D É P A R T E M E N T D E S F I N A N C E S P U B L I Q U E S

POUR USAGE OFFICIEL

CAMEROUN
Renforcer la surveillance,
la gouvernance et la maîtrise des
risques budgétaires dans la gestion
des entreprises publiques
Jean Luc Helis, Majdeline El Rayess, Ephrem Ghonda Makiadi, Gwenaelle
Suc et Emmanuel Rousselot

Rapport technique | mai 2021

F O N D S M O N É T A I R E I N T E R N A T I O N A L
DÉPARTEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

POUR USAGE OFFICIEL

CAMEROUN
Renforcer la surveillance, la gouvernance et la
maîtrise des risques budgétaires dans la gestion
des entreprises publiques

Jean Luc Helis, Majdeline El Rayess, Ephrem Ghonda Makiadi, Gwenaelle Suc et
Emmanuel Rousselot

Rapport technique

Mai 2021
 Le présent rapport contient des conseils techniques fournis par
les services du FMI aux autorités du Cameroun en réponse à leur
demande d’assistance technique (AT). Ce rapport (dans sa
totalité, en partie ou sous une forme résumée) peut être
communiqué par le FMI aux administrateurs du FMI et à leurs
services, ainsi qu’aux autres organismes et entités du
bénéficiaire de l’AT et, à leur demande, aux services de la Banque
mondiale et aux autres fournisseurs d’assistance technique et
bailleurs de fonds dont l’intérêt est légitime, sauf si le
bénéficiaire de l’AT s’y oppose explicitement (voir
http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013.pdf,
Operational Guidelines for the Dissemination of Technical
Assistance Information à l’adresse disponible en anglais
uniquement). La communication du présent rapport (dans sa
totalité, en partie ou sous une forme résumée) en dehors du FMI,
à des parties autres que les organismes et entités du bénéficiaire
de l’AT, les services de la Banque mondiale et les autres
prestataires d’assistance technique et bailleurs de fonds dont
l’intérêt est légitime, requiert le consentement explicite du
bénéficiaire de l’AT et du Département des finances publiques
du FMI.

Cette AT a été financée par l’Union Européenne dans le cadre du programme de

partenariat pour la gestion des finances publiques (PFM-PP)
 TABLE DES MATIÈRES

ABRÉVIATIONS ___________________________________________________________________________________________ 5

PREFACE ___________________________________________________________________________________________________ 6

PRINCIPALES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA MISSION _______________________ 7

I. PERFORMANCE ET GESTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES AU CAMEROUN : UN

CONSTAT PREOCCUPANT _____________________________________________________________________________14

II. RENFORCER LE CADRE INSTITUTIONNEL POUR LA GOUVERNANCE ET LA

SURVEILLANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES_____________________________________________________17
A. Consolider le cadre légal applicable aux entreprises publiques ___________________________________ 17
B. Rénover et renforcer le cadre institutionnel et la tutelle de l’Etat _________________________________ 21
C. Améliorer l’effectivité du contrôle et de l’audit interne et externe ________________________________ 27

III. RENFORCER LA TRANSPARENCE DANS LE SUIVI DES ENTREPRISES PUBLIQUES ________29

A. Améliorer le reporting des opérations des entreprises publiques _________________________________ 29
B. Améliorer le cadre et les outils de suivi ______________________________________________________________ 33

IV. AMÉLIORER LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ETAT ET LES ENTREPRISES

PUBLIQUES _______________________________________________________________________________________________36
A. Des relations financières croisées entre l’Etat et les entreprises publiques ______________________ 36
B. La compensation des dettes réciproques : une pratique peu transparente et source de
risque systémique ________________________________________________________________________________________ 39
C. Améliorer le recouvrement des recettes versées par les entreprises publiques__________________ 43
D. Maîtriser l’endettement des entreprises publiques_________________________________________________ 46

V. MAÎTRISER LES RISQUES BUDGÉTAIRES LIÉS AUX ENTREPRISES PUBLIQUES _____________49

A. Source et ampleur des risques budgétaires liés aux entreprises publiques ______________________ 49
B. Développer les capacités pour l’analyse des risques budgétaires _________________________________ 52

ENCADRES
1. Le cas particulier de la SNH___________________________________________________________________________ 16
2. La définition de la politique de l’Etat actionnaire en Côte d'Ivoire ________________________________ 26
3. Principes guidant la politique de distribution de dividendes de l’Etat français actionnaire _____ 46

FIGURES
1. Représentation graphique des flux Etat-entreprises publiques____________________________________ 15
2. Informations figurant dans l'annexe _________________________________________________________________ 37
3. Evolution de l’endettement des entreprises publiques de 2016 à 2019 __________________________ 50
4. Probabilité de risque pour les ratios utilisés dans l’analyse de 15 entreprises publiques _______ 51
5. Aperçu de la matrice des risques pour une seule année ___________________________________________ 55

3
6. Aperçu de l’évolution des risques pour CAMWATER, 2017-2019 _________________________________ 55
7. Illustration de la matrice des risques des 15 entreprises non financières_________________________ 64

TABLEAUX
1. Actions prioritaires pour l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la
gestion des entreprises publiques ______________________________________________________________________ 11
2. Catégories d’entreprises publiques et niveaux de rémunération des dirigeants _________________ 19
3. Indicateurs de suivi pour une évaluation des risques globaux par entreprise publique_________ 34
4. Situation des dettes croisées entre l’Etat et quelques entreprises publiques ____________________ 41
5. Aperçu des ratios utilisés dans l’outil SOE Health Check ___________________________________________ 62
6. Aperçu de la matrice des risques présentant les ratios et les seuils _______________________________ 63

ANNEXES
I. Dispositions relatives à la promotion du droit d'information ______________________________________ 56
II. Principaux ratios et indicateurs utilisés ______________________________________________________________ 57
III. Portefeuille de l’Etat par secteur d’activité et catégorie ___________________________________________ 58
IV. Processus d’élaboration des contrats _______________________________________________________________ 59
V. Fiche de recommandation lié à l’apurement des dettes réciproques _____________________________ 60
VI. Outil d’identification des risques des entreprises publiques ______________________________________ 61

4
ABRÉVIATIONS
AG Assemblée générale
AFRITAC Centre Centre régional d’assistance technique du FMI pour l’Afrique centrale
ARMP Agence de régulation des marchés publics
CA Conseil d’administration
CAA Caisse autonome d’amortissement
CAMAIR-CO Cameroon Airlines Corporation
CAMPOST Cameroon Postal Service
CAMTEL Cameroon Telecommunications
CAMWATER Cameroon Water Utilities Corporation
CBC Commercial Bank Cameroon
CCCS Chambre des comptes de la Cour Suprême
CFC Crédit foncier du Cameroun
CNDP Comité national de la dette publique
COBAC Commission bancaire de l’Afrique centrale
CONSUPE Contrôle supérieur d’Etat
CTPL Commission technique de privatisation et des liquidations
CTR Commission technique de réhabilitation des entreprises publiques du
secteur public et parapublic
DGB Direction générale du budget
DGD Direction générale des douanes
DGI Direction générale des impôts
DGTCFM Direction générale du Trésor et de la coopération financière et monétaire
DPC Division des participations et contributions
DRB Direction de la réforme budgétaire
EDC Electricité du Cameroun
EPIC Etablissement à caractère industriel et commercial
FAD Fiscal Affairs Department (Département des finances publiques du FMI)
FMI Fonds monétaire international
MINCSE Ministère chargé du contrôle supérieur de l’Etat
MINEE Ministère de l’eau et de l’énergie
MINFI Ministère des finances
MINMAP Ministère des marchés publics
MINPOSTEL Ministère des postes et des télécommunications
MINTRANSPORT Ministère des transports
PAD Port autonome de Douala
PLF Projet de loi de finances
PTF Partenaires techniques et financiers
RAR Restes à recouvrer
SND30 Stratégie Nationale de Développement 2020-2030
SNH Société Nationale des Hydrocarbures
SNI Société Nationale d’Investissement
SONARA Société nationale du raffinage

5
PREFACE
En réponse à la demande du Ministre des finances du Cameroun, une mission d’assistance
technique à distance du Département des finances publiques (FAD) du FMI et d’AFRITAC Centre
(AFC), a réalisé, du 15 au 26 février, une évaluation des risques budgétaires liés à la gestion des
entreprises publiques, à la suite de la mission FAD réalisée en 2017. La mission conduite par M.
Jean Luc Helis (économiste principal, FAD), comprenait Mme Majdeline El Rayess (FAD), Mr.
Ephrem Ghonda Makiadi (AFC), et Mme Gwenaelle Suc et Mr. Emmanuel Rousselot (experts,
FAD). Cette mission a été financée par l’Union Européenne.

La mission a eu des entretiens introductifs avec Monsieur Louis Paul Motaze, Ministre des
Finances, Monsieur Edou Alo’o, Directeur général du budget, et Monsieur Zang, Président de la
Commission technique de réhabilitation. Elle a eu ensuite des réunions avec la plupart des
services et institutions impliqués dans la surveillance et le contrôle des entreprises publiques,
notamment, au sein du Ministère des finances (MINFI), la Direction générale du budget (DGB), la
Commission technique de réhabilitation (CTR), la Commission technique de privatisations et
liquidations (CTPL), la Direction générale du trésor et de la coopération financière et monétaire
(DGTCFM), la Direction générale des douanes (DGD), la Direction générale des impôts (DGI), la
Division de la réforme budgétaire (DRB), la Division des participations et des contributions (DPC)
et la Direction informatique (DI) ; la Chambre des comptes de la Cour Suprême (CCCS) ; le
Ministère chargé du contrôle supérieur de l’Etat (MINCSE) ; le Ministère de l’eau et de l’énergie
(MINEE) ; le Ministère des transports (MINTRANSPORT) ; le Ministère des postes et des
télécommunications (MINPOSTEL) ; la Caisse autonome d’amortissement (CAA) ; l’Agence de
régulation des marchés publics (ARMP). La mission a également rencontré les responsables de
certaines entreprises publiques et leurs collaborateurs : CAMAIR, CAMTEL, CAMPOST,
CAMWATER, CBC, CFC, EDC, PAD et SONARA. Elle s’est aussi entretenue avec les partenaires
techniques et financiers (PTF).

La mission a organisé pour l’ensemble des interlocuteurs rencontrés une demi-journée de

restitution technique de ses conclusions et recommandations.

La mission tient à exprimer leur sincère gratitude pour la coopération et la disponibilité de ses
interlocuteurs, et en particulier l’équipe de la DRB pour l’organisation impeccable des travaux. La
mission a aussi bénéficié du soutien continu de M. Fabien Nsengiyumva, Représentant résident du
FMI au Cameroun, et son équipe, à qui elle adresse ses vifs remerciements.

6
PRINCIPALES CONCLUSIONS ET
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
Une gestion performante des entreprises publiques demeure une priorité pour le
Gouvernement camerounais. Essentielles pour le développement du pays, la croissance et
l'emploi, les entreprises publiques fournissent des services dans des secteurs clés tels que
l'énergie, le pétrole et le gaz, l'agriculture, la finance et les transports. Leur développement et
leur rentabilité sont des axes de la Stratégie Nationale de Développement 2020-2030 (SND30) du
Cameroun.

Les autorités ont mis en œuvre certaines mesures pour améliorer la gouvernance et la
surveillance des entreprises publiques. Depuis 2017, le cadre légal relatif aux entreprises
publiques a été précisé. La plateforme mise en place au sein du Ministère des finances (MINFI)
constitue une avancée significative pour l’échange d’informations sur les entreprises publiques.
D’autres progrès notables incluent l’enrichissement chaque année de l’annexe « Concours
financiers de l’Etat aux entreprises » au projet de loi de finances (PLF), l’élaboration d’un rapport
annuel de la Commission technique de réhabilitation des entreprises publiques du secteur public
et parapublic (CTR) sur la situation des établissements et entreprises publics (deuxième édition
en 2020 portant sur les résultats de l’année 2019) et la production en 2020, sous la coordination
de la Direction générale du budget (DGB), d’un premier rapport sur l’état du portefeuille de l’Etat.

Cependant, la gestion du portefeuille de l’Etat nécessiterait des réformes en profondeur :

• Les entreprises publiques sont confrontées à des sérieuses difficultés structurelles. Leur
rentabilité reste globalement faible. S’il existe des facteurs conjoncturels pour expliquer le
manque de résultats (concurrence, pandémie et conflits régionaux, prix des produits et
services fournis fixés par l’Etat et non ajustés en fonction des fluctuations des coûts de
production notamment), ils ne peuvent expliquer tous les problèmes rencontrés dans la
gestion des entreprises publiques. Le niveau d’endettement très élevé des entreprises
publiques (plus de 15% du PIB), et les passifs croisés avec l’Etat présentent des risques
budgétaires majeurs. L’impact budgétaire du secteur des entreprises publiques est très
important, créant une pression difficilement soutenable sur un budget déjà contraint. La
gouvernance, la commande publique, le contrôle et l’audit interne doivent aussi être
renforcés.
• Faute de structure de pilotage harmonisé de la politique de l’Etat actionnaire, la tutelle
financière des entreprises publiques n’est pas exercée de manière efficace. Le cadre
institutionnel de surveillance des entreprises publiques est fragmenté entre de multiples
intervenants. La CTR, qui devrait être du fait de ses attributions cette structure transversale
de pilotage et de coordination de la politique de l’Etat actionnaire, ne parvient pas à jouer ce
rôle. La coordination des tutelles technique et financière n’est pas totalement effective.
L’effectivité des conseils d’administration (CA) apparaît variable en l’absence de critères

7
 objectifs de sélection des administrateurs par leurs compétences et leur diversité. La Société
Nationale des Hydrocarbures (SNH) et la Société Nationale d’Investissement (SNI), elles-
mêmes en charge du suivi d’un portefeuille significatif de participations, demeurent en
dehors du périmètre de pilotage des entreprises publiques au Cameroun. Les
recommandations des structures de contrôle et d’audit sur la gestion des entreprises
publiques ne sont pas toujours suivies d’effet.
• La connaissance approximative du périmètre du portefeuille de l’Etat et certaines
pratiques ne favorisent pas la transparence et accroissent les risques budgétaires.
L’absence d’un répertoire unique, exhaustif et régulièrement mis à jour des entreprises
publiques crée une incertitude sur le périmètre du portefeuille de l’Etat. Leur suivi est
handicapé par : l’opacité qui entoure certaines opérations extra-budgétaires réalisées pour le
compte de l’Etat ; la non-valorisation des dépenses pour missions de services publics ; des
pratiques de compensation des dettes et créances réciproques dont le dénouement ne
respecte pas les règles de la comptabilité publique ; des garanties, avals et passifs
conditionnels non renseignés ; et l’absence d’une gestion active des risques budgétaires. La
remontée d’informations exhaustives, fiables et à jour reste un défi permanent. La
démultiplication des systèmes d’information pour capter les données des entreprises
publiques induit des inefficiences.

Parmi les principales actions identifiées par la mission, les suivantes mériteraient une
attention particulière :

A court terme

• Asseoir un pilotage transversal et harmonisé de la politique de l’Etat actionnaire. La

CTR doit pouvoir jouer effectivement son rôle de conseil et de pilotage pour la politique de
l’Etat actionnaire (suivi et analyse financière, suivi de l’endettement, réforme du cadre
juridique, diffusion des bonnes pratiques de gouvernance). Il pourrait être envisagé pour cela
de la fusionner avec la Commission technique de privatisations et des liquidations (CTPL) au
sein d’une direction unique, rattachée au Secrétariat général du MINFI. Ce positionnement
permettrait aussi de renforcer le rôle de cette structure transversale dans la sélection, la
constitution et la professionnalisation d’un réseau unique des administrateurs de l’Etat ouvert
à des membres extérieurs.

• Définir un répertoire unique et exhaustif des entreprises publiques, en croisant les

différentes listes des entreprises publiques disponibles dans toutes les structures du MINFI
(DGB, DGTCFM et CTR).

• Renforcer la structure et le contenu du rapport sur l’état du portefeuille de l’Etat et de

l’annexe « concours financiers » pour servir d’outil de pilotage de la politique du
portefeuille de l’Etat-actionnaire et les faire valider formellement par le MINFI avant leur
transmission au Président de la République et au Parlement.

8
• Recenser et analyser la situation au 31 décembre 2020 des dettes et créances
réciproques entre l’Etat et les entreprises publiques et entre les entreprises publiques
elles-mêmes. Sur cette base, définir des plans d’apurement crédibles et progressifs en
fonction des besoins en trésorerie.

• Veiller à la comptabilisation budgétaire adéquate, tant en budgétisation qu’en

exécution, de l’ensemble des flux dus aux entreprises publiques (consommations de
l’Etat, compensation des manques à gagner) et s’assurer de leur couverture budgétaire
intégrale y compris dans le cadre des conventions de compensations des dettes réciproques.

• Garantir le respect des procédures d’examen préalable par le Comité national de la

dette publique (CNDP) de tout endettement ou recours à la garantie de l’Etat de la part
des entreprises publiques, sur la base d’une disposition législative ou réglementaire visant à
rendre caduque tout emprunt ou toute garantie qui n’a pas reçu l’avis du CNDP.
• Faire respecter rigoureusement la limite légale des mandats des directeurs généraux et
présidents des conseils d’administration des entreprises publiques.

A moyen terme

• Renforcer la coordination des tutelles technique et financière, grâce à la définition

d’une politique claire de l’Etat actionnaire. Définir le cadre général de la politique de l’Etat
actionnaire à travers un document précisant les justifications de la politique d’actionnariat,
les objectifs de performance et les orientations en matière de surveillance et de gouvernance.
• Développer un système d’information partagé, sous la conduite de la CTR, pour
alimenter en informations et données budgétaires et financières l’ensemble des utilisateurs.

• Faire de la comptabilité patrimoniale et en droits constatés, un outil de traçabilité des

actifs financiers de l’Etat. Alimenter les travaux du premier bilan d’ouverture au 1er janvier
2022 par la valorisation des actifs financiers de l’Etat et de ses entreprises publiques.

• Institutionnaliser une gouvernance par contrats programmes, afin d’améliorer la

performance des entreprises publiques concernées. Publier ces contrats programmes et les
rapports d’évaluation sur le site officiel du MINFI.

• Elaborer et publier une vue exhaustive de l’endettement des entreprises publiques par
entreprise et nature de dettes, y compris prêts rétrocédés et garanties de l’Etat, ainsi que des
plans et échéanciers de remboursement associés.

• Etablir un tableau de bord, régulièrement mis à jour, des risques par entreprise
publique. Réaliser une évaluation de la santé financière de chaque entreprise publique pour
établir une cartographie des risques du portefeuille de l’Etat à refléter dans un tableau de
bord pour faciliter la prise de décision, soit par des mesures d’atténuation, soit par des
mesures de provisionnement.

9
• Ouvrir progressivement le capital des entreprises publiques à caractère commerciale au
secteur privé enfin de refocaliser le rôle de l’Etat à la provision de biens et services d’utilité
publique.

Le tableau 1 présente un récapitulatif des principales actions et échéances formulées par la

mission. FAD et Afritac Centre, ainsi que les autres partenaires techniques et financiers (Union
européenne, Banque Mondiale et Agence française de développement notamment), se tiennent
prêts à fournir un soutien supplémentaire pour la mise en œuvre de certaines de ces réformes.
Ce tableau reprend et complète certaines des recommandations formulées par la mission FAD de
2017, dans sa partie relative aux entreprises publiques, certains des constats ayant perduré. 1

1
« Renforcer le pilotage budgétaire et la surveillance des risques budgétaires liés aux entreprises publiques » ;
Sailendra Pattanayak, Abdoulaye Touré, Alban Hautier, Damien Ientile, Daniel Tommasi et Ferdinand Yougbaré
(juin 2017).

10
 Tableau 1. Actions prioritaires pour l’amélioration de la gouvernance et de la transparence dans la gestion des entreprises
Action
RENFORCER LE CADRE INSTITUTIONNEL POUR LA GOUVERNANCE ET LA SURVEILLANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES
Consolider le cadre légal
applicable aux entreprises
publiques
Rénover et renforcer le
cadre institutionnel et la
tutelle de l’Etat
Améliorer l’effectivité du
contrôle et de l’audit
interne et externe
publiques
2021 2022 2023 Responsable AT
Action 1.1. : Compléter les textes
existants pour renforcer la maîtrise des
risques budgétaires, la classification et le
fonctionnement des organes de
MINFI, CA X
gouvernance des entreprises publiques.
Action 1.2. : Renforcer l’accompagnement des entreprises publiques dans
l’appropriation du nouveau cadre légal.
Action 2.1. : Asseoir un pilotage Action 2.3. : Renforcer la coordination des
transversal et harmonisé de la politique tutelles technique et financière, grâce à la
de l’Etat actionnaire, en le confiant à une définition d’une politique claire de l’Etat
structure fusionnant la CTR et la CTPL, en actionnaire.
consolidant les progrès déjà effectués et MINFI
clarifiant le rôle de chaque acteur.
Action 2.2. : Professionnaliser la fonction d’administrateur représentant de l’Etat et
diversifier la composition des CA dans les sociétés à capital public.
Action 3.1. : Etablir et publier un suivi Action 3.3. : Mettre en place au niveau du
systématique des recommandations pilotage transversal des entreprises
formulées par les audits. publiques un dispositif d’accompagnement
et des lignes directrices dans l’élaboration CCCS,
de manuels de procédures et le CONSUPE,
déploiement du contrôle interne. MINFI,
Action 3.2. : Renforcer les contrôles sur les zones de risque élevé, notamment la MINMAP,
commande publique. ARMP,
ENTREPRISES
PUBLIQUES
11
RENFORCER LA TRANSPARENCE DANS LE SUIVI DES ENTREPRISES PUBLIQUES
Améliorer le reporting des
opérations des entreprises
publiques
Améliorer le cadre et les
outils de suivi
AMÉLIORER LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ETAT ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES
Compléter l’information et
l’analyse sur les relations
financières entre l’Etat et
les entreprises publiques
Identifier et apurer les
dettes croisées
Action 4.1. : Croiser les différentes listes
disponibles dans toutes les structures du
Ministère des Finances (DGB, DGTCFM et
CTR) pour définir un répertoire unique et
exhaustif des entreprises publiques.
Action 4.2. : Faire valider formellement
par le MINFI le rapport sur l’état du
portefeuille de l’Etat avant sa transmission
au Président de la République (article 9 de
la loi de 2017 portant Statut général des
entreprises publiques) et communiquer
sur ce rapport en Conseil de Cabinet.
Action 5.1. : Sur la base du répertoire
unique et exhaustif des entreprises
publiques, établir des formats de fiches
pour renseigner, par entreprises
publiques, les informations pertinentes de
supervision et encadrement des
représentants et mandataires du MINFI.
Action 5.2. : Compléter les indicateurs et
ratios utilisés, notamment par des ratios
composites qui appréhendent tous les
contours des indicateurs.
Action 6.1. : Compléter et renforcer
l'annexe " Concours financiers " :
subventions et transferts en capital versés
aux entreprises publiques, dividendes
reçus, prêts rétrocédés, encours des
emprunts garantis par l'Etat, situation des
dettes et créances réciproques au 31
décembre de l'année précédente.
Action 7.1. : Programmer un audit en vue
d’un recensement et d’une analyse de la
Action 4.3. : Développer un système d’information partagé qui mutualise l’alimentation
en informations et données budgétaires et financières et qui dessert, par ses
restitutions, les centres d’intérêt de tous les utilisateurs. X
Action 4.4. : Renforcer la structure et le
contenu du rapport sur l’état du
portefeuille de l’Etat et de l’annexe
« concours financiers » pour servir d’outil
de pilotage de la politique du portefeuille
de l’Etat actionnaire.
MINFI
Action 5.3. : Faire de la comptabilité Action 5.6. : Etablir un tableau de bord,
patrimoniale et en droits constatés, un régulièrement mis à jour, des risques par
outil de traçabilité des actifs financiers de entreprise publique.
l’Etat.
Action 5.4. : Institutionnaliser une gouvernance par contrats programmes.
Action 5.5. : Elaborer des manuels et guides méthodologiques de traitement de
X
l’information financière et d’analyse financière.
Action 6.2. : Rendre l’annexe « Concours Action 6.3. : Améliorer et développer le
financiers » davantage analytique et contenu de l’annexe « Concours financiers »
stratégique en présentant et analysant au sujet des risques budgétaires induits par
les faits marquants de l’année écoulée et la gestion des entreprises publiques.
problématisant les grands enjeux et défis MINFI
pour l’année à venir.
Action 7.2. : Veiller à la comptabilisation Action 7.3. : Sur la base des données MINFI,
budgétaire adéquate, tant en réconciliées et partagées, définir des plans entreprises
12

Améliorer le recouvrement
des recettes versées par les
entreprises publiques
Maîtriser les risques liés à
l’endettement des
entreprises publiques
MAÎTRISER LES PRINCIPAUX RISQUES BUDGÉTAIRES LIÉS AUX ENTREPRISES PUBLIQUES
Identifier les risques
budgétaires liés aux
entreprises publiques
situation au 31 décembre 2020 des dettes
et créances réciproques entre l’Etat et les
entreprises publiques.
Action 8.1. : Publier la situation des restes
à recouvrer de l’année écoulée et
l’évolution par rapport à l’année
précédente par entreprise publique dans
l’annexe « Concours financiers ».
Action 9.1. : Garantir le respect des
procédures d’examen préalable par le
CNDP de tout endettement ou recours à
la garantie de l’Etat de la part des
entreprises publiques.
budgétisation qu’en exécution, de
l’ensemble des flux dus aux entreprises
publiques.
Action 8.2. : Clarifier et apurer la
situation des restes à recouvrer en
matière de recettes fiscales et douanières
des entreprises publiques.
Action 9.2. : Elaborer et mettre à
disposition une vue exhaustive de
l’endettement des entreprises publiques.
Action 10.1. : Mettre en place un cadre de gestion des risques budgétaires pour
identifier et limiter ces risques.
Action 10.2. : Développer des outils
d’identification et d’analyse de
performance financière et de probabilité
des risques.
13
d’apurement crédibles et progressifs, assis publiques,
sur les besoins en trésorerie des entreprises CONSUPE
publiques.
Action 8.3. : Définir une stratégie de
distribution des dividendes de la part des
entreprises publiques.
Action 8.4. : Mettre en place un pilotage et
un suivi des dividendes attendus des MINFI
entreprises au sein de la DGB de
l’élaboration de la prévision de dividendes
par entreprise publique au versement
effectif.
Action 9.3. : Instaurer des modalités de
partage et de suivi de l’information sur
l’endettement des entreprises publiques
(par entreprise et nature de dettes, y
MINFI, CAA
compris prêts rétrocédés et garanties) ainsi
que des plans et échéanciers de
remboursement associés.
X
Action 10.3. : Préparer un état des risques
budgétaires pour les entreprises publiques.
MINFI
I. PERFORMANCE ET GESTION DES
ENTREPRISES PUBLIQUES AU CAMEROUN : UN
CONSTAT PREOCCUPANT
1. La rentabilité des entreprises publiques reste globalement faible. Dans son rapport
sur les entreprises publiques du Cameroun en 2019, la CTR révèle que les 50 entités, dont les
performances ont été analysées, affichent une baisse de 15,7 % de leur chiffre d’affaires par
rapport à l'exercice 2018, et un résultat net global de -59,5 milliards FCFA, en baisse de -6,4% par
rapport à 2018. Selon la CTR, les plus grosses pertes ont été enregistrées dans les secteurs
combinés « hydrocarbures, eau et électricité » et « industrie et commerce ». Sur le premier secteur, 2
les entreprises ont enregistré une perte de 96 milliards FCFA en 2019. Cette contreperformance
est portée par la Société nationale de raffinage (Sonara), que l’incendie de mai 2019 a, à ce jour,
cantonnée aux importations de produits pétroliers finis. A côté de ce secteur, les entreprises
publiques au sein du secteur « industrie et commerce » (Cicam, Magzi et CHC Hilton) affichent
une perte cumulée de 28 milliards FCFA en 2019 principalement due aux difficultés de la
Cotonnière industrielle du Cameroun (Cicam), concurrencée par les produits chinois et ouest-
africains. La mission a obtenu peu d’informations concernant la gestion 2020, l’année fiscale
venant de se terminer, mais il est probable que la performance et la compétitivité des entreprises
publiques au Cameroun ne se sont pas améliorées de façon significative, notamment dans le
contexte de la crise COVID-19. Le niveau d’endettement élevé des entreprises publiques reste
aussi un risque budgétaire majeur. La dette des entreprises publiques s’est élevée à 15% du PIB à
la fin de 2019. 3

2. Il n’existe pas de vision globale des flux financiers Etat-entreprises publiques ni

d’évaluation quantitative précise de leurs poids au sein du budget de l’Etat. En effet, les
relations financières entre l’Etat et les entreprises publiques sont nombreuses et de natures
diverses 4 (voir figure 1 et encadré 1). Les principales sont :
a. En recettes, l’Etat perçoit, de la part des entreprises publiques, des dividendes (10,8 Md FCFA
en 2020), des recettes fiscales (environ 550 Md FCFA par an) et des recettes douanières
(environ 150 Md FCFA par an). L’Etat perçoit également en théorie le remboursement des
prêts qu’il a rétrocédés à des entreprises publiques. Il peut également procéder à la vente
d’actions de sociétés qu’il choisit de privatiser ou liquider.

2
EDC, Sonatrel, Arsel, AER, CSPH, SCDP et Sonara.
3 Elle s’élevait à plus de 3,600 milliards de FCFA à fin 2019 pour les 50 entreprises analysées.
4
L’affectation d’une recette constitue également un mode de financement par l’Etat d’une entreprise publique en
lieu et place du versement d’une subvention. C’est le cas d’une redevance assise sur la masse salariale affectée
partiellement au Crédit Foncier du Cameroun.

14
b. En dépenses 5, l’Etat verse des subventions de fonctionnement et des transferts en capital aux
entreprises publiques (non isolables au sein des dotations des chapitres 60, 65 6 et 94 prévus
en LFI 2021 pour plusieurs centaines de milliards de FCFA), des subventions de réhabilitation
(15 Md FCFA en LFI 2021). En outre, certaines entreprises publiques bénéficient de transferts
indirects de l‘Etat au travers des retenues à la source (portant sur les cotisations sociales et
impôts) qu’elles prélèvent pour le compte de l’Etat sans systématiquement procéder à leur
reversement (la mission n’a pas pu disposer d’une évaluation des montants en jeu). L’Etat
réalise également des prises de participation au capital desdites entreprises (20 Md FCFA
prévu en LFI 2021) et des avances en compte courant (5 Md FCFA en 2019). Il peut souscrire
des prêts qu’il rétrocède aux entreprises publiques et accorder sa garantie pour des emprunts
directement souscrits par des entreprises publiques (selon la CAA, 834 Md FCFA d’encours de
prêts rétrocédés et 34 Md FCFA d’encours de prêts garantis au 31.12.2020). Enfin, l’Etat est
client de plusieurs de ces entreprises publiques (dépenses de fonctionnement non isolables
au sein des enveloppes prévues en LFI 2021).
Figure 1. Représentation graphique des flux Etat-entreprises publiques

Source : Mission FMI.

5La mission n’a pas pu obtenir les informations précises sur les dépenses de l’Etat vis-à-vis des entreprises
publiques issues de la comptabilité budgétaire.
6 Ce chapitre 65 comporte une provision de 170 Md FCFA en LFI 2021, sur laquelle, selon les autorités, sont pris
les montants versés aux entreprises publiques alors que la ligne dédiée aux subventions aux établissements
marchands du chapitre 60 n’est que très faiblement doté (1,6 Md FCFA). Cette pratique n’est pas conforme en soi
aux bonnes pratiques : d’une part, elle ne constitue pas un affichage sincère de la dépense attendue sur la
« bonne ligne », d’autre part, elle ne garantit pas la disponibilité des fonds au bénéfice des entreprises le moment
venu en cours de gestion, car d’autres besoins conduisent à tirer sur cette ligne de provision.

15
 Encadré 1. Le cas particulier de la SNH
Les relations financières entre l’Etat et la SNH sont particulières à bien des égards. Sur un plan
institutionnel, la SNH présente la particularité d’être soumise, en application de ses statuts, à la seule tutelle
technique et financière du Secrétariat général de la Présidence de la République. La SNH est une société
qui a pour mission de gérer les intérêts de l’Etat dans les secteurs pétrolier et gazier. La SNH, société
holding, détient des participations pour le compte de l’Etat dans un certain nombre d’entreprises du
secteur des hydrocarbures. Elle est fortement excédentaire (résultat net de 25,3 Md FCFA en 2019), perçoit
elle-même des dividendes des entreprises dont elle est actionnaire, verse une redevance pétrolière à l’Etat
qui s’élevait à 471,5 Md FCFA en 2019 et prend en charge directement un certain nombre de dépenses
pour le compte de l’Etat (notamment dans le domaine de la sécurité et de la défense). Ces interventions
directes de la SNH s’élevaient à 183,7 Md FCFA en 2019. Elles sont financées par prélèvement des montants
sur les recettes pétrolières dues à l’Etat. Le mécanisme d’intervention de la SNH n’est pas prévu par les
textes en vigueur, et les dépenses payées par la SNH sont intégrées en comptabilité budgétaire a posteriori
à titre de régularisation.
Source : Mission FMI.

3. Les entreprises publiques camerounaises ne sont pas toujours des fournisseurs

efficaces de services. Selon certaines études, 7 Le Cameroun obtient des résultats satisfaisants
sur les services portuaires, mais semble avoir pris du retard sur les installations routières, le
transport aérien, l'électricité et les télécommunications. La situation financière difficile des
entreprises publiques reste une des raisons principales de ces faiblesses, les entreprises étant
dans l’incapacité de mobiliser des ressources suffisantes pour investir dans leurs outils de
production.

4. Le potentiel existe cependant, et les entreprises publiques demeurent essentielles

pour le développement du pays, la croissance et l'emploi. Plus de 160 entreprises publiques,
établissements publics et agences fournissent des services essentiels dans des secteurs clés tels
que l'énergie, le pétrole et le gaz, l'agriculture, la finance et les transports. Les revenus totaux de
toutes les entreprises commerciales dans lesquelles l'État détenait une part ont atteint 17% du
PIB en 2019 et ces entreprises détenaient des actifs d'une valeur de 20% du PIB. Des entreprises
publiques comme le Port autonome de Douala, la Société de développement du coton, les
Aéroports du Cameroun, la Société camerounaise des dépôts pétroliers affichent des résultats
prometteurs, potentiellement générateurs de dividendes. 8

5. S’il existe des facteurs conjoncturels pour expliquer le manque de résultats, ils ne
peuvent masquer les problèmes de gouvernance auxquels est confronté le pays dans la
gestion de ses entreprises publiques. Certaines d’entre elles évoluent dans des
environnements très compétitifs et complexes. Par exemple, la CAMAIR-CO doit faire face à la
concurrence des compagnies internationales avec très peu de moyens, ou CAMTEL à celle de

7
Notamment le rapport annuel sur la compétitivité du “World Economic Forum » (édition 2019).
8
Par exemple, l’activité portuaire s’est caractérisée par une augmentation du trafic de 12,5% par rapport à
l’année précédente, avec une augmentation du bénéfice de 9% pour l’année 2020.

16
concurrents bien établis : Orange et MTN. La crise de la COVID-19, et des conflits ayant cours
dans les zones du Sud-Ouest et du Nord-Ouest ont un impact négatif sur la performance des
entreprises publiques, notamment celles situées dans les zones géographiques concernées.
Cependant, le manque de performance et de compétitivité des entreprises publiques perdure
depuis de nombreuses années, et est lié en grande partie à des problèmes de gouvernance et de
transparence. Le système de gestion et de surveillance des entreprises publiques reste
fragmenté, sans encore un véritable pilote pour assurer la tutelle de l’Etat actionnaire. Le cadre
institutionnel de la tutelle technique et financière doit être renforcer, ainsi que le rôle et les
fonctions de surveillance et de gouvernance ; le périmètre du portefeuille de l’Etat reste flou ; le
positionnement et le fonctionnement de la SNH et de la SNI ne facilitent pas la transparence ; et
la remontée d’informations exhaustives, fiables et à jour est un défi permanent. 9

6. C’est dans ce cadre que cette mission s’est concentrée sur : le cadre institutionnel
pour la gouvernance et la surveillance des entreprises publiques (partie II) ; la transparence dans
le suivi de leurs opérations (partie III) ; leurs relations financières avec l’Etat (partie IV) ; et la
maîtrise des risques budgétaires liés à leurs activités (partie V).

II. RENFORCER LE CADRE INSTITUTIONNEL

POUR LA GOUVERNANCE ET LA SURVEILLANCE
DES ENTREPRISES PUBLIQUES
A. Consolider le cadre légal applicable aux entreprises publiques

La situation actuelle

7. Au cours des trois dernières années, le cadre légal relatif aux entreprises publiques
a été précisé afin d’assurer un meilleur suivi. La loi n°2017/011 du 12 juillet 2017 définit les
entreprises publiques et les différencie clairement des établissements publics régis par un texte
spécifique, alors que jusque-là les statuts de ces deux types de structures étaient traités par un
même texte. Selon l’article 3 de la loi de 2017, l’entreprise publique se définit à la fois par le
caractère de son activité (« industrielle et commerciale ») et le contrôle que l’Etat exerce sur
elle (« le capital social est détenu entièrement ou majoritairement par une personne morale de
droit public »). La loi distingue les sociétés à capital public dont le capital social est détenu à
100 % par l’Etat et les sociétés d’économie mixte à participation majoritaire de l’Etat et /ou de ses
démembrements. Cette clarification de la définition des entreprises publiques a permis

9
Le rapport de la CTR note que les états financiers de 13 entreprises publiques n’ont pas été fournis dans les
délais afin d’être pris en compte dans le cadre de l’analyse, une des raisons évoquées étant la pandémie et
l’impossibilité de réunir les CA pour les adopter.

17
d’améliorer en partie leur recensement et d’inclure une liste de 44 entreprises publiques depuis
2018 dans le Tome Vert relatif aux concours financiers de l’Etat aux entreprises publiques, annexé
au projet de loi de finances.

8. L’harmonisation du cadre légal impose une plus grande transparence et

performance dans le fonctionnement et la gestion des entreprises publiques. La loi du 12
juillet 2017 fixe un cadre homogène applicable à toutes les entreprises publiques pour leur
création et leur fonctionnement. Elle fait en particulier référence à l’Acte Uniforme du 17 avril
1997 relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique, qui est
d’application générale sauf dispositions spécifiques de la loi. Les comptes des entreprises
publiques sont ainsi soumis systématiquement à la certification d’un commissaire aux comptes
indépendant et la loi prévoit leur transmission aux tutelles. Le rôle et les modalités de
fonctionnement des organes de gouvernance (assemblée générale, conseil d’administration – CA,
président du CA et administrateurs) et de la direction générale des entreprises publiques sont
aussi clairement spécifiés dans la loi. Le décret n°2019/321 du 19 juin 2019 précise les
dispositions de la loi relative à la rémunération et aux avantages des dirigeants des entreprises
publiques. Il établit 5 catégories d’entreprises publiques en fonction de leur chiffre d’affaires sur
les trois exercices précédents, et des niveaux de rémunération sont associés à chaque catégorie
(Tableau 2). Cette classification est revue tous les 3 ans pour tenir compte de l’évolution des
performances. Par ailleurs, les avantages en nature et les bases de remboursement des frais de
déplacements des administrateurs et de la direction générale sont établis par le décret.

18
 Tableau 2. Catégories d’entreprises publiques et niveaux de rémunération des dirigeants
Catégorie Chiffre d’affaire Allocation Indemnité de Rémunération Rémunération Entreprises
d’entreprise moyen des 3 mensuelle session du mensuelle brute + mensuelle brute + classées
publique derniers du Président Président et des indemnité mensuelle indemnité mensuelle
exercices (en du CA (en membres du CA de responsabilité du de responsabilité du
Mds FCFA) FCFA) (en FCFA) DG (en FCFA) DG Adjoint (en FCFA)
1 Supérieur à 100 Egale à 1 200 Plafonnée à 1 500 Egale à 6 000 000 + 1 Egale à 5 000 000 + 1 CAMTEL,
000 000 200 000 000 000 ALUCAM,
SODECOTON,
SNH, SONARA
2 Entre 50 et 100 Egale à 1 000 Plafonnée à 1 200 Egale à 4 000 000 + Egale à 3 000 000 + 600 CDC
000 000 800 000 000

3 Entre 10 et 50 Egale à 800 Plafonnée à 1 000 Egale à 3 000 000 + Egale à 2 500 000 + 500 ADC, CAMAIR-
000 000 600 000 000 CO, CAMWATER,
CICAM SA, CFC,
PAD, PAK, SCDP
4 Entre 5 et 10 Egale à 600 Plafonnée à 800 Egale à 2 500 000 + Egale à 2 000 000 + 400 CNIC, EDC,
000 000 500 000 000 LABOGENIE,
PPPIc,
SOPECAM,
5 Inférieur à 5 Egale à 400 Plafonnée à 600 Egale à 2 000 000 + Egale à 1 500 000 + 300 ANAFOR,
000 000 400 000 000 CAMPOST, CPE,
HYDRO-MEKIN,
MAETUR,
MAGZI,
MIDEPECAM,
MATGENIE,
ALUBASSA,
SODEPA, SRC,
SRMRY, SIC,
CAMTAINER,
SONATREL, SNI
Source : décret n°2019/321 du 19 juin 2019.

19
Les défis à relever

9. Les dispositions de la loi de 2017 relatives à la classification des entreprises

publiques et à la gouvernance sont en cours d’application progressive. Dix entreprises
publiques ne sont pas classées et le mode de classification retenu soulève des interrogations : le
critère du chiffre d’affaires, qui ne reflète que partiellement la performance de l’entreprise
publique, se révèle insuffisant pour garantir la capacité financière à soutenir les niveaux de
rémunération prévus, notamment pour les entreprises publiques en situation d’endettement. De
plus, le rythme triennal de révision de la classification ne permet pas d’intégrer les évolutions de
situation financière que peuvent connaître les entreprises publiques d’un exercice à l’autre. Les
textes régissant certaines entreprises publiques n’ont pas encore été revus. C’est le cas des
anciens établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) dont la migration vers
le statut d’entreprises publiques n’est pas formellement réalisée, ce qui pose des soucis de
transparence dans leur fonctionnement. 10

10. Il n’existe pas, dans la loi de 2017, de dispositions spécifiques relatives aux
garanties et avals apportés aux entreprises publiques. Ceux-ci sont régis par un texte
postérieur, la loi n° 2018/12 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’Etat et des autres
entités publiques. L’article 54 de cette loi prévoit ainsi que les garanties et avals sont donnés par
décret du Ministre des finances, prévus en loi de finances et limités à 5 ans (sauf pour les prêts
accordés par les bailleurs de fonds internationaux), et qu’un provisionnement adéquat est inscrit
en loi de finances lorsque le risque de faire appel à la garantie devient « sérieux ». Bien que la loi
de 2018 s’applique de facto aux entreprises publiques, l’absence de dispositions relatives aux
garanties et avals dans le corpus de textes qui leur est propre fragilise leur mise en œuvre. 11

11. Les textes sont silencieux sur plusieurs points relatifs à l’éthique et à la
transparence de la gouvernance des entreprises publiques. Il n’existe pas de règles de
gestion des conflits d’intérêt, ni de règles harmonisées concernant la constitution et le
fonctionnement des comités et/ou commissions rattachés au CA (en particulier les conditions de
leur désignation et rémunération). Le montant de l’indemnité de représentation du directeur
général et de son adjoint, qui fait partie intégrante de leurs rémunérations, n’est pas non plus
encadré. Le cumul de mandats est largement autorisé, les interdictions se limitant au cumul des
fonctions de Parlementaire, magistrat, membre du Conseil constitutionnel avec celles de
Président ou membre du CA, et au cumul des fonctions de membre du Gouvernement,

10
C’est le cas de la SNI du Cameroun, du Crédit Foncier du Cameroun comme établissements financiers dont les
ratios prudentiels doivent être suivis tant par la COBAC que par le MINFI, de Cameroon Publi-Expansion, de la
Mission de Développement de la Pêche Artisanale et Maritime, de la Société d’Expansion et de Modernisation de
la Riziculture de Yagoua.
11
Les autorités pourraient aussi se référer aux règles de la CEMAC dans lesquelles il existe de nombreuses
dispositions relatives aux garanties et aux risques budgétaires dans la loi relative au régime financier de l’Etat de
2018 qui pourraient répondre à certaines des recommandations formulées.

20
Parlementaire, magistrat, membre du Conseil constitutionnel avec celles de DG ou DG adjoint
d’une entreprise publique.

Les recommandations
• Compléter les textes existants pour renforcer la maîtrise des risques budgétaires les
conditions de recours aux garanties, la classification et le fonctionnement des organes
de gouvernance des entreprises publiques. (Echéance : 2022)
• Insérer des dispositions spécifiques dans la loi du 12 juillet 2017 afin de préciser les
conditions de recours aux garanties de l’Etat par les entreprises publiques et imposer la
publication en annexe à la loi de finances de l’ensemble des garanties contractées avant
la mise en œuvre de la loi du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’Etat et des
autres entités publiques.
• Modifier le décret n°2019/321 du 19 juin 2019 pour prévoir la révision annuelle de la
classification des entreprises publiques, en ajoutant au chiffre d’affaires d’autres critères
de performance financière (résultat net, niveau d’endettement par exemple) et renforcer
les dispositions relatives à l’éthique et à la gouvernance des entreprises publiques
(gestion des conflits d’intérêt, constitution et le fonctionnement des comités et/ou
commissions, cumul de mandats, indemnité de représentation du directeur général et de
son adjoint).

• Renforcer l’accompagnement des entreprises publiques dans l’appropriation du

nouveau cadre légal. Cet accompagnement doit concerner l’ensemble des structures de
l’Etat impliquées dans la surveillance financière des entreprises publiques, pour veiller à
l’application du cadre légal dans leurs domaines de compétence respectifs. Il s’appuie sur un
rappel régulier par les structures en charge de la surveillance, en particulier les tutelles, des
obligations légales et réglementaires à respecter, par la voie de notes, manuels ou guides ;
dans le dialogue régulier entretenu avec les directions des entreprises ; et par la revue des
documents soumis au vote du CA. Il repose aussi sur un rôle actif des administrateurs
représentant les tutelles et plus largement l’Etat au sein des CA pour veiller à la bonne
application des textes., notamment en jouant un rôle de sensibilisation aux textes en vigueur
et en s’assurant que les décisions prises sont conformes aux textes existants ou aux
orientations des tutelles. (Echéance : 2022)

B. Rénover et renforcer le cadre institutionnel et la tutelle de l’Etat

La situation actuelle

12. Le cadre institutionnel de surveillance des entreprises publiques a peu évolué, et est
fragmenté entre de multiples intervenants. Le Président de la République décide par décret
de la création des sociétés à capital public (représentant environ 54 % des entreprises publiques)
et en nomme les administrateurs. Lorsque les statuts le prévoient, il approuve également
l’organigramme et nomme aux postes de direction. Au niveau technique, les ministères
sectoriels assurent la tutelle des entreprises publiques participant à la mise en œuvre des

21
politiques publiques de leur ressort. Le MINFI est enfin responsable de la tutelle financière, en
s’appuyant sur une organisation héritée en grande partie de la fin des années 1990 :

• la Commission technique de réhabilitation des entreprises publiques du secteur public

et parapublic (CTR) 12 créée en 1997, propose au Comité interministériel de mission de
réhabilitation des entreprises publiques du secteur public et parapublic toute mesure visant à
améliorer la performance des entreprises publiques et à prévenir les difficultés qu’elles
pourraient rencontrer. Elle est également chargée de mettre en place la base de données des
entreprises publiques ainsi que le système informatisé de leur suivi.

• la Commission technique de privatisation et de liquidation (CTPL), créée également en

1997, prépare et suit les mesures de privatisation. Elle conseille notamment le Comité
interministériel de mission de réhabilitation des entreprises publiques du secteur public et
parapublic dans le choix de la stratégie et du mode de privatisation.
• le Comité national de la dette publique (CNDP) créé en 2011, émet un avis sur les prêts
que les entreprises publiques envisagent de contracter. La Caisse autonome d’amortissement
(CAA) assure le secrétariat technique du comité, et à ce titre effectue la liaison et la
transmission d’informations avec les entreprises publiques.
• les directions techniques du MINFI contribuent chacune à leur niveau à la surveillance
financière des entreprises publiques et le cas échéant en tant que tutelle technique : la
Direction générale du budget (DGB), en particulier à travers la division des participations et
contributions (DPC), sur l’impact sur la politique budgétaire et la défense des intérêts
budgétaires de la politique de l’Etat actionnaire ; la Direction générale des impôts (DGI),
notamment à travers la Direction des grandes entreprises et la Direction générale des
douanes (DGD), sur la liquidation et le recouvrement des taxes dues par les entreprises
publiques dans leur champ d’action respectifs ; et la DGTCFM sur la comptabilisation,
l’encaissement et le paiement des opérations financières liées aux entreprises publiques.
• Par ailleurs, la Société Nationale d’Investissement (SNI) 13 relève sur le plan national, de
la tutelle à la fois technique et financière du MINFI, en tant qu’autorité monétaire nationale.
L’exercice de cette tutelle se fait dans le respect de la surveillance communautaire confiée à
la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC) 14.

12 La
CTR est rattachée au Ministre des finances. Elle comprend un Président et un vice- Président, une cellule
administrative et financière, une agence comptable et des cellules techniques.
13
La Société nationale des investissements (SNI) fonctionne aussi comme une holding regroupant les
participations dans diverses sociétés dont elle en assure l’unité de direction, relève sur le plan national, de la
tutelle à la fois technique et financière de la Présidence. La mission n’a pas été en mesure de rencontrer ses
dirigeants, ni d’obtenir des informations la concernant.
14 La COBAC contrôle les conditions d’exploitation des établissements de crédit, veille à la qualité de leur
situation financière et assure le respect des règles déontologiques de la profession. Cette mission couvre, en plus
des établissements de crédit, les établissements de microfinance, les holdings financières, qui sont des
entreprises publiques ayant pour vocation de regrouper des participations dans diverses sociétés et d’en assurer

22
• La plateforme de suivi des performances des entreprises publiques et établissements
publics créée en avril 2017 et présidée par la DGB, réunit mensuellement les différentes
directions du MINFI impliquées dans la surveillance financière, pour faciliter notamment la
transmission des états financiers des entreprises publiques et la mutualisation de leur analyse
financière.

13. La tutelle s’organise de manière classique entre tutelles technique et financière, et

est relayée par les représentants de l’Etat dans les CA. La loi du 12 juillet 2017 et son décret
d’application du 19 juin 2019 fixent les conditions d’exercice de la tutelle de l’Etat, distinguant
tutelles techniques et financières. La tutelle technique veille à l’alignement des activités de
l’entreprise publique avec les orientations des politiques publiques du Gouvernement dans le
secteur d’activité concerné. Le décret rappelle également qu’il revient à la tutelle financière de
tenir à jour une base de données consolidée du portefeuille des entreprises publiques et des
entreprises à participation publique minoritaire, en cohérence avec le texte de création de la CTR
qui lui confère explicitement ce rôle. L’intervention de la tutelle dans la définition des
orientations relatives aux activités des entreprises publiques se manifeste à travers sa
représentation dans les CA. Chaque administrateur est désigné par sa tutelle, et sa nomination
est ensuite soumise au PR. Selon les dispositions du décret du 19 juin 2019, le représentant de la
tutelle au sein de l’organe délibérant doit requérir avant chaque session la position officielle de
sa structure de rattachement.

Les défis à relever

14. Faute de structure de pilotage harmonisé de la politique de l’Etat actionnaire, la

tutelle financière n’est pas exercée de manière efficace. Bien que le décret de création de la
CTR lui confère un mandat large qui la légitime dans son rôle de coordination et de conseil du
Gouvernement dans la conduite de la politique patrimoniale de l’Etat actionnaire, celle-ci ne
parvient pas à jouer pleinement ce rôle :

• la CTR n’est pas impliquée dans les propositions de nomination des administrateurs
représentant le MINFI, celles-ci étant formulées par le Secrétariat général du ministère selon
des critères non formalisés.

• le positionnement de la CTR en tant que Commission, aux côtés d’une autre structure
formulant les avis sur les liquidations et rendant compte au même comité
interministériel, la CTPL, n’est pas optimal pour assurer un pilotage transversal, en lien
avec l’ensemble des directions techniques du MINFI. En pratique, chaque direction technique
intervient dans les dossiers relatifs aux entreprises publiques sur demande du Ministre, sans
harmonisation et coordination des positions à un niveau technique. Plus généralement,

l’unité de direction. En 2018, une nouvelle catégorie d’assujettis, dénommée établissement de paiement a été
soumise à la supervision de la COBAC. Il en est de même pour les bureaux de change dont le contrôle a été
dévolu à la COBAC dans le cadre de la réglementation des changes.

23
 l’absence d’une définition claire de la politique d’actionnariat de l’Etat nuit à ancrer l’action
de la CTR dans un cadre partagé par tous les acteurs.

• si la création de la plateforme de suivi des performances des entreprises publiques

constitue un réel progrès pour favoriser l’échange d’informations entre l’ensemble des
structures du Ministère, la répartition des rôles en son sein (la DGB assurant la Présidence, et
la CTR intervenant en tant que membre au même titre que les autres structures) ne contribue
pas à légitimer la CTR dans son action transversale. Les travaux de la plateforme viennent en
réalité pallier les limites de la base de données relative aux entreprises publiques tenue par la
CTR, qui n’est ni complète, ni partagée avec la DGB et la DGTCFM. 15.

15. La coordination des tutelles technique et financière n’est pas effective. Il n’existe pas
de niveau technique d’échanges d’informations entre les tutelles administrative et financière : par
exemple en amont des conseils d’administration, chaque administrateur reçoit les instructions de
sa tutelle, mais sans discussions entre les tutelles alors que certaines résolutions examinées en
CA pourraient appeler une position commune des représentants de l’Etat au service de la
politique générale d’actionnariat. Ce manque de coordination résulte en partie de l’absence de
structure de pilotage harmonisé de la politique de l’Etat actionnaire.

16. Les liens entre les représentants de l’Etat dans les CA et la tutelle sont à clarifier.
Bien que les textes d’application de la loi de 2017 exposent relativement clairement le rôle des
représentants de l’Etat dans les CA, l’effectivité de leur action apparaît variable, selon les tutelles
et en l’absence de critères objectifs de sélection des administrateurs par leurs compétences.
L’absence de règles sur le cumul des fonctions, pouvant par exemple conduire un Ministre à être
Président du CA d’une entreprise publique dont il exerce la tutelle, crée par ailleurs une
confusion des rôles préjudiciable au principe de non-ingérence de la tutelle.

17. La professionnalisation des représentants de l’Etat dans les CA et la diversification

de la composition des CA restent à poursuivre. Faute de structure transversale chargée du
suivi de la politique de l’Etat actionnaire, il n’existe actuellement pas de dispositif pour garantir
que les représentants de l’Etat dans les CA disposent de l’expertise requise tant en termes de
gestion publique, de comptabilité et d’analyse financière des entreprises publiques et privées, et
soient correctement informés et formés aux responsabilités qui leur sont confiées ainsi qu’à leurs
droits et devoirs.

Les recommandations
• Asseoir un pilotage transversal et harmonisé de la politique de l’Etat actionnaire, en le
confiant à une structure fusionnant la CTR et la CTPL, consolidant les progrès déjà
effectués et clarifiant le rôle de chaque acteur. En ligne avec les dispositions de son décret
de création, la CTR doit jouer effectivement son rôle pour piloter la politique de l’Etat
actionnaire, dans toutes ses dimensions financières (suivi et analyse financière, suivi de

15 La présentation et l'analyse des bases de données sont détaillées dans les paragraphes 27 et 32.

24
 l’endettement, réforme du cadre juridique, diffusion des bonnes pratiques de gouvernance)
et proposer au Comité interministériel, notamment sur la base de ses analyses financières et
économiques, les mesures stratégiques qui en découlent (cessions, acquisitions, etc.). Pour
cela, il pourrait être envisagé de la fusionner la CTPL avec la CTR au sein d’une structure
unique, rattachée au Ministre des finances. Son rôle de cette structure transversale dans la
sélection, la constitution, et la professionnalisation d’un réseau unique des administrateurs
de l’Etat serait renforcée en lui transférant également les attributions actuellement dévolues
au Secrétariat général du Ministère de proposition de nomination des administrateurs.
Parallèlement, les directions techniques, spécialisées dans leur champ de compétence et
saisies par le Ministre, apporteraient leur expertise et analyse technique à cette structure
pour formuler une analyse coordonnée des différents intérêts en jeu. La présidence de la
plateforme de suivi des performances des entreprises publiques devrait logiquement lui
revenir, tout en poursuivant les travaux engagés et le renforcement des capacités des acteurs
de la plateforme. (Echéance : 2022)
• Professionnaliser la fonction d’administrateur représentant de l’Etat et diversifier la
composition des CA dans les sociétés à capital public. En complément du cahier des
charges des représentants du MINFI au sein des organes sociaux des entreprises publiques
existant, la création en cours d’un registre des administrateurs et de formations spécialisées
permettra de renforcer et professionnaliser le rôle des administrateurs en tant que relais des
tutelles. Parallèlement, le suivi et la professionnalisation du vivier d’administrateurs
pourraient permettre de resserrer la représentation de l’Etat dans le CA. La présence de la
DGB dans les CA pourrait également être limitée aux entreprises publiques pesant d’un poids
significatif dans la dépense ou la recette publique, et pourvoyeuses potentiellement de gros
dividendes. Cette réduction du nombre des administrateurs offrirait l’opportunité d’ouvrir les
CA à des membres extérieurs, par exemple des personnalités qualifiées spécialisées dans le
secteur de l’entreprise publique concernée. Cette diversification des CA devrait aussi se
réaliser en tenant compte de critères de parité entre les femmes et les hommes. (Echéance :
2022)
• Renforcer la coordination des tutelles technique et financière, grâce à la définition
d’une politique claire de l’Etat actionnaire. Une réflexion gouvernementale devrait être
conduite pour définir le cadre général de la politique de l’Etat actionnaire, matérialisée dans
un document précisant les justifications de la politique d’actionnariat, les objectifs de
performance et les orientations en matière de surveillance et de gouvernance, et soumis à la
validation du PR. Ce document peut orienter l’exercice des missions de la structure
transversale de pilotage de la politique de l’Etat actionnaire, et guider la coordination
interministérielle des tutelles. De manière opérationnelle, cette coordination des tutelles
technique et financière se concrétiserait par la tenue de réunions pour harmoniser les
positions avant les conseils d’administration. La désignation systématique et formalisée d’un
chef de file parmi les administrateurs représentant l’Etat contribuerait aussi à garantir une
position cohérente au sein des conseils d’administration. L’exemple de la Côte d’Ivoire est
présenté dans l’encadré 2. (Echéance : 2022)

25
 Encadré 2. La définition de la politique de l’Etat actionnaire en Côte d'Ivoire
Depuis 2016, le gouvernement de la Côte d'Ivoire a rénové sa politique d’actionnariat de pilotage des
entreprises publiques dans une logique de renforcement de leur gouvernance et de leur performance.

Cette politique repose notamment sur la mise en œuvre d'un modèle de gestion active du portefeuille pour
répondre aux objectifs stratégiques de l’Etat, et sur un équilibre dans cette gestion entre les perspectives
budgétaires, patrimoniales et de politiques publiques.
L’élément clé de la définition de la politique de l'Etat actionnaire en Côte d'Ivoire est la segmentation du
portefeuille en 5 catégories (structures non-commerciales, opérateurs publics de services publics,
délégation de services publics, champions nationaux, et investissements patrimoniaux), pour lesquelles des
principes de participation et de gestion différenciés sont établis en fonction des objectifs propres à chaque
segment, comme présenté dans le tableau suivant :

Des indicateurs de performance et des périodicités de suivi spécifiques sont également définies pour
chaque segment, ainsi que pour chaque entreprise.

Parallèlement, une charte a été instituée entre la Direction Générale du Portefeuille de l’Etat, chargée du
pilotage de la politique de l’Etat actionnaire, et les entreprises publiques. Cette charte présente les
modalités de la gouvernance et du dialogue entre l'Etat actionnaire et les différents organes
d’administration et de gestion des entreprises publiques. Elle détaille en particulier les règles de
gouvernance applicables aux conseils d'administration et comités du conseil, ainsi que la manière dont
s’organise en pratique le dialogue stratégique, entre les entreprises publiques et la Direction Générale du
Portefeuille de l'Etat.

Les bonnes pratiques internationales recommandent la mise à disposition du public de ces documents qui
explicitent les objectifs de la politique d’actionnariat de l’Etat.

Source : Mission.

26
C. Améliorer l’effectivité du contrôle et de l’audit interne et externe

La situation actuelle

18. Plusieurs structures publiques administratives sont impliquées à différents niveaux

dans le contrôle et l’audit des entreprises publiques :

• Selon les dispositions du décret du 19 juin 2019, les tutelles sont chargées de veiller à
l’opérationnalisation d’un système de contrôle de gestion et d’audit interne ;
• le Ministère des marchés publics (MINMAP), peut procéder à des contrôles en cours et a
posteriori des marchés et ouvrages ;
• l’Agence de régulation des marchés publics (ARMP), rattachée à la Présidence de la
République, est chargée d'assurer la régulation du système de passation des marchés publics
et des conventions de délégation des services publics. Elle peut à ce titre réaliser ou faire
conduire des audits spécifiques, des enquêtes, contrôles et autres investigations sur la
passation, l'exécution et le contrôle des marchés publics des entreprises publiques ;
• le contrôle supérieur de l’Etat (CONSUPE), également rattaché à la Présidence de la
République, a un champ d’intervention très large dans ses audits qui inclut les entreprises
publiques ;
• la Chambre des comptes de la Cour Suprême (CCCS) assure le contrôle externe des
entreprises publiques, cette compétence ayant été rétablie depuis 2018. Par ailleurs, le
contrôle de la Chambre devrait être accru à partir de 2022 dans le cadre des travaux de
certification des comptes, incluant les comptes des entreprises publiques.

19. Les structures de contrôle et d’audit jouent un rôle relativement actif, à la fois de
prévention et de contrôle, dans la surveillance des entreprises publiques. Le CONSUPE
contrôle 5 à 10 entreprises publiques par an, sélectionnées sur la base d’une analyse de risques
ou à la demande de la Présidence. Il accompagne aussi les entreprises publiques dans le
développement de leurs services d’audit interne. La CCCS produit également des observations
transversales sur la gestion des entreprises publiques, notamment dans le cadre de son rapport
annuel et a élaboré un rapport spécifique en 2018 sur l’impact des participations de l’Etat dans
les entreprises du secteur public et parapublic. Enfin, l’ARMP contribue aussi à diffuser les
standards et les bonnes pratiques dans le domaine de la commande publique auprès des
services du contrôle de gestion des entreprises publiques. Les contrôles et audits réalisés par ces
différentes structures viennent s’ajouter et compléter les audits menés par les cabinets privés
pour procéder à la certification des comptes des entreprises publiques.

Les défis à relever

20. Les recommandations formulées par les structures d’audit sont peu suivies d’effet.
Ni les recommandations de la Chambre des comptes, ni celles du CONSUPE ne font l’objet d’un
suivi dans le cadre de procédures formalisées. Il n’existe pas non plus d’informations indiquant

27
dans quelle mesure les directions des entreprises publiques se saisissent des conclusions
formulées par les rapports d’audit.

21. Les audits réalisés par la tutelle financière du MINFI sont très rares. Les rapports sur
la situation des entreprises publiques, l’annexe « concours financiers » et le rapport d’activités de
la CTR n’identifient pas clairement les entreprises publiques ou des activités pour lesquelles le
MINFI est en droit d’initier des audits sur la base des analyses des services.

22. Le contrôle et l’audit interne au sein des entreprises publiques restent globalement
à renforcer. La mise en place de structures de contrôle de gestion et d’audit interne commence
à se généraliser dans les entreprises publiques. Par ailleurs, l’obligation de certification des
comptes des entreprises publiques par un auditeur indépendant conduit ces unités à
progressivement se professionnaliser. Néanmoins, l’application inégale du cadre légal par les
entreprises publiques et les réserves émises sur les comptes de certaines entreprises publiques
(au moins 9 entreprises publiques selon le Tome vert 2020) illustrent la nécessité de renforcer les
contrôles et les audits internes et externes.

23. La commande publique constitue une zone de risques majeurs. Les entreprises
publiques sont soumises pour leurs marchés à des règles spécifiques fixées par le décret n°2018‐
355 du 12 juin 2018, afin de leur laisser des marges de manœuvre dans la sélection de leurs
prestataires et de répondre plus facilement aux impératifs de délais auxquelles elles font face
pour conduire leurs actions. Si le principe de mise en concurrence est à la base des modalités de
sélection des prestataires, les cas d’adaptations et d’exceptions à ce principe prévus par le décret
sont nombreux, en fonction de la nature des prestations délivrées. Parallèlement, le contrôle
réalisé par l’ARMP sur les procédures de sélection est relativement limité dans les faits, et les
différends introduits par les soumissionnaires à la phase de la passation des marchés sont
examinés par le Comité d’arbitrage et d’examen des recours de l’entreprise publique, sans
intervention d’une autorité indépendante telle que l’ARMP. Les travaux du CONSUPE portant sur
les entreprises publiques mettent en évidence des cas de travaux réalisés sans études préalables,
de prestations partielles, absence injustifiée de mise en concurrence, ou de paiement avant la
réalisation des travaux.

Les recommandations
• Etablir et publier un suivi systématique des recommandations formulées par les audits.
Conformément aux standards internationaux, une procédure formalisée de suivi des
recommandations formulées par les auditeurs internes et externes devrait être mise en place
afin de garantir une application de ces recommandations. La publication de ces
recommandations et de leur suivi est également de nature à renforcer leur effectivité. La CTR
devrait être chargée de cette tache (Echéance : 2021 et suivantes)
• Mettre en place au niveau du pilotage transversal des entreprises publiques un
dispositif d’accompagnement et des lignes directrices dans l’élaboration de manuels de
procédures et le déploiement du contrôle interne. Le renforcement du contrôle interne au

28
 sein des entreprises publiques peut s’appuyer sur des guides et des procédures harmonisées
et standardisés. Outre l’appui qu’apporte par exemple l’ARMP dans le domaine des marchés
publics, la structure transversale de pilotage de la politique de l’Etat actionnaire mentionnée
plus haut pourrait jouer un rôle dans la diffusion de guides méthodologiques ou d’outils
standardisées, dans le cadre de ses attributions relatives à la diffusion des bonnes pratiques
de gouvernance. (Echéance : 2022)

• Renforcer les contrôles sur les zones de risque élevées, notamment la commande
publique. Une attention accrue pourrait être portée dans les programmes d’audit interne et
externe à la commande publique en intégrant de manière systématique une approche par les
risques dans l’élaboration de ces programmes. (Echéance : 2022)

III. RENFORCER LA TRANSPARENCE DANS LE

SUIVI DES ENTREPRISES PUBLIQUES
A. Améliorer le reporting des opérations des entreprises publiques

La situation actuelle

24. Le cadre législatif et réglementaire de 2017 définit les règles relatives à la

transmission des informations par les entreprises publiques sur leurs opérations. Les
entreprises publiques ont l’obligation d’adresser aux tutelles technique et financière, tous les
documents et informations relatifs à la vie de l’entreprise publique, notamment les états
financiers, le rapport du commissaire aux comptes, les rapports d’activités. Elles doivent
également publier, une fois par an, une note sur la situation financière de leurs comptes. Les
ministres concernés adressent au Président de la République un rapport annuel sur la situation
des entreprises publiques dont ils assurent la tutelle technique (Cf. annexe 1 sur les dispositions
relatives à la promotion du droit d’information).

25. Des progrès sont constatés dans le contenu de l’annexe « concours financiers de
l’Etat aux entreprises » au projet de loi de finances, mais des marges d’amélioration
existent encore. Au cours des trois dernières années, cette annexe est régulièrement produite et
son contenu s’est davantage enrichi en informations, mais elle manque encore de perspective en
termes de structure générale, de contenu, d’analyse et de mise en cohérence des données (voir
Figure 2 dans la section 4). Le rapport annuel d’activités dont la CTR a publié la seconde édition
en 2020 s’inscrit également dans une approche plutôt statistique et descriptive.

26. Un premier rapport sur l’état du portefeuille de l’Etat a été produit en 2020 sur la
situation de 2018. Ce rapport, transmis au Président de la République en application des
prescrits de l’article 9 de la loi portant Statut général des entreprises publiques, a été élaboré
sous la coordination de la DGB, par la plateforme de cadres mise en place pour mutualiser les

29
compétences des ministères et services qui manipulent les données financières et économiques
des entreprises publiques et établissements publics. Une démarche est en cours pour mettre en
place un dispositif de veille stratégique sur la performance des entreprises publiques.

27. Des bases de données permettant la supervision et le suivi des entreprises

publiques existent. La CTR dispose d’un système d’information 16, la DGB a sa base des données
qui lui permet de bâtir l’annexe au projet de loi de finances en exploitant les données lui fournit
par la CTR. La DGTCFM voudrait également développer son système pour servir la comptabilité
patrimoniale des données sur l’actif financier de l’Etat. 17 En matière de gestion de la dette, la CAA
dispose d’une base des données, mais qui ne dialogue pas avec celle de la CTR sur les dettes à
moyen et long terme des entreprises publiques ; la CTR se contentant des données fournies par
les entreprises. La Chambre des Comptes est également en train d’installer une centrale des
bilans des entreprises et établissements publics soumis à son contrôle.

Les défis à relever

28. Une connaissance approximative du périmètre du portefeuille de l’Etat ne favorise

pas un reporting exhaustif. L’absence d’un répertoire unique, exhaustif et régulièrement mis à
jour crée une incertitude sur le périmètre du portefeuille de l’Etat. Cette incertitude affecte la
connaissance des actifs financiers de l’Etat, qui doivent figurer dans le premier bilan d’ouverture
de l’année 2022, à la suite du basculement de la comptabilité de caisse à la comptabilité
patrimoniale et en droits constatés prévu pour le 1er janvier 2022. La DGTCFM s’emploie à refléter
la situation de ces actifs que seul un inventaire méthodique et bien valorisé conformément à la
norme comptable y relative peut aider à établir.

29. La duplication de la remontée des données des entreprises publiques impacte

négativement leur actualité, ainsi que la fiabilité et la crédibilité des rapports. L’utilisation
en l’état des données ainsi collectées se reflète dans la qualité des rapports établis par les
services du MINFI, notamment l’annexe « concours financiers ». Le défi consiste en la
centralisation de la remontée des données et au respect par les entreprises publiques à capital
public et celles d’économie mixte de l’obligation de communiquer les informations requises
selon les formats et la périodicité bien définis. Les administrateurs représentant l’Etat dans les
sociétés à participation minoritaire 18 ne remontent pas non plus les données de ces entreprises

16
SISEP : système d’information et de suivi des entreprises publiques.
17La Banque mondiale apporte un appui aux autorités pour développer un outil en vue d’encadrer le suivi de la
performance financière des entreprises publiques et établissements publics. Un guide d’utilisation a été élaboré
en 2020.
18
On en a dénombré 23 à fin décembre 2019.

30
publiques alors que le décret d’application de la loi de 2017 les astreint à cette obligation 19 au
même titre que les organes de gestion.

30. La communication des informations financières aux tutelles est insuffisante. En

effet, sur 44 entreprises publiques traitées dans l’annexe « Concours financiers » au PLF 2021 20,
11 d’entre elles (soit 25% du total) n’ont pas communiqué au MINFI les données requises,
notamment les états financiers certifiés, les rapports des commissaires aux comptes et les
rapports d’activité. Par ailleurs, les informations relatives à la dette restent limitées en raison d’un
taux de réponse très faible des entreprises publiques aux demandes d’informations de la CAA.
Très peu d’entreprises publiques transmettent de manière spontanée ces informations dès leur
approbation par les organes délibérants tant à la tutelle technique que financière pendant que
d’autres le font sur requête expresse des services compétents du MINFI.

31. Des zones d’ombre impactent négativement la transparence dans le suivi des
entreprises publiques. Le suivi des entreprises publiques est handicapé par l’absence de
maîtrise par la tutelle financière de certaines opérations non rapportées ou dont le dénouement
se fait en marge de bonnes pratiques. Il s’agit, notamment du refus par certaines entreprises
publiques de communiquer les états financiers à la tutelle financière, de l’opacité qui entoure
certaines opérations extrabudgétaires réalisées pour le compte de l’Etat, de la non-valorisation
des dépenses pour missions de services publics, des pratiques de compensation des dettes et
créances réciproques dont le dénouement ne respecte pas les règles de la comptabilité publique,
des garanties, avals et passifs conditionnels non renseignés et des opérations de certaines
entreprises publiques stratégiques qui gèrent également des participations vis-à-vis desquelles
elles ont l’initiative décisionnelle et qui exécutent, par ailleurs, des opérations extrabudgétaires
ou budgétaires mais au travers de procédures dérogatoires.

32. La démultiplication des systèmes d’information pour capter les données des
entreprises publiques induit des inefficiences. Une expertise existe à la CTR, à la CTPL, à la
DGB et à la DGTCFM, mais l’approche analytique nécessaire à la prise de décision exige que ces
capacités soient davantage renforcées et étendues à plus de cadres. Pour les services du MINFI,
l’exploitation et le traitement des données recueillies peuvent être différentes et ces différences
peuvent se refléter dans les restitutions. Vu du côté des entreprises publiques, les demandes
d’information diverses et variées par plusieurs interlocuteurs génèrent des tâches administratives
supplémentaires et inutiles. Au cours de la mission, l’outil d’analyse des risques développé par les
services du FMI a été utilisé et les résultats sont présentés dans la section V de ce rapport. Tous

19 Sur pied des dispositions des articles 43 et 44 du décret 2019/309 du 19 juin 2019 précisant les modalités
d’application de certaines dispositions des lois 2017/010 et 207/011 portant Statut général des établissements
publics et des entreprises publiques, les administrateurs représentant l’Etat dans les entreprises publiques à
participation minoritaire et les organes dirigeants de ces entreprises publiques sont tenus de communiquer au
ministre des finances toute information ou document sur la vie de l’entreprise publique, notamment les états
financiers certifiés, le rapport du commissaire aux comptes, les procès-verbaux des sessions des organes sociaux
et les rapports de gestion.

31
ces outils exigent un système d’information bien structuré et des données fiables. Or, les
systèmes d’information sur les données des entreprises publiques sont développés en parallèle
par les différentes administrations sans coordination ou mutualisation des données.

33. L’approche descriptive du rapport sur la situation du portefeuille de l’Etat (annexe

sur les concours financiers) ne se traduit pas véritablement en un outil d’aide à la décision.
Le défi est de convertir le rapport sur la situation du portefeuille de l’Etat en un document qui
prépare et oriente la prise des décisions par son contenu et la pertinence des analyses réalisées
par des forces de travail dont les capacités doivent être renforcées (voir partie IV pour la
recommandation relative au renforcement de l’annexe « concours financiers »).

Les recommandations

• Croiser les différentes listes des entreprises publiques disponibles dans toutes les
structures du MINFI (DBG, DGTCFM et CTR) pour définir un répertoire unique et
exhaustif des entreprises publiques. Il conviendrait de mettre en place un groupe de travail
pour réaliser ce croisement sur la base des critères définis par la loi, et un compromis sur le
seuil de minorité de blocage pour les sociétés à participation minoritaire conformément aux
standards internationaux. Les listes ainsi croisées seront confrontées avec les données des
ministères de tutelle technique pour arriver à un répertoire unifié et exhaustif qui pourrait
ensuite être exploité par chaque acteur selon ses centres d’intérêt, les usages qui lui sont
propres et les caractéristiques qui correspondent à ses missions et attributions. (Echéance :
septembre 2021)

• Faire valider formellement par le MINFI le rapport sur l’état du portefeuille de l’Etat
avant sa transmission au PR (article 9 de la loi de 2017 portant Statut général des
entreprises publiques) 21 et communiquer sur ce rapport en Conseil de Cabinet. Cette
communication en Conseil de Cabinet contribuerait à instaurer plus de transparence dans la
gestion du portefeuille de l’Etat. (Echéance : juin 2021)

• Développer, sous le pilotage de la CTR, un système d’information partagé qui

mutualise l’alimentation en informations et données budgétaires et financières et qui
dessert, par ses restitutions, les centres d’intérêt de tous les utilisateurs. Il serait
nécessaire de centraliser toutes les informations sur les entreprises publiques dans une
approche « clients » de manière à en faciliter l’accès à tous les utilisateurs. Pour y parvenir, un
cahier des charges informatique devrait être élaboré par les acteurs, sur la base de l’existant,
et qui identifierait de manière explicite leurs besoins et proposerait des formats de saisie et
de désagrégation des données de manière à bien documenter les différentes restitutions. Il
devra être en mesure de calculer les ratios pertinents de suivi de la performance des

21
Sur pied des dispositions de l’article 9 alinéa 3 de la loi 2017/011 du 12 juillet 2017 portant Statut général des
entreprises publiques , « les ministres concernés adressent au PR un rapport annuel sur la situation des
entreprises publiques dont ils assurent la tutelle technique ».

32
 entreprises publiques. La conduite de ce chantier devrait incomber à la CTR dans son rôle
renforcé de pilotage transversal et harmonisé de la politique d’Etat actionnaire (Echéance :
2022)

B. Améliorer le cadre et les outils de suivi

La situation actuelle

34. Les travaux de mise en conformité des statuts des entreprises publiques sont en
cours. Sur 44 entreprises publiques traitées dans l’annexe « concours financiers » au projet de loi
de finances 2021, 39 sont déjà conformes à la loi, soit un pourcentage de 89%.

35. Des ratios et indicateurs sont calculés. Des ratios et indicateurs pertinents sont établis
et les analyses sont faites dans une optique globalisante sans fixer des référentiels (i) par secteur
d’activité, (ii), par rapport aux entreprises publiques privées de l’environnement concurrentiel
dans lequel certaines d’entre elles évoluent et (iii) par rapport aux enjeux selon les catégories
d’entreprises publiques 22. Les ratios les plus utilisés sont les suivants : la marge d’exploitation ou
marge opérationnelle, la rotation de l’actif, la rentabilité économique, la rentabilité financière, la
solvabilité, les charges du personnel sur la richesse créée, l’amortissement de l’outil de
production et la défaillance. Toutefois, le ratio de défaillance est le seul indicateur qui identifie les
entreprises publiques qui présentent le risque de dissolution. 23

36. Des contrats de performance ont été signés pour une vingtaine d’entreprises
publiques. Le processus de contractualisation et de publicité n’est pas encadré pour harmoniser
la démarche. La situation d’exécution de ces contrats n’est pas expressément rapportée dans les
différents rapports sur la situation du portefeuille de l’Etat.

Les défis à relever

37. Des fiches de suivi de base sont quasi-absentes. Le défi consiste à établir un répertoire
exhaustif des entreprises publiques qui puisse contenir en plus de leur liste, de la structure du
capital social, du secteur d’activité et de la catégorie, des informations sur les animateurs des
organes de gouvernance (Président du CA, représentants de l’Etat, particulièrement ceux du
MINFI aux CA et aux AG, Directeur général et Commissaires aux comptes).

38. Les ratios à utiliser dans les rapports sur la situation du portefeuille de l’Etat
destinés au Président de la République et dans l’annexe au PLF sur les concours financiers
auraient besoin d’être bien calibrés pour orienter la décision. Les autorités utilisent des

22
La classification par catégorie, basée sur le niveau de chiffre d’affaires, a été actualisée par l’arrêté 201/MINFI
du 4 mai 2020 portant classification des entreprises publiques au Cameroun.
23
L’annexe “concours financiers de l’Etat aux entreprises publiques » identifie 14 entreprises publiques
présentant un risque de dissolution sur un portefeuille de 44 dont 38 seulement ont transmis les états financiers,
soit un taux de défaillance de 37%.

33
 ratios, en générale non décomposés, pour une analyse financière de la situation des entreprises
publique 24. Leur analyse n’intègre pas complètement l’approche par les risques et manque
encore de perspectives pour la prise de décision. Ces ratios peuvent être complétés par des
indicateurs composites 25 présentés dans le tableau 3 ci-dessous.

Tableau 3. Indicateurs de suivi pour une évaluation des risques globaux par entreprise
publique
Indicateurs Composantes Indicateurs Composantes

Indicateurs de liquidité Ratio courant Indicateurs de solvabilité Ratio dettes sur capitaux propres

Ratio de liquidité réduite Ratio dettes sur actifs

Rotation comptes fournisseurs Ratio de couverture des charges d’intérêt

Rotation comptes clients Ratio d’endettement et ’effet de levier

Indicateurs Composantes Indicateurs Composantes

Indicateurs de profitabilité Marge sur résultat net Indicateurs de performance Ratio dépenses de fonctionnement sur CA
financière
Rendement des actifs Ratio de marge d’exploitation

Rendement des capitaux propres

Indicateurs Composantes

Indicateurs des relations Ratio Subventions sur CA

financières Etat-
actionnaire/Entreprises
publiques
Ratio dettes fiscales et sociales sur passifs courants
Ratio flux d’entrées (recettes fiscales, douanières, non fiscales, cotisations sociales) sur flux de sorties (subventions
d’équilibre et d’investissements, interventions diverses, prises de participation, garanties appelées, etc.)

Source : mission.

39. Le tableau de bord de la cartographie des risques par entreprise publique n’est pas
établi. Le défi consiste à introduire une approche basée sur les risques dans la supervision et le
suivi des entreprises publiques. A cet effet, une cartographie des risques par entreprise publique
devra être réalisée pour identifier les risques de structure et opérationnels, les quantifier et
proposer des mesures d’atténuation ou de provisionnement, en raison de leur criticité et de leur
occurrence.

40. La gouvernance par la performance reste limitée. Le défi consiste à engager

l’ensemble du portefeuille de l’Etat vers une gouvernance par la performance, en vue d’améliorer
progressivement la situation des entreprises publiques, notamment celle préoccupante des
entreprises aux capitaux propres et résultats nets constamment négatifs. Le processus de
contractualisation par la performance n’est pas encadré dans la loi de 2017, encore moins dans
les décrets d’application de ladite loi. Ce processus devrait impliquer les entreprises publiques (la
direction générale et le CA) ainsi que les tutelles technique et financière dans une démarche

24
Ces ratios et leurs définitions sont repris à l’annexe 2 de ce rapport.
25Ces indicateurs composites sont utilisés dans l’outil « SOE Healthcheck Tool" développé par les services du FMI
et qui ont été exploités dans la section 5 de ce rapport.

34
consensuelle d’objectifs et de moyens matérialisée par des lettres de mission et dont la mise en
œuvre est évaluée de manière indépendante par un comité de suivi et évaluation à l’aide
d’indicateurs objectivement vérifiables.

Les recommandations
• Sur la base du répertoire unique et exhaustif des entreprises publiques, établir des
formats de fiches pour renseigner, par entreprise publique, les informations
pertinentes de supervision et encadrement des représentants et mandataires du MINFI.
A ce répertoire devra être jointe une annexe contenant les statuts de l’entreprise publique,
afin d’être en mesure de s’assurer de son respect, et particulièrement des dispositions sur
son objet social. Les fiches de suivi permettront d’y consigner la programmation des réunions
du CA, les points à l’ordre du jour de différents CA, la position du MINFI sur ces points et les
décisions des organes délibérants (AG et CA) 26. (Echéance : décembre 2021)

• Faire de la comptabilité patrimoniale et en droits constatés, un outil de traçabilité des

actifs financiers de l’Etat. La valorisation des actifs financiers de l’Etat sur la base de ce
répertoire devra alimenter les travaux du premier bilan d’ouverture au 1er janvier 2022 dans
le cadre du basculement vers la comptabilité patrimoniale et en droits constatés. Les
restitutions comptables sur les immobilisations financières du bilan de l’Etat devront
alimenter les rapports sur la situation du portefeuille de l’Etat. (Echéance : 2022 et
suivantes)

• Compléter les indicateurs et ratios utilisés, notamment par des ratios composites qui
appréhendent tous les contours des indicateurs. A cet effet, pour chaque indicateur de
liquidité, de solvabilité, de profitabilité, de performance financière et des relations financières
entre l’Etat actionnaire et ses entreprises publiques, seront associés des ratios pertinents qui
permettent d’apprécier la performance du portefeuille et les risques associés. Ces ratios
devront être comparés à ceux des autres entreprises publiques du même secteur, surtout
lorsque l’entreprise publique évolue dans un environnement concurrentiel. (Echéance :
juillet 2021).

• Institutionnaliser une gouvernance par contrats programmes. Sur la base des audits à
initier progressivement par le MINFI selon une programmation à établir au vu de la structure
et des enjeux portefeuille de l’Etat, il conviendrait d’encadrer le processus de
contractualisation avec les dirigeants des entreprises publiques 27, afin d’améliorer la
performance dudit portefeuille. Les contrats programmes et les rapports d’évaluation
devront être publiés sur le site officiel du MINFI et des entreprises publiques. (Echéance :
2022).

26La tutelle a la charge de veiller au suivi des mandats des dirigeants et membres des organes sociaux des
organismes relevant de sa compétence (Article 3 du décret 2019/320 du 19 juin 2019 précisant les modalités
d’application de certaines dispositions de la loi 2017/010 et 2017/011).
27
Cf. Annexe 4. Processus d’élaboration du contrat programme.

35
• Renforcer les capacités des forces de travail en techniques et outils de gestion et
d’analyse du portefeuille de l’Etat. Il conviendrait d’élaborer des manuels et guides
méthodologiques de traitement de l’information financière et d’analyse financière avec des
monographies par secteur d’activités, afin d’harmoniser les approches et de former les
agents à leur utilisation. (Echéance : années 2021 et suivantes).

IV. AMÉLIORER LES RELATIONS FINANCIÈRES

ENTRE L’ETAT ET LES ENTREPRISES PUBLIQUES
A. Des relations financières croisées entre l’Etat et les entreprises
publiques

La situation actuelle

41. L’annexe « Concours financiers de l’Etat aux entreprises » 28 au PLF, enrichie dans
son édition 2021, retrace une partie de ces relations financières Etat-entreprises
publiques 29 (voir figure 2). En matière d’entreprises publiques, elle était constituée jusqu’à
présent d’un ensemble de tableaux retraçant les principales données issues des états financiers
des entreprises publiques ayant transmis leurs comptes au MINFI ainsi que de quelques ratios
d’analyse financière. L’édition 2021 présente plusieurs nouveautés : l’information financière par
entreprise publique est renvoyée en annexe et le rapport décrit la situation financière des
entreprises publiques agrégée par secteur d’activité ; des commentaires viennent apporter des
éclairages utiles ; sont ajoutées des informations portant sur le solde des dettes croisées entre
l’Etat et certaines entreprises publiques ainsi que des informations sur les prises de participation
de l’Etat et les avances en compte courant d’actionnaire pour l’année 2019. En revanche, des
informations ont disparu du document : subventions reçues de l’Etat par les entreprises,
dividendes versés et endettement de chaque entreprise par nature de dette.

28 Cette annexe répond aux alinéas 11 et 12 de l’article 15 de la loi 2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime
financier de l’Etat qui prévoient l’existence d’une annexe au PLF présentant les concours financiers de l’Etat aux
entreprises ainsi qu’un rapport identifiant et évaluant les principaux risques budgétaires.
29
Il convient de signaler que certaines données sont également disponibles sur le site de la CTR (notamment
dans sa brochure « chiffres clés »), issues des états financiers des entreprises publiques (au nombre de 28) que la
CTR a pu récupérer : dettes fiscales, dividendes versés ou créances des entreprises vis-à-vis de l'Etat.

36
 Figure 2. Informations figurant dans l'annexe « Concours financiers de l’Etat aux
entreprises » sur trois éditions successives
Edition PLF 2019 (année n+1) Edition PLF 2020 (année n+1) Edition PLF 2021 (année n+1)

Nombre de pages 93 127 113

Liste des entreprises publiques 37 SDC+SEM / 2 SD / 17 EPIC 39 SDC+SEM / 2 SD / 9 EPIC 44 SDC+SEM
Transmission des états financiers 11 non transmis + mise en exergue des
4 non transmis 12 non transmis
(certifiés ou DSF) réserves et opinions des CAC

Composition du capital et emplois par

Capital social, composition du capital et
emplois par catégorie (par entreprise
publique)
Pour les années n-4 à n-1 (par entreprise
publique): Immobilisations, Report à
Informations financières issues des nouveau, Provisions pour risques et
états financiers charges, Capitaux propres, Chiffre
d'affaires,Valeur ajoutée, Charges de
personnel, Charges d'exploitation,
Résultat d'exploitation, Capacité
d'autofinancement, Dividendes versés à
l'Etat, Subventions effectivement reçues,
Créances sur l'Etat
catégorie (par entreprise publique)
Capital social, composition du capital et
emplois par catégorie (par entreprise
Pour les années n-3 à n-1 (par secteur
publique)
d'activité, pas par entreprise):
Investissements, Emplois, Chiffres
Pour les années n-3 à n-1 (par entreprise
d'affaires, Capitaux propres, Valeur
publique): Immobilisations, Report à
ajoutée, Résultats nets, Rendement
nouveau, Provisions pour risques et
économique des immobilisations
charges, Capitaux propres, Chiffre
(par entreprise) immobilisations brutes et
d'affaires, Valeur ajoutée, Charges de
nettes, capitaux propres, actif circulant,
personnel, Charges d'exploitation,
dettes financières, passif circulant, total
Résultat d'exploitation, Capacité
passif, chiffres d'affaires, valeur ajoutée,
d'autofinancement, Dividendes versés à
charges de personnel, excédent brut
l'Etat, Subventions effectivement reçues,
d'exploitation, résultat net, dividendes
Créances sur l'Etat, Résultat net, Total bilan
versés à l'Etat, subventions effetctivement
reçues, créances sur l'Etat

Montant global (toutes entreprises

Subventions de réhabilitation montant par entreprise (année n-2) montant par entreprise (années n-3 à n-1)
publiques confondues) de l'année n-1
Prises de participation et avances Montant par entreprise au titre de l'année
en compte courant n-1

Endettement global par type de dette (pas

Informations relatives à
Dette financière, dette fournisseurs, dette Dette financière, dette fournisseurs, dette par entreprise publique) + Information sur
l'endettement des entreprises
fiscale, dette sociale, autres dettes, total fiscale, dette sociale, autres dettes, total les dettes croisées de l'Etat vis-à-vis de
publiques
certaines entreprises publiques

Entreprises à participation
publique minoritaire
Ratios d'analyse financière
Classement des entreprises au
regard de leur situation financière
Eléments sur risques budgétaires
pour l'Etat
Liste fournie (30), composition du capital,
informations financières principales par
entreprise : capitaux propres,
immobilisations, résultats, dividendes
versés à l'Etat, chiffres d'affaires, valeur
ajoutée
Pour les années n-4 à n-1 (par entreprise
publique): ratio de défaillance, marge
d'exploitation, taux d'endettement,
résultat net, taux de profitabilité, poids de résultat net, taux de profitabilité, poids de
la main d'œuvre
fortement déficitaire (10) /déficitaire (7) / fortement déficitaire (10) / déficitaire (6) /
excédentaire (15) / fortement
excédentaire (2)
Mentions littéraires qualitatives de
certains facteurs de risques (non maitrise
des charges d'exploitation, évolution des
prix des matières premieres, endettement
des entreprises, prix administrés, missions
de service public confiés aux entreprises)
Liste fournie (31), composition du capital,
informations financières principales par
entreprise : capitaux propres,
immobilisations, résultats, dividendes
versés à l'Etat, chiffres d'affaires, valeur
ajoutée
Pour les années n-3 à n-1 (par entreprise
publique): ratio de défaillance, marge
d'exploitation, taux d'endettement,
la main d'œuvre
excédentaire (17) / fortement
excédentaire (4)
Mentions littéraires qualitatives de
certains facteurs de risques (non maitrise
des charges d'exploitation, évolution des
prix des matières premieres, prix
administrés, missions de service public
confiés aux entreprises) + analyse
descriptive de l'évolution chiffrée de
l'endettement global des entreprises
publiques
Liste fournie (23), composition du capital,
informations financières principales par
secteur d'activité (pas par entreprise) :
capitaux propres, investissements,
résultats nets, valeur ajoutée, dividendes
versés à l'Etat, chiffres d'affaires
Pour les années n-3 à n-1 (par entreprise
publique): ratio de défaillance, marge
d'exploitation, rotation de l'actif,
rentabilité économique, rentabilité
financière, solvabilité, poids des salaires,
ratio de vétusté de l'appareil de
production
à risque de dissolution (14) / pas à risque
de dissolution (24)
Mentions littéraires qualitatives de
certains facteurs de risques (prix
administrés, missions de service public
confiées aux entreprises, endettement
des entreprises publiques)

Source : Mission FMI.

Les défis à relever

42. L'information, issue de la comptabilité de l'Etat (budgétaire et générale), sur les

flux financiers entre l'Etat et les entreprises publiques n'est pas aisément disponible au
sein des documents budgétaires et, lorsqu'elle est l'est, elle est fournie de façon agrégée.
L'annexe « concours financiers » ne fait pas état, du point de vue de la comptabilité budgétaire
de l'Etat, des subventions versées par l'Etat aux entreprises, à l'exception des subventions de
réhabilitation. Elle ne contient pas non plus le montant des recettes fiscales et non fiscales, ainsi
que des dividendes versés par les entreprises publiques et encaissés par l'Etat, pas plus que des
retenues à la source prélevées et conservées par certaines entreprises. Elle ne fournit pas la
situation exhaustive de l'état des dettes et créances réciproques entre l'Etat et les entreprises
publiques au 31 décembre de l'année n-1 (la situation des dettes croisées figurant pour la
première fois dans l'édition du PLF 2021 apparait partielle au regard des informations récoltées
par la mission lors de ses réunions avec les différentes entreprises publiques). Si la mention des
prises de participation et des avances en compte courant d'actionnaires est un vrai progrès dans
la transparence des relations financières entre l'Etat et les entreprises publiques, il convient de

37
signaler que l'annexe ne contient pas d'information sur le montant des prêts rétrocédés par l'Etat
(encours à date) ni le montant des garanties accordées. De son côté, la loi de finances et ses
tableaux annexés permettent d'avoir des montants globaux généralement agrégés sur un
périmètre plus large que le seul champ des entreprises publiques. Un véritable effort de
transparence doit être fait en la matière : il est ainsi nécessaire d’aller plus loin et de présenter la
situation des flux financiers (en dépenses et en recettes) à partir des données de la comptabilité
budgétaire de l’Etat, ce qui questionnera également la cohérence des chiffres avec les données
issues des états financiers des entreprises publiques.

43. Concernant la situation financière des entreprises publiques, l’annexe « Concours

financiers » mériterait d’être davantage analytique et stratégique afin de servir
véritablement d’outil d’aide à la décision et au pilotage. Cette annexe présente de façon
linéaire et descriptive la situation financière des entreprises. Il n’est pas spécifiquement mis en
exergue les faits marquants de l’année ni telle ou telle entreprise ayant connu une situation
particulière l’année écoulée ; il n’est pas non plus fait état, sur le plan prospectif et stratégique,
des grands enjeux auxquels seront confrontées les entreprises publiques pour l’année à venir
ainsi que les défis à relever. Ainsi, on se serait attendu à trouver dans l’édition PLF 2021 des
éléments précis relatifs aux conséquences de l’incendie de la SONARA pour l’entreprise et pour
l’Etat tout comme des éléments relatifs à l’effet de la crise sanitaire, économique et sociale sur la
santé financière des entreprises. Pour y parvenir, une collaboration préalable accrue, dans le
cadre de la plateforme existante, sur la structure du document, sa ligne éditoriale et son contenu
devra être assurée entre la DGB et la CTR.

Les recommandations

• Compléter et enrichir l'annexe « Concours financiers » d'informations sur les relations

financières Etat-entreprises publiques, principalement issues de la comptabilité
budgétaire et générale de l'Etat : subventions et transferts en capital versés aux entreprises
publiques, dividendes reçus, recettes fiscales et douanières reçues et attendues, prêts
rétrocédés, encours des emprunts garantis par l'Etat, situation des dettes et créances
réciproques au 31 décembre de l'année précédente. Fournir les informations par entreprise
publique et pour les trois derniers exercices. Pour les données budgétaires, donner les
informations pour le dernier exercice clos (prévision initiale et réalisation), pour l'exercice en
cours et pour l'exercice à venir. (Echéance : en 2021 pour le PLF 2022)
• Rendre l’annexe « Concours financiers » davantage analytique et stratégique pour
servir d'outil de pilotage de la politique du portefeuille de l'Etat-actionnaire. S'orienter
vers une approche analytique (présentation et analyse des faits marquants de l’année
écoulée, problématisation des grands enjeux et défis de l’année à venir), intégrant l'analyse
des risques. Expliquer et quantifier les dépenses que l’Etat entend faire au profit des
entreprises publiques et les ressources qu’il en attend. Le rapport devra mettre en
perspective les points d'attention et proposer des décisions à prendre par l'Etat-actionnaire,
soit d'investir, soit de désinvestir, soit, selon les cas en présence, des choix alternatifs de

38
 restructuration, de liquidation ou de conversion en établissements publics. Pour ce faire, il
conviendrait de veiller au renforcement des capacités d'analyse des cadres et à la cohérence
des données (Echéance : juin 2022)

B. La compensation des dettes réciproques : une pratique peu

transparente et source de risque systémique

La situation actuelle

44. Les relations financières entre l’Etat et les entreprises publiques sont marquées par
l’existence de dettes et créances réciproques ainsi que d’un système structurel de
compensation de ces dettes croisées. La situation précise des dettes croisées entre l’Etat et les
entreprises publiques au 31 décembre 2020 (et même au 31 décembre 2019) n’est pas connue
de façon exhaustive et pour l’ensemble du champ des entreprises publiques. Complexe à évaluer,
elle nécessite des opérations de réconciliation entre les informations issues de la comptabilité
budgétaire de l’Etat (en dépenses et en recettes) et la comptabilité des entreprises. La pratique
installée entre l’Etat et certaines entreprises publiques repose sur l’accumulation régulière
d’arriérés réciproques dont le paiement est prévu par des conventions de compensation de
dettes croisées.

45. Outre les factures non payées, certains choix de politique publique de l’Etat
viennent accroître les risques de dettes vis-à-vis des entreprises publiques, D’une part, l’Etat
administre le prix de vente au détail de certains biens essentiels à la nation (par exemple : huile
de palme, riz, carburants, services postaux, loyers, électricité, eau) ; il est ainsi redevable d’une
compensation auprès des entreprises publiques productrices pour manque à gagner lorsque les
prix de vente administrés conduisent à pénaliser l’entreprise par rapport aux conditions de
marché. D’autre part, l’Etat a confié à quelques entreprises publiques la prise en charge du coût
de missions de services publics 30 dont l’Etat doit rembourser le coût a posteriori. En outre,
certaines entreprises publiques préfinancent des investissements publics pour lesquels l’Etat sera
redevable (cas des travaux de modernisation du port autonome de Douala). Des dettes de l’Etat
vis-à-vis desdites entreprises publiques naissent alors lorsque l’Etat n’est pas en mesure de payer
dans les délais et au montant effectivement dû selon les factures de prestations fournies par les
entreprises, les manques à gagner, le remboursement des coûts des missions de service public
ou les investissements préfinancés par les entreprises (situation qui peut résulter d’une
insuffisance de trésorerie ou de crédits budgétaires indisponibles).

46. Dans une situation financière souvent dégradée, accrue par les difficultés de l’Etat à
assumer ses engagements, les entreprises publiques génèrent également des dettes vis-à-
vis de l’Etat. Le non-paiement par l'Etat des sommes dues fragilise les entreprises et les

30
Certaines entreprises publiques prennent en charge le coût de travaux d’entretien routier, de construction
d’écoles et dispensaires, de mise à disposition de logements de certaines autorités, de prise en charge des forces
de sécurité.

39
contraint à recourir, lorsqu’elles le peuvent, à de l'endettement de court terme qui obère leurs
charges financières et leur résultat. En situation de forte dépendance vis-à-vis de l’Etat, les
entreprises ont parfois pris l’habitude de retenir les sommes qu’elles doivent à l’Etat : impôts et
taxes collectées en tant que redevable légal, impôts et taxes dues in fine par l’entreprise,
dividendes, échéances de prêts rétrocédés et avalisés dans certains cas. Toutefois, les autorités
ont précisé à la mission que, depuis une disposition de la loi de finances pour 2014, les
entreprises ne sont plus autorisées à retenir le montant des impôts et taxes pour lesquelles elles
sont redevables légaux. La mission n’a pas pu s’assurer que cette disposition est uniformément et
intégralement appliquée en pratique.

47. La génération de ces dettes croisées étant récurrente, il est d’usage qu’elles fassent
l’objet d’un mécanisme de compensation. Opéré au travers de conventions de reconnaissance
mutuelle des dettes croisées et d’apurement des soldes en résultant, ce mécanisme peut prendre
plusieurs formes : compensation entre dettes de l’Etat et dettes fiscales et douanières des
entreprises (cas de Commercial Bank of Cameroon), compensation entre dividendes à verser et
dettes de l’Etat (cas du Port autonome de Douala), compensation entre remboursement de prêts
rétrocédés dû par l’entreprise et service de ce prêt payé par l’Etat (cas de la SONARA),
compensation de dettes fiscales par accroissement des parts de l’Etat au capital social de
l’entreprise. Dans certains cas, en contrepartie d’une diminution ou extinction de sa dette à
l’égard d’une entreprise, l’Etat peut être conduit à se subroger à ladite entreprise pour réaliser un
paiement dû par cette entreprise à l’endroit d’une entreprise tierce : l’Etat s’est subrogé en 2019
et 2020 à CAMTEL, CDE et CAMWATER dans le paiement des sommes dues par ces entreprises à
l’entreprise ENEO (pour des montants respectifs de 0,6 Md FCFA, 10,7 Md et 6,8 Md).

48. La comptabilisation budgétaire de ces opérations de compensation de dettes

croisées est hétérogène et a évolué au cours du temps. Auparavant certains flux étaient
comptabilisés uniquement sur la base du solde résultant de ces compensations. La DGB a précisé
à la mission qu’elle était désormais attentive à ce que ces mouvements soient correctement
retracés en comptabilité budgétaire et que la dette de l’Etat au titre d’un arriéré de subvention
ou d’une facture non payée fasse l’objet d’une couverture en crédits budgétaires pour son
montant brut (une partie donnant lieu à un mouvement pour ordre, l’autre partie donnant lieu à
un versement effectif si le solde est en défaveur de l’Etat) et que la dette fiscale objet de la
compensation soit retracée comme une recette d’ordre au sein des recettes fiscales ou
douanières. Il semblerait toutefois qu’il reste un certain nombre d’opérations (au moins les
opérations anciennes de compensation concernant PAD et CBC) dont l’inscription en
comptabilité budgétaire ne soit pas strictement conforme aux bonnes pratiques, posant dès lors
une question de transparence et de sincérité de la comptabilité budgétaire.

Les défis à relever

49. La situation précise des dettes et créances réciproques entre l’Etat et les entreprises
publiques en fin d’année n devrait être établie de façon exhaustive avant la fin de

40
l’exercice n+1 31. A partir d’informations récupérées auprès de la DGB et de la CTR, la mission a
synthétisé la situation des dettes croisées entre l’Etat et quelques entreprises publiques (voir
tableau 4) : il s’agit donc d’une situation partielle. Selon les informations fournies par la CTR, sur
7 entreprises publiques, le solde net dû par l’Etat s’élevait à 56 Md FCFA à fin 2019. Dans la
situation transmise par la DGB à fin 2020, sur 5 entreprises publiques (seul CAMTEL est en
commun dans les deux situations), il est fait état d’un solde en défaveur de l’Etat de 110 Md
FCFA. Suite à ses échanges avec les autorités, la mission a eu la conviction qu’aucune des deux
situations n’était exhaustive (absence de la situation de CAMRAIL et SONATREL dans les
éléments fournis par la CTR et absence de la situation de CAMPOST, CFC ou PAD dans les
éléments fournis par la DGB) et qu’il était nécessaire de disposer d’une vision claire et exhaustive
des dettes croisées afin d’améliorer la transparence sur ces flux croisés.
Tableau 4. Situation des dettes croisées entre l’Etat et quelques entreprises publiques
2019 2020
en Md FCFA Dettes vis-à-vis Créances sur Dettes vis-à-vis Créances sur Commentaires
Solde net (+ / -) Solde net (+ / -)
de l'Etat l'Etat de l'Etat l'Etat
Chiffres 2020 non encore conciliés sur
CAMTEL 18,2 53,8 35,6 19,0 38,1 19,1
factures émises non payées
SEMRY 0,7 4,0 3,2
CAMPOST 3,1 21,7 18,6
CAMAIR-CO 34,5 0,0 -34,5
CDC 9,0 0,1 -8,9
PAD 0,0 35,8 35,8
CFC 0,0 6,2 6,2
CAMRAIL 8,5 19,0 10,5 Chiffres 2020 non encore conciliés
SIC 0,0 39,4 39,4
situation au 31.12.2018 : arriérés 2019 et
SOPECAM 0,3 1,2 0,9
2020 non encore consolidés
hors compensation tarifaire 2020 non
SONATREL 40,7 40,7
encore fixée
TOTAL 65,5 121,6 56,1 27,7 138,3 110,6

Source : extraits de situations données par la CTR (pour 2019) et par la DGB (pour 2020).

50. La pratique de non-paiement à bonne date des factures et subventions dues et des
recettes à verser crée un cercle non vertueux et fait peser un risque systémique sur le
développement économique de ces entreprises et la trésorerie de l’Etat. Du côté des
entreprises, le système ne permet pas d’assurer en temps et heure la trésorerie nécessaire au bon
fonctionnement des entreprises. Cela les contraint soit à recourir à des lignes de trésorerie de
court terme soit à générer elles-mêmes des retards et arriérés de paiement vis-à-vis de leurs
fournisseurs. L’accumulation de ces dettes et créances et les incertitudes portant sur le
dénouement effectif de ces flux augmentent leur prime de risque et le coût du recours à
l’endettement (notamment pour l’investissement). Le système des dettes croisées présente
également un effet pervers sur la gestion de la trésorerie de l’Etat : les recettes attendues ne
rentrent pas et la trésorerie disponible est utilisée à d’autres fins ; l’accumulation du volume
d’arriérés a pour effet d’augmenter l’endettement de l’Etat (notamment par la titrisation des
dettes, pratique usuelle pour les dettes vis-à-vis d’ENEO) et peut poser à terme un problème de
soutenabilité et de risque de défaillance en cas de besoin urgent de liquidités. Par ailleurs,

31Le passage en droits constatés de la comptabilité patrimoniale de l’Etat devrait constituer un puissant levier
pour clarifier et établir la situation des dettes entre l’Etat et les entreprises publiques.

41
l’imbrication des relations financières entre l’Etat et les entreprises publiques et entre les
entreprises publiques elles-mêmes peut générer des contagions successives en cas de défaillance
de l’une d’entre elles et ceci jusqu’à un risque de contagion directe à l’Etat (exemple du cas de
l’incendie de la SONARA, suite auquel la SONARA n’a pas pu rembourser à l’Etat les 31 Md FCFA
d’une échéance de remboursement d’un prêt que l’Etat lui avait rétrocédé et dont il assurait le
paiement vis-à-vis des prêteurs).

51. Le fonctionnement structurel par compensation des dettes croisées n’est pas
conforme à l’orthodoxie budgétaire et constitue une pratique non transparente. Les bonnes
pratiques veulent que soient budgétées et exécutées les dépenses et les recettes au moment où
elles sont dues ou encaissables. La pratique de compensation des dettes croisées revient à
comptabiliser les opérations en jeu essentiellement lors d’opérations de régularisation, soit a
posteriori de la constatation des opérations (souvent sur un exercice différent de celui d’origine
de la dette ou de la créance), parfois pour le seul montant du solde de l’opération de
compensation et sans qu’il n’y ait eu couverture budgétaire en tout ou partie des montants dus.
Cette pratique contrevient au principe d'universalité budgétaire en ce qu'elle conduit à ne pas
faire recette intégrale des recettes dues au budget à partir desquelles sont financées les
dépenses. Cela enlève aussi à l’Etat une marge d’arbitrage sur l’utilisation de ses ressources en
fonction de ses différentes priorités. Elle soulève la question de la transparence et de la sincérité
des comptes (en termes de moment de comptabilisation et de montant à comptabiliser) même si
les autorités ont indiqué à la mission procéder désormais à des écritures de régularisation 32 des
sommes compensées en comptabilité budgétaire. En outre, ces compensations sont réalisées
hors du champ des mécanismes de contrôles internes prévus tout au long de la chaine de la
dépense (notamment le contrôle du respect du service fait).

Les recommandations
• Programmer un audit en vue d’un recensement et d’une analyse de la situation au 31
décembre 2020 des dettes et créances réciproques entre l’Etat et les entreprises
publiques afin de réconcilier les données et positions de part et d’autre. Arbitrer en
interministériel les situations qui ne seraient pas consensuelles. Prévoir une reconnaissance
officielle des dettes réciproques ainsi réconciliées. Sur la base de cet audit, en s’appuyant sur
les circuits et structures administratives existantes, tenir à jour à chaque fin de trimestre
l’évolution de la situation des dettes croisées. (Echéance : 2021)
• Sur la base des données réconciliées et partagées, définir des plans d’apurement
crédibles et progressifs, assis sur les besoins en trésorerie des entreprises publiques. Le
cas échéant, cibler les apurements sur quelques entreprises stratégiques à qui redonner
visibilité et trésorerie en priorité. Mettre en œuvre les plans d’apurement au rythme décidé
et prioriser dans la budgétisation et en exécution dans la gestion de la trésorerie le

32
Il convient également de veiller à ce que les flux compensés fassent l’objet d’une couverture budgétaire
adéquate (à la fois en budgétisation et en exécution) et qu’ils soient couverts avant que de procéder à
l’affectation des moyens disponibles au profit des dépenses nouvelles.

42
 paiement des dépenses obligatoires (par exemple : une facture échue correspondant à une
consommation de l’Etat) avant la réalisation de mesures nouvelles pour ne pas reconstituer
le stock de dettes vis-à-vis des entreprises publiques (Echéance : à compter de 2022).

• Veiller à la comptabilisation et à la couverture budgétaire adéquate, pour éviter la

reconstitution des stocks de dettes, tant en budgétisation qu’en exécution, de
l’ensemble des flux dus aux entreprises publiques au fil de l’eau (consommations de
l’Etat, compensation des manques à gagner). Considérer l’opportunité de soumettre, en cas
d’existence persistante de compensations de dettes croisées, les conventions de
compensation (dépassant un certain seuil) à l’avis préalable consultatif de la Chambre des
comptes. (Echéance : 2022)

• Prévoir la publication de la liste de toutes les conventions de dettes croisées (en cours
et nouvelles) avec leur montant et les parties concernées, ainsi que le suivi annuel de
l’évolution des dettes croisées et du plan d’apurement dans l’annexe au PLF « Concours
financiers ». (Echéance : à compter de 2022)

C. Améliorer le recouvrement des recettes versées par les entreprises

publiques

La situation actuelle

52. Une part importante des recettes fiscales dues par les entreprises publiques n’est
pas recouvrée. 33 Les recettes fiscales et douanières des entreprises publiques (qui sont soumises
au Cameroun à la fiscalité de droits commun) sont perçues par les régies financières (DGI et
DGD) du MINFI. Confrontée à des problèmes de trésorerie (pour partie dus aux difficultés de
paiement de la part de l’Etat), une partie des entreprises n’acquitte pas l’intégralité de ses impôts.
Au 31 décembre 2020, le montant des restes à recouvrer (RAR) dus par les entreprises publiques
s’élève à 211,5 Md FCFA (dont 42 Md FCFA jugés recouvrables ou faisant l’objet d’un moratoire)
pour ce qui concerne la DGI ; s’agissant de la DGD, les RAR sont évalués à 120 Md FCFA dont
62 Md FCFA au titre du millésime 2020 et 17,7 Md dus par l’Etat au titre des fonds de
contrepartie. Il convient de signaler que la SONARA contribue pour environ 142 Md au stock de
RAR. A fin 2020, le volume des RAR représente donc un peu moins de la moitié d’une année de
recettes fiscales dues par les entreprises publiques (sur une base d’environ 700 Md FCFA).

53. Des mesures ont été prises pour améliorer le recouvrement des dettes fiscales des
entreprises publiques. Plusieurs mesures ont été prises par la DGI : une disposition de loi de
finances 2014 qui a interdit aux entreprises de pratiquer la compensation des dettes réciproques
avec les impôts qu'elles collectent auprès des tiers pour le compte de l’Etat, des dispositions
d'apurement par compensation de dettes croisées (avec comptabilisation des montants
compensés au titre des dettes fiscales comme recouvrements de recettes), application de

33
Hors redevance SNH, ces recettes représentent environ 30% des recettes fiscales de l’Etat.

43
mesures d'abattements exceptionnels pour solder les RAR anciens, négociation de moratoire et
d'étalement des dettes, mesures de ponction des subventions que l'Etat verse à ces entreprises
après accord du Ministre des finances. Toutefois, la DGI a souligné qu’il fallait continuer les
efforts de recouvrement et la DGD a précisé qu’il lui était « difficile » d’engager des actions en
recouvrement auprès d’entreprises publiques déjà en difficulté financière compte tenu de leur
caractère stratégique, privilégiant la négociation de protocoles d'accord pour étaler le versement
des sommes dues.

54. La problématique des dividendes versés par les entreprises publiques est
relativement mal suivie par les administrations en charge. Le montant des dividendes perçus
par l’Etat (10,8 Md FCFA en 2020) est faible au sein des recettes de l’Etat (0,3% des recettes
internes de l’Etat). Comme une conséquence, il n’existe pas de stratégie claire et affichée de la
part de l’Etat concernant la distribution des dividendes de la part des entreprises publiques. En
outre, la CTR et la DGB ont un suivi assez lointain des montants relatifs aux dividendes des
entreprises publiques ; ainsi, la DGB a préféré ne pas maintenir le tableau sur les dividendes
versés par les entreprises publiques dans l’annexe « Concours financiers » du PLF 2021 car elle
jugeait peu fiables les informations dont elle disposait. In fine, ce sont les montants encaissés par
la DGTCFM qui font foi.

Les défis à relever

55. La capacité pour l’Etat à assurer le recouvrement effectif des impôts et taxes est un
enjeu majeur, y compris vis-à-vis des entreprises publiques, pour la bonne gestion de la
trésorerie de l’Etat. Les mesures récentes prises par les autorités ont permis de réduire le
volume des RAR ces deux dernières années (les volumes de RAR de la DGI vis-à-vis des
entreprises publiques à fin 2020 sont quasiment divisés par deux par rapport à fin 2018).
Toutefois, une part encore importante des recettes fiscales et douanières n’est pas recouvrée. Il
convient donc de renforcer encore la capacité et l’efficacité pour l’Etat à assurer le recouvrement
effectif des impôts et taxes vis-à-vis des entreprises publiques. Dans une logique de
normalisation progressive des relations financières entre l’Etat et les entreprises publiques, tout
impôt régulièrement dû doit faire l’objet d’une action en recouvrement. Toute somme non
recouvrée doit dès lors être justifiée par ; l’existence d’une contestation de la créance auprès de
la juridiction compétente, la négociation d’un aménagement du paiement dans le temps sur
demande de l’entreprise au vu de sa situation de trésorerie, une admission en non-valeur si
l’administration fiscale reconnait l’invalidité de la créance. En effet, pour la bonne gestion de sa
trésorerie, l’Etat doit avoir la capacité d’avoir une assurance raisonnable du volume de recettes
encaissables et du risque de non-encaissement auquel il devra faire face.

56. L’élaboration d’une stratégie de distribution des dividendes attendus des

entreprises publiques mériterait d’être lancée, son pilotage et son suivi organisé. Sur 25
entreprises excédentaires en 2019 totalisant un résultat de 74 Md FCFA, l’Etat a perçu 10,8 Md de
dividendes de seulement 3 entreprises en 2020. Les entreprises à participation minoritaire n’ont
pas versé de dividendes en 2019 ; l’une d’elle a versé 2,1 Md FCFA en 2020 au titre des résultats

44
de 2019. En moyenne, les taux de distribution de dividendes apparaissent particulièrement bas
quand ils ne sont pas nuls. En outre, les contributions attendues, sous forme de dividendes ou
plus généralement de retours sur investissement, des deux sociétés holding détenues par l’Etat
(SNI et SNH) ne sont pas non plus explicites. Ainsi, en l’absence d’informations prévisionnelles
relatives aux dividendes ou de règles écrites sur le quantum de dividendes attendus par l’Etat
actionnaire 34, il n’est pas possible de garantir que les entreprises versent le montant de
dividendes auxquels l’Etat pourrait prétendre, ni que les dividendes versés correspondent aux
montant effectivement prévus. Enfin, le pilotage et le suivi des prévisions et encaissements des
dividendes mériteraient d’être renforcés : ces prévisions pourraient s’appuyer sur les résultats
prévisionnels figurant dans les plans d’affaires des entreprises et le suivi porter sur les
actualisations de trajectoire financière des entreprises au fil de l’année jusqu’au processus
d’affectation du résultat et le versement effectif sur le compte du Trésor. L’exemple français est
présenté dans l’encadré 3.

Les recommandations
• Clarifier et apurer la situation des RAR en matière de recettes fiscales et douanières
des entreprises publiques : admettre en non-valeur les créances irrécouvrables (prendre
une disposition de loi de finances si nécessaire), négocier par voie conventionnelle un
étalement des paiements des entreprises en situation difficile, conduire des actions en
recouvrement des autres sommes recouvrables, instruire les contestations. (Echéance :
2021)

• Publier la situation des RAR de l’année écoulée et l’évolution par rapport à l’année
précédente par entreprise publique dans l’annexe « Concours financiers », sur la base
des données fournies par la DGI et la DGD. (Echéance : 2021)
• Définir une stratégie de distribution des dividendes de la part des entreprises
publiques et vérifier la situation de chaque entreprise au regard de cette stratégie afin de
valider le montant des dividendes attendus de ces dernières sur la base de leur résultat net
prévisionnel. Afficher les prévisions attendues dans l’annexe « Concours financiers ».
(Echéance : 2022)

• Mettre en place un pilotage et un suivi des dividendes attendus des entreprises par la
DPC au sein de la DGB de l’élaboration de la prévision de dividendes par entreprise
publique au versement effectif (et préciser par voie de circulaire le circuit de
détermination et de versement des dividendes par une entreprise publiques). Assurer la
vérification de l’adéquation des versements à la stratégie de distribution précitée.
(Echéance : 2022)

34
La question des dividendes pose en creux la question de la façon dont les administrations mettent en place les
actions pour renforcer et rechercher l’amélioration de la performance des entreprises publiques ce qui permettra
également d’accroitre le versement de dividendes.

45
 Encadré 3. Principes guidant la politique de distribution de dividendes de l’Etat français
actionnaire
L’Etat français s’est fixé pour objectif d’intervenir dans la politique de distribution de dividendes des
entreprises dont il est actionnaire comme un investisseur de droit commun. Concrètement, la politique de
distribution doit permettre de trouver un équilibre satisfaisant entre les besoins de liquidité de l’entreprise,
la juste rémunération des investisseurs et la nécessité d’aligner les intérêts des dirigeants avec ceux des
actionnaires.

S’il est difficile de conduire une politique de distribution homogène pour l’ensemble du portefeuille,
compte tenu de son hétérogénéité », l’État s’appuie toutefois dans la détermination des dividendes sur
trois grands principes :
- la « recherche d’un niveau de distribution soutenable compte tenu de la trajectoire financière à moyen et
long terme de l’entreprise, notamment les investissements nécessaires à son développement et la maîtrise
de son endettement » ;
- la « rémunération de l’actionnaire en ligne avec celle accordée par leurs principaux comparables, en
particulier dans les secteurs régulés et aux revenus peu volatils » ;
- la « maîtrise du risque de réinvestissement dans des projets à la rentabilité inférieure au coût du capital ».
Concernant les sociétés anonymes (qui représentent l’essentiel du portefeuille de l’Etat actionnaire), les
modalités d’intervention de l’État sont identiques à ceux des actionnaires privés. Ainsi, l’État intervient dans
la politique de distribution de l’entreprise par : - sa présence au conseil d’administration, organe qui
soumet chaque année à l’assemblée générale, pour approbation, une résolution sur le projet d’affectation
du résultat de l’exercice ; - son vote en assemblée générale, cette dernière étant chargée de statuer sur le
projet d’affectation du résultat de l’exercice.
En pratique, l’État actionnaire réexamine tous les ans la politique de distribution de l’ensemble des
entreprises du portefeuille coté avant la tenue des conseils d’administration fixant la politique d’affectation
du résultat proposée à l’assemblée générale. Le degré d’influence de l’État actionnaire varie toutefois selon
son niveau de participation.
Dans son intervention dans la politique de distribution des entreprises, l’Etat doit également veiller, compte
tenu de l’importance prise par l’impératif « budgétaire » de réduction du déficit public, à la tentation
d’imposer aux entreprises dont il est actionnaire un taux de distribution supérieur au niveau optimal, au
risque de les fragiliser sur un plan financier.

Pour comparer les politiques de distribution des entreprises cotées, deux ratios financiers sont couramment
utilisés : - le taux de rendement, qui rapporte le montant des dividendes versés par l’entreprise à son cours
de bourse ; - le taux de distribution, qui représente la part du résultat net de l’entreprise versée aux
actionnaires sous forme de dividendes.
Source : Mission.

D. Maîtriser l’endettement des entreprises publiques

La situation actuelle

57. L’information concernant l’endettement des entreprises publiques est disponible

mais reste partielle et insuffisamment exploitée. Les données de la CTR (notamment au
travers de son rapport annuel) et l’annexe « concours financiers » fournissent des informations

46
sur l’endettement des entreprises publiques 35 pour les seules entreprises qui ont transmis des
états financiers certifiés (par exemple, ADC et CAMAIR-CO n’avaient pas transmis leurs données
2019). En outre, la situation des prêts rétrocédés et des encours de dette garantie est mal connue
des administrations du MINFI. De son côté, la CAA (qui n‘a pas non plus une vision exhaustive de
l‘endettement des entreprises publiques) dispose des informations sur les prêts rétrocédés
puisque c'est elle qui assure la gestion opérationnelle de l'endettement de l'Etat mais ne dispose
pas d'informations prospectives sur la capacité des entreprises publiques à rembourser l'Etat. En
revanche, alors que ce devrait être le cas, elle ne semble pas disposer pas d'une vue exhaustive et
fiable des garanties (elle recense un volume de 34 Md FCFA de garantie accordée alors que la
CAMWATER a informé la mission qu'elle disposait de 100 Md FCFA de dette avalisée par l'Etat) ni
du rythme de remboursement par les entreprises des dettes garanties. Aucun des acteurs
rencontrés par la mission ne dispose d’une vision éclairée et fiable sur les risques liés à
l’endettement des entreprises publiques (notamment concernant le non-paiement des échéances
de prêts rétrocédés ou les possibles appels en garantie de l’Etat). Ainsi, aucune provision
(calibrée sur la base d’une analyse des risques et de leur probabilité d’occurrence) ne semble
prise en compte à ce titre dans le budget de l’Etat.

58. La procédure de demande d’endettement et de recours à la garantie de l’Etat par

les entreprises publiques existe mais n’est pas systématiquement respectée. Le comité de la
dette publique (CNDP), créé par décret et présidé par le Ministre des finances, est chargé
d’émettre un avis motivé sur les requêtes et offres de financement intéressant l’Etat ou ses
démembrements ainsi que sur les emprunts publics extérieurs ou intérieurs ou les emprunts privés
garantis par l’Etat ; il se prononce également sur toutes les opérations de rétrocession de la dette
publique. La CAA assure le secrétariat permanent du CNDP et doit vérifier que toutes les
dispositions sont prises pour que l’entreprise qui s’endette (y compris par une rétrocession de
dette) ou sollicite une garantie de l’Etat puisse rembourser son prêt sans recourir à l’appui
financier de l’Etat. Force est de constater que tous les dossiers d’endettement des entreprises
publiques ne reçoivent pas l’avis préalable du CNDP : ainsi, le Port autonome de Douala a réalisé
un emprunt de 40 Md FCFA et la société ENEO émis un emprunt de 100 Md FCFA sans avoir reçu
l’avis préalable du CNDP. Les conditions de saisine du CNDP ont été fixées par l’arrêté MINFI du
7 avril 2014 qui contient tous les éléments nécessaires à fournir à l’appui du dossier de saisine.
Un rappel à la procédure a d’ailleurs été fait par lettre d’instruction du MINFI du 6 juin 2017 à
l’attention des présidents et directeurs généraux d’établissements et d’entreprises publiques.

Les défis à relever

59. L’amélioration de la connaissance de la situation d’endettement des entreprises

publiques ainsi que des prêts rétrocédés et des garanties apportées par l’Etat est le
principal défi à relever pour en apprécier les risques. Les autorités doivent disposer d’une

35
La dette connue des entreprises s’élevait à 2 983 Md FCFA en 2019. Est fournie une décomposition entre les
dettes financières à moyen et long terme, les dettes fournisseurs, les dettes fiscales, les dettes sociales et autres
dettes.

47
information exhaustive et fiable concernant le volume et la nature des dettes des entreprises
publiques. Il leur faut en outre disposer d’analyses prospectives et quantitatives sur les
conditions de viabilité et de soutenabilité de ces dettes. En effet, à l’occasion de la préparation
du budget (lors des conférences budgétaires), puis au cours de l’exécution (à l’occasion des
informations remontées lors des conseils d’administration ou à tout autre moment), ces
informations portant une appréciation sur l’évolution de l’endettement des entreprises publiques
et les risques de défaut associés ou d’appels en garantie de l’Etat sont essentielles pour tenir
compte de la probabilité d’occurrence de ces risques au sein du budget à la fois en termes de
couverture en crédits budgétaire et de besoins de trésorerie associés. En outre, ces éléments
d’informations et d’analyse de risques doivent être partagés, par une circulation fluide de
l’information, par l’ensemble des acteurs ayant à connaitre la situation de l’endettement des
entreprises publiques, c’est-à-dire la CAA, la DGB, la DGTCFM et la CTR.

60. Le respect des procédures d’examen et d’analyse préalables à l’endettement des

entreprises publiques et à l’octroi des garanties de l’Etat doit permettre de réduire les
risques liés à ces instruments de financement. C'est au travers des examens et analyses
préalables à l'endettement des entreprises publiques et à l'octroi des garanties de l'Etat que
devraient être correctement appréhendés et, le cas échéant, maitrisés les risques liés à ces
instruments de financement. Le cadre réglementaire prévoit une consultation et un examen
préalables des dossiers d’endettement des entreprises publiques. Il est nécessaire de garantir la
bonne application des textes. Les autorités pourraient considérer la prise d’une disposition
législative ou réglementaire visant à rendre caduque tout emprunt ou garantie d’emprunt qui
n’aurait pas reçu l’avis préalable du CNDP.

Les recommandations

• Garantir le respect des procédures d’examen préalable par le CNDP de tout

endettement ou recours à la garantie de l’Etat de la part des entreprises publiques par
la prise d’une disposition législative ou réglementaire visant à rendre caduque tout emprunt
ou toute garantie qui n’a pas reçu l’avis du CNDP. (Echéance : 2021)
• Elaborer et mettre à disposition une vue exhaustive de l’endettement des entreprises
publiques (par entreprise et nature de dettes, y compris prêts rétrocédés et garanties) ainsi
que des plans et échéanciers de remboursement associés. Développer des analyses
prospectives sur les capacités des entreprises à honorer les remboursements et évaluer les
risques de défaut et leurs conséquences pour le budget de l’Etat. Ces éléments pourraient
trouver leur place dans le rapport annuel de la CAA sur le portefeuille de la dette publique
du Cameroun. (Echéance : à compter de 2022)
• Instaurer des modalités de partage et de suivi de l’information sur l’endettement des
entreprises publiques et les risques associés entre les directions concernées du MINFI
(DGB, DGTCFM, CTR) et la CAA. (Echéance : à compter de 2022)

48
• Assurer la bonne prise en compte des risques budgétaires associés à l’endettement des
entreprises publiques dans le budget de l’Etat afin de renforcer sa crédibilité. (Echéance : à
compter de 2022)

V. MAÎTRISER LES RISQUES BUDGÉTAIRES LIÉS

AUX ENTREPRISES PUBLIQUES
A. Source et ampleur des risques budgétaires liés aux entreprises
publiques

La situation actuelle
61. Le secteur des entreprises publiques est une source majeure des risques
budgétaires. Selon les données présentées dans l’annexe « concours financiers » pour 38
entreprises publiques, l’endettement de ces dernières (Figure 3) représentait, à la fin de 2019, 15
% du PIB (dont 2 % du PIB en dettes fiscales et 4 % du PIB en dettes rétrocédées de l’Etat). Le
suivi de ces entreprises et l’analyse des risques budgétaires associés ne sont pas effectués de
manière exhaustive et cohérente pour les raisons citées dans les chapitres précédents,
notamment :
• Le périmètre du portefeuille de l’Etat et le suivi des entreprises publiques ne sont pas
complets. L’absence d’un répertoire unique et exhaustif ainsi qu’une remontée régulière de
l’information (cf. supra III.B) amène à une augmentation des facteurs de risque et leur impact
sur la situation financière de l’Etat.

• Les opérations entre l’Etat et les entreprises publiques sont multiples, ne sont pas bien
identifiées ni publiées, et sont suivies d’une manière fragmentée (cf. supra IV).

• La situation financière de 9 entreprises publiques parmi les 38 analysées présente à la

fin de 2019 des capitaux propres négatifs, et 16 présentent des pertes sur au moins deux
ans pendant la période de 2017-2019. Pour ces entreprises, il est urgent d’entreprendre des
analyses de risques appropriées pour définir les actions à mener.

49
 Figure 3. Evolution de l’endettement des entreprises publiques de 2016 à 2019
18%
15%
16% 15% 14%
14%
12%
12%
10%
9%
8%
6% 7%
6% 6%
4%
2%
0%
2016 2017 2018 2019

Dette totale Dettes Financières Dettes Fournisseurs

Dettes Fiscales Autres Dettes

Source : Concours financiers, calcul de la mission (en pourcentage du PIB).

62. La mission note que certaines entreprises publiques présentent des vulnérabilités
importantes. L’analyse du profil des risques de 15 entreprises publiques 36 (secteur non financier)
selon l’outil développé par le FMI (cf. infra V.B) a montré qu’environ 40 % de ces entreprises
publiques présentent des risques élevés (détail présenté en Annexe 6). La figure 4 montre que les
indicateurs de liquidité 37 présentent un profil de risque très élevé, surtout pour les indicateurs
liés aux rotations comptes fournisseurs et comptes clients, indiquant de forte pression sur la
trésorerie et une probabilité importante de matérialisation des risques à court-terme. Les
indicateurs de solvabilité 38 présentent des résultats mixtes : tandis que le ratio dette sur actifs
reste à faible risque indiquant que les actifs sont en mesure de recouvrir les dettes pour 53 % des
entreprises analysées, l’indicateur couverture des charges d’intérêt présente un profil de risque
très élevé pour 67% des entreprises analysées indiquant que les résultats d’exploitation n’arrivent
pas à honorer les charges financières. Pour les années analysées, six entreprises (SONARA,
CAMRAIL, CDC, CICAM, SONATREL, et CAMPOST) ont présenté un risque global élevé.

36Ces entreprises sont : ALUBASSA, ALUCAM, CAMPOST, CAMRAIL, CAMTEL, CAMWATER, CDC, CICAM, EDC,
ENEO, PAD, SIC, SNH, SONARA, SONATREL.
37Les ratios de liquidité analysés comportent : (i) ratio courant, (ii) ratio de liquidité réduite, (iii) rotation comptes
fournisseurs et (iv) rotations comptes clients.
38 Les ratios de solvabilité analyses comportent : (i) ratio dettes sur capitaux propres, (ii) ratio dettes sur actifs, et
(iii) couverture des charges d’intérêt.

50
 Figure 4. Probabilité de risque pour les ratios utilisés dans l’analyse de 15 entreprises
publiques

100%
7%
90% 20%
33% 33%
80% 40% 40%
47%
53%
70%
67% 67%
73%
60%
87%
50%
40%
30% 67%
53% 53%
20% 40%
33%
10% 27%
20% 20%
0% 7% 7% 7%
0% 0%

Risque très faible Risque faible Risque moyen Risque élevé Risque très élevé

Source : Etats financiers, calcul de la mission.

63. Plusieurs facteurs sous-jacents des risques budgétaires aboutissent à des

performances financières faibles des entreprises publiques. Il s’agit notamment de :

• la faible gouvernance des entreprises publiques (cf. supra II) ;

• l’ampleur des opérations non commerciales (quasi-budgétaire) ou non compensées : une
grande partie de ces entreprises publiques opèrent dans des secteurs stratégiques de
l’économie fournissant des biens et services souvent à des prix contrôlés pour le
consommateur. Elles entreprennent également des activités quasi-budgétaires pour le
compte du gouvernement qui restent non financées ou sous-financées tel que des projets
d’investissement publics ou des projets sociaux ;
• le non-respect des contraintes budgétaires de la part des entreprises publiques : il existe un
manque de discipline budgétaire et des processus d’exécution qui nécessiteraient des
renforcements (par exemple, il n’existe pas de règles de contrôle de la masse salariale).
• la dépendance vis-à-vis de l’Etat pour le financement des opérations d’exploitation et
d’investissement et l’adoption de la pratique de compensation des dettes croisées (Cf. supra
IV.B)

Recommandation
• Mettre en place un cadre de gestion des risques budgétaires selon les étapes suivantes
(A partir de 2021) :

51
 o Identifier et analyser : les sources des risques (une identification des risques transversaux,
une identification des risques propres à chaque entreprise) et une évaluation des risques
(quantification de l’exposition financière, et estimation de probabilité d’occurrence).
o Atténuer les risques (mesures de mitigation) : contrôle direct pour restreindre ou
plafonner le niveau d’exposition de l’Etat pour certaines interventions, régulations pour
renforcer la surveillance, transfert du risque pour éviter l’impact (assurance).
o Faire des provisions : inclure dans le budget des mesures de mitigation.
o Etablir un mécanisme de suivi afin d’examiner régulièrement : i) le potentiel de
concrétisation des risques à mesure que de nouvelles informations deviennent
disponibles ; ii) si les politiques en vigueur restent pertinentes ; et iii) si les mesures
d’atténuation appliquées sont appropriées.
o Divulguer les informations : préparer une déclaration des risques budgétaires telle que
prévue par les directives de la CEMAC 39 le bilan du secteur public, des études de
sensibilité (stress test).

B. Développer les capacités pour l’analyse des risques budgétaires

Situation actuelle

64. Des marges de progrès existent dans l’identification et l’analyse des risques
budgétaires. Comme indiqué ci-dessus, l’annexe « Concours financier », dans son cadre actuel,
ne peut être considérée comme un document d’analyse des risques budgétaires. Le rapport
annuel préparé par la CTR comporte une analyse partielle des risques : certains risques
institutionnels ainsi qu’une analyse des certains ratios financiers permettant d’identifier des
éléments de risques. Cependant ce rapport pourrait être amélioré en présentant notamment : (i)
les principaux agrégats du bilan de chaque entreprise, ainsi qu’une situation consolidée, (ii)
l’ensemble des ratios utilisés en distinguant les risques à court-terme et les risques à long-terme,
et (iii) les mesures d’atténuation et leur impact sur le budget de l’Etat.

Les défis à relever

65. Le Cameroun pourrait commencer la démarche de gestion des risques des

entreprises publiques en se focalisant sur trois points : une identification des risques
transversaux, une identification des risques propres à chaque entreprise et une évaluation des
risques. A titre d’illustration, une telle démarche a été mise en place par la Côte d’Ivoire avec
succès en identifiant les principales entreprises à risques, puis identifiant les facteurs de risques
(macroéconomiques, régulatoires, opérationnels, etc.) et enfin estimant les risques.

66. L’appréhension des risques budgétaires figurant dans l’annexe « Concours

financiers » peut être nettement améliorée et développée. Les risques budgétaires

39Directive n°01/11-UEAC-190-CM-22 de la CEMAC sur la loi de finances qui exige la production d’un rapport sur
les risques budgétaires.

52
concernant les entreprises publiques sont abordés de façon littéraire sans qu’il ne soit fourni
d’éléments analytiques expliquant le mécanisme de réalisation du risque pour l’Etat ni d’éléments
quantitatifs du risque encouru (cf. supra III.B). Par exemple, dans l’édition PLF 2021,
l’endettement des entreprises publiques est abordé de manière descriptive et superficielle sans
mention des sources majeures de risques pour l’Etat : au cas d’espèce, le risque de défaut de telle
ou telle entreprise ou le risque d’appel en garantie qui conduirait l’Etat à devoir intervenir en
appui de l’entreprise publique par un débours en trésorerie.

67. Il est impossible de quantifier la magnitude des risques sans analyse de viabilité
financière des entreprises. Une telle analyse pourrait être basée sur la méthodologie de
notation de crédit pratiquées par les principales agences de notation (ex : Standard & Poor,
Moody’s, Fitch). Ces méthodologies se basent sur le calcul de ratios financiers standardisés
permettant d’appréhender le niveau de risque sur plusieurs dimensions, les différents niveaux de
risque étant par la suite agrégés en une notation de crédit reflétant le risque auquel est exposée
l’entreprise face à des difficultés temporaires ou permanentes.

68. Le FMI a développé un outil interne simplifié « SOE health check tool » qui pourrait
aussi servir de base au travail d’analyse des risques. Il permet de calculer une notation de
risque simplifiée sur la base des chiffres fournis par chaque entreprise dans ses comptes annuels
audités. Cinq critères ont été retenus pour déterminer la viabilité d’une entreprise publique : des
ratios sur (i) la liquidité, (ii) la solvabilité, (iii) la rentabilité, (iv) la performance financière, et (v) la
relation avec le gouvernement. L’Annexe 6 détaille la méthodologie sous-jacente de l’outil. L’outil
permet de présenter une matrice globale des risques pour l’ensemble des entreprises analysées
pour une année déterminée (cf. figure 5) ainsi que l’évolution des risques sur une période de
temps pour une seule entreprise (cf. figure 6).

69. Un travail d’analyse de risques précis permettrait de définir une feuille de route à
court terme pour la gestion des risques liés aux entreprises publiques. Les différentes
notations de risques permettraient de mettre en évidence les entreprises en difficulté et
nécessitant une action prioritaire. Pour ces entreprises, trois types de mesures peuvent être
envisagés : (i) restructurations opérationnelles et plan de redressement permettant une
rationalisation des transferts de l’Etat ; (ii) réformes sectorielles (ex : réforme des prix administrés
et rationalisation des activités quasi-budgétaires des entreprises) ; ou (iii) stratégies financières
(monétisations d’actifs, privatisations totales ou partielles ou liquidation).

70. Cependant, cette feuille de route nécessite de dresser un inventaire des activités
quasi-budgétaires menées par les entreprises publiques. Les opérations quasi-budgétaires
sont des opérations ayant un objectif de politique publique qui restent partiellement ou
totalement non compensées et qui aggravent la situation financière des entreprises. Les
opérations quasi-budgétaires peuvent prendre différentes formes comme lorsque l’entreprise
charge des prix inférieurs à ceux du marché, les prix fixes pour la fourniture des services tels que
l’électricité et l’eau fournissant ainsi une subvention implicite aux consommateurs, et les achats
subventionnés lorsqu’une entreprise cliente paie en dessous des prix de marché (cas d’ALUCAM).

53
L’information sur ces opérations doit décrire le coût d’opportunité de l’activité et le mécanisme
conçu pour indemniser l’entreprise pour tout impact négatif sur sa situation financière. La
quantification des transferts indirects - en particulier sous la forme de mesures politiques, telles
que des politiques d'achat préférentielles ou des allégements fiscaux – peut être difficile.

Les recommandations

• Développer des outils d’identification et d’analyse de performance financière et de

probabilité des risques (Echéance : 2022). Ceci exigerait :
o d’améliorer la remontée des données surtout les états financiers, l’actualité et la
périodicité des données (Axe 2. Améliorer la transparence) ;
o d’améliorer le traitement de l’information présentés dans les états financiers en la
croisant avec l’information budgétaire et comptable ;
o de dresser un inventaire des activités quasi-budgétaires ;
o de suivre les risques financiers d’une manière plus précise :
 Développer une matrice des risques en mettant en place des analyses détaillées de
viabilité financière en s’inspirant de l’outil du FMI « SOE health check tool » ;
 Suite à ces analyses, développer des feuilles de route à court-terme pour la gestion
des risques avec le développement des mesures d’actions prioritaires.
• Préparer un état des risques budgétaires pour les entreprises publiques. Cette
déclaration des risques pourrait faire partie de l’annexe « concours financiers » et/ou d’une
déclaration des risques budgétaires globale. Cette déclaration devrait idéalement présenter :
(i) un inventaire des principaux risques ainsi qu’une description analytique, (ii) une
quantification de l’exposition financière (impact sur le budget), (iii) une estimation de
probabilité d’occurrence et (iv) les mesures budgétaires ainsi que les actions prioritaires
aboutissant à l’atténuation du risque. (Echéance : à partir de 2022).

54
 Figure 5. Aperçu de la matrice des risques pour une seule Figure 6. Aperçu de l’évolution des risques pour
année CAMWATER, 2017-2019

Derniere annee disponible CAMWATER SONARA CAMTEL Matrice des risques 2017 2018 2019
Indicateurs de liquidité Indicateurs de liquidité
Ratio Courant Risque eleve Risque tres eleve Risque moyen Ratio Courant Risque moyen Risque moyen Risque eleve
Ratio de liquidité réduite Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Ratio de liquidité réduite Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible
Rotation Comptes fournisseurs Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Rotation Comptes fournisseurs Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Rotation Comptes Clients Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Rotation Comptes Clients Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Indicateurs de solvabilité Indicateurs de solvabilité
Ratio Dette sur Capitaux Propres Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Ratio Dette sur Capitaux Propres Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Ratio Dette sur Actifs Risque moyen Risque tres faible Risque moyen
Ratio Dette sur Actifs Risque moyen Risque moyen Risque moyen
Couverture des charges d'intérêt Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible
Couverture des charges d'intérêt Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Indicateurs de profitabilité
Indicateurs de profitabilité
Marge sur résultat net (%) Risque moyen Risque eleve Risque moyen
Marge sur résultat net (%) Risque tres eleve Risque moyen Risque moyen
ROA (%) Risque moyen Risque eleve Risque moyen
ROE (%) Risque moyen Risque tres faible Risque moyen
ROA (%) Risque eleve Risque moyen Risque moyen
ROE (%) Risque moyen Risque moyen Risque moyen
Indicateurs de performance financière Indicateurs de performance financière
Ratio Dépenses de fonctionnement / CA Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Ratio Dépenses de fonctionnement / CA Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible
Marge d'exploitation Risque tres eleve Risque tres eleve Risque moyen Marge d'exploitation Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Relations financières avec le budget Relations financières avec le budget / les administrations publiques
Ratio Subventions / CA (%) Risque faible #VALUE! Risque tres faible Ratio Subventions / CA (%) Risque tres eleve Risque moyen Risque faible
Ratio Dettes Fiscales et Sociales / Passif courant (%) Risque faible Risque moyen Risque tres eleve Ratio Dettes Fiscales et Sociales / Passif couRisque eleve Risque eleve Risque faible
Evaluation du risque total Risque moyen Risque eleve Risque moyen

Source : Etats financiers, calcul de la mission.

55
 Annexe I. Dispositions relatives à la promotion du droit
d’information
Loi 2018/011 du 11 juillet 2018 portant code de transparence et de bonne gouvernance

Art.8 : Les relations entre l’administration publique et les entreprises Art.13 al2 : Les parlementaires disposent d’un droit d’information
publiques ou d’autres entités publiques sont régies par des et de communication sans réserve sur tous les aspects relatifs à la
dispositions claires et accessibles au public. gestion des deniers publics.

Art.19 ; Les administrations en charge des statistiques collectent,
traitent et diffusent les données et informations relatives aux
finances publiques en toute indépendance par rapport aux autorités
politiques.
Art.23 : Le Gouvernement publie des informations détaillées sur le
niveau et la composition de son endettement, interne comme
externe, de ses actifs financiers et de ses principales obligations
financières, notamment les droits acquis concernant les retraites
de la fonction publique, les garanties accordées aux entités
publiques comme privées et les avoirs en ressources naturelles.

Art.50 : L’ensemble des informations et documents relatifs aux

finances publiques sont publiés par les institutions compétentes sur
leur site internet dès qu’ils sont disponibles

Loi 2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des entreprises publiques

Art.9 : Les tutelle technique et financière, en liaison avec les Conseils Article 23 : Les entreprises publiques sont tenues de publier dans
d’administration, concourent au suivi de la performance des un journal d’annonces légales, au moins une fois par an, une note
entreprises publiques. Les entreprises publiques adressent aux d’information financière sur la situation de leurs comptes
tutelles technique et financière, tous les documents et informations
relatifs à la vie de l’entreprise publique, notamment les états
financiers, le rapport du commissaire aux comptes et les rapports
d’activités. Les ministres concernés adressent au Président de la
République un rapport annuel sur la situation des entreprises
publiques dont ils assurent la tutelle technique.

56
 Annexe II. Principaux ratios et indicateurs utilisés
N0 Ratios/indicateurs Définition

1. Marge d’exploitation ou La marge d’exploitation est le rapport de l’excédent brut d’exploitation sur le chiffre d’affaire. Ce ratio mesure la
marge opérationnelle performance de l’entreprise publique indépendamment de ses politiques de financement et d’investissement. Ce ratio
exprime en pourcentage ce que l’entreprise publique gagne ou perd pour un chiffre d’affaires de 100 FCFA réalisé. Ce ratio
permet d’évaluer la profitabilité d’une entité.

2. Rotation de l’actif Le ratio de rotation de l'actif économique rapporte le chiffre d'affaires réalisé par une entreprise publique avec le montant
des capitaux investis (Immobilisations brutes + besoins ou ressources de financement du cycle d’exploitation). Le ratio de
rotation de l’actif économique ou des capitaux investis exprime le volume d’activité que l’entreprise publique réalise pour
100 FCFA investi autrement dit comment investir pour réaliser 100 FCFA de chiffre d’affaires.

3. Rentabilité économique Le ratio rapporte l’excédent brut d’exploitation sur les capitaux investis (Immobilisations brutes + besoins ou ressources de
financement du cycle d’exploitation). La rentabilité économique mesure la rentabilité des capitaux dégagés, c’est à dire la
capacité de l’entreprise publique à générer des bénéfices à partir des capitaux investis. Ce ratio exprime en pourcentage ce
que l’entreprise publique gagne ou perd pour un investissement de 100 FCFA réalisé.

4. Rentabilité financière Le ratio rapporte le résultat net sur les capitaux propres. La rentabilité financière mesure la capacité des capitaux investis par
les actionnaires et associés (capitaux propres) à dégager un certain niveau de profit. Ce ratio permet de mesurer ce que
rapporte 100 FCFA d’investissements en actions faits par l’actionnaire, qui est l’Etat.

5. Solvabilité Le ratio rapporte la dette financière sur les capitaux propres. La solvabilité d'une entreprise publique, c'est sa capacité à
honorer ses dettes. Elle se mesure généralement à travers plusieurs ratios financiers qui évaluent la capacité de l'entreprise
publique à couvrir ses échéances de court terme et de long terme. Ce ratio permet d’apprécier la dépendance ou
l’indépendance financière d’une entité.

6. Charges du personnel
sur la richesse créée
Le ratio rapporte les charges de personnel sur la valeur ajoutée (richesse créée par une entreprise publique destinée à être
repartie aux différentes parties prenantes (salariés, Etat, créanciers, partenaires financiers etc..). Il permet de calculer la part
de la marge qui est redistribuée aux salariés mais également de mesurer la participation des salariés à la création de la
richesse de l’entreprise publique. Ce ratio exprime en pourcentage ce que l’entreprise publique donne aux salariés pour une
création de richesse de 100 FCFA réalisé.

7. Amortissement de l’outil Le ratio de vétusté, exprimé en pourcentage, mesure le niveau d’usure de l’appareil de production d’une entreprise
de production publique. Il rapporte les immobilisations corporelles nettes aux immobilisations corporelles brutes.

8. Défaillance Un certain nombre d’entreprises publiques ont leurs capitaux propres entièrement absorbés du fait de leurs résultats
négatifs successifs. Les capitaux propres étant devenus négatifs ou inférieurs à la moitié du capital social, il y’a risque de
dissolution de ces entreprises publiques, ainsi qu’une incertitude significative sur la continuité d’exploitation de ces
dernières par absence de recapitalisation.

Source : Annexe au projet de loi de finances 2021 « Concours financiers aux entreprises publiques ».

57
 Annexe III. Portefeuille de l’Etat par secteur d’activité et
catégorie (situation en 2019)
Répartition par catégorie

Secteur d’activité Nbre

1 2 3 4 5

Agriculture 8 1 1 - 2 4

Construction 5 - - - 1 4

Eau et Energie 7 2 - 2 2 1

Industrie 3 1 - 1 - 1

Information & Communications 3 1 - - - 2

Service financier* 5 - - 1 - 2

Tourisme** 6 - - - - -

Transports*** 7 - - 4 1 1

Total**** 44 5 1 8 6 15

*Deux (02) services financiers ne sont pas classes : Commercial Bank of Cameroon et Banque Camerounaise des Petites et
Moyennes Entreprises publiques.
**Toutes les six (06) entreprises publiques du secteur du tourisme ne sont pas classées.
***Une (01) entreprise publique du secteur des transports n’est pas classée : le Port Autonome de Limbe.
**** Sur un total de 44 entreprises publiques, 35 sont classées et 9 non classées.
Source : Mission sur la base des données de l’annexe au projet de loi de finances 2021 « Concours financiers aux entreprises
publiques ».

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 Annexe IV. Processus d’élaboration des contrats
programmes
Etapes Description Acteurs

Etape 1.  Production d’un plan stratégique par la direction de l’entreprise  Direction Générale
publique.
Etape 2.  Approbation du plan stratégique par le Conseil d’administration et  Conseil d ’administration
sa communication à la tutelle technique et à la tutelle financière.
Etape 3.  Constitution d’un comité d’experts pour l’élaboration du projet de  Tutelles technique et
contrat programme, composé des représentants de la tutelle financière
technique et de la tutelle financière
Etape 4.  Elaboration du projet de contrat programme par le comité  Comité d’experts
d’experts.
Etape 5.  Approbation du projet de contrat programme par le Conseil  Conseil d’administration
d’administration.
Etape 6.  Approbation du projet de contrat programme par les deux tutelles  Tutelles technique et
et signature avec les dirigeants de l’entreprise publique financière

Le contrat de programme est évalué, en toute indépendance par une structure désignée, à l’aide
des indicateurs de performance, objectivement vérifiables, contenus dans le contrat sur la base des
résultats réalisés en comparaison aux résultats attendus sur lesquels les gestionnaires se sont
engagés.

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 Annexe V. Fiche de recommandation lié à l’apurement des
dettes réciproques
La situation actuelle des dettes et créances réciproques entre l’Etat et les entreprises
publiques et entre les entreprises publiques elles-mêmes n’est pas connue de façon précise
et exhaustive pour l’ensemble du champ des entreprises publiques. Cette clarification des
engagements et créances réciproques de l’Etat et des entreprises publiques d’une part, et des
entreprises publiques entre elles, d’autre part, constitue une exigence préalable dans le cadre du
processus d’assainissement des relations financières entre ces parties proposé par la mission. Elle
permettra d’améliorer la lisibilité des comptes des entreprises, l’analyse de leur solvabilité à court
terme et de donner à l’Etat la connaissance de sa propre situation nette (créances – dettes) vis-à-
vis de ses entreprises publiques. L’objectif du Gouvernement devrait être de déterminer le
montant définitif de ces dettes et créances à une date donnée et de mettre en place les
dispositions nécessaires, pour maintenir à l’avenir des relations financières saines.

L’évaluation des dettes et créances croisées doit obéir à une démarche encadrée, selon des
modalités bien définies. En raison de la complexité des relations financières entre les entités
susmentionnées et pour assurer l’audit des opérations, le processus d’identification des dettes et
créances croisées pourrait être confié à un organe d’audit externe et devrait permettre d’assurer :

o la désignation d’une autorité neutre (non impliquée directement dans le traitement du

dossier) pour conduire les travaux d’évaluation, afin de garantir l’intégrité du processus ;
o la fixation d’une date butoir de finalisation à respecter de façon stricte, afin d’encadrer le
processus dans le temps et éviter la poursuite de relations complexes durant la période
d’évaluation ;

o la rédaction de procès-verbaux (PV) paraphés et signés par tous les participants aux
séances de travail ;

o l’adoption d’un protocole de validation des dettes/créances, pour faciliter la prise de

décision ;

o l’implication des premiers responsables des entreprises publiques et des directions

compétentes de l’administration dans le processus ;

o la validation des conclusions de l’audit d’évaluation au niveau gouvernemental (Conseil

des Ministres) ;

o l’élaboration d’un plan d’apurement crédible et progressif, tenant compte de la situation

et des besoins en trésoreries des entreprises ;

o la mise en place d’un cadre de suivi de l’apurement et de surveillance du respect des

décisions prises (un comité interministériel à haut niveau par exemple).

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Annexe VI. Outil d’identification des risques des entreprises
publiques
Le FMI, dans le cadre de développement d’un nouvel ensemble d'outils analytiques et de conseils
de gestion pour mieux comprendre et gérer les risques budgétaires, a créé l’outil « SOE Health
Check ». Cet outil a pour objectif d’évaluer l'état des finances des entreprises publiques (SOE) et
identifier les principaux risques budgétaires, y compris l'appel potentiel sur le budget.

L’outil réplique de manière simplifiée les méthodologies des agences de notation. Cette
méthodologie s’applique en trois étapes :

• Etape 1 : Calcul des ratios standardisés : il s’agit de (i) définir des dimensions clefs d’analyse
des risques et (ii) calculer des ratios simples indiquant le niveau de risque pour chacune des
dimensions
• Etape 2 : Définition de seuils de risque pour chacun des ratios. Des seuils de risque
standardisés peuvent être adoptés, ou pour une analyse plus précise, les seuils de risque
peuvent être adaptés au secteur d’opération et à l’appétit pour le risque des autorités
• Etape 3 : Définition d’une notation de risque globale. Il s’agit d’une moyenne pondérée des
différents niveaux de risque.

Cinq critères principaux font partie de l’outil pour déterminer la viabilité d’une entreprise
publique. Tableau 4 présente un aperçu de ces critères et les ratios utilisés :

• Liquidité : Capacité de l’entreprise à honorer ses obligations financières de court terme

• Solvabilité : Capacité de l’entreprise à honorer ses obligations financières de long terme par
ses flux futurs de revenus
• Rentabilité : Capacité de l’entreprise à générer des profits suffisants pour ses actionnaires
• Performance financière : Capacité de l’entreprise à contrôler ses couts
• Relations avec le gouvernement : Capacité de l’entreprise à opérer de manière indépendante
du gouvernement, sans flux excessifs dans un sens comme dans l’autre

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 Tableau 5. Aperçu des ratios utilisés dans l’outil SOE Health Check
Ratios
Liquidité
Ratio courant
Ratio rapide
Rotation des paiements
par les clients
Rotation des paiements
des fournisseurs
Solvabilité
Dettes sur fonds propres
Dettes sur actifs
Couverture de charges et
d’intérêt
Rentabilité
Marge sur résultat net
Retour sur actifs
Retour sur fonds propres
Performance financière
Ratios dépenses de
fonctionnement
Relation avec le gouvernement
Ratio subventions nettes (Subventions – dividendes) /
sur chiffres d’affaires chiffre d’affaires
Ratio dettes fiscales et
sociales sur passif courant
Formule
Actifs courants / passifs courants
(Actifs courants – stocks) / passifs
courants
(Comptes clients/Cout des
intrants) *365
Comptes fournisseurs/chiffre
d’affaires) *365
Dette long-terme/fonds propres
Dette long-terme/actifs
Résultat d’exploitation/charges
d’intérêts
Résultat net/chiffre d’affaires
Résultat net/actifs
Résultat net/fond propres
Chiffre d’affaires / dépenses de
fonctionnement
Dettes fiscales et sociales / passif
courant
Description
Capacité à honorer les obligations financières
de court terme par la vente d’actifs liquides.
Capacité à honorer les obligations financières
de court terme par la vente uniquement des
actifs les plus liquides (en excluant les stocks)
Vitesse de paiement par les clients. Se mesure
en jours.
Vitesse de paiement des fournisseurs. Se
mesure en jours.
Mesure la dépendance de l’entreprise sur le
financement extérieur pour ses opérations.
Mesure la charge d’endettement de
l’entreprise.
Mesure la capacité de l’entreprise à honorer
les paiements d’intérêts.
Mesure la capacité de l’entreprise à
transformer son chiffre d’affaires en résultat
net
Mesure l’efficacité de l’utilisation des actifs de
l’entreprise pour la génération de profits.
Indique également la vitesse à laquelle les
fonds propres sont érodés.
Le retour sur fonds propres doit être au moins
égal au cout d’endettement du gouvernement
plus une prime de risque.
Mesure la capacité de l’entreprise à générer
des revenus adéquats. Un ratio inférieur à 1
indique une incapacité à générer des revenus
supérieurs aux couts. L’entreprise ne pourra
pas opérer d’une façon soutenable en absence
de ressources supplémentaires.
Mesure la dépendance de l’entreprise vis-à-vis
des transferts du gouvernement.
Mesure les dettes de l’entreprise vis-à-vis du
gouvernement en % du passif courant total.

Source : Mission.

Si aucune norme comptable n’existe en la matière, il existe néanmoins des seuils qualitatifs au-
delà desquels un ratio peut être jugé risque. L’outil définit ainsi pour chacun des ratios des seuils

62
normatifs permettant de noter la situation au regard de ce ratio de « Risque très faible » à «
Risque très élevé » (1 à 5). La notation de risque finale représente la moyenne arithmétique des
différentes notations de risque.

Tableau 6. Aperçu de la matrice des risques présentant les ratios et les seuils
Matrice des risques - Sociétés non Financières Risque faible Risque moyen Risque élevé Risque très élevé
Indicateurs de liquidité
Ratio Courant Greater than 2 1.5 1.25 1
Ratio de liquidité réduite Greater than 1 0.75 0.67 0.5
Rotation Comptes fournisseurs Less than 30 60 90 120
Rotation Comptes Clients Less than 30 40 50 75

Indicateurs de solvabilité
Ratio Dette sur Capitaux Propres Less than 0.5 1 1.5 2
Ratio Dette sur Actifs Less than 0.25 0.5 0.75 1
Couverture des charges d'intérêt Greater than 4 3 1.5 1

Indicateurs de profitabilité
Marge sur résultat net (%) Greater than 20% 10% 0% -10%
ROA (%) Greater than 8% 4% 0% -5%
ROE (%) Greater than 15% 8% -5% -10%

Indicateurs de performance financière

CA/Ratio Dépenses de fonctionnement Greater than 1.5 1.25 1 0.75
Marge d'exploitation Greater than 20% 15% 10% 5%

Relations financières avec le budget / les administrations publiques

Ratio Subventions / CA (%) Less than 30% 40% 50% 60%
Ratio Dettes Fiscales et Sociales / Passif courant (%) Less than 0.2 0.3 0.4 0.5

Source : SOE Health Check Tool.

L’outil fournit une base de départ pour les analyses de risque qui peuvent être ensuite
graduellement améliorées par la prise en compte des spécificités sectorielles de certaines
entreprises (ajustement de certains seuils ou ajout de nouveaux ratios). Par exemple, dans le
cadre de la mission l’outil a été utilisé pour analyser la performance financière de 15 entreprises
publiques (cf. figure 6), opérant dans des différents secteurs. Une analyse plus détaillée pourra la
suite se limiter à chaque secteur d’activité.
La notation de risque de l’entreprise peut ensuite être associée à une probabilité normative
d’incidence de risque financier. Une difficulté financière d’une entreprise publique se traduit
typiquement par une injection de fonds propres et/ou une reprise ou garantie de passifs.
Quand le montant de l’exposition de l’Etat est connu (ex : pertes cumulées ou total de la dette de
l’entreprise), la probabilité de risque peut servir de base au calcul du passif contingent pour l’Etat
(exposition totale x probabilité de risque).
La notation de risque peut également être utilisée pour déterminer ex ante l’exposition
potentielle de l’Etat au titre d’une garantie en cours d’octroi et, le cas échéant, le cout de la
garantie dans les pays pratiquant une tarification des garanties octroyées aux entreprises.

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 Figure 7. Illustration de la matrice des risques des 15 entreprises non financières

Derniere annee disponible CAMWATER SONARA CAMTEL ENEO EDC ALUBASSA CAMRAIL SIC PAD CDC ALUCAM SNH CICAM SONATREL CAMPOST
Indicateurs de liquidité
Ratio Courant Risque eleve Risque tres eleve Risque moyen Risque tres eleve Risque faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque faible Risque tres eleve
Ratio de liquidité réduite Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque eleve Risque tres faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve
Rotation Comptes fournisseurs Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve
Rotation Comptes Clients Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque eleve Risque tres eleve Risque eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Indicateurs de solvabilité
Ratio Dette sur Capitaux Propres Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Ratio Dette sur Actifs Risque moyen Risque tres faible Risque moyen Risque tres faible Risque eleve Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque faible Risque tres faible Risque tres faible Risque faible Risque moyen Risque moyen
Couverture des charges d'intérêt Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque moyen Risque faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Indicateurs de profitabilité
Marge sur résultat net (%) Risque moyen Risque eleve Risque moyen Risque moyen Risque faible Risque moyen Risque eleve Risque faible Risque moyen Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
ROA (%) Risque moyen Risque eleve Risque moyen Risque moyen Risque moyen Risque faible Risque eleve Risque moyen Risque moyen Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
ROE (%) Risque moyen Risque tres faible Risque moyen Risque moyen Risque faible Risque moyen Risque eleve Risque moyen Risque moyen Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres eleve Risque moyen

Indicateurs de performance financière

Ratio Dépenses de fonctionnement / CA Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque tres faible Risque moyen Risque eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque tres eleve
Marge d'exploitation Risque tres eleve Risque tres eleve Risque moyen Risque eleve Risque tres faible Risque moyen Risque tres eleve Risque moyen Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve Risque tres eleve
Relations financières avec le budget
Ratio Subventions / CA (%) Risque faible #VALUE! Risque tres faible Risque tres faible #VALUE! #VALUE! #VALUE! #VALUE! #VALUE! Risque tres faible #VALUE! #VALUE! #VALUE! #VALUE! #VALUE!
Ratio Dettes Fiscales et Sociales / Passif courant (%) Risque faible Risque moyen Risque tres eleve Risque tres faible Risque eleve Risque moyen Risque tres faible Risque moyen Risque faible Risque eleve Risque tres faible Risque tres eleve Risque moyen Risque faible Risque tres faible
Evaluation du risque total Risque moyen Risque eleve Risque moyen Risque moyen Risque moyen Risque faible Risque eleve Risque faible Risque moyen Risque eleve Risque moyen Risque moyen Risque eleve Risque eleve Risque eleve
Sources : Etats financiers, calculs de la mission
Les dernières année disponible : 2019 (CAMWATER , CAMTEL, EDC, ALUBASSA, CAMRAIL, SIC, PAD, ALUCAM, SNH, CICAM) – 2018 (ENEO, CDC, CAMPOST,
SONATREL) – 2017 (SONARA)
Note : Probabilité de risque
Risque très faible 0% Risque faible 25% Risque moyen 50% Risque élevé 75% Risque très élevé 100%

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Département des Finances Publiques
Fonds Monétaire International
700 19th Street NW
Washington, DC 20431
USA
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