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Diffusion publique autorisée

AVRIL 2013

LES AUTEURS

RICHARD FLORIZONE
Un cadre performant pour les
prendra la présidence de
l’université Dalhousie, à Halifax
(Canada), le 1er juillet 2013. Il
était auparavant vice-président
partenariats public-privé : le bilan
de l’université de la
Saskatchewan, chargé des
finances et de la gestion des
d’une soixantaine de projets d’IFC
ressources, et a été détaché
pendant six mois à IFC, en qualité Malgré l’incertitude financière mondiale et la méfiance accrue du public
de conseiller senior pour les
partenariats public-privé. envers le monde des affaires, l’expansion des partenariats entre les secteurs
public et privé s’est poursuivie, sous l’impulsion des pouvoirs publics,
LAURENCE CARTER
est directeur des Services- soucieux de mobiliser financements et expertise et désireux de développer le
conseil en partenariats public-
privé d’IFC.
secteur privé, mais aussi du secteur privé, en quête de nouveaux débouchés.
La présente publication aborde une question fondamentale : comment les
secteurs public et privé peuvent-ils forger des partenariats fructueux ?

Afin de définir et de tester le cadre qui doit étayer

Contexte les PPP, nous avons passé en revue les projets
Public Disclosure Authorized

suivis par nos services au cours des sept années

Les responsables des secteurs public et privé qui
écoulées, soit plus de 60 PPP, réalisés dans plus
envisagent pour la première fois de conclure un
de 35 pays en développement, qui représentent
contrat de partenariat peuvent craindre de
quelque 10 milliards de dollars d’investissement
s’engager sur un terrain politiquement et
et fournissent des services de meilleure qualité à
économiquement miné, semé d’embûches
plus de 30 millions de personnes. La
techniques qu’il est préférable de confier à des
caractéristique fondamentale de tous ces projets
experts. Les partenariats public-privé (PPP)
est un partenariat à long terme entre les secteurs
apparaissent d’autant plus complexes qu’il existe
public et privé pour assurer la prestation d’un
une profusion intimidante de conseils et
service public, une part des risques étant
d’informations à leur sujet.
transférée au partenaire privé.
Or, paradoxalement, dans toute cette masse de
Ces projets comportent à la fois des réussites et
renseignements détaillés, il manque quelque
des échecs, et concernent aussi bien des
chose d’essentiel à nos yeux : la définition d’un
hôpitaux en Afrique que des routes à péage en
cadre global sur lequel les responsables des
Amérique du Sud ou encore des projets
secteurs privé et public pourraient s’appuyer
hydroélectriques en Europe. Aussi offrent-ils un
pour nouer des partenariats efficaces. À savoir un
éventail riche et varié d’enseignements à
cadre simple et fondé sur une expérience
quiconque envisage un partenariat public-privé.
concrète, qui fournisse aux parties concernées
À partir du bilan tiré par les équipes d’IFC à
une liste de contrôle exhaustive pour les aider à
l’issue de chaque projet, nous avons constitué
s’orienter dans le dédale des questions, des
une base de données intégrant plus de
informations et des conseils que suscitent les
350 « enseignements » que nous avons ensuite
PPP. C’est ce cadre que nous nous sommes
systématiquement analysés, avant d’incorporer à
employés à mettre au point, en tirant parti de la
notre réflexion l’examen d’un certain nombre
longue et riche expérience acquise par la Société
d’autres projets d’IFC.
financière internationale (IFC) dans ce domaine.
Il ressort de notre étude que ces enseignements
IFC est une branche du Groupe de la Banque
relèvent en réalité de trois grandes catégories :
mondiale, celui-ci ayant pour objectif
l’économique, le politique et l’exécution. Celles-ci
fondamental de réduire la pauvreté en apportant
représentent les trois facteurs fondamentaux qui
une assistance financière et technique aux pays
déterminent la réussite ou l’échec des PPP.
en développement. Notre équipe fait partie des
L’économique, le politique et l’exécution sont les
Services-conseil en partenariats public-privé d’IFC
trois sphères que les dirigeants doivent bien
qui, depuis plus de deux décennies, accompagne
appréhender et gérer pour assurer la réussite des
les États pour le montage et l’adjudication de
projets (graphique 1).
contrats de PPP. S’il est vrai que nous travaillons
avec les pays en développement, nous estimons
que notre expérience s’applique tout aussi bien
aux pays développés.

SMARTLESSONS — AVRIL 2013 11

 Graphique 1 : Le cadre d’un PPP réussi
La compréhension que nos équipes ont acquise de ces facteurs
résulte de leur riche expérience, durement acquise et fondée
sur les cas concrets traités au cours des sept dernières années.
Cette expérience nous a permis de tirer des leçons précises
dans chacune de ces sphères.
LES LEÇONS DE L’EXPÉRIENCE
L’économique
1) Veiller à l’existence de bases économiques solides
Les pouvoirs publics considèrent parfois les PPP comme un moyen
de sauver des projets difficiles à financer. Les PPP peuvent certes
améliorer le volet économique d’un projet, mais les hypothèses
financières de base, comme les recettes, les coûts, et le montant
de l’investissement, doivent faire partie intégrante d’un
argumentaire raisonnable et viable. En témoigne la réussite
d’un projet mené dans le secteur de l’eau en Afrique, dont
l’élément économique central était la capacité des
consommateurs à payer. La trésorerie et le niveau d’endettement
ont été définis en fonction de ce critère, qui a déterminé l’ampleur
globale et la réussite du projet. À l’inverse, un projet européen de
route à péage a été abandonné lorsque les dirigeants politiques
ont insisté sur l’ajout de deux voies supplémentaires, ce qui aurait
nécessité des subventions considérables. Les PPP peuvent
produire des projets performants et financièrement attrayants,
mais ils ne peuvent accomplir des miracles économiques.
2)Structurer le partenariat de manière à optimiser les coûts,
la qualité et le rendement pour les investisseurs, c’est-à-
dire à atteindre à la fois les objectifs de l’action publique et
les objectifs commerciaux
Il existe de nombreuses formes de partenariat, depuis la simple
acquisition de biens et de services à la privatisation complète,
en passant par les contrats de gestion. La difficulté consiste à
définir un partenariat qui satisfasse
2 SMARTLESSONS — AVRIL 2013
aux objectifs publics tout en donnant naissance à une entreprise
prospère et viable ou en la consolidant. Pour définir la formule adaptée,
il faut s’inspirer d’opérations antérieures de même nature, connaître le
marché local et innover. C’est ce qui a été fait dans le cadre d’un projet
d’électrification dans un pays en développement sortant d’un conflit.
Compte tenu du mauvais état de l’infrastructure et des risques
économiques, il n’était absolument pas envisageable d’attirer ou
d’établir un opérateur entièrement privé. Un contrat de gestion
prévoyant des incitations et des pénalités financières a donc été
négocié avec un opérateur international pour qu’il supervise la
compagnie en place. Le projet a amélioré à la fois les services et les
résultats financiers, et a ainsi réalisé les objectifs publics tout en
consolidant l’entreprise.
Le politique
3) Obtenir des soutiens politiques
Tout projet a besoin d’un promoteur, d’une personnalité influente qui
en explicite et affine la vision, qui en guide les progrès et qui fait
campagne en sa faveur. Dans le cas des PPP, ces promoteurs revêtent
un caractère crucial compte tenu de l’enjeu que ces projets
représentent pour les pouvoirs publics. Nos équipes ne cessent de
souligner leur importance, et il est rare que de grands projets se
concrétisent sans eux. C’est tout particulièrement le cas dans les
secteurs emblématiques ou stratégiques comme celui du transport
aérien, où les compagnies sont souvent considérées comme des
trésors nationaux. Nous avons constaté que, dans les opérations
conduites en Asie, en Afrique, dans les Caraïbes, et ailleurs dans ce
secteur, le renforcement ou l’affaiblissement des appuis politiques sont
déterminants de la réussite ou de l’échec du projet. Une personnalité
très influente, ou plusieurs, peuvent véritablement changer le cours
des choses, comme cela a récemment été le cas dans le cadre d’un
projet hospitalier mené à bien en Afrique, dont l’équipe responsable a
indiqué que la réussite tenait essentiellement au soutien vigoureux des
ministres des Finances et de la Santé.
4) Mobiliser l’appui des parties prenantes
Les PPP réunissent généralement un large éventail de parties
prenantes influentes aux intérêts économiques, politiques, sociaux et
environnementaux divers. De fait, la majorité de nos équipes
évoquent l’appui des parties prenantes parmi les éléments
déterminants de la réussite ou de l’échec d’un projet. Néanmoins, les
 projets et dirigeants les plus performants ne se contentent
pas d’identifier et de gérer les parties prenantes : ils
s’emploient également à bien comprendre leurs intérêts et à
optimiser en conséquence les arguments en faveur du projet.
Deux projets conduits dans le secteur de l’eau en Asie
illustrent remarquablement ce point. L’eau est un secteur
particulièrement sensible, et de nombreux projets échouent
non pas pour des raisons économiques, mais sous l’effet de
problèmes sociaux, politiques et environnementaux. L’un des
projets était assujetti à une obligation légale selon laquelle le
partenaire privé devait être détenu à 60 % par des capitaux
locaux. Il s’est bien déroulé, et offre aujourd’hui à la
population des services d’alimentation en eau douce moins
coûteux et de meilleure qualité. Dans l’autre pays, l’absence
d’investisseurs locaux a suscité l’inquiétude de la population,
ce qui a en grande partie déterminé l’échec et l’abandon du
projet.
5) Évaluer et gérer les principaux impacts sociaux et
environnementaux
La prise en compte des aspects sociaux et environnementaux est
une condition préalable à la réussite d’un PPP, et elle est
désormais l’un des éléments sur lesquels IFC se fonde pour
accepter ou refuser un projet. Elle n’est pas seulement juste en
soi, elle l’est aussi sur le plan opérationnel. En effet, de grands
projets ont périclité parce que ces problèmes n’étaient pas
entièrement traités. Un projet hydroélectrique européen a ainsi
dû être abandonné en raison d’inquiétudes concernant le niveau
des eaux. La redéfinition technique du projet a permis à l’équipe
de remédier au problème ; le projet a alors pu redémarrer et
être mené à bonne fin.
6) Favoriser l’instauration d’un environnement
réglementaire stable et porteur
Un environnement réglementaire solide est souvent une
condition nécessaire à la réussite d’un PPP. Cela se vérifie
Encadré 1 : Les bonnes questions à se poser
tout particulièrement dans les secteurs où des éléments
fondamentaux de la justification du projet (comme les prix)
sont déterminés par les règlements, et où une entreprise peut
être créée ou anéantie d’un trait de plume. En Asie du Sud-
Est, un programme destiné à encourager la participation du
secteur privé à la production d’électricité en milieu rural s’est
d’abord employé à instaurer un environnement
réglementaire porteur, notamment à établir des directives
claires en matière de subventions, ce qui a permis de
diminuer les coûts, de développer l’accès au service et sa
fiabilité, et de stabiliser le montant des subventions
nécessaires, auparavant imprévisible, élevé et insoutenable.
L’exécution
7) Suivre une approche rigoureuse — le temps et la
complexité jouent contre vous
Une approche rigoureuse de la gestion de projet est
importante dans tous les cas, mais elle l’est d’autant plus
pour les PPP, où les opérations sont parfois complexes et le
timing souvent déterminant du fait que les mandats
politiques sont limités dans le temps. Un projet de
production d’électricité a ainsi été interrompu en Asie du Sud
à la suite de l’élection d’un nouveau gouvernement. Il ressort
globalement de notre expérience que plus l’exécution d’un
projet est longue, moins il a de chances d’aboutir. À cet
égard, il faut définir des calendriers précis et des
responsabilités claires, et bien s’entourer de conseillers
extérieurs.
8) Trouver le bon dosage d’experts mondiaux et locaux
La qualité des équipes revêt une importance de premier plan
compte tenu des complexités techniques, économiques et politiques
que peuvent présenter les PPP. Il convient donc de trouver la juste
combinaison d’experts mondiaux et locaux. Les premiers peuvent
apporter des connaissances fondamentales et les pratiques optimales
d’autres secteurs ou d’autres lieux—un savoir qu’il est difficile
d’acquérir ailleurs. Néanmoins, la présence de compétences locales,
de terrain, est peut-être encore plus décisive. Les équipes de projet
d’IFC ont souligné à maintes reprises l’importance des deux formes
d’expertise. Dans le cas d’un projet de dessalement au Moyen-Orient,
par exemple, l’expertise conjuguée des consultants techniques
internationaux et locaux a été mise en avant comme l’un des facteurs
déterminants de sa réussite.
9) Favoriser une procédure d’appel d’offres transparente et
concurrentielle
Il est souvent tentant de recourir aux offres spontanées et à des
processus non concurrentiels, soit parce que les autorités veulent
avancer rapidement, soit parce que les entreprises cherchent à
acquérir un avantage. Pour les gros contrats de PPP, nous préconisons
le recours à des appels d’offres transparents et concurrentiels. D’une
part, cette pratique est saine sur le plan commercial ; d’autre part,
toute formule moins transparente risque d’éroder le soutien public au
partenariat à long terme. Les autorités d’un pays asiatique ont fait
l’objet de vives critiques pour avoir procédé trop rapidement à la
privatisation d’un aéroport. L’équipe responsable d’un projet ultérieur
de gestion des déchets s’est particulièrement attachée à mettre en
place une procédure d’appel d’offres équitable et transparente, dont
elle a estimé qu’elle avait été un élément décisif de l’aboutissement
du projet. Dans certains cas, des négociations avec un
soumissionnaire unique peuvent présenter un avantage pour les
pouvoirs publics, mais ce sont là des exceptions qu’il convient de
manier avec précaution.
L’économique
• Les bases économiques du projet sont-elles solides (autrement dit, le
projet affiche-t-il un bon taux de rendement) ?
• Le projet a-t-il des retombées modérées sur le budget public (ou,
encore mieux, apporterait-il une contribution nette au budget) ?
• Le gouvernement (ou tout autre acheteur public) est-il jugé solvable par les
investisseurs ? Dans le cas contraire, une assurance ou des garanties
offriraient-elles une compensation efficace ?
Le politique
• Le projet est-il soutenu au plus haut niveau politique (Président, ministre
des Finances) et par les ministères opérationnels ?
• Le projet est-il soutenu (ou tout au moins pas contrarié)
par un large éventail de parties prenantes (responsables
politiques, syndicats, entreprises, consommateurs,
organisations non gouvernementales) ? Une concertation
adaptée et constructive a-t-elle été engagée ?
• Le projet peut-il se poursuivre sans l’approbation du
Parlement national ou d’un autre organe législatif ?
• Le gouvernement en exercice est-il censé rester encore au
pouvoir plus de 12 à 15 mois ?
• Le pays a-t-il évité les nationalisations d’importance (directes ou
par voie réglementaire) au cours des cinq dernières années ?
L’exécution
• Les travaux préparatoires indiqués ont-ils été effectués (étude de
faisabilité économique et sociale, acquisition de terres, etc.)?
• Le projet s’inscrit-il dans le cadre d’un programme plus large
de PPP ?
• Un organisme public unique est-il responsable des PPP, et a-t-il
des antécédents satisfaisants en matière d’exécution ?
• Des conseillers fiables ont-ils été engagés ?
SMARTLESSONS — AVRIL 2013 31
 10) Prévoir des dispositifs de contrôle et de
révision des contrats
Les partenaires doivent être en mesure d’assurer
le suivi et la gestion de leurs contrats, d’en
contrôler la conformité et de résoudre les
différends. Ils doivent également envisager la
possibilité de les renégocier dans la mesure où la
situation évolue au fil des ans. La nécessité de
renégocier un contrat n’est pas forcément signe
d’échec ; elle tient parfois à la trop grande
réussite d’un projet. C’est ce qui s’est passé dans
le cas d’un projet hospitalier en Amérique
latine : l’amélioration des services a suscité une
augmentation de la demande supérieure à ce
que prévoyait l’analyse de rentabilité initiale, ce
qui a incité les autorités et le partenaire privé à
revoir le montant des subventions. Pour les
pouvoirs publics, cette capacité de surveillance
et de révision peut également constituer une
base d’expertise pour mener d’autres projets
PPP.
Mettre le cadre en application
Que vous soyez dans le secteur public ou privé,
ces leçons tirées de l’expérience offrent un cadre
pratique pour mettre en place des partenariats
public-privé performants. Vous pourrez y trouver
des réponses aux questions et problèmes
auxquels vous serez confrontés.
Vous vous découvrirez peut-être, comme
certaines de nos équipes l’ont signalé, une
propension naturelle à privilégier une ou deux
sphères du cadre, celles où vous vous sentirez le
plus à l’aise et que vous maîtriserez le mieux.
Pour y remédier, nous vous recommandons de
suivre rigoureusement notre cadre afin de
repérer les domaines que vous risquez d’avoir
négligé.
4 SMARTLESSONS — AVRIL 2013
Nous encourageons les responsables publics et
les investisseurs à se poser les 12 questions
énumérées à l’encadré 1, et à considérer toute
réponse négative comme un signal d’alerte.
Une réponse affirmative n’est pas requise à
chaque question. Par exemple, un projet
européen dans le secteur de la santé a vu le
ministre de la Santé qui l’appuyait changer cinq
fois. Malgré ce handicap politique, il a abouti
grâce aux atouts qu’il présentait sur d’autres
plans. Deux ou trois failles ne sonnent pas
forcément le glas d’un projet ; néanmoins, si plus
de la moitié des questions de l’encadré 1
reçoivent une réponse négative, il sera judicieux
de se demander s’il convient de créer un PPP à
ce stade.
En dernière analyse, il s’agit pour les dirigeants
de pleinement appréhender les trois sphères —
l’économique, le politique et l’exécution – et de
les aborder dans le cadre d’une approche
intégrée. Du côté du secteur privé, les dirigeants
d’entreprise doivent comprendre que les
questions politiques et les intérêts des parties
prenantes sont tout aussi importants pour un
responsable politique que la valeur actionnariale
l’est pour un dirigeant d’entreprise. Pour leur
part, les responsables politiques doivent
comprendre que les dirigeants d’entreprise et
les PPP ne peuvent accomplir de miracles
économiques. Cette compréhension est la clé de
l’expansion de partenariats aboutis et réussis.
Disclaimer

AVERTISSEMENT
La collection SmartLessons est destinée à favoriser la diffusion des enseignements tirés par IFC dans le cadre de l’exécution de
ses services de conseil tournés vers le développement et de ses opérations d'investissement. Les constatations, interprétations
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