamen des dputs, comme par exemple la liste des entreprises publiques bnficiant dune subvention, le rapport annuel de la BCT, ou encore la situation des caisses de scurit sociale. La loi organique du budget est muette en ce qui concerne ces documents dinformation, et rien noblige par consquent le gouvernement les fournir doffice et dans les dlais impartis lorgane lgislatif ; mais celui-ci conserve la possibilit de les rclamer, afin de mieux valuer le projet qui lui est soumis, et ventuellement dexercer son pouvoir damendement.

143 Depuis la cration dune deuxime chambre au sein de lorgane lgislatif tunisien,, le projet est appel tre examin par ces deux chambres, savoir la Chambre des Dputs lue au suffrage universel, libre, direct et secret ; et la Chambre des Conseillers, dont les membres sont lus au suffrage indirect, libre et secret, par les membres lus des collectivits locales, et qui assure une reprsentation des collectivits locales (1 ou 2 membres par gouvernorat choisis parmi les membres lus des collectivits locales), de certaines catgories socioprofessionnelles (employeurs, agriculteurs et salaris), et peut mme comporter certains membres nomms par le Prsident de la Rpublique parmi les personnalit et les comptences nationales. Cette deuxime chambre de lorgane lgislatif a t introduite dans le systme constitutionnel tunisien par le rfrendum constitutionnel du 26 mai 2002, tel quentrin le 1er juin de la mme anne. Les comptences financires de la Chambre des Dputs et de la nouvelle Chambre des Conseillers sont notamment prcises par larticle 28 (nouveau) de la Constitution, alinas 9, 10 et 11 ; selon lesquels :
Les projets de lois de finances sont soumis la Chambre des Dputs et la Chambre des Conseillers (al.9); La Chambre des Dputs et la Chambre des Conseillers adoptent les projets de lois de finances et de rglement du budget conformment aux conditions prvues par la LOB. Si, la date du 31 dcembre, la Chambre des Conseillers nadopte pas les projets de lois de finances tandis que la Chambre des Dputs les a adopts, ils sont soumis au Prsident de la Rpublique pour promulgation (al.10) ; Le budget doit tre adopt au plus tard le 31 dcembre. Si, pass ce dlai, les deux Chambres ne se sont pas prononces, le dispositions des projets de lois de finances peuvent tre mises en vigueur par dcret, par tranches trimestrielles (al. 11)

Ainsi, lexercice du pouvoir financier de lorgane lgislatif se trouve dsormais partag entre les deux chambres, mais avec une lgre prminence reconnue la Chambre des dputs, dans la mesure o, comme il est possible de le constater la lecture de lalina 10 de larticle 28 (nouveau) ; ladoption du projet de loi de finances par la seule chambre des dputs lchance du 31 dcembre, permet de ne pas attendre son adoption par la chambre des conseillers, et justifie la transmission du texte au Prsident de la Rpublique pour promulgation.

144 En tout tat de cause, et dans la mesure o le projet de loi de finances est soumis lexamen des deux chambres, les ventuelles modifications qui pourraient lui tre apportes, peuvent tre le rsultat de lintervention des deux instances qui se partagent dsormais lexercice du pouvoir lgislatif en Tunisie. En tout tat de cause, les dputs examinent un texte qui a t prpar par le pouvoir excutif, et peuvent alors, ventuellement, exercer leur droit d'amendement.

Section II : L'exercice du droit d'amendement

La possibilit pour les parlementaires d'exercer leur contrle sur le projet de loi de finances qui leur est soumis, se manifeste au niveau du droit d'amendement qui leur est reconnu. Cependant, l'exercice de ce droit est fortement encadr, car il ne peut s'exercer qu' la double condition d'obir aux principes noncs par l'article 30 de la LOB, et d'avoir lieu en commission restreinte et non en Assemble Plnire. L'exercice par les dputs de leur droit d'amendement est en effet strictement rglement par l'art 30 de la LOB - article 31 avant 2004, mais qui na pas subi de modification de contenu qui dispose que :
"Aucun article additionnel et aucun amendement un projet de loi de finances ne peuvent tre prsents s'ils ne tendent supprimer ou rduire une dpense, crer ou augmenter une recette. Toute proposition de dpenses nouvelles doit tre assortie d'une proposition des recettes correspondantes ou d'une proposition d'conomie, d'gal montant, sur l'ensemble des dpenses. Les articles additionnels ou amendements, qui contreviennent ces dispositions, sont disjoints de plein droit."

La disjonction est une sanction de l'irrespect de cet article, qui consiste laisser de ct la disposition litigieuse pour la rexaminer un autre moment, lors d'une procdure lgislative ordinaire, et non pas dans le cadre du projet de loi de finances. L'article 30 de la LOB procde d'un souci de rationalisation de l'activit parlementaire en matire financire.

145 L'interdiction des amendements qui n'ont aucun rapport avec le projet de loi de finances a pour objet de protger l'quilibre global des finances publiques, en vitant les dispositions caractre dmagogique qui pourraient fausser l'quilibre budgtaire entre les ressources et les dpenses de l'Etat ; tout comme il vise empcher l'adoption de cavaliers budgtaires, c'est dire d'articles n'ayant aucun lien avec les oprations financires de l'Etat. Il convient cependant de prciser que des dispositions caractre fiscal ne peuvent pas tre considres comme des cavaliers budgtaires, car elles auront une influence sur les recettes de l'Etat, ce qui entre dans le cadre des mesures en rapport avec les oprations financires de l'Etat. En Tunisie, d'ailleurs, l'article 29 (nouveau) de la LOB - dsormais article 26 - prcise que le projet de loi de finances comporte des dispositions relatives :
" la mobilisation des ressources fiscales et non fiscales, ainsi que la dtermination des procdures financires".

Ce qui inclut d'emble, dans le projet lui-mme - qui est labor par le gouvernement - des dispositions autres que celles relatives aux recettes et aux dpenses figurant dans les tableaux budgtaires proprement dits. En France, les sanctions des amendements portant atteinte au projet de loi de finances se divisent en deux sries diffrentes, selon la gravit de l'atteinte : Ainsi, l'article 40 de la constitution franaise de 1958 frappe d'irrecevabilit [et non de simple disjonction] toute proposition financire des dputs qui perturbe l'quilibre de la loi de finances dans le sens d'un augmentation des dpenses sans augmentation de ressource, ou d'une diminution de dpenses sans proposition d'conomie d'gal montant ; car il a pu arriver dans le pass que des propositions d'augmenter les dpenses ou de rduire les impts aient t faites par des dputs uniquement soucieux de leur popularit lectorale, ce qui engendre le dsordre financier et l'anarchie ; en revanche, la disjonction [sanction moins grave, car il s'agit d'un simple report dans l'examen] est organise en France uniquement l'gard des ventuels cavaliers budgtaires, conformment l'article 42 alina 3 de l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances.

146 Les amendements qui perturbent l'quilibre du projet de loi de finances dans le sens d'une augmentation de recettes ou de dpenses sans propositions d'conomie ou d'augmentation de recettes d'gal montant, sont donc sanctionns en France par l'irrecevabilit et en Tunisie par la disjonction. Mais, en ralit, il convient d'ajouter la lecture de l'article 30 de la LOB, celle de l'article 44 alina 1er du rglement intrieur de la Chambre des Dputs, qui organise une procdure d'examen, par la commission comptente concerne, de la recevabilit (ou non) des amendements parlementaires qui lui sont prsents. Cette disposition concerne tous les types d'amendements, dans n'importe quel domaine, et par consquent aussi les amendements de nature financire dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. On peut donc supposer que les dputs pourront procder de ce fait une sorte d'autolimitation qui se manifesterait par l'irrecevabilit - prononce en commission - des dispositions perturbant l'quilibre des recettes ou des dpenses de l'Etat. La libert des parlementaires est ainsi fortement rduite en matire d'exercice de leur droit d'amendement ; et le vote lui-mme est entour d'une srie de conditions en matire financire. Lorgane lgislatif nest pas compltement impuissant par rapport au projet de loi de finances et de budget qui lui est transmis (et prpar) par le gouvernement. En effet, larticle 31 de la LOB demeure en vigueur en la matire, sans autre changement que sa numrotation - il devient larticle 30 en 2004 - et permet aux dputs damender le projet, mais conformment des rgles bien dtermines. Ainsi, contrairement aux autres projets de lois qui pouvaient avant la rvision constitutionnelle rfrendaire du 1er juin 2002 subir des modifications lgislatives sans limitation daucune sorte, les projets de lois de finances continuent de ne pouvoir subir quun nombre rduit de modifications de la part des dputs. Il convient dailleurs de prciser que depuis la rvision constitutionnelle rfrendaire du 1er juin 2002, larticle 28 alina 3 (nouveau) de la Constitution du 1er juin 1959 prcise que

147 : Les projets de loi prsents par les membres de la Chambre des Dputs ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence une rduction des ressources publiques ou une augmentation des charges, ou de dpenses nouvelles ; et lalina 5 du mme article ajoute que : Ces dispositions sappliquent aux amendements apports aux projet de lois, sans indiquer sil sagit des projets de lois dpos par les dputs ou le Prsident de la Rpublique et sans limiter cette restriction aux seuls projets de lois de finances ce qui rduit dautant le pouvoir damendement des dputs concernant tous les types de projets de lois, car il ny a pas lieu distinguer lorsque le texte ne le fait pas. De fait, en matire de recettes, les dputs ne peuvent proposer quune augmentation ; et en matire de dpenses, ils ne peuvent proposer quune suppression ou une rduction. En revanche, ils ne peuvent pas proposer une augmentation de dpenses, moins de lassortir dune proposition daugmentation de recettes correspondante, ou par voie dconomie sur les autres dpenses. Dans le cas o les propositions damendement respectent les conditions de larticle 30 de la LOB, elles sont examines par le gouvernement qui les accepte, ou les refuse. En revanche, si ces propositions ne respectent pas les conditions poses par larticle 30 de la LOB, elles sont disjointes de plein-droit, cest dire quelles ne sont mme pas discutes et sont laisses de ct. Cette rglementation stricte sexplique par la volont dviter toute proposition dmagogique, cest dire uniquement destine plaire aux lecteurs. En outre, quelle que soit la modification propose, elle doit respecter lquilibre budgtaire. Cest notamment ce qui explique la comptence accorde au gouvernement en matire darbitrage entre les propositions ventuellement contradictoires des deux chambres de lorgane lgislatif en matire de modifications du projet de LF.

148 En effet, dans la mesure o cest le gouvernement qui prpare le projet de LF, il est en principe apte en maintenir la cohsion globale en tenant compte des ventuels amendements proposs. Ainsi, selon larticle 28, alina 2nd de la LOB :
Lorsque

la chambre des conseillers adopte le projet de LF en y introduisant des

amendements, le prsident de la chambre des conseillers soumet sans dlai le projet au Prsident de la Rpublique et en informe le prsident de la chambre des dputs. Dans ce cas, une commission mixte paritaire compose de membres des deux chambres est constitue, sur proposition du gouvernement, en vue dlaborer, dans un dlai de 3 jours, un texte commun approuv par le gouvernement et portant sur les dispositions objet du dsaccord entre les deux chambres.

A cet gard, il est possible de remarquer que le dlai dlaboration dun ventuel texte commun semble relativement court (3 jours), mais il peut sexpliquer par un souci de rationalisation du travail parlementaire, et par le fait que le nouveau texte doit ensuite tre soumis la chambre des dputs pour approbation, dans un second dlai de 3 jours, et ce, conformment larticle 28, alina 3 de la LOB, selon lequel :
En cas daccord sur un texte commun, celui-ci est soumis sans dlai la chambre des dputs pour statuer dfinitivement dans un dlai de 3 jours.

Dans ce cas aussi, le nouveau texte ne peut tre amend quaprs accord du gouvernement. Comme il est possible de le constater propos de lexercice du droit damendement, la question des dlais est fondamentale, et mrite que lon sy attarde aussi en ce qui concerne lexamen et le vote du projet de LF.

Section III : Le vote de la loi de finances et du budget

Le vote de la loi de finances est l'tape finale de la procdure budgtaire qui intervient l'issue des dbats budgtaires. Il constitue l'une des manifestations de l'expression du consentement du peuple l'impt, et par consquent du contrle politique de l'usage des deniers publics.

149 Ce contrle est organis de manire tre le plus prcis possible, pour que les dputs puissent se prononcer en connaissance de cause [c'est l'objectif des principes budgtaires]. Ainsi, les discussions budgtaires sont spares en deux tapes : la 1re tape concerne la discussion du projet de loi de finances en commissions spcialises qui obit la rgle du secret des travaux ( 1); et la 2me tape consiste en une sance publique en assemble plnire, au cours de laquelle a lieu le vote [ou plutt les diffrents votes] proprement dit (2). Cette procdure est suivie en ce qui concerne le vote des lois de finances initiales ou complmentaires, ainsi que le vote des lois de rglement du budget. Un aspect particulier au vote des lois de finances initiales mrite cependant dtre signal, savoir la question des dlais de vote, qui acquiert en la matire une dimension spcifique (3). 1 - L'examen du projet de loi de finances Lorsque le projet de loi de finances est dpos sur le bureau de lorgane lgislatif, il est rparti entre les commissions spcialises charges d'en instruire les diffrentes rubriques, et leurs travaux ne font pas lobjet dune quelconque publication ni publicit (secret des travaux). En effet, conformment larticle 30 (nouveau), alina 2, de la Constitution :
La Chambre des Dputs et la Chambre des Conseillers lisent, parmi leurs membres, des commissions pour procder lexamen du projet de plan de dveloppement, et dautres pour examiner les projets de lois de finances.

Les commissions spcialises dans lexamen des projets de lois de finances se distinguent de celles appeles commissions permanentes, prvues par larticle 30 (nouveau) alina 1er de la Constitution, galement lues par les 2 chambres parmi leurs membres, mais principalement destines, elles, fonctionner sans interruption, y compris pendant les vacances des 2 chambres. Quoi quil en soit, les travaux des commissions tant permanentes que spcialises, ne sont pas publics, et c'est ce qui les distingue du vote en Assemble Plnire. C'est au sein des commissions permanentes que s'exerce le droit d'amendement des dputs.

150 Du fait de la spcialisation diffrente des commissions, certaines d'entre elles peuvent remplir facilement leur mission, tandis que d'autres risquent de rencontrer des difficults de comprhension des documents qui leur sont transmis, mme si elles ont toujours la possibilit de convoquer des membres du gouvernement pour leur demander des explications. De plus, il convient de signaler que les documents explicatifs accompagnant le projet de loi de finances en vue dassurer linformation des dputs - prvus par larticle 27 (nouveau) de la LOB, dsormais article 25 - tels que notamment le rapport sur le budget de lEtat dans le cadre de lquilibre global conomique et financier, lanalyse de lvolution des recettes et des dpenses selon leur nature, ou encore les notes explicatives relatives aux dpenses de chaque chapitre selon leur nature et selon les programmes et les missions arrts ; ne sont pas soumis aux mmes conditions de dlai que le projet de loi de finances lui-mme [cest dire dpt auprs de lorgane lgislatif au 25 octobre de chaque anne au plus tard] et peuvent ventuellement tre remis plus tard [mais avant lchance du 31 dcembre quand mme].. Enfin, rien n'empche la soumission, en mme temps que le projet de loi de finances d'autres projets de lois, qui mobilisent par consquent l'attention des dputs un moment crucial. Au cours de l'examen du projet de loi de finances en commissions spcialises les dputs peuvent poser des questions aux ministres, et c'est ce moment-l que les propositions d'amendements sont ventuellement examines. L'examen du projet de loi de finances par les commissions permanentes obit des dlais stricts, afin de respecter l'chance du 31 dcembre. Enfin, l'issue de ses travaux, chaque commission rdige un rapport qui clt son examen, sauf la commission des finances, qui rdige deux rapports : 1 rapport sur le budget de l'Etat ; et 1 rapport sur le budget conomique. L'intrt de l'examen du projet de loi de finances au sein des commissions permanentes est double : il permet d'une part l'information dtaille des dputs quant au projet de loi de finances ;

151 d'autre part, c'est uniquement au sein des commissions permanentes que les dputs peuvent exercer leur droit d'amendement, convoquer les membres du gouvernement et faire appel des experts ; enfin, l'examen pralable au sein des commissions permanentes rationalise les dbats budgtaires, en allgeant la procdure et en orientant la discussion au niveau de l'Assemble Plnire. 2 - Les dbats et le vote public en Assemble Plnire Avec la clture des discussions au niveau des commissions permanentes on inaugure l'tape des dbats en Assemble plnire, qui, contrairement aux travaux en commissions, sont publics et sont la fois gnraux et spcialiss. Ces dbats sont inaugurs par une lecture du 1er ministre, qui prsente l'orientation gnrale pour l'anne venir. Ensuite, le rapporteur de la commission des finances lit les deux rapports tablis par celle-ci, et enfin les autres dputs peuvent intervenir. Traditionnellement, on procde d'abord au vote des dpenses, et ensuite au vote des ressources. En effet, les dputs discutent d'abord de la ncessit des charges publiques, et ensuite de la manire de les couvrir [bien qu'au niveau gouvernemental, les recettes soient fixes au pralable au sein du ministre des finances, qui procde, la lumire de ces prvisions, aux arbitrages entre les diffrentes priorits des dpartements ministriels]. La LOB organise la spcialit du vote parlementaire en matire budgtaire (articles 30 et 31 anciens de la LOB, devenus les articles 29 et 30 suite au reclassement et aux modifications opres en 2004) ; c'est dire que le projet de loi de finances n'est pas vot en une seule fois et en bloc, mais subdivis en plusieurs votes partiels aussi bien au niveau des recettes que des dpenses (tableaux budgtaires), et galement en ce qui concerne la partie lgislative du projet de loi de finances. Il s'agit par ailleurs d'un vote ordinaire, comme pour les projets de lois ordinaires, soit la majorit absolue (la moiti + 1).

152 On distingue gnralement le vote du dispositif de la loi de finances et le vote de la 2me partie du projet de loi de finances, qui correspond aux dpenses et aux recettes de l'Etat. Pour le dispositif, il s'agit d'un vote par article, comme pour toutes les autres lois. Pour les tableaux budgtaires, le vote des recettes est spar de celui des dpenses. En effet, en ce qui concerne les recettes : il y a 2 votes pour les recettes du budget gnral [= 1 vote pour chaque titre] ; et 1 vote pour les recettes de chaque fonds spcial du trsor. Pour les dpenses : il y a 1 vote pour chaque partie ; puis un vote pour chaque chapitre ; En ce qui concerne les tablissements publics, la totalit des recettes et la totalit des dpenses font lobjet dun vote pour chaque chapitre. Enfin, lensemble des dispositions de la loi de finances fait lobjet dun vote global et final. Toutefois, la spcialisation du vote des dpenses n'est pas pousse jusqu' l'article, qui est une subdivision des parties, car cela risquerait d'tre trop long et fastidieux. Quant au contenu du vote proprement dit, c'est dire la libert d'expression des parlementaires, il faut dire qu'elle est grandement limite par le poids des dcisions financires antrieures [d'ailleurs votes par les parlementaires eux-mmes]. En effet, il existe des servitudes financires qui psent sur le vote des dputs, et qui tiennent plusieurs facteurs : d'une part, les mesures prcdemment votes en faveur d'un service deviennent des sortes de droits acquis qui se renouvellement chaque anne : ce sont les services vots. Lors du vote du projet de loi de finances, ces services vots sont bien prsents au vote, mais les parlementaires ne rediscutent pas ces sommes, qui sont par consquent acceptes presque d'office ;

153 d'autre part, les programmes prcdemment vots dans le cadre des crdits de programmes, constituent galement, en ce qui concerne les dpenses de dveloppement une sorte d'acquis qu'il est ncessaire de mener terme, et qui ne feront pas l'objet de contestations ; enfin, les engagements internationaux prcdemment signs et ratifis, constituent aussi une sorte d'obligation de dpenser pour l'Etat, qui doit les honorer [dette publique]. Ainsi, la loi de finances ne peut pas remettre en cause les engagements financiers antrieurs. De manire gnrale, la loi de finances ne peut pas avoir pour objet ou pour consquence d'abroger une loi ou d'intervenir la place d'une autre loi.

3 : Les dlais dexamen et le vote des projets de lois de finances Lalina 11 de larticle 28 (nouveau) de la Constitution tunisienne du 1er juin 1959 pose la date butoir du 31 dcembre en ce qui concerne ladoption du projet de loi de finances et de budget par lune au moins des deux chambres, sous peine de sa mise en uvre par dcret, par tranches trimestrielles, ce qui tait dj le cas prcdemment. Par ailleurs, en ce qui concerne les modalits du vote proprement dit de ce projet de loi particulier, lalina 10 du mme article 28 de la Constitution tunisienne renvoie la LOB, puisquil dispose que : La Chambre des Dput et la Chambre des Conseillers adoptent les projets de lois de finances et de rglement du budget conformment aux conditions prvues par la LOB. Ces conditions sont notamment prvues par les articles 27, 28 et 29 de la LOB - anciens articles 29 (bis), 29 (ter) et 30 (nouveaux) - insrs dans la LOB par la loi organique n 200442 du 12 mai 2004 modifiant et compltant la LOB n 67-53 du 8 dcembre 1967. Ainsi, larticle 27 de la LOB dispose dans son alina 1er que :
La chambre des dputs examine le projet de LF dans un dlai nexcdant pas 6 semaines partir de la date de son dpt.

154 Ceci veut dire quentre le 25 octobre et la fin du mois de novembre, la chambre des dputs est cense avoir examin le projet de LF et lui avoir apport dventuelles modifications. Lalina 2nd de larticle 27 de la LOB poursuit en prcisant que :
Le prsident de la chambre des dputs informe sans dlai le Prsident de la Rpublique et le Prsident de la chambre des conseillers de ladoption du projet de la LF par la chambre des dputs, linformation est accompagne du texte adopt.

Cette disposition nous claire sur la prsance de la chambre des dputs - par rapport la chambre des conseillers - en ce qui concerne lexamen du projet de LF, mais indique galement que la transmission du projet doit seffectuer sans dlai lchance des 6 semaines prcdemment prvues. Dailleurs, une telle clrit se comprend lorsque lon poursuit la lecture de larticle 27, alina 3 de la LOB qui prvoir un dlai de seulement 10 jours pour ce qui est de lexamen du projet de LF par la chambre des conseillers. En effet, il dispose que :
La chambre des conseillers achve lexamen du projet de LF adopt par la chambre des dputs dans un dlai maximum de 10 jours partir de la date de sa soumission conformment au 2me du prsent article.

Le dernier alina de larticle 27 de la LOB concerne la soumission du projet de LF au Prsident de la Rpublique pour promulgation dans le cas le plus simple, savoir en cas dabsence damendement(s) ventuellement introduit(s) par la chambre des conseillers. Ainsi, selon ce dernier alina :
Lorsque la chambre des conseillers adopte le projet de LF soumis par la chambre des dputs sans y introduire damendement, le prsident de la chambre des conseillers le soumet au Prsident de la Rpublique pour promulgation et en informe le prsident de la chambre des dputs, linformation est accompagne du texte adopt.

155 En revanche, la procdure est quelque peu diffrente dans le cas o la chambre des conseillers se hasarde introduire un ou plusieurs amendements, puisque ces modifications doivent faire lobjet dun texte commun des deux chambres, approuv par le gouvernement dans un dlai de deux fois 3 jours, conformment aux dispositions des alinas 2 et 3 de larticle 28 de la LOB. Par ailleurs, en cas dimpossibilit de parvenir llaboration dun texte commun par la commission paritaire regroupant des membres des deux chambres de lorgane lgislatif, et afin dviter tout blocage, le projet de LF est quand mme transmis au Prsident de la Rpublique pour promulgation, conformment lalina 5 de larticle 28 de la LOB qui dispose que :
Si la commission mixte paritaire ne parvient pas laborer un texte commun dans le dlai prcit, le prsident de la chambre des dputs soumet au Prsident de la Rpublique, pour promulgation, le projet de loi adopt par ladite chambre au plus tard le 31 dcembre.

En outre, si la chambre des conseillers ne se prononce pas du tout dans le dlai de 10 jours qui lui est imparti pour lexamen du projet de LF pralablement examin - et ventuellement amend - par la chambre des dputs, le projet de texte est nanmoins soumis au chef de lexcutif pour promulgation lchance du 31 dcembre, en vertu de lalina 1er de larticle 28 de la LOB selon lequel :
Si

la chambre des conseillers nadopte pas le texte dans le dlai prvu au 3 de larticle

27 de la prsente loi, le prsident de la chambre des dputs soumet le projet de LF adopt par la chambre des dputs au Prsident de la Rpublique au plus tard le 31 dcembre pour promulgation.

156 En tout tat de cause, lensemble des procdures et conditions de dpt des projets de LF (y compris les dlais) ainsi leur adoption - au mme titre que celles concernant les projets de LRB - telles que prvues aux articles 23, 25, 27 28, 42 et 43, entrent en vigueur aprs la constitution de la chambre des conseillers et ladoption de son rglement intrieur, et ce, conformment larticle 9 de la loi organique n 2004-42 du 13 mai 2004 modifiant et compltant la LOB n 67-53 du 8 dcembre 2004 ; tant prcis que lorganisation du travail de la chambre des dputs et de la chambre des conseillers ; ainsi que les relations entre elles, sont fixes par la loi organique n 2004-48 du 14 juin 2004 telle que complte par la loi organique n 2006-32 du 22 mai 2006 45.

Pour ce qui est du vote proprement dit, larticle 30 (nouveau) de la LOB du 8 dcembre 1967 - dsormais article 29 - relatif aux modalits du vote du projet de LF, prcise comme auparavant que :
La LF est vote dans les mmes conditions que la loi ordinaire

En ce sens, la LF fait lobjet dun examen par les commissions qui prparent chacune un rapport sur les dispositions dont elles ont pris connaissance. En effet, chaque commission examine la partie du projet de LF qui relve de sa comptence, accompagne des fiches explicatives. Chaque commission peut galement poser des questions crites et/ou orales aux chefs des dpartements ministriels concerns. A lissue de son examen, chaque commission rdige ensuite un rapport qui servira de base aux discussions et explications en Assemble plnire. La discussion en Assemble plnire commence par un dbat autour du budget conomique et du budget de lEtat ; et se poursuit par des discussions chapitre par chapitre.

45

(JORT n 48 du 15 juin 2004, p 1556 1559) et (JORT n 42 du 26 mai 2006, p 1389).

157 Le vote proprement dit, selon larticle 30 (nouveau) - dsormais article 29 - de la LOB, porte pour sa part dabord sur les prvisions de dpenses par section [et non plus par partie : tant prcis quil y a 5 sections composes de 12 parties] et par chapitre pour le budget de lEtat. La notion de catgorie dtablissement est dfinie par rfrence au ministre de rattachement. Quant aux recettes, elles font lobjet dun vote par titre (il y en a 2) pour le budget de lEtat, et dun vote concernant la totalit des recettes pour chaque FST. En ce qui concerne les tablissements publics, la totalit des recettes et la totalit des dpenses proposes font lobjet dun vote pour chaque chapitre (par rfrence au ministre de rattachement). A la fin de la procdure, lensemble des dispositions de la LF fait lobjet dun vote global et final, qui porte aussi bien sur le dispositif que sur lensemble des sommes alloues. Ce vote doit intervenir au plus tard le 31 dcembre de lanne, conformment larticle 28, alina 11 de la Constitution du 1er juin 1959, ainsi qu larticle 28 de la LOB. A dfaut, le projet de loi de finances et de budget peut tre mis en vigueur par tranches trimestrielles renouvelables par dcret prsidentiel.

CONCLUSION
Ainsi, par rapport aux autres lois, la LF est spcifique, non seulement parce que sa procdure dlaboration est particulire et fait obligatoirement intervenir lExcutif ; mais galement par son vote qui est lgrement diffrent du vote de toutes les autres lois. En effet, les amendements sont plus strictement rglements que dans les autres domaines, et le vote luimme est encadr dans des limites temporelles strictes, sans doute pour viter les lenteurs. Par ailleurs, la valeur juridique de la loi de finances est galement particulire par rapport celle des autres lois, car elle est bien entendu caractre gnral, impersonnel et obligatoire, mais avec quelques traits qui lui sont propres ; comme cela sera prsent dans le cadre du module sur la loi de finances et le budget.

158

BIBLIOGRAPHIE :
Bouvier (M.), Finances publiques, LGDJ, 8me d. Paris 2006 Chikhaoui (L.), Droit budgtaire, T.1, Finances publiques, CPU, Tunis 2004. Ely, Mustapha, Management des finances publiques, Tunis : IHE Editions, 2005 Lalumire (P.), Les finances publiques, Armand Colin, coll.U, 9me d. 1989. Gaudemet (P.M.) Moulinier (J.), Finances publiques, T.1, Montchrestien, Prcis Domat, 7me d. 1996.