Public Disclosure Authorized

NOTE THEMATIQUE

POUR UNE NOUVELLE STRATEGIE DE MISE EN ŒUVRE ET DE

GOUVERNANCE DE L’URBANISME ET DE L’AMENAGEMENT
Public Disclosure Authorized

URBAIN

DEFIS, CONTRAINTES ET LEVIERS D’ACTION

Public Disclosure Authorized

REVUE DE L’URBANISATION AU MAROC (PROJET P164989)

Mai 2018
Public Disclosure Authorized

Banque Mondiale
Développement Urbain, Rural et Social (GSURR)
Moyen Orient et Afrique du Nord (MNA)

Cette Note Thématique a été préparée par Olivier Toutain (Consultant en planification urbaine), sous la
supervision de Augustin Maria (Spécialiste Principal en Développement Urbain), avec des contributions de
Abdellah Lehzam (Consultant en planification urbaine), Lamia Zaki (Consultante en développement urbain),
et Julie Biau (Analyste de Programme).

1
Table des Matières
ACRONYMES ....................................................................................................................................... 4
Résumé exécutif ................................................................................................................................. 6
Contexte : L’urbanisation en marche au Maroc, perspectives et défis ............................................. 8
I. Dynamique démographique et poids de la croissance des ménages ................................ 8
II. Accélération de l’extension des villes et bouleversement des modes de gestion
traditionnels ..................................................................................................................................... 9
Contraintes du système d’encadrement, de régulation et de mise en œuvre du développement
urbain ............................................................................................................................................... 11
I. Dysfonctionnements et contraintes du système foncier .................................................. 11
II. Faible pertinence des instruments classiques de planification urbaine et
d’aménagement .............................................................................................................................. 11
III. Difficultés de l’action collective et de la gouvernance des territoires ............................ 14
IV. Insuffisance du financement et trop faibles ressources humaines ................................. 14
Problématique : les réponses apportées au manque de financement de l’urbanisation ne sont pas
à la mesure des enjeux à venir ......................................................................................................... 15
I. Envergure des efforts entrepris......................................................................................... 15
II. Défis institutionnels et absence de lignes directrices ....................................................... 16
III. Une volonté de réforme au plus haut niveau ................................................................... 17
Propositions : Vers un meilleur avenir urbain ? ............................................................................... 18
I. Instruments et régulation .................................................................................................. 18
Proposition #1 : Articuler et intégrer les différents niveaux de planification territoriale /
urbaine / locale ............................................................................................................................... 18
Proposition #2 : Adapter et moderniser l’exercice de la planification urbaine ....................... 19
Proposition #3 : Mettre en place un cadre d’accompagnement et de mise en œuvre des
grands projets d’intérêt national.................................................................................................. 20
Proposition #4 : Encourager la territorialisation et la mise en cohérence de l’action publique
en matière de développement urbain (urbanisme, habitat, déplacement, etc.)........................ 21
Proposition #5 : Renforcer les capacités d’aménagement opérationnel et foncier au niveau
local ................................................................................................................................................. 22
Proposition #6 : Améliorer la gestion foncière ............................................................................ 25
Proposition #7 : Assurer une meilleure contribution financière au développement urbain ... 27
II. Acteurs ................................................................................................................................ 28
Proposition #8 : Positionner le Wali en tant qu’acteur pivot de la déconcentration
administrative dans le contexte de régionalisation avancée....................................................... 28
Proposition #9 : Faire de l’échelle de l’agglomération le niveau incontournable de la
définition et de la mise en œuvre de la politique urbaine ........................................................... 29
Proposition #10 : Transformer les Agences urbaines en outil technique et d’appui clef à la
nouvelle organisation territoriale ................................................................................................. 31
Conclusion : De grandes références à revoir ................................................................................... 32

2
3
ACRONYMES

AU : Agences urbaines
AUC : Agence urbaine de Casablanca
CDG : Caisse de dépôt et de gestion
CERED : Centre d'Etudes et de Recherches Démographiques
CRI : Centre régional d’investissement
DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales
DPU : Droit de préemption urbain
DU : Direction de l’Urbanisme
DUP : Déclaration d’utilité -publique
DAT : Direction de l’aménagement du territoire
ECI : Etablissement de coopération intercommunale
HCP Haut-Commissariat au Plan
LYDEC : Lyonnaise des Eaux de Casablanca.
MATUHPV : Ministère de l’aménagement du territoire national, de l’urbanisme, de
l’habitat de la politique de la ville
MCA : Millennium challenge account
MHU : Ministère de l’habitat et de l’urbanisme
MMDHS : Milliard de Dirhams
MOD : Maitrise d’Ouvrage Déléguée
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
ONU : Organisation des Nations Unies
PA : Plan d’aménagement
PAC : Plan d’action communal
PCD : Plan communal de développement
PDAR : Plan de développement des agglomérations rurales
PDGC : Plan de développement du Grand Casablanca
PDR : Programme de développement régional
PDU : Plan directeur d’urbanisme
PLH : Programme local de l'habitat
PLHDU : Plan local de l’habitat et du développement urbain
PU : Planification urbaine
PUP : Projet urbain partenarial
PVSB : Programme Villes Sans Bidonvilles
RGPH Recensement général de la Population et de l’Habitat
RS : Zone de réserve stratégique
SDAU : Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme
SDL : Société de développement local
SEM : Société d’Economie Mixte
SNAT : Schéma national d’aménagement du territoire
SNDD : Stratégie nationale de développement durable
SNDU : Stratégie nationale de développement urbain

4
SPU : Système de Planification urbaine
SRAT : Schéma régional d’aménagement du territoire
TNB : Taxe sur les terrains non bâtis
ZAC : Zone d’aménagement concerté
ZAD : Zone d’aménagement différé
ZUN : Zone d’urbanisation différée
ZUP : Zone à urbaniser en priorité
TPS : Town Planning Scheme indien

5
Résumé exécutif

1. Malgré des avancées et des succès indéniables, le Maroc pourrait davantage

tirer parti des opportunités économiques et du potentiel des villes pour en faire des
leviers de progrès économique et social. La dynamique démographique, bien que moins
soutenue que par le passé, continue à être un considérable défi pour le Maroc. A cette
évolution, s’ajoute un processus d’urbanisation accéléré, qui implique de nouvelles formes
et dynamiques de développement (du rural vers le périurbain, de l’urbain vers le périurbain),
et une évolution des modèles de production, de mobilité et d’habitation urbaines (grands
projets, villes nouvelles, etc.) qui bouleversent les équilibres et les modes de gestion
traditionnels.

2. Le système d’encadrement, de régulation et de mise en œuvre du développement

urbain n’apparait plus en mesure de répondre aux contraintes multidimensionnelles
auxquelles il fait face (institutionnelles, opérationnelles, foncières, financières, etc.),
dans un contexte marqué par une transformation des modes de développement urbain
et une augmentation du nombre des acteurs y participant. Cette note propose un
diagnostic des principaux obstacles inhérents au développement urbain, qui tiennent: aux
dysfonctionnements du système foncier tant sur le plan du droit que sur celui de la gestion
et des pratiques (connaissance, disponibilité, sécurisation) ; à la faible pertinence de la
planification urbaine et territoriale pour traiter des enjeux environnementaux, économiques
et sociaux et organiser le développement urbain ; à l’absence d’instruments d’aménagement
urbain adaptés aux nouveaux enjeux (en dehors des outils et procédures classiques -
lotissement, expropriation) ; au déficit de coordination multi acteurs et multi-niveaux à
l’échelle des villes et des territoires; à une logique d’organisation et de fonctionnement des
territoires qui reste largement dominée par l’Etat central ; et à l’insuffisance des volumes et
leviers de financement et des ressources humaines.

3. Malgré l’importance des efforts consacrés au secteur de l’urbain, les réponses

apportées semblent insuffisantes au regard des enjeux à venir. Les réalisations engagées
soulèvent plusieurs questions quant à leurs déterminants, à la convergence des approches et
des actions qui les structurent et leur intégration urbaine et territoriale. La plupart des grands
projets sectoriels apparaissent ainsi peu articulés avec la planification territoriale et urbaine,
tandis que les tentatives pour faire évoluer le système n’ont pas abouti faute de réformes et
de consensus institutionnels. A ceci s’ajoute une absence de vision et de lignes directrices
sur la question des villes. La difficulté de cette entreprise tient à sa dimension transversale.
Ces contingences compromettent la capacité du Maroc à tirer parti de la dynamique
d’urbanisation (et en même temps de la transition démographique) pour durablement
soutenir le développement économique et les transformations sociales, environnementales
et technologiques.

4. Cette note identifie dix propositions pour dépasser la situation actuelle et

s’engager vers un meilleur avenir urbain :
(1) Articuler et intégrer les différents niveaux de planification territoriale / urbaine /
locale ;
(2) Adapter et moderniser l’exercice de la planification urbaine ;
(3) Adopter un cadre de gestion et de mise en œuvre des grands projets d’intérêt
national ;

6
 (4) Encourager la territorialisation et la mise en cohérence des actions publiques sur
l’urbain (urbanisme, habitat, déplacement, etc.) ;
(5) Renforcer les capacités d’aménagement opérationnel et foncier au niveau local ;
(6) Améliorer la gestion foncière ;
(7) Assurer une meilleure contribution financière au développement urbain ;
(8) Positionner le Wali en tant qu’acteur pivot de la déconcentration administrative ;
(9) Faire de l’échelle de l’agglomération le niveau incontournable de la définition et
de la mise en œuvre de politiques urbaines intégrées; et
(10) Transformer les Agences urbaines en outil technique et d’appui clef à la nouvelle
organisation territoriale

5. Les pistes de propositions et leviers d’action développés doivent cependant

pouvoir s’inscrire dans le cadre d’une vision nationale sur la ville et les territoires, et
se traduire par un engagement des parties prenantes institutionnelles et des dispositifs
d’impulsion multi acteurs. Une première ligne d’action prioritaire serait donc l’adoption
d’un cadre d’orientations et de référence pour les villes et les territoires. Les réformes
proposées reposent également sur la modernisation du cadre législatif de la planification
territoriale et urbaine et de l’aménagement.

7
Pour une nouvelle stratégie de mise en œuvre et de gouvernance de
l’urbanisme et de l’aménagement urbain
Défis, contraintes et leviers d’action

Contexte : L’urbanisation en marche au Maroc, perspectives et défis

6. La dynamique démographique, bien que moins soutenue que par le passé, représente
toujours un considérable défi pour le Maroc et un puissant déterminant des choix et des
politiques de développement social, économique et territorial. A cette pression
démographique, s’ajoute un processus d’urbanisation accéléré, qui s’accompagne de
nouvelles formes et dynamiques de développement (du rural vers le périurbain, de l’urbain
vers le périurbain), et d’une évolution des modèles de production des territoires urbains, de
mobilité et d’habitat (grands projets, villes nouvelles, etc.) qui bouleversent les équilibres
territoriaux et les modes de gestion traditionnels de la croissance urbaine.

I. Dynamique démographique et poids de la croissance des ménages

7. La croissance démographique au Maroc est essentiellement urbaine. Ceci

s’explique en grande partie par l’exode rural et l’extension des périmètres urbains sur les
campagnes. Bien que le taux d’accroissement de la population marocaine soit en baisse (il
est passé de 1,38% à 1,25% entre 2004 et 2014 dans le sillage d’une transition
démographique rapide), la population marocaine continue à s’urbaniser. Les villes
abriteraient ainsi actuellement près des trois quarts des Marocains contre 60,3% en 2014.
Quelques 5,8 millions urbains1 vont ainsi s’ajouter aux villes dans les 15 ans à venir, dont
au moins 50% iront dans les plus grandes d’entre elles.

Graphique 1 : Indice de l’évolution de la population et des ménages urbains à l’horizon 2030 (indice
Base 100 : 1982)
450

400
INDICE BASE 100: 1982

350

300

250

200

150

100
1982 1994 2004 2014 2024 2030
Population urbaine Ménages urbains

Source : HCP / Etude SPU

1 HCP- Projections de la population et des ménages (2014-2050), mai 2017.

8
8. Les évolutions de la structure démographique et le tempo de la croissance des
ménages génèrent des besoins sans précédent. Le Maroc va devoir non seulement gérer la
transition démographique mais aussi la forte croissance des ménages et l’augmentation de la
part de la population en âge de travailler2 (dans l’urbain, le taux de croissance annuel des
ménages entre 2004 et 2014 est de 3,48% contre 2,1% pour l’accroissement de population
annuel moyen - Graphique 1). Ces évolutions ont un impact considérable sur la demande en
logements, en équipements, en emplois, et en services (éducation et santé, transport, et
infrastructures de base).

II. Accélération de l’extension des villes et bouleversement des modes de gestion

traditionnels

9. L’urbanisation du Maroc s’accompagne d’un processus inédit d’accroissement

des villes et de formation d’aires métropolitaines. En 2014, les deux tiers (68,2%) de la
population urbaine du pays étaient concentrés dans des villes de plus de 100 000 habitants,
bien que le poids démographique des huit métropoles nationales par rapport à la population
marocaine ait diminué depuis 1971 (Graphique 2). Cette apparente stabilisation de la
population des grandes villes ne signifie ni une baisse de l’attractivité de ces villes, ni une
perte de leur influence - on assiste au contraire depuis quelques années à un redéploiement
spatial des « villes métropoles » qui trouve son expression la plus avancée au niveau des
métropoles de Tanger, du Grand Casablanca -Rabat Salé et du Grand Agadir. Cette tendance
s’est traduite par la formation d’aires métropolitaines ou de conurbations autour des villes et
des agglomérations (Tanger, Agadir), des phénomènes de périurbanisation diffuse sur de
vastes espaces territoriaux (Kénitra, Fès, Meknès), ainsi que par la poursuite de l’expansion
de l’axe urbain atlantique (El Jadida, Casablanca, Rabat Salé, Kénitra).

10. Dans les grands pôles urbains, le rythme d’extension des villes s’avère nettement
plus rapide que celui de la croissance de la population urbaine. Ceci tient à la séparation
des fonctions (économiques, résidentielles, etc.) et à l’augmentation de l’espace moyen
consommé par habitant. Une analyse réalisée au niveau du Grand Casablanca, de Rabat-
Salé-Témara et du Grand Marrakech, souligne ainsi la dynamique de l’extension des zones
bâties dans les trois grandes agglomérations au cours de la période 2010-2016, et une
tendance généralisée à la baisse des densités urbaines. Le décrochage entre l’étalement
urbain et l’accroissement démographique est considérable : le taux de croissance des aires
urbanisées a ainsi été plus de 5 fois supérieure à celui de la démographie à Marrakech (de
2,21 à 12,25%), plus de 3 fois pour l’ensemble Rabat-Salé-Témara (de 1,96 à 5,85%), et plus
de 1,7 pour le Grand Casablanca (de 1,64 à 2,78%), au cours de la période de comparaison 3
(cf. figure 1). A Marrakech, la superficie urbanisée de l’agglomération a pratiquement
doublé en une décennie (de 16 000 à 32 000ha) ce qui en fait un cas unique en grande partie
dû à la dynamique d’investissement et aux projets touristiques et résidentiels. De même, le
Grand Casablanca a vu sa superficie bâtie multipliée par 3,5 (de 10 000 à 36 069 hectares)
entre 1980 à 2016.

11. Ce phénomène d’étalement urbain s’accompagne d’importants besoins

2
Selon les prévisions du HCP, cette population va passer de 62,4% par rapport à la population totale, en 2014
à 63,8% en 2030 (voir HCP, Rapport National sur les Objectifs du Millénaires pour le Développement 2015,
août 2015, page 18).
3
2010-2016 pour l’accroissement spatial, 2004-2014 pour l’accroissement démographique.

9
fonciers. La demande en foncier urbain annuel est estimée à 7.000 Ha4, pour accueillir la
population dans les décennies à venir et répondre aux besoins de logements, d’équipements
et de zones d’activités économiques (CERED), soit un coût de 1,8 milliards Dh5. Une très
grande partie de ce croît ira se reporter sur les grandes agglomérations, en premier lieu,
Casablanca, qui continue à être au centre du dispositif urbain national, mais aussi depuis plus
récemment Tanger qui voit exploser son hinterland urbain, ainsi que Marrakech et
l’ensemble Témara Rabat Salé Kénitra.

Figure 1. Evolution des extensions urbaines dans les grandes agglomérations entre 1975
et 2014
Casablanca Rabat Sale

Marrakech Tanger

Source: Banque Mondiale en utilisant les cartes ArcScene

4
Sources : e-GEOPOLIS, RGPH, estimations CREADH (Etude sur le système de planification urbaine au
Maroc. Analyse diagnostic. Direction de l’Urbanisme).
5
Rachid Afirat. 2014. Planification urbaine et défis de la croissance des villes.

10
Contraintes du système d’encadrement, de régulation et de mise en œuvre du
développement urbain

12. Malgré des avancées et des succès indéniables, le Maroc pourrait tirer davantage
tirer profit des opportunités économiques et du potentiel des villes pour en faire des leviers
de progrès économique et social6. Les contraintes et les dysfonctionnements du système
(planification, foncier, financier, opérationnel, législatif, de gouvernance, etc.)
compromettent actuellement la capacité du pays à correctement accompagner et gérer le
processus d’urbanisation.

I. Dysfonctionnements et contraintes du système foncier

13. Le système foncier marocain présente d’importantes contraintes juridiques

comme dans sa gestion et ses pratiques (connaissance, disponibilité, sécurisation). Ces
contraintes sont au cœur des difficultés rencontrées dans la mise en cohérence du
développement urbain et l’intégration économique et sociale des populations concernées.
Elles résident principalement dans la complexité et la lourdeur des dispositions juridiques
adoptées, la multiplicité des régimes fonciers, la faiblesse de la proportion des biens
immobiliers immatriculés (environ 10% dans les communes rurales7), et la non-actualisation
de la carte foncière.

14. L’accès au foncier reste un frein majeur à l’investissement privé et à la

croissance économique. Le poids des contingences rencontrées interpelle aujourd'hui sur la
nature des réponses à apporter et sur les leviers à actionner aux plans juridique, institutionnel,
managérial et financier pour fluidifier les marchés, activer la mise à disposition des terrains
équipés et mettre en place un cadre sécurisé pour les activités économiques.

II. Faible pertinence des instruments classiques de planification urbaine et

d’aménagement

15. Malgré les efforts entrepris pour couvrir le territoire, la planification urbaine
(PU) n’est pas aujourd’hui un outil pertinent et adapté pour traiter des enjeux
environnementaux, économiques et sociaux et réguler le développement urbain. La PU
ne parvient pas à être un cadre cohérent de coordination des actions sectorielles (logements,
équipements publics, activité, mobilité et transport, etc.) ni un levier de leur mise en œuvre.
Elle est en effet plus conçue comme un produit final rigide que comme un processus souple
et évolutif d’accompagnement et de régulation du développement urbain. La planification
urbaine est dans ce contexte contournée par d’autres pratiques et modes de faire (stratégies
sectorielles, grands projets, plans de développement stratégique de villes, dérogation,
urbanisation non contrôlée) ‘‘qui constituent des éléments de régulation et des réponses aux
attentes économiques et sociales’’8 mais dont les impacts et les coûts à long terme ne sont
pas correctement évalués.

6 Tirer avantage de l’urbanisation pour promouvoir un nouveau modèle de croissance et réduire les disparités territoriales.
Note de politique - Développement urbain & régional. Mai 2017. Banque Mondiale.
7 Direction de l’Aménagement du Territoire. Juillet 2017. Étude relative à l’élaboration de la stratégie nationale de gestion

du foncier. Vision prospective et stratégie nationale de gestion du foncier.

8 Direction de l’Urbanisme. 2017. Etude sur le Système de planification urbaine. Analyse diagnostic.

11
 Encadré 1. Principaux instruments et acteurs de la planification
territoriale et de l’aménagement urbain9

INSTRUMENTS. Le système de planification territoriale marocain, qui porte une vision

de développement du territoire à moyen et long termes, comprend des instruments
déclinés à différentes échelles, dont la mise en œuvre et l’impact sur le terrain restent
cependant globalement très limités, comme le montrent plusieurs études récentes qui
soulignent notamment leur instabilité10:
• échelle nationale, via le Schéma national d’aménagement du territoire
(SNAT). Finalisé en 2004, le premier SRAT n’a pas été opérationnalisé, ses
recommandations sont aujourd’hui obsolètes et il semble être tombé dans
l’oubli. La loi 111-14 de 2015 relative aux régions évoque une « politique
publique d’Aménagement du Territoire adoptée au niveau national » qui aurait
dû précéder la mise en place des nouveaux SRAT (cf. ci-dessous) sans se
référer directement au SNAT, ce qui illustre bien le flou entourant aujourd’hui
cet instrument ;
• échelle régionale, via :
- les Schémas régionaux d’aménagement du territoire (SRAT),
documents en cours de remplacement suite au nouveau découpage
régional mis en œuvre depuis la réforme constitutionnelle de 2011 ;.
- les Plans de développement régional (PDR) instaurés en 2015 et
quidressent la liste des projets d’investissement à réaliser à court terme ;
• échelle métropolitaine, via le Schéma d’organisation fonctionnelle et
d’aménagement (SOFA), outil permettant d’articuler planification territoriale
et urbanisme en réalisant notamment la liaison entre le SNAT et les SDAU.
Seul celui de l’aire métropolitaine centrale Casablanca - Rabat. a jusqu’à
présent été élaboré (fin 2008). Comme le SNAT, ce premier pilote n’a pas été
opérationnalisé (pas de montage institutionnel dédié ni de financements
alloués), même s’il a contribué à l’enrichissement du dernier SDAU de
Casablanca (2009) ;
• échelle urbaine/intercommunale, via les Schémas Directeurs d’Aménagement
Urbain (SDAU), documents d’orientation visant à planifier l’organisation du
développement urbain à l’échelle d’un territoire pouvant comporter plusieurs
communes, notamment à travers la définition d’options d’aménagement, de
zones nouvelles d’urbanisation, la fixation de la destination générale des sols,
etc. Les SDAU sont élaborés par l’autorité gouvernementale chargée de
l’urbanisme avec la participation des collectivités locales. Bien que ces
dernières n’aient pas de pouvoir décisionnel pour la préparation des SDAU,
elles sont chargées de les mettre en œuvre ;
• échelle communale ou infra-communale, via les plans d’aménagement (PA),
qui fixent l’affectation des sols et définissent les possibilités ou
restrictions/interdictions de construire.

ACTEURS
Etablissements publics sous tutelle du département de l’urbanisme, les agences
urbaines sont responsables de l’élaboration des documents d’urbanisme (et en
9 L’aménagement urbain renvoie à l’ensemble des pratiques, outils, institutions et modes de financement destinés à mettre
en œuvre de manière cohérente les dispositions prévues dans les plans d’urbanisme.
10 MUAT, Système de planification urbaine au Maroc. Analyse diagnostic

12
 particulier des SDAU et PA). Elles ont également des prérogatives en matière de
gestion urbaine (instruction des demandes d’autorisation de construire, délivrance des
avis conformes, contrôles de conformité, etc.) qui s’avèrent d’autant plus lourdes que
les documents d’urbanisme (PA) sont souvent considérés comme des références
intangibles sans possibilité d’adaptation. Les Agences urbaines sont également des
acteurs clé du développement local à travers la production d’études thématiques (plan
vert, plan d’ordonnancement, charte architecturale, projet de renouvellement urbain)
mais également via leur implication dans les différents programmes existants
(programmes de mise à niveau DGCL ou MATUHPV, Plans d’action communaux,
plans de développement des grandes villes, ...). Seule l’Agence urbaine de Casablanca
s’est récemment vu confier un rôle d’aménageur urbain.

Bien que n’ayant qu’un rôle consultatif dans l’élaboration des SDAU et des PA, les
communes sont chargées de leur mise en œuvre. En matière d’aménagement urbain,
elles participent aux programmes de mise à niveau urbaine des infrastructures
municipales dans les quartiers sous-équipés via des programmes spécifiques ou les
budgets communaux.

Plusieurs établissements publics de droit privé constituent également des acteurs clés
de l’aménagement urbain (Holding Al Omrane, Caisse de Dépôt et de Gestion et ses
démembrements), sur d’ambitieux projets de villes nouvelles, d’habitat social, etc.

Plus récemment, des structures dédiées sous forme de SDL ou de SA contribuent

à la mise en œuvre des plans stratégiques des grandes villes. Il s’agit par exemple
de la société Rabat Région Aménagement chargée de la réalisation du Plan Rabat
Ville Lumière sous l’autorité du Wali ou encore des SDL Casa Aménagement,
Casa Prestations, Casa Transport pour le Programme de Développement
stratégique du grand Casablanca (PDGC).

16. Par ailleurs, son cadre de mise en œuvre est dépourvu d’instruments
d’aménagement urbain en dehors des outils et procédures classiques (lotissement,
expropriation). Le Maroc ne dispose pas aujourd’hui d’outils juridiques, opérationnels, et
fonciers lui permettant d’organiser de façon cohérente, volontariste et/ou négociée des
opérations d’aménagement et/ou de renouvellement urbain11. Il ne tire pas non plus
pleinement partie des possibilités de contribution du foncier urbain au coût de l’urbanisation
en s’inspirant des nombreuses expériences et formules de PPP dans l’aménagement urbain
à travers le monde. L’échappatoire du foncier public (dont la consommation a presque
quadruplé entre les années 1980 et 2000 à un rythme annuel moyen de 5 000 ha12) ou de la
dérogation, hors des zones d’urbanisation prévues, n’est pas à l’échelle des besoins (voir
l’exemple de Casablanca dans l’encadré).

Encadré 2. Importance des surcoûts entrainés par les développements urbains hors
SDAU à Casablanca

Les analyses économiques effectuées par le délégataire LYDEC ont montré l’importance

11
Le seul outil d’urbanisme opérationnel concerne les associations syndicales de propriétaires urbains via la
procédure de remembrement urbain pour la réalisation de lotissements et de leurs équipements publics (voiries
et réseaux divers) régie par le dahir de 1917
12
Tarik Harroud. Un urbanisme d’État en quête de terrains publics. Revue Foncière. 2017.

13
des surcoûts entrainés par les développements urbains hors SDAU à Casablanca, soit 1000
ha entre 2009 et 2012. L’équipement de ces nouvelles zones d’extension a en effet nécessité
la mise en place de ‘‘solutions isolées et provisoires, parfois très éloignées de l’optimum
technico-économique défini par les schémas directeurs qui ont contribué à augmenter de
manière significative les coûts d’équipement liés à leur mise en œuvre ainsi que des surcoûts
de gestion et d’exploitation par rapport au choix initialement définis’’13.

L’observation par LYDEC des coûts complets (foncier, équipement, gestion, etc.) des
opérations en dérogation a fait ressortir que le gain dû à l’opportunité foncière était
contrebalancé par les surcoûts entrainés. De ce fait, l’investissement global se rapprochait
de celui d’une opération en ‘‘situation urbanistique normale’’ (c'est-à-dire inscrite dans un
document d’urbanisme).

III. Difficultés de l’action collective et de la gouvernance des territoires

17. Le développement des villes et des territoires est fortement entravé par le déficit
de coordination multi-acteurs et multi-niveaux. Les stratégies sectorielles (économique,
logement, tourisme, environnement, etc.) restent souvent cloisonnées et les nécessaires
synergies entre elles sont rarement mises en œuvre. Au-delà de la faible coordination
multisectorielle, la gouvernance des territoires reste peu articulée aux différentes échelles
d’intervention (régional et urbain, intercommunal, etc.) Le développement urbain et
territorial pâtit également de la multiplicité des acteurs institutionnels dans ce domaine, du
chevauchement des prérogatives et de l’absence de territorialisation de l’action et de mise
en cohérence des politiques publiques au niveau local.

18. L’organisation et le fonctionnement des territoires restent largement dominés

par l’Etat central et par des logiques descendantes. La réforme de la déconcentration
reste le maillon faible d’une gouvernance territoriale souhaitée plus efficiente (la Charte de
la déconcentration étant toujours en projet). Les municipalités de leur côté, n’ont pas de
pouvoir sur des processus d’urbanisation qui sont largement sorties de leurs limites et dont
les charges sont reportées sur des communes rurales dans l’incapacité d’y faire face. Ces
transformations rapides interpellent les pouvoirs publics sur la gouvernance à l’échelon
intercommunal et métropolitain (où se jouent aujourd’hui les grands enjeux du
développement urbain) et sur les réponses à apporter aux plans institutionnel, financier, de
la planification, etc.

IV. Insuffisance du financement et trop faibles ressources humaines

19. Les volumes et leviers de financement de l’urbanisation sont largement

insuffisants et le foncier y contribue peu. Les villes ne peuvent plus aujourd’hui compter
sur les mécanismes classiques tels que la mobilisation du foncier public ou la péréquation,
ou encore sur les mécanismes dérogatoires pour répondre à la demande en financement de
leur développement et de leur équipement. Les besoins en investissements estimés pour les

13
Lyonnaise des Eaux de Casablanca (LYDEC), 2013, « Evaluation du coût complet de mise en œuvre des
Schémas Directeurs : Mise au jour des surcoûts liés à l’équipement en eau potable et assainissement des zones
d’extension du Grand Casablanca ».

14
infrastructures urbaines dans les villes marocaines se montent à environ 320 milliards DHs
sur la période 2017-2027, dont plus des deux tiers devront être financés par les
municipalités14 (part estimée à 222 milliards DHs soit 22,2 milliards DHs /an)15. Celles-ci ne
pourront pas assumer ces dépenses sur les bases actuelles. Elles sont par ailleurs dans
l’incapacité financière de répondre aux exigences « d’exécution des dispositions du plan
d’aménagement’’ et « d’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation » définies par la loi
113-14 (art 85) au titre des compétences transférées. La fiscalité locale apparait aussi
déconnectée et contribue peu aux dépenses d’aménagement urbain. Il n’y a pas non plus de
dispositifs dédiés de financement de l’urbanisation, ni de mécanisme liant le foncier au
financement (ou à la participation) des dépenses d’équipement et d’aménagement.

20. Les ressources humaines, les compétences ainsi que le management stratégique
des agences urbaines ne sont pas en phase avec les besoins et les évolutions en cours.
Malgré leur ancrage territorial, leurs acquis et les réels progrès accomplis dans la gestion
urbaine16, les agences urbaines ne parviennent pas à faire évoluer les pratiques de
planification urbaine, à prendre en compte des démarches et des projets plus complexes et à
anticiper sur des sujets d’avenir (prospective, changement climatique et résilience urbaine,
animation territoriale, urbanisme durable, etc.). Même si elles peuvent être sans le formaliser
des acteurs du développement local à travers un appui aux acteurs locaux, la réalisation
d’études, l’identification de projets etc., elles éprouvent aussi des difficultés à mettre en
relation les acteurs du développement territorial et à être « moteurs » et « manageurs » d’une
concertation multi acteurs. Elles établissent notamment peu de rapports de coopération et de
partenariat pour faciliter la mise en œuvre des documents d'urbanisme, initier des approches
pré-opérationnelles et appuyer les collectivités locales et les opérateurs publics et privés au
montage de projets d'aménagement en amont des procédures d’autorisation.

Problématique : les réponses apportées au manque de financement de l’urbanisation

ne sont pas à la mesure des enjeux à venir

21. Le Maroc consacre des efforts importants au secteur de l’urbain mais les réalisations
entreprises soulèvent plusieurs questions quant à leurs déterminants, à la convergence des
approches et des actions qui les structurent et leur intégration urbaine et territoriale.

I. Envergure des efforts entrepris

22. Le Maroc a sur la période récente entrepris des efforts considérables pour
répondre à la pression des villes et aux besoins de développement. Des moyens financiers
importants ont ainsi été consacrés à l’amélioration des infrastructures, à la requalification /
réhabilitation urbaine, aux équipements publics, à la résorption des bidonvilles, etc. à travers
les programmes de mise à niveau, le PVSB (Programme Villes Sans Bidonvilles), les plans
de développement stratégique de villes17.

14
Tirer avantage de l’urbanisation pour promouvoir un nouveau modèle de croissance et réduire les disparités
territoriales. Note de politique - Développement urbain & régional. Banque Mondiale. Mai 2017.
15
Id. .
16
Notamment à travers la mise en place des guichets uniques dématérialisés pour l’instruction des permis de
lotir et de construire et de l’E-instruction, qui permettent de réduire les délais, d’améliorer la transparence de
l’instruction et de mettre l’urbanisme plus à la portée des citoyens.
17
Plan de développement du Grand Casablanca, Programme « Rabat ville lumière », programme Tanger
Métropole, etc.

15
23. De grands projets ont été également réalisés au titre des stratégies sectorielles18.
Ces réalisations ont pour objectif de répondre aux besoins de la diversification et de la
spécialisation de l’économie nationale ; d’assurer une offre de qualité en foncier industriel,
en logements et en équipements en nombre suffisant à travers les villes nouvelles ; et de se
connecter aux circuits de l’économie mondiale par le biais de grandes infrastructures, de
ports, de plateformes logistiques, etc.

Encadré 3. A Tanger et Kénitra, le développement économique accompagne la

croissance urbaine

Plusieurs exemples témoignent au Maroc des impacts positifs des choix publics effectués en
lien avec le développement urbain et/ou territorial et de leurs effets de levier sur la croissance
économique et l’amélioration des conditions de vie. C’est en particulier le cas de Tanger,
‘‘ville en plein emploi’’19, et qui s’érige en pôle économique majeur au sein de l’espace
national sous l’effet d’une dynamique de transformation sans précédent et des
investissements publics et privés opérés (comme par exemple Tanger Med ou Renault).

C’est aussi celui de Kénitra dont la dynamique d’urbanisation est liée au développement
économique et à la réalisation d’Atlantic free zone, de la future usine PSA (Peugeot Société
Anonyme), et du prochain port Atlantique ce qui ne manquera pas d’entrainer une
redistribution de richesses à l’échelle de la région.

24. La plupart de ces projets sectoriels apparaissent cependant peu articulés avec
la planification territoriale et urbaine. Ils ‘‘se déclinent en général à côté des villes en
évitant d’affronter directement la complexité urbaine’’20 (foncière, politique,
institutionnelle, etc). Cette mise à distance et le contournement des procédures classiques
d’intervention (via le recours fréquent à la dérogation) posent à terme la question de leur
impact sur les territoires et de leur efficience qui apparaissent au final parfois très relatifs par
rapport aux objectifs initiaux du fait des difficultés de leur intégration territoriale. Ces modes
de faire ont eu également pour effets d’ouvrir inconsidérément les périmètres d’urbanisation,
de disséminer les efforts et les moyens financiers et d’accroitre les coûts de gestion urbaine.
Cette situation qui renvoie au manque de visibilité et de coordination des acteurs du
développement urbain dans l’espace pose à terme la question clé de l’arbitrage entre les
impératifs à court terme du développement et ceux de l’optimisation des ressources
publiques.

II. Défis institutionnels et absence de lignes directrices

25. Les tentatives pour faire évoluer le système n’ont pas abouti faute de réformes
et de consensus institutionnels. De nombreuses stratégies, initiatives et démarches
innovantes (Stratégie nationale d’aménagement du territoire (SNAT), PLHDU, projet de
Code de l’Urbanisme, Stratégie Nationale de Développement urbain - SNDU, politique de
la ville dans sa version initiale, projets de villes,.. ) ont été engagées ces 20 dernières années
à différentes échelles territoriale et institutionnelles afin de faire évoluer le système existant

18
Plan Emergence, Plan d’accélération industrielle, plan directeur des ports, etc.
19
Wali de la Région de Tanger Tétouan Al Hoceima
20
Stratégie Nationale de Développement urbain. Ministère de l’Intérieur, Ministère de l’Habitat, de
l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’Espace. 2007.

16
(cadre législatif, outils opérationnels, démarches de planification et de programmation,
ciblage des actions, etc.). Ces tentatives n’ont toutefois pas eu de suite ou ont été détournées
de leurs objectifs initiaux faute de réformes et de consensus institutionnels. Notamment, les
efforts de départements tels que la Direction de l’Urbanisme pour améliorer la situation à
son niveau et avec la marge de manœuvre possible ont une portée limitée à défaut des
préalables politiques et institutionnels.

26. A ceci s’ajoute une absence de vision et de lignes directrices sur la question des
villes. En dépit des engagements internationaux du Maroc en faveur du développement
urbain durable, l’Etat n’a pas aujourd’hui de stratégie ni de vision sur les villes. Il n’existe
pas de cadre de référence ou de lignes directrices pour la planification urbaine et territoriale
à même de définir des perspectives et des orientations de développement intégrant les
dimensions nationale, régionale et locale, les défis de l’urbanisation accélérée et de la
mondialisation et les impératifs de la cohésion sociale. Cette absence d’un point de vue
national explicite pour le développement urbain durable autour d'un Nouvel Agenda Urbain
pose question alors que les institutions marocaines ont pu définir des orientations
stratégiques, voire légiférer sur des sujets majeurs (Stratégie énergétique 2030, Maroc
Numérique, Stratégie de promotion de la logistique, Loi sur l’eau, Charte Nationale de
l’Environnement et du Développement Durable, etc.).

27. La difficulté de cette entreprise tient à sa dimension transversale. Elle implique

en particulier différents acteurs entre lesquels un consensus sur la question des villes et du
développement urbain peut s’avérer complexe. Elle n’est pas que l’affaire des départements
de l’Urbanisme, de l’Aménagement du Territoire ou de l’Intérieur mais relève du Chef du
Gouvernement et de l’ensemble des départements sectoriels impliqués dans l’action
publique urbaine.

III. Une volonté de réforme au plus haut niveau

28. La régionalisation avancée et la réforme du mode de gouvernance territoriale

est une opportunité majeure au regard des difficultés identifiées. Elles sont l’occasion
d’un changement d’échelle et d’un renforcement de l’adéquation et de l’impact des
politiques publiques dans les territoires. En prenant acte des contraintes et des difficultés
existantes, elles invitent à tirer parti des possibilités qu’offre la nouvelle configuration
institutionnelle pour définir les modalités d’un nouveau système et de modes de faire plus
en phase avec les principes et les objectifs de la Constitution.

29. De même, l’attention renouvelée au plus haut niveau sur la nécessité de mieux
appréhender le développement urbain est une opportunité pour engager (ou faire
avancer) les réformes nécessaires et traduire dans les faits, les décisions et orientations
stratégiques. L’invitation Royale récente à élaborer une vision commune autour ‘‘d’un
système intégré d’aménagement du territoire’’ et à adopter ‘‘des mécanismes inédits et
innovants, permettant la conception d’un nouveau système urbain propre à assurer une
meilleure qualité de vie au profit des citoyens’’ 21 est un signal fort. En outre, l’annonce d’une
politique urbaine nationale parmi les objectifs du programme gouvernemental participe de
cet élan et laisse préfigurer la volonté de changements et d’inscrire la question urbaine dans
l’agenda politique.

21
Message de SM le Roi Mohammed VI aux participants à la 2ème édition du forum ministériel arabe sur le
logement et le développement urbain. Décembre 17

17
Propositions : Vers un meilleur avenir urbain ?
30. Les propositions présentées dans cette partie ont pour but d’avancer des pistes et des
leviers d’actions, de réformes, d’adaptations et de révisions sur plusieurs des éléments du
système de planification et d’aménagement urbain et territorial. Elles font écho à un certain
nombre de recommandations issues de réflexions stratégiques et d’études22 en les situant
dans le cadre global de la planification territoriale et urbaine et de l’aménagement urbain
et des évolutions et tendances de développement intervenues dans la période récente.

I. Instruments et régulation

Proposition #1 : Articuler et intégrer les différents niveaux de planification

territoriale / urbaine / locale

31. Faute d’un cadre législatif et réglementaire clair, les éléments du système de
planification marocain sont insuffisamment articulés les uns avec les autres. Ce système
repose sur un ensemble d’outils et de dispositifs (SNAT, SNAU, SRAT, SDAU, PA, PDAR)
structurés à partir de différents niveaux d’échelle (territoriale / urbaine / locale). Ainsi le
SNAT censé servir de cadre de référence aux SRAT23, est par exemple ‘‘sorti de
l’actualité’’24, les SDAU et les SRAT voient leurs territoires souvent se chevaucher sans que
leurs articulations soient clarifiées, et les PA prennent souvent peu en compte les SDAU, les
premiers ayant enfin très peu de relation avec les Plans d’aménagement communaux (PAC).
Ce défaut de cohérence globale s’explique aussi par l’absence de mécanisme à même de
coordonner les différentes actions et objectifs de planification et de développement territorial
/ local entre les principales parties prenantes institutionnelles. Il s’ensuit une importante
déperdition de moyens, et un manque d’efficience des actions publiques.

Quelles pistes ?
Le moment apparait donc propice pour :
1) Définir un document / cadre d’orientation au niveau national à même d’arrêter une
vision prospective de l’aménagement du territoire et de servir de référence aux SRAT (et
aux PDR)
2) Préciser et organiser les liens hiérarchiques et les rapports normatifs (conformité,
compatibilité, prise en compte, cohérence) organisant les relations entre les différents
niveaux / documents de planification territoriale / urbaine / locale : SNAT, SRAT,
SDAU, PA, PAC.
3) Mettre en place un cadre / mécanisme de régulation et de renforcement de la
coordination et de la cohérence de l’action de l’Etat en matière de planification
territoriale et urbaine

22
Assises nationales sur le foncier, stratégie nationale foncière et plan d’action, Gouvernement du Maroc
Millennium Challenge Corporation (MCC) ; Dialogue Maroc / OCDE sur les politiques de développement
territorial et la métropolisation ; Etude sur la refonte du système de planification urbaine – Direction de
l’Urbanisme, Stratégie Nationale de Développement Durable et sa déclinaison opérationnelle.
23
Schéma Régional d’Aménagement du Territoire
24
‘‘La nouvelle constitution, pas plus que la loi organique 111-14 ne fait mention de l’aménagement du
territoire au niveau national. Le SNAT n’est plus évoqué et aucun document n’est proposé pour le remplacer
ou le continuer’’. Etude SPU. Direction de l’Urbanisme. 2017

18
Proposition #2 : Adapter et moderniser l’exercice de la planification urbaine

32. Les documents d’urbanisme ne parviennent pas aujourd’hui à être des cadres
de mise en cohérence et de convergence des actions de développement urbain. Le Maroc
consacre un effort important à la planification urbaine (PU), tant au niveau des documents
d’orientation (SDAU) que réglementaires (Plans d’aménagement opposables au tiers).
Malgré cet engagement, la PU ne parvient pas à s’adapter aux enjeux économiques et aux
transformations des modes de faire et de gouvernance.

Quelles pistes ?
Les dysfonctionnements rencontrés ainsi que l’accélération de l’urbanisation justifient
aujourd’hui l’adaptation et la modernisation de la planification urbaine tant au niveau de son
contenu, que du processus d’élaboration, de sa mise en œuvre et du suivi évaluation. Il s’agit
de :
1) Faire en sorte que les plans d’urbanisme (SDAU, PA) puissent accompagner
l’urbanisation en ne cherchant pas à tout planifier au préalable et pour très longtemps25.
Cela nécessite de reconsidérer les contenus des documents de façon à préserver et
structurer l’essentiel (grande trame de voirie, grands équipements, milieux naturels ou
protégés, terrains à risque, etc.) en laissant des souplesses et des marges de manœuvre à
l’intérieur des espaces ouverts.
4) Faire évoluer la planification règlementaire classique vers une planification plus
engageante à partir de programmations et de dispositifs de mise en œuvre et de
contractualisation à différentes échelles. Il s’agit de favoriser une planification
stratégique intersectorielle permettant d’inscrire des dynamiques territoriales et urbaines
à partir d’une vision commune de développement et de principes de convergence et de
gouvernance multi acteurs.
5) Simplifier les règles et conditions de modifications des documents d’urbanisme
(SDAU / plans d’aménagement) qui doivent pouvoir s’adapter aux contextes et aux
évolutions (il faudrait en particulier faire davantage usage de l’article 19 qui permet des
modifications particulières au niveau des PA26). Cela doit en même temps donner lieu à
une généralisation du suivi / évaluation des documents d’urbanisme (SDAU / plans
d’aménagement).
6) Encadrer davantage le recours à la dérogation (en restreignant cette possibilité en
dehors des documents d’urbanisme, en renforçant leur suivi et la mise en œuvre des
clauses et contreparties prévues aux conventions de dérogation, etc.,.. )
7) Améliorer les procédures d’instruction et d’approbation des documents
d’urbanisme (SDAU / plans d’aménagement) en fluidifiant la chaine de décision
administrative (CTL, enquête publique, instruction, adoption), en fixant des délais (ou
en faisant respecter ceux qui existent) à chaque étape réglementaire, en engageant la
responsabilité des walis et des gouverneurs, etc.
8) Renforcer le rôle et l’importance du SDAU, seule véritable occasion aujourd’hui
pour les acteurs locaux de débattre d’une stratégie globale de développement autour
d’une vision commune en le rendant obligatoire pour les grandes agglomérations. Les
évolutions institutionnelles justifieraient également que leur maitrise d’ouvrage
(actuellement au niveau du département de l’Urbanisme qui devrait cependant garder un
25
Par exemple les SDAU qui ont une durée de 25 ans.
26
Article 19 de la loi 12-90 sur l’urbanisme.

19
 pouvoir d’arbitrage) soient déconcentrée au niveau des walis et des gouverneurs ce qui
encouragerait une plus forte appropriation par les parties prenantes.

Proposition #3 : Mettre en place un cadre d’accompagnement et de mise en œuvre des

grands projets d’intérêt national

33. De plus en plus de grands projets sont réalisés au Maroc aujourd’hui en réponse
aux enjeux de stratégies sectorielles ou de développements urbains/territoriaux, sans
correctement intégrer leur échelle de développement et leur impact sur le territoire.
Ces projets d’intérêt national, régional ou métropolitain sont cependant souvent traités
comme de grands lotissements dont les implications ne sont pas prises en compte en termes
de transport et de mobilité, d’accès au logement pour tous, de gestion urbaine, de centralité,
d’environnement, etc. Ils ne bénéficient aussi parfois pas de tout le soutien nécessaire des
parties prenantes locales.

Quelles pistes ?
Il convient donc de pouvoir les doter d’un cadre de traitement et de régulation approprié
(conception, instruction, gestion, suivi, etc.)27 ce qui requiert :
1) De les définir (grands projets d’intérêt national, régional ou métropolitain) selon des
critères d’importance ou de complexité, d’intérêt stratégique ou d’importance des
financements publics à mobiliser
2) De pouvoir les accompagner et les instruire de façon appropriée au plan urbanistique
aux moyens de zonages (par exemple secteur de grands projets ou grandes opérations à
réaliser en tranches, projet d’ensemble d’initiative publique ou privé), d’une démarche
de « projet intégré » et de procédures d’instruction et réglementaires adaptées (aux
différentes catégories de projets). Un dispositif spécifique de régulation devrait pour cela
être prévu de façon à généraliser l’étape de pré instruction des grands projets28 par les
agences urbaines, définir les études complémentaires nécessaires et les modalités
d’engagement et de suivi des maitrises d’ouvrage aux niveaux environnemental, de la
mobilité et du transport, de la gestion urbaine post opérationnelle, etc.
3) De les doter de dispositifs effectifs de pilotage et de suivi multi acteurs, au niveau
central (via un comité interministériel) comme local (via un comité au niveau du Wali
de région)
4) De prévoir des dispositions adaptées en matière de fiscalité locale urbaine notamment
au niveau de la TNB 29.

27
Les villes nouvelles ne sont par exemple aujourd’hui gérées que par circulaires ministérielles (circulaire
relative aux projets de création des villes nouvelles et des nouveaux pôles urbains, circulaire relative à la
valorisation des villes nouvelles, circulaire relative à la réalisation des villes nouvelles).
28
Effectuée aujourd’hui uniquement sur demande du pétitionnaire et permettant une instruction urbanistique
et réglementaire concertée avec l’agence urbaine préalablement à la demande d’autorisation).
29 La taxe sur les terrains nus non bâtis est contestée par les grands opérateurs aménageurs qui sont tenus de la

payer sur les tranches non urbanisées du foncier de grandes opérations passées une période d’exonération (5
ans et 3 ans) prévues par la loi, qu’ils estiment insuffisantes.

20
Proposition #4 : Encourager la territorialisation et la mise en cohérence de l’action
publique en matière de développement urbain (urbanisme, habitat, déplacement,
etc.)

34. L’action publique sur les villes reste marquée par des logiques sectorielles,
verticales et descendantes souvent cloisonnées et peu adaptées à la spécificité des enjeux
territoriaux. Cette situation interpelle quant aux objectifs attendus, à la capacité
d’intégration économique et sociale effective de ces programmes et projets et sur l’impact
au final de l’intervention publique. La réforme territoriale et la nouvelle configuration
d’acteurs (nouveau découpage territorial de 2015, projet de régionalisation avancée de 2011,
consécration des trois niveaux de collectivités territoriales) invitent à de nouvelles manières
d’appréhender l’action collective sur les territoires et à une meilleure articulation
planification / stratégies de développement urbain. Elles sont l’occasion d’encourager un
nouveau mode de planification active permettant d’inscrire sur le territoire des stratégies
communes et négociées de développement articulées avec les différentes programmations
sectorielles et avec les enjeux (urbains, économiques, environnementaux, sociaux)
considérés comme essentiels.

Quelles pistes ?
Il convient de relancer l’initiative de stratégies concertées de développement de ville.
Les plans stratégiques de développement de villes (Plan de Développement du Grand
Casablanca, PDGC30 2015-2022, Programme «Rabat ville lumière», programme Tanger
Métropole, etc.) constituent de nouveaux modes d’action publique qui s’inscrivent pour
partie dans cette logique mais qui concernent plus la mise à niveau de l’urbain existant que
les nouvelles extensions à organiser et à équiper.

Plus globalement, il faudrait initier des démarches de développement urbain

stratégique ou des programmes d’actions territorialisés et concertés intégrant à l’échelle
de l’agglomération, la planification urbaine, le logement, le transport et la mobilité, le
foncier, les activités économiques, l’environnement, etc., à travers une vision commune et
des dispositifs de programmation et de pilotage multi acteurs.

Le ministère MATUHPV est au premier plan concerné par cette proposition. Ses
compétences élargies (aménagement du territoire, urbanisme, habitat, politique de la Ville)
sont l’opportunité d’un élargissement du cadre de traitement des problèmes et d’une
meilleure articulation entre les différents niveaux d’intervention. Il a ainsi toute la légitimé
pour renouveler en partenariat avec le département de l’Intérieur (DGCL) les approches de
planification intégrée telle que les Plans locaux d’habitat et de développement urbain
(PLHDU) ou les «Plans Stratégiques de Développement urbain» envisagés par la SNDU.

Une ou deux villes pourraient être pilotes pour expérimenter des démarches de
développement stratégique local en mettant en place des dispositifs d’impulsion, de
concertation, et de coordination des actions (acteurs sectoriels déconcentrés, collectivités
territoriales, etc.).

30
Plan de développement du Grand Casablanca.

21
Proposition #5 : Renforcer les capacités d’aménagement opérationnel et foncier au
niveau local

35. Les besoins d’extension en zone périurbaine comme ceux du renouvellement

exigent une panoplie d’outils pré opérationnels et opérationnels, pour assurer une
maîtrise foncière (ou la facilitation de sa mise à disposition) et une mise en œuvre des projets
par les acteurs publics concernés pour atteindre les objectifs fixés par les documents
d’urbanisme. Il faut pour cela pouvoir intervenir de façon cohérente sur toute la chaine de
production.

Quelles pistes ?
Il s’agit d’accompagner et mieux armer les acteurs publics locaux. Ceci suppose de
renforcer la capacité d’initiative publique locale et de maîtrise d’ouvrage et d’aménagement
opérationnel pour pouvoir mobiliser en quantité suffisante et là où le prévoient les documents
d’urbanisme et les terrains constructibles. Ceci est d’autant plus essentiel que la loi 113 14
a chargé les communes de ‘‘l’exécution des dispositions du Plan d’aménagement’’ et de
‘‘l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation’’.

Trois pistes devraient être explorées pour y parvenir :

1) Le renforcement de l’ingénierie foncière et l'organisation d'opérateurs dédiés au

niveau régional ou local

Une bonne maitrise du développement urbain passe en premier lieu par une bonne
connaissance du foncier, des capacités d’expertise technique et juridique, de négociation et
de portage. Ces aspects justifient de pouvoir disposer d’instruments et de moyens permettant
de mener une action foncière locale préalablement à l’aménagement urbain ou immobilier.

Une des voies à explorer pour cela serait d’encourager les grandes villes à se doter
d’outils fonciers propres (agence foncière, établissement public foncier, SDL, voire
éventuellement via des partenariats avec l’administration des Domaines qui a développé des
capacités et des savoir-faire) disposant de la personnalité morale, de l’autonomie budgétaire
et financière, du droit d’expropriation pour cause d’utilité publique.

Organisés à l’échelle des villes et intercommunalités et/ou à l’échelle des régions, ces
opérateurs fonciers auraient pour mission :
(i) De réaliser des diagnostics fonciers, de mener et de négocier des procédures
d’acquisitions foncières à l’amiable ou par voie d’expropriation en vue d’opérations
d’aménagement ou de renouvèlement urbain pour le compte des collectivités
territoriales et ou d’un organisme public ou d'un aménageur.
(ii) De constituer pendant une durée déterminée des réserves foncières en vue de les
rétrocéder aux collectivités au moyen d’un éventuel droit de priorité
(iii) D’inciter à la création et d’accompagner des syndicats de propriétaires fonciers urbains;
(iv) D’engager en partenariat avec les agences urbaines des opérations de remembrement
foncier urbain et d’intervenir en assistance à maîtrise d’ouvrage auprès des associations
des propriétaires

Les questions à considérer pour cela sont : celles de la maîtrise d’ouvrage publique à la
bonne échelle (échelle régionale versus communes et ECI, ce dernier étant sans doute

22
l’échelon le plus opérationnel), du statut (SDL, Régies, établissements publics ou opérateurs)
et des missions (acquisition, remembrement, aménagement), des ressources financières, etc.
en fonction des contextes et moyens locaux.

2) L’opérationnalisation des zones à urbaniser

De nombreuses zones d’urbanisation future (ou de zones d’urbanisation nouvelle - ZUN)

sont prévues dans les documents d’urbanisme en vue de répondre aux besoins d’extension
et de développement résidentiel, économique, etc., des villes31. L’opérationnalisation des
ZUN apparait cependant très en deçà des attentes et des besoins et celles-ci restent
largement sous-développées alors que s’urbanisent en parallèle (et souvent en dérogation)
des secteurs en dehors des plans d’aménagement. Cette dispersion de l’urbanisation
entraine un gel des zones couvertes par les documents d’urbanisme, un dérèglement du
marché foncier ainsi que des coûts indirects importants.

Une plus grande maitrise de l’extension urbaine des villes et l’optimisation des
ressources requièrent des mesures pour une mise en œuvre cohérente des Plans
d’aménagement. Les propositions concrètes qui pourraient être avancées pour cela sont :
(i) De prévoir dans les PA des zones d’urbanisation future «à règlement alternatif »
destinées à la réalisation d’opérations d’ensemble cohérentes sur la base d’une
programmation et d’un mécanisme de financement négocié des équipements publics par
les aménageurs / promoteurs. Il s’agit en cela de faire évoluer les anciennes zones RS
aujourd’hui peu utilisées en les assortissant de mesures incitatives (modalités adaptées
d’autorisation du projet ou de modification du PA via un partenariat d’aménagement
public/privé, possibilité d’accès à des programmes d’immatriculation groupée, fiscalité
favorable) et/ou coercitives (recours possible à la DUP32, surveillance foncière, voire
possibilité de recours à un droit de préemption simplifié sur les mutations foncières)33.
(ii) D’instaurer un outil opérationnel permettant de répondre aux objectifs des ZUN
sous la forme de zones d’aménagement ou de programme d’aménagement
d’ensemble négocié, de projet urbain partenarial - PUP, etc. Une des propositions
concrètes serait d’établir un dispositif de remembrement urbain et de prélèvement gratuit
des emprises des voiries et des équipements publics prévues aux ZUN à l’initiative de
propriétaires privés et via le principe de la dation34 et un partenariat avec la collectivité
en s’inspirant du benchmark (et notamment des expériences du TPS - Town Planning
Scheme indien)35.
(iii)D’adapter le texte régissant les associations syndicales des propriétaires fonciers

31
Il y aurait dans l’ensemble des plans d’aménagements près de 276 ZUN représentant un potentiel de 70.285
ha, soit plus de 10 fois le besoin national annuel.
32
La loi ne permet pas aujourd’hui aux zones RS de bénéficier du caractère d’utilité publique et ainsi permettre
le recours à l’expropriation.
33
‘‘Un droit de préemption simplifié consisterait à permettre au bénéficiaire du droit de préemption de se
substituer à l'acheteur au prix et aux conditions qui avaient été prévus entre le propriétaire et l'acheteur, sans
inclure comme en France le droit de contester le prix et d'en proposer un autre plus bas’’. Élaboration d’une
stratégie de gestion du domaine privé de l'Etat. Direction des Domaines. 2002.
34
La dation est une forme d’échanges en nature qui permet à des propriétaires de céder leur terrain à la
commune ou à un aménageur en échange d’une rétrocession de lots viabilisés
35
Le TPS est une procédure qui permet à un opérateur d’aménagement de remembrer des terrains privés (land
pooling), de les équiper et de les rétrocéder une fois l’aménagement effectué. Les propriétaires en échange du
prélèvement gratuit d’une partie de leur terrain récupèrent une parcelle desservie par les réseaux, prête à lotir
et dont la valeur est multipliée par 10 à l’issue de l’opération.

23
 urbains36 de façon à lui donner un cadre plus adapté et proche de celui des associations
foncières urbaines (AFU)37 en France ou des ‘‘junta de compensación"38 en Espagne.

3) Doter les grandes villes d’opérateurs-aménageurs

En dehors des grandes opérations maitrisées presque toutes sur des terrains publics, il n’y
a pas aujourd’hui d’opérateurs publics dédiés à l’aménagement urbain et foncier ‘courant’
au Maroc ou à la mise en œuvre des plans d’aménagement. Les communes ne sont
notamment pas impliquées dans le métier d’aménageur et n’investissent pas dans l’extension
des réseaux, l’ouverture et l’équipement des voies dans les nouvelles zones d’urbanisation
qu’elles laissent faire au privé en ordre dispersé.

Deux évolutions majeures justifient toutefois d’améliorer la situation : (i) la raréfaction

du foncier public stratégique (c’est à dire à proximité des aménités urbaines) ; et (ii) la
confirmation par la loi 113 14 du transfert aux communes de ‘‘l’ouverture de nouvelles
zones à l’urbanisation’’ et de ‘‘l’exécution des dispositions du PA’’. Les villes et les
agglomérations vont de ce fait avoir un rôle important à jouer en tant qu’acteurs de
l’aménagement urbain, à même de conduire et piloter des études pré-opérationnelles et
mettre en œuvre des opérations d’aménagement (telles que les ZUN) ou de renouvellement
urbain, ouvrir les voies prévues aux PA, etc.

Les villes devront pour cela se doter de véhicules et moyens à travers des sociétés
publiques d’aménagement local, soit en maitrise d’ouvrage délégué (MOD) des
acquisitions foncières et des aménagements, soit en assistance à maîtrise d’ouvrage, soit
encore pour des associations de propriétaires.

La Société de Développement Local (SDL)39, société de développement publique (de

droit privé) en réunissant des collectivités territoriales 40, peut constituer un cadre
approprié pour porter et réaliser des programmes d’aménagement urbain. C’est par
exemple le cas de « Casa Aménagement » qui agit aujourd’hui comme maître d’ouvrage
délégué de la Commune de Casablanca pour des projets et investissements publics (grand
théâtre de Casablanca, super collecteur ouest, ..) mais pas encore comme aménageur
opérateur du développement bien que ses statuts le lui permettent (voir l’encadré).

Une des recommandations serait de doter les établissements de coopération

intercommunale des grandes agglomérations de plus de 200 000 habitants d’une SDL
d’aménagement. Ces SDL dont le tour de table comprendrait les Collectivités Territoriales,
les Agences Urbaines, les gestionnaires de réseaux et les opérateurs publics spécialisés

36
Dahir du 12 novembre 1917.
37
En France, les associations foncières urbaines peuvent être obligatoires : les propriétaires sont contraints de
participer à l’aménagement mais disposent d’un droit de délaissement, soit sous forme d’associations
majoritaires (une majorité de propriétaires peut contraindre une minorité à réaliser l’aménagement, soit encore
libre et formée à l’unanimité des propriétaires) ;
38
Le système de la compensation qui permet à une association de propriétaires de mettre en commun leurs
terrains et de leur remembrer pour réaliser une opération d’aménagement est aujourd'hui la formule la plus
répandue en Espagne et représenterait entre 30 % et 40 % de l'urbanisation. Thierry Vilmin, Vincent Renard,
CNRS. Octobre 2002. Analyse comparative de structures d’aménagement en Europe (Allemagne, Angleterre,
Espagne, Italie).
39
Instituée par l’article 130 à 132 de la loi organique 113-14.
40
Dont le capital dans la société ne peut être inférieur à 34%, l’ensemble du capital devant être détenu en
majorité par les pouvoirs publics.

24
seraient notamment chargées de l’aménagement urbain, de l’ouverture à l’urbanisation de
ZUN prévues aux plans d’aménagement, d’opérations de mise à niveau ou de renouvèlement
urbain, etc.

Encadré 4. Des réponses à donner en fonction des contextes propres à chaque

agglomération

Les réponses à donner pour doter les grandes villes de capacités d’aménagement urbain et
foncier doivent dépendre du contexte local, de leurs moyens ainsi que des acteurs et
institutions en place dans chacune d’elles.

Si la SDL d’aménagement semble la formule appropriée, des partenariats avec des

opérateurs aménageurs publics comme Al Omrane ou la CDG pourraient également être
envisagés dans le cadre de conventions de maitrise d’ouvrage déléguée et de programmes
d’actions avec les régions ou des ECI.

Dans le cas spécifique de Casablanca, un dispositif à plusieurs acteurs (Casa

Aménagement dont on peut penser que sa mission sera étendue à l’aménagement, l’Agence
urbaine de Casablanca qui a déjà développé une expérience d’aménageur foncier, voire
d’autres acteurs) peut sembler approprié au regard des besoins et du territoire considéré.

Proposition #6 : Améliorer la gestion foncière

36. Le foncier est au cœur des difficultés de la fabrication urbaine. Il constitue du

fait de la complexité de ses aspects (juridique, économique, sociétaux, sociaux, ..) un
obstacle considérable à la mise en œuvre maitrisée de l’extension des villes et des
agglomérations. La mobilisation du foncier public (dans des limites toujours plus
repoussées) n’est par ailleurs pas à la mesure des besoins de croissance urbaine futurs
(environ 7000 ha/an d’ici 203041) et n’est pas durable en termes de coût et de gestion.

37. Les « assises nationales de la politique foncière de l’Etat »42 tenues en 2015 ont
reconnu le rôle essentiel joué par le foncier dans le développement économique et social
et la nécessité de réformer ce secteur. C’est l’objet de la stratégie nationale foncière43 et
des plans d'actions qui en découleront pour accroitre l'efficience de la politique de l'Etat en
la matière et en améliorer la gouvernance.

Quelles pistes ?
Des améliorations sur 3 aspects en lien direct avec l’urbanisme méritent l’attention :

1) L’accélération de l’immatriculation dans les zones urbaines et périurbaines

(Agence nationale de la conservation foncière, du cadastre et de la cartographie

41
Ibid note 4
42
Assise nationales de la politique foncière de l’Etat et de son rôle dans le développement économique et
social.
43
Avec l’appui du programme "Compact2" du Millennium challenge account (MCA). Stratégie destinée à
adopter une vision globale intégrant les dimensions juridiques, institutionnelles, organisationnelles et
procédurales et à réviser et moderniser l’arsenal juridique et réglementaire encadrant le foncier public et privé
pour assurer la protection et la valorisation du capital foncier, accroître l'efficacité de son organisation et
simplifier les procédures de sa gestion.

25
 (ANCFCC)
La non immatriculation des terrains est une source de blocage des marchés fonciers et
économiques, d’insécurité juridique et d’inefficience des documents d’urbanisme.
L’immatriculation individuelle n’est par ailleurs pas envisageable au regard de la situation
et des besoins (10% seulement de terrains immatriculés dans le rural)44.

Il s’agit d’engager un vaste programme d’immatriculation groupée dans les secteurs

stratégiques, notamment dans les périphéries des grandes agglomérations, les ZUN, les
communes littorales, les espaces de développement économique, la région Nord, etc. Cette
procédure devrait permettre de passer du caractère facultatif de l’immatriculation à
l’immatriculation collective obligatoire qui consiste à traiter simultanément l’ensemble
des parcelles situées à l’intérieur d’un périmètre fixé par l’administration. Ce dispositif plus
rapide et moins coûteux que l’immatriculation individuelle est déjà appliqué aux périmètres
irrigués, notamment dans le Gharb où un programme de melkisation des terrains collectifs
est en cours avec l’appui du programme "Compact2" du Millennium challenge account
(MCA)45.

2) L’amélioration de la qualité de l'information sur le foncier

La gestion du foncier souffre au Maroc de la vétusté ou de l’absence d’un cadastre
économique et fiscal actualisé. Il faut pouvoir délimiter les propriétés et les structures
foncières et disposer des informations (physiques, géographiques, économiques, urbaines,
agricoles) associées à jour (notamment pour optimiser le produit de la taxe sur les terrains
non bâtis, pour servir de support à l’immatriculation groupée, etc,.).

Des mesures concrètes peuvent être adoptées à cet effet notamment :

(i) La généralisation du cadastre dans les zones prioritaires (en particulier dans les
communes périurbaines) au moyen de la technologie informatique et de procédures
d’enregistrement modernisées (ANCFCC)
(ii) L’accès libre à l’information cadastrale et foncière (ANCFCC)
(iii) L’inventaire et la mise à disposition de l’information sur le patrimoine public
existant. Cette mission pourrait être menée par un opérateur foncier à définir, qui soit
en mesure d’établir des partenariats avec les représentations déconcentrées de la
Direction des Domaines (ministère de l’Economie et des Finances) et de la Direction
des Affaires Rurales (ministère de l’Intérieur) pour générer une information à jour sur
l’état des lieux du patrimoine public à différentes échelles
(iv) L’intégration des différentes sources de données (sous l’égide de l’opérateur foncier
mentionné au point précédent ainsi que dans la proposition n°5) et la facilitation des
échanges d'information afin d'assurer la mise en relation de la base de données
cadastrales avec d’autres fichiers (conservation foncière, cartes
topographiques, Domaines, enregistrement, etc.) à des fins de programmation et de
planification.
(v) La création d’observatoires fonciers régionaux

3) Sécuriser la propriété privée traditionnelle

Les terrains sous le régime de la propriété privée traditionnelle dite melk restent pour la

44
Selon l’Agence Nationale de la Conservation Foncière du Cadastre et de la Cartographie en 2010.
45
Préparation à la melkisation de 46.000 ha de terres collectives dans la région du Gharb.

26
plupart inconstructibles du fait de leur insécurité juridique et de leur non-conformité à la
législation urbaine46 (obligation d’immatriculation préalable)47. Si l’immatriculation
groupée peut être dans certains secteurs stratégiques une solution, il est cependant illusoire
de répondre aux besoins au rythme actuel des immatriculations.

Il importe donc d'adopter des dispositions / réformes visant à proposer une méthode
destinée à mieux encadrer et sécuriser les procédures de mutation de la propriété
traditionnelle48. Cette méthode devrait par ailleurs se rapprocher des dispositions relatives
à l’immatriculation, à travers notamment :
(i) Un dispositif de publicité approprié préalable à l’établissement des actes de
propriété traditionnels afin de limiter les oppositions et litiges
(ii) L’établissement par un topographe agrée d’un plan délimitant la propriété d’une
manière incontestable en accompagnement de l’acte de cession49.
Ces deux mesures pourraient être conjointement mises en œuvre par la Conservation
foncière (ANCFCC) et le ministère de la Justice.

Proposition #7 : Assurer une meilleure contribution financière au développement

urbain

38. L’amélioration du financement de l’urbanisation fait aujourd’hui l’objet de

toutes les attentions. Cette orientation s’appuie sur la nécessité d’adapter les outils et les
moyens qui ne sont aujourd’hui plus en phase avec les évolutions urbaines et l’échelle des
montants à mobiliser pour répondre au croît urbain.

39. C’est l’objectif que s’est fixée la réforme de la fiscalité locale en cours de
préparation au niveau du ministère de l’intérieur. Un appui technique de la Banque
Mondiale a été dans cette perspective proposé afin de nourrir la réflexion. L’un des attendus
de cette réforme est de chercher à optimiser le potentiel fiscal des communes à travers
l’adaptation des bases d’imposition des impôts locaux, l’élargissement de l’assiette,
l’amélioration du recensement des contribuables et des constructions, de l’information sur
le foncier, l’engagement des communes, etc.

Quelles pistes ?
Il est également important de réfléchir :
1) aux participations financières des aménageurs constructeurs. Il s’agit pour cela
d’encourager la mise en place d’outils règlementaires (et/ou conventionnels) permettant
d’exiger (ou de négocier) des propriétaires fonciers ou des opérateurs aménageurs leur
participation au financement des équipements publics nécessaires à la réalisation des
projets urbains à partir de la plus-value créée.

Les mesures concrètes proposées à cet effet sont :

(i) De faire évoluer la participation au premier établissement pour l’assainissement et
l’eau sur la base du coût réel du raccordement aux réseaux secondaires et primaires hors

46
Ce qui explique en très grande partie la pression de la demande sur les terrains publics.
47
Terrains immatriculés ou objet d’une réquisition d’immatriculation.
48
Une réflexion sur la sécurisation des biens melk a été entreprise au niveau de la Justice mais n’a pas abouti.
49
Direction de l’Aménagement du Territoire. 2017. Étude relative à l’élaboration de la stratégie nationale de
gestion du foncier. Mission 3 : vision prospective et stratégie nationale de gestion du foncier.

27
 site (et non des m2 de planchers d’une opération comme c’est le cas actuellement)50
(ii) De confirmer le principe de la contribution obligatoire des lotisseurs aménageurs
au foncier et aux dépenses d'équipement et d'aménagement des voiries sur leur
terrain en introduisant éventuellement une participation à la réalisation des grandes
voies structurantes hors sites (reprise améliorée des anciens articles 76 et 77 de la loi
30/8951, supprimé par la loi 47-06)
(iii) D’imposer la contribution gratuite au foncier des équipements socio-collectifs : (i)
dans les grands projets maitrisés (villes nouvelles, nouveaux pôles urbains, etc.) et (ii)
dans le cadre d’opérations de remembrements fonciers menées par des associations de
propriétaires à travers des participations en nature et une répartition équitable des coûts
et des bénéfices (cf. chapitre 5.1 L’opérationnalisation des zones à urbaniser)
(iv) De permettre des participations négociées au coût des équipements hors sites pour
les grands projets maitrisés lorsqu’ils sont situés en dehors des plans d’aménagement52.

2) à la mise à disposition de ressources permettant de préfinancer des

infrastructures hors site et secondaires sur le long terme (en particulier pour l’eau
pluviale, nouvelle préoccupation, dont la charge revient à l’Etat) via par exemple un
fonds de financement de l’infrastructure urbaine

II. Acteurs

Proposition #8 : Positionner le Wali en tant qu’acteur pivot de la déconcentration

administrative dans le contexte de régionalisation avancée

40. Les réformes et le processus de régionalisation / déconcentration engagés par le

Maroc depuis 2011 vont remodeler la présence territoriale de l’Etat ainsi que
l’organisation de ses services dans les régions et les villes. "Deuxième pilier" de la
décentralisation, la déconcentration administrative va autant consister à transférer des
compétences aux services déconcentrés en provenance de l'échelon central qu’à renforcer
les pouvoirs des représentants locaux de l'État (walis et gouverneurs) à leur égard. Ceci
amène ainsi à une réorganisation de l’administration territoriale et à la recherche d’une plus
grande mise en cohérence des politiques publiques et de la gestion au niveau local.

Quelles pistes ?
Le préalable de cette réforme sera d’assurer les conditions d’une mise en œuvre
effective de la déconcentration en donnant corps à l’intersectorialité à l‘échelon local.
Le Maroc devra pour cela définir le modèle et les réponses qui lui conviennent en fonction
de ses acquis, de ses moyens et spécificités et des ambitions arrêtées.

50
A Casablanca, le délégataire Lydec est censé pouvoir desservir toute opération ou projet situé dans une zone
ouverte à l’urbanisation (soit environ 20.000 ha ouvert au SDAU de 2009 et une surface multipliée par 2 par
rapport au précédent SDAU). Il doit pour cela financer et réaliser les infrastructures primaires et secondaires
en eau potable et en assainissement, seuls les réseaux tertiaires (ou secondaires s’ils se situent sur l’emprise de
l’opération) étant pris en charge par le promoteur lotisseur.
51
Articles 76 et 77 de la loi 30/89 sur la contribution des riverains aux dépenses d’équipement.
52
Selon l’AUC, les dérogations accordées à Casablanca ont contribué à la cession gratuite de terrains et au
financement d’infrastructures hors site et d’équipements socio collectifs au titre des contreparties exigées dans
les conventions de dérogation. Elles auront ainsi permis la réalisation et la cession par les promoteurs de 1400
équipements socio collectifs. Rapport d'activité AUC, Année 2012.

28
En attendant la nouvelle configuration envisagée par la charte de la déconcentration, les
principes qu’il semble important de soutenir reposent sur :
1) Un positionnement fort du Wali53 avec un pouvoir hiérarchique et de coordination
des services déconcentrés et agences de l’Etat et des compétences : il s’agit pour le
Wali d’être en mesure de s’engager en tant que coordinateur effectif et échelon
hiérarchique par rapport aux services extérieurs de l’Etat vis-à-vis des régions dans le
cadre des contrats de plan qui seront élaborés entre l’Etat et les régions.
2) Le regroupement des services de l’Etat au sein de pôles régionaux
interministériels mutualisés avec instauration d’une fonction transversale dédiée au
développement territorial et urbain
3) La mise en place sous l’autorité du Wali d’une structure de coordination54 et de
pilotage des politiques publiques et d’animation / impulsion de la planification
territoriale comme outil de la gouvernance multi acteurs
4) Des mesures d’accompagnement au niveau des ressources humaines de l’Etat, à la
déconcentration géographique et à la mobilité des fonctionnaires (salaires, primes
d'accompagnement, indemnités, procédures de mise à disposition), à la formation et à la
conduite du changement, aux regroupements fonctionnels et à la réorganisation des
méthodes de travail des services extérieurs de l'État (schéma de réorganisation, etc.)
5) Une déconcentration effective des crédits d'investissement.

Proposition #9 : Faire de l’échelle de l’agglomération le niveau incontournable de la

définition et de la mise en œuvre de la politique urbaine

41. La croissance urbaine se reporte aujourd’hui sur des espaces périphériques

beaucoup plus vastes et sous la forme d’une périurbanisation diffuse. Ce phénomène
voit les plus grandes villes croître largement au-delà des limites municipales. Le Maroc
compte aujourd’hui huit villes de plus de 500 000 habitants (Casablanca, Rabat-Salé-
Temara, Tanger, Fès, Marrakech, Agadir, Meknès et Oujda), qui pourraient correspondre au
critère de population retenu dans la définition UE-OCDE des aires métropolitaines
fonctionnelles55.

42. L’échelle intercommunale apparait de ce fait comme le niveau incontournable

de la définition et de la mise en œuvre des politiques urbaines ce qui nécessite une
gouvernance et des moyens d’action adaptés. La coopération et la solidarité entre les
collectivités ressort comme un des principes forts de l‘organisation territoriale de la
Constitution56. La loi 113-14 sur les communes a pour cela prévu les Etablissements de

53
Selon l’article 145 de la Constitution, ‘‘les walis représentent le pouvoir central et assurent au nom du
gouvernement, l’application des lois et mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et
exercent le contrôle administratif. Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités
territoriales et notamment les présidents des conseils régionaux, dans la mise en œuvre des plans et
programmes de développement. Ils coordonnent sous l’autorité des ministres concernés, les activités des
services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement ». Etude SPU.
54
SGAR, (Secrétariat Général aux Affaires Régionales), CAR (Comité de l’administration régionale), CCR
(Conférence de concertation régionale) comme proposée par la plateforme de la déconcentration administrative
(étude SPU. Rapport Diagnostic).
55
Dialogue Maroc-OCDE sur les politiques de développement territorial. Synthèse et Recommandations. Le
développement territorial inclusif et durable au Maroc : enjeux et recommandations pour l’action publique
coordonnée.
56
Article 136 de la Constitution.

29
coopération intercommunale (ECI) et plusieurs d’entre eux existent et s’emploient déjà 57 à
Casablanca (Al Baida)58, à Rabat (Assima)59, à Tanger, à Agadir même si leur moyens
organisationnels et financiers sont limités.

43. Par ailleurs, la formation d’aires métropolitaines au-delà des limites

administratives et de système de développement à beaucoup plus large échelle a modifié
le rapport au cadre de planification et de gouvernance de ces territoires. Les SDAU les
plus récents (Tanger, Marrakech, Agadir, Rabat) et conçus comme ‘‘projets de territoire’’
traduisent le souci de pouvoir apporter des réponses adaptées aux échelles concernées. Si le
passage à l'échelon de la métropole s’avère pertinent, il ne s’agit toutefois pas que d’une
question spatiale. L’élaboration de SDAU à l’échelle de configurations administratives et
territoriales plus complexes pose ainsi la question de leur portage institutionnel et de leur
appropriation par les collectivités locales concernées.

Quelles pistes ?
Il s’agit d’impulser davantage la coopération intercommunale à travers un cadre
d’action, juridique et institutionnel plus favorable, une viabilité financière et une
extension de ses responsabilités. Deux niveaux d’action différents pourraient traduire cet
engagement :

1) L’impulsion à la constitution d’établissements de coopération intercommunale

(ECI) sur le territoire national à travers :
(i) La définition des critères et périmètres d’intercommunalité et l’établissement d’une
carte les définissant à l’échelle nationale.
(ii) L’adoption d’incitations à la formation d’ECI via des allocations budgétaires et des
mesures fiscales, d’accompagnement et d’appui aux communes (pour la formation de
leur administration, le recrutement des personnels, l’établissement des conventions de
partenariats avec l’Etat, les agences urbaines, etc.)
(iii) L’attribution automatique aux ECI de plus de 500.000 habitants d’un bloc de
compétences minimal (distribution en eau, assainissement, transport, collecte des
déchets, etc. )
(iv) La création d’un mécanisme de péréquation à leur profit.

2) La montée en puissance à terme d’un échelon intercommunal métropolitain ayant

la prérogative de planification urbaine

L’élaboration de SDAU à l’échelle de configurations administratives et territoriales

n’entraine pas aujourd’hui leur adhésion. Ceci s’explique du fait des très faibles
prérogatives qui leur sont confiées dans ce domaine et qu’elles ne sont pas véritablement
impliquées dans leur définition et élaboration.

Une réelle avancée à terme serait de transférer tout ou partie de cette responsabilité
aux grandes intercommunalités ou à des entités métropolitaines, selon le principe de
‘‘compétences partagées’’ et sur une base conventionnelle impliquant l’Etat et les

57
Principalement dans le domaine du transport public.
58
L’Etablissement de coopération intercommunale «Al Baida» initié en 2015 est formé par 35 élus représentant
18 communes du Grand Casablanca, incluant Bouskoura, Mohammédia, Dar Bouazza, Nouaceur et Tit Mellil.
59
Le Groupement d’agglomération Al Assima a été créé en 2011, avec l’adhésion de 13 communes.

30
collectivités locales concernées60. Cette mesure qui reviendrait aux dispositions de la charte
communale 17-08 (2009)61 permettrait d’améliorer la coordination à travers l’institution
intercommunale, interlocuteur désigné en matière de planification tout en recherchant
l’articulation nécessaire avec les régions dans une dynamique de complémentarité.

Proposition #10 : Transformer les Agences urbaines en outil technique et d’appui clef
à la nouvelle organisation territoriale

44. Les agences urbaines sont aujourd’hui à un tournant lié à la réforme territoriale
et à son accompagnement. Les agences urbaines sont des acteurs clefs de l’organisation
territoriale, à travers leur expertise, leur ancrage local et leur participation directe ou
indirecte à la planification et au développement urbain. Elles forment aujourd’hui un réseau
d’acteurs publics reconnus, ‘‘déjà fonctionnellement déconcentrés’’62 et qui ont accumulé
une expérience importante dans le domaine de la planification et de la gestion urbaine. Elles
font en même temps face à des contraintes dues au poids considérable des activités de (
gestion urbaine63 au détriment de la prospective et de la veille, à la multiplication du nombre
d’agences (30) et à leur difficulté à accompagner les évolutions et faire évoluer leurs
pratiques pour s’adapter aux nouvelles exigences (coordination multi acteurs, urbanisme
négocié, accompagnement des promoteurs investisseurs).

Quelles pistes ?
Il s’agit de redéfinir le rôle et le positionnement des agences urbaines dans
l’organisation territoriale. La nouvelle organisation institutionnelle et le déplacement du
centre de gravité vers l’échelon régional sont l’occasion d’une redéfinition de leur rôle et de
leur positionnement.

Cela nécessite de faire évoluer :

1) leur positionnement territorial : les AU gagneraient à élargir leur champ
d’intervention et se positionner en grandes agences régionales. Cette configuration
aurait l’avantage de favoriser une meilleure intégration des échelles et des niveaux
de planification (entre SRAT, SDAU, PA) et de rapprocher les régions, les
agglomérations et les villes.
2) leur gouvernance, en améliorant leur pilotage politique et institutionnel, la portée et
la constance des conseils administration, la représentativité des collectivités
territoriales64, en renforçant le rôle et la responsabilité du Wali dans leur portage65,
etc.,
3) leurs qualifications et ressources humaines : il n’est pas possible d’espérer une
plus grande montée en puissance des AU sans un renforcement de leurs compétences
techniques et managériales. Ceci est tributaire des ressources humaines qu’elles

60
Recommandation au demeurant reprise des propositions du projet de Code de l’Urbanisme de 2007.
61
La charte communale 17-08 (2009) avait prévu dans son article 83 que des groupements d'agglomérations
correspondant à des groupements de communes d’une population supérieure à 200.000 habitants, puissent
s'associer pour la réalisation et la gestion de services d'intérêt commun et exercer les attributions de
planification urbaine, de préparation et suivi du schéma directeur du groupement d'agglomération.
62
Direction de l’Urbanisme. 2017. Etude sur le Système de planification urbaine. Analyse diagnostic.
63
Instruction des demandes, délivrance des avis conformes, etc.
64
Les collectivités locales ne sont pas officiellement membres ces conseils d’administrations des agences
urbaines (art.3 du décret d’application n° 2-93-67 de 1993 du dahir de 1993 sur les Agences Urbaines).
65
La tutelle des agences urbaines est aujourd’hui assurée par l’autorité gouvernementale chargée de
l’urbanisme (art.1 du décret d’application du dahir 1993).

31
 pourront mobiliser et des expertises nouvelles qu’elles devront développer dans les
champs de la mobilité et du transport, de l’approche environnementale de
l’urbanisme, du renouvellement urbain, etc.
4) leurs missions : les AU doivent se détacher progressivement de la gestion urbaine et
recentrer leur action sur la prospective, les études et les stratégies urbaines et
territoriales, la mise en relation des acteurs du développement, le pilotage des projets
complexes, la veille territoriale, le suivi de l’urbanisation, etc. Elles gagneraient aussi
à développer des conventions de partenariat avec les collectivités territoriales
(régions, intercommunalités, communes) pour des prestations d’études, de conseil et
d’assistance à maîtrise d’ouvrage (appui à la planification des SRAT, à l’élaboration
des visions de développement régional, à l’accompagnement aux PAC, au suivi
territorial, etc.).

Cet élargissement de leur champ d’intervention devrait donner lieu à une réorganisation des
agences en deux niveaux d’importance et de prérogatives :
(i) Un premier s’appuyant sur des agences d’urbanisme et d’aménagement du
territoire dans des pôles régionaux chargées de la prospective, des études, de la
veille stratégique, de l’observation et du suivi. Dans ce dispositif, ces agences
seraient alors des prestataires, en amont, d’études générales ou de planification
auprès des régions, les agences Régionales d’Exécution des Projets (AREP) étant de
leur côté chargées en aval de la préparation et de l’exécution (comme leur nom
l’indique) des projets et programmes de développement issus du PDR et/ou du
SRAT.
(ii) Un second au niveau d’agences provinciales, chargées de la gestion urbaine et de la
réglementation, de la facilitation administrative, du service à la clientèle et de l’appui
aux acteurs économique en lien avec les CRI (à l’exemple de ce qui a été
conjointement mis en place à Casablanca par la wilaya, le CRI et l’AUC avec la
plateforme Casaurba66 et le recours à un gestionnaire privé).

Conclusion : De grandes références à revoir

45. Le système d’encadrement, de régulation et de mise en œuvre du développement

urbain n’apparait plus en mesure de répondre aux contraintes qu’il affronte, qui sont
multidimensionnelles (institutionnelles, opérationnelles, foncières, financières, etc.), multi
acteurs et interdépendantes. Ces contingences compromettent la capacité du Maroc à tirer
parti de la dynamique d’urbanisation (et en même temps de la transition démographique)
pour durablement soutenir le développement économique et les transformations sociales,
environnementales et technologiques.

46. Cette note identifie dix propositions pour dépasser la situation actuelle et
s’engager vers un meilleur avenir pour les villes. Ces pistes et leviers d’action développés
doivent cependant pouvoir s’inscrire dans le cadre d’une vision nationale sur la ville et les
territoires, et se traduire par un engagement des parties prenantes institutionnelles et des
dispositifs d’impulsion multi acteurs.

66
Plateforme de e-service public Casaurba initiée dans le cadre d’un partenariat entre la Wilaya, l’AUC, le
CRI et géré par un acteur économique privé, Ribatis, permettant la consultation en ligne d’informations
urbanistiques (PA homologués sur le territoire de Casablanca), l’édition de notes de renseignement avec
signature électronique, la gestion des permis construire, la délivrance des permis d’habiter, etc.

32
C’est à ces enjeux que devraient répondre :
(i) L’adoption d’un cadre de référence à même de définir des orientations et des
lignes directrices pour la planification urbaine et territoriale en lien avec les défis
du développement urbain durable, de la ressource énergétique, de la résilience et du
réchauffement climatique, de la métropolisation, etc.
(ii) La mise en place d’un mécanisme de coordination des réformes structurelles et
d’organisation du dialogue à haut niveau67 pouvant prendre la forme d’une
commission interministérielle permanente et/ou d’une commission consultative en
charge de la planification et du développement urbain
(iii) L’élaboration d’une stratégie d’actions touchant aux référentiels, aux modes de
faire et à la modernisation de l’action publique (au niveau central comme local)
dans les villes et les territoires. Ceci pourrait se faire sous une forme adaptée de la
Stratégie Nationale de Développement Urbain (SNDU), définie comme priorité
nationale dans la déclaration du Gouvernement devant le Parlement en 2007, qui
avait entre autre cherché à renforcer la décentralisation et à donner aux acteurs locaux
plus d’initiative et de poids dans leur dialogue avec les acteurs centraux. Une telle
stratégie devrait en outre prendre en compte les évolutions intervenues en l’espace
de 10 ans.

47. Les réformes proposées reposent également sur la modernisation du cadre

législatif de la planification territoriale et urbaine et de l’aménagement. Un grand
nombre des propositions et des adaptations proposées ci-dessus pose à un niveau supra la
question de la mise à jour du cadre législatif et réglementaire au regard des avancées
espérées. Les textes sur l’urbanisme et l’aménagement sont anciens et ne sont plus
aujourd’hui en phase avec les enjeux et les perspectives de développement. Si certaines des
recommandations formulées peuvent être mises en œuvre à droit constant, d’autres appellent
à moderniser le cadre législatif de la planification territoriale et urbaine et de l’aménagement
et d’en redéfinir la portée, le contenu, la gouvernance, les outils de mise en œuvre etc., en
lien avec les évolutions institutionnelles, urbaines, économiques, sociales (à l’égal de ce que
le pays a par exemple entrepris sur la question de l’environnement).

48. Ces pistes pourraient aider le Maroc à mieux tirer avantage des opportunités
économiques et du potentiel des villes pour en faire des leviers de progrès économique
et social, sur fond des fortes dynamiques démographiques et urbaines, et des
bouleversements entrainés au regard des modes de gestion traditionnels.

49. Les ‘‘défis à relever’’ soutiennent le principe d’agir dans le cadre global et inter
institutionnel du système de planification territoriale et urbaine et d’aménagement urbain. Il
parait en effet difficile d’envisager des améliorations significatives de ce système sans
prendre en compte l’ensemble de ses éléments (vision et orientations, institutions et
gouvernance, régulations, opérationnalisation, foncier, financement, expertise et pratiques)
et leur interrelation. Ces éléments définissent ensemble un cadre de politique et d’actions

67
A l’égal du Comité Interministériel pour le Développement Territorial (CIDT) crée par la SNDU et
regroupant l’ensemble des secrétaires généraux des Ministères ou encore de la mission interministérielle mise
en place dans le cadre du Dialogue OCDE-Maroc sur les politiques de développement territorial qui rassemble
les représentants de 10 ministères dont les services du Chef du Gouvernement, le MATUHPV et le Ministère
de l’Intérieur et de l’Association des Régions du Maroc.

33
cohérent dans lequel s’inscrivent plusieurs initiatives et actions en cours68 en lien avec le
secteur de l’urbain et qu’il semble essentiel de mettre en cohérence.

68
Annonce d’une politique urbaine nationale, objectif figurant au programme du gouvernement, stratégie
nationale foncière et son plan d’action, dialogue Maroc / OCDE sur les politiques de développement
territorial et la métropolisation, étude sur la refonte du système de planification urbaine, Charte de la
déconcentration administrative, Stratégie Nationale de Développement Durable et sa déclinaison
opérationnelle

34
Opportunités, leviers et horizon de mise en œuvre des recommandations
RECOMMANDATIONS
Instruments et régulation
Articuler et intégrer les
différents niveaux de
planification territoriale /
urbaine / locale
Adapter et moderniser
l’exercice de la planification
urbaine
Mettre en place un cadre
d’accompagnement et de
mise en œuvre des grands
projets d’intérêt national
Encourager la
territorialisation et la mise en
cohérence de l’action
publique en matière de
développement urbain
(urbanisme, habitat,
déplacement, etc.)
Renforcer les capacités
d’aménagement opérationnel
et foncier au niveau local
Améliorer la gestion foncière
Assurer une meilleure
contribution financière au
développement urbain
Acteurs
Positionner le Wali en tant
qu’acteur pivot de la
déconcentration
administrative dans le
contexte de régionalisation
avancée
Faire de l’échelle de
l’agglomération le niveau
incontournable de la
définition et de la mise en
œuvre de la politique urbaine
Transformer les Agences
urbaines en outil technique et
d’appui clef à la nouvelle
organisation territoriale
OPPORTUNITES / LEVIERS HORIZON
Initiatives en cours
Orientations nationales en matiere d’aménagement du
Territoire en cours d’élaboration par la Direction de
l’aménagement du Territoire (DAT)
Court terme
Annonce d’une Politique urbaine nationale au programme
du Gouvernement
Etude en cours sur la refonte du système de planification
urbaine – Direction de l’Urbanisme
Initiatives en cours
Etude en cours sur la refonte du système de planification Moyen terme
urbaine (SPU) – Direction de l’Urbanisme
Initiatives en cours
Etude en cours sur la refonte du système de planification Court terme
urbaine (SPU) – Direction de l’Urbanisme
Opportunité :
Tirer parti de la création d’un grand ministère aux Moyen terme
compétences élargies du MATUHPV (aménagement du
territoire, urbanisme, habitat, politique de la Ville)
Initiatives en cours
Etude en cours sur la refonte du système de planification Moyen terme
urbaine (SPU) – Direction de l’Urbanisme
Initiatives en cours
Stratégie nationale foncière et plan d’action,
Moyen terme
Gouvernement du Maroc Millennium Challenge
Corporation (MCC)
Initiatives en cours
Court terme
Réforme de la fiscalité locale en cours de préparation au
niveau du ministère de l’Intérieur / DGCL
Initiatives en cours
Réforme de la régionalisation avancée Moyen terme
Charte de la déconcentration en cours d’élaboration
Initiatives en cours
Moyen terme
Dialogue Maroc / OCDE sur les politiques de
développement territorial et la métropolisation
Initiatives en cours
Etude en cours sur la refonte du système de planification Moyen terme
urbaine (SPU) – Direction de l’Urbanisme
35
Grandes références
Adoption d’un cadre de
référence à même de définir
des orientations et des lignes
directrices pour la
planification urbaine et
territoriale
Mise en place d’un
mécanisme de coordination
des réformes structurelles et
d’organisation du dialogue à
haut niveau
Relance de la Stratégie
Nationale de Développement
Urbain (SNDU)
Initiatives en cours
Orientations nationales en matiere d’aménagement du
Territoire en cours d’élaboration par la Direction de
l’aménagement du Territoire (DAT)
Annonce d’une Politique urbaine nationale au programme
Court terme
du Gouvernement
Etude en cours sur la refonte du système de planification
urbaine (SPU) – Direction de l’Urbanisme
Stratégie Nationale de Développement Durable et sa
déclinaison opérationnelle adoptée
Opportunité
Opportunité de réactiver le Comité Interministériel pour le Court terme
Développement Territorial (CIDT) créé dans le cadre de la
SNDU
Opportunité
Moyen terme
Opportunité de réactiver l’initiative engagée en 2008
36
Bibliographie
Etude d’évaluation du Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT). Résultats de
l’évaluation et recommandations. Direction de l’aménagement du territoire
Etude sur le Système de planification urbaine. Analyse diagnostic. Direction de l’Urbanisme.
2017.
Tirer avantage de l’urbanisation pour promouvoir un nouveau modèle de croissance et
réduire les disparités territoriales. Note de politique - Développement urbain & régional.
Banque Mondiale. Mai 2017.
Revue de l’urbanisation. Banque Mondiale. A. Lehzam. Février 2017.
Stratégie Nationale de Développement urbain. Ministère de l’Intérieur, Ministère de l’Habitat,
de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’Espace. 2007.
Un urbanisme d’État en quête de terrains publics. Revue Foncière. Tarik Harroud. 2017.
Élaboration d’une stratégie de gestion du domaine privé de l'Etat. Définition concertée d’une
stratégie de gestion du patrimoine foncier de l’Etat mars. Direction des Domaines. 2002
Analyse comparative de structures d’aménagement en Europe (Allemagne, Angleterre,
Espagne, Italie). Thierry Vilmin, Vincent Renard, CNRS. Octobre 2002.

37