LA NOTION DE BUDGET DE L’ETAT ET SES

COMPOSANTES Plan

1. Les origines financières de l'Etat

1.1. Du lien entre la naissance de l’impôt et l’apparition des États

parlementaires
démocratiques

1.2. Du lien entre l’affermissement du régime parlementaire sous la

Restauration
(1814-1830) et la naissance du droit budgétaire

2. Les notions de budget et de loi de finances

2.1. La notion de budget

2.1.1. Le budget est un acte politique

2.1.2. Le budget est un acte juridique

2.1.3. Le budget est un acte de bonne gestion

2.1.4. Les évolutions de la notion de budget

2.1.5. La distinction budget loi de finances

3. Des principes garants de la transparence

3.1. Le principe d’unité budgétaire

3.2. Le principe d’universalité budgétaire

3.3. Le principe de spécialité budgétaire

3.4. Le principe d’annualité budgétaire

3.5. Le principe d’équilibre

3.6. Le principe de sincérité

Conclusion

1
Introductio
n

Dans tout état comme dans toute entreprise, il existe des opérations qui
enregistrent des rentrées de fonds et des opérations qui font le contraire.
Ces opérations consignées dans une entité sont appelées le budget.
Ainsi, le budget est un « état comptable prévisionnel des recettes et des
dépenses annuelles de l'État ou d'une circonscription administrative ». Le
présent cours a pour objectif, en partant des origines du concept, de
décrire l’évolution de la notion du budget de l’Etat, de faire une
comparaison entre budget et loi des finances avant de conclure par les
principes qu’un budget doit respecter.

1. Les origines financières

de l'Etat

Les finances publiques sont « une discipline de carrefour » pour reprendre

l’expression de P.-M. Gaudemet et J. Molinier (P.-M. GAUDEMET et J.
MOLINIER, Finances publiques, Budget, Trésor, Tome 1, Montchrestien,
7ème édition, 1996). Discipline juridique, elle ne permet de
comprendre les grands enjeux de notre société que si on y associe le
droit constitutionnel, le droit administratif, l’économie, la science politique
ou encore l’histoire. Cette dimension historique est essentielle à l’étude
de l’apparition des États parlementaires démocratiques ainsi qu’au
développement du droit budgétaire. Elle montre le lien très étroit qui
existe entre les finances et l’Etat, plus précisément entre le pouvoir fiscal
et le pouvoir politique.

1.1. Du lien entre la naissance de l’impôt et l’apparition des

États parlementaires
démocratiq
ues

Bien avant l’impôt, la forme primitive de prélèvement était le pillage. Il

s’agissait d’un prélèvement épisodique et irrégulier qui ne laissait aucune
ressource de subsistance aux individus pillés. Ces derniers n’avaient donc
aucune possibilité de produire et de survivre.

De cette forme violente de prélèvement est née la forme organisée du

pillage qui est appelée le tribut. Il n’a pu apparaître qu’avec la prise de
conscience des pillards que le prélèvement serait plus productif s’il
était régulier et avait lieu à des périodes judicieusement
déterminées (après les récoltes par exemple) mais également s’il était
moins dévastateur, laissant aux individus suffisamment de denrées pour
faire face aux périodes creuses, pour poursuivre leurs récoltes et subir de
nouveaux prélèvements. Une conception gestionnaire et stratégique voit
ainsi le jour qui se traduit par une capacité de
se projeter dans l’avenir et d’organiser l’espace. Encore fallait-il que la
population se

2
sédentarise et développe sa production agricole. Un pouvoir fiscal
embryonnaire apparaît donc, sur la base duquel peut commencer à se
structurer un pouvoir politique.

Mais, un État nécessite une armée et une administration et, par

conséquent, un système de nature à les financer. C’est ce tribut, en se
transformant progressivement en impôt, dès lors qu’il sera levé de
manière minutieuse, réfléchie et organisée, qui favorisera l’apparition
de l’État. L’organisation du pouvoir financier est ainsi le préalable
à l’organisation du pouvoir politique.

En effet, dans ce contexte, le prélèvement doit être de plus en plus

efficace pour faire face à toutes ces dépenses. Des procédures de
détermination d’assiette, de liquidation et de recouvrement de l’impôt ont
été élaborées et les premiers recensements des familles ainsi que
l’établissement du cadastre ont été opérées, sans oublier la création
d’un corps de fonctionnaires nécessaire à la réalisation de ces tâches. Á
partir de cette structuration du pouvoir fiscal, l’État a pu naître.

Force est de constater que les premiers États se présentent comme des
États autoritaires qui obligent, par une grande violence, les individus à
se séparer d’une partie de leurs biens mais qui, en contrepartie, leur
fournit services et protection. Il est inutile d’insister sur le fait que les
finances de ces États se caractérisent par leur opacité.

Si la notion d’impôt est ancienne, datant des premiers Empires, la

décadence du monde romain et l’entrée dans le Moyen-âge contribueront
à l’éclatement des systèmes fiscaux : seuls quelques impôts subsisteront.
Ce sont donc les finances ordinaires constituées par le domaine royal qui
sont les ressources principales et ce, jusqu’au début de l’Ancien
Régime. Le recours aux finances extraordinaires, c’est à dire à l’impôt,
n’était alors possible qu’en cas d’insuffisance du domaine royal afin de
prendre part au financement des charges militaires, à la captivité du Roi,
à la chevalerie du fils aîné ou encore au mariage de la fille aînée du Roi.

Ne pouvant contraindre par la force ses sujets à lui payer les

sommes d’argent nécessaires, le souverain se doit de réunir des
représentants du peuple. D’épisodiques, ces réunions deviendront peu à
peu régulières.
Apparaissent alors, dès l’époque féodale, aux XIIIème et XIVème siècles,
les assemblées représentatives appelées États Généraux en France et
Parlement en Angleterre. Ce phénomène symbolise la genèse du
consentement de l’impôt et des Etats parlementaires
démocratiqu
es.

3
C’est en Angleterre qu’est officialisé pour la première fois le principe du
consentement de l’impôt par la Grande Charte de 1215 : les barons
anglais ont imposé au Roi Jean de n’établir aucune taxe sans leur
autorisation.

Les tentatives de détournement de ce principe par les souverains

anglais, à l’origine de guerres civiles et de deux
révolutions, contribuèrent à sa réaffirmation par
l’Appropriation Act de 1626 puis par le Petition of Rights de 1628 et enfin
par le Bill of Rights de 1688, année de l’avènement de Guillaume III
d’Orange.

Force est de constater que, si en France les premiers États généraux

apparaissent au début du XIVème siècle sous le règne de Philippe le Bel,
ces États ne sont pas réunis de manière régulière jusqu’en 1614, date
de leur dernière convocation. Débute alors la période la Monarchie
absolue D’ailleurs, aucun texte comparable à la Grande Charte
n’affirme, en France, la nécessité de faire appel aux représentants du
peuple dans le but de créer ou d’augmenter un impôt.

Il faut attendre la déclaration du 23 juin 1789, réaffirmée par l’article 14 de

la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 Août 1789, pour
que soit institutionnalisé le principe de légalité fiscale, expression
juridique du consentement de l’impôt. En droit positif, il figure
expressément à l’article 34 de la Constitution de 1958. Il signifie que seule
la loi émanant du Parlement peut créer des normes fiscales : le
législateur a ainsi une compétence exclusive pour créer, modifier ou
supprimer des impôts. Néanmoins, la valeur de ce principe est à
relativiser étant donné que la plupart des lois fiscales émanent de projets
de lois ou encore par les conventions fiscales et les directives
fiscales communautaires. Cette relativité se manifeste également par le
fait que, si le législateur ne peut déléguer sa compétence, les lois fiscales
ont souvent un caractère très général : il revient alors au pouvoir
réglementaire le soin de préciser leurs conditions d’application.

Pour autant, la situation de l’époque révolutionnaire n’est propice ni à la

stabilité du
parlementarisme, ni au développement du droit
budgétaire.
1.2. Du lien entre l’affermissement du régime parlementaire
sous la Restauration
(1814-1830) et la naissance du
droit budgétaire

Le contexte révolutionnaire, caractérisé par une situation financière et

politique difficile, ne permettait pas le développement du droit budgétaire.
Afin de faire face aux désordres financiers laissés par l’Ancien Régime,
de financer la guerre et les insurrections contre- révolutionnaires, vont
être créés les assignats. Dès lors, « tout calcul lointain, toute

4
prévision d’avenir, tout budget en un mot devint inutile : à quoi bon se
préoccuper d’établir d’avance l’équilibre puisque les recettes en papier
devaient sûrement toujours balancer les dépenses. » (STOURM R., Le
budget, Guillaumin et Cie, 5ème édition,
1896,
p.44).

Si Napoléon était à l’origine de nombreuses institutions modernes,

son absolutisme marqué par la faiblesse des pouvoirs du Parlement a
été un réel obstacle à la clarté des finances. Un tel ordre était néfaste à
sa volonté d’hégémonie.

Ce n’est que sous la Restauration avec la montée en puissance de la

bourgeoisie, qui a tout intérêt à la prospérité du pays depuis que le
suffrage est censitaire et donc à ce que l’impôt ne soit pas excessif et la
dépense inutile, que vont être créés les principes du droit budgétaire.
Celle-ci souhaite gérer les finances comme « un bon père de famille »
: l’équilibre est alors le signe d’une bonne gestion. Paradoxalement, ce
sont les ultras, majoritaires à la Chambre des députés qui vont également
favoriser l’émergence du droit budgétaire : par opposition à Louis XVIII
qu’ils jugent trop libéral, ils vont chercher à renforcer les pouvoirs du
Parlement.

Il ne faut néanmoins pas oublier l’action des ministres des finances de

cette période tels que le Baron Louis ou encore le Comte de Villèle qui
ont œuvré à l’affermissement du droit budgétaire.

La consécration des principes d’unité, d’universalité, de spécialité,

d’annualité, du vote des dépenses par le Parlement est autant de
prérogatives conquises par le Parlement, signe de l’accroissement de
son rôle dans le domaine financier. Le premier véritable budget est
d’ailleurs daté de 1816.

La charte de 1814 est, en effet, muette à ce sujet : elle ne consacre que

le principe de
légalité fiscale et n’admet pas un véritable régime
représentatif.

La naissance du droit budgétaire a ainsi permis de renforcer les droits du

Parlement et à donc aider à l’affermissement du régime parlementaire,
qui est une organisation des pouvoirs dans laquelle le gouvernement et
le Parlement disposent de moyens d’actions
réciproques, le régime parlementaire n’étant qu’en germe dans la
Charte de 1814.

5
2. Les notions de budget et de loi
de finances

Le terme de budget vient du vieux français « bouge » ou « bougette »

qui désignait un petit sac de cuir dans lequel on mettait son argent. Il
a été repris par les anglais et représentait alors la valise dans laquelle le
ministre des finances anglais (le Chancelier de l’Echiquier) apportait aux
parlementaires les documents comprenant les dépenses et les recettes
de l’Etat. Ce n’est qu’en 1802 (loi du 21 floréal an X) qu’il a été
consacré juridiquement en France : les termes d’aperçus ou d’états de
prévisions étaient les seuls usités sous l’Ancien Régime.

2.1. La notion de
budget

2.1.1. Le budget est un acte

politique

C’est pour G. Jéze la caractéristique première du budget. Il est le reflet

financier de la politique gouvernementale, départementale, régionale ou
encore communale, puisque quelque soit le programme politique, il
aura nécessairement des conséquences sur les recettes et sur les
dépenses. Il est d’ailleurs voté par des élus politiques, le Parlement pour
l’Etat.

Reflet d’une vision politique, le budget est également un enjeu de pouvoir

: c’est par son biais qu’ont pu apparaître les régimes parlementaires
démocratiques.

2.1.2. Le budget est un acte

juridique

Le budget est un acte juridique puisqu’il prend la forme d’un acte

administratif en ce qui concerne les collectivités locales et les
établissements publics et d’une loi en ce qui concerne l’Etat : la loi de
finances.

Cette dernière n’est cependant pas une loi ordinaire : elle présente des
différences d’ordre formel et d’ordre matériel.

D’ordre formel d’abord. Si la loi de finances est votée par le Parlement,

sa procédure d’élaboration lui est propre (voir le schéma de la procédure).

D’ordre matériel ensuite. Il convient de distinguer ces différences selon

leur contenu et leurs effets. Si la loi comprend des dispositions générales
et impersonnelles s’appliquant sans limitation de temps, il n’en va pas
totalement de même de la loi de finances. Il y a
donc bien là une différence quant au
contenu.

6
Par exemple, si certaines lois de finances créent de nouveaux impôts,
modifient le régime d’autres ou encore posent des règles relatives au
contrôle des finances publiques, elles constituent, pour ces dispositions,
une loi au sens matériel. Il en va autrement pour les dispositions qui ont
pour objet l’autorisation de la perception des recettes et l’autorisation de
dépenser, ces dispositions n’ayant qu’un caractère annuel.

Les effets d’une loi de finances se distinguent nettement d’une loi

ordinaire puisque les autorisations budgétaires ne sont pas créatrices
de droits au profit des particuliers. Autrement dit, il est impossible à
un requérant de les invoquer en justice sous prétexte qu’elles ont créé à
son profit des droits nouveaux.

2.1.3. Le budget est un acte de

bonne gestion

Le budget est une prévision chiffrée d’activités futures. C’est un

document comptable au
même titre que les états prévisionnels chiffrés des recettes et
dépenses des entreprises.

Mais si la finalité de la programmation financière des entreprises est la

recherche du profit, cette dernière n’est pas la condition d’existence de
l’Etat. Encore convient-il de remarquer que la logique de la LOLF(loi
organique relative aux lois de finance) du 1er août 2001, socle de la
réforme de l’Etat, symbolisée par son expression « dépenser moins mais
mieux » démontre parfaitement que la recherche de rentabilité des
services publics est loin d’être méconnue des pouvoirs publics.

Il est cependant incontestable que les préoccupations étatique et

entreprenariale différent. Comme le soulignent M. Bouvier, Mme
Esclassan et M. Lassale, « la prévision budgétaire étatique répond à
trois questions principales : quels services et quels biens l’État va t-il
mettre gratuitement à la disposition de la collectivité ou des usagers ?

Qui supportera, et par quels moyens, le coût du

financement ?

Quelles en seront les conséquences pour l’économie globale et les

relations financières
extérieures de la
nation ? »

2.1.4. Les évolutions de la notion

de budget

De prime abord, la notion de budget est caractérisée par la permanence

de sa définition à travers les termes « autorisation » et « prévision » que
l’on retrouve à la fois dans le décret du 31 mai 1862 (article 5), qui
dispose que « le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les
recettes et les dépenses annuelles de l’Etat ou des autres services que les
lois
assujettissent aux mêmes règles », dans le décret-loi du 19 juin 1956
(article 1er), dans

7
l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 (articles 1, 2 et 16) et de
manière plus implicite dans la LOLF de 2001 (articles 1 et 6). Il convient
toutefois de remarquer que dans ces deux derniers textes, la loi de
finances est davantage considérée comme un acte de prévision et
d’autorisation que le budget.

En tant qu’acte de prévision des dépenses et des recettes pour l’année

civile à venir, le budget implique d’être établi et adopté par une
assemblée démocratiquement élue (le Parlement pour l’Etat) avant que
ne débute son exécution. C’est une garantie politique pour le Parlement
qui peut très bien refuser de voter le budget et ainsi bloquer le
fonctionnement étatique. Il est vrai que la continuité des services
publics impose des procédures destinées à éviter tout blocage.

En tant qu’acte d’autorisation, il implique que l’assemblée délibérante,

représentative des citoyens autorise l’organe exécutif (le gouvernement,
le président du conseil régional…) à percevoir les recettes et à effectuer
les dépenses.

S’il s’agit d’une obligation de percevoir les recettes, il n’y a au

contraire aucune
obligation de dépenser la totalité des crédits : c’est une
simple faculté.

Pour autant, même si ces deux qualificatifs sont intemporels, la notion

de budget a évolué dés le décret-loi du 19 juin 1956.

Lorsque le décret de 1862 a été rédigé, les théories libérales dominaient

si bien que le budget n’était alors perçu que comme un simple moyen de
faire fonctionner les services publics.

L’interventionnisme étatique s’étant substitué à ce courant économique

après la seconde guerre mondiale, le décret-loi de 1956 prend
légitimement acte de cet état de fait. Le budget est ainsi situé dans sa
perspective économique : il est un instrument au service de l’Etat pour
pallier aux insuffisances du marché.

Cette fonction du budget est encore présente dans l’ordonnance

organique du 2 janvier
1959 où l’on retrouve la notion d’ « équilibre économique et financier ».
La situation est beaucoup moins claire s’agissant de la LOLF : la notion
d’équilibre y est évoquée de manière beaucoup plus ambiguë sans que
l’on sache s’il s’agit réellement d’un équilibre économique et financier au
sens de Keynes ou d’un équilibre budgétaire, plus proche des
idées
libérales.

8
2.1.5. La distinction budget loi
de finances

Pour l’Etat, l’article 1er du décret-loi de 1956 distingue les notions de

budget et de loi de
finances en précisant que le budget de l’Etat est intégré dans la
loi de finances.

Néanmoins, cette distinction n’est pas des plus limpides et il faut

attendre l’ordonnance du 2 janvier 1959 pour obtenir un éclaircissement.
La notion de loi de finances devient la notion centrale, celle-ci étant
désormais considérée comme l’acte de prévision et d’autorisation. Le
budget n’est, quant à lui, qu’une simple addition de documents
comptables décrivant les comptes annuels de l’Etat.

Autrement dit, le budget de l’Etat est un tableau et la loi de finances est

son expression juridique.

Cette distinction, que l’on retrouve dans la LOLF (articles 1 et 6), n’est
cependant que
théoriqu
e.

Il convient de remarquer qu’il existe quatre types de lois

de finances :

1. La loi de finances initiale qui prévoit et autorise pour l’année les

ressources et les charges de l’Etat,

2. Les lois de finances rectificatives qui permettent de modifier la loi

de finances initiale,

3. La loi de règlement qui constate les résultats de l’exécution du

budget de chaque année civile et approuve les différences entre les
résultats et les prévisions de la loi de finances. Elle devient
essentielle avec la LOLF.

4. Les lois prévues à l’article 45 de la LOLF : à la suite du refus

parlementaire d’adopter le budget et afin d’assurer la continuité de
la vie nationale, notamment par la perception des ressources
fiscales, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n°79-111DC
du 30 décembre a admis qu’une loi ordinaire autorisant le
gouvernement à continuer de percevoir des impôts existants devait
être considérée
comme une loi de finances.

9
3. Des principes garants de la
transparence

Le Conseil constitutionnel rappelle, dans la décision n°2001-448 DC, les

raisons de la création des principes budgétaires sous la Restauration, à
savoir assurer la clarté des comptes publics et ainsi permettre un
contrôle le plus étroit possible par le Parlement. Si les principes
budgétaires n’ont cessé d’être réaffirmés depuis cette époque par le
décret de
1862, le décret-loi de 1956, l’ordonnance organique de 1959 et enfin par
la loi organique relative aux lois de finances de 2001, ils ont fait l’objet
d’aménagements ou ont subi de nombreuses atteintes en raison du
contexte économique, social et politique, dés la Monarchie de Juillet.
Force est de constater que la liste de ces principes n’est pas figée, la LOLF
ayant consacré le principe de sincérité budgétaire.

3.1. Le principe d’unité

budgétaire

Consacré par l’article 6 de la LOLF, l’unité budgétaire impose que toutes

les dépenses et toutes les recettes figurent dans un document
unique soumis à l’approbation du Parlement de manière à visualiser
plus facilement le solde budgétaire.

La difficulté après la Restauration de respecter l’équilibre

budgétaire, puis la
multiplication et la complexité des activités de l’Etat ont
favorisé l’émergence d’aménagements et d’atteintes à ce principe. Au
titre des aménagements, on distingue :

• Les budgets annexes, qui sont des budgets spéciaux dont sont
dotés certains services publics de l’Etat auxquels on veut
appliquer une gestion commerciale, tout en conservant un
contrôle parlementaire étroit. Ils ont vu leur champ
d’application restreint par la LOLF. Depuis le PLF 2007, il ne reste
d’ailleurs plus que les budgets annexes « contrôle et exploitation
aériens » et « publications officielles ».

• Les comptes spéciaux ont été crées pour retracer des opérations
non définitives, des mouvements de fonds provisoires. Leur
souplesse favorisa les abus. La LOLF ne remet pas en question leur
 intégration dans la loi de finances à côté du budget général et des
budgets annexes, ni leur création par la loi de finances. Qui plus est,
notre nouvelle Constitution financière manifeste la volonté de
les rationaliser puisqu’elle réduit à quatre le nombre de catégories
de comptes spéciaux.

Au titre des atteintes, on peut

citer :

10
 • Les budgets autonomes. Ce sont des budgets de personnes
publiques distinctes de l’Etat qui ont la personnalité morale et
l’autonomie financière, c’est-à-dire les budgets des collectivités
locales et des établissements publics. Ils ne sont des atteintes à
l’unité budgétaire que si l’on considère qu’il ne s’agit que d’« un
mode d’organisation de l’Etat », pour reprendre l’expression de
M. Bouvier, MC. Esclassan, JP. Lassale (Finances publiques, LGDJ,
8ème édition, p. 260). C’est surtout le cas des établissements
publics administratifs qui se financent essentiellement par des
dotations de l’Etat.

• La débudgétisation qui consiste à transférer des dépenses du

budget de l’Etat vers le budget d’un organisme public ou privé
afin de limiter l’ampleur du déficit budgétaire.

• Les partenariats public-privé peuvent également être perçus

comme une atteinte à l’unité budgétaire. Face à la raréfaction de
l’argent public, nombreuses sont les infrastructures qui sont
réalisées par des financements croisés public/privé développant
ainsi les interrelations entre finances publiques et finances privées.
La clarté du budget en est d’autant atteinte.

3.2. Le principe d’universalité

budgétaire

Confirmé par l’article 6 de la LOLF, ce principe est composé de deux

règles. La règle de non-compensation, d’une part, impose de ne pas
couvrir une recette derrière une dépense et inversement, c’est à dire que
les dépenses et recettes doivent être présentées dans leur intégralité,
sans contraction. Il ne doit pas s’agir de simples soldes qui fausseraient
le contrôle parlementaire. La règle de non-affectation, d’autre part,
signifie que l’ensemble des recettes doit servir à financer l’ensemble des
dépenses et ce, afin d’éviter tout risque de gaspillage, toute dilution de
l’intérêt général et toute limite à la liberté parlementaire par une
autorisation de dépense indéterminée.

La rigidité de ce principe, qui a conduit à des absurdités, mais aussi la

multiplication des activités de l’Etat ont conduit à l’apparition
d’exceptions tant à la règle du produit brut qu’à celle de la non-
affectation, exceptions que la LOLF rationalise. Parmi les
aménagements à la règle du produit brut, il est possible de citer les
comptes spéciaux, les dépenses fiscales ou encore les prélèvements
sur recettes. Les comptes spéciaux, les budgets annexes, les fonds de
concours, les rétablissements de crédits et attributions de
produit sont autant d’exceptions à la règle de la non-affectation,
auxquelles il convient

11
encore d’ajouter l’affectation de recettes fiscales à une personne morale
autre que l’Etat
(articles 2 et 36 de la
LOLF).

3.3. Le principe de spécialité

budgétaire

Lorsque le Parlement vote la loi de finances, il autorise le gouvernement

à percevoir les recettes et à dépenser. Afin d’approfondir le contrôle
parlementaire et de ne pas accorder un blanc-seing au gouvernement,
l’autorisation parlementaire doit être détaillée, c’est-à- dire que les
crédits sont affectés à des dépenses déterminées à partir du plafond
de dépenses qui est fixé dans la première partie de la loi de
finances. Ce principe de spécialité des crédits, encore appelé
spécialisation des crédits, a pris une ampleur nouvelle avec la LOLF dans
le sens d’une plus grande lisibilité du document budgétaire et d’une
meilleure cohérence de l’action publique. Il permet également une plus
grande visibilité de l’action publique et de ses enjeux financiers pour
l’orienter vers des résultats et l’efficacité. En effet, à la traditionnelle
présentation des crédits selon leur nature ou leur destination axée sur
le chapitre, est substituée par la LOLF une présentation par
missions, programmes et actions (article 7 de la LOLF), le programme
étant l’unité de spécialisation déterminant le niveau limitatif des
crédits, tandis que les missions, ministérielles ou interministérielles,
qui regroupent plusieurs programmes uniquement ministériels, sont les
unités de vote des crédits. Au niveau des programmes, sont associés des
objectifs à atteindre et des indicateurs de performance permettant de
déterminer dans le cadre de la loi de règlement, discutée l’année qui suit
l’exécution, si ces résultats ont été atteints et ainsi de mesurer la
performance de la dépense publique. On parle ainsi d’un budget de
résultat et non plus de moyen. Il convient de remarquer qu’à côté
des programmes, il existe des dotations qui regroupent les crédits ne
pouvant faire l’objet d’une mesure de la performance, comme les
dépenses des pouvoirs publics (Président de la République…). Le strict
respect de ce principe pouvant être source de rigidité, il est de puis
longtemps admis diverses techniques utilisées par le pouvoir
réglementaire de nature à modifier la répartition des crédits en cours
d’exécution, voire à les augmenter. Si la LOLF ne les a pas supprimées,
elle a accentué les pouvoirs de contrôle du Parlement sur ces techniques.

3.4. Le principe d’annualité

budgétaire

Le principe d’annualité budgétaire signifie que le gouvernement doit

demander tous les ans au Parlement l’autorisation de percevoir les
recettes et d’effectuer les dépenses.

12
Concrètement, le prélèvement des impôts autorisé pour l’année
2007 ne peut se poursuivre en 2008 sans une nouvelle autorisation
parlementaire s’exprimant au travers de la loi de finances pour 2008. A
l’instar des autres principes, il est né des exigences du régime
parlementaire car seules des autorisations accordées à des intervalles,
ni trop brefs, pour ne pas bloquer l’action publique, ni trop longues afin
de ne pas accorder un trop grand pouvoir à l’exécutif, permettaient
l’efficacité du contrôle parlementaire.

Ce principe, récemment réaffirmé par la LOLF aux articles 1, 6 et 28,

connaît néanmoins un certain nombre d’aménagements nécessaires pour
pallier à ses rigidités résultant de la complexité de l’action de l’Etat.
Peuvent être effectivement considérés comme des aménagements, les
décrets d’avances qui autorisent le gouvernement en cas d’urgence à
effectuer des dépenses non prévues en loi de finances initiale, les
lois de finances rectificatives, la loi de règlement, l’article 47 de la
constitution de 1958 complété par l’article 45 de la LOLF relatif aux
mesures prises en cas de non-respect des délais d’adoption de la loi
de finances, les annulations, transferts et virements de crédits ou encore
les reports de crédits alors même que l’annualité implique, en
principe, l’annulation des crédits non consommés à la fin de l’année.

Si l’annualité reste le principe, sous l’influence de l’Union européenne et

de son Pacte de stabilité et de croissance, les Etats membres sont
engagées dans un processus pluriannuel qui leur impose d’élaborer une
programmation de réduction de leur déficit budgétaire, appelé
programme de stabilité. La LOLF prenant acte de cette évolution
impose au gouvernement de déposer un rapport sur la situation et les
perspectives économiques, sociales et financières de la nation (article 50
de la LOLF) pour les quatre années à venir. Elle renforce également le
caractère pluri-annuel des finances de l’Etat en étendant les autorisations
d’engagement non plus seulement aux dépenses d’investissement,
mais aussi aux dépenses de fonctionnement, c’est à dire que toutes les
dépenses peuvent être engagées de manière pluriannuelle, excepté les
dépenses de personnel.

Mis à part ces dispositions, il convient de remarquer que l’engagement

d’un fonctionnaire ou encore les charges d’intérêt de la dette publique
sont autant d’engagements pluri- annuels : il est vrai cependant qu’ils
nécessitent tous les ans une nouvelle autorisation, qui n’est en fait
qu’une simple reconduction, permettant de sauvegarder l’intérêt de
l’annualit
é.

13
3.5. Le principe
d’équilibre

La notion d’équilibre est un concept qui connaît plusieurs sens au gré

de la doctrine économique qui est privilégiée. De la fin du XIXème siècle
jusqu’aux milieu du XXème siècle, a dominé une conception libérale des
finances publiques si bien qu’il est fait référence à l’équilibre
arithmétique, c’est à dire à l’égalité mathématique entre les
ressources et les charges. Le déficit est considéré comme néfaste
puisque l’Etat, ayant alors besoin de financement, doit recourir à la
création monétaire ou à l’emprunt. Or, de l’emprunt, il résulte un impôt
différé et un effet d’éviction. De même, l’excédent est l’objet de
critiques : il implique un surplus de recettes sur les particuliers, en
d’autres termes, cela signifie qu’il y a autant d’argent non réinvesti
dans l’économie par les particuliers, et il peut entraîner du gaspillage de
la part de l’Etat. Le budget idéal est alors celui qui « côtoie le déficit sans y
tomber ».

A partir des années 30, les théories interventionnistes vont se

développer, en particulier celles de J.-M. Keynes, et, avec elles, une
vision particulière de l’équilibre. L’équilibre devient économique : le
déficit est alors un instrument de stabilisation de l’économie. Mais ce
déficit ne doit pas être permanent : dans les périodes de bonne
conjoncture, l’excédent doit réapparaître.

L’article 1 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, évoquant « l’équilibre

économique et financier qu’elles (les lois de finances) définissent »,
replace bien les finances publiques dans ce contexte interventionniste.
La notion d’« équilibre budgétaire et financier » de l’article 1 de la LOLF,
quant à elle, est une notion plus ambiguë pouvant laisser penser à un
équilibre strict. Pour autant, aucun autre article de celle loi organique ne
permet de faire respecter un tel équilibre. La LOLF ne semble reconnaître
qu’une conception souple de l’équilibre que la discipline budgétaire, à
laquelle la France est soumise, encadre.

3.6. Le principe de
sincérité

Ce principe moderne, par opposition aux principes classiques auquel il

est néanmoins étroitement lié par leur exigence de transparence, a été
consacré par deux dispositions de la LOLF du 1er août 2001. Son article
32 implique que la sincérité des lois de finances s’apprécie « compte
tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler ». Son article 27 dispose que « les comptes
de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de
son patrimoine et de sa situation
financière.
»

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Cette définition étant assez vague, le Conseil constitutionnel, dans sa
décision du 25 juillet 2001, précise que s’agissant de la loi de finances,
la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les
grandes lignes de l’équilibre tandis qu’au sujet de la loi de règlement, la
sincérité s’entend comme imposant l’exactitude des comptes. Il y a donc
un risque plus grand de voir censurée une loi de règlement pour
insincérité.

Conclusi
on

Le budget de l’État — comme celui d’un autre agent économique

(particulier, famille, entreprise, etc.) — constitue un instrument
d’encadrement financier qui permet d’établir un équilibre entre ses
revenus et ses dépenses. De tous les budgets, celui de l’État est le plus
complexe, puisqu’il s’élabore à l’échelle de la nation. Il décrit le niveau
des recettes
et des dépenses nécessaires à la réalisation de la politique économique et
sociale de l’État.
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