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RAPPORT
FONDAFIP
Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques – Section
FONDAFIP Maroc
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2
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le présent rapport, faite sans autorisation expresse est interdite sous peine de poursuites.
1
Les membres du groupe de recherche sur la consolidation des comptes publics font tous partie du
personnel de la Trésorerie Générale du Royaume.
4
SOMMAIRE
Préambule ..………………………………………………………………………………………………………..………….…….....…. p. 5
Conclusion …………………………………………………………………………………………………………………………………. p. 26
6
Préambule
Cette problématique recèle d’abord, une dimension décisionnelle, qui implique une certaine
rationalité et beaucoup de pertinence dans les choix stratégiques en matière de finances
publiques.
Il n’y a pas de gestion possible sans la vérité des chiffres et il n’y a pas de réalité des chiffres,
sans un système comptable en mesure de produire une information et des données
financières de qualité pour chaque entité publique et surtout, pour l’intégralité des
composantes du secteur public.
Les années à venir seront davantage et indéniablement dominées par des revendications de
transparence, de lisibilité des chiffres financiers et comptables du secteur public, devant
permettre aux gestionnaires, aux analystes, à la représentation nationale et aux citoyens
d’appréhender aisément les performances réelles des différentes politiques publiques
menées par l’ensemble des structures relevant du secteur public.
Avant de pouvoir se prononcer sur l’intérêt et les enjeux de la consolidation des comptes du
secteur public pour le Maroc, il est nécessaire de rappeler les éléments saillants qui
ressortent des différentes définitions de ce concept.
Pour mieux cerner la réalité et le contenu de la consolidation des comptes publics, il est utile
d’apporter des éclaircissements quant au concept de consolidation des comptes, à la notion
du secteur public et aux différentes méthodes et modalités édictées en matière de
consolidation des comptes.
Selon la norme 6 du référentiel IPSAS, relative aux états financiers consolidés et individuels,
les états financiers consolidés sont définis comme étant les états financiers d’un ensemble
d’entités économiques présentés à l’identique de ceux d’une entité unique.
Il découle de cette définition que la consolidation des comptes publics consiste à regrouper
les comptes financiers de diverses entités publiques, afin de produire des états financiers
agrégés, permettant de présenter la situation financière pour l’ensemble des structures du
secteur public, comme si elles ne formaient qu’une seule structure ou entité.
- Le bilan se présente sous la forme d'un tableau qui recense les actifs
et les passifs du secteur public. L'actif se compose des éléments du
patrimoine ayant une valeur économique positive pour le secteur
public. Le passif est constitué des obligations à l'égard des tiers
Il existe une différence entre la consolidation et l’agrégation des comptes. L’agrégation est
un processus en vertu duquel on additionne les données des unités institutionnelles, sous-
secteurs et secteurs au sein d’un cadre analytique2. L’agrégation constitue une première
étape pour l’élaboration des comptes consolidés du secteur public. La consolidation
implique l’identification et l’élimination des transactions ainsi que des relations
débiteur/créancier entre les entités dont les comptes sont consolidés.
Il y a lieu de souligner que tout système de consolidation des comptes doit nécessairement
prendre en compte la délimitation du périmètre, c’est-à-dire, le choix des entités qui
composent le secteur public et dont les comptes devraient être consolidés. Il doit en outre
définir les règles et méthodes comptables devant être utilisées pour l’élaboration des
comptes consolidés notamment, l’indentification et l’élimination des transactions entre les
entités du périmètre.
Il couvre enfin, les établissements et entreprises publics à caractère administratif ainsi que
les organismes publics de prévoyance et de sécurité sociale.
Selon le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du FMI, le secteur public se
compose des administrations publiques qui comprennent l’administration centrale et les
administrations locales, des sociétés publiques et des organismes de prévoyance sociale.
2
Kevin W. O’Connor (expert du FMI), Manuel de statistiques des finances publiques 2001, document
d’accompagnement : consolidation du secteur des administrations publiques, juin 2004.
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Le principe de base en consolidation des comptes est de consolider les comptes de toutes les
entités contrôlées, que ce contrôle soit exclusif ou conjoint ainsi que celles sous influence
notable.
Formes de contrôle
La consolidation des comptes peut enfin être effectuée sous la forme de mise en
équivalence qui consiste à substituer à la valeur comptable des titres détenus la quote-part
des capitaux propres, y compris le résultat de l’exercice déterminé d’après les règles de
consolidation et à éliminer la fraction représentative des intérêts de l’entité consolidante
dans les opérations et comptes entre elles et les entités intégrées d’une part et les entités
mises en équivalence d’autre part.
La consolidation est effectuée à partir des comptes individuels des entités comprises dans le
périmètre de consolidation, après avoir procédé aux retraitements préalables, notamment
l’identification et l’élimination des opérations internes. La consolidation est réalisée soit
directement par l’entité consolidante, soit par paliers, c’est-à-dire en consolidant
successivement des sous-ensembles consolidés dans des ensembles plus grands.
10
I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohérence des finances publiques, de stabilité
du cadre macro-économique et de convergence des politiques publiques
La vision consolidée des comptes du secteur public constitue un mode opératoire majeur
pour le renforcement de la cohérence financière et comptable entre les différents acteurs
économiques relevant du giron de l’Etat, tant en termes d’objectifs assignés à ce mécanisme,
qu’en termes de démarche préconisée pour appréhender la réalité économique de l’Etat et
la situation financière et patrimoniale intégrée de son action.
Au-delà même des objectifs d’ordre technique, la consolidation des comptes publics met en
évidence des enjeux stratégiques des finances publiques liés à des considérations d’ordre
financier, macro-économique et à des préoccupations inhérentes à la cohérence et à la
performance des politiques publiques.
Sur un plan purement financier, la consolidation des comptes du secteur public a pour
vocation, de favoriser et de conforter la maîtrise des déficits publics, grâce à une vision
globale de la situation financière réelle de l’ensemble des composantes du groupe « Etat ».
L’intégration des comptes publics permet en outre, un contrôle plus optimisé de
l’endettement public, à travers une connaissance plus fine de la capacité et des besoins réels
d’endettement de l’ensemble des acteurs économiques répondant au rayonnement de
l’Etat.
Joël Louis Colon, La consolidation des comptes de l'Etat : un modèle pour la France. Thèse
pour le doctorat en droit, 17 décembre 2009.
11
Elle a pour vocation, de faciliter la connaissance des actifs, des passifs et de la trésorerie
inhérente à chacune des entités publiques composant le groupe « Etat » et partant, de
mieux décliner l’approche financière stratégique en termes de priorisation, de
hiérarchisation et d’optimisation de l’allocation des moyens et des ressources.
Enfin, il faut souligner l’importance de la consolidation des comptes du secteur public dans
l’optimisation financière et fonctionnelle de l’action publique, et sa contribution à une
meilleure hiérarchisation des priorités, une plus grande articulation des stratégies publiques
et à une amélioration du cadre de performance des politiques publiques indépendamment
de la structure publique en charge de leur exécution, avec un retour d’information lisible et
pertinent pour le citoyen et pour l’ensemble des utilisateurs de l’information financière y
afférente.
Le Maroc s’est délibérément engagé dans une dynamique ambitieuse de réformes visant le
renforcement du dispositif de bonne gouvernance des finances publiques.
Notre pays s’est en effet doté d’une nouvelle constitution qui consacre dans son titre VII les
principes de bonne gouvernance des services publics en termes, de normes de qualité, de
transparence, de reddition des comptes et de responsabilité des agents des services publics
devant exercer leurs fonctions selon les principes de respect de la loi, de neutralité, de
probité et d’intérêt général.
Il s’est également engagé dans un processus innovant de construction d’un modèle national
de régionalisation avancée, qui repose sur les principes constitutionnels de libre
administration, de coopération et de solidarité.
La consolidation des comptes du secteur public n’est ni une finalité en soi, ni une
préoccupation exclusive de la profession des comptables publics. Elle est destinée en réalité
à la satisfaction des attentes et besoins d’une multitude d’utilisateurs de l’information
financière et comptable.
C’est ensuite, une finalité politique, destinée à renforcer les pouvoirs de contrôle du
parlement, en mettant à la disposition de la représentation nationale les informations
financières et comptables de chacune des composantes du secteur public et l’information
financière et comptable consolidée de ce secteur.
C’est également, une finalité financière liée à des considérations en relation avec
l’amélioration des règles de contrôle, de lisibilité des comptes publics, de robustesse et de
fiabilité des dispositifs de production, de communication et de valorisation de l’information
financière et comptable, dans le sens de l’optimisation du processus de conception, de
réalisation et d’évaluation des politiques publiques.
C’est enfin, une finalité économique liée notamment, aux préoccupations de soutenabilité
budgétaire, de préservation des équilibres macro-économiques fondamentaux et de
protection des bas de cycles économiques et financiers.
13
SEGMA
0,8%
CST
16,4%
Budget
général
82,7%
Avec 82,7% des dépenses globales, le budget général constitue la principale composante du
budget de l’Etat en 2011,
Par ailleurs, il y a lieu de souligner que l’administration centrale devrait également englober
les données des diverses institutions étatiques prévues par la Constitution et disposant de
l’autonomie financière.
3
Pour les besoins de conversion, 1 Euro équivaut à environ 11,2 DH.
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1400
1282
1200
1000
800
600
400
221
200 94
62 41 16 13
0
Communes Communes Groupements Provinces Arrondissements Régions Préfectures
rurales urbaines
Les budgets des collectivités locales pour l’année 2010 se sont établis à 28,6 MMDH.
Structure des dépenses des collectivités locales en 2010
100%
92,0%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10% 7,6%
0,4%
0%
Budget principal Comptes spéciaux Budgets annexes
4
Rapport d’accompagnement du projet de loi de finances 2011, sur le secteur des établissements et
entreprises publics.
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Portefeuille public
258
240
128
95
- Sociétés mixtes : capital est détenu, au plus, à hauteur de 50% par des organismes publics
- Filiales publiques : capital est détenu à plus de la moitié par des organismes publics
- Sociétés d'Etat : capital est détenu en totalité par des organismes publics
2- Coûts et risques liés à la non consolidation des comptes du secteur public marocain
La non consolidation à terme des comptes du secteur public, pour des raisons liées aux
pratiques en relation avec les préalables nécessaires à la mise en place d’un tel dispositif,
comporte des risques importants pour la gestion des finances publiques.
Les finances publiques ne sont pas impactées par les seules actes et flux financiers émanant
de l’administration centrale. Elles sont également influencées par les actes, les décisions et
les engagements d’une multitude d’entités disparates constituées des collectivités locales,
des établissements et entreprises publics et des organismes de prévoyance sociale.
Les risques financiers encourus par le budget de l’Etat du fait de la gestion des autres entités
du secteur public, se traduisent généralement par des dépenses importantes accordées sous
forme de subventions, de dotations ou de recapitalisation, etc…
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A fin 2010, l’encours de la dette garantie par le Trésor5 s’élevait à 95,8 MMDH. Il est détenu
principalement par cinq grandes entreprises publiques (ONE, ADM, ONEP, ONCF et RAM).
Les coûts globaux des services publics fournis par les administrations aux citoyens et les
ressources mobilisées pour financer ces services ne peuvent être mesurés que si les données
de l’ensemble des entités du secteur public sont consolidées, ce qui permet de connaître
l’incidence financière sur l’ensemble de l’économie.
Toutefois, cette publication sur le portail internet du ministère des finances se limite
actuellement, en matière de finances publiques, aux données du budget de l’Etat sur la base
des encaissements/décaissements.
Le non respect des prescriptions dudit manuel pourrait être interprété de manière négative
par les partenaires économiques et financiers du Maroc (institutions internationales,
agences de notation, etc…).
La construction d’un modèle de ce genre est d’autant plus nécessaire, que notre pays
demeure marqué par un environnement financier caractérisé par l’intervention d’une
multitude d’opérateurs publics et qu’il dispose d’ores et déjà, d’atouts majeurs à valoriser
dans le sens d’une vision comptable intégrée et globale du secteur public, même si la
trajectoire pour la réalisation d’un tel modèle demeure complexe, longue est subordonnée à
des pré-requis importants.
5
Direction du Trésor et des Finances Extérieures : Rapport de la dette publique 2010
17
Si la consolidation des comptes publics constitue, un peu partout dans le monde, l’un des
leviers de convergence comptable et de cohérence des finances du secteur public, elle l’est
encore et davantage pour notre pays dont les finances publiques demeurent l’œuvre
d’intervenants publics divers, en charge de la réalisation des politiques publiques dans un
cadre qui demeure encore insuffisamment coordonné.
Elle est souvent aggravée par le fait que l’Etat et les opérateurs publics adoptent des
logiques financières et comptables non harmonisées, rendant délicate toute tentative
d’évaluation de l’action publique dans le cadre d’une vision cohérente bien agencée entre
les différentes composantes du secteur public.
Ainsi et en dépit de l’absence d’un système de consolidation des comptes du secteur public
qui répond aux normes nationales comptables du secteur privé et aux standards
internationaux en vigueur en la matière, notre pays dispose d’atouts importants qu’il est
nécessaire de valoriser et de renforcer, à l’effet d’enclencher un processus novateur de
consolidation des comptes en phase avec l’environnement des finances publiques
nationales.
Ayant l’intime conviction de la nécessité d’un système de consolidation des comptes publics
au Maroc pour disposer d’une vision transversale des finances publiques nationales et pour
appréhender les incidences économiques des politiques budgétaires des administrations
publiques, le groupe de recherche a focalisé ses travaux sur les préconisations à mettre en
œuvre pour atteindre cet objectif.
Le principe de l’image fidèle des comptes de l’Etat tel qu’il émane du référentiel de la
comptabilité de l’Etat impose à celui-ci la mise en place d’une comptabilité fondée sur le
principe de la constatation de l’intégralité de ses droits et de l’ensemble de ses obligations
ainsi que de toutes opérations susceptibles de créer ou de modifier les droits et les
obligations de la structure étatique.
Ledit référentiel doit en outre, arrêter les modalités de contrôle et de retraitement des
données à consolider, de vérification de la cohérence et de l’exhaustivité des informations et
de retraitement et de reclassement des données des comptes individuels de chacune des
composantes du secteur public ainsi que les modalités d’élimination des opérations dites
réciproques ou intra-groupe.
Le groupe de travail préconise à ce titre que, dès lors que les travaux de consolidation des
comptes sont appelés naturellement à être domiciliés au niveau de l’Etat, en sa qualité
d’entité consolidante, le référentiel comptable de la consolidation des comptes publics
pourrait être intégré au niveau du référentiel comptable de l’Etat, dans le cadre des mises à
jour prévues en relation avec les évolutions comptables impactant ledit référentiel.
D’ailleurs, conscients d’inscrire le référentiel comptable de l’Etat sur une trajectoire continue
d’amélioration, les concepteurs dudit référentiel ont sciemment voulu en faire un cadre
fondé sur l’ouverture quant au potentiel de convergence avec l’ensemble des normes
internationales du secteur public, y compris les normes de consolidation des comptes
publics.
Dans le même ordre d’idées et en vue de donner plus de lisibilité et de clarté aux états
financiers consolidés, le groupe de travail préconise par ailleurs, que lesdits états soient
accompagnés d’un « rapport de performance de la gestion du secteur public » à l’instar de
celui prévu pour l’Etat au niveau du projet de loi organique des finances.
Le groupe de recherche préconise par ailleurs, que les établissements publics répondant au
rayonnement économique de l’Etat et partant, au périmètre de consolidation des comptes
publics, soient dotés d’un référentiel comptable inspiré du référentiel de l’Etat au lieu qu’ils
appliquent le code général de normalisation comptable, qui est loin de répondre aux
spécificités de leur action.
Par ailleurs, le groupe de recherche préconise l’adoption d’une démarche commune visant
l’harmonisation du périmètre du secteur public devant être pris en compte tant au niveau de
la production des comptes consolidés qu’au niveau des comptes nationaux.
De même, un effort doit être fourni en matière d’intégration des systèmes d’information
dédiés respectivement à la consolidation des comptes publics et à la production des
comptes nationaux, pour assurer la connectivité et l’interopérabilité requises entre les deux
systèmes d’information financière.
Le groupe de travail estime à ce titre, que notre pays dispose de systèmes d’information
robustes dédiés à la gestion de l’information financière et comptable, avec une large
couverture fonctionnelle, une bonne maturité et une grande performance technologique.
Sur un plan beaucoup plus stratégique, notre pays a mis en place un cadre de cohérence
globale des ses systèmes d’information et de communication amorcé au niveau du
programme e-gouvernement, puis intégré dans la vision « Maroc numéric », visant la
réalisation d’une véritable économie numérique.
L’objectif de qualité comptable n’est certes pas un paramètre foncièrement nouveau dans la
comptabilité des différentes structures du secteur public. Il prend toutefois une dimension
beaucoup plus importante dans le cadre du processus de construction d’un système de
consolidation des comptes, ce qui implique un renforcement du contrôle interne et de
l’audit comptable.
En effet, une vision consolidée de la situation financière du secteur public est plus exigeante
en matière de qualité comptable qu’une logique fondée sur la confection des comptes
individuels de chacune des entités dudit secteur.
Le nombre de structures concernées, le volume de leurs opérations, les relations inter et
intra-groupe… sont autant de nouveaux éléments où une anomalie ou un
dysfonctionnement peuvent s’avérer significatifs et altérer, par conséquent, la qualité de
l’information comptable consolidée.
A ce sujet, le groupe de recherche préconise d’abord, une stratégie de mise à niveau des
dispositifs d’audit et de contrôle interne comptable qui tout en veillant aux spécificités de
chaque catégorie d’entités publiques, puissent transcender la vision verticale de contrôle de
la qualité des comptes vers une vision plus transversale et intégrée favorisant de la sorte le
processus de consolidation des comptes.
Il propose ensuite, qu’à l’instar du processus de consolidation des comptes lui-même, cette
vision de normalisation et d’harmonisation des dispositifs de contrôle de la qualité
comptable soit déclinée au niveau de chacune des structures publiques, qu’elle soit ensuite,
relayée au niveau de chaque catégorie d’entités publiques et qu’elle soit enfin, couronnée
par la mise en place d’un dispositif approprié au niveau de l’Etat, en sa qualité d’entité
consolidante.
Il suggère enfin, que la Cour des comptes en sa qualité de certificateur potentiel des
comptes consolidés, soit étroitement associée à toutes les étapes de conception, de
construction et de mise en œuvre du processus de qualité comptable nécessaire à la
consolidation des comptes du secteur public.
Il s’agit d’abord, d’œuvrer pour une consolidation interne à chacune des entités publiques
répondant au périmètre de consolidation des comptes publics, de manière à générer, des
comptes consolidés de l’Etat, des comptes consolidés de chacune des collectivités
territoriales, des comptes consolidés propre à chaque établissement public et des comptes
consolidés de chaque entité en charge du secteur des retraites et de prévoyance sociale.
Chacune de ces entités prises séparément doit au vu d’un référentiel convergent et partagé
élaborer des comptes consolidés intégrant à la fois ses propres opérations et celles des
entités ou structures qui lui sont associées ou répondant à son rayonnement économique.
Il s’agit dans un deuxième temps, du moins pour les entités publiques autres que l’Etat,
d’œuvrer pour disposer de comptes consolidés par catégories homogène desdites entités,
de manière à générer des comptes consolidés du secteur public local, des comptes
consolidés des opérateurs publics de l’Etat et des comptes consolidés du secteur social.
Le troisième temps serait consacré à la consolidation des quatre comptes consolidés à l’issue
de la deuxième phase, à savoir la consolidation des comptes individuels de l’Etat, du secteur
public local, des opérateurs publics et du secteur social.
C’est du reste, la démarche plus ou moins suivie actuellement, dans le cadre du retraitement
statistique de l’information financière et comptable du secteur public.
Cette démarche pourrait être poursuivie dans un quatrième temps qui interviendrait après
que le dispositif atteindrait son régime de croisière et qui consisterait à réfléchir et à œuvrer
pour la mise en place d’un dispositif de certification des comptes consolidés du secteur
public.
Administration centrale Budgets des collectivits locales Portefeuille public Org. de retraite et prévoyance
Etape 1 : Procéder à l'agrégation ainsi qu'à la consolidation à l'intérieur de chaque type de budget, à travers :
Agrégation et 1- Agrégation de l'ensemble des données relatives à chaque budget
consolidation 2- Intégration des opérations effectuées par certaines entités non prises en compte actuellement
inter-budgets (exemples : certains conseils pour le budget de l'Etat, les sociétés de développement local pour les collectivités locales)
3- Identificaion des transactions internes aussi bien à l'intérieur de chaque entité qu'entre entités
Il s’agit à ce titre, d’organiser d’abord la relation entre chacune des composantes du secteur
public et les entités qui lui sont associées, de manière à déboucher sur un compte consolidé
de chacune des structures publiques répondant au rayonnement économique de l’Etat.
Il s’agit ensuite, d’organiser les relations de consolidation des comptes entre les entités à
consolider et l’Etat, en tant qu’entité consolidante en termes de modalités de recueil et de
circuit de communication de l’information financière et comptable à consolider, de
calendrier de consolidation des données et de supports de transmission de l’information.
Les préalables du processus de mise en place d’un modèle national de consolidation des
comptes du secteur public sont importants, complexes et longs à réaliser, mais quand bien
même ils seraient mis en place, ils ne peuvent donner leurs pleins effets sans la mise en
œuvre d’une véritable stratégie du processus de transition d’une logique de
centralisation/intégration/agrégation vers une véritable vision de consolidation des comptes
publics.
Cette vision dépend largement d’un appui politique fort et d’un changement de culture pour
l’appropriation du nouveau dispositif par l’ensemble des intervenants et des structures
publiques concernées, dont la culture ambiante demeure jusqu’à présent imprégnée plutôt
par les comptes individuels et verticaux que par des comptes consolidés transversaux.
En attendant la mise en place d’un dispositif de consolidation des comptes publics conforme
aux normes et standards internationaux et au système en vigueur pour le secteur privé, le
groupe de travail préconise la poursuite et l’amélioration du processus de consolidation
statistique des comptes du secteur public en vigueur au Maroc.
Elle procède également, du fait que notre pays dispose d’une expertise louable en matière
de retraitement de l’information financière et comptable du secteur public ayant permis
depuis quelques années déjà, d’élaborer ne serait-ce que sur une base statistique, quelques
comptes consolidés des composantes les plus importantes du secteur public, qu’il convient
de valoriser et de renforcer, à l’effet d’amorcer une dynamique devant préparer la réelle
perspective de consolidation des comptes publics.
Il propose en outre qu’une telle consécration juridique ait toutefois lieuune date d’effet
ultérieure, permettant de se donner le temps nécessaire pour la mise en place de l’ensemble
des préalables à la construction d’un dispositif de consolidation des comptes publics.
26
La proposition de consécration juridique d’un tel dispositif découle d’abord, du fait qu’elle
constituerait un acte solennel déclencheur du processus de construction d’un modèle
national de comptes publics consolidés.
Textes Normes
Conclusion
Néanmoins, notre pays ne dispose pas encore d’un système de consolidation des comptes
du secteur public, à même d’assurer une vision globale et intégrée des politiques publiques
menées par l’ensemble des acteurs économiques relevant du giron de l’Etat. Il faut cinq à dix
ans pour concevoir et faire fonctionner un tel dispositif.
Ainsi et pour mettre nos finances publiques sur le chemin d’un modèle national de
consolidation des comptes publics à même d’assurer la cohérence et l’intégration requises,
le groupe de recherche estime, que dans une logique de pragmatisme, de réalisme et de
progressivité, il est nécessaire de valoriser et de dynamiser les atouts et acquis de notre pays
en cette matière, tout en enclenchant dès à présent, les premiers jalons sur la trajectoire de
réalisation de cette entreprise, tels qu’ils ont été identifiés dans le cadre des préconisations.
Le coût de l’inexistence d’un système consolidé des finances du secteur public sur
l’articulation financière et la convergence fonctionnelle des politiques publiques justifie à lui
seul la nécessité d’une telle entreprise.
Le groupe de recherche estime enfin, que notre pays devrait être doté non seulement d’un
modèle de consolidation des comptes publics, mais également d’une vision et de
mécanismes de consolidation budgétaire des composantes dudit secteur, devant compléter
l’arsenal de cohérence, de convergence et de rationalisation de l’action publique dans ses
dimensions stratégique, économique et financière.