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Une fiscalité de guerre ? | Florence Descamps, Laure
Quennouëlle-Corre

Les limites
à l’endurance
humaine :
le consentement
et la résistance
à la fiscalité
de guerre
en Grande-Bretagne
Martin Daunton
p. 33-57

Texte intégral
 « Le choix crucial entre le recours à l’emprunt et le
recours à l’impôt […] doit être envisagé en tenant
compte de la situation actuelle tout en considérant
l’avenir. Une guerre qui se prolonge peut faire basculer
le pays dans le chaos social, la ruine, voire la révolution
[…]. Il y a des limites à l’endurance humaine et à la
misère économique qu’un État peut infliger à sa
population1 ».

1 Lorsque la Grande-Bretagne s’engage dans la Première

Guerre mondiale, son système d’imposition est plus
solide et plus souple que celui de la plupart des autres
nations belligérantes. L’impôt sur le revenu adopté
pendant les guerres de la Révolution française et de
l’Empire napoléonien a certes été abandonné en 1816,
mais, réintroduit en 1842, il devient un pilier du
système fiscal. À l’issue du vote du « budget du peuple »
de 1909, la fiscalité revêt un caractère progressif avec
l’instauration d’un « superimpôt » et, dans le même
temps, l’introduction d’abattements en faveur des
hommes mariés et pères de famille, pour que cette
catégorie essentielle de l’électorat bénéficie d’un taux
moins élevé. Plus controversée, l’imposition foncière
déclenche une crise constitutionnelle. L’impôt sur le
revenu est bien ancré dans le système fiscal de la
Grande-Bretagne, ce qui n’est pas le cas en Allemagne,
où il n’apparaît qu’en 1913 et pose de sérieux problèmes
constitutionnels pour les relations entre l’État central et
les États locaux, ni en France, où il n’est adopté qu’en
1914 sans être réellement mis en œuvre pendant la
guerre. On ne peut nier l’existence de tensions dans le
système fiscal britannique dans les années précédant la
Première Guerre mondiale : une campagne des
conservateurs en faveur d’une réforme des tarifs
 douaniers préconise alors d’augmenter les droits
d’importation pour financer les réformes sociales et
protéger les emplois du pays. Le Parti libéral y répond
en instaurant la progressivité de l’impôt sur le revenu et
en s’attaquant à la « plus-value imméritée » qui revient
aux propriétaires fonciers, dont la valeur des biens
augmente grâce aux efforts collectifs. Néanmoins, ces
controverses politiques ne remettent pas en cause
l’impôt sur le revenu, largement accepté et considéré
comme légitime dans la deuxième moitié du ���e siècle2.
2 En raison de sa stabilité et de sa légitimité, le système
d’imposition britannique constitue un moyen fiable de
financer des emprunts nationaux et étrangers. À l’aube
du déclenchement de la guerre, Londres est le centre du
système financier mondial, disposant des marchés
financiers les plus actifs. Le gouvernement britannique
peut emprunter des capitaux à de meilleures conditions
que les autres pays, ce qui reflète la manière dont le
marché évalue les mesures budgétaires et la stabilité
politique. En juillet 1914, le rendement des rentes
perpétuelles britanniques (British consols) est de 3,34,
contre 3,81 pour les rentes de l’État français et 4,06
pour la rente allemande 3 %3. Au vu de ces éléments, on
peut affirmer qu’au moment d’entrer dans la Première
Guerre mondiale, la Grande-Bretagne se trouve dans
une situation financière bien plus favorable que celle
d’autres nations.

I. Les impôts et le financement

de la guerre
3 Il est surprenant de constater que, pour financer l’effort
de guerre, la Grande-Bretagne ne fait pas appel à
 l’impôt autant qu’on peut s’y attendre compte tenu de
l’acceptation du système fiscal. Au terme de la guerre,
Robert Knauss, économiste allemand, estimera que le
pays a financé 20 % de ses dépenses de guerre
supplémentaires en recourant à la fiscalité, contre 6 %
en Allemagne4. Une estimation plus récente réduit cet
écart : les impôts auraient permis de financer 26,2 %
des dépenses publiques totales au Royaume-Uni et
16,7 % pour l’ensemble du Reich (État central et États
locaux). Dans ce domaine, la politique fiscale
britannique pendant la guerre s’avère « presque aussi
peu judicieuse que celle de l’Allemagne5 ». Par le passé,
la Grande-Bretagne a financé ses guerres en recourant
beaucoup plus à l’impôt que dans les premiers temps de
la Première Guerre mondiale. Au cours de la guerre des
Boers, en 1900, le Trésor a produit des chiffres sur la
part des dépenses de guerre financées par l’impôt,
actualisés par R.G. Hawtrey en 1917. Il s’avère en outre
que la fiscalité a permis de couvrir 47,1 % du coût des
guerres contre la France entre 1793 et 1815, avec une
nette augmentation vers la fin de cette période, pour
atteindre 86,6 % en 1815. Les impôts ont également
financé à hauteur de 47,4 % la guerre de Crimée
(1853-1856) et à hauteur de 36 % la guerre des Boers
(1899-1902)6. Par conséquent, la part de l’impôt dans le
financement de la Première Guerre mondiale est
historiquement basse, en particulier durant les toutes
premières années. La question est : pourquoi ?
4 Une partie de l’explication est à chercher auprès de
David Lloyd George, alors chancelier de l’Échiquier du
gouvernement libéral. Dans son dernier budget élaboré
en temps de paix, en 1914, il prévoit de s’attaquer aux
grandes fortunes, projet auquel il est contraint de
renoncer par les autres membres de son cabinet, plus
prudents. Au sein même du Parti libéral, sa capacité à
gérer les finances du pays suscite des doutes. Quant aux
conservateurs, ils s’alarment des propositions visant à
augmenter les impôts au moment où la guerre éclate. Le
dirigeant du Parti conservateur se plaint auprès du
Premier ministre que Lloyd George attise les
controverses. Il souligne la nécessité de chercher
d’abord le meilleur moyen de lever des fonds en grande
quantité et ajoute que le public n’est certainement pas
préparé à supporter une charge fiscale plus lourde que
nécessaire, qui viendrait en outre interférer de manière
préoccupante avec le lancement d’emprunts. Comme
Balderston l’observe, « la guerre se prête mal au réveil
du conflit social qui a accompagné le People’s Budget et
le premier budget de 19147 ». Lloyd George adopte une
politique prudente pour ses budgets de guerre en
soulignant les difficultés qui naîtraient de la perte de
confiance des marchés financiers et de la déflation
causée par la perturbation des échanges, conduisant au
chômage et à une baisse des revenus et des recettes
fiscales. Il craint qu’une augmentation des impôts ne
provoque un choc et n’exacerbe le ralentissement de
l’activité économique, générant un mécontentement
susceptible de contraindre le gouvernement à faire la
paix. Son raisonnement se révèle erroné, le véritable
problème étant les pressions inflationnistes. Mais, au
début de la guerre, il ne semble pas logique de devoir
augmenter les impôts pour absorber le pouvoir d’achat
excédentaire ou financer l’effort de guerre. En effet, tout
le monde pense que la guerre ne constituera pas un
 fardeau pour la Grande-Bretagne, que le conflit sera de
courte durée et que le plus lourd tribut sera payé sur le
terrain par la France et la Russie. La Grande-Bretagne
fournirait suffisamment de capitaux pour prévenir tout
effondrement et n’aurait qu’à se concentrer sur le
blocus maritime de l’Allemagne. Les premiers budgets
de guerre de Lloyd George sont fondés sur ces
hypothèses, qui se révèlent rapidement fausses : les
combats s’éternisent et le pays doit lever une vaste
armée de terre8.
5 Des changements ont lieu, mais lentement. Lloyd
George, devenu ministre des Munitions en mai 1915,
prend conscience de la nécessité d’une mobilisation à
grande échelle dans l’espoir d’une victoire en 1916. Mais
le gouvernement libéral est divisé et le nouveau
chancelier de l’Échiquier, Reginald McKenna, en
désaccord avec son prédécesseur, est opposé à une
armée de conscription et plaide pour une politique de
guerre « à long terme » consistant à fournir des fonds et
des munitions aux Alliés, dont la Grande-Bretagne
serait le « poumon économique ». Sa politique
budgétaire est donc conçue pour entraver l’action de
Lloyd George et veiller à ce que ce dernier ne suscite pas
l’hostilité des contribuables. Dans son budget de
septembre 1915, il augmente le taux de l’impôt sur le
revenu tout en abaissant le seuil d’exonération de ce
même impôt, ce qui entraîne une hausse considérable
du nombre des foyers imposables – mais il augmente
parallèlement les abattements en faveur des hommes
mariés et au titre des enfants à charge, de sorte que
l’impôt sur le revenu pèse avant tout sur les célibataires
et les couples sans enfant. Bien que son propre parti
 soit opposé aux droits de douane, il fait appliquer une
taxe sur les articles de luxe importés, tels que les
voitures motorisées et les films en provenance de
Hollywood. Néanmoins, la grande nouveauté réside
dans un impôt sur les bénéfices de guerre (excess
profits duty) de 50 %, qui frappe les bénéfices
supérieurs à la moyenne de ceux qui ont été réalisés
avant-guerre et un retour sur capital de 6 %. Même
ainsi, les répercussions budgétaires sont modestes et la
part des recettes fiscales dans les dépenses de guerre
passe seulement de 17 % à 21,6 %, un chiffre très peu
élevé si l’on se réfère aux guerres napoléoniennes9.
6 McKenna définit un principe qui sera appliqué tout au
long de la guerre : le concept de « l’exercice normal »,
que l’économiste Victor Morgan considère comme
« l’un des principes les plus étranges jamais définis
dans l’histoire des finances publiques ». McKenna
soutient que les recettes fiscales générées par les impôts
permanents, qui excluent les mesures temporaires telles
que l’impôt sur les bénéfices de guerre (EPD), doivent
couvrir les intérêts sur les prêts contractés et un fonds
d’amortissement pour le remboursement de la dette,
plus les dépenses ordinaires en temps de paix, du
niveau de 1914. Il s’éloigne ainsi du principe de
financement défini auparavant par William Gladstone,
selon lequel les dépenses doivent, autant que possible,
être couvertes par les impôts. Au lieu de cela, la guerre
est financée dans une large mesure par l’emprunt,
tandis que la contribution de la fiscalité aux coûts
actuels de la guerre se limite aux taxes exceptionnelles
et plus particulièrement l’EPD. McKenna reporte à la
fin de la guerre le jour où il faudra rendre des comptes,
 mais son approche est clairement motivée. Il
présuppose que la guerre va être longue et que le pays a
d’ores et déjà atteint ses limites en termes d’impôts. En
1916, il s’explique ainsi :
« en demander trop à l’esprit de sacrifice public serait
une erreur […] je sais qu’il existe des partisans d’une
fiscalité héroïque […], mais je ne suis pas certain que
ces personnes aient pleinement conscience de
l’immense difficulté que rencontrent désormais bon
nombre de Britanniques pour maintenir un niveau de
vie non pas équivalent à celui d’avant-guerre, mais tout
simplement suffisant, compte tenu de la situation, pour
continuer à avancer10 ».

7 John Bradbury, cosecrétaire permanent du Trésor

britannique11 de 1913 à 1919, partage cet avis et ne
fournit pas d’argument en faveur de l’orthodoxie de
Gladstone. Il estime que la fiscalité ne peut financer
qu’une part « relativement négligeable » de la guerre et
qu’une augmentation de l’impôt sur le revenu réduirait
purement et simplement le montant des capitaux
disponibles pour la souscription d’emprunts. Il ne
pense pas que les impôts pourraient être suffisamment
augmentés, ne serait-ce que pour couvrir l’exercice
normal, « le pays étant très proche d’atteindre les
limites de sa capacité contributive ». Selon lui, le mieux
que l’on puisse espérer est de se rapprocher aussi près
que possible du niveau d’imposition nécessaire pour
couvrir l’exercice normal, « afin de préserver notre
qualité de crédit, dans la perspective d’emprunts
futurs ». Bradbury est également préoccupé par
l’augmentation de la consommation intérieure, qui pèse
sur la capacité de l’économie à exporter pour payer les
produits en provenance des États-Unis. Pour le
 secrétaire du Trésor, la solution est de laisser l’inflation
rogner les revenus réels et réduire du même coup la
consommation de la société civile, afin de libérer des
ressources essentielles pour l’effort de guerre. Il pense
que les sacrifices imposés par l’inflation seront acceptés
si l’imposition des bénéfices de guerre instaure un souci
d’équité12. Telle est la logique du financement de la
guerre du côté britannique.
8 Bradbury, qui a étudié les lettres classiques et l’histoire
à Oxford, est à maints égards un serviteur de l’État
compétent et habile. Il joue d’ailleurs un rôle crucial
dans les innovations budgétaires du gouvernement
d’avant-guerre, ayant participé à l’élaboration du
budget de 1909 élaboré par Lloyd George et à la
création du système national d’assurance en 1911. Au
début de la guerre, il introduit des billets de faible
valeur faciale (Bradbury notes) face à la menace qui
pèse sur la masse monétaire, puis, en 1916, des
certificats d’épargne de guerre (war savings
certificates) pour attirer les petits épargnants13. Mais
son manque de clairvoyance quant aux conséquences de
« l’exercice normal » et de l’inflation alarme des
économistes tels que George Paish, l’un des principaux
conseillers de Lloyd George, ainsi que John Maynard
Keynes. Ces derniers demandent avec instance de
recourir à l’impôt ou à l’épargne forcée pour réduire la
consommation. Keynes craint que l’inflation représente
davantage une menace pour l’économie britannique,
qui est ouverte, que pour l’économie allemande,
relativement fermée. Au sein de l’Empire allemand, le
gouvernement peut obtenir des biens et du travail par
l’expansion du crédit et les prix peuvent augmenter sans
 entraîner de désastre financier. En Grande-Bretagne, au
contraire, une hausse du pouvoir d’achat conduirait à
une augmentation des importations accompagnée d’une
baisse des exportations, ce qui créerait des problèmes
financiers considérables au niveau international. La
solution avancée par Keynes consiste à imposer des
biens de première nécessité, afin de résorber les
dépenses excessives des travailleurs à faible revenus,
qui ne paient pas d’impôt et ne contribuent pas non
plus aux emprunts de guerre. Une délégation de
banquiers réclame également d’augmenter la part de
l’impôt pour que celui-ci finance un tiers des dépenses
de guerre14. Dans une note, Bradbury rejette ces
requêtes sur un ton sarcastique et hautain. Il fait
observer que le chancelier peut « allègrement aller de
l’avant, sachant que, pour la première fois dans
l’histoire du Trésor de la Couronne, il est invité par le
peuple lui-même à augmenter la pression fiscale […]
Aucune erreur n’est possible, puisqu’une imposition
excessive restreindrait d’autant plus le pouvoir
d’achat15 ».
9 Le chancelier ne suit pas le conseil qui lui est donné
d’augmenter les impôts pour remédier à une
consommation trop importante, prenant conscience
qu’un « pouvoir d’achat superflu » ne peut être résorbé
que par une taxe générale sur les importations ou une
taxe sur les ventes. Or, de telles mesures iraient à
l’encontre de la politique budgétaire adoptée par le
Parti libéral, qui a récemment combattu les
propositions des conservateurs en faveur d’une réforme
des tarifs douaniers. En outre, le ministère des Finances
(Treasury) doute que l’introduction d’une taxe sur les
 ventes en temps de guerre soit viable sur le plan
administratif, sans compter que cela menacerait le
consentement à l’impôt. Quant à une hausse des taxes
sur les biens de première nécessité en période
d’inflation, ce serait le meilleur moyen d’envenimer
davantage les relations sociales16. On observe donc que
l’imposition indirecte cède de plus en plus le pas à
l’imposition directe (tableau 1) et plus particulièrement
à l’impôt sur les bénéfices de guerre (Excess Profits
Duty, désormais EPD).
Tableau 1. Impôts directs et indirects, 1913-1914
à 1929-1930 (en %)
Directs Indirects
1913-1914 57,5 42,5
1919-1920 75,1 24,9
1924-1925 66,9 33,1
1929-1930 64,2 25,9

Source : TNA, T171/ 232, 235 et IR113/42.

10 L’EPD est le seul impôt majeur à être introduit au cours
de la guerre. Initialement, le ministère des Finances est
opposé à un impôt distinct de cette nature : l’impôt sur
le revenu des entreprises revient déjà à taxer les
bénéfices et un nouvel impôt ne peut être justifié que
par une « capacité contributive spéciale ». Or, une telle
capacité est inexistante, selon le ministère des Finances,
puisque les bénéfices de guerre ne sont pas différents
des bénéfices générés par la demande soudaine de
certains produits dans le cadre des échanges ordinaires.
Cette position est mise à rude épreuve avec des attaques
de plus en plus fréquentes contre les profiteurs de
guerre, qui tirent parti des pénuries alimentaires et
matérielles en augmentant les prix pour engranger des
bénéfices exagérés. Un exemple connu est l’entreprise
de meunerie Spillers and Bakers, dont les bénéfices
passent de 89 352 livres sterling en 1913 à
367 868 livres en 1914, à un moment où le pain fait
défaut, sans qu’aucun contrôle n’ait lieu. Le premier
impôt sur les bénéfices de guerre est introduit en
juillet 1915 et porte sur les munitions : les entreprises
sont tenues de verser au ministère des Finances les
bénéfices excédant de 20 % le niveau des deux années
précédant la guerre. En septembre 1915, McKenna
annonce que l’EPD frappe désormais 50 % des
bénéfices supérieurs à la moyenne des trois dernières
années avant-guerre ou 6 % du capital d’avant-guerre.
Bradbury accepte la nécessité de l’EPD en tant que
corollaire de la libre entreprise, qui conduit à réaliser
des bénéfices élevés en l’absence d’une administration
de l’économie par l’État. Le taux est augmenté par la
suite, passant à 60 % en 1916, puis à 80 % en 1917. Il est
même envisagé sérieusement de le porter à 100 %17. Au
terme de la guerre, l’EPD représente 28,9 % du montant
total des recettes du gouvernement (tableau 2).
Tableau 2. Structure des recettes de l’État :
recettes nettes au bénéfice de l’Échiquier (en %)
1913-1914 1919-1920
IR et superimpôt 29,0 35,9
Impôt sur les bénéfices de guerre/sur
28,9
les munitions
Droits de succession 16,7 4,3
Droits d’enregistrement 6,1 2,3
Taxe d’habitation 1,2 0,2
Impôt foncier/taxe foncière 0,9 0,1
Droits de douane 21,8 14,9
Accises 24,3 13,4
Total 100,0 100,0
 Sources : PP 1914 L, Finance Accounts of the UK for
1913-14, p. 20-21 ; PP 1920 XXVII, Finance Accounts of
the UK for the year ended 31 March 1920, p. 16-17.
11 En décembre 1916, McKenna démissionne de ses
fonctions de chancelier, tandis que Lloyd George
devient Premier ministre dans un nouveau
gouvernement de coalition. À ce moment de la guerre,
les Britanniques apportent un soutien financier aux
Alliés, fournissent des munitions et entretiennent une
vaste armée. On peut donc s’attendre à ce que la notion
d’« exercice normal » soit délaissée et les impôts soient
augmentés, mais la politique menée reste inchangée en
dépit du nouveau contexte. Il est crucial de poursuivre
l’effort de guerre national, ce qui est fait en contrôlant la
course aux profits par une augmentation des taux de
l’EPD, tout en protégeant les travailleurs d’une hausse
d’impôt malgré la nécessité de restreindre le pouvoir
d’achat excédentaire. De plus en plus, le gouvernement
effectue des contrôles directs et impose des mesures de
rationnement18.
12 En l’absence de décision visant à augmenter les taux
d’imposition, le financement de la guerre repose en
grande partie sur l’emprunt. La stratégie du
gouvernement est de souscrire différents types
d’emprunts pour différents marchés. Les obligations de
guerre britanniques (national war bonds) sont émises
en continu pour des emprunts souscrits à des périodes
fixes : en novembre 1914, juin 1915 et janvier 1917. Le
premier (novembre 1914) vise à obtenir le concours des
investisseurs et des banques de grande envergure.
Qualifié de « fiasco » par Richard Roberts, il a
néanmoins été présenté comme un succès grâce à une
intervention tenue secrète de la Banque d’Angleterre. Le
problème est venu d’une mauvaise évaluation de la
capacité du marché à absorber un tel volume, de la
structure confuse de l’emprunt et de la difficulté de lui
attribuer une valeur alors que la Bourse est fermée en
réponse à la crise financière qui a marqué l’ouverture
des hostilités19. Les difficultés n’étaient pas toutes
aplanies pour autant, puisque les échéances des
emprunts n’étaient pas les mêmes et que les
investisseurs avaient la possibilité de convertir leurs
titres pour bénéficier des conditions plus avantageuses
des nouveaux emprunts. Il n’est pas surprenant de
constater que beaucoup d’investisseurs en possession
de titres du premier emprunt, rémunéré à 3,5 %, se sont
tournés vers le troisième emprunt de guerre, rémunéré
à 5 %, réduisant ainsi le produit net de l’émission. En
1916, les petits investisseurs peuvent souscrire des
certificats d’épargne de guerre d’une valeur faciale de
15 shillings 6 pence, 9 livres 6 shillings 0 penny,
19 livres 7 shillings 6 pence et 387 livres 10 shillings
0 penny, rapportant respectivement 1 livre, 12 livres,
25 livres et 500 livres à échéance de cinq ans, exonérés
d’impôt sur le revenu. Ces certificats, destinés aux petits
épargnants, sont également très intéressants pour les
contribuables de la classe moyenne. Au début de 1917,
les emprunts à long terme laissent la place à une dette
flottante à court terme qui doit être remboursée dès la
fin de la guerre, à moins que le gouvernement ne puisse
réemprunter ou opter pour une conversion en emprunt
à long terme. Cette dette flottante constitue une menace
considérable pour la stabilité financière du pays au
lendemain de la guerre, représentant 23 % de l’encours
 de la dette au 31 mars 1919. Le risque est que les effets à
court terme ne soient pas renouvelés à échéance,
conduisant le gouvernement à emprunter auprès de la
Banque d’Angleterre. Il s’ensuivrait une expansion du
crédit, une augmentation du pouvoir d’achat et une
envolée des prix et des salaires, en un cercle vicieux. En
dépit de cela, la situation est bien pire en Allemagne, le
pays étant plus dépendant de la dette flottante et la
menace de l’inflation plus sérieuse à la suite de la
monétisation. En outre, la Grande-Bretagne a le grand
avantage de pouvoir emprunter outre-mer et plus
particulièrement auprès des États-Unis20.
13 La politique adoptée par McKenna et Bradbury ne tarde
pas à générer des problèmes de nature à mettre en péril
le consentement à l’impôt et, de manière plus générale,
à l’effort de guerre.

II. Crise du consentement

14 En 1915, de graves problèmes commencent à apparaître
en raison de l’inflation provoquée par la non-
surveillance de l’allocation des ressources et l’incapacité
à faire face à la demande excédentaire. L’effort de
guerre est menacé par les conflits sociaux, tels que la
grève des loyers à Glasgow, en avril 1915, ou la grève des
mineurs, au sud du pays de Galles, en juillet 1915. Le
sentiment d’injustice s’accroît au fur et à mesure que les
prix augmentent et que les « profiteurs » tirent leur
épingle du jeu, en l’absence de contrôles adéquats de
l’allocation des rares ressources. Ce mécontentement
grandissant n’est pas sans implications pour le
système fiscal.
15 L’impôt sur le revenu commence à générer des
problèmes. Avec l’abaissement du seuil d’exonération,
qui passe de 160 livres à 130 livres, et la hausse des
salaires, le nombre de contribuables augmente
fortement. En 1913, la Grande-Bretagne en compte
1,2 million, dont 70 000 n’ont rien à payer en raison des
différents abattements applicables aux couples mariés
avec enfants. Dans les années 1917-1918, le nombre de
contribuables s’élève à 4,48 millions, dont 1,52 million
est exempté, ce qui porte le nombre de redevables à
2,96 millions. Dans les années 1919-1920, on en arrive à
7,8 millions de contribuables à l’impôt sur le revenu,
dont 3,9 millions exemptés et 3,9 millions effectivement
imposés21. Cette hausse substantielle entraîne de
sérieuses difficultés, car l’impôt sur le revenu était payé
auparavant par déduction des intérêts, des dividendes
et des loyers que percevaient les principaux intéressés,
ou à partir des profits du commerce et des
rémunérations perçus par un nombre relativement
restreint de personnes gagnant bien leur vie. La collecte
était effectuée localement par des personnes nommées
à cet effet parmi les contribuables. Désormais, l’impôt
est supporté par des travailleurs dont les salaires sont
modestes, variables et hebdomadaires, ce qui ne va pas
sans mal : le paiement de l’impôt sous la forme d’un
versement annuel unique représente une charge
extrêmement lourde pour la classe ouvrière ; quant au
paiement échelonné, il crée des problèmes
administratifs pour le calcul des abattements et
l’ajustement du trop-perçu ou du moins-perçu en fin
d’année. En outre, le système de collecte par des
percepteurs locaux n’est pas populaire parmi les
ouvriers, qui n’apprécient guère le fait de donner du
 pouvoir aux employeurs ou à leurs pairs. Les syndicats
et les patrons étant opposés à un prélèvement à la
source hebdomadaire susceptible d’affecter les relations
employeurs-employés, la solution consiste à collecter
l’impôt directement auprès des travailleurs en y
associant les représentants syndicaux, mais ce dispositif
ne suffit pas à aplanir les difficultés. Les mineurs du sud
du pays de Galles, connus pour leur activisme, exigent
en 1917 de revenir au seuil d’exonération fixé à
160 livres. Certains refusent de remplir leurs
déclarations fiscales. En 1919, la Fédération des
mineurs du sud du pays de Galles vote une « grève » de
l’impôt22.
16 Les syndicats et le Parti travailliste s’intéressent à une
autre approche en matière d’impôt. Ils sont
naturellement opposés à l’imposition des travailleurs et
comptent sur des mesures de contrôle de l’industrie et
une imposition plus élevée des bénéfices et des hauts
revenus. En 1916, Ramsay MacDonald – anciennement
chef du Parti travailliste, qui a démissionné pour
marquer son opposition à la guerre – plaide en faveur
d’une augmentation de l’impôt sur les hauts revenus,
d’une taxe foncière, d’une hausse des droits de
succession, d’un impôt progressif sur le capital et de la
nationalisation des chemins de fer, des mines, du
transport maritime, des banques et des compagnies
d’assurances23. Surtout, l’attention se porte sur « la
conscription des riches », une proposition du dirigeant
syndical Ben Tillett, en contrepartie des sacrifices des
hommes qui se sont joints volontairement à l’effort
de guerre.
« Les propriétaires terriens ont donné leurs fils,
 noblement et gracieusement, comme la classe
industrielle [c’est-à-dire les ouvriers], pendant que la
classe capitaliste restait chez elle, dans le confort et la
sécurité, protégée par des hommes plus valeureux que
les siens24 ».

17 La proposition est développée par le comité national

chargé de défendre les intérêts des ouvriers (War
Emergency Workers’ National Committee) et la
confédération syndicale britannique (Trades Union
Congress), avant de devenir la ligne officielle du Parti
travailliste. Le plaidoyer de Tillett se trouve renforcé
par la création d’une armée de conscription en 1916. Le
War Emergency Workers’ National Committee affirme
que la conscription de la richesse en est le « corollaire
naturel », afin d’« éviter des emprunts importants, dont
les générations futures devront payer les intérêts
colossaux, ce qui ne manquera pas d’affecter la
compétitivité des industries britanniques aux niveaux
national et international, d’entraîner une diminution
des échanges et d’appauvrir le peuple ». Les conscrits
sont confrontés à la perspective de finir tués ou blessés
et n’ont aucune certitude quant au travail qu’ils
pourraient trouver à l’issue de la guerre. Par opposition,
les rentiers, passifs, perçoivent des intérêts et font peser
une charge fiscale sur les producteurs. Un délégué
syndical a déclaré, en s’adressant au chancelier de
l’Échiquier :
« un grand emprunt de guerre constitue pour les
classes capitalistes un moyen idéal de recevoir une
forme d’“aide sociale” de l’État, sans être marquées par
la déconsidération liée à la pauvreté. Ainsi, les plus
riches peuvent préserver leur position sans avoir à
fournir plus d’efforts qu’eux-mêmes ou leurs
 descendants ne sont disposés à en consentir dans le
siècle qui s’annonce ».

18 En 1919, le Parti travailliste propose un impôt

extraordinaire et progressif sur le capital personnel au-
delà de 1 000 livres ou de 5 000 livres (le seuil est sujet
à débats) afin de lever quelque 3 milliards de livres et de
réduire le coût du service de la dette publique de
150 millions de livres, ce qui permettrait à la fois de
baisser les impôts et d’augmenter les dépenses
sociales25.
19 Le projet d’impôt sur le capital va dans le sens des
critiques radicales des travaillistes sur l’accumulation
de richesses imméritées, qui renvoie à la notion de
rente telle que définie par David Ricardo comme étant
la différence entre le taux de profit normal et le taux de
profit plus élevé qui caractérise l’exploitation des
meilleures terres. Au tournant du ��e siècle, Sidney
Webb étend la définition de la rente pour y intégrer,
outre la propriété foncière, les intérêts, les salaires et les
bénéfices. Il se montre favorable à un impôt sur le
capital et rédige la constitution du Parti travailliste.
L’impôt sur le capital serait le moyen de mettre en
application la résolution adoptée par les travaillistes en
1909, aux termes de laquelle la finalité de l’impôt
devrait être de veiller à ce que les richesses imméritées
soient utilisées au service de l’intérêt général ; l’impôt
devrait donc être prélevé sur les revenus immérités et
viser délibérément à empêcher que de grandes fortunes
restent aux mains d’acteurs privés. La politique est
considérée comme un moyen d’unir les travailleurs
manuels et intellectuels – ainsi qu’il est précisé dans la
constitution de Webb – contre les rentiers parasites de
 toute espèce. Comme MacDonald le fait observer en
1909, l’objectif est d’opposer les parasites non
productifs et dépendants de la société aux producteurs
et prestataires de services, qui incluent les secteurs
productifs et les travailleurs26.

III. Les politiques budgétaires après

la guerre
20 Le niveau des dépenses publiques lors des guerres
napoléoniennes équivaut à celui atteint au cours de la
Première Guerre mondiale (23 % du PNB en 1810,
avant une baisse à 8 % en 1890). En revanche, la
Première Guerre mondiale a marqué un changement
dans l’évolution des dépenses publiques : de 11,9 % du
PIB en 1913, les dépenses publiques globales passent à
20,5 % du PIB en 1920, à 24,5 % en 1929 et à 26 % en
193727. Après les guerres napoléoniennes, la part de la
dette dans le PIB diminue à la faveur de la croissance
économique. Après la Première Guerre mondiale, la
croissance est faible, et, entre 1913 et 1924, le PIB du
Royaume-Uni baisse de 0,1 % par an. Dans le même
temps, les taux d’intérêt sont maintenus à un niveau
élevé pour soutenir la livre sterling et préparer le retour
à la parité-or d’avant-guerre, qui était de 4,86 dollars.
En Angleterre, les prix et les salaires ont augmenté plus
vite qu’aux États-Unis ; un retour à l’étalon-or implique
par conséquent une politique de déflation qui a pour
effet de réduire le taux de croissance et de faire baisser
les prix, entraînant de ce fait une augmentation du
revenu réel des détenteurs de titres d’emprunts et du
coût réel du service de la dette28. En 1913-1914, le
service de la dette représente 9,7 % du revenu national
 brut, avant d’augmenter pour atteindre 26,9 % en
1917-1918. Après la guerre, cette part passe à 28,7 % en
1921-1922, puis à 39,1 % en 1924-192529.
21 Que ce soit après les guerres napoléoniennes ou après la
Première Guerre mondiale, le coût du service de la dette
liée à la guerre, qui pouvait aisément être considéré
comme un tribut versé par des producteurs actifs à des
rentiers paresseux et profiteurs, fait naître de sérieuses
tensions politiques. Le Parti travailliste exploite ce
sentiment, ne serait-ce que parce que l’introduction en
1918 du suffrage universel pour les hommes a renforcé
sa position. Les travaillistes peuvent se convertir à l’idée
d’un impôt sur le capital comme une solution au coût
du service de la dette susceptible d’emporter l’adhésion
de la population. Après tout, Churchill, chancelier de
l’Échiquier de 1924 à 1929, est lui-même préoccupé par
la question de la dette : il craint un conflit entre « les
forces productrices de nouvelles richesses » et « les
intérêts des grosses fortunes du passé, représentées par
les détenteurs d’obligations », et souligne la différence
avec l’Allemagne, où l’hyperinflation répond à « une
action nationale de large ampleur destinée à faire
disparaître la classe des rentiers30 ».
22 Si le recours à l’emprunt pour financer la guerre peut
avoir contribué à réduire les difficultés politiques
pendant la guerre, il pose de sérieux problèmes une fois
la paix revenue. Néanmoins, la question est traitée avec
un certain succès, du moins en comparaison avec
d’autres pays. En Allemagne, l’hyperinflation est le
signe de l’incapacité à résoudre les problèmes de
financement de la guerre. La dette comporte un plus
grand risque inflationniste qu’en Angleterre dans la
 mesure où elle est pour une grande part détenue par la
Reichsbank et plus largement monétisée qu’en
Angleterre. De plus, l’Allemagne peine à parvenir à un
accord sur les impôts après la guerre. L’hyperinflation
non seulement dépouille les rentiers de leurs créances,
mais prive de nombreuses personnes de leurs
économies, faisant ainsi peser une menace sur le droit
sacré de la propriété et modifiant radicalement la valeur
des actifs31. En France, la forme que doit prendre le
système fiscal fait toujours l’objet de controverses. En
revanche, le gouvernement britannique réussit à
résoudre les problèmes et à maintenir les dépenses
publiques au même niveau élevé que pendant la guerre
sans perdre le soutien de la population ni sa légitimité,
contrairement à ce qu’il se passe dans d’autres pays.
Précisément, comment ces difficultés ont-elles été
gérées ?
23 À la fin de la guerre, le gouvernement se trouve face à
un certain nombre de choix pour gérer la dette. Il doit
en premier lieu choisir entre les détenteurs des titres de
dette d’une part, et les contribuables ou les producteurs,
d’autre part. À gauche, les prêteurs sont considérés par
beaucoup comme des rentiers paresseux ou des
parasites qui ont profité de la guerre et ont engrangé
d’importants bénéfices sur leur investissement tandis
que d’autres étaient blessés ou tués. Les contribuables
ordinaires doivent-ils être soulagés du coût de la guerre
grâce à la mise en place d’un impôt sur la fortune,
comme le propose le Parti travailliste lors de la
campagne électorale de 1919 ? Cette proposition, qui
constitue une attaque des revenus créés par la société et
non tirés du travail, semble capable d’attirer à la fois les
 travailleurs et les progressistes déçus par l’alliance de
Lloyd George avec les conservateurs. L’un des
problèmes du Parti travailliste est que son nom renvoie
à des intérêts particuliers plutôt qu’à un principe
général comme le libéralisme ou le conservatisme. Il
doit donc démontrer que l’intérêt des travailleurs est
aussi celui de l’ensemble de la population. L’impôt sur
le capital lui permet ainsi de se présenter comme le
défenseur du capital productif et des travailleurs contre
les rentiers passifs qui les exploitent32.
24 Le Parti travailliste présente le coût du service de la
dette comme un détournement de la « production de
richesse » qui porte préjudice aux investissements
productifs. Un impôt permettrait de rembourser la
dette, de réduire les impôts, de stimuler l’industrie et
contribuerait donc à la création d’une économie
dynamique et compétitive. Cela aurait pour effet d’unir
les entreprises et la classe moyenne contre les « très
riches vivant des fruits de leurs investissements sans
fournir aucun effort ». L’impôt sur le capital peut ainsi
être présenté comme une mesure destinée à favoriser la
coopération entre les classes sociales33. À l’origine,
l’idée est défendue par des économistes de premier plan
tels que A.C. Pigou et Keynes. Comme Pigou le fait
remarquer, il s’agit de répondre à la question
pragmatique suivante : « Vaut-il mieux, pour l’intérêt
national, rembourser une part importante de la dette
grâce à un seul prélèvement aujourd’hui et se libérer
ainsi de l’obligation de payer des intérêts dessus à
l’avenir, ou rembourser la dette progressivement en
payant des intérêts sur une longue période 34? » Le
ministère des Finances est plutôt favorable à un impôt
 sur le capital après-guerre. En revanche, il estime qu’un
prélèvement pendant la guerre n’est pas applicable dans
la mesure où cela exigerait de recenser les richesses, ce
qui est difficile, et où cela poserait également le
problème du paiement. Si des actifs étaient vendus pour
trouver des liquidités, leur valeur chuterait. Si de
l’argent était emprunté pour payer l’impôt, ce serait
autant de fonds en moins susceptibles d’être prêtés au
gouvernement. Enfin, si l’impôt était payé en nature, il
n’y aurait plus d’argent pour acheter des munitions. Par
ailleurs, un prélèvement entraînerait une perte de
confiance et il serait plus difficile d’emprunter auprès
des États-Unis. Néanmoins, le ministère des Finances
suggère qu’un prélèvement de cette nature peut être
envisagé une fois la guerre finie. En novembre 1917,
Bradbury voit en ce prélèvement une mesure
« conservatrice prudente » permettant de favoriser les
revenus tirés du travail et de l’épargne, et donc de
stimuler la reprise économique. La dette est un « motif
constant d’inquiétude et d’idées fausses », de sorte que
sa disparition permettrait d’augmenter la richesse. En
1917, Bradbury déclare à une délégation du congrès des
syndicats britanniques (TUC) que « les masses peuvent
être assurées que les riches continueront de porter leur
part du fardeau35 ».
25 Après la guerre, le ministère des Finances soutient
d’abord l’idée d’un prélèvement d’après-guerre sur les
bénéfices de guerre comme une solution de substitution
politiquement viable à un impôt plus radical sur le
capital. Son argument est que cela permettrait de
réduire l’EPD, de faire face aux risques que comporte la
dette flottante, de contenir la colère contre les
profiteurs de guerre, qui représente pour Lloyd George
« un grand danger pour l’État », et de rassembler les
professionnels, les personnes à faible revenu et les
classes laborieuses. Austen Chamberlain, chancelier de
1919 à 1921, estime qu’un impôt sur les bénéfices de
guerre constitue un outil de protection de la propriété
en général : « non seulement il est juste que les profits
colossaux accumulés pendant la guerre soient taxés,
mais le préjudice qu’ils entraînent menace tous les
capitaux ». Un impôt sur les bénéfices de guerre
permettrait de restaurer la hiérarchie sociale d’avant-
guerre en ciblant ceux qui s’en sont bien sortis pendant
la guerre, et en apaisant le mécontentement de ceux qui
ont au contraire dû faire des sacrifices. En 1920, la
commission parlementaire sur les profits (de guerre)
recommande la mise en place d’un impôt sur les
bénéfices de guerre envisagé par Chamberlain. Ce
dernier bénéficie à cet égard du soutien appuyé de
Churchill, qui souligne la nécessité de développer une
« plateforme démocratique » contre le Parti travailliste,
qui accuse le gouvernement d’être trop « tendre à
l’égard des trusts, des ploutocrates et des profiteurs ».
Mais les membres du cabinet tournent le dos à cette
idée, un impôt sur les bénéfices de guerre pouvant selon
eux créer un dangereux précédent, susceptible de
générer une menace plus large sur le capital. Selon eux,
avec une telle mesure destinée à combattre les radicaux,
le Parti conservateur ne réussirait qu’à s’aliéner la
classe moyenne. Introduire un impôt au moment même
où l’expansion économique d’après-guerre est en train
de se transformer en dépression et où les taux d’intérêt
élevés pèsent sur l’économie est trop risqué36. C’est la
 raison pour laquelle le gouvernement y renonce, ce qui
permet au Parti travailliste de renouveler son appel à un
impôt sur le capital.
26 Si la mise en place de l’impôt sur le capital demeure au
programme du Parti travailliste pendant la campagne
électorale de 1923, la perspective probable d’une
victoire affaiblit cet engagement. L’impôt sur le capital
apparaît en effet désormais davantage comme un
obstacle à une large adhésion des électeurs ; les
conservateurs pourraient le présenter comme une
menace sur la propriété, plutôt que comme un moyen
de rassembler les producteurs au-delà des classes
sociales. Pourquoi les retraités vivant du revenu de leur
épargne paieraient-ils un impôt alors que les
fonctionnaires retraités y échapperaient ? Les intérêts
des propriétaires en général, qu’ils soient des rentiers
passifs ou des industriels actifs, sont-ils les mêmes face
à la menace socialiste ? Les conservateurs peuvent
s’opposer à un impôt sur le capital au nom d’une
alliance des grands et petits propriétaires. Webb est l’un
des principaux partisans de l’impôt sur le capital ; il est
membre de la Commission royale qui recommande la
nationalisation de l’industrie du charbon et l’auteur de
la clause 4 de la constitution du Parti travailliste, qui
préconise la propriété collective des moyens de
production, de distribution et d’échange. L’impôt sur le
capital est fréquemment décrit comme un « dispositif
complexe » destiné à transférer la propriété d’actifs
dans les mains du secteur public, et il est vrai que
l’intention de certains travaillistes est claire à cet égard.
Les recettes tirées de cet impôt serviraient-elles à
rembourser la dette nationale et à réduire les impôts, ou
 à augmenter les dépenses sociales ? Le Parti travailliste
n’est pas cohérent sur ce point, ce qui joue en faveur de
ses opposants. Quoi qu’il en soit, les recettes tirées de
l’impôt sur le capital seraient beaucoup moins élevées
que prévu. Le ministère des Finances souligne que la
cession d’actifs pour acquitter l’impôt entraînerait une
baisse des recettes futures de l’impôt sur le revenu et
des droits de succession, ce dont conviennent le TUC et
le Parti travailliste. La gestion d’un impôt serait
complexe et la vente d’actifs pour disposer de liquidités
entraînerait des retards et des distorsions sur le
marché. Le ministère des Finances et l’Inland Revenue
estiment qu’une mesure exceptionnelle de cette nature
menacerait le consentement à l’impôt et constituerait
un acte désespéré dont l’Angleterre n’a pas besoin,
compte tenu de la nature largement plus légitime et
scientifique de son système fiscal par rapport à celui de
la France ou de l’Allemagne. Lorsque le roi invite le
Parti travailliste à former un gouvernement minoritaire
en janvier 1924, il le fait contre la garantie de la mise en
place d’une commission chargée d’étudier les moyens
de gérer la dette, ce qui revient à mettre fin au débat. Le
rapport majoritaire remis par cette commission en
1927 rejette l’impôt sur le capital, tandis que le rapport
minoritaire du Parti travailliste propose une autre
approche possible, reposant sur un impôt sur le revenu
beaucoup plus progressif. L’impôt sur le capital est
mort, après avoir été après-guerre au centre d’un large
débat politique37.
27 Le deuxième choix auquel est confronté le
gouvernement consiste à choisir entre maintenir les
dépenses de manière à construire une nation capable
d’accueillir ses héros, ou mener une politique
d’austérité destinée à réduire les dépenses et à éliminer
l’argent « gaspillé ». Les industriels sont naturellement
hostiles au maintien après la guerre de l’EPD, qu’ils
souhaitent voir supprimé dès que possible. Ainsi, la
Fédération des industries britanniques (FBI) estime
qu’on ne peut faire confiance aux politiques et aux
fonctionnaires pour élaborer le budget de l’État et
appelle à la mise en place d’une commission
indépendante constituée d’experts financiers et
économiques, chargée de définir la capacité
contributive du pays pour protéger les investissements
industriels38. Cette position est renforcée par la
campagne populiste menée par la Ligue antigaspillage
(Anti-Waste League), qui remporte trois élections
législatives partielles en 1921. Lloyd George se trouve
dans une position délicate. La même année, il déclare :
« nous devons mener des consultations, sans quoi, nous
allons nous retrouver coincés entre les travaillistes au
Nord et la ligue antigaspillage au Sud ». Les exigences
et la pression des antigaspillages conduisent le
gouvernement à nommer un comité chargé d’examiner
les dépenses et de formuler des propositions en matière
d’économies – une stratégie qui renforce la position du
chancelier face aux ministères dépensiers, et qui permet
de contenir les attaques des populistes. En 1921-1922
est donc créé un comité présidé par Eric Geddes pour
opérer des coupes claires dans les dépenses inutiles. La
problématique est délicate, car réduire de manière trop
considérable les dépenses risque de jouer en faveur des
travaillistes et de leur proposition d’un impôt sur le
capital, et, à l’inverse, échouer à réduire les dépenses
 aurait pour effet de favoriser la ligue antigaspillage. Le
concept d’« exercice normal » repose sur l’idée qu’à
l’avenir, un exercice normal consacrera en termes réels
aux dépenses sociales les mêmes montants que ceux de
1914, créant ainsi « un contexte permettant de définir
une norme incontestable et durable » en matière de
limitation des dépenses. Mais, avec la montée en
puissance du Parti travailliste, l’instauration du suffrage
universel pour les hommes et la croyance largement
répandue que les sacrifices concédés pendant la guerre
méritent d’être récompensés, les circonstances ne sont
plus les mêmes. Au mieux, l’exercice normal est un
moyen d’empêcher une nouvelle augmentation des
dépenses plutôt qu’une perspective réaliste d’un retour
au niveau de 1914. En dépit de l’action du comité
présidé par Geddes, les dépenses publiques demeurent
largement supérieures à celles d’avant-guerre et les
dépenses sociales sont davantage freinées que réduites
de manière significative39.
28 Le gouvernement est toujours confronté au problème de
la gestion de la dette : il a écarté la mise en place d’un
impôt sur les bénéfices de guerre, a craint les
conséquences d’un impôt sur le capital et n’a pas
ramené les dépenses au niveau d’avant-guerre. Il lui
reste donc un troisième choix qui touche à la structure
des impôts après la guerre. Les impôts doivent-ils
s’appliquer aux biens, aux revenus ou aux bénéfices,
aux entreprises ou aux personnes physiques, au capital
ou au travail ? Le ministère des Finances met en avant
les risques d’une dette flottante et sa nature
inflationniste et estime donc qu’il convient d’opter pour
des impôts élevés de manière à régler le problème le
 plus rapidement possible. Il rappelle également les
difficultés que rencontre l’Allemagne, dont la dette
flottante est monétisée et à l’origine d’une hausse de
l’inflation. La Banque d’Angleterre et d’autres
institutions financières de la City conviennent que ces
risques sont réels et défendent l’idée d’un impôt
supplémentaire sur le revenu pour une période de trois
ans, que les personnes physiques pourraient, si elles le
souhaitent, payer en un seul versement40. Cette
approche peut difficilement recevoir l’adhésion de la
population, car elle peut être interprétée comme une
tentative du secteur financier de profiter de la situation
aux dépens du secteur productif. Les industriels
estiment qu’ils sont surtaxés et que cela a pour effet
d’« empiéter sur les plates-bandes du capital ou de
détruire les actifs, et donc de priver l’industrie et le
commerce des ressources qui sont précisément
essentielles à une reprise des échanges ». Les faits
parlent pour eux, car le rendement réel des capitaux
propres après déduction des impôts et de l’inflation est
inférieur à celui d’avant-guerre (3,1 % au cours de la
période 1921-1924, contre 10 % au cours de la
période 1910-1914). Selon la FBI, les limites de la
capacité contributive des entreprises sont dépassées ;
pour autant, sa proposition consistant à combiner
baisse des dépenses et des impôts sur le revenu et
nouveaux impôts indirects n’est pas réaliste. Cette
approche comporte le risque politique de voir
augmenter l’adhésion en faveur d’un impôt sur le
capital41.
29 Le ministère des Finances n’est pas favorable à
l’introduction de nouveaux impôts indirects, en dépit de
la baisse de leur part dans les recettes de l’État (voir
tableau 1). Après la guerre, un certain nombre de
nouveaux impôts indirects sont envisagés : une taxe sur
les ventes au détail, une accise générale sur les ventes
de biens à chaque étape du processus de production et
de distribution et une taxe sur les négociants lorsqu’une
marchandise est transférée du producteur/grossiste à
un détaillant/consommateur. Toutes ces options sont
finalement écartées, car elles auraient pesé sur les plus
pauvres et entraîné une hausse des prix au moment où
le gouvernement voulait ralentir l’économie. Ces taxes
auraient été difficiles à recouvrer et auraient nécessité
de faire intrusion dans les affaires de
850 000 détaillants, de quoi affaiblir le consentement à
l’impôt et porter atteinte à un recouvrement serein des
accises. Sauf à introduire un droit compensateur à
l’importation, et donc à soulever la délicate question du
protectionnisme, la taxe sur le chiffre d’affaires aurait
avantagé les importations non soumises à la taxe
appliquée à toutes les étapes du processus de
production. Dans tous les cas, une taxe indirecte était
« antibritannique » et n’était introduite que dans des
pays où le consentement à des impôts directs plus justes
et plus scientifiques n’existait pas. Comme le souligne
l’Inland Revenue, l’Anglo-Saxon « de manière générale,
veut savoir quels impôts il paie », contrairement au
contribuable latin, qui « préfère faire passer le poisson
avec la sauce ». Surtout, le ministère des Finances et
l’Inland Revenue craignent qu’un nouvel impôt indirect
ne perturbe les relations sociales en favorisant les
salariés par rapport aux entreprises et aux profiteurs.
Le ministère des Finances estime que les impôts
 indirects pénaliseraient les entreprises dans la mesure
où le pouvoir dont jouissent les syndicats après-guerre
entraînerait dans de nombreux cas une augmentation
des salaires qui pèserait sur les entreprises. Même si les
employeurs résistaient aux appels à une hausse des
salaires, il en résulterait des perturbations et une baisse
de la production. Par conséquent, le passage aux impôts
indirects ne peut être envisagé que dans des pays dans
lesquels le pouvoir des syndicats est faible. Il apparaît
plus sensé pour les entreprises de supporter la charge
d’impôts existants que de nouveaux impôts indirects42.
30 Le ministère des Finances rejette les demandes d’aide
des entreprises au motif que les limites de leur capacité
contributive n’ont pas été atteintes et qu’elles sont le
seul acteur de la société à pouvoir payer. De plus, le
ministère des Finances conteste la pénurie de capitaux
et estime que le meilleur moyen de stimuler les
investissements dans les entreprises est de rembourser
rapidement la dette nationale pour permettre de
réinvestir les bénéfices. En effet, des impôts élevés et un
remboursement rapide de la dette constituent une
forme d’« économie contrainte » dans la mesure où cela
permet de mobiliser des capitaux pour les
investissements au moyen des impôts obligatoires
collectés43. En l’absence d’un impôt sur le capital ou
d’un nouvel impôt indirect, la solution logique est de
taxer les bénéfices. À la fin de la guerre, l’Inland
Revenue et le ministère des Finances suggèrent
d’introduire un impôt progressif sur les bénéfices
supérieurs à un retour standard sur les capitaux
employés, et envoient des agents en Amérique et au
Canada pour étudier les systèmes d’imposition de ces
deux pays. Pour Austen Chamberlain, un impôt de cette
nature présente l’intérêt de lutter contre la mise en
cause des profiteurs et de répondre aux appels en faveur
d’un impôt sur le capital. Pour lui, il n’est pas question
de céder à la pression des membres de la FBI, qu’il juge
« égoïstes et vaniteux, et auxquels il est bon de dire tout
de suite que je me tiendrai à mes propositions ou que je
me retirerai. Si ce n’est pas moi, c’est quelqu’un d’autre
qui leur imposera l’impôt sur les bénéfices et un impôt
sur le capital ». En 1920, Chamberlain met en place un
nouvel impôt sur les sociétés au taux de 5 % sur les
bénéfices des sociétés à responsabilité limitée, qui
s’ajoute à l’EPD. Les industriels acceptent à contrecœur
cette combinaison qu’ils estiment néanmoins préférable
à un impôt sur la fortune ou à un impôt sur le capital,
qui aurait pour effet de perturber le marché du crédit et
de créer un dangereux précédent. Comme l’explique un
homme d’affaires écossais, « les gens détestent l’impôt
sur les bénéfices de guerre comme le diable déteste l’eau
bénite, mais même ses plus farouches opposants
voteraient pour comme un seul homme… s’ils devaient
choisir entre ça et un impôt sur le capital ». Le
successeur de Chamberlain au poste de chancelier
reconnaît que l’impôt sur les sociétés est un « mauvais
impôt », importé d’Amérique, mais qu’il est vital pour
récolter de l’argent et préférable à des coupes claires
dans les dépenses qui joueraient en faveur du Parti
travailliste. L’arrivée de la récession et la baisse des prix
marquent la disparition des bénéfices démesurés et
l’EPD est aboli en 1921. L’impôt sur les sociétés est
toutefois maintenu ; réduit à 2,5 % en 1923, devenu une
charge trop lourde pour les entreprises, il est supprimé
 par les travaillistes en 1924. L’EPD et l’impôt sur les
sociétés, en générant des recettes et en conciliant les
différents intérêts en présence, ont contribué à résoudre
le problème financier d’après-guerre d’une manière qui
a permis de contenir les menaces les plus radicales que
représentaient les partisans de l’impôt sur le capital
d’une part, et la ligue antigaspillage d’autre part44.
Contrairement à ce qu’il s’est passé en France ou en
Allemagne, ce sont les entreprises qui ont supporté les
coûts de la transition vers l’économie de paix.

Conclusion
31 Au début de la guerre, l’Angleterre dispose de l’un des
systèmes fiscaux les plus efficaces et efficients au
monde, largement accepté et considéré comme légitime.
Étrangement, compte tenu de l’ancienneté de l’impôt
sur le revenu, le pays fait moins appel à la fiscalité que
lors des conflits précédents, et, bien que les impôts
contribuent au financement de la guerre dans une plus
large proportion que dans les autres pays belligérants,
ces différences ne sont pas aussi marquées qu’on peut
s’y attendre. L’une des explications réside dans
l’adoption du concept d’exercice normal, qui reflète les
divisions au sein du Parti conservateur quant à la
nature de la guerre qui doit être menée – d’où le recours
élevé à l’emprunt, qui a généré une lourde dette après
la guerre.
32 Le retour à la paix fait naître des problèmes dans tous
les anciens pays belligérants, qui se traduisent par de
graves difficultés politiques et financières. L’Angleterre
ne fait pas exception, mais le ministère des Finances et
les responsables politiques réussissent à négocier la
transition d’après-guerre et à recréer un système fiscal
légitime en trouvant un compromis entre les appels à
un impôt sur le capital, à de nouveaux impôts indirects
et à des coupes drastiques dans les dépenses, en restant
fermes sur l’idée que seules les entreprises disposent, à
la fin de la guerre, d’une capacité contributive. Il n’est
pour autant pas possible de conclure que la City a réussi
à faire échec à l’impôt sur le capital. Le résultat est plus
compliqué, car les propositions de la City n’ont pas
réussi à s’imposer. Ce qui ressort, c’est le souci du
ministère des Finances et des dirigeants politiques
d’utiliser le système fiscal de manière à intégrer la
société et à la rendre plus stable. Naturellement, les
décisions sont motivées par des intérêts politiques,
comme la préoccupation de ne pas se mettre à dos les
électeurs de la classe moyenne en introduisant des
impôts indirects dans un contexte d’instabilité politique
et de montée en puissance du Parti travailliste, devenu
un concurrent sérieux. Néanmoins, on a toujours
invoqué la croyance bien ancrée que le consentement et
la légitimité sur lesquels reposait le système fiscal
britannique ne devaient pas être menacés – une
interprétation certes pragmatique et administrative de
l’équité. Cela s’est traduit par un niveau d’imposition
plus élevé qu’avant-guerre. Contrairement aux États-
Unis sous Andrew Mellon ou à l’Angleterre après les
guerres napoléoniennes, le rôle de l’État n’a pas été
réduit. Et contrairement aux systèmes allemand ou
français, le système fiscal britannique est, entre les deux
guerres, solide et stable. La crise budgétaire, apparue
pendant la guerre et qui a perduré dans les années
suivantes, a provoqué un changement dans l’évolution
du niveau des dépenses publiques plutôt qu’un
effondrement du consentement à l’impôt.

Notes
1. Francis W. Hirst, The Political Economy of War, Londres et
Toronto, J.M. Dent and Sons, 1915, p. 150.
2. Martin Daunton, Trusting Leviathan: The Politics of Taxation
in Britain, 1799-1914, Cambridge, Cambridge University Press,
2001, xiii, 439 p.
3. Niall Ferguson, The Pity of War, Londres, Allen Lane : The
Penguin Press, 1998, p. 131.
4. Robert Knauss, Die Deutsche, Englische und Französische
Kriegsfinanzierung, Berlin et Leipzig, W. de Gruyter, 1923,
p. 175-176.
5. Theo Balderston, « War finance and inflation in Britain and
Germany, 1914-1918 », Economic History Review, Second Series,
42 (1989), p. 229.
6. E.W. Hamilton, « Taxation versus loans », 18 février 1900,
T168/47, vol. IX, et J. Bradbury, « The financing of naval and
military operations, 1793-1886 », 12 février 1900, T171/106, The
National Archives (TNA) ; R.G. Hawtrey, « Pitt’s war taxation »,
23 septembre 1917, T171/149, The National Archives (TNA) ;
F.W. Hirst, The Political Economy of War, op. cit., p. 146-147.
7. House of Lords Record Office, Bonar Law Papers BL37/4/28,
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(1996), p. 620-636.
8. M. Nathan to [?] Hamilton, 3 août et 9 septembre 1914,
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9. Reginald McKenna, « War taxation », 10 septembre 1915,
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Coalition, 1916-1918, Oxford, Clarendon Press, 1995, p. 3-5 ;
E. Victor Morgan, Studies in Financial Policy, 1914-1925, Londres,
Macmillan, 1952, p. 94-95.
10. E.Victor Morgan, Studies in Financial Policy, op. cit.,
p. 92-93 ; Parliamentary Debates, Commons, 5th ser 81, 4 avril
1916, cols. 1054-6 ; D. French, British Strategy and War Aims,
op. cit., p. 120-121.
11. Le Trésor britannique s’apparente plus au ministère des
Finances français qu’au Trésor. Nous avons donc traduit ici
“Treasury” par ministère des Finances.
12. J. Bradbury, « The war and finance », 17 mars 1915,
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13. Susan Howson, « Bradbury, John Swanwick, first Baron
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/32023, consultée le 13 juin 2016].
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financial year », 9 septembre 1915, CAB37/134/12 et T170/85 ;
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communication de Morten Reitmayer dans ce volume.
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proceedings at a deputation from the National Union of
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of Customs and Excise », 10 novembre 1919 ; T171/203, « Possible
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Revenue Boards; tax on turnover », H.P. Hamilton et P. Thompson
au chancelier, 18 janvier 1922 ; « Notes by the Board of Inland
Revenue on turnover and sales taxes abroad » ; T172/1237,
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18 janvier 1922 ; « Memorandum by the Revenue Boards on a
merchants’ sales tax », 4 mars 1922 ; IR74/231, « Industry and the
weight of taxation » ; IR74/245 for reports of New Taxation Sub-
committees.
43. TNA T170/125, « Reconstruction finance », J. Bradbury,
21 février 1918 ; T171/190, « Note on possible methods of replacing
part of the revenue now drawn from the excess profits duty »,
17 décembre 1920 ; T171/234, « FBI memorandum on taxation »,
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13 mars 1924 ; IR74/231, CP3649, Cabinet : Industry and the
weight of taxation : memorandum written by the Board of Inland
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janvier 1922.
44. TNA, T171/151, « Proposed compulsory limitation of
dividends, note by J.C. Stamp », 9 février 1919 ; T171/162, NF
Warren Fisher et H.P. Hamilton au chancelier de l’Échiquier,
30 novembre 1918 ; T171/177, « Deputation to the Chancellor of the
Exchequer from the Association of British Chambers of Commerce
and the FBI », 5 mai 1920 ; T171/178, « Report to the Board of
Inland Revenue on the excess profits taxes imposed in Canada and
the USA, with special reference to the imposition of a tax on
business profits in the United Kingdom », G.B. Canny et
W.F. Atkins, janvier 1920 ; « Memorandum by the Board of Inland
Revenue as to the arguments which might be adduced for and
against a tax on profits of corporate trading bodies, with
suggestions as to the form which such a tax might take »,
février 1920 ; T172/1164, R.P. Nugent à D. Lloyd George, 5 juillet
1920 ; Délégation de la FBI à A. Chamberlain, 10 décembre 1920 ;
T172/1427, Délégation de l’Association des chambres de commerce
britanniques à Robert Horne, chancelier de l’Échiquier, 14 février
1922 ; MRC, FBI Mss 200/F/3/E4/1/1 et 2, Délégations au
chancelier de l’Échiquier, 5 juillet 1919 et 10 mars 1920 ; House of
Lords Record Office, Bonar Law Papers, BL99/1/15, Younger à
Law, 21 mai 1920 ; BL99/1/26, H. MacGregor à Law, 31 mai 1920 ;
A. Chamberlain Papers, AC5/1/160, Austen à Ida Chamberlain,
25 avril 1920.

Auteur
Martin Daunton

Enseignant à l’université de
Durham et à l’University
College de Londres, professeur
d’histoire britannique à
l’université de Cambridge avant
de devenir professeur d’histoire
économique de 1997 à 2015,
Martin Daunton a également
dirigé Trinity Hall, l’un des
départements de l’université de
Cambridge, de 2004 à 2014 et
été directeur de l’École des
sciences humaines et sociales
de 2013 à 2015. Il a été
président de la Royal
Historical Society de 2004 à
2008 et est actuellement
commissaire pour English
Heritage. Il a beaucoup écrit
sur l’histoire économique
britannique, en particulier sur
la politique économique et
sociale et les limites du marché.
Il a publié deux livres sur
l’histoire de la fiscalité en
Grande-Bretagne : Trusting
Leviathan: The Politics of
Taxation in Britain, 1799-1914,
Cambridge, Cambridge
University Press, 2001 et Just
taxes: The Politics of Taxation
in Britain, 1914-1979,
Cambridge, Cambridge
University Press, 2002. En
2017 : The Political Economy of
Public Finance: Taxation, State
Spending and Debt since the
1970s, Cambridge UP 2017, co-
redigé avec Marc Buggeln and
Alexander Nutzenadel.
Du même auteur
 La TVA : le système fiscal
britannique et sa
modernisation in L’impôt en
France aux XIXe et XXe
siècles, Institut de la gestion
publique et du
développement économique,
2006
© Institut de la gestion publique et du développement
économique, 2018

Licence OpenEdition Books

Référence électronique du chapitre

DAUNTON, Martin. Les limites à l’endurance humaine :
le consentement et la résistance à la fiscalité de guerre
en Grande-Bretagne In : Une fiscalité de guerre ? Contraintes,
innovations, résistances [en ligne]. Paris : Institut de la gestion
publique et du développement économique, 2018 (généré le 04
septembre 2023). Disponible sur Internet :
<http://books.openedition.org/igpde/5226>. ISBN :
9782111294400. DOI : https://doi.org/10.4000/books.igpde.5226.

Référence électronique du livre

DESCAMPS, Florence (dir.) ; QUENNOUËLLE-CORRE, Laure
(dir.). Une fiscalité de guerre ? Contraintes, innovations,
résistances. Nouvelle édition [en ligne]. Paris : Institut de la
gestion publique et du développement économique, 2018 (généré
le 04 septembre 2023). Disponible sur Internet :
<http://books.openedition.org/igpde/5171>. ISBN :
9782111294400. DOI : https://doi.org/10.4000/books.igpde.5171.
Compatible avec Zotero

Une fiscalité de guerre ?

Contraintes, innovations, résistances

Ce livre est cité par

(2021) La rupture ? La Grande Guerre, l’Europe et le XXe
siècle. DOI: 10.4000/books.igpde.15197
(2018) Une fiscalité de guerre ?. DOI:
10.4000/books.igpde.5307