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 Introduction générale

➢ Définitions

Le service public désigne une activité d’intérêt général assurée par une personne publique ou privée
et soumise à un régime juridique particulier.

Le terme d’usager a une pertinence générale parce qu’il désigne celui qui utilise un bien pour satisfaire
un besoin. Quant au service, au sens moderne du terme, c’est l’usage. Celui que rend l’administration,
c’est l’usage de la réglementation qu’elle applique. Et les services publics marchands, celui de leurs
prestations.

L’usage est susceptible d’une évaluation directe qui permet de mesurer la qualité du service rendu :
il recouvre une chaîne d’opérations mesurables en termes de résultats. En même temps, le caractère
très général de la notion d’usager peut être précisé en y accolant d’autres dénominations qui la
précisent.

➢ Problématique : Concilier l’usager et le service public

L'objectif de réconcilier l'usager et le service public peut apparaître disproportionné dans un domaine
qui a plus souvent trait aux mentalités collectives et aux résistances qu'aux pratiques institutionnelles
et aux textes administratif» ; son ambition - puisque ambition il y a - vise à AMORCER LA POMPE
; ambition imprécise et limitée, diront certains, ambition essentielle et préalable nous semble-t-il pour
ce qui resta trop longtemps en marge des aspirations démocratiques des citoyens-usagers. A trop
tergiverser, le risque est grand d'atteindre un seuil critique où chacun, usager et service public,
camperait sur ses positions sans plus pouvoir établir de communication. C'est tout de suite, sans plus
attendre, qu'il faut enclencher un processus de dialogue et de participation.

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Chapitre 1 : La Notion de service public et d’usager

Section 1 La notion de service public

A. Les contours définitionnels

Le service public est la notion centrale du droit administratif. Cependant, il existe beaucoup de
définitions de la notion de service public. En outre, la notion contient une certaine charge politique
avant de prendre un sens juridique. C’est sans doute la pluralité des aspects qui entoure la notion de
service public qui rend difficile la délimitation de ses contours.

La notion de service public désigne une mission remplie par l’administration ou sous sa responsabilité
dans le but de satisfaire l’intérêt général.

1. . Le service public, une activité

La notion de service public sert à désigner une activité exercée par l’administration ou sous sa
responsabilité. Cette activité se caractérise par l’octroi d’une prestation aux usagers du service public.
Ces prestations prennent des formes variées. Il s’agira d’une prestation matérielle (fourniture d’eau
ou d’électricité…) ; de prestations financières (octroi d’une subvention, d’une prime ou d’une
prestation sociale) ; ou d’une prestation de service (enseignement, culture, sport…).

Cette activité de prestation permet d’opposer l’activité de service public à l’activité de réglementation
de l’administration (activité de police). Cette opposition mérite toutefois d’être nuancée dans la
mesure où les activités réputées par le juge activité de service public consistent essentiellement à
édicter une réglementation. En outre, la mise en œuvre des règlements de police est réalisée par
l’intermédiaire du service public de la police (nationale ou municipale).

2. . La satisfaction de l’intérêt général

La condition première à l’institution d’une activité en service public est son caractère d’intérêt
général. Toutefois, la notion d’intérêt général est extrêmement subjective et donc difficile à définir.
De façon sommaire une activité d’intérêt général est une activité qui a pour but de satisfaire un besoin
collectif. Il s’agit donc d’un intérêt supérieur qui se distingue des intérêts privés. Pourtant notre
société est trop complexe pour que l’on puisse opposer de façon aussi simpliste intérêt général et
intérêt privé. En outre, la notion d’intérêt général est évolutive et varie en fonction des circonstances
de temps et de lieu. Au début du siècle la notion d’intérêt général est entendue de façon stricte et se
limite à quelques services publics jugés essentiels à la collectivité (santé, eau, électricité, transport
urbains…). Par la suite, la notion d’intérêt général s’est considérablement étendue aux nouveaux

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besoins de la population (en matière de loisir, d’enseignement, de protection sociale, au domaine
sportif…).

Deux exemples, classiquement avancés, démontrent ce caractère fluctuant. Le théâtre, à qui l’on a
refusé la qualification de service public en 1916 (arrêt Astruc), s’est vu conférer ce label en 1944, par
un arrêt « Léoni » selon lequel un théâtre municipal présentait un intérêt public dans la mesure où il
faisait prédominer la qualité et les intérêts artistiques sur les intérêts commerciaux de l’exploitation.

Ainsi, dans un grand nombre de cas, l’intervention des personnes publiques vient pallier les carences
de l’initiative privée. Dans d’autres hypothèses, on constatera que l’initiative privée vient pallier les
défaillances de l’initiative publique. Ainsi, le développement anarchique des services publics et
l’imbrication entre la sphère publique et la sphère privée rendent difficile l’appréhension de la notion
de service public.

3. Le service public est une activité exercée par l’administration ou sous son contrôle

La satisfaction d’une activité d’intérêt général suppose normalement l’intervention d’une personne
publique. En effet, la création d’un service public revient normalement à l’État ou aux collectivités
territoriales qui ont pour mission de déterminer les besoins de la population. Toutefois, le lien entre
l’administration et le service public peut être fluctuant. Ce lien sera direct lorsque la personne
publique gère elle-même l’activité de service public. En revanche, ce lien devient indirect, lorsque la
personne publique qui est compétente pour créer le service public en confie la gestion à une personne
publique ou privée distincte d’elle. Dans ce cas la personne publique conserve un droit de regard sur
l’activité de service public (pouvoir de contrôle) mais n’exerce pas l’activité directement par ses
propres moyens.

Il convient donc de distinguer deux hypothèses. La première est celle où l’activité de service public
est exercée par une personne publique. Cette première hypothèse renvoie à la conception originelle
du service public, qui résulte d’une décision du Tribunal des conflits de 1908, « Feutry ». Est Service
public l’activité d’intérêt général gérée par une personne publique.

La deuxième hypothèse résulte d’un arrêt du Conseil d’État de 1938, « Caisse primaire Aide et
protection », selon lequel le Service public est une activité d’intérêt général gérée par une personne
privée avec des prérogatives de puissance publique sous le contrôle de l’Administration. Cette
seconde définition de la notion de service public est fondamentale car elle ouvre la possibilité pour
les personnes privées d’exercer des activités de service public.

4. L’application des règles du droit public

Le dernier élément de définition de la notion de service public doit être recherché dans la soumission
des activités de service public au droit public. Le droit applicable aux activités de service public est
une conséquence de la définition de la notion selon laquelle le service public est une activité d’intérêt
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général exercée par l’administration. Lorsque l’activité de service public est exercée par une personne
privée, l’un des éléments révélant l’existence d’une telle mission, est le fait que cette activité bénéficie
de prérogatives de puissance publique que l'on ne rencontre que dans le cadre du droit administratif.
Ainsi donc, l’activité de service public est soumise à un corpus de règles fondamentales tel que le
principe d’égalité, de continuité et de mutabilité.

Toutefois, l’évolution de la notion de service public, notamment avec l’apparition des services publics
industriels et commerciaux et le recours à des personnes de droit privé, nécessite de nuancer
l’affirmation selon laquelle on applique le droit public aux activités de service public. Dans certains
cas de figure les activités de service public se verront appliquer les règles du droit privé.

B. Les différentes catégories de service public : la distinction SPA/SPIC

La jurisprudence administrative distingue traditionnellement deux catégories de services publics : les

services publics administratifs et (SPA) les services publics industriels et commerciaux (SPIC).
Ces deux grandes catégories sont soumises aux « lois » du service public.

Mais le régime juridique qui résulte de l’une ou l’autre qualification est très différent. En effet, étant
donné leur nature « industrielle et commerciale » les SPIC sont très largement soumis au droit privé
et relève donc de la compétence du juge judiciaire. Bien que désormais largement admise, cette
distinction n’est pas sans poser certains problèmes et, en premier lieu, celui de la nécessité de
distinguer entre ces deux catégories car, si les SPIC sont des activités largement soumises au droit
privé, à quoi sert-il de les qualifier de services publics ?

La raison d’être de cette distinction tient à deux facteurs : la variété des activités exercées par les
personnes publiques à partir de la fin du XIXe siècle, d’une part, l’accroissement du nombre de
personnes privées titulaires de concessions en matière d’énergie (eau, électricité) ou de transport
(voies ferrées), d’autre part. Parce que les premières sont de plus en plus souvent des activités
industrielles ou commerciales gérées dans les conditions du droit privé, il paraissait logique de leur
appliquer les mêmes règles qu’aux personnes privées.

Parce que les secondes, de fait, satisfont les besoins de la collectivité et l’intérêt général, elles auraient
pu se voir appliquer des règles de droit public. Encore eut-il fallu que le juge administratif fasse
abstraction du critère organique tiré de la nature de la personne qui gère le service.

Enfin, une troisième catégorie de service public a failli voir le jour : les services publics sociaux, à
propos d’activités telles que les colonies de vacances, les centres aérés, les centres de jeunesse, etc.
et à la condition que ces activités fussent organisées sous l’autorité d’une personne publique

C. Les principes fondamentaux du service public

Certains juristes ont cherché à déterminer les lois qui régissent tout service public. Ce fût le cas de
Louis Rolland qui mit à jour ce qu’on appelle désormais les “lois de Rolland”, principes dont l’objet
est de décrire le fonctionnement du service public. Ces lois sont au nombre de trois : continuité,
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mutabilité et égalité. Aucun consensus n’existe néanmoins sur le nombre de ces principes auxquels
on pourrait ajouter notamment : la neutralité, la laïcité, l’indépendance ou encore la gratuité. Dans
tous les cas, un service public doit fonctionner régulièrement, répondre aux besoins des usagers (qui
peuvent varier selon les époques) et satisfaire à l’intérêt général.

Le principe de continuité renvoie à la non interruption du fonctionnement des services publics. Ce

principe justifie la restriction possible du droit de grève dans les services publics (CE, 1950, Dehaene)
ou encore la théorie de l’imprévision dans l’exécution des contrats administratifs (CE, 1916,
Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux). Le but est d’éviter, selon les termes du commissaire
au Gouvernement Gazier, “l’Etat à éclipse”.

Le principe de mutabilité désigne l’adaptation des services publics à l’évolution des besoins
collectifs et aux exigences de l’intérêt général.

Le principe d’égalité devant le service public désigne le fait que des situations identiques doivent
être traitées de la même manière. Inversement, des traitements différents peuvent être réservés à des
situations différentes. Ce principe a été reconnu comme un PGD qui “régit le fonctionnement des
services publics” (CE, 1951, Sté des concerts du conservatoire). Il implique notamment l’égalité
d’accès aux emplois publics, l’égalité des usagers devant le service public, l’égalité au regard de
l’impôt et des charges publiques.

Section II : La notion d’usager

Dans le langage juridique, l’usager désignait jusqu’à récemment la personne recourant à des
prestations de type commercial fournies par des entreprises publiques, l’extension à celle qui est en
relation avec un service administratif est loin d’aller de soi. À preuve, cette remarque d’un
syndicaliste de l’administration fiscale : « nous n’avons pas face à nous des usagers mais des
redevables, des assujettis, auxquels nous appliquons la loi en vertu de dispositions de puissance
publique » (Mission 2003, p.12).

L’ambiguïté de la notion d’« usager » se dévoile ici .Mais nous pouvons retenir pour le besoin de ce
cours que l’usager du service public est une sorte « d’administré passif », car il échappe à un
encadrement juridique positif. Les deux derniers chapitres du cours reviendront sur cette notion assez
difficile à cerner sans un certain rapprochement avec des notions telles celles de citoyen, de client ou
encore d’administré.

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Chapitre 2 : Etat des lieux du service public burkinabè
En 2011, le Burkina Faso a adopté le plan stratégique décennal de modernisation de l’administration
(PSDMA) 2011-2020.

L’objectif visé par ce plan était entre autres de mettre en place une administration publique qui
puisse améliorer le service rendu aux usagers car ce volet fait partie des nombreux
dysfonctionnements que connait notre administration.

Une synthèse de ces dysfonctionnements peut être appréhendée à un triple niveau :

- le niveau organisationnel,

- le niveau opérationnel,

- le niveau comportemental.

Section 1 : Au niveau organisationnel

L’administration publique burkinabè est constituée d’un ensemble de structures organisées sur la base
des missions de l’État. Les attributions et compétences de chaque structure sont généralement définies
et précisées par des référentiels politiques et normatifs.

Malgré ce dispositif apparemment bien régi et les efforts de modernisation dans le cadre de la RGAP
et de certaines politiques sectorielles, l’administration publique n’est pas encore en mesure de rendre
systématiquement des services de qualité aux citoyens et au secteur privé. Son fonctionnement est
confronté à :

- une organisation administrative peu opérationnelle ;

- une absence de normes de référence ;

- une insuffisance dans l’organisation et dans la gestion de la mémoire institutionnelle ;

- un système de contrôle et d’évaluation peu efficace.

A. Une organisation administrative peu opérationnelle

L’efficacité des services publics dépend de leur organisation. Ainsi, le diagnostic a révélé des
dysfonctionnements liés à la réglementation, aux ressources humaines et à l’environnement du travail.

1-Une insuffisance des règles et principes d’organisation et de gestion.

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L’insuffisance des règles et principes d’organisation et de gestion se manifeste par le faible niveau de
définition des missions, la duplication des attributions et des applications, la faible coordination d’une
part, entre les ministères et d’autre part, entre les structures centrales et déconcentrées.

2-Une instabilité des structures administratives

L’organisation des ministères évolue suivant les changements institutionnels, se traduisant par des
fusions, des éclatements et des disparitions de ministères et d’institutions ayant pour conséquence
une certaine instabilité administrative. Il en résulte des difficultés relatives à l’évolution des structures
qui doivent s’adapter chaque fois aux nouvelles exigences politiques.

3-Une administration publique insuffisamment déconcentrée

L’administration burkinabè reste toujours très centralisée. Les délégations de pouvoirs des ministres
aux responsables déconcentrés (régionaux) restent faibles. Cet état de fait favorise un fonctionnement
vertical de la déconcentration ; les responsables au niveau régional étant en relation directe avec leur
ministre dépossédant l’autorité régionale de ses attributions de représentant du gouvernement au
niveau régional.

De plus, les services déconcentrés ne disposent pas de moyens humains, logistiques et financiers
appropriés pour être en mesure d’assumer leurs responsabilités.

En définitive, le niveau actuel de déconcentration administrative ne permet pas de rapprocher

véritablement l’administration des administrés et de rendre de meilleures prestations dans les délais
raisonnables et soutenir efficacement les efforts de décentralisation entrepris par l’État.

4-Une dispersion géographique des structures administratives

L’insuffisance d’infrastructures administratives ne permet pas le regroupement des structures relevant

de la même entité. Ce qui a pour conséquence, la dispersion géographique des services tant au niveau
central que régional. Cette situation, qui entraine des difficultés de coordination, ne facilite pas la
circulation de l’information entre les différents départements ministériels et à l’intérieur de chacun
d’eux. Elle ne favorise pas non plus une action administrative concertée et unifiée.

À cela, il faut ajouter les difficultés de localisation des structures administratives et d’accès à
l’information qui contribuent à renforcer la perception péjorative de l’administration par les usagers.

B. Une absence de normes de référence

Pour s’inscrire dans une démarche qualité, l’administration devrait, de concert avec les usagers,
fournir des services qui répondent parfaitement à leurs attentes.

Une telle démarche qui suppose, au préalable, la définition de normes d’objectifs formulés si possible,
avec la participation des utilisateurs du service public, ne s’est pas encore imposée dans la pratique
administrative.

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Ainsi, l’analyse du fonctionnement de l’administration révèle l’absence de normes de référence qui
doivent non seulement constituer un impératif pour la fourniture du service attendu, mais aussi un
tableau de bord pour les différentes structures chargées de le faire.

Il en résulte dans la plupart des cas, que l’administration se contente de présumer les attentes des
citoyens et offre par conséquent des prestations ne correspondant pas totalement à l’évolution de leurs
besoins réels.

C. Une insuffisance dans l’organisation et la gestion de la mémoire administrative et

institutionnelle

Le diagnostic révèle une insuffisance dans l’organisation et la gestion de la mémoire administrative

et institutionnelle, notamment la mauvaise conservation voire l’absence des archives dans les services
publics. Cette situation s’explique par le manque d’intérêt des agents de l’administration et des
autorités pour les archives, l’insuffisance de personnel spécialisé, de locaux et d’équipements
d’archivage.

D. Un système de contrôle et d’évaluation à renforcer

L’importance du contrôle de la gestion des structures administratives et de la performance semble

bien perçue par les autorités burkinabè. Ainsi, différents organes de contrôle ont été mis en place pour
garantir l’efficacité et l’efficience de ce contrôle. Il s’agit notamment de l’Autorité supérieure du
contrôle de l’État et de Lutte contre la Corruption (ASCE LC), de la Cour des comptes, du contrôle
des finances et des inspections internes des ministères.

Ces organes ont à la fois des missions différentes mais complémentaires. Analysés séparément, il se
révèle que les organes de contrôle ne disposent pas souvent des ressources nécessaires leur permettant
de contribuer efficacement à la performance de l’administration.

En outre, la perception populaire d’une non application des recommandations et des conclusions des
rapports de contrôle ou la lenteur en la matière, ainsi que les traitements qui leur sont réservés
discréditent le système mis en place vis-à-vis du citoyen et ne joue pas en faveur de l’amélioration du
fonctionnement de l’administration.

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Section 2 : Au niveau opérationnel

L’environnement du travail, les ressources humaines, matérielles, informationnelles et

organisationnelles déterminent l’efficacité du fonctionnement de l’administration. Mais le diagnostic
a relevé des insuffisances qui influent sur son opérationnalité.

Les insuffisances d’ordre opérationnel relevées portent sur :

- la gestion stratégique des ressources humaines,

- les conditions de travail,

- la modernisation des méthodes et procédures de travail,

- le système d’information et de communication,

- l’informatisation des services de l’administration.

A. Un faible niveau de gestion stratégique des ressources humaines

Le bon fonctionnement de l’administration publique est en partie tributaire de ses ressources

humaines. Malgré l’existence d’un cadre législatif et réglementaire bien défini, le diagnostic établit
une gestion peu performante marquée par l’inadéquation de l’allocation des ressources humaines, les
faiblesses dans l’évolution des performances, l’absence d’une politique de formation et la faiblesse
de la gestion prévisionnelle.

1-Une inadéquation de l’allocation des ressources humaines disponibles

L’allocation inadéquate des ressources humaines disponibles constitue un problème crucial de

l’administration burkinabè. Les postes de travail n’étant pas décrits au sein de l’administration, des
agents sont affectés à des postes sans tenir compte de leur profil, des besoins et des capacités d’accueil
de la structure.

L’administration semble souffrir, à la fois d’une insuffisance de ressources humaines mais aussi d’un
système d’affectation non rationnel et d’une valorisation déficiente des agents en poste.

2-Un système d’évaluation des performances à améliorer

En vue de mieux valoriser les ressources humaines, un nouveau système d’évaluation des
performances des agents comportant des critères plus objectifs tels que le rendement a été mis en
place à travers la loi n°081/2015/ portant régime juridique applicable aux emplois et aux agents de la
fonction publique.

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Ce système reprend les innovations contenues de la loi de 1998, par le contrat d’objectifs et l’entretien
annuel d’évaluation entre l’évaluateur et l’évalué.

Entré en vigueur en 2006, le système a connu des difficultés de mise en œuvre en raison de la
complexité de la procédure d’évaluation.

3-Une faible pratique d’élaboration des politiques de formation et de gestion prévisionnelle des
ressources humaines

L’élaboration de politiques de formation et de gestion prévisionnelle des ressources humaines n’est

pas systématique dans les administrations publiques burkinabè. L’absence d’une politique nationale
de formation des agents de l’administration et l’inexistence de planification sectorielle des actions de
formation expliquent entre autres, la faible productivité de l’administration publique.

L’absence de planification des ressources humaines compromet aussi l’émergence de certaines

spécialités pointues pour lesquelles l’administration publique est obligée de recourir à l’expertise
extérieure.

À cela, il faut ajouter l’absence d’un plan de mobilité au sein de l’administration qui ne permet pas
aux agents d’acquérir de nouvelles connaissances et expériences.

B-Des conditions de travail peu motivantes

Les contre-performances de l’administration burkinabè s’expliquent pour une large part, par les
mauvaises conditions de travail. L’enquête réalisée auprès du grand public révèle que l'insuffisance
des ressources matérielles est l’une des principales raisons qui empêchent l’administration publique
de remplir convenablement ses missions.

Le service public ne peut être rendu avec la célérité requise du fait de l’inadéquation des moyens ou
de la logistique. La disposition d’un véhicule en bon état constitue souvent un privilège dans les
services.

L’absence ou l’insuffisance de bureaux dans les services met les agents dans des conditions de travail
difficiles. Aussi au cours des enquêtes, les agents de l’État estiment-ils que le cadre de travail est une
source de motivation aussi importante que la rémunération. Ils expliquent également leur faible
motivation par le bas niveau des salaires qui ne sont pas indexés au coût de la vie. Une telle situation
favorise le faible rendement dans les services, la corruption, la concussion et le laxisme.

C. Des méthodes et des procédures de travail peu modernes

Une enquête réalisée sur l’appréciation de l’administration burkinabè par les usagers a révélé comme
motif d’insatisfaction la lenteur et la complexité des procédures. L’administration burkinabè serait

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très formaliste et privilégierait parfois le respect de la règle de droit au détriment de l’efficacité et de
la qualité des services rendus aux usagers. On note :

- une absence quasi générale de manuels de procédures pour consigner le processus

d’accomplissement des services rendus aux usagers et donner des indications sur la nature des
prestations fournies et les conditions à remplir pour bénéficier de ces prestations ;

- une réglementation nombreuse et des mécanismes essentiellement bureaucratiques ;

- une capacité de réponse et de réaction lente ;

- un formalisme et un traitement manuel des actes, source de laxisme et de non transparence.

En somme, l’administration est perçue comme une organisation bureaucratique et rigide. Elle doit
notamment s’adapter et assumer son nouveau rôle déterminant, tout en étant consciente de la nécessité
de renforcer le partenariat public-privé.

C’est ainsi que des ouvertures sont faites dans ce sens avec la création du Centre de facilitation des
actes de construire (CEFAC), les actions de la Maison de l’entreprise et le Centre des guichets
uniques. Cependant, il reste encore des efforts à accomplir en vue d’améliorer l’efficacité du dispositif
mis en place.

D. Un système d’information et de communication peu efficace

L’administration doit être capable de créer un système de communication performant qui lui permette
d’appréhender correctement les attentes des citoyens afin d’y apporter les réponses adéquates.

Sur le plan interne à l’administration, les insuffisances sont :

- l’absence de fluidité dans la circulation de l’information entre les différents services, due
essentiellement à leur cloisonnement ;

- la propension de certains agents à monopoliser l’information ;

- la méconnaissance par les agents eux-mêmes des dispositions législatives et réglementaires

qui les régissent.

Quant à la communication entre l’administration et ses usagers, elle est défectueuse en raison
principalement de l’absence, au sein du service public, de structures spécialisées dans l’information
et l’orientation des usagers dans leurs démarches administratives.

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Cette absence de réseau communicationnel performant qui occasionne une incompréhension entre le
service public et l’usager, constitue un facteur limitatif d’une véritable gestion de qualité dont les
préalables sont la transparence et la proximité dans les relations administrations-usagers.

E. Une sous informatisation des services de l’administration

Dans le domaine des Technologies de l’Information et de la Communication (TIC), malgré une

volonté politique affichée à travers entre autres, la création d’un ministère en charge des TIC, la mise
en place d’un cadre juridique réglementant le secteur, la percée de la téléphonie mobile, il se dégage
des contre-performances qu’il convient de souligner et de prendre en compte dans la vision d’une
administration moderne. Il s’agit succinctement :

- du sous-équipement des structures administratives en matériel informatique ;

- de la couverture insuffisante du réseau infrastructurel de communication (réseaux) ;

- de l’absence de structure informatique dans certains départements ministériels ou institutions

;

- de l’insuffisance des ressources humaines dans le domaine de l’informatique au sein de

l’administration publique et leur niveau de rémunération assez faible par rapport au privé ;

- des difficultés de gestion du changement pour entrer dans l’ère du numérique.

Section 3 : Au niveau comportemental

L’efficacité de l’administration repose en partie sur le respect de la déontologie. Cependant, des

faiblesses d’ordre comportemental persistent et influent sur la qualité des prestations. Elles se
rapportent à l’accueil dans les services et aux facteurs socioculturels.

A. Une faible qualité de l’accueil

La mission première de l’administration publique est de servir l’intérêt général par le biais des
prestations qu’elle rend aux usagers. La qualité des relations qu’elle entretient avec les citoyens
constitue donc un élément important de ses performances.

Or, le diagnostic réalisé a relevé des dysfonctionnements susceptibles d’entacher l’instauration d’un
partenariat fécond basé sur une prise en compte réelle des attentes des populations entre le service
public et les usagers.

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Dans l’administration comme dans toute organisation d’intérêt public tournée vers la satisfaction des
besoins du client, la qualité de l’accueil est déterminante pour la prise en charge efficiente des
activités, en ce qu’elle crée dès le premier contact, un climat de confiance entre la structure et l’usager.

Mais, au sein de l’administration burkinabè, l’accueil constitue encore un élément de

contreperformance.

En effet, dans la plupart des structures administratives, la fonction « accueil du public » est inexistante
ou confiée à des agents des forces de l’ordre qui assurent la sécurité. Dès lors, il est évident que cette
catégorie de personnel non formée à l’accueil et à l’orientation des usagers ne peut l’accomplir
convenablement, créant souvent des désagréments aux usagers.

En outre, le mauvais accueil dont les usagers sont l’objet est souvent le fait des agents de
l’administration eux-mêmes qui ont une mauvaise perception de leur raison d’être dans
l’administration. D’où la nécessité de former la majorité des agents à l’accueil du public.

B. Un rendement influencé par des facteurs socioculturels

Les enquêtes auprès des usagers sur leur appréciation des prestations de l’administration ont mis en
exergue certains facteurs comme des contraintes au rendement de l’administration publique.

Les facteurs les plus cités portent sur :

- la corruption, la concussion ;

- l’affairisme dans certains emplois de l’administration ;

- la montée de l’incivisme ;

- la faible participation des différents acteurs à la gouvernance administrative ;

- la faible assimilation des rôles d’appui conseil des structures déconcentrées aux structures
décentralisées.

Conclusion : Les défis majeurs pour la modernisation de l’administration

Au regard des insuffisances de l’administration, les défis à relever visent à mettre en place une
administration moderne à la fois :

- mieux organisée pour faire face à ses missions ;

- plus opérationnelle pour accomplir ses missions avec efficacité ;

- capable de satisfaire les usagers et de contribuer à l’amélioration de leur bien-être individuel

et collectif.

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Chapitre 3 : La (re) conciliation de l’usager avec son service public
La définition du service public par l’autorité publique n’implique en tant que telle ni mode
démocratique de décision, ni possibilité d’expression des utilisateurs, ni réelles procédures de
contrôle ; les politiques, une technocratie ou une bureaucratie peuvent confisquer le service d’intérêt
général.

Le service public, agissant dans l'intérêt général, se comporte comme s'il connaissait mieux les
usagers que les usagers ne se connaissent. Littéralement, il parle des usagers, au mépris d'un dialogue
qui ne leur est que trop chichement accordé.

I. La recherche d'une nouvelle légitimité

A. Le service public au cœur des mutations de la société civile.

1. Opérer un profond retournement de perspective.

Le service d’intérêt général n’a aucun sens par lui-même ou pour lui-même, mais uniquement pour
répondre aux besoins des destinataires du service, dans toutes leurs diversités.

La société de consommation, traditionnellement perçue comme un saut quantitatif dans les niveaux
d'appropriation des biens, apparaît tout autant comme un bouleversement qualitatif, une remise en
ordre des priorités voulues par les ménages. A l’évidence, cette problématique impose de transformer
profondément la perspective pour remettre au centre le consommateur, l’usager et le citoyen.

En fait, il est absurde d’opposer les différentes figures de l’utilisateur du service, qui ont toutes leur
légitimité. Chacun est à la fois :

• un individu-consommateur, souhaitant maximiser la satisfaction de ses propres besoins,

• un usager, qui a le souci de la garantie d’accès de chacun aux biens et services essentiels,
• un citoyen, qui veut voir pris en compte le lien social, la cohésion territoriale, le
développement durable.

Les usagers sont devenus plus exigeants à l'égard des services publics, qu'il s'agisse de qualité du
service, de réponse sur mesure à leurs besoins, de rapidité de réponse à leurs demandes, d'attrait
pour le durable, l'écologique, le simple, le naturel, évidemment de coût, mais aussi d'information et
de transparence.

Sur la base de la montée des niveaux d'information, d'éducation et de culture, se développent des
désirs de réappropriation par les individus, les petits groupes sociaux et les collectivités de base des
problèmes qui les concernent directement.

Cela implique de mettre en œuvre des dispositifs concrets, en particulier :

• reconnaître à l’usager-consommateur-citoyen des droits et des devoirs, par exemple sous

forme de Charte définie à partir de son expression,
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 • définir par contrat ses relations avec le fournisseur de service,
• obliger à une information claire, transparente et en temps réel pour tout ce qui le concerne,
• prévoir des formes d’indemnisation en cas de non-respect des clauses du contrat,
• organiser des lieux d’expression individuels et collectifs, à chaque niveau pertinent de
définition et d’organisation du service et les doter de réels pouvoirs d’intervention et de
décision,
• le faire participer par l’intermédiaire de ses représentants aux modes de régulation et
d’évaluation du service, pour sortir du face-à-face réducteur et déséquilibré entre service et
autorité publique.

Tout cela passe par une socialisation des demandes et les réponses de type collectif.

2. La socialisation des demandes et les réponses de type collectif.

De même, il s'agit de passer du produit aux services, de la quantité à la qualité. Les services d’intérêt
général ne prennent leur utilité que par leurs réponses à des besoins concrets et spécifiques dans toutes
les formes d'activité sociale, comme vecteur de services. Le principe d'égalité n'est pas synonyme
d'uniformité, mais de réponse sur mesure à des besoins différenciés et se différenciant.

En même temps, les services d’intérêt général doivent répondre aux demandes sociales de
transparence. Ils ont encore trop tendance à apparaître comme sûrs d’œuvrer au bien commun. Il s'agit
d'aller vers une mise en débat public des principaux choix et arbitrages (par exemple des arbitrages
entre qualité, protection de l'environnement et coûts), de susciter l'intervention, la prise de parole, de
ne rien cacher des difficultés et incidents.

Les services d’intérêt général doivent déployer des politiques sociales internes et externes ; ils ont un
devoir de citoyenneté vis-à-vis de la collectivité. Cette problématique devrait être à l’œuvre en
particulier en matière d'emploi et de lutte contre l'exclusion.

Ces éléments, composantes d’une refondation des services d’intérêt général fondée sur la réponse aux
besoins des consommateurs, des citoyens et de la société, conduisent à la naissance de l’usager ou
sinon d’un nouvel usager.

B. Le portrait du nouvel usager

Hier, l'usager demeurait avant tout un mot, une formule plus qu'une réalité ; les Burkinabè, usagers
potentiels de services conçus dans l'intérêt général, n'étaient encore qu'une minorité à en bénéficier
de façon systématique selon les ambitions coloniales. Aujourd'hui, l’évolution du monde vers un
monde de droit et de libéralisme économique (1'electrification, la mobilité géographique, le
développement récent des logements urbains) ont acquis aux services publics une audience vraiment
nationale que la multiplication des prestations ne cesse d'accroître.

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Ainsi, la croissance et la diversification des services publics vont de pair avec la fixation de l'image
de l'usager ; difficile à cerner lors de leur création, l'usager s'individualise désormais de notions
auxquelles il a longtemps été assimilé : le client ou l'administré.

1) II est de plus en plus client au sens habituel du terme car la relation contractuelle qu'il entretient
avec le service public s'avère d'un autre ordre ; la possibilité de refuser ou de changer de prestation
est des plus réduites : si l’école privée peut être préférée à l’école publique ou la clinique à l’hôpital
public, le passage de l'un à l'autre nécessite des décisions lourdes de conséquences.

Sans porter de jugement de valeur, il est bon de souligner que la position de monopole ou de quasi-
monopole des services publics modifie la relation contractuelle et supprime la sanction traditionnelle
du marché de l'offre et de la demande.

2) II est désormais aussi un administré et un citoyen, un assujetti à la règlementation d’un pays ; les
lois, les décrets, les arrêtés s'appliquent à tous et à toutes, indistinctement : impossible de se dérober
à l'impôt, de conduire sans permis ou sans carte grise ; l'autonomie et le mode de fonctionnement des
services les garantissent d'une sanction par le suffrage universel. L’usager participe aujourd’hui au
choix de ses serviteurs (autorités locales).

II. La satisfaction des usagers/clients/citoyens du service public

Le service public a pour vocation de concourir à l’intérêt général. En cela, sa mission, qu’il s’agisse
de la santé, des transports, de l’éducation, de la sécurité…, ne se réduit pas à la recherche de la
satisfaction de son public. La qualité de ces services est un élément déterminant de la qualité du lien
entre les citoyens et leurs services publics. Il est essentiel que les citoyens soient satisfaits de tous les
services rendus par leurs services publics, car cette satisfaction est le fondement du respect et de la
confiance qui peuvent s’établir entre l’Etat ou les organismes publics et la population. Le déploiement
de démarches Qualité dans les administrations est aujourd’hui incontestable, et l’on observe
parallèlement une tendance au développement de la mesure de la satisfaction.

Le temps où les services publics agissaient au nom de l’usager est révolu. Dans une société de plus
en plus exigeante, la satisfaction de l’usager - et de sa mesure - devient la priorité et l’aiguillon de la
modernisation des services publics. Cette évolution est une nécessité pour :

✓ répondre aux exigences actuelles de citoyens mieux formés, mieux informés, comparant les
services publics et privés même s’ils n’en attendent pas la même chose;
✓ satisfaire les besoins croissants et évolutifs de nos concitoyens en matière de services et
notamment de services collectifs; développer la cohésion sociale, la sécurité, la prise en
compte du long terme auxquels les services publics apportent une contribution irremplaçable;
✓ contribuer à la légitimité et à l’efficacité de l’action publique sans lesquelles l’autorité
publique serait remise en cause et les besoins ne seraient pas pleinement satisfaits.

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Cette évolution requiert plusieurs conditions :

✓ prendre en compte la notion de territoire (quartier, commune, province, pays…) car le

territoire est partie prenante de l’identité collective et c’est à partir de lui que s’expriment des
besoins dont la réponse s’organise à des échelles territoriales diverses;
✓ partir des besoins globaux des usagers/clients/citoyens (emploi, éducation, sécurité, santé,
culture…) et impliquer une multiplicité de services interdépendants (services de l’Etat, des
collectivités, d’organismes publics…) dans une relation de partenariat rénovée;
✓ associer les différents acteurs concernés (élus, usagers - particuliers et entreprises -,
personnels…) dans un processus de collaboration d’autant plus fécond qu’il sera respectueux
et appuyé sur des faits, qu’il visera l’intérêt général en prenant en compte les intérêts de
chacun;
✓ s’appuyer sur des démarches adaptées au contenu "public" des services. Il peut s’agir de
démarches d’écoute, de participation, de projets, d’engagements, d’évaluation, de
certification…

"L’adhésion et la participation des usagers sont indissociables de la notion même de qualité des
services publics :

- l’usager est coréalisateur du service public ;

- l’usager est un citoyen, coresponsable du service ;

- l’usager est un expert de l’utilisation du service public ;

- l’usager est un citoyen financeur des services publics. "

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Chapitre 4 : Les modes et les outils de la (ré) conciliation des usagers avec leurs
services publics
L’amélioration de la qualité des services publics, la connaissance des dysfonctionnements et leurs
corrections supposent la concertation entre services et usagers.

Section 1 : les principaux modes de relation entre l’usager et le service public

Les modes de relation possibles entre les usagers et les services publics peuvent être classées selon
cette échelle :

Participation

x------------•--------------•--------------•--------------•-------------x

Information Consultation Concertation Partenariat

• L’information : au sens traditionnel, elle est diffusée uniformément du sommet vers la base.
Elle est censée s’imposer a priori aux administrés même s’ils l’ignorent, à travers une relation
hiérarchique uniforme. Elle est alors l’inverse du renseignement, réponse particulière, en
situation à une demande spécifique.
• La consultation se définit par la demande d’avis de l’usager mais le non-partage par le
décideur du processus (échéancier, questionnement, conclusions…). Les cahiers de
suggestions, sondages, réunions de groupes d’utilisateurs anonymes… en sont les outils
habituels.
• La concertation se distingue de la consultation à partir du moment où l’usager est considéré
comme un interlocuteur et où les décisions prises tiennent compte des points de vue exprimés.
Les comités d’utilisateurs se réunissant sur des projets en sont l’exemple type.
• Le partenariat suppose une certaine institutionnalisation de la pratique de la concertation,
une stabilité et reconnaissance mutuelle des partenaires ainsi qu’une implication forte de la
direction de l’organisme public. Pour fonctionner efficacement et durablement, il nécessite un
consensus sur le domaine des décisions partagées, l’évaluation des résultats (acteurs,
processus…), et sur leur mode d’intégration dans l’organisme public.

Les instances de partenariat peuvent être des comités de quartier, de pilotage de projets, le conseil
d’administration. Elles peuvent utiliser cahiers de suggestions, sondages, réunions de groupes
d’utilisateurs…
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Section 2 : Différents échelons et différents outils de participation
A/ La participation peut s’opérer à différentes phases du processus de gestion publique

L’identification et l’analyse des besoins : les usagers peuvent y raconter leurs expériences, leurs
difficultés.

Le choix des orientations : les usagers pourront faire valoir différentes options pour répondre aux
besoins, faire des propositions qui faciliteront la mise en œuvre des prestations.

La production de la prestation : coréalisateurs du service public, les usagers peuvent participer plus
ou moins activement à la constitution des dossiers, au ramassage ou au tri des déchets, à
l’apprentissage scolaire avec les enseignants et les parents… avec des conséquences directes sur la
qualité et le coût du service.

L’évaluation du service public existe toujours, ne serait-ce qu’implicitement, à travers le sentiment

de chacun et les conséquences plus ou moins visibles et immédiates du service rendu. Son
explicitation est la condition nécessaire du progrès et doit faire l’objet d’études systématiques mettant
en évidence constats, conséquences, causes, pistes d’actions, ainsi que les choix qui ont été faits et
ceux qui peuvent l’être.

La correction du service rendu se fait à travers réclamations, groupes de travail, enquêtes…

B/ Les outils de participation

La réclamation, orale ou écrite, peut être adressée à l’agent, au service, ou à l’administration,

directement, via une association d’usagers, ou un médiateur.

La médiation est d’abord (au sens large) une fonction sociale. Elle est alors assurée, sous diverses
formes et à différents niveaux, tant par les agents que par les associations et les syndicats. Mais c’est
aussi une institution spécialisée dans la solution des conflits, dont se sont dotés différents organismes
de service public.

Le comité consultatif, (comité de quartier, de ligne de transport, de service) organisé ponctuellement

ou périodiquement, en accord entre les usagers et le service public pour débattre d’un ordre du jour.
Il permet d’être informé, d’exprimer et de débattre de problèmes, de solutions possibles et doit aboutir
à des décisions.

Le sondage d’opinion, l’enquête de satisfaction sont réalisés de façon ponctuelle ou régulière par
une institution, une association d’usagers ou une instance de concertation commune pour connaître
le comportement, l’avis d’un ou plusieurs échantillons d’usagers sur un service particulier.

La conférence de citoyens utilise le mode participatif pour éclairer les décideurs sur une question
importante pour l’avenir : un groupe de 15 à 20 personnes donne un avis sur une question posée, après
avoir reçu une information complète sur le sujet et avoir examiné avec des experts et des
représentants, les différents intérêts en jeu. Il s’agit, ensuite, de réaliser avec eux un diagnostic partagé
puis de les amener à élaborer, au cours de rencontres avec des personnes-ressources, des propositions
de voie de progrès.
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Le débat public permet l’expression et la confrontation des idées portant sur les choix à réaliser. Il
permet d’entendre les différents points de vue, les différents éléments à prendre en compte, de se faire
une opinion ou de faire évoluer son opinion et d’éclairer la décision.

Le vote ou le référendum permettent de connaître le choix des citoyens. Ils peuvent être décisionnels
ou simplement consultatifs. La clarté de la question et du débat préalable sont essentiels.

Le budget participatif favorise l’exercice d’une citoyenneté active et constitue un instrument d’une
meilleure gestion publique.

Le recours en justice sert à obtenir réparation, à éviter que cela ne recommence, à faire naître une
jurisprudence. Échec de la concertation, il remet la décision à une compétence tierce.

C/ Les démarches de participation usagers - organismes publics

La réalisation participative du service : usagers et associations prennent parfois en charge la plus

grande partie de la réalisation d’un service (domaine social). Parfois vécue comme un abandon du
service public, elle devrait être plus organisée.

L’évaluation participative permet d’identifier la satisfaction des attentes, des objectifs, les résultats
directs ou indirects et d’en tirer des leçons. Rare de façon approfondie, elle devrait se développer sous
la pression européenne.

L’amélioration participative du service est le fait de groupes de travail et se situe souvent dans le
prolongement de l’évaluation.

La conception participative : son objet est de définir ou redéfinir un service avec la participation des
acteurs concernés. Encore rare, elle existe notamment pour définir échangeurs et tracés routiers.

La gestion participative du service à travers le conseil d’administration : elle permet aux

représentants des usagers de participer comme administrateurs à la gestion de l’établissement public
(école, hôpital, entreprise publique…). Dommage que les administrateurs représentant des usagers
aient souvent peu de poids et soient nommés et non pas élus (sauf à l’école), ce qui restreint leur
légitimité.

CONCLUSION

Des services publics pour qui et pourquoi ? Les réponses traditionnelles, fondées sur les notions
d'intérêt général et d'utilité sociale s'attachent à la fonction du service public, elles ne disent mot de
son fonctionnement, c'est-à-dire de sa relation à l'usager. Or, de même que s'est dégagé au cours des
deux dernières décennies un droit de la consommation, se dessine aujourd'hui un droit des usagers :
non pas un droit passif où la satisfaction se mesure à l'absence de réclamation mais un droit positif
qui fait de l'usager un partenaire du service public. Pour ce, il faut en finir avec une relation qui se
réduit trop souvent à un double monologue : monologue du service public qui, dans sa quête de
légitimité, est toujours prompt à s'approprier des usagers captifs ; mais aussi monologue de ces mêmes
usagers qui ne voient pas leur prise de parole se transformer en effective prise en compte de leurs
aspirations.
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A nous de révolutionner le service public burkinabè !

Notes bibliographiques

Bordone Jacques, « Le droit des usagers des services publics », Journal du droit des jeunes,
2003/3 (N° 223), p. 26-29. DOI : 10.3917/jdj.223.0026. URL : https://www.cairn.info/revue-
journal-du-droit-des-jeunes-2003-3-page-26.htm

Bernard Candiard, Gaelle Vallet, L’amélioration de l'accueil des usagers dans l'administration,
2003

BAROAlLLE Natîe; OlJTIN Jean-Luc#' (1es allocataires et leur caisse d'Allocations familiales
- L'accès aux prestations à l’épreuve des inégalités''.S.B.T .. Université de Paris 1, Pour la CNAF,

1992,

Laville J. F., Gautrat J., Gounouf M. F., Le service public au défi du social, CNAF, 1994.

Ph., Les usagers dans l'évaluation des politiques publiques : étude des relations de service, Paris,
L'harmattan, 1993.

Eymard Duvernay F., Marchal E., S'accorder avec les usagers : à l'interface d'un office HLM
et de ses locataires, Centre d'étude de l'emploi, 1993.

Texte national

DECRET N° 2011-535/PRES/PM/MFPTSS du 09 août 2011 portant adoption du plan stratégique

décennal de modernisation de l’administration (2011-2020) et de son premier plan d’action
triennal (PAT) 2011-2013. JO N° 04 DU 26 JANVIER 2012

Sujet de l’évaluation : Cas de conception.

1) Identifiez une prestation de service public de votre choix et ses usagers.

2) Catégorisez les usagers identifiés par groupes pertinents.
3) Proposez des canaux de collaboration entre les prestataires et les usagers afin de garantir
une satisfaction de ces derniers.

Maximum 3 pages.

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