PRIMATURE République du Mali

************************ Un Peuple - Un But - Une Foi

Ecole Nationale d’Administration

MODULE : COMPTABILITE PUBLIQUE

THEME : L’efficacité du contrôle externe dans l’exécution

des opérations budgétaires : cas du Mali.

Groupe 1 de la 7ème Promotion

Membres du groupe : Corps

Kassim DIARRA Administrateurs Civils

Karim BERTHE Administrateurs Civils
Youssouf DIARRA Administrateurs Civils
Moussa dit Noury SISSOKO Conseillers des Affaires Etrangères
Brahima MAIGA Inspecteurs des Douanes
Abdoulaye COULIBALY Inspecteurs des Finances
Alhousseyni ISSA Inspecteurs des Finances
Ahamada COULIBALY Inspecteurs des Impôts
Boureima YALCOUYE Inspecteurs des Impôts
Ousmane TRAORE Planificateurs
Gouanflo DIARRA Administrateurs du Travail et de la Sécurité Sociale
Adama DEMBELE Inspecteurs du Trésor
Chargé du cours : Dr Mohamed TRAORE
 Sigles et abréviations

DPBEP : Document De Programmation Budgétaire Et Economique Pluriannuelle.

INTOSAI : organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques.

II
 Sommaire
Sigles et abréviations ..........................................................................................................................II
Sommaire ..........................................................................................................................................III
Introduction........................................................................................................................................1
I. Présentation de l’ossature du contrôle externe en matière d’exécution des opérations
budgétaires au Mali : ..........................................................................................................................5
II. Analyse de l’efficacité du contrôle externe en matière d’exécution des opérations
budgétaires au Mali : ........................................................................................................................ 12
CONCLUSION : .................................................................................................................................. 17
Références bibliographiques : ........................................................................................................... 19
Table des matières ............................................................................................................................ 20

III
 Introduction

L’argent public est au cœur de l’Etat de droit et de la démocratie. La collecte et l’utilisation des
fonds publics respectent les principes de l’Etat de droit : la légalité, la transparence, le contrôle
démocratique et la responsabilité 1 . Ainsi, l’agent chargé de sa gestion doit faire l’objet de
contrôle dans l’exercice de ses missions d’exécution des opérations budgétaires. Alors, dans le
dessein d’amorcer un développement pérenne et de promouvoir une gestion saine des finances
publiques, l’administration malienne s’est dotée d’un dispositif de contrôle dès les premières
heures de son indépendance. Il existe un système de contrôle des finances publiques au Mali
depuis son accession à l’indépendance en 1960 même si ce système semble connaitre peu
d’évolution.

Le contrôle des finances publiques constitue un rouage substantiel dans la gestion des finances
publiques, c’est un impératif démocratique et souverain. Ainsi la reddition et le jugement des
comptes des comptables publics sont d’ordre public et prennent racine dans l’article 15 de la
Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen du 26 aout 1789 qui stipule que : « la société
a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

De ce fait, au-delà des contrôles internes inhérents au fonctionnement des organismes de gestion
de deniers publics assortis des insuffisances majeures et ce nonobstant les corps de contrôle qui
pullulent ; le contrôle externe constitue un dispositif incontournable. La corruption qui a pignon
sur rue au Mali et les dysfonctionnements tous azimuts dénotent d’un dispositif de contrôle peu
performant. Ce manque de performance se présente comme étant le corollaire du manque de
vision globale dans la conception et l’exécution des différents contrôles. Ce qui rendait la
réforme impérieuse.

C’est dans cette dynamique que le Mali a entrepris plusieurs réformes en lien avec son dispositif
de gestion des finances publiques. Le Plan d’Action du Gouvernement relatif à l’Amélioration
et à la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PAGAM-GFP), phase I et II exécuté
successivement de 2006 à 2009 et de 2011 à 2015 sous la houlette de la Cellule d’Appui à la
Réforme des finances publiques (CARFIP), visait notamment par le biais de la gestion axée sur
les résultats, une amélioration du système en place et une modernisation de la gouvernance
financière dans sa première phase. La deuxième phase, plus ambitieuse, avait pour finalité la

1
Préambule de la Loi N°2013-031 du 23 juillet 2013 portant approbation du code de transparence dans la
gestion des finances publiques. ;

1
mobilisation et l’allocation efficientes des ressources publiques dans le dessein d’atteindre les
objectifs de croissance et de réduire la pauvreté.

De même le nouveau cadre harmonisé des finances publiques, adopté par l’UEMOA en
2009,2011,2012, comprend huit directives qui comportent notamment des normes relatives à la
transparence dans la gestion des deniers publics. Les six directives adoptées en 2009 portent
sur le code de transparence dans la gestion des finances publiques 2, les lois de finances3,le
règlement général de la comptabilité publique4,la nomenclature budgétaire de l’Etat5, le plan
comptable de l’Etat6 et le tableau des opérations financières de l’Etat7, ainsi qu’une directive
additionnelle intervenue en 2011 relative à la comptabilité des matières 8.

L’internalisation de ces normes dans le droit positif malien engendra de profondes mutations
dans la gestion des finances publiques, dans la mesure où le traité modifié instituant l’UEMOA
dispose que « les directives lient tout Etat membre quant aux résultats à atteindre »9. En effet
la budgétisation par programmes, le développement de la pluri-annualité des crédits
budgétaires, la déconcentration de l’ordonnancement, le renforcement des compétences des
institutions de contrôle externe et des pouvoirs de l’Assemblée nationale, apparaissent comme
le plus beau fleuron de cette réforme. Le Mali a transposé une grande partie de ces directives.

Seul un contrôle sempiternel et rigoureux aussi bien en amont qu’en aval de la chaine des
finances publiques, indicateur privilégié et épine dorsale de la politique économique et
financière de l’Etat, pourrait servir de levier pour les pouvoirs publics afin d’impulser
l’efficacité, l’économie et l’efficience dans la gestion publique et de ressusciter une situation
économique exsangue. Ainsi, la transparence et la régularité deviennent le leitmotiv de la
gestion des finances publiques du cadre.

Selon l’Article 90 du décret portant règlement général sur la comptabilité publique10, « sans
préjudice des pouvoirs de l’Assemblée nationale, les opérations d'exécution du Budget de l'Etat
sont soumises à un double contrôle administratif et juridictionnel ».

2
Directive n°1/2009/CM/UEMOA ;
3
Directive n°6/2009/CM/UEMOA ;
4
Directive n°7/2009/CM/UEMOA ;
5
Directive n°8/2009/CM/UEMOA ;
6
Directive n°9/2009/CM/UEMOA ;
7
Directive n°10/2009/CM/UEMOA ;
8
Directive n°3/2009/CM/UEMOA ;
9
Article 43 alinéa 2
10
Décret N°2018-0009/P-RM du 10 JAN.2018 ;

2
En outre, il convient désormais d’y adjoindre le contrôle citoyen qui est l’apanage de la société
civile, ainsi que celui opéré par les bailleurs de fonds ou partenaires techniques et financiers.
Ceux-ci ne feront pas l’objet de développement dans la présente analyse même si cela
n’équivaudrait à la négation de leur réalité.

Ces contrôles apparaissent comme des contrôles de régularité ou d’opportunité, systématiques

ou occasionnels, inopinés ou annoncés.

Cependant la notion de contrôle est bien ambiguë et sujette à controverse. Le juriste et l’homme
de la rue l’emploient dans des acceptions différentes 11.

La notion de contrôle évoque « l’idée de vérification, c’est à dire, le fait de s’assurer qu’une
chose est bien telle qu’on l’a déclarée ou telle qu’elle doit être par rapport à une norme
donnée » (J-F Fabre, 1968). De ce fait, la fonction de contrôle intervient très souvent après
l’acte d’exécution de l’opération pour examiner la conformité et le respect scrupuleux des
décisions initialement arrêtées, et pour constater les irrégularités.12

S’agissant du contrôle des finances publiques il « porte sur la régularité des opérations
financières, afin d’éviter les fraudes et s’assurer de la conformité de ces opérations aux
autorisations budgétaires »13

Ainsi le contrôle est dit externe par le fait qu’il est exercé par des institutions et organes
fonctionnant en dehors de l’exécutif ou de l’administration. Il est d’ordre juridictionnel,
politique, ou parlementaire.14

Au Mali, les autorités auxquelles cette tâche est dévolue sont nombreuses et mal définies, ainsi
nous constatons une grande hétérogénéité des contrôles : juridictionnel, politique, administratif
ou financier menés par des agents et des structures dont les statuts et les motivations politiques
et juridiques ne conduisent pas toujours à l’efficacité ou à l’efficience.

Ce thème soumis à notre modeste analyse recèle des intérêts d’ordre théorique ou académique
et mieux, des velléités pratiques, car ayant la prétention d’outiller et de préparer les élèves
fonctionnaires, futurs dépositaires de l’autorité publique et par la même de l’administration que

11
Pierre Wolf, le contrôle et ses moyens d’organisation dans l’économie contemporaine, thèse, paris 1930,
p.8 ;
12
SAMAKE I. (2023) « Analyse systémique du système de contrôle des finances publiques au Mali », Revue
Française d’Economie et de Gestion « Volume 4 : Numéro 6 » pp : 230 – 252. ;
13
E. OLIVIA, finances publiques, 3eme édition, Dalloz, Paris, 2015, page 488 ;
14
Mor Fall, Ibrahima Touré, « Finances publiques approche théorique et pratique », l’harmattan Sénégal ,2018,
page 282 ;

3
nous sommes, à la maîtrise des tenants et aboutissants et in fine de l’alpha et l’oméga du
contrôle des finances publiques en général et du contrôle externe en particulier.

Seul le contrôle externe entre dans le champ de notre analyse. Ce qui a pour conséquence
d’exclure le contrôle interne de l’exécution des opérations budgétaires de notre analyse. Aussi,
le Mali constitue le cadre géographique de l’analyse même si le recours aux réalités d’ailleurs
n’est point exclu.

Ayant pour but de pallier les insuffisances du système de contrôle interne, le contrôle externe
doit répondre à l’exigence d’efficacité ; d’où l’impérieuse nécessité de soulever l’interrogation
suivante : Quelle analyse pouvons-nous faire de la configuration actuelle du contrôle
externe en matière d’exécution des opérations budgétaires au Mali ?

Pour élucider cette problématique, il nous parait opportun de faire une présentation de l’ossature
même du contrôle externe en matière d’exécution des opérations budgétaires au Mali(I) comme
un préalable nécessaire à l’analyse de son efficacité. S’ensuit alors l’analyse proprement dite
de l’efficacité de ce contrôle (II).

4
 I. Présentation de l’ossature du contrôle externe en matière d’exécution
des opérations budgétaires au Mali :

Le contrôle externe ou exo contrôle est effectué par des structures externes à l’administration,
il s’exerce le plus souvent à posteriori et vient en appoint à celui de l’administration appelé
endo contrôle ou contrôle interne. Il revêt essentiellement deux (2) formes au Mali à savoir le
contrôle juridictionnel (A) et le contrôle parlementaire ou politique (B).

A. Le contrôle juridictionnel :

Au Mali, le contrôle juridictionnel est l’apanage de l’institution supérieure de contrôle des

finances publiques. C’est ce qui ressort de la Constitution qui dispose que : « la Cour des
comptes est la juridiction supérieure des finances publiques et l’institution supérieure de
contrôle des finances publiques. Elle a des attributions juridictionnelles, de contrôle et de
consultation »15 . cet effet elle dispose d’une compétence exclusive en tant qu’institution
supérieure de contrôle des finances publiques au Mali au regard de la constitution et des
dispositions de l’INTOSAI. Au Mali, la Cour des comptes s’érige désormais en institution de
la République avec l’adoption de la nouvelle Constitution en juillet 2023. Ainsi, elle récupère
les compétences de la section des comptes de la Cour suprême. C’est une réponse à l’exigence
de l’UEMOA de voir chacun de ses membres doter d’une Cour des comptes. A l’heure actuelle,
il semble trop tôt de parler de cette Cour car au-delà de la Constitution, les textes relatifs à son
organisation et son fonctionnement n’ont pas vu le jour ; donc elle n’est pas opérationnelle. De
ce fait, la section des comptes de la Cour suprême du Mali continue de connaitre les affaires
relatives aux finances publiques. Donc, il est important de s’intéresser à elle en attendant
l’adoption des textes opérationnalisant la Cour des comptes. D’ailleurs, dans les dispositions
transitoires, il est stipulé expressis verbis que jusqu’à la mise en place des nouvelles institutions,
les institutions établies continuent d’exercer leurs fonctions et attributions sauf la Haute Cour
de Justice16.

Il y a donc lieu de parler de la section des comptes de la Cour suprême comme juridiction des
comptes. Elle comprend :

15
Article 156 de la Constitution du Mali du 22 juillet 2023
16
Article 190 de la Constitution du 22 juillet 2023

5
- une Chambre de contrôle et de jugement des opérations financières des Institutions de la
République et des administrations de l’Etat ;

- une Chambre de contrôle et de jugement des comptes des collectivités territoriales ;

- une Chambre de contrôle et de jugement des comptes des organismes personnalisés ; - une
Chambre de contrôle des programmes et projets de développement financés sur ressources
intérieures et extérieures17.

En outre, elle comprend une Chambre non permanente de discipline financière et budgétaire.

Aussi, elle comporte deux formations consultatives :

- le comité des rapports et des programmes, composé du Président de la Section, des

Présidents de Chambres, d’un conseiller par Chambre, et d’un représentant du Ministère
public ;
- la conférence des Présidents, composée du Président de la Section, des Présidents de
Chambres, du représentant du Ministère public, du Secrétaire Général de la Cour Suprême,
avec l’assistance du chef de section du greffe, qui en assure le secrétariat 18.

La Section des Comptes siège :

- soit en formation de jugement ;

- soit en formation de contrôle ;
- soit en formation consultative19.

La réunion en formation de jugement se fait soit en Chambre soit en Chambres réunies20.

Les Chambres réunies délibèrent sur le programme annuel de vérification et sur toutes affaires
ou questions qui leur sont soumises par le Président ; donnent avis sur les questions de droit, de
procédure ou de jurisprudence qui leur sont déférées par le Président de la Section ; se
prononcent sur les projets de rapports publics ainsi que sur le rapport relatif à l’exécution des
lois de finances et la déclaration générale de conformité et en arrêtent le texte ; statuent sur les

17
Article 57 de la loi n°2016-046/ du 23 septembre 2016 portant loi organique fixant l’organisation et les règles
de fonctionnement de la Cour Suprême ainsi que la procédure suivie devant elle ;
18
Ibid. ;
19
Article 61 de la loi n°2016-046/ du 23 septembre 2016 ;
20
Article 62 de la loi n°2016-046/ du 23 septembre 2016 ;

6
recours en révision formés par les comptables ou leurs héritiers contre les arrêts rendus par les
formations de jugement21.

Ainsi c’est à la cour des comptes qu’il incombe de juger les comptes des comptables publics de
deniers et de sanctionner les fautes de gestions des ordonnateurs ; de vérifier la gestion
financière des agents de l’ordre administratif chargés de l’exécution du Budget d’Etat et des
autres budgets que les lois assujettissent aux mêmes règles ; de contrôler les comptes de
matières des comptables publics de matières ; d’examiner la gestion financière et comptable
des organismes dotés de la personnalité civile et de l’autonomie financière dans lesquels l’Etat
ou les autres collectivités publiques ont un intérêt financier ; de vérifier et d’apprécier la
sincérité des visas des contrôleurs financiers sur les documents administratifs et de gestion22.
Elle peut, à tout moment, exercer tout contrôle soit de sa propre initiative, soit à la demande du
Président de la République, du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale ou du
Président de la Cour Suprême. Aussi elle exécute des contrôles sur pièces et sur place de la
régularité et de la sincérité des recettes et des dépenses contenues dans les comptabilités
publiques23.

D’une façon générale, la Section des Comptes contrôle sur pièces et sur place la régularité et la
sincérité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques, et s’assure du
bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’Etat et par les autres
organismes publics ou tout autre organisme dans lequel l’Etat ou les organismes soumis au
contrôle de la Section des Comptes, détiennent, directement ou indirectement, séparément ou
ensemble, une participation au capital social24.

Selon l’article 159 de la Constitution : « la Cour des Comptes peut, à tout moment, exercer tout
contrôle soit de sa propre initiative, soit à la demande du Président de la République, du
Premier ministre, Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat ». Elle contrôle la régularité
des opérations financières, sanctionne les fautes de gestion, déclare et apure les gestions de
fait25.

21
Article 63 de la loi n°2016-046/ du 23 septembre 2016 ;
22
Article 166 de la loi n°2016-046/ du 23 septembre 2016 ;
23
Ibid. ;
24
Ibid. ;
25
Article 158 alinéa 2 de la Constitution du 22 juillet 2023 ;

7
Il lui est dévolu le contrôle de tout projet de développement financé sur ressources intérieures
et extérieures, aussi elle émet un avis sur les rapports annuels de performance 26 et vérifie les
comptes des partis politiques27.

Le jugement des comptes par la juridiction des comptes se fait par le truchement de la procédure
du double arrêt. Les comptes sont envoyés au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle de la
gestion considérée (Art.217 dernier alinéa du décret portant RGCP du 24 nov.2011), les comptes
de gestion transmis doivent être en état d’examen c’est à dire qu’ils doivent être revêtu de toutes
les formalités requises du point de vue de la forme, en plus d’être signé et daté. Concernant le
fond, le compte doit comprendre le compte sur chiffre qui est un fascicule retraçant toutes les
opérations de l’exercice avec une situation d’entrée et une situation de sortie. Le compte doit
également être accompagné de toutes les pièces justificatives des opérations effectuées. La mise
en état d’examen du compte se fait par le comptable supérieur. Ainsi lorsque la cour réceptionne
les comptes de gestion des comptables assignataire le président les repartit entre les conseillers
qui émettent leurs conclusions après une vérification des pièces justificatives et des écritures
comptables sur cette base la cour rend un arrêt provisoire. L’arrêt provisoire est notifié au
comptable qui doit présenter ses observations sous un délai d’un mois, ainsi après étude des
observations du comptable sans contradictoire, la cour rend un arrêt définitif.

L’arrêt rendu peut contenir un quitus dans le cas d’un comptable en fin de fonction et dont les
comptes sont reconnus exacts, une décharge pour le comptable dont les comptes sont exacts et
qui demeure en exercice.

Lorsque les comptes du comptable sont excédentaires c’est une déclaration de comptable en
avance et lorsque les comptes sont irréguliers, et que les écritures du comptable ne retracent pas
tous les deniers qu’il a reçus ou aurait dû recevoir ou qu’il a payé à tort certaines dépenses,
alors la cour rend un arrêt contenant une décision de débet.

Concernant le contrôle de la comptabilité matières, c’est le ministre des finances qui après
réception des comptes, établit un compte centralisateur et fait parvenir le tout à la cour des
comptes. Apres vérification elle rend une déclaration spéciale sur chaque compte individuel,
ainsi qu’une déclaration générale de conformité des comptes individuels au compte
centralisateur.

26
Article 74 de la loi du 11 juillet 2013 relative aux lois de finances ;
27
Article 160 de la Constitution du 22 juillet 2023 ;

8
En ce qui a trait au contrôle de la gestion financière elle est concomitante au jugement des
comptes de deniers et du contrôle des comptes de matières et il porte sur la gestion financière
des services publics et le bilan et comptes des entreprises nationales.

La loi du 11 juillet 201328 en son article 74 dispose que : « les comptes de gestion, déposés en
état d’examen à la juridiction des comptes doivent être jugés dans un délai de cinq ans.

En l’absence de jugement de la juridiction des comptes dans ce délai, le comptable public est
déchargé d’office de sa gestion ».

La reddition des comptes étant d’ordre public, la cour des comptes peut être saisie où se saisit
d’office de toutes les affaires qui relèvent de sa compétence. Elle établit son programme annuel
de vérification en toute souveraineté cependant elle peut être saisie par le Président de la
République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou du Sénat.

La juridiction conduit une procédure inquisitoire car l’instruction est menée par le conseiller
rapporteur qui dispose de tous les moyens d’investigation, le justiciable n’y joue aucun rôle
actif comme dans la procédure accusatoire et l’obligation du secret professionnelle ne lui est
pas opposable. La procédure écrite se fait en grande partie sous forme d’observations écrites,
consignées dans un rapport écrit adressée au justiciable, qui répond aussi par écrit.

Le travail se fait en équipe et les décisions sont prises à la majorité ainsi se matérialise la
collégialité. L’instruction et le délibéré sont secrets, les audiences ne sont pas publiques ainsi la
procédure devant la cour est dite secrète.

Nous remarquons que la nouvelle Constitution a récupéré les attributions qui étaient jadis
dévolues à la Section des comptes de la Cour Suprême pour donner à la Cour des Comptes à
mettre en place.

Après cette randonnée argumentative sur le contrôle juridictionnel, il importe de s’intéresser au

contrôle parlementaire.

B. Le contrôle parlementaire :

Le Parlement est l’un des organes représentatifs en charge d’exprimer la volonté législative de
la nation.

28
Loi N°2013-028 du 11 juillet 2011 relative aux lois de finances ;

9
Aux termes de la Constitution, le Parlement vote la loi et consent à l’impôt. Cette disposition
en consacrant l’application du principe selon lequel seuls les représentants du peuple ont le droit
de créer l’impôt et d’autoriser le Gouvernement à lever les contributions fiscales, vient justifier
la compétence conférée par la Constitution au Parlement pour vérifier l’utilisation faite par
l’Exécutif de ces ressources recouvrées par les administrations financières29.
Tout d’abord, le Parlement exerce, de façon générale, un contrôle parlementaire sur l’action
gouvernementale, y compris sur des questions relatives aux finances publiques30.
Le contrôle parlementaire intervient en premier lieu sous la forme d’un contrôle à priori à
l’occasion du vote du budget et de l’adoption de la loi de finances de l’année et de la loi de
finances rectificatives. Ce contrôle est vu comme un prolongement de la phase administrative
d’élaboration du budget. Ce vote autorise ainsi l’exécutif à percevoir les recettes prévisionnelles
et à exécuter les dépenses recensées. Le Parlement intervient en amont en autorisant le
Gouvernement à exécuter les opérations de recettes et celles relatives aux dépenses contenues
dans le budget de l’année à travers le vote de la loi des finances. Il dispose d’un droit
d’amendements même si ce droit obéit à des règles particulières contrairement aux autres lois.
Il appartient au Parlement d’autoriser annuellement les opérations susvisées avant le début de
chaque année. Ce faisant, le Parlement intervient à priori pour effectuer le contrôle desdites
opérations que le Gouvernement envisage de réaliser. Ce n’est pas tout, le rôle de contrôle de
l’exécution des opérations budgétaires du Parlement ne s’arrête pas là. Il intervient
concomitamment à l’exécution du budget.
Alors, il dispose d’un pouvoir de contrôle concomitant à travers les commissions de contrôle
mises en place par les parlementaires et des interpellations écrites ou orales des membres du
gouvernement en cours d’exécution budgétaire. Aussi, la commission en charge des finances
du Parlement « veille, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution des lois de
finance31 » (Art.74, al.1, DLF). Le Parlement ne s’arrête en si bon chemin. Ses missions de
contrôle se prolongent même après l’exécution du budget.
De ce fait, le contrôle parlementaire est aussi un contrôle à posteriori notamment lors de
l’examen et du vote du projet de loi de règlement qui sanctionne ainsi l’exécution effective ou
in extenso de la loi de finances. Le Parlement mène des missions d’enquêtes et d’investigations
et ce principalement dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques, ainsi qu’un contrôle

29
Marimpa SAMOURA – Inspecteur du Trésor, cours de finances publiques, ENA Mali,2014/2015 (inédit) ;
30
Mor Fall, Ibrahima Touré, « Finances publiques approche théorique et pratique », l’Harmattan Sénégal ,2018,
Page 292 ;
31
Mohamed TRAORE, Cours de comptabilité publique ENA 2023 (inédit) ;

10
budgétaire qui se matérialise par l’examen et le vote de la loi de règlement qu’il incombe au
gouvernement de présenter au plus tard à la fin de l’année qui suit celle de son exécution.
Ainsi, le projet de loi de finances de l’année ne peut être soumis à son approbation qu’une fois
le projet de loi de règlement de l’avant dernière année déposé.
Dans un Etat moderne, le Parlement prend non seulement une part essentielle dans la phase de
l’autorisation budgétaire, mais également il surveille la gestion des ministères tant pour
l’utilisation des crédits octroyés et par là le fonctionnement des services publics 32.
Le Parlement donne son avis sur les grandes orientations du budget à venir à travers l’examen
du DPBEP, il analyse les rapports trimestriels de l’exécution du budget et dispose de la
prérogative d’auditionner les membres du Gouvernement.
La commission des finances contrôle, sur pièces et sur place, l'utilisation faite des crédits
budgétaires qu’elle a la charge de présenter dans son rapport. De plus, la Commission des
Finances peut saisir à tout moment la cour des Comptes pour des enquêtes particulières.

Le Parlement a un droit général d'information. Il peut se faire communiquer des renseignements

sur l'exécution du budget. Ses membres reçoivent d'office certaines informations comptables
(situation des engagements par exemple) et les rapports des organes de contrôle (rapport de la
Cour des comptes, par exemple)33.

Le contrôle a posteriori de l'exécution du budget de l'Etat incombe au Parlement. C'est de bonne

guerre dans la mesure où c’est à lui d’ouvrir le cycle en votant le budget.
Son contrôle financier est qualifié de politique dans la mesure où il ne débouche que très
souvent sur une sanction où une décision à connotation politique.
Nous constatons donc que le Parlement constitue un dispositif incontournable dans l’exécution
des opérations budgétaires ; il intervient au début, au moment et après l’exécution desdites
opérations.
Aucune recette ne peut être ordonnée ou encaissée, aucune dépense engagée ou ordonnancée
pour le compte des organismes publics sans être préalablement autorisée par la loi qui est
l’apanage du Parlement.
Après ce tour d’horizon de ce qui constitue l’ossature du contrôle externe des opérations
budgétaires au Mali à travers le contrôle juridictionnel incarné par la juridiction des comptes et

32
Paul-Marie GAUDEMET et Joël MOLINIER, Finances publiques et trésor, édition Montchrestien, 1989, tome
1;
33
Marimpa SAMOURA – Inspecteur du Trésor, cours de finances publiques, ENA Mali,2014/2015 ;

11
celui politique ou parlementaire, monopole du Parlement, il y a lieu de faire le procès de ce type
de contrôle. De ce fait, l’analyse de l’efficacité du contrôle externe se révèle intéressante pour
faire l’état des lieux de ses forces et faiblesses.

II. Analyse de l’efficacité du contrôle externe en matière d’exécution des

opérations budgétaires au Mali :

Le contrôle externe des finances publiques au Mali est généralement sous coupe réglée des
politiques comme le dépeint allègrement l’article 157 de la Constitution34 qui stipule que : « la
Cour des Comptes assiste le Gouvernement et le Parlement dans le contrôle de l’exécution des
lois de finances et l’évaluation des politiques publiques ». Ainsi pour en saisir les contours et
pour ainsi dire la substantifique moelle, il convient de mettre en exergue les forces et faiblesses
du contrôle juridictionnel (A) autant que celles du contrôle parlementaire(B)

A. Forces et faiblesses du contrôle juridictionnel :

De 1960 à 1965, la Cour d’Etat, créée par la constitution du 22 septembre 1960, était la plus
haute instance juridictionnelle du Mali 35
. Ainsi elle était composée d’une section
constitutionnelle, d’une section des comptes et enfin d’une section du contentieux. Elle cohabita
avec la Cour suprême créée en 1961, qui comprenait une section administrative et une section
judiciaire jusqu’à sa suppression en 1965 par la loi constitutionnelle N°65-1 du 13 mars 1965,
qui érigea la Cour suprême en plus haute juridiction chargée de statuer en dernier ressort sur les
matières judiciaire, administrative, constitutionnelle et financière. chacune des matières
correspondait une section, c’est ainsi que malgré une soixantaine d’existence la section des
comptes n’a pu livrer toute l’étendue de son potentiel.

Les missions de la section des comptes sont bien définies et même larges mais demeurent
cependant difficilement réalisables à cause notamment du manque criard de moyens et de
l’absence de volonté politique suffisante. Cela s’explique principalement par la faiblesse de
l’organisation, le mode de fonctionnement et la réticence même à l’idée de contrôle au Mali.

34
Constitution du 22 juillet 2023 ;

35
Moumouni Guindo, l’évolution du système de contrôle des finances publiques au Mali, thèse de doctorat ;

12
Le manque notoire de personnel constitue le premier obstacle à l’effectivité du contrôle des
comptes, ainsi un tel effectif ne peut d’aucune manière procéder au contrôle de la gestion
financière des agents de l’ordre administratif en charge de l’exécution du budget national et le
contrôle des comptes matières et deniers des comptables publics.

Les difficultés majeures en la matière restent longtemps imputables à la situation politique du

Mali de l’indépendance jusqu’en 1991, en effet pendant cette longue période le régime politique
était celui du parti unique.

Le parti avait une certaine emprise sur l’administration au point de la paralyser, ainsi tout se
décidait en son sein avant que l’administration n’en prenne connaissance, les comptables
publics pour la plupart, hauts cadres du parti unique, de droit ou de fait s’abritait derrière lui
pour assurer leurs impunités.

Les comptables publics conformément à la loi doivent prêter serment et s’acquitter de certaines
obligations légales comme la constitution de sûretés réelles (hypothèque) et le dépôt d’une
caution garantissant leur gestion des deniers publics, ces obligations des comptables publics ne
s’appliquent que rarement.

C’est ainsi que de 1960 à 2013, la Cour n’a jugé aucun compte public, jusqu’à ce que le
Parlement intervienne par la loi dite d’apurement des comptes couvrant la période 1960 à 1991
en 2013 avec comme dessein d’obvier à la défaillance ainsi constatée et l’autoriser à procéder
à l’apurement des comptes de la période 1992 à 2002. Elle s’efforce de procéder au jugement
des comptes avec des résultats encore balbutiant. Selon le rapport sur l’apurement des comptes
de gestion de 1960 à 2008 du 2 mai 2014 :« de 1960 au 31 décembre 2008, aucun compte de
gestion de comptable public n’a été jugé en République du Mali. Aucun comptable public
n’a donc été déchargé de sa gestion ». Pour la période de 1992 à 2008, des milliers de comptes
de gestion ont été fournis à la Section des comptes qui devait les juger dans les règles de l’art.
Malheureusement, la Haute Juridiction en la matière se trouva réduite à douze (12) conseillers.
Comme palliatif, elle procéda au jugement accéléré en audiences à huis clos pour donner quitus
et décharge aux comptables36. Il n’a été procédé au prononcé d’aucun débet37.

La juridiction n’a commencé à produire la déclaration générale de conformité qu’à partir de

l’exercice 2009 avec un retard de deux à cinq ans après clôture des exercices budgétaires.

36
Moumouni GUINDO, l’évolution du système de contrôle des finances publiques au Mali, thèse, pp. 124-125 ;
37
Moumouni GUINDO, op.cit, p. 125;

13
L’absence d’un mécanisme de suivi des recommandations formulées par elle dans le rapport sur
l’exécution des lois de finances constitue aussi un frein au contrôle juridictionnel.

Faute de ressources humaines en nombre et en qualité, aussi de ressources financières

adéquates, la Cour à travers la section des comptes ne peut réaliser de travaux d’envergure.

Cependant, en matière d’avancées, la juridiction obtient une nouvelle prérogative qui lui permet
dorénavant de vérifier et d’apprécier la sincérité des visas des contrôleurs financiers sur les
documents administratifs et de gestion.

Elle acquiert aussi la compétence d’émettre des avis sur les rapports annuels de performance
qui est un des outils phares de la budgétisation orientée vers les résultats, elle devient
compétente aussi en matière d’évaluation des politiques publiques.

Ainsi la combinaison des attributions classiques et nouvelles de la Cour lui donne une aura
particulière et en fait un mastodonte en matière de contrôle des finances publiques au Mali avec
un large champ d’intervention.

A travers son assistance accrue au Parlement, la Cour entend jouer sa partition en matière de
contrôle des deniers de l’Etat. C’est dans cette perspective qu’est intervenue la création de la
Cour des comptes à travers la nouvelle Constitution de juillet 2023. Cette Cour se voit charger
de ne connaitre que les questions relatives aux finances publiques ; ce qui participe à l’atteinte
de la performance du contrôle juridictionnel au Mali. Il reste l’opérationnalisation de cette Cour
tant attendue.

Après avoir dégagé les forces et les faiblesses du contrôle juridictionnel des opérations
budgétaires au Mali, celui parlementaire mérite d’être observé à la loupe pour extirper ses forces
et ses faiblesses.

B. FORCES ET FAIBLESSES DU CONTROLE PARLEMENTAIRE :

Au Mali, le contrôle parlementaire demeure élémentaire notamment à cause des graves crises
politiques que le Parlement a connues, il reste cloisonné et focus sur l’adoption de la loi de
finances de l’année. L’Assemblée Nationale, devenue alors une chambre d’enregistrement,
réalisa peu de contrôles à travers notamment des commissions spéciales d’enquête.

14
Comme atout l’Assemblée nationale dispose d’une entité en charge des questions de finances,
d’économie et du plan à qui est dévolue le contrôle parlementaire.

Aussi la commission peut requérir toutes les compétences qu’elle juge utile pour la conduite de
ses activités tant au sein de l’Assemblée nationale qu’à l’extérieur.

Tous les partis politiques présents à l’hémicycle sont représentés à la commission des finances,
de l’économie et du plan.

Entre autres faiblesses, le fait que l’Assemblée nationale n’exerce qu’un semblant de contrôle
lors du processus parlementaire animé de débats fastidieux sur des aspects accessoires, c’est
dans cette optique que Abdoulaye Fofana écrit que « si , pendant les débats , le ministre chargés
des finances répond aux interpellations et aux interrogations des parlementaires , en coulisse ,
son "arme secrète" à savoir la Direction du budget agit non moins efficacement afin de
convaincre tous les parlementaires d’adopter le projet qui leur est soumis» 38 . Faisant de
l’Assemblée nationale une chambre d’enregistrement qui ne réalise que peu de contrôle par le
truchement de ses commissions spéciales d’enquête.

Aussi les membres de la commission sont issus de bords différents et ne sont pas forcément du
domaine de l’économie et des finances, fait qui peut avoir un impact sur la qualité et circonscrit
largement son champ intervention.

Très souvent le gouvernement et la grande majorité du parlement sont du même bord politique,
raison pour laquelle l’Assemblée nationale approuve sans difficulté le projet de loi de finances
qui lui est soumis par le gouvernement, n’exerce qu’un semblant de contrôle en cours
d’exécution du budget, ne crée presque pas de commission d’enquête ou de vérification et
enfin adopte sans réserve la loi de règlement.

Il arrive que la loi de règlement intervienne plusieurs années après l’exécution, ce qui ôte au
contrôle politique tout son sens car les principaux protagonistes, Ministres et directeurs de
sociétés ou d’entreprises publiques ont été changés ou mutés.

Le manque de culture financière est un écueil qui empêche les parlementaires d’exercer leur
contrôle de l’exécution des lois de finances, face à un ministre des finances généralement perçu
comme le super technocrate détenteur d’une science infuse et irréfutable. C’est dans cette veine
que Bakary Camara fustige l’Assemblée nationale écrivant que : « l’Assemblée nationale du

38
Abdoulaye FOFANA, La direction du budget du Mali, instrument stratégique de prévision et d’exécution de la
loi des finance, Atelier national de reproduction des thèses, p.199 ;

15
Mali a toujours été dominée par des députés analphabètes ou semi intellectuels qui jouent
difficilement leurs rôle39 ».

Aussi, l’analphabétisme qui règne en maitre au sein de l’hémicycle rend la tâche de contrôles
des opérations budgétaires difficile. Ainsi, il ne parait pas aisé pour un parlementaire non
instruit de procéder au contrôle de ces opérations éminemment complexes à la limite trop
techniciennes.

39
Bakary CAMARA, « l’Assemblée nationale du Mali sous la troisième République : 1992-2009 », in la
francophonie parlementaire, Presses de l’université de Laval, Quebec,2013, page 26 ;

16
 CONCLUSION :

Les finances publiques ont un impact direct sur l’atteinte objectifs de toutes les politiques mises
en œuvre par l’Etat, c’est un levier primordial de bonne gouvernance et constitue le nerf de
l’appareil étatique.

Le contrôle externe plus indépendant doit compenser le contrôle administratif devenue un

contrôle de routine.

Cependant l’essor du contrôle externe est entravé par des dysfonctionnement récurrents qui
découlent d’insuffisances fonctionnelles des structures en place mais aussi d’une mauvaise
répartition des missions.

Même si « de manière générale on doit observer que les évolutions de la gestion publique
tendent à donner à la mission de contrôle administratif la première place tandis que le contrôle
juridictionnel n’occupe plus qu’une place limitée », il n’en demeure pas moins que le contrôle
juridictionnel demeure essentiel en ce qu’il permet de mettre en œuvre la responsabilité
personnelle et pécuniaire des comptables patents ou de fait40.

A la lumière de cet argumentaire nous faisons le constat que le contrôle externe au Mali est
balbutiant, n’est pas véritablement ancré dans la pratique et souffre de plusieurs maux.

Ainsi l’insuffisance des moyens tant matériels, financiers, qu’humains constitue la principale
pierre d’achoppement qui entrave l’efficacité du contrôle externe, la juridiction des comptes
créée en 1960 n’arrive pas à assurer une vérification externe efficace de la gestion des finances
publiques pourtant essentielle à l’amélioration de la performance de l’administration publique
et à la bonne gouvernance.

Le Parlement, acteur incontournable du contrôle externe, se caractérise par son manque de

dynamisme et de vision dans le contrôle de l’action gouvernementale et administrative. Alors,
il y a lieu de repenser le système de contrôle externe des opérations budgétaires au Mali. Ainsi,
quelques recommandations méritent d’être formulées. Il s’agit entre autres de :

• de la nécessité d’une vision systémique alliant complémentarité et synergie des

structures et des acteurs ; ce qui favoriserait l’efficacité et la performance globale du
système de contrôle des finances publiques en tant que suite d’éléments matériels ou

40
Moumouni Guindo, l’évolution du système de contrôle des finances publiques au Mali, thèse de doctorat ;

17
 non matériels caractérisés par la composition des éléments en rapport les uns avec les
autres ;
• d’opérationnaliser sans délai la Cour des comptes instituée par la nouvelle Constitution ;
• de doter la juridiction en charge des moyens matériels et humains qui lui permettront de
répondre à l’appel du devoir ;
• de la nécessité d’instituer un système de formation continue des acteurs intervenant dans
la chaîne de contrôle des opérations budgétaires en République du Mali ;
• de procéder à une séparation véritable des pouvoirs afin que le Parlement puisse jouer
pleinement son rôle de contrôle ;
• de la nécessité de volonté politique du Gouvernement en soumettant la loi de règlement
au Parlement dans le délai imparti ;
• la nécessité de faire intervenir de cabinets d’audit, ce qui permettra de faire le diagnostic
sans complaisance de l’exécution des opérations budgétaires ;
• de la nécessité de l’émergence d’une société civile dynamique afin de faire du contrôle
citoyen un tremplin de la gestion saine des finances publiques ;
• la nécessité d’une réelle synergie d’action entre la juridiction des comptes et les
juridictions répressives notamment le Pôle national économique en cours d’être mis en
place.

Ces recommandations ne se veulent pas exhaustives.

18
 Références bibliographiques :
I. Textes
1. Textes nationaux
• Constitution du 22 juillet 2023 ;
• Loi N°2013-028 du 11 juillet 2011 relative aux lois de finances
• Loi n°2016-046/ du 23 septembre 2016 portant loi organique fixant l’organisation
et les règles de fonctionnement de la Cour Suprême ainsi que la procédure suivie
devant elle
• Loi relative à la charte des partis politiques ;
• Loi N°2013-031 du 23 juillet 2013 portant approbation du code de transparence dans
la gestion des finances publiques ;
• Décret N°2018-0009/P-RM du 10 JANV.2018

2. Textes communautaires
• Directive n°7/2009/CM/UEMOA ;
• Directive n°8/2009/CM/UEMOA ;
• Directive n°9/2009/CM/UEMOA ;
• Directive n°10/2009/CM/UEMOA ;
• Directive n°3/2009/CM/UEMOA ;
• Directive n°1/2009/CM/UEMOA ;
• Directive n°6/2009/CM/UEMOA ;

II. Ouvrages-Thèses

• E. OLIVIA, Finances publiques, 3eme édition, Dalloz, Paris, 2015, page 488 ;
• Mor FALL, Ibrahima TOURE, Finances publiques approche théorique et
pratique, l’Harmattan Sénégal ,2018,
• Moumouni GUINDO, L’évolution du système de contrôle des finances publiques
au Mali, thèse de doctorat ;
• Abdoulaye FOFANA, La direction du budget du Mali, instrument stratégique de
prévision et d’exécution de la loi des finance, Atelier national de reproduction des
thèses ;

19
 • Pierre Wolf, Le contrôle et ses moyens d’organisation dans l’économie
contemporaine, thèse, paris 1930 ;

III. Articles

• Bakary CAMARA, « l’Assemblée nationale du Mali sous la troisième

République : 1992-2009 », in la Francophonie parlementaire, Presses de
l’université de Laval, Quebec,2013 ;
• SAMAKE I., « Analyse systémique du système de contrôle des finances publiques
au Mali », Revue Française d’Economie et de Gestion, Volume 4, Numéro 6, 2023,
pp : 230 – 252 ;

IV. Cours
• Mohamed TRAORE, Cours de comptabilité publique ENA 2023 (inédit) ;
• Marimpa SAMOURA – Inspecteur du Trésor, cours de finances publiques, ENA
Mali,2014/2015 (inédit).

Table des matières

Sigles et abréviations ..........................................................................................................................II

20
Sommaire ..........................................................................................................................................III
Introduction........................................................................................................................................1
I. Présentation de l’ossature du contrôle externe en matière d’exécution des opérations
budgétaires au Mali : ..........................................................................................................................5
A. Le contrôle juridictionnel : .......................................................................................................5
B. Le contrôle parlementaire : .....................................................................................................9
II. Analyse de l’efficacité du contrôle externe en matière d’exécution des opérations
budgétaires au Mali : ........................................................................................................................ 12
A. Forces et faiblesses du contrôle juridictionnel : ..................................................................... 12
B. FORCES ET FAIBLESSES DU CONTROLE PARLEMENTAIRE : ...................................................... 14
CONCLUSION : .................................................................................................................................. 17
Références bibliographiques : ........................................................................................................... 19
Table des matières ............................................................................................................................ 20

21