Eléments

de comptabilité publique
 Jacques MAGNET,
président de chambre à la Cour des comptes

Eléments
s

de comptabilité publique
5e édition

L.G.D.J
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ILAGE
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@ 2001, Librairié générale de droit et de jurisprudence, E.J.A.,

31, rue Falguière, 75741 Paris Cedex 15
I.S.B.N. 2-275-02013-6
I.S.S.N. 0987.9927
CHAPITRE 1 NOTIONS GÉNÉRALES 9
Section 1 DÉFINITION DELACOMPTABILITÉ PUBLIQUE 9
A Les règles de la comptabilité publique 9
B Les organismes publics 12
C Les opérations financières 14
Section 2 DISTINCTION DE LACOMPTABILITÉ PUBLIQUE DA ' VEC
LES DISCIPLINES VOISINES 18
A Comptabilité publique et droit public 19
B Comptabilité publique et comptabilité privée 21
CHAPITRE 2 LESAGENTS DE ' XÉCUTION DESOPÉRATIONS FINAN-
CIÈRES 27
Section 1 LASÉPARATIONDESORDONNATEURSETDESCOMPTA-
BLES 27
A Leprincipedeséparation desordonnateurset des comp-
tables 27
B Les infléchissements du principe de séparation 30
C Laviolation du principe de séparation : la gestion de fait 32
Section 2 LO' RGANISATION DES SERVICES FINANCIERS 35
A L'organisation du service des ordonnateurs 35
B L'organisation du service des comptables 37
CHAPITRE3 LE
' XÉCUTION DES RECETTES PUBLIQUES 41
Section 1 LES CONDITIONS DE ' XÉCUTION DES RECETTES PUBLI-
QUES 41
A L'origine des créances publiques 41
B L'autorisation budgétaire 44
Section 2 LAPROCÉDURE GÉNÉRALE DE ' XÉCUTION DES RECET-
TES PUBLIQUES.................................................................... 48
 A L'établissement 48
B La mise en recouvrement 50
C Le recouvrement 53
Section 3 LES PROCÉDURES SPÉCIALES DE ' XÉCUTION DES
RECETTES PUBLIQUES 57
A Les recettes perçues avant liquidation 57
B Les recettes perçues au comptant 57
Section 4 LE CONTENTIEUX DES RECETTES PUBLIQUES 59
A Le contentieux des créances publiques 59
B Le contentieux du recouvrement 61
Section 5 LE
' XTINCTION DESCRÉANCESPUBLIQUES NONRECOU-
VRÉES 62
A Les remises et modérations 62
B La prescription 63

CHAPITRE 4 L'EXÉCUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES 65

Section 1 LES CONDITIONS DE ' XÉCUTION DES DÉPENSES PUBLI-
QUES 65
A L'autorisation budgétaire 65
B L'origine des dettes publiques 70
Section 2 LA PROCÉDURE GÉNÉRALE DE ' XÉCUTION DES DÉPEN-
SES PUBLIQUES 72
A L'engagement 73
B La liquidation 74
C L'ordonnancement 76
D Le paiement 77
Section 3 LES PROCÉDURES SPÉCIALES DE ' XÉCUTION DES
DÉPENSES PUBLIQUES 82
A Les dépenses payables avant liquidation 82
B Les dépenses payables avant ordonnancement 83
C Les dépenses payables sans ordonnancement 84
D Les autres procédures spéciales 85
Section 4 LE CONTENTIEUX DES DÉPENSES PUBLIQUES 85
A Le contentieux des dettes publiques 85
B Le contentieux de l'exécution des dépenses 86
Section 5 LE
' XTINCTION DES DETTES PUBLIQUES NON PAYÉES.. 88
A Les remises et transactions 88
B La prescription 88

CHAPITRE 5 LES OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE 91

Section 1 LA GESTION DE LATRÉSORERIE........................................ 91
 A La gestion des fonds 91
B La réalisation des valeurs 94
Section 2 LES EMPRUNTS ETLES PRÊTS PUBLICS 95
A Les emprunts publics 95
B Les prêts et avances 100
Section 3 LESGESTIONS POUR LECOMPTEDA ' UTRUI 101
A Les dépôts de fonds et valeurs 101
B Les opérations pour le compte d'autrui 102
CHAPITRE 6 LADESCRIPTION DES OPÉRATIONS FINANCIÈRES 103
Section 1 LACOMPTABILITÉGÉNÉRALE 103
A Les cadres 103
B L'imputation des opérations 108
C Les écritures 109
Section 2 LACOMPTABILITÉADMINISTRATIVE 112
Section 3 LESAUTRESCOMPTABILITÉS 113
A Les comptabilités auxiliaires 113
B La comptabilité analytique 114
C La comptabilité des valeurs inactives 114
D La comptabilité des objets mobiliers et des matières... 115
CHAPITRE 7 LES BIENS PUBLICS 117
Section 1 LANATUREDES BIENS PUBLICS 118
A La consistance matérielle des biens 118
B Le régime juridique des biens 118
Section 2 LAGESTION DESBIENS PUBLICS 119
A L'acquisition des biens 119
B L'exploitation des biens 121
C L'aliénation des biens 123
Section 3 LACOMPTABILITÉ DES BIENS PUBLICS 123
A La description matérielle 124
B L'intégration à la comptabilité générale 125
CHAPITRE 8 LECONTRÔLE DESOPÉRATIONS FINANCIÈRES 127
Section 1 LES CONTRÔLESADMINISTRATIFS 127
A Le contrôle financier préalable 127
B Le contrôle des comptables 130
C Le contrôle hiérarchique 130
D Le contrôle des corps d'inspection................................. 131
 E Lecontrôle du pouvoir central sur les organismes publics
secondaires 133
Section 2 LE CONTRÔLE DE LA COUR DES COMPTES ET DES
CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES 135
A La Cour des comptes 135
B Les chambres régionales des comptes 142
Section 3 LE CONTRÔLE DES CORPS DÉLIBÉRANTS 145
A Le contrôle en cours d'exécution 145
B Le contrôle des comptes administratifs 147

CHAPITRE 9 LA RESPONSABILITÉ DES AGENTS D'EXÉCUTION 151

Section 1 LA RESPONSABILITÉ DES ADMINISTRATEURS ET
ORDONNATEURS 151
A Les responsabilités de droit commun 151
B La responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire
et financière 154
Section 2 LARESPONSABILITÉ DES COMPTABLES 158
A Définition de la responsabilité 158
B Établissement de la responsabilité 164
C Sanction de la responsabilité 165

CHAPITRE 10 L'EXTENSION DES RÈGLES DE LA COMPTABILITÉ

PUBLIQUE AUX ORGANISMES NON PUBLICS 169
Section 1 LA COMPTABILITÉ DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ
SOCIALE 169
A L'organisation financière des caisses 169
B Le contrôle 171
Section 2 LACOMPTABILITÉ DES ENTREPRISES PUBLIQUES 172
A Les entreprises publiques nationales 172
B Les entreprises publiques locales 174
Section 3 LE CONTRÔLE DES ORGANISMES BÉNÉFICIAIRES DE
CONCOURS FINANCIERS PUBLICS 175
A Taxes parafiscales 175
B Subventions 177
C Autres concours financiers 178
Section 4 LECONTRÔLE DES ORGANISMES BÉNÉFICIAIRES DELA
GÉNÉROSITÉ PUBLIQUE 179

INDEX........................................................ ».«.................................................. 181

 CHAPITRE 1
NOTIONS GÉNÉRALES

Secoitn1 Définition de la comptabilité publique

Il n'existe pas de définition officielle expresse de la comptabi-
lité publique. Le seul acte qui en ait jamais donné une, le décret
du 30 septembre 1953 (art. 1"), n'est pas entré en vigueur et a
été abrogé par la loi du 23 février 1963 (art. 60-XIII).
Néanmoins, cette matière est traitée par de nombreux actes
législatifs et réglementaires en vigueur, dont le principal est le
règlement général sur la comptabilité publique. C'est à partir de
ces actes, et notamment de ce règlement, qu'il est possible de
dégager une définition conforme au droit positif.
La comptabilitépublique est l'ensemble des règlesjuridiques
et techniques applicables à l'exécution, à la description et au
contrôle des opérations financières des organismes publics.
On va vérifier cette définition en examinant successivement :
— quelles sont les règles de la comptabilité publique (aspect
formel) ;
— quels sont les organismes intéressés par ces règles (aspect
organique) ;
— quelles sont les opérations auxquelles s'appliquent ces
règles (aspect matériel).

A. LES RÈGLES DE LACOMPTABILITÉ PUBLIQUE

La comptabilité publique est un ensemble de règles principa-
lement juridiques et secondairement techniques.
1. LES RÈGLES JURIDIQUES
Les règles de la comptabilité publique se situent à tous les
niveaux de la hiérarchie des normes juridiques :
— Le droit international, encore peu élaboré, ne connaît que
de rares dispositions générales relatives aux finances publiques, la
principale étant celle qui oblige les Etats à solder les dettes
contractées envers d'autres Etats (ou envers des étrangers dont
les Etats reprennent la cause), soit directement, en vertu des
stipulations financières des traités, qui s'imposent aux parties
aussi longtemps qu'elles ne sont pas d'accord pour les révoquer,
soit indirectement, en vertu des règles de la succession d'Etats.
Les voies et moyens de réalisation de ces créances et de ces
dettes entrent dans le champ de la comptabilité publique.
Les organisations internationales sont affectataires de recettes
destinées à couvrir leurs dépenses. Les règles applicables à ces
recouvrements et à ces paiements sont des règles de comptabilité
publique. Telles sont notammentcelles qui s'appliquent aux opéra-
tions financières de l'Union européenne.
— Le droit constitutionnel français comprend d'une part la
Déclaration des droits du 26 août 1789, dont l'article 14 énonce
que «tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes
ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique,
de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer
la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée », et l'article 15
que «la société a le droit de demander compte à tout agent public
de son administration », d'autre part la Constitution du 4 octobre
1958, dont l'article 47 détermine les formes dans lesquelles doit
être voté le budget de l'Etat et fonde la collaboration de la Cour
des comptes avec les pouvoirs publics.
— Depuis 1946, la Constitution renvoie le traitement des
matières budgétaires et comptables de l'Etat à une nouvelle espèce
d'actes juridiques, la loi organique, présentement constituée par
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, qui a été modifiée
sur quelques points par la loi organique du 22 juin 1971.
— Les lois applicables en comptabilité publique compren-
nent d'une part les lois ordinaires, telles que la loi du 22 juin
1967, incorporée au Code des juridictions financières, qui fixe
l'organisation et les attributions de la Cour des comptes, d'autre
part les lois definances annuelles, qui prévoient et autorisent les
ressources et les charges de l'Etat, mais peuvent aussi contenir
des dispositions permanentes, telles que celles de la loi de finances
du 23 février 1963 relatives à la responsabilité des comptables
publics.
— Les règlements constituent l'essentiel des règles de la
comptabilité publique. On verra en effet (ci-après, sect. 2, A.)
que la plupart de ces règles définissent des rapports internes
à l'administration, dont la détermination appartient au pouvoir
exécutif. L'acte principal en ce domaine est le règlement général
sur la comptabilité publique, successivement porté par l'ordon-
nance du 31 mai 1838, par le décret du 31 mai 1862, appliqué
durant plus d'un siècle, enfin par le décret du 29 décembre 1962,
présentement en vigueur. Les modalités d'application du règle-
ment général aux différents organismes ou services font l'objet
de décrets simples. De plus, la législation et la réglementation
confèrent un important pouvoir réglementaire au ministre des
finances, qui l'exerce par arrêtés, instructions ou circulaires.
— Lajurisprudence fournit l'interprétation des règles de la
comptabilité publique, lorsqu'elles sont imprécises ou que leur
application est discutée. Ces règles sont, on le verra (ci-après,
sect. 2. A.), des règles de droit public, mais elles sont différentes
de celles du droit administratif. Cette spécialité appelle l'existence
d'un juge lui-même spécialisé, le juge des comptes (v. ci-après,
chap. 8, sect. 2).

2. LES RÈGLES TECHNIQUES

Les règles techniques de la comptabilité publique ont pour
objet la description des opérations financières des organismes
publics (décret du 29 déc. 1962, art. 49). C'est la comptabilité
au sens habituel de ce terme dans les entreprises industrielles et
commerciales.
Ces règles sont définies par des instructions du ministre des
finances (décret du 29 déc. 1962, art. 50). La comptabilité de
l'Etat fait à présent l'objet de l'instruction du 29 octobre 1987.
La comptabilité des autres organismes publics fait l'objet d'ins-
tructions concertées entre le ministre des finances et les autres
ministres intéressés.
B. LES ORGANISMES PUBLICS
Les organismes publics, sujets des règles de la comptabilité
publique, sont énumérés par le décret du 29 décembre 1962
(art. 1er) : ce sont l'Etat, les collectivités locales et les établisse-
ments publics nationaux et locaux.
—L'Etat est souvent désigné dans les lois et règlements de
comptabilité publique sous des appellations spéciales : comme
percepteur d'impôts, c'est le fisc ; comme gérant de fonds et
payeur, c'est le Trésor. Il ne faut pas perdre de vue que ces
appellations correspondent à de simples services de l'Etat un et
indivisible, non à des organismes indépendants.
Toutes les activités financières de l'Etat entrent dans le champ
de la comptabilité publique, quel que soit le régime juridique
sous lequel elles s'exercent. Ainsi, la gestion du domaine privé
ou l'exploitation des services industriels et commerciaux, si elles
sont régies par le droit civil ou commercial dans les rapports
avec les organismes privés ou les particuliers, n'en restent pas
moins soumises aux règles de la comptabilité publique, simple-
ment adaptées aux conditions de leur fonctionnement.
— Les collectivités locales reconnues par la Constitution de
1958 (art. 72) sont les départements, les communes et les territoires
d'outre-mer, auxquelles la loi du 2 mars 1982 (art. 59) a ajouté
les régions.
De même que pour l'Etat, toutes les activités financières des
collectivités locales sont soumises aux règles de la comptabilité
publique, qu'elles soient administratives ou industrielles et com-
merciales, pour autant qu'elles sont bien exercées par ces collecti-
vités elles-mêmes et non par des sociétés dont elles sont actionnai-
res (v. ci-après, chap. 10, sect. 2).
— Les établissements publics doivent être distingués des
simples établissements d'utilité publique, d une part, et des entre-
prises publiques organisées sous forme de sociétés commerciales,
d'autre part.
La distinction entre les établissements publics et les associa-
tions, fondations et autres organismes d'intérêt général reconnus
commeétablissements d'utilité publique est unequestion classique
de droit administratif, pour la solution de laquelle on se réfèrera
aux traités et manuels de cette discipline. La même distinction
se retrouve en droit financier : les établissements publics sont des
organismes publics, soumis aux règles de la comptabilité publi-
que ; les associations et fondations, même reconnues d'utilité
publique, sont des organismes de droit privé, qui suivent les règles
de comptabilité posées par leurs statuts ou règlements intérieurs
et nesont soumis àcertaines des règles de la comptabilité publique
qu'autant que les lois et règlements l'énoncent expressément (v.
ci-après, chap. 10, sect. 3).
L'Etat et les collectivités locales peuvent exploiter eux-
mêmesdes services industriels et commerciaux ou les faire exploi-
ter par des organismes placés sous leur autorité ou leur contrôle,
dits entreprises publiques, qui peuvent avoir deux formes, celle
d'établissements publics industriels et commerciaux ou celle de
sociétés dont les collectivités publiques sont actionnaires uniques
ou majoritaires. Les premiers sont soumis aux règles de la compta-
bilité publique, simplement adaptées aux conditions de leur fonc-
tionnement (établissements publics nationaux : décret du 29 déc.
1962, art. 190 à 222). Les secondes sont soumises aux règles
juridiques et techniques applicables aux entreprises privées, sauf
dérogation expresse autorisant l'application de certaines des règles
de la comptabilité publique (v. ci-après, chap. 10, sect. 2). La
dénominationde ces entreprises pouvant être trompeuse et l'inten-
tion de leurs créateurs incertaine, le décret du 29 décembre 1962
(art. 190) a posé un critère en apparence arbitraire, mais simple
et clair : sont seules considérées commedes établissements publics
et soumises aux règles de la comptabilité publique les entreprises
au service financier desquelles sont préposés des comptables
publics. Ceux-ci se reconnaissant à ce qu'ils sont nommés par
le ministre des finances ou au moins agréés par lui (décret du
29déc. 1962, art. 16, premier alinéa), il suffit en pratique de
savoircommentils ont été désignés pour en déduire le classement
des entreprises et, partant, les règles de comptabilité applicables.
Ainsi notamment l'Electricité de France, le Gaz de France, les
Charbonnages de France, dénommés établissements publics par
les lois qui les ont institués, sont soumis en vertu de ces mêmes
lois aux règles et usages applicables aux sociétés industrielles et
commerciales ; respectant l'intention du législateur et négligeant
sa maladressed'expression, le ministère des finances s'est abstenu
de leur affecter des comptables publics ; ce ne sont donc pas des
étahlilz,--m-rç publics, au sens du règlement général ; partant, leur
aestioa m'est pas soumise aux règles de la comptabilité publique.
C. LES OPÉRATIONS FINANCIÈRES

La comptabilité publique a été longtemps conçue comme

l'ensemble des règles applicables à la gestion des deniers publics.
Cette notion y conserve la place principale, mais elle ne peut
plus suffire à définir cette discipline.

1. LACONCEPTION CLASSIQUE:
LAGESTION DES DENIERS PUBLICS
Le décret du 31 mai 1862 (art. F') énonçait que «le service
et la comptabilité des deniers publics sont et demeurent soumis
aux dispositions législatives et réglementaires dont la teneur suit »,
qui constituaient le règlement général sur la comptabilité publique.
Les deniers publics, dont la gestion faisait ainsi la matière
même de la comptabilité publique, étaient définis par le même
décret (même article) comme «les deniers de l'Etat, des départe-
ments, des communes et des établissements publics... ».
Cette définition, telle que l'avait affinée la jurisprudence,
comportait trois éléments : les deniers publics sont des fonds et
valeurs ; ces fonds et valeurs sont possédés par les organismes
publics, et les organismes publics les possèdent à titre deproprié-
taires.

a. Les deniers publics sont des fonds et valeurs

Lesfonds, dits aussi valeurs de caisse, s'entendaient à l'ori-
gine du numéraire ; mais avec le développement du billet de
banque, puis de la monnaie scripturale, onen est venu à considérer
comme tels tous les moyens de paiement ayant cours légal et
pouvoir libératoire.
A côté des valeurs de caisse, le décret du 31 mai 1862 (art.
22 et 23) mentionnait les valeurs de portefeuille, c'est-à-dire tous
les titres de créances et de dettes destinés à se résoudre à plus ou
moins long terme en encaissements et décaissements de sommes
d'argent, tels que bons, traites ou obligations. Le Conseil d 'Etat
a jugé que ces titres devaient être considérés comme des deniers
paranticipation, puisqu'ils autorisent à se procurerimmédiatement
des fonds, par présentation à l'escompte ou au remboursement (1).
Aces valeurs actives s'opposent les valeurs inactives, titres
destinés à faire la preuve de l'acquittement de créances ou de
dettes, tels que billets, timbres, vignettes, dont la comptabilité
est assimilée à celle des matières (v. ci-après, chap. 6, sect. 3).
Les deniers ainsi définis se distinguent des biens non pécu-
niaires : immeubles, objets mobiliers et matières de transformation
(matières premières, produits semi-ouvrés) ou de consommation
(imprimés, vivres, carburants), dont la gestion, dans la conception
des auteurs dudécret du 31 mai 1862, faisait l'objet de comptabili-
tés séparées.
Les deniers publics sont ceux des organismes publics
Lesorganismes publics, commeonl'a vuci-avant, sont l'Etat,
les collectivités locales et les établissements publics nationaux et
locaux, qu'ils soient administratifs ou industriels et commerciaux,
pourvu que leur service financier soit fait par des comptables
publics.
Les organismes publics sont propriétaires
des deniers publics
La propriété est essentiellement une question de droit civil.
Plus spécialement, s'agissant du transfert de la propriété de fonds
ou valeurs assimilées, le Code civil en traite au chapitre des
conditions de validité des paiements (art. 1235 à 1248). C'est
principalement par référence aux règles qu'il pose que se déter-
mine le changement de caractère des deniers : les deniers privés
valablement reçus par les organismes publics deviennent des
deniers publics ; les deniers publics valablement versés par les
organismes publics à des organismes privés ou à des particuliers
deviennent des deniers privés.
Propriétaires des deniers publics, les organismes publics peu-
vent ausaise trouver détenteurs de fonds tels que dépôts, consigna-
tions, versements à employer pour des tiers, dont la qualification

(1) CE. 5 mai 1882, ministre de l'intérieur c. Chasteaü, Rec. p. 419,

D.883.MHU5. concl. Marguerie.
est discutée. En effet, le Code civil ne se prononce pas sur la
nature du dépôt de somme d'argent. La conception la plus simple
semblerait de lui appliquer les règles générales du contrat de
dépôt. Mais en vertu de ce contrat, le dépositaire ne peut faire
usage de la chose déposée, à moins d'y être autorisé par le
déposant (art. 1930), et surtout, il doit rendre identiquement la
chose même qu'il a reçue (art. 1932). Or les fonds conservés
par les comptables publics doivent être, quels qu'en soient les
propriétaires, confondus, en vertu de la règle de l'unité de caisse
(v. ci-après, chap. 5, sect. 1) : les comptables se servent indiffé-
remment de tous ces fonds pour toutes leurs opérations et restituent
non les espèces mêmes qu'ils ont reçues, mais leur contre-valeur.
Dès lors, on est conduit à assimiler cette sorte de dépôt au prêt
de consommation, dans lequel, en effet, l'emprunteur peut utiliser
la chose qui lui est prêtée et la rend non à l'identique, mais à
l'équivalent (art. 1892). Dans le premier cas, les fonds déposés
dans les caisses publiques resteraient des deniers privés ; dans le
second cas, ils deviendraient des deniers publics, à charge de
restitution. Afin d'éviter cette controverse, le décret du 29 décem-
bre 1962 (art. 11) prend soin de mentionner, après les «fonds
et valeurs appartenant aux organismes publics », qui sont les
deniers publics strictement dits, les «fonds et valeurs confiés aux
organismes publics », soumis aux mêmes règles et dits pour cette
raison deniers privés réglementés.
2. LACONCEPTION MODERNE: RESTRICTION
ET EXTENSION
Le décret du 31 mai 1862 définissait la comptabilité publique
comme l'ensemble des dispositions applicables «au service et à
la comptabilité des deniers publics ». Le décret du 29 décembre
1962, règlement général présentement en vigueur, ne contient
plus de définition semblable et même s'abstient d'employer les
termes de deniers publics. Ceux-ci se retrouvent pourtant sous
l'expression, reprise de la réglementation et de la jurisprudence
antérieures, de «fonds et valeurs appartenant aux organismes
publics » (art. 11), auxquels, on vient de le voir, sont assimilés
les «fonds et valeurs confiés aux organismes publics » (même
article).
Mais si la gestion des deniers publics conserve la place
principale dans la comptabilité publique, elle ne peut plus suffire
à définir cette dernière : d'une part certaines opérations préparatoi-
res à la gestion des deniers publics sont à présent exclues du
champ de la comptabilité publique ; d'autre part les règles de la
comptabilité publique s'étendent à présent à la gestion des biens
non pécuniaires des organismes publics.
a f L'exclusion des matières budgétaires
Le décret du 31 mai 1862 présentait sous le titre de «compta-
bilité législative » le rappel des dispositions constitutionnelles et
législatives relatives àla préparation et au vote des lois de finances.
A l'administration centrale des finances, la direction générale de
la comptabilité publique assurait tant la préparation du budget
que son exécution.
Ces matières ont été depuis lors dissociées. La direction du
budget est depuis 1919 séparée de la direction de la comptabilité
publique. La préparation, la présentation et le vote des lois de
finances font à présent l'objet de l'ordonnance organique du 2
janvier 1959. Dans l'acception actuelle, en droit et en pratique,
les règles de comptabilité publique posées par le décret du 29
décembre 1962 (art. 63 à 150) ne s'appliquent plus qu'à l'exécu-
tion, à la description et au contrôle des opérations financières de
l'Etat.
La même dissociation s'observe pour les établissements
publics nationaux, dont les budgets ou états de prévisions sont
régis par les décrets des 9août et 10décembre 1953 et la comptabi-
lité (au sens restreint) par le décret du 29 décembre 1962 (art.
151 à 224).
Au contraire, pour les collectivités et établissements publics
locaux, l'état de droit antérieur subsiste : la préparation et le vote
du budget continuent d'être inclus dans la comptabilité (au sens
large) de ces collectivités et établissements, aussi bien que son
exécution et son contrôle.

b. 1 L'inclusion des biens non pécuniaires

Dans la conception de l'auteur du décret du 31 mai 1862,
la comptabilité publique avait essentiellement et presque exclusi-
vement pour objet la gestion des deniers publics. La gestion des
immeubles possédés par les organismes publics n'y entrait que
 pour les produits pécuniaires ; la gestion des objets mobiliers et
des matières faisait l'objet d'un chapitre particulier du règlement
général et de comptabilités (au sens technique) distinctes et sépa-
rées.
Aucontraire, le décret du 29 décembre 1962 (art. 3, deuxième
alinéa) inclut dans le champ d'application des règles de la compta-
bilité publique, outre les opérations de recettes, de dépenses et
de trésorerie, que le règlement général précédent résumait dans
l'expression de «service des deniers publics », la gestion de tous
les autres biens des organismes publics.
A vrai dire, cette extension reste encore plus théorique que
pratique en ce qui concerne le principal organisme public, l'Etat.
Le décret du 29 décembre 1962 ne contient pas de dispositions
relatives à la gestion des biens non pécuniaires de l'Etat, lesquels
font l'objet du Code du domaine. La comptabilité de l'Etat (au
sens technique), même dans son nouveau cadre (inst. n° 87-128
PR du 29 octobre 1987), reste essentiellement une comptabilité
en deniers, dans laquelle a seulement été réservée une place pour
la contre-valeur des biens non pécuniaires, place qui n'est occupée
que pour partie (v. ci-après, chap. 6).
La comptabilité des collectivités locales réalise une intégra-
tion consistant à décrire les biens de ces collectivités dans la
comptabilité générale en deniers pour leur contre-valeur pécu-
niaire, mais celle-ci est en grande partie fictive (v. ci-après,
chap. 6). La même observation s'applique à la comptabilité des
établissements publics administratifs. Seule la comptabilité des
établissements publics industriels et commerciaux répond entière-
ment au vœu de principe du règlement général.

Secoitn2 Distinction de la comptabilité publique

d'avec les disciplines voisines
La comptabilité publique appartient comme discipline juridi-
que au droit public ; comme discipline technique, à la gestion
financière. Elle occupe pourtant une place à part dans l 'un et
dans l'autre.
A/* COMPTABILITÉ PUBLIQUE ET DROIT PUBLIC
1.1 LACOMPTABILITÉ PUBLIQUE FAIT PARTIE
DU DROIT PUBLIC
L'appartenance de la comptabilité publique au droit public
se manifeste dans la forme comme au fond.
— Tous les actes juridiques qui régissent la comptabilité
publique sont des actes unilatéraux émanés de la puissance publi-
que : Constitution, ordonnance organique, lois de finances, règle-
ment général, arrêtés, instructions, circulaires. Même les règles
techniques de la comptabilité publique sont des règles de droit
public : elles sont fixées par des instructions du ministre des
finances, qui sont des actes administratifs.
— Les opérations auxquelles s'appliquent ces règles sont
les opérations financières des organismes publics. Au contraire,
comme on l'a vu, les opérations financières des associations,
fondations, sociétés et autres organismes privés n'y sont pas sou-
mises, sauf dérogations expresses et limitées.
2..,. LACOMPTABILITÉ PUBLIQUE EST DISTINCTE
DU DROIT ADMINISTRATIF
a. | Les règles de la comptabilité publique sont des règles
internes aux organismes publics
Les règles du droit administratif s'appliquent telles quelles
dans les relations entre l'administration et les administrés. Au
contraire, les règles de la comptabilité publique ne s'appliquent
immédiatement qu'aux agents publics chargés de l'exécution des
opérations financières et n'ont d'effets à l'égard d'autres personnes
que par l'intermédiaire de ces agents.
Notamment, la loi de finances annuelle, au moins dans ses
dispositions proprement budgétaires, «n'est pas une loi comme
les autres »(2). Elle n'est pas un acte d'obligation, mais un acte
d'habilitation, par lequel le pouvoir législatif autorise les agents

(2) C.E. 28 mars 1924, Jaurou. Rec. p. 356, D.1924.1II.29. concl. René
Mayer.
du pouvoir exécutif à effectuer les opérations financières de l'Etat,
dans les limites d'objet, de quantité et de temps qu'il détermine.
Elle intéresse les rapports entre le Parlement et le Gouvernement,
d'ordre constitutionnel, et produit des effets directs à l'égard des
agents administratifs chargés d'effectuer ces opérations, qui ne
peuvent agir qu'en vertu de l'autorisation qu'elle confère et dans
les limites qu'elle pose, mais elle n'a d'effets qu'indirects àl'égard
des personnes étrangères à l'administration. Les droits et obliga-
tions de l'Etat et des autres organismes publics envers les organis-
mes privés ou les particuliers n'ont pas pour fondement le budget :
leurs créances résultent principalement des lois fiscales ; leurs
dettes, des contrats passés par eux, des services faits pour eux
ou des jugements rendus contre eux. Le budget ne crée pas ces
droits et obligations : il ne fait qu'en permettre la réalisation, et
les organismes privés ou les particuliers ne seront appelés à subir
les prélèvements qu'il autorise et à profiter des crédits qu'il ouvre
que par l'intermédiaire des agents d'exécution.
b. Les règles de la comptabilité publique sont principalement
des règles de forme
De ce que les règles de la comptabilité publique régissent
des rapports internes aux organismes publics suit que ce sont
principalement des règles de forme et non des règles de fond.
Entre les représentants et agents d'un même organisme, il peut
yavoir des rapports de compétence et de procédure, mais il ne peut
y avoir de droits et d'obligations réciproques qu'entre personnes
juridiques distinctes. Or le Parlement et le Gouvernement ne sont
pas titulaires de droits propres : ce ne sont que des organes de
l'Etat. Demême, les agents d'exécution des opérations financières
exercent des fonctions publiques et non des droits personnels.
Les rapports juridiques que les organismes publics peuvent avoir
entre eux ou avec les organismes privés ou les particuliers ne
sont pas, dans leur contenu, régis par les règles de la comptabilité
publique, mais par celles du droit fiscal, du droit administratif
ou du droit civil. La comptabilité publique concerne uniquement
les voies et moyens de réalisation de ces droits et obligations.
c. Les règles de la comptabilité publique
ont une sanction propre
Endroit administratif, la sanction des irrégularités est double :
d'une part l'annulation des actes irréguliers, d'autre part la respon-
sabilité des organismes publics envers les personnes lésées.
 En comptabilité publique, il n'est pas possible d'annuler les
actes irréguliers, au moins lorsqu'ils ont eu des effets à l'égard
de personnes étrangères à l'administration, lesquelles ne doivent
pas supporter les conséquences d'irrégularités internes qu'elles
n'ont pu ni empêcher, ni souvent même connaître. Le cas le plus
fréquent est celui des engagements pris sans crédits, qui sont
néanmoins obligatoires, s'ils sont par ailleurs conformes au droit
administratif ou au droit civil.
Les règles de la comptabilité publique ne restent pas pour
autant lettre morte. Leur sanction est assurée d'autre façon, par
la responsabilité personnelle, soit disciplinaire, soit pécuniaire,
des agents qui ont manqué à s'y conformer (v. ci-après, chap. 9).
Cette spécialité dela sanction apourconséquence la spécialité
du juge chargé de l'appliquer. La Cour des comptes, la Cour de
discipline budgétaire et financière, les chambres régionales des
comptessontentièrementdistinctes, par le statut de leurs membres,
par leur compétence, par leur procédure et par leurs pouvoirs,
desjuridictions administratives. Elles ne statuent pas sur la validité
des actes administratifs et la responsabilité de l'administration,
mais sur la régularité des opérations financières et la responsabilité
personnelle qui en résulte pour les agents d'exécution.

8. COMPTABILITÉ PUBLIQUE ET COMPTABILITÉ

PRIVÉE
L'Etat et les autres organismes publics ne sont pas seuls à
faire des opérations financières. Les entreprises privées en font
aussi, et même les simples particuliers. Les règles d'exécution,
de description et de contrôle des opérations financières des entre-
prises et des particuliers constituent la comptabilité industrielle
et commerciale ou plus généralement la comptabilité privée.
1. DIFFÉRENCES
Les préoccupations
La comptabilité publique vise principalement à vérifier la
régularité des opérations financières, la comptabilité privée à
connaître le résultat de ces opérations.
 En comptabilité publique, la plupart des recettes ne provien-
nent pas de contributions volontaires, mais d'impositions, au sens
fort, recouvrées au besoin par des procédés de puissance publique,
qui financent la réalisation des objectifs généraux assignés par
les pouvoirs publics. Les contribuables et les bénéficiaires des
services publics n'étant pas nécessairement ni mêmegénéralement
les mêmes personnes, aucun équilibre naturel d'intérêts opposés
n'assure que ces recettes sont correctement perçues et utilisées.
La plupart des règles de la comptabilité publique déterminent les
formes à suivre et les contrôles à exercer pour que les recettes
et les dépenses s'exécutent conformément aux lois et spécialement
à la loi de finances annuelle.
Le résultat de ces opérations, sans être indifférent, a moins
d'importance. Les organismes publics n'ont pas pour raison d'être
de faire des bénéfices, mais d'assurer certaines fonctions estimées
d'intérêt général. Dans la conception ancienne des finances publi-
ques, les moyens demandés devaient être à la mesure exacte des
missions assignées, c'est-à-dire que le budget devait être équilibré.
Dans la conception moderne, on peut rechercher un excédent
ou un déficit, mais seulement comme moyen de la politique
économique, elle-même nouvelle tâche de la puissance publique.
Au contraire, les recettes des entreprises proviennent des
versements consentis par les acheteurs ou les usagers en contrepar-
tie des biens livrés ou des services rendus : les défaillances dans
la production des biens ou le fonctionnement des services sont
immédiatement sanctionnées par des pertes de recettes. Ce qui
intéresse les entrepreneurs, les actionnaires et les bailleurs de
fonds, ce n'est pas la correction juridique des opérations ; c'est
leur résultat, d'où dépendent leurs profits, leurs dividendes ou
leurs intérêts.
Enbref, la comptabilité publique vise en premier lieu à savoir
si les opérations financières sont régulières ou irrégulières ; la
comptabilité privée, si elles sont avantageuses ou onéreuses.
b. Le champ d'application
On a vu que la comptabilité publique a longtemps été presque
exclusivement et qu'elle demeure principalement une comptabilité
en deniers. La comptabilité privée a commencé par être une
comptabilité des encaissements et des décaissements, qui s'est
très tôt étendue aux créances et aux dettes, puis aux matières,
enfin à l'ensemble de l'actif et du passif des entreprises.
Si cette extension ne s'est pas faite de même en ce qui
concerne l'Etat et les autres organismes publics, c'est que l'évalua-
tion de leurs biens pose des difficultés presque insurmontables.
En effet, ceux-ci sont pour la plupart inaliénables, en droit ou
en fait, ce qui leur ôte toute valeur marchande.
Au surplus, ce travail difficile et parfois impossible serait
inutile. Si la loi impose aux entreprises l'établissement d'un bilan
qui présente l'ensemble de leur situation active et passive, c'est
afin que les actionnaires puissent supputer leurs chances de gain
ou de perte et que les créanciers puissent connaître la consistance
et la valeur des avoirs qu'ils pourront faire saisir ou se partager
en cas de faillite. Or l'Etat et les autres organismes publics n'ont
pas pour fin de distribuer des dividendes, mais d'assurer l'ordre
et de faire fonctionner les services d'intérêt général ; on verra
que leurs biens ne sont pas susceptibles des voies d'exécution
du droit commun et ils ne peuvent être mis en liquidation par
cela seul que leur situation financière serait mauvaise.
2. RAPPROCHEMENTS
a. La compénétration des objectifs
La préoccupation principale de la comptabilité publique, qui
est de vérifier la régularité des opérations financières, n'est plus
la seule. Le décret du 29 décembre 1962 (art. 49) dispose à
présent que cette comptabilité (au sens technique) «a pour objet
la description et le contrôle des opérations » et «l'information
des autorités de contrôle et de gestion », mais aussi qu'elle est
organisée de façon à faciliter notamment «le calcul du coût
et du rendement des services et la détermination des résultats
annuels ».
De son côté, la comptabilité des entreprises a fait un pas
vers le contrôle de la régularité. L'obligation faite aux commissai-
res aux comptes des sociétés de vérifier la sincérité des écritures
et de rapporter aux actionnaires les irrégularités découvertes a
été étendue, notamment par la loi du 24 juillet 1966 (art. 233,
deuxième alinéa), qui leur impose de dénoncer ces irrégularités
au ministère public.
b. L'extension de la comptabilité publique aux opérations
non pécuniaires
On a vu que la comptabilité publique, dans sa définition
actuelle, a cessé d'être limitée à la gestion des deniers publics
et inclut à présent toutes les opérations affectant les biens et
droits patrimoniaux des organismes publics.
On a vu aussi que cette extension reste en grande partie
sans application en ce qui concerne l'Etat. La comptabilité des
collectivités locales et des établissement publics administratifs a
réalisé l'intégration des biens, moyennant quelques simplifications
arbitraires, (v. ci-après, chap. 7). Seule la comptabilité des établis-
sements publics industriels et commerciaux est alignée sur celle
des autres entreprises : ces établissements produisent des biens
ou rendent des services contre paiement de prix, pour le calcul
desquels il faut nécessairement faire entrer en ligne de compte
l'entretien et l'amortissement des biens qui leur ont été affectés
ou qu'ils ont acquis ; la bonne ou la mauvaise gestion, telle qu'elle
ressort de la comptabilité, peut décider du maintien ou de la
suppression de ces établissements, par reprise en régie directe
des services dont ils étaient chargés ou cession de ces services
à des entrepreneurs privés, suppression qui est pour eux l'équiva-
lent de la liquidation judiciaire des entreprises privées.

c. L'uniformisation de la tenue des écritures

Si les règles juridiques applicables en comptabilité publique
et en comptabilité privée demeurent très différentes, on observe
au contraire une uniformisation des règles techniques de descrip-
tion des opérations financières, par alignement sur le plan compta-
ble général.
Le décret du 29 décembre 1962 édicte que « la comptabilité
des organismes publics est organisée en vue de permettre ...
l'intégration des opérations dans la comptabilité économique
nationale » (art. 49) et que « la nomenclature des comptes ...
s'inspire du plan comptable général » (art. 52, quatrième alinéa).
Pour l'Etat, cette adaptation, entreprise en 1969 et continuée
en 1987, reste incomplète. La comptabilité des collectivités locales
se rapproche davantage du plan comptable général. Celle des
établissements publics s'y conforme, avec des exceptions, nom-
breuses en ce qui concerne les établissements administratifs, rares
en ce qui concerne les établissements industriels et commerciaux.
De même, le mode de passation des écritures a été uniformisé
par l'extension de la méthode de la partie double à la tenue de
toutes les comptabilités publiques.
Néanmoins, la concordance ainsi établie du cadre général et
des conventions d'écritures cesse dans le détail. Certains comptes
ouverts en comptabilité publique n'ont pas d'équivalents en comp-
tabilité privée, à raison de la nature des opérations décrites : c'est
notamment le cas des recettes fiscales. Les modes de présentation
et de passation des écritures publiques restent commandés par la
nécessité de se conformer aux exigences de l'autorisation et du
contrôle des opérations. Les perfectionnements techniques sont
limités par la préoccupation de rester accessible à la généralité
des contribuables et des citoyens, dont c'est le droit constitutionnel
de savoir comment sont gérées les finances publiques.
 LES AGENTS D'EXÉCUTION
DES OPÉRATIONS FINANCIÈRES

Secoitn1 La séparation des ordonnateurs

et des comptables
L'exécution des opérations financières des organismes publics
nécessite la collaboration de deux ordres d'agents distincts et
sépares : les ordonnateurs et les comptables.
Ce principe, qui remonte en droit moderne à l'ordonnance
du 14 septembre 1822, a été depuis lors successivement repris
par tous les règlements généraux sur la comptabilité publique,
en dernier lieu par le décret du 29 décembre 1962 (art. 3).

A. LE PRINCIPE DE SÉPARATION DES ORDONNATEURS

ET DES COMPTABLES
La dualité des agents d'exécution des opérations financières
est un principe élémentaire de sécurité, applicable aux organismes
publics comme aux entreprises privées. Mais en comptabilité
publique, la distinction des fonctions est complétée par l'exercice
d'un contrôle qui nécessite l'incompatibilité entre les deux ordres.
1. LA DISTINCTION DES FONCTIONS DES
ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
La distinction des fonctions des ordonnateurs et des compta-
bles. faite par l'ordonnance du 14septembre 1822pour l'exécution
des dépenses publiques, a été généralisée par le décret du 31 mai
1862 (art. 14) dans les termes suivants :
 Les administrateurs et les ordonnateurs sont chargés de l'établissement et
de la miseen recouvrement des droits et produits, ainsi quede la liquidation et
de lo' rdonnancement des dépenses.
Descomptablesresponsablessontpréposésàlaréalisationdesrecouvrements
et des paiements.
La même distinction est à présent reprise et développée par
le décret du 29 décembre 1962.
a. Fonctions des ordonnateurs
Les ordonnateurs sont essentiellement des administrateurs
actifs, préposés à la direction des différents services et organismes
publics. Leurs attributions financières ne sont que le complément
de leurs attributions administratives.
Leurs fonctions, définies par le décret du 29 décembre 1962
(art. 5), sont les suivantes :
— en recettes, ils constatent les créances des organismes
publics, en arrêtent le montant et en ordonnent le recouvrement ;
— en dépenses, ils créent ouconstatent les dettes des organis-
mes publics, en arrêtent le montant et en ordonnent le paiement.
Les opérations préparatoires (constatation et liquidation des
créances, engagement, constatation et liquidation des dettes) ne
sont pas réservées aux ordonnateurs et peuvent aussi être faites
par d'autres fonctionnaires ; mais les ordonnateurs sont seuls com-
pétents pour émettre les ordres de recettes et de dépenses.
b. Fonctions des comptables
Les comptables sont essentiellement des préposés aux caisses
publiques. Pour eux, les attributions financières sont principales
et même exclusives (1).
Leurs fonctions, définies par le décret du 29 décembre 1962
(art. 11), sont les suivantes :
— ils prennent en charge les ordres de recettes émis par les
ordonnateurs et les recouvrent, ou perçoivent immédiatement les
recettes des organismes publics qui procèdent de titres dont ils

(1) J. MAGNET, Les comptables publics, LGDJ, 1995.

 sont dépositaires ou qui leur sont versées spontanément par les
débiteurs ;
— ils paient les dépenses des organismes publics, soit en
vertu des ordres émis par les ordonnateurs, soit au vu des titres
présentés par les créanciers, soit même d'office ;
— ils exécutent les opérations de trésorerie, c'est-à-dire les
mouvements de fonds et les transformations de valeurs qui ne
constituent ni des recettes, ni des dépenses ;
— ils assurent la conservation des fonds et valeurs dont les
organismes publics sont propriétaires ou dépositaires ;
— ils tiennent la comptabilité qui décrit l'exécution de ces
opérations ;
— ils assurent, après exécution, la conservation des pièces
justificatives de ces opérations.
A ces fonctions communes à tous les comptables publics
s'ajoutent des fonctions spéciales aux comptables des organismes
publics secondaires (établissements publics nationaux, collectivi-
tés locales et établissements publics locaux), qui sont chargés
d'une part de veiller à la mise en recouvrement des recettes
affectées à ces organismes et d'autre part de tenir la comptabilité
de tous les biens et droits de ces organismes et de veiller à la
conservation de ces biens et droits.

^ 2." LE CONTRÔLE DES COMPTABLES SUR LES ACTES

DES ORDONNATEURS
Lescomptables ne sont pas les subordonnés des ordonnateurs.
Ils n'exécutent leurs ordres qu'après en avoir vérifié la régularité.
Ils sedistinguent par là des comptables des entreprises industrielles
et commerciales, simples caissiers et teneurs de livres.
Les contrôles que les comptables sont tenus d'exercer, définis
par le décret du 29 décembre 1962 (art. 12 et 13), sont les
suivants :
— en recettes, ils doivent s'assurer de l'autorisation d'établir
et de percevoir les impôts, droits et taxes, conférée par la loi de
finances de l'année, et de la régularité desréductions et annulations
des ordres de recettes qu'ils ont pris en charge ;
 — en dépenses, ils doivent s'assurer de la compétence des
ordonnateurs ; de l'exacte imputation des dépenses aux chapitres
qu'elles concernent et de la disponibilité des crédits correspon-
dants ; de l'intervention des contrôles préalables prévus par les
règlements ; de la justification du service fait et de l'exactitude
des calculs de liquidation, enfin de l'application des règles de
prescription.
Les modalités d'exercice de ces contrôles seront examinées
avec les procédures d'exécution des recettes et des dépenses publi-
ques (v. ci-après, chap. 3 et 4).
La sanction du contrôle des comptables est le refus d'exécuter
les ordres irréguliers des ordonnateurs.
3. L'INCOMPATIBILITÉ DES FONCTIONS
DO ' RDONNATEUR ET DE COMPTABLE
La distinction des fonctions entre ordonnateurs et comptables
et le contrôle des actes des premiers par les seconds seraient
illusoires si ces fonctions pouvaient être cumulées par les mêmes
agents. L'incompatibilité entre elles a donc été édictée par l'ordon-
nance du 14 septembre 1822 (art. 17), successivement reprise par
tous les règlements généraux sur la comptabilité publiquejusqu'au
décret du 29 décembre 1962 (art. 20). Elle est sanctionnée par
l'assujettissement des ordonnateurs qui se seraient immiscés dans
les fonctions des comptables aux mêmesobligations et responsabi-
lités que les comptables eux-mêmes (v. ci-après, C.)

B. LES INFLÉCHISSEMENTS DU PRINCIPE

DE SÉPARATION
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
est susceptible de deux sortes d'infléchissements, soit que les
comptables exercent certaines fonctions des ordonnateurs, soit que
des administrateurs exercent certaines fonctions des comptables.
1. L'EXERCICE PAR LES COMPTABLES DE CERTAINES
FONCTIONS DES ORDONNATEURS
Les ordonnateurs ont seuls l'initiative des recettes et des
dépenses publiques. Celle-ci ne peut être transférée aux compta-
bles. Mais ces derniers peuvent être chargés des simples constata-
tions préalables aux recouvrements et aux paiements.
— Les recettes établies d'après les déclarations des débiteurs
eux-mêmes peuvent être immédiatement perçues par les compta-
bles, sans intervention des ordonnateurs, sauf contrôle ultérieur
de l'exactitude de ces déclarations. C'est la perception au comp-
tant, qui est de règle pour les impôts indirects et les droits de
douane (v. ci-après, chap. 3, sect. 3).
— Laliquidation des dépenses, qui consiste, au vudesjustifi-
cations produites, à s'assurer de l'existence des dettes publiques
et à en arrêter le montant, est une opération de constatation et
de calcul principalement matérielle. Dès lors que les ordonnateurs
ont fourni ou admis les éléments de la liquidation, celle-ci peut
être faite par les comptables. Le résultat de cette opération com-
mandant nécessairement et exactement le paiement, l'émission
d'ordres de dépenses, qui dans la procédure de droit commun (v.
ci-après, chap. 4, sect. 2) intervient entre l'une et l'autre, devient
une formalité inutile et peut être sans inconvénient supprimé :
c'est le paiement sans ordonnancement, qui est de règle pour les
rémunérations et pensions des fonctionnaires et agents de l'Etat
(v. ci-après, chap. 4, sect. 3).
2. L'EXERCICE PAR DES ADMINISTRATEURS DE
CERTAINES FONCTIONS DES COMPTABLES
Le contrôle des recettes et des dépenses est une fonction
essentielle des comptables, qui ne peut leur être ôtée. Aucontraire,
l'exécution matérielle des recouvrements et des paiements peut
être attribuée à des agents de l'administration active. Certaines
dépenses peuvent même être faites par les administrateurs seuls.
a. Les régies de recettes et d'avances
Des agents de l'administration active, dits régisseurs de recet-
tes ou d'avances, désignés par les ordonnateurs, mais agréés par
les comptables, peuvent être chargés, pour le compte et sous le
contrôle de ces derniers, de recouvrer des recettes ou de payer
des dépenses (décret du 29 déc. 1962, art. 18).
L'organisation et le fonctionnement des régies de recettes et
d'avances sont à présent fixés par le décret du 20 juillet 1992.
 — Dans la régie de recettes, le régisseur encaisse les sommes
qui lui sont versées par les débiteurs. A intervalles réguliers, il
les reverse au comptable, lequel, après vérification de l'exactitude
de la liquidation, sollicite de l'ordonnateur l'émission d'un titre
collectif en vertu duquel les recettes encaissées sont définitivement
imputées.
— Dans la régie d'avances, le régisseur reçoit du comptable
une avance de trésorerie sur laquelle il paie directement les dépen-
ses, au vu des justifications présentées par les créanciers. Ainter-
valles réguliers, il transmet cesjustifications au comptable, lequel,
après les avoir contrôlées, sollicite de l'ordonnateur l'émission
d'un titre collectif en vertu duquel les dépenses payées sont défini-
tivement imputées et corrélativement, l'avance est reconstituée
pour le même montant.
b. Les autres infléchissements
Certaines dépenses de l'Etat sont payées sur des fonds mis
à la disposition des utilisateurs, qui les gèrent eux-mêmes ou les
font gérer par des préposés, sans intervention des comptables (v.
ci-après, chap. 4, sect. 3).

C. LAVIOLATION DU PRINCIPE DE SÉPARATION :

LAGESTION DE FAIT
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
réserve à ces derniers le maniement des deniers publics et des
deniers privés réglementés. Mais il se peut que les ordonnateurs,
ou d'autres fonctionnaires, ou même des particuliers s'immiscent
dans ce maniement, soit par fraude, soit plus fréquemment par
ignorance de l'incompatibilité. Ils deviennent par là comptables
de fait (2).
La gestion de fait, traitée pour la première fois de façon
générale par le décret du 31 mai 1862 (art. 25), l'est à présent
par la loi de finances du 23 février 1963 (art. 60-XI).

(2) J. MAGNET, Les gestions de fait, LGDJ, 2eéd. 2001

1.) ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE LAGESTION DE FAIT
Trois conditions sont nécessaires pour qu'il y ait gestion de
fait : il faut qu'il y ait maniement ; il faut que ce maniement
porte sur des deniers publics ou des deniers privés réglementés ;
enfin, il faut que ce maniement soit fait sans autorisation régulière.
a.^ Le maniement
L'ensemble des actes qui constituent un maniement de deniers
publics ou de deniers privés réglementés est défini pour les comp-
tables publics par le décret du 29 décembre 1962 (art. 11). Cette
définition est transposable à la gestion de fait. Notamment, contrai-
rement à une anciennejurisprudence, elle inclut la simple détention
de fonds et valeurs.
Le maniement irrégulier peut avoir deux origines :
— l'ingérence dans le recouvrement de recettes affectées ou
destinées à des organismes publics ;
— l'extraction irrégulière de fonds ou de valeurs de la caisse
ou du portefeuille d'organismes publics.
Cette deuxième irrégularité résulte de l'émission d'ordres de
dépenses fictifs, qui ne correspondent pas à des services faits par
les parties prenantes, ou du moins ne correspondent pas aux
services qu'ils énoncent et partant, n'ont pu fonder des paiements
valables qui auraient transformé les fonds versés en deniers privés.
La circonstance que les agissements constitutifs de gestion
de fait seraient aussi constitutifs d'infractions pénales est, contrai-
rement à une ancienne jurisprudence, sans conséquence sur leur
qualification en droit financier (loi du 23 février 1963, art. 60-
XI. premier alinéa).
Il n'est pas nécessaire, pour être comptable de fait, de manier
soi-même les deniers publics ou les deniers privés réglementés
(maniement «de brève main »). Sont aussi comptables de fait
ceux qui les font manier par leurs préposés ou subordonnés ou
même simplement les font remettre à des personnes sans qualité
pour les détenir et constituent ainsi des «caisses noires » (manie-
ment «de longue main »).
Les associations, fondations ou autres personnes morales peu-
vent être déclarées comptables de fait à raison des agissements
de leurs représentants ou agents.
b. L'objet du maniement:
deniers publics ou deniers privés réglementés
Onavuprécédemment (ci-avant, chap. 1, sect. 2) la définition
des deniers publics et des deniers privés réglementés. Onrappelle
que les premiers sont «les fonds et valeurs appartenant aux orga-
nismes publics » et les seconds «les fonds et valeurs confiés aux
organismes publics » (décret du 29 déc. 1962, art. 11). La défini-
tion de la gestion de fait anciennement donnée par le décret du
31 mai 1862 n'incluait que les premiers. L'extension aux seconds,
opérée par la loi du 25 février 1943, est à présent confirmée par
la loi du 23 février 1963 (art. 60-XI, deuxième alinéa).
Restent insusceptibles de gestion de fait :
— les biens publics non pécuniaires ; mais les revenus de
ces biens ou le produit de leur vente constituent des deniers
publics, dont la perception émporte la qualité de comptable ;
— les deniers purement privés, même occasionnellement
maniés par des fonctionnaires ou agents publics.

c. Le défaut d'autorisation régulière

L'autorisation au maniement des deniers publics ou des
deniers privés réglementés est par excellence la qualité de compta-
ble public. Sont aussi manutenteurs réguliers les mandataires des
comptables, leurs subordonnés et les régisseurs de recettes et
d'avances, qui tous agissent «sous le contrôle et pour le compte »
des comptables (loi du 23 février 1963, art. 60-XI, premier
alinéa).
Au contraire, les fonctionnaires non habilités, notamment les
ordonnateurs, et à plus forte raison les personnes étrangères aux
fonctions publiques qui manient des deniers publics oudes deniers
privés réglementés sont dans le cas d être déclarés comptables
de fait.
Des fonctionnaires régulièrement habilités peuvent devenir
comptables de fait, s'ils excèdent leur habilitation. Ainsi en est-
il des comptables publics qui s'ingèrent dans le service financier
d'organismes autres que ceux auxquels ils sont affectés ou des
régisseurs qui effectuent des opérations étrangères à leur régie.
 2. CONSÉQUENCES DE LAGESTION DE FAIT
L'ingérence dans le maniement des deniers publics ou des
deniers privés réglementés emporte pour ses auteurs les mêmes
obligations et responsabilités que pour les comptables publics
auxquels ils se sont irrégulièrement substitués (loi du 23 février
1963, art. 60-XI, premier alinéa) :
— les comptables de fait sont tenus de rendre compte de
leur gestion aux mêmes juges que les comptables de droit (v. ci-
après, chap. 8, sect. 3) ;
— les comptables de fait encourent la même responsabilité
pécuniaire personnelle que les comptables de droit (v. ci-après,
chap. 9, sect. 2).
En outre, les comptables de fait qui n'ont pas été poursuivis
correctionnellement pour usurpation de fonctions publiques peu-
vent être condamnés par le juge des comptes à une amende
qui peut atteindre le montant des fonds ou valeurs qu'ils ont
irrégulièrement maniés (C. jur. fin., art. L 131-11).

Seocitn 2 L'organisation des services financiers

A. LO
' RGANISATION DU SERVICE
DES ORDONNATEURS

1. LES DIFFÉRENTS ORDONNATEURS

Les ordonnateurs sont les chefs des différents services ou
organismes publics, qui exercent ces fonctions en complément
de leurs attributions administratives.
Les ordonnateurs de l'Etat sont les ministres et les fonction-
naires auxquels cette qualité est attribuée par les règlements parti-
culiers aux différents services (décret du 29 déc. 1962, art. 63
et 64). Les ordonnateurs des établissements publics nationaux sont
leurs directeurs et les autres agents désignés par les règlements
particuliers aux différents établissements (même décret, art. 154
et 191). Les ordonnateurs des régions et des départements sont
les présidents des conseils régionaux ou généraux ; ceux des com-
munes sont les maires ; ceux des établissements publics locaux,
leurs directeurs.
Les ordonnateurs sont principaux ou secondaires. Les pre-
miers sont ceux auxquels les autorisations budgétaires sont directe-
ment ouvertes ; les seconds sont ceux auxquels ces autorisations
sont déléguées. Pour l'Etat, les ordonnateurs principaux sont les
ministres ; les ordonnateurs secondaires sont les préfets et certains
chefs de services extérieurs.
Les ordonnateurs délégués gèrent, par délégation des ordon-
nateurs principaux ou secondaires, les autorisations budgétaires
ouvertes ou déléguées à ceux-ci, concurremment avec eux : ils
n'ont qu'une simple délégation de signature.
Les ordonnateurs suppléants sont désignés d'avance pour
exercer les fonctions des ordonnateurs principaux, secondaires ou
délégués lorsque ceux-ci sont absents ou empêchés.
2. OBLIGATIONS DES ORDONNATEURS
Outre les règles qui constituent leur statut principal, les ordon-
nateurs sont soumis à certaines obligations en rapport avec leurs
fonctions financières.
— Ils sont tenus, dès leur entrée en fonctions, de 5'accréditer
auprès des comptables sur lesquels seront assignés leurs ordres
de recettes et de dépenses, c'est-à-dire de leur faire part de leur
nomination et de leur fournir un exemplaire de leur signature.
— Ils ne peuvent prendre ni recevoir aucun intérêt dans
les affaires dont ils ont en tout ou partie l'administration ou la
surveillance (N. C. pénal, art. 432-12), ni acquérir ou conserver
aucune participation dans les entreprises avec lesquelles les orga-
nismes qu'ils représentent ont passé des marchés ou contrats soit
durant l'exercice de leurs fonctions, soit même dans les cinq ans
suivant la fin de leurs fonctions (art. 432-13).
— Ils ne peuvent exercer de fonctions comportant la surveil-
lance médiate ou immédiate de leur propre gestion.
B. LO
' RGANISATION DU SERVICE DES COMPTABLES
1. LES DIFFÉRENTS COMPTABLES PUBLICS
Les comptables publics sont pour la plupart des fonctionnaires
de l'Etat, qui constituent plusieurs réseaux :
— Les comptables du Trésor comprennent l'agent comptable
central du Trésor, le receveur général des finances et le payeur
général du Trésor à Paris, les trésoriers-payeurs généraux, qui
cumulent ces deux fonctions dans les départements, les receveurs
particuliers des finances dans les arrondissements les plus impor-
tants et les trésoriers principaux, receveurs-percepteurs ou percep-
teurs dans des circonscriptions qui correspondent à peu près aux
cantons.
Le service du Trésor à l'étranger est fait par le trésorier-
payeur général pour l'étranger et par des payeurs établis auprès
des principales ambassades.
— Les receveurs des administrations financières compren-
nent d'une part les receveurs divisionnaires, les receveurs princi-
paux et les receveurs locaux des impôts (indirects), d'autre part
les receveurs principaux régionaux et les receveurs des douanes.
—Certains services de l'Etat, notamment les services indus-
triels et commerciaux et les armées, ont des comptables spéciaux
(agent comptable des journaux officiels, agent comptable des
monnaies et médailles, payeur général aux armées).
Les établissements publics nationaux ont pour comptables
soit des comptables du Trésor exerçant accessoirement ces fonc-
tions, soit des comptables appartenant à un corps propre (universi-
tés).
Les collectivités locales ont pour comptables des comptables
du Trésor : le service financier des régions et des départements,
précédemment confié aux trésoriers-payeurs généraux, est depuis
1982 fait par des payeurs distincts ; le service financier des com-
munes et des établissements publics assimilés est fait par les
comptables subordonnés du Trésor. Les comptables des établisse-
ments publics locaux d'enseignement appartiennent à un corps
propre. Certains établissements ont des comptables spéciaux.
Les comptables publics sont principaux ou secondaires : les
premiers sont ceux qui rendent immédiatement leurs comptes au
juge des comptes ; les seconds sont ceux qui les rendent par
l'intermédiaire des comptables principaux dont ils relèvent.
2. STATUT DES COMPTABLES PUBLICS
Au contraire des ordonnateurs, les comptables ont des fonc-
tions financières principales et non accessoires, pour l'exercice
desquelles ils sont soumis à un ensemble de règles communes
qui s'ajoutent au statut général des fonctionnaires et au statut
particulier du corps auquel ils appartiennent.
a. Entrée en fonctions
Les comptables publics sont nommés par le ministre des
finances ouagréés par lui, cet agrémentpouvantrésulter ducontre-
seing donné par le ministre des finances aux règlements particu-
liers en vertu desquels la nomination est attribuée à d'autres
autorités (décret du 29 déc. 1962, art. 16).
A raison de la responsabilité pécuniaire personnelle qui leur
incombe (v. ci-après, chap. 9, sect. 2), les comptables sont tenus
de constituer des sûretés avant d'entrer en fonctions (décret du
29 déc. 1962, art. 17) :
— le cautionnement, autrefois réel, est à présent fourni par
une association de cautionnement mutuel ;
— l'hypothèque légale du Trésor grève tant les immeubles
propres des comptables que ceux que leurs conjoints ont acquis
depuis leur nomination, sauf justification de l'origine des fonds
ayant servi à l'achat ; l'hypothèque légale des organismes publics
secondaires ne grève que les immeubles propres des comptables.
Les comptables sont tenus, avant d'entrer en fonctions, de
prêter un serment professionnel devant le juge des comptes dont
ils sont justiciables ou devant le préfet ou le sous-préfet (décret
du 29 déc. 1962, art. 17).
Après avoir justifié de la constitution de sûretés et de la
prestation de serment, les comptables sont installés dans leur
poste. L'installation donne lieu à l'établissement d'un procès-
verbal constatant la situation du poste. Le comptable entrant a six
mois pour présenter desréserves sur la gestion de sonprédécesseur
(décret du 29 sept. 1964, art. 17).
Dès leur installation, les comptables doivent s'accréditer
auprès des ordonnateurs avec lesquels ils seront en relations
(décret du 29 déc. 1962, art. 17, deuxième alinéa), c'est-à-dire
leur faire part de leur entrée en fonctions et leur fournir un
exemplaire de leur signature.
b. Incompatibilités
On sait que les fonctions d'administrateur et d'ordonnateur
sont incompatibles avec celles de comptable (v. ci-avant, sect. 1,
A.). Cette incompatibilité s'étend aux conjoints des ordonnateurs,
qui ne peuvent être comptables des mêmes organismes ou services
publics (décret du 29 déc. 1962, art. 20).
Les comptables du Trésor et les receveurs des administrations
financières ne peuvent être maires ni adjoints dans la circonscrip-
tion où ils exercent leurs fonctions (C. général des collectivités
territoriales, art. L2122-5).
Les comptables publics ne peuvent exercer de fonctions com-
portant la surveillance médiate ou immédiate de leur propre ges-
tion.
c. Discipline
Lescomptables publics sont soumis au régime disciplinaire de
droit commun de la fonction publique. Néanmoins, leur obligation
d'obéissance est limitée par la responsabilité pécuniaire person-
nelle qui leur est propre. Ils ne sont donc pas tenus de déférer
aux ordres irréguliers qui leur seraient donnés, lorsque l'exécution
de ces ordres engagerait cette responsabilité, sauf si les supérieurs
qui donnent ces ordres sont eux-mêmes comptables et engagent
ainsi leur responsabilité propre en dégageant corrélativement celle
de leurs subordonnés.
d. Sortie de fonctions
La cessation de fonctions des comptables résulte des mêmes
causes que celle des autres fonctionnaires (mutation, démission
acceptée, révocation, décès), ainsi que de la suppression de leur
poste. Si leur successeur n'est pas prêt à entrer en fonctions,
l'administration désigne un gérant intérimaire.
Après la sortie de fonctions des comptables, leur cautionne-
ment est libéré pour moitié à la reddition de leurs comptes et
pour le solde lorsqu'ils ont obtenu quitus (v. ci-après, chap. 8,
sect. 2). L'arrêt ou le jugement de quitus permet la radiation de
l'hypothèque légale.
 CHAPITRE 3
L'EXÉCUTION
DES RECETTES PUBLIQUES

Secoitn1 Les conditions d'exécution des recettes

publiques
Deux conditions préalables doivent être conjointement réali-
sées pour l'exécution régulière des recettes publiques :
— une condition de fond, de droit fiscal, administratif ou
civil : l'existence de créances publiques ;
— une condition de forme, de droit budgétaire : l'autorisation
annuelle donnée par la loi de finances.
Cette distinction ressort de la formule traditionnelle de la loi
de finances annuelle, aux termes de laquelle «continuera d'être
opérée durant l'année conformément aux dispositions législati-
ves et réglementaires en vigueur, la perception des impôts, produits
et revenus affectés à l'Etat » et aux autres organismes publics :
ces dispositions préexistent à la loi de finances, qui ne fait que
prévoir et autoriser leur exécution durant l'année qui va commen-
cer ; à la fin de cette année, elles ne seront pas abrogées, mais
leur exécution sera suspendue jusqu'à la promulgation de la loi
de finances pour l'année suivante.

|^A. L'ORIGINE DES CRÉANCES PUBLIQUES

La nécessité de l'existence d'une créance comme fondement
de toute recette publique n'est que l'application du principe géné-
ral exprimé en droit privé par l'article 1376 du Code civil et
rappelé en comptabilité publique par l'article 23 du règlement
général, aux termes duquel «toute créance liquidée fait l'objet
d'un ordre de recette ».
Les créances des organismes publics peuvent être classées
en deux grands genres :
— d'une part les créances résultant de l'exercice de la puis-
sance publique, qui n'ont pas de contrepartie immédiate ;
— d'autre part les créances semblables àcelles des personnes
privées, qui résultent du droit de propriété des organismes publics,
ou qui constituent la contrepartie des biens qu'ils ont livrés ou
des services qu'ils ont rendus, ou qui leur reviennent à titre gratuit.
1. CRÉANCES UNILATÉRALES DE PUISSANCE
PUBLIQUE
Ces créances sont principalement celles qui proviennent des
impôts, droits et taxes et secondairement des amendes.
Dans les Etats qui connaissent la séparation des pouvoirs,
ces créances ne peuvent être établies qu'en vertu de la loi.
— En ce qui concerne les impôts, droits et taxes, la Déclara-
tion des droits (art. 14) a posé le principe que «tous les citoyens
ont le droit de constater, par eux-mêmes oupar leurs représentants,
la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement
et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la
durée ».
La Constitution de 1958 semble maintenir ce principe, puis-
que son article 34 range dans les matières législatives «l'assiette,
le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes
natures ». Le terme d'imposition, qui a un sens plus large que
celui d'impôt, paraît bien s'appliquer à toute charge pécuniaire
imposée, c'est-à-dire établie par voie d'autorité, et cette interpréta-
tion extensive est renforcée par l'adjonction «de toutes natures »,
avec un pluriel redondant.
Pourtant, l'ordonnance organique du 2janvier 1959 dispose
en son article 4 que «les taxes parafiscales perçues dans unintérêt
économique et social au profit de personnes de droit public ou
privé autres que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établis-
sements publics administratifs », qui jusqu'alors étaient instituées
par la loi, «sont établies par décret en Conseil d'Etat pris sur
le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé ».
 Cette ordonnance, prise sous le régime transitoire d'entrée
en vigueur de la Constitution, n'a pas été soumise au contrôle
préalable du Conseil constitutionnel. Mais celui-ci, dans deux
décisions (1), a fait application de son article 4 pour ranger les
taxes parafiscales dans les matières réglementaires ; on doit en
conclure qu'il juge cette disposition conforme à la Constitution.
Pourtant, les taxes parafiscales sont bien des prélèvements imposés
aux assujettis, sans la contrepartie immédiate qui serait nécessaire
pour qu'elles fussent des redevances (2).
— En ce qui concerne les amendes, qu'elles soient pénales,
administratives ou civiles, le principe admis depuis la Révolution
jusqu'en 1958 était qu'elles ne pouvaient être établies que par
la loi. La Constitution de 1958 a dérogé à ce principe en faisant
passer la fixation des amendes applicables aux contraventions de
police dans le domaine réglementaire.

" 2.3 CRÉANCES SEMBLABLES ÀCELLES

DES PERSONNES PRIVÉES
Ces créances trouvent leur origine dans le droit de propriété
des organismes publics, dans la livraison de biens ou dans l'exécu-
tion de services par ces mêmes organismes ou dans les libéralités
qui leur sont faites, toutes causes de créances prévues par les
lois civiles et commerciales.
— Les produits du domaine proviennent de la gestion des
biens qui appartiennent aux organismes publics ou qui leur sont
affectés (v. ci-après, chap. 7). Ces biens, lorsqu'ils ne sont pas
classés dans le domaine public, peuvent être aliénés, ce qui
emporte la perception d'un prix de vente, ou donnés à bail ou
concédés précairement, ce qui emporte la perception de redevances
d'occupation.
— Lesproduits des exploitations industrielles et commercia-
les, qu'elles soient faites immédiatement par l'Etat ou les collecti-
vités territoriales ou concédées à des entreprises publiques ou
privées, sont le prix de biens livrés ou de services rendus, sous

(1) 11 août 1960, J.O. p. 7599. R.S.F. 1961, p. 1. note Trotabas. comm.
L. Hamon ; 18oct. 1961, J.O. p. 10113.
(2) En ce sens. C. est. 11 août 1960, précité.
forme de versement direct ou de redevance d'exploitation ou de
participation au bénéfice des concessionnaires. On peut y ajouter
les revenus des actions possédées par les organismes publics dans
les sociétés industrielles et commerciales.
— Les restitutions, réparations et dommages-intérêts à
raison de préjudices causés aux organismes publics résultent de
la responsabilité qui incombe, en vertu de la loi, aux auteurs de
ces dommages.
— Lesfonds de concours sont des fonds versés aux organis-
mes publics par d'autres organismes publics ou privés ou par des
particuliers pour contribuer au financement de travaux ou de
services d'intérêt commun.
— Les dons et legs, s'ils sont en monnaie, constituent des
recettes immédiates. S'ils sont en nature, ils viennent accroître
le domaine, lui-même productif de revenus.
Toutes ces recettes sont semblables à celles que peuvent
avoir des entreprises privées ou même de simples particuliers.
Néanmoins, leur caractère de recettes publiques se manifeste dans
leurs modes de fixation et de réalisation :
— le montant de ces recettes est le plus souvent fixé unilaté-
ralement par l'administration, sous forme de tarif ;
— en sens inverse, les organismes publics peuvent être
astreints, pour l'acquisition de leurs droits, à des formalités qui
n'existent pas pour les particuliers : ainsi l'acceptation des dons
et legs par les établissements publics à charge pour eux d'assurer
certains services doit être autorisée par l'administration supé-
rieure ;
— enfin la réalisation de ces créances peut toujours être
poursuivie par des procédés de puissance publique (v. ci-après,
sect. 2).

B. LA
' UTORISATION BUDGÉTAIRE
Il ne suffit pas que les recettes publiques soient fondées sur
des dispositions législatives ou réglementaires, des décisions de
justice ou des conventions (décret du 29 déc. 1962, art. 22), qui
sont la cause juridique de l'obligation des parties versantes. Il
faut encore que leur perception soit prévue et autorisée chaque
année par la loi de finances.
1. LANÉCESSITÉ DE LA
' UTORISATION
La nécessité du vote du budget comme condition préalable
de la réalisation des recettes publiques ressort de la définition
même de cet acte, telle qu'elle est présentement donnée par le
décret du 29 décembre 1962 (art. 4), aux termes duquel «le
budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes
et les dépenses des organismes publics ». L'ordonnance organique
du 2janvier 1959 (art. 2, deuxième alinéa) dispose de même que
«la loi de finances de l'année prévoit et autorise pour chaque
année civile l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ».
Dans les Etats qui connaissent la séparation des pouvoirs,
la nécessité de cette autorisation annuelle constitue un élément
essentiel du contrôle du pouvoir législatif.
En France, la Déclaration des droits (art. 14) a posé le principe
que «tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes
ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique,
de la consentir librement ... ». Aux termes de la Constitution de
1958 (art. 47, premier alinéa), «Le Parlement vote les projets
de loi de finances ».
Toutefois, la même Constitution prévoit, au même article
(troisième alinéa), que si le Parlement n'a pas voté la loi de
finances dans le délai qu'elle impartit, le projet de loi, qui contient
notamment l'autorisation de percevoir les recettes, est mis en
vigueur par ordonnance. C'est une disposition sans précédent dans
le droit constitutionnel français.
2. LES ORGANISMES PUBLICS INTÉRESSÉS
L'Etat et les autres organismes publics ayant des budgets
distincts, on pourrait penser que ces budgets autorisent séparément
la perception des recettes dont ces organismes sont attributaires.
La lecture de la loi de finances annuelle montre au contraire
qu'elle prévoit et autorise non seulement «la perception des
impôts, produits et revenus affectés à l'Etat ». comme l'édicté
l ordonnance du 2 janvier 1959 (art. 2. deuxième alinéa), mais
aussi «la perception des impôts, produits et revenus affectés ...
aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux
organismes divers dûment habilités ». Le vote préalable de la loi
de finances est donc la condition nécessaire de la réalisation des
recettes de tous les organismes publics et même des organismes
privés bénéficiaires de taxes parafiscales.
Il suit de là qu'en recettes, les budgets des organismes publics
secondaires sont des actes de prévision et d'évaluation, mais non
des actes d'autorisation. Ainsi s'explique que lorsque les budgets
de ces organismes n'ont pas été votés avant l'ouverture de l'exer-
cice, les recettes n'en continuent pas moins à être établies et
recouvrées sur les bases déterminées pour l'exercice précédent,
pourvu que la loi de finances de l'année ait été promulguée.
3. LES RECETTES SOUMISES ÀAUTORISATION
La formule de la loi de finances pourrait faire croire que
toutes les recettes publiques, quelle que soit leur nature, doivent
être à la fois prévues et autorisées par elle. Mais l'ordonnance
du 2 janvier 1959, si elle édicte (art. 4) que «l'autorisation de
percevoir les impôts est annuelle » et que «la perception des
taxes parafiscales au-delà du 31 décembre de l'année de leur
établissement doit être autorisée chaque année par la loi de finan-
ces », dispose seulement (art. 5) que «le produit des amendes,
des rémunérations pour services rendus, les revenus du domaine
et des participations financières, les bénéfices des entreprises
nationales, les remboursements de prêts et avances et le montant
des produits divers sont prévus et évalués par la loi de finances
de l'année ».
Il convient donc de distinguer, dans les effets de la loi de
finances, entre deux genres de recettes :
— les recettes fiscales et parafiscales, dont la perception doit
être autorisée chaque année par la loi de finances ;
— les autres recettes publiques, dont le produit est seulement
évalué dans les états annexés à la loi de finances ou dans les
budgets des organismes publics secondaires.
Cette différence de régime budgétaire répond à la différence
de nature entre ces recettes (v. ci-avant, A.). L autorisation
annuelle est exigible pour les recettes fiscales et parafiscales,
parce que ce sont des prélèvements faits d'une autorité qui ne
peut être conférée que par le législateur. L'exercice de la justice
répressive, sous forme d'infliction d'amendes édictées par la loi
pénale et prononcées par des juges indépendants, a pour objet le
maintien de l'ordre public, qui ne peut être soumis à autorisation
annuelle. Les autres recettes sont semblables, sinon identiques à
celles des entreprises privées oudes particuliers, dont la réalisation
n'est pas. en règle générale, soumise à autorisation.
4. LE MONTANT DE LA
' UTORISATION
Les recettes publiques, qu'elles soient ou non soumises à
autorisation, ne sont pas fixées, mais simplement évaluées par la
loi de finances ou les budgets des organismes publics secondaires,
et les recettes effectives pourront être sans irrégularité inférieures
(HI supérieures aux prévisions.
5. LADURÉE DE LA
' UTORISATION
L'autorisation de percevoir les impôts, droits et taxes fiscales
et parafiscales est limitée à l'année civile (ord. du 2janvier 1959,
art. 4). Si la loi de finances n'était pas votée et promulguée avant
le commencement de l'année suivante, ces impôts, droits et taxes
ne cesseraient pas d'exister, mais ils cesseraient d'être exigibles.
Aucontraire, pour les recettes qui ne sont pas soumises à autorisa-
lion, la réalisation demeurerait possible, le défaut de prévision et
d'évaluation n'ayant aucune conséquence légalement définie.
6. LASANCTION DU DÉFAUT DA
' UTORISATION
Le respect du principe selon lequel les impôts, droits et taxes
ne peuvent être établis ni recouvrés qu'en vertu de l'autorisation
annuelle donnée par la loi de finances a été longtemps assuré de
façon énergique par la responsabilité personnelle, pénale et civile,
des agents qui auraient concouru aux levées non autorisées.
Cette sanction était depuis 1818 énoncée année après année
par un article de la loi de finances qui assimilait la perception
non autorisée à la concussion. Depuis 1980, cette disposition
annuelle a disparu, au motif qu'elle faisait double emploi avec
 une disposition permanente, l'article 174 du Code pénal, tel qu'il
avait été complété par la loi du 24novembre 1943. Mais le
nouveau Code pénal (art. 432-10), s'il réprime toujours la concus-
sion proprement dite, c'est-à-dire l'infraction commise par les
fonctionnaires qui exigent les impôts, droits et taxes qui ne sont
pas dus, ne réprime plus la perception des impôts, droits et taxes
qui sont bien dus, mais qui, à défaut de l'autorisation annuelle,
ne sont pas exigibles. Or la loi pénale est d'interprétation stricte.
Outre la sanction pénale, la disposition annuelle antérieure
de la loi de finances ouvrait aux contribuables une action en
répétition des sommes qu'ils auraient versées dirigée contre les
comptables personnellement. Cette sanction civile a disparu avec
cette disposition. Les comptables qui auraient perçu les impôts,
droits et taxes non autorisés seraient seulement tenus de couvrir
l'Etat des dommages-intérêts que celui-ci aurait dû, en sus des
restitutions, verser aux victimes de ces perceptions illégales (loi
du 23 février 1963, art. 60-IV et 60-VI).

Section2 La procédure générale d'exécution

des recettes publiques
La procédure générale d'exécution des recettes publiques
comporte trois opérations successives : l'établissement, la mise
en recouvrement et le recouvrement lui-même. Les deuxpremières
sont attribuées aux ordonnateurs ; la dernière est réservée aux
comptables.

A. L'ÉTABLISSEMENT
Les recettes publiques ont pour origine des créances qui
résultent de l'application des lois, règlements, décisions dejustice
ou conventions à certains faits : acquisition d'un revenu, achat
ou vente d'un bien, passage de la frontière, bénéfice de l'exécution
d'un service public etc. Les ordonnateurs, comme agents de la
comptabilité publique, ne les créent donc pas ; ils n'entrent en
action que pour les constater et les liquider (décret du 29 déc.
1962, art. 5).
 — La constatation des droits est une opération à la fois
matérielle et juridique. Elle consiste à s'assurer de la réalité des
faits générateurs des créances publiques, mais aussi de leur inclu-
sion dans le champ d'application des dispositions juridiques d'où
résultent ces créances : ainsi, asseoir l'impôt consiste à s'assurer
de l'existence de certains revenus ou de certaines affaires, mais
aussi de leur assujettissement à la loi fiscale.
— La liquidation des droits consiste à arrêter le montant
des créances publiques (décret du 29 déc. 1962, art. 23, troisième
alinéa), par rapport des faits constatés au tarif établi par les
dispositionsjuridiques applicables : ainsi, liquider l'impôt consiste
àrapporter le montantconstaté des revenus ou affaires imposables
aux barêmes édictés par la loi fiscale.
Ces deux opérations sont complémentaires : c'est pourquoi le
décretdu 31 mai 1862 (art. 14) les réunissait sous la dénomination
d'établissement des recettes. Le décret du 29 décembre 1962,
après les avoir distinguées (art. 5), les réunit ensuite sous la
dénominationde liquidation (art. 23), qui, au sens strict, ne désigne
que la seconde.

1. AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR ÉTABLIR

LES RECETTES
La constatation et la liquidation des créances publiques sont
attribuées aux ordonnateurs (décret du 29 déc. 1962, art. 5).
Néanmoins, cette attribution nécessaire n'est pas exclusive :
— La constatation et la liquidation peuvent être faites par
des agents administratifs qui ne sont pas ordonnateurs : ainsi, les
impôts sont assis et liquidés par les fonctionnaires des services
fiscaux. MaLces constatations et liquidations nedeviennent oppo-
sables aux débiteurs qu'autant qu'elles sont reprises dans des
ordres de recettes émis par les ordonnateurs (v. ci-après, B.).
— Les calculs de liquidation nombreux et répétitifs peuvent
être exécutés par des ordaaleurs.
— Certaines recettes sont avouées et liquidées par les débi-
teurs eux-mêmes, sauf vérification et redressement par l'adminis-
tratioi (v. ci-après, sect. 3).
 — Si les débiteurs contestent leurs dettes, celles-ci sont défi-
nitivement constatées et liquidées par les juges administratifs ou
judiciaires (v. ci-après, sect. 4).
— Les amendes et autres condamnations pécuniaires sont
immédiatement prononcées par les cours et tribunaux.
2. FORMES DE LÉ
' TABLISSEMENT DES RECETTES
La constatation et la liquidation des créances publiques peu-
vent être faites suivant trois procédures :
— Les débiteurs peuvent être astreints à fournir à l'adminis-
tration les renseignements nécessaires à la constatation de ses
droits : c'est la procédure de la déclaration, qui est de règle en
matière fiscale.
— Les créances peuvent être constatées et liquidées contra-
dictoirement entre l'administration et les débiteurs : la procédure
duforfait, en matière fiscale, porte sur l'assiette de l'impôt ; la
procédure de l'abonnement, qui inclut la liquidation, est à présent
exceptionnelle.
— Enfin l'administration peut toujours procéder par taxation
unilatérale, soit pour redresser les déclarations fausses ou insuffi-
santes, soit pour suppléer au défaut de déclaration, soit pour établir
les droits dont les débiteurs ne sont pas astreints à déclaration.

B. LA MISE EN RECOUVREMENT
En droit privé, les créances font l'objet de titres émanés des
débiteurs (reconnaissances de dettes), acceptés par eux (contrats,
avals) ou délivrés, sur la demande des créanciers, par les cours
et tribunaux (arrêts et jugements). En comptabilité publique, les
créances constatées et liquidées font l'objet d'ordres de recettes
émis par l'administration elle-même (décret du 29 déc. 1962,
art. 23, quatrième alinéa). C'est une manifestation de son privilège
d'action d'office.
Certaines recettes publiques peuvent être perçues sans émis-
sion préalable d'ordres de recettes (v. ci-après, sect. 3) ; ceux-ci
ne sont établis que s'il y a résistance des débiteurs, pour autoriser
le recouvrement forcé, ou après recouvrement, pour l'imputation
budgétaire des sommesrecouvrées (décret du 29déc. 1962, art. 23,
cinquième alinéa).
1. AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR ÉMETTRE
LES ORDRES DE RECETTES
Alors que les opérations préparatoires de constatation et de
liquidation des créances publiques peuvent être faites par des
agents qui ne sont pas nécessairement ordonnateurs, ces derniers
sont en principe seuls compétents pour émettre les ordres de
recettes qui rendront ces créances opposables aux débiteurs.
Toutefois, les amendes et autres condamnations pécuniaires,
qui ont pour fin principale la répression et la réparation des
infractions et non l'alimentation des caisses publiques, sont pro-
noncées par les cours et tribunaux et non, sauf exceptions légale-
ment autorisées, par l'administration.
2. FORMES DES ORDRES DE RECETTES
Les ordres de recettes ont des formes diverses suivant la
nature des créances :
— Les impôts directs font l'objet de rôles, titres collectifs
qui comportent la liste des contribuables et l'indication de la dette
fiscale de chacun d'eux.
— Les impôts indirects et les produits du domaine de l'Etat,
a défaut de versement volontaire (v. ci-après, sect. 3), font l'objet
(l'avis ih• mise ell recouvrement.
— Les droits de douane et taxes assimilées, à défaut de
\etsèment volontaire, font l'objet de contraintes.
— Les créances sur les comptables publics, sur les régisseurs
de recettes et d'avances, sur les entrepreneurs, fournisseurs et
soumissionnaires de marchés de l'Etat et généralement sur toutes
personnes tenues de rendre compte de recettes destinées à des
organismes publics ou d'avances reçues de ces mêmes organismes
font l'objet il'arrêtes Je débet.
— Les créances publiques pour lesquelles il n'existe pas de
modes particuliers de mise en recouvrement font l'objet d'ordres
de versement ou de reversement.
 Certaines créances font l'objet d'ordres de recettes qui ne
sont pas des actes administratifs :
— les amendes et autres condamnations pécuniaires sont
recouvrées en vertu des arrêts etjugements qui les ont prononcées ;
— les créances résultant de contrats sont recouvrées en vertu
de ces contrats mêmes.

3. FORCE EXÉCUTOIRE DES ORDRES DE RECETTES

En droit privé, ne sont exécutoires que les titres de créance
authentiques délivrés par les notaires, officiers ministériels, et les
arrêts etjugements rendus par les cours et tribunaux. Encomptabi-
lité publique, les ordres de recettes sont ou peuvent être rendus
exécutoires par l'administration elle-même. C'est une manifesta-
tion de son privilège d'exécution d'office.
— La force exécutoire peut être conférée aux ordres de
recettes dès leur émission : les rôles d'impôts directs sont rendus
exécutoires par les préfets (C.G.I., art. 1658) ; les arrêtés de débet
des ministres sont exécutoires de plein droit (décret du 29 déc.
1962, art. 84 et 88, mod. par le décret du 29 déc. 1992).
— Les ordres de versement ou de reversement ne sont en
règle générale que de simples demandes de règlement ; mais à
défaut d'exécution volontaire par les débiteurs, ils sont rendus
exécutoires par les ordonnateurs qui les ont émis, qu'il s'agisse
des recettes de l'Etat (décret du 29 déc. 1962, art. 85, mod. par
le décret du 29 déc. 1992) ou des recettes des autres organismes
publics.

4. RÉDUCTION ET ANNULATION DES ORDRES

DE RECETTES
L'administration, constatant et liquidant de sa seule autorité
les créances publiques, est exposée à commettre des erreurs au
préjudice des débiteurs. Lorsque de telles erreurs sont reconnues,
soit sur réclamation des débiteurs, soit par décision dejustice, soit
même spontanément par l'administration, les ordres de recettes qui
se rapportent à des créances en tout ou partie indues sont réduits
ou annulés.
 Les réductions et annulations sont prononcées par les autorités
mêmes qui avaient mis en recouvrement les créances indues.
La remise gracieuse des créances publiques, dans les cas où
elle est permise (v. ci-après, sect. 5), se traduit de même par la
réduction ou l'annulation des ordres de recettes précédemment
émis.

C. LE RECOUVREMENT
Les ordres de recettes émis par les ordonnateurs sont adressés
par eux aux comptables, qui sont chargés de les recouvrer (décret
du 29 déc. 1962, art. 11).

1.1 PRISE EN CHARGE

Les fonctions des comptables en recettes commencent par
la prise en charge des titres dont ils doivent réaliser le recouvre-
ment, qui peut être faite de deux façons :
— Les ordres de recettes émis par les ordonnateurs sont
remis par eux aux comptables, qui en constatent la réception dans
leurs écritures.
— Les créances publiques peuvent être constatées par des
titres permanents, tels que titres de propriété, baux, contrats etc.,
dont les comptables sont eux-mêmes dépositaires. Il incombe alors
à ceux-ci de veiller à la mise en recouvrement, en sollicitant au
besoin des ordonnateurs l'émission des ordres de recettes nécessai-
res ou la collation de la force exécutoire aux titres qui en sont
dépourvus (décret du 29 déc. 1962, art. 12 A., deuxième alinéa).
Notamment, les comptables des organismes publics secondaires,
dépositaires de tous les titres de créances de ces organismes, sont
tenus de faire, de leur propre initiative, toutes les diligences
nécessaires à leur mise en recouvrement.

2.1 CONTRÔLE DES RECETTES

Les contrôles que les comptables doivent exercer sur la régu-
larité des recettes avant de les recouvrer sont définis par le décret
du 29 décembre 1962 (art. 12).
 — Le contrôle de l'autorisation de percevoir les recettes
vise à s'assurer que la perception des impôts, droits et taxes a
bien été autorisée par la loi de finances de l'année (v. ci-avant,
sect. 1, B.).
Au contraire, les comptables ne sont pas tenus de vérifier
la régularité des actes d'établissement des recettes et ne pourraient
en conséquence refuser l'exécution des ordres émis par les ordon-
nateurs que s'ils avaient la certitude qu'ils correspondent à des
créances indues, car la perception faite en connaissance de ce
défaut les constituerait concussionnaires (N. C. pénal, art. 432-
10).
— Le contrôle de la régularité des réductions et annulations
vise à s'assurer que celles-ci ont bien eu pour objet de réparer
des erreurs ou, si elles ont été prononcées pour des motifs d'oppor-
tunité, que les recettes réduites ou annulées étaient bien suscepti-
bles de remise ou de modération (v. ci-après, sect. 5) ; mais il
ne s'exerce que «dans la limite des éléments » dont disposent
les comptables (décret du 29 déc. 1962, art. 12 A.), qui ne sont
le plus souvent que les éléments de la nouvelle liquidation.
3. RECOUVREMENT
Les comptables doivent faire, sous leur responsabilité, toutes
les diligences nécessaires pour que les créances publiques qu'ils
ont prises en charge soient acquittées par les débiteurs.
a. Voies de recouvrement
Les recettes publiques donnent lieu en règle générale à une
tentative de recouvrement amiable suivie, en cas d'échec, de
recouvrement forcé (décret du 29 déc. 1962, art. 25).
— Dans unpremier temps, les comptables notifient aux débi-
teurs les ordres de recettes dont ils doivent s'acquitter.
— Si les débiteurs ne se sont pas acquittés sur la notification
qui leur a été faite, ou s'il y a urgence, les comptables, après
avoir fait rendre exécutoires les titres qui ne l'étaient pas dès
leur émission (v. ci-avant, B.), procèdent au recouvrement forcé.
S'il y arisque de dépérissement des sûretés ou deprescription
des créances, les ordres de recettes, s'ils sont exécutoires, peuvent
immédiatement faire l'objet de recouvrement forcé (décret du 29
déc. 1962, art. 25, deuxième alinéa).
Les poursuites sont faites soit par les agents administratifs
commissionnés à cet effet, soit par les huissiers de justice. Elles
s'ouvrent par un commandement, suivi, faute d'effet, de saisie-
attribution, saisie mobilière ou immobilière et vente, le tout dans
les formes tracées par le Code de procédure civile et la loi du
9juillet 1991. Le recouvrement des impôts, droits et taxes peut
être poursuivi par voie de simple avis aux tiers détenteurs ou
débiteurs de fonds revenant aux redevables d'avoir à verser ces
fonds aux comptables, à concurrence des créances à recouvrer
(L.P.F., art. 262et 263 ; C. des douanes, art. 387 bis). Lerecouvre-
mentdes recettes des établissements publics industriels et commer-
ciaux peut être fait dans les formes tracées par le Code de com-
merce (décret du 29 déc. 1962, art. 201, premier alinéa).
L'exercice de certains de ces moyens d'exécution est subor-
donné à l'autorisation préalable des supérieurs des comptables,
ou a l'avis préalable des ordonnateurs, qui peuvent ordonner par
écrit la suspension des poursuites.
La contrainte par corps peut être exercée, après autorisation
de justice, pour le recouvrement des impôts, droits et taxes et
des amendes et condamnations pécuniaires
b. Privilèges et hypothèques
LeTrésor, c'est-à-dire l'Etat, jouit deprivilèges pour le recou-
vrement des impôts, droits et taxes, des amendes et condamnations
pécuniaires et des débets de ses comptables. Les collectivités
locales jouissent d'un privilège pour le recouvrement des impôts,
droits et taxes qui leur sont affectés.
Le Trésor jouit d'hypothèques légales pour le recouvrement
des impôts, droits et taxes, des amendes et frais de justice et
des débets. Tous les organismes publics jouissent d'hypothèques
judiciaires pour le recouvrement des condamnations pécuniaires
et d'hypothèques conventionnelles pour l'exécution des contrats
authentiques.
c. Prohibition de la compensation
Les débiteurs des organismes publics doivent s'acquitter inté-
gralement des sommes mises à leur charge (décret du 29 déc.
1962, art. 23, premier alinéa). Ils ne peuvent compenser avec
leurs dettes les créances qu'ils auraient sur les mêmes organismes.
Cette règle est à la fois une application du principe de droit
budgétaire selon lequel le budget doit autoriser toutes les recettes
et toutes les dépenses publiques, sans contractions entre les unes
et les autres, et du principe de comptabilité publique selon lequel
l'exécution des dépenses nepeut être prescrite quepar les ordonna-
teurs (v. ci-après, chap. 4, sect. 2).
d. Modes de règlement
Les débiteurs des organismes publics peuvent s'acquitter par
versement de numéraire, par remise de chèques ou d'effets actifs
bancaires ou postaux ou par versement ou virement aux comptes
de disponibilités bancaires ou postaux ouverts aux comptables
(décret du 29 déc. 1962, art. 24).
Les recettes des établissements publics industriels et commer-
ciaux peuvent être réglées par souscription d'effets de commerce
(décret du 29 déc. 1962, art. 200, troisième alinéa).
Enfin certaines recettes peuvent être réglées en nature, par
cession de biens (dation d'oeuvres d'art en acquittement des droits
de succession) ou exécution de travaux.
e. Trop-perçus
Les versements faits aux organismes publics en excédent de
leurs créances ouvrent aux parties versantes l'action en répétition
de l'indu (C. civil, art. 1376).
Cette action est soumise à la prescription quadriennale de
droit commun (v. ci-après, chap. 4, sect. 5). Toutefois, les trop-
perçus inférieurs à 50F sont prescrits par trois mois à compter
de leur notification aux parties versantes (loi du 29 déc. 1984,
art. 103-III).
Secoitn3 Les procédures spéciales d'exécution des
recettes publiques
A. a LES RECETTES PERÇUES AVANT LIQUIDATION
La première condition nécessaire à la régularité des recettes
publiques est l'existence de créances des organismes publics.
Néanmoins, le versement de certaines recettes peut être, par déro-
gation ou atténuation à cette règle, antérieur à la réalisation des
faits générateurs des créances ou antérieur à la constatation de
ces faits générateurs.
1.1 LES AVANCES OU PROVISIONS
Lorsque l'administration exécute des services ou des travaux
contre paiement de prix, elle peut exiger le versement préalable
d'avances ou de provisions sur lesquelles sera prélevé le prix de
ces services ou travaux, au fur et à mesure de leur exécution.
C'est alors seulement que ces versements deviendront des recettes
définitives ;jusque là, ce ne sont que des encaissements provisoi-
res, susceptibles de restitution à défaut d'exécution.
2. ) LES ACOMPTES
Certaines recettes sont fondées sur des créances qui résultent
d'actes ou d'évènements successifs donnant lieu à des liquidations
à intervalles réguliers. Ces créances n'en existent pas moins dès
la réalisation de ces actes ou la survenance de ces évènements.
Aussi l'administration peut-elle exiger des débiteurs le versement
d'acomptes qui s'imputeront en déduction de leurs dettes telles
qu'elles ressortiront de la liquidation définitive. Ainsi en est-il
notamment pour les impôts directs, qui font l'objet d'acomptes
mensuels ou trimestriels suivis, au vu des déclarations annuelles
des contribuables, d'une liquidation définitive.

B.^ LES RECETTES PERÇUES AU COMPTANT

L'action des ordonnateurs en recettes consiste à constater et
liquider les créances publiques et à émettre les ordres nécessaires
à leur recouvrement. Lorsque les débiteurs eux-mêmes se
reconnaissent tels et acceptent de verser les sommescorrespondan-
tes, l'émission d'ordres de recettes devient inutile. L'aveu et la
liquidation peuvent être immédiatement suivis de la perception
par les comptables ou les agents habilités à cet effet : c'est la
perception dite au comptant.
1. LAPERCEPTION AU COMPTANT PAR
LES COMPTABLES
La perception au comptant par les comptables est de règle
pour l'impôt sur les sociétés, les taxes sur le chiffre d'affaires,
les contributions indirectes, les droits d'enregistrement et de tim-
bre, les droits de douane et taxes assimilées et les produits du
domaine de l'Etat.
Néanmoins, la liquidation des droits n'est faite par les redeva-
bles que sous le contrôle de l'administration. Si leurs déclarations
sont reconnues fausses ou insuffisantes, ou s'ils omettent ou refu-
sent de verser les droits dus, on revient à la procédure de droit
commun : les receveurs des impôts émettent des avis de mise en
recouvrement, rendus exécutoires par les directeurs des services
fiscaux ; les receveurs des douanes émettent des contraintes.
Les droits payables au comptant peuvent être perçus sous
forme d'obligations cautionnées par des tiers agréés par les rece-
veurs, obligations qui portent intérêts jusqu'à leur échéance. La
souscription de ces obligations vaut règlement des droits, leur
réalisation à l'échéance n'étant qu'une opération de trésorerie (v.
ci-après, chap. 5, sect. 1).
2. LES RÉGIES DE RECETTES
Les régisseurs de recettes sont des agents de l'administration
active chargés à la fois de constater et liquider certaines recettes
publiques et de les percevoir au comptant, pour le compte et sous
le contrôle des comptables (décret du 29 déc. 1962, art. 18).
Les impôts, droits et taxes et les produits du domaine de
l'Etat ne peuvent, sauf dérogation consentie par le ministre des
finances, être encaissés par des régisseurs. Les recettes perçues
par cette voie sont principalement la rémunération des services
 publics (enseignement, culture, transports) et le prix de vente
d'objets fabriqués par des services ou établissements publics (jour-
naux officiels, médailles).
Les régisseurs constatent, liquident et perçoivent les droits
dans les mêmes formes que les comptables, mais ils sont sans
autorité pour exercer les poursuites contre les débiteurs défaillants
ou retardataires.
Les recettes encaissées par les régisseurs sont reversées par
eux aux comptables dès que leur montant excède celui qui est
fixé par les arrêtés institutifs des régies et une fois par mois au
moins.

Section 4 Le contentieux des recettes publiques

Lecontentieux des recettes publiques porte soit sur les créan-
ces qui fondent ces recettes, soit sur leur recouvrement.

£ A. LE CONTENTIEUX DES CRÉANCES PUBLIQUES

Les actions contentieuses relatives à l'existence ou au montant
des créances publiques sont régies, suivant la nature de ces créan-
ces, par le droit fiscal, administratif ou civil. On n'examinera ici
que les formes d'exercice de ces actions et leurs effets sur l'exécu-
tion des recettes.

£ 1/ LI'NITIATIVE DUCONTENTIEUX
L'administration procédant d'office à l'établissement et à la
mise en recouvrement de ses créances, par l'émission d'ordres
de recettes (v. ci-avant, sect. 2), le contentieux y relatif s'ouvre
par l'opposition des débiteurs à ces ordres.

jt 2.2 FORMALITÉS PRÉALABLES

Les débiteurs, avant d'agir en justice, doivent présenter des
réclamations adressées aux directeurs des services fiscaux, en ce
qui concerne les impôts, droits et taxes et les produits du domaine
de l'Etat, et aux trésoriers-payeurs généraux ou aux comptables
spéciaux, en ce qui concerne les autres créances de l'Etat qui
ont fait l'objet d'ordres de recettes exécutoires. L'action n'est
recevable qu'après le rejet de ces réclamations ou l'expiration
du délai imparti pour y statuer.
La présentation de réclamations n'est pas un préalable néces-
saire aux actions visant les autres créances publiques.

3. JUGES COMPÉTENTS
Les actions relatives aux impôts directs, aux taxes sur le
chiffre d'affaires et aux débets sont portées devant les tribunaux
administratifs. Les actions relatives aux droits d'enregistrement
et de timbre, aux contributions indirectes et aux droits de douane
et taxes assimilées sont portées devant les tribunaux judiciaires.
Les oppositions aux ordres de recettes relatifs aux autres créances
publiques sont portées, suivant la nature de ces créances, devant
les uns ou les autres.

4. EFFETS DE L'OPPOSITION
Les effets de l'opposition dépendent de la nature des créances,
manifestée par la forme des ordres de recettes :
— Les rôles d'impôts directs, les avis de mise en recouvre-
ment d'impôts indirects ou de produits du domaine, les contraintes
de douane et les arrêtés de débet sont exécutoires nonobstant
l'opposition des débiteurs. Néanmoins, les débiteurs d'impôts,
droits et taxes et de produits du domaine sont admis à surseoir
au versement des droits discutés, s'ils constituent des garanties
estimées suffisantes par les comptables ou arbitrées par les juges,
statuant en référé. Mais les juges ne peuvent sous aucun prétexte
suspendre l'exécution des contraintes de douane.
— Aucontraire, les autres ordres derecettes ne sont exécutoi-
res quejusqu'à l'opposition des débiteurs, qui en suspend l'exécu-
tion jusqu'au jugement.
5. LES TRANSACTIONS
Les actions contentieuses relatives à l'existence, au montant
ou à l'exigibilité des créances publiques peuvent être prévenues
ou terminées par des transactions entre l'administration et les
débiteurs. Supposant une renonciation de l'administration à faire
valoir une partie de ses droits, les transactions ne sont permises
que dans les mêmes limites que les remises gracieuses (v. ci-
après. sect. 5, A).

B. LE CONTENTIEUX DU RECOUVREMENT
Le contentieux du recouvrement porte sur l'exigibilité des
créances publiques, qui peut être affectée par la prescription (v.
ci-après, sect. 5, B.) ou sur la validité des actes de poursuites.
1. LI'NITIATIVE DUCONTENTIEUX
Le recouvrement forcé des ordres de recettes exécutoires
étant poursuivi d'office par les comptables, le contentieux yrelatif
s'ouvre par l'opposition des débiteurs aux actes de poursuites.
2. FORMALITÉS PRÉALABLES
L'opposition des débiteurs doit être précédée de la présenta-
tion de réclamations adressées aux trésoriers-payeurs généraux,
ence qui concerne les recettes dont le recouvrement est assigné sur
les comptables duTrésor, et aux directeurs des services fiscaux, en
ce qui concerne les recettes dont le recouvrement est assuré par
les receveurs des impôts. L'opposition n'est recevable qu'après
le rejet de ces réclamations ou l'expiration du délai imparti pour
y statuer.
La présentation de réclamations n'est pas un préalable néces-
saire aux oppositions visant les autres ordres de recettes.
3. JUGES COMPÉTENTS
Lopposition fondée sur l'exigibilité des créances est portée
devant les juges du fond. L'opposition fondée sur l'inobservation
 des formes ou délais des poursuites est portée devant le juge de
l'exécution, qui, sauf exceptions, est le président du tribunal civil
dans le ressort duquel les poursuites sont exercées (C. org. judi-
ciaire, art. 311-12).
4. EFFETS DE L'OPPOSITION
L'opposition ne suspend pas le recouvrement, à moins que
le juge ne l'ordonne provisoirement. Toutefois, il est toujours
sursis à la vente des objets ou immeubles saisisjusqu'au jugement
sur l'opposition.

Secoitn5 L'extinction des créances publiques

non recouvrées
Les créances publiques sont ordinairement éteintes par le
recouvrement. Toutefois, elles peuvent aussi l'être sans recouvre-
ment, par abandon ou par prescription.

A. LES REMISES ET MODÉRATIONS

Les créances publiques régulièrement établies peuvent être
réduites ou annulées pour des motifs d'opportunité tirés de la
situation personnelle des débiteurs, mais cette faculté n'existe pas
pour toutes ces créances.
— La réduction ou l'annulation gracieuse des impôts, droits
et taxes est contraire au principe d'égalité devant les charges
publiques posé par la Déclaration des droits (art. 13). Elle n'est
donc admise que dans les cas expressément prévus par la loi :
l'impôt sur le revenu et les impôts directs locaux sont susceptibles
de remise ou de modération àraison de l'impécuniosité des contri-
buables (L.P.F., art. 247, premier alinéa) ; au contraire, la remise
ou la modération des impôts indirects est expressément interdite
(L.P.F., art. 247, troisième alinéa; N. C. pénal, art. 432-10,
deuxième alinéa).
— Les autres créances publiques peuvent faire l'objet de
remises ou de modérations consenties pour l'Etat par les ministres
intéressés, conjointement avec le ministre des finances (décret du
29 déc. 1962, art. 91) ; pour les établissements publics nationaux,
par leurs directeurs ou par leurs conseils d'administration (même
décret, art. 165et 203) ; pour les collectivités locales et les établis-
sements publics locaux, par leurs conseils délibérants.

B. LAPRESCRIPTION
La prescription est opposable aux droits et actions des orga-
nismes publics comme à ceux des particuliers (C. civil, art. 2227).
Néanmoins, son délai est fixé à l'égard des premiers par des
dispositions légales différentes de celles du droit civil.
La distinction de l'établissement et du recouvrement des
recettes publiques se traduit dans le régime de la prescription :
un premier délai court des faits générateurs jusqu'à l'émission
d'ordres de recettes exécutoires ; à partir de la notification de ces
actes, un deuxième délai, dont la durée n'est pas la même, court
pour le recouvrement.
— Les impôts directs et les taxes sur le chiffre d'affaires
sont prescrits à la fin de la troisième année qui suit celle de la
réalisation des revenus, bénéfices ou affaires taxables (L.P.F., art.
169 et 176) ; les contributions indirectes, à la fin de l'année qui
suit celle du fait générateur (art. 178) ; les droits d'enregistrement
et de timbre, à la fin de la troisième année qui suit celle au cours
de laquelle l'administration a eu connaissance des actes ou faits
passibles de ces droits (art. 180). Cette prescription est interrompue
par la notification de redressements ou de tous actes d'affirmation
ou de reconnaissance des créances (art. 189). L'émission de rôles
ou la notification d'avis de mise en recouvrement y substitue une
prescription quadriennale (art. 274 et 275).
— Les droits de douane et taxes assimilées sont prescrits
par trois ans a compter du jour où ils auraient dû être payés (C.
des douanes, art. 354). Cette prescription est interrompue par la
signification de contraintes ou de demandes en justice ou par
des engagements des redevables, qui y substituent la prescription
trentenaire (art. 355).
— Les produits du domaine de l'Etat sont prescrits par cinq
ans (C. du domaine, art. 48). Cette prescription est interrompue
par tous actes d'affirmation ou de reconnaissance des créances
(art. 82-1, deuxième alinéa). La notification d'avis de mise en
recouvrement y substitue la prescription quadriennale (art. 82-1,
premier alinéa).
— Les amendes sont prescrites par cinq ans ou deux ans,
suivant que les faits à raison desquels elles avaient été prononcées
étaient des délits ou des contraventions (N.C. pénal, art. 133-3
et 133-4).
— Les autres créances publiques sont prescrites par des
délais qui leur sont particuliers ou, à défaut de délai particulier,
par trente ans (C. civil, art. 2227 et 2262). Cette prescription est
interrompue par tous actes interruptifs de droit commun (même
code, art. 2242 à 2250). La mise en recouvrement des créances
des collectivités locales et des établissements publics locaux
substitue à la prescription en cours une prescription quadriennale
(CGCL, art. L 1617-5, ajouté par la loi du 12avril 1996, art. 70).
 CHAPITRE 4
L'EXÉCUTION DES DÉPENSES
PUBLIQUES

Secoitn1 Les conditions d'exécution des dépenses

publiques
De même que la réalisation des recettes publiques, l'exécu-
tion régulière des dépenses publiques suppose réunies deux condi-
tions :
— une condition de fond, de droit administratif ou civil :
l'existence de dettes des organismes publics ;
— unecondition deforme, dedroit budgétaire :l'autorisation
annuelle donnée par le budget de ces organismes.
Maisalors queles créancespubliques résultent le plus souvent
de dispositions permanentes antérieures à la loi de finances, qui
nefait qu'en autoriser annuellement l'exécution, cette autorisation
annuelle est enprincipe antérieure aux actes générateurs des dettes
publiques.
Cette distinction des conditions d'exécution des dépenses
publiques et l'antériorité de la condition de forme sur la condition
de fond ressortent du règlement général sur la comptabilité publi-
que. aux termes duquel «les dépenses des organismes publics
doivent être prévues par leur budget et être conformes aux lois
et règlements (décret du 29 déc. 1962, art 27, premier alinéa).

A. LA
' UTORISATION BUDGÉTAIRE
NÉCESSITÉ DE LA
' UTORISATION
La né«essilé-du vote du budget comme condition préalable
de l'exécution régulière des dépenses publiques ressort de la
définition même de cet acte, telle qu'elle est présentement donnée
par le décret du 29 décembre 1962 (art. 4), aux termes duquel
«le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les
recettes et les dépenses des organismes publics ».
Cette règle a un fondement constitutionnel. La Déclaration
des droits (art. 14) reconnaît aux citoyens «le droit de constater
par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contri-
bution publique ». La Constitution de 1958 dispose présentement
que «le Parlement vote les projets de loi de finances » (art. 47)
et notamment celle qui «prévoit et autorise pour chaque année
civile les ressources et les charges de l'Etat » (ord. du 2janvier
1959, art. 2, deuxième alinéa).
Néanmoins, la même Constitution de 1958 (même article) a
introduit deux restrictions à ce principe :
— Si le projet de loi de finances n'a pas été présenté en
temps utile pour être voté avant l'ouverture de l'exercice, le
Gouvernement, après avoir obtenu l'autorisation de percevoir les
impôts, ouvre par simples décrets les crédits relatifs aux «services
votés », c'est-à-dire aux services dont le fonctionnement avait été
autorisé par la loi de finances antérieure.
— Si le Parlement n'a pas voté la loi de finances dans le
délai imparti par le même article, les dispositions du projet de
loi sont mises en vigueur par ordonnance.
Les budgets des organismes publics secondaires qui n'ont
pas été votés avant l'ouverture de l'exercice sont réglés d'office
par l'administration supérieure.

2. LAFORME DE LA
' UTORISATION
On a vu qu'en recettes, la loi de finances annuelle prévoit
et autorise la réalisation des recettes fiscales et parafiscales de
l'Etat, mais aussi de tous les autres organismes publics. Au cont-
raire, l'autorisation de faire des dépenses, qui n'emporte aucune
charge unilatéralement imposée, est valablement donnée par le
budget de chacun des organismes publics, sauf intervention éven-
tuelle de l'administration supérieure pour l'inscription dans les
budgets des organismes publics secondaires des crédits nécessaires
à l'acquittement des dépenses légalement obligatoires.
£ 3.: LASPÉCIALITÉ DES CRÉDITS
En recettes, l'autorisation donnée par la loi de finances est
générale : c'est celle de mettre à exécution toutes les dispositions
permanentes qui ont pour objet ou pour effet d'engendrer des
créances publiques. En dépenses, au contraire, la règle est que
les crédits sont ouverts par espèces de dépenses plus ou moins
largement définies et ne peuvent être utilisés pour les dépenses
d'autres espèces.
Pour l'Etat, les crédits ouverts aux ministres par la loi de
finances sont spécialisés par chapitres budgétaires (ord. du 2
janvier 1959, art. 7, deuxième alinéa), mais contrairement à ce
qui était antérieurement la règle, cette spécialité n'est plus législa-
tive. Les autorisations de dépenses font l'objet d'un vote d'ensem-
ble pour les services votés, c'est-à-dire pour les crédits nécessaires
au fonctionnement des services déjà autorisés par les lois de
finances antérieures, et d'un vote par ministère et par titre, en
ce qui concerne les autorisations nouvelles (même ordonnance,
art. 41, deuxième alinéa). Ce n'est qu'après la promulgation de
la loi de finances que les crédits ouverts sont répartis en chapitres
par décrets (art. 43), et cette répartition peut être modifiée en
cours d'exercice par des arrêtés de répartition (art. 7, troisième
alinéa), des arrêtés de transfert (art. 14, deuxième alinéa) et des
décrets de virement (art. 14, troisième alinéa). Une sous-répartition
en articles et paragraphes peut être faite et modifiée par arrêtés.
Les crédits ouverts aux ministres, ordonnateurs principaux,
peuvent être délégués par eux aux ordonnateurs secondaires.
Les budgets des organismes publics secondaires sont votés
par sections et par chapitres, définis dans des nomenclatures arrê-
tées par le ministre des finances, et même par articles, si les
conseils délibérants en disposent ainsi. La répartition par chapitres
ne peut être modifiée que par les conseils délibérants ; la réparti-
tion par articles, si elle n'a pas été faite par les conseils délibérants,
peut être modifiée par les ordonnateurs principaux.
f 4.) LE MONTANT DE LA
' UTORISATION
En principe, les dépenses publiques ne peuvent être faites
que dans les limites d'objet (v. ci-avant) et de montant posées
par le budget annuel.
 Toutefois, le budget peut aussi autoriser l'exécution de dépen-
ses dont seul l'objet est déterminé, le montant, qui dépend de
circonstances encore incertaines, n'en pouvant être exactement
fixé.
Enfin, ne peuvent être soumises à limitations budgétaires les
dépenses qui résultent d'engagements antérieurs au vote dubudget
ou de faits indépendants de la volonté des autorités publiques.
Aces trois genres de dépenses correspondent respectivement
les crédits limitatifs, les crédits provisionnels et les crédits évalua-
tifs.
— Les crédits limitatifs sont de droit commun : les dépenses
imputables sur ces crédits doivent se renfermer dans leur montant,
qui ne peut être augmenté que par une nouvelle autorisation
budgétaire. Néanmoins, en cas d'urgence, ils peuvent être complé-
tés par prélèvement sur un crédit ouvert à cet effet au ministre
des finances ou, si ce crédit est insuffisant, par décret d'avance,
sauf ratification par la plus prochaine loi de finances (ord. du 2
janvier 1959, art. 11).
— Les crédits provisionnels sont ouverts pour des dépenses
dont le montant ne peut être exactement déterminé. Les dépenses
imputables sur ces crédits doivent se renfermer dans leur montant,
mais celui-ci peut être réajusté en cours d'année par prélèvement
sur un crédit ouvert à cet effet au ministre des finances ou, en
cas d'urgence, par décret d'avance, sauf ratification par la plus
prochaine loi de finances (ord. du 2 janvier 1959, art. 10).
— Les crédits évaluatifs sont ouverts pour des dépenses qui
résultent de dispositions législatives permanentes ou de conven-
tions approuvées par la loi. Les dépenses imputables sur ces
crédits peuvent les dépasser au besoin, sauf ratification par la loi
qui réglera le budget (ord. du 2 janvier 1959, art. 9).
Al'égard des agents d'exécution du budget, la seule distinc-
tion est entre les crédits limitatifs et provisionnels d'une part, qui
ne peuvent être dépassés, mais seulement complétés, et les crédits
évaluatifs d'autre part, qui peuvent être dépassés sans formalités
s'ils sont insuffisants.
Ladistinction des crédits limitatifs, provisionnels et évaluatifs
n'existe que pour le budget de l'Etat. Les crédits ouverts par les
budgets des autres organismes publics administratifs sont tous
 limitatifs, mais la rigueur de cette règle peut être assouplie de
deux façons :
— les dépenses urgentes ou imprévues s'imputent sur un
crédit ouvert à cet effet, qui est lui-même limitatif ;
— les dépenses résultant d'engagements antérieurs ou de
l'application des lois sont obligatoires et les crédits correspon-
dants, s'ils ne sont pas votés, peuvent être ouverts d'office par
l'administration supérieure.
Les dépenses des établissements publics industriels et com-
merciaux se distinguent en dépenses fixes, incluant notamment
la rémunération du personnel permanent et les dépenses d'investis-
sement, qui s'imputent sur des crédits limitatifs, et dépenses varia-
bles, liées à l'activité qui ne font pas l'objet d'autorisations, mais
de simples prévisions non limitatives.

£ 5. ) LADURÉE DE LA
' UTORISATION
Les autorisations de dépenses données par les budgets des
différents organismes publics ne sont valables que pour la durée
d'exécution de ces budgets. Cette durée constitue l'exercice (v.
ci-après, chap. 6, sect. 1). Les crédits ouverts pour les dépenses
d'un exercice ne peuvent être utilisés pour les dépenses d'un
autre exercice.
En principe, le budget est annuel. L'exercice devrait donc
coïncider avec l'année civile (ord. du 2 janvier 1959, art. 2,
deuxième alinéa). Mais les dépenses publiques s'exécutent suivant
une procédure qui ne peut pas toujours être contenue tout entière
dans le cadre de l'année. Des assouplissements sont donc nécessai-
res :
— Des dates antérieures au début ou postérieures à la fin
de l'année civile sont fixées pour le commencement des actes
initiaux ou l'achèvement des actes finaux de la procédure de
dépense (v. ci-après, sect. 2).
— Les crédits non utilisés à la clôture de l'exercice qui
figurent sur un état annexé à la loi de finances peuvent être
reportés à l'exercice suivant (ord. du 2 janvier 1959, art. 17).
— Les autorisations budgétaires relatives aux dépenses qui
se font sur plusieurs années, comme les grands travaux publics,
sont distinguées en autorisations d'engagement, valables sans
limite de tempsjusqu'à ce qu'elles aient été utilisées ou expressé-
ment annulées, et crédits de paiement, annuels, mais reportables
s'ils n'ont pas été utilisés (ord. du 2janvier 1959, art. 12 et 17).
La même distinction existe dans les budgets des établisse-
ments publics nationaux (décret du 29 déc. 1962, art. 168 et 205).
Elle a été étendue aux budgets des collectivités locales et des
établissements publics locaux par la loi du 6février 1992 (art. 50).

6. LASANCTION DU DÉFAUT DA
' UTORISATION
Les limitations relatives à l'objet, au montant et à la durée
des autorisations budgétaires ont effets à l'égard des agents d'exé-
cution du budget, mais non à l'égard des personnes extérieures
à l'administration, qui le plus souvent n'ont pu en avoir connais-
sance. Le dépassement de ces limitations ne peut donc réagir sur
la validité des actes juridiques qui intéressent ces personnes. La
sanction de la méconnaissance des règles du droit budgétaire est
autre : c'est la responsabilité personnelle des agents qui ont exé-
cuté les opérations non autorisées (v. ci-après, chap. 10).

B. L'ORIGINE DES DETTES PUBLIQUES

Les autorisations budgétaires n'ouvrent que la faculté de faire
des dépenses ; elles ne créent pas d'obligation de dépenser. Les
dépenses publiques, si elles ont pour condition de forme le vote
du budget, ont pour condition de fond l'existence de dettes des
organismes publics.
La nécessité de l'existence de dettes comme fondement des
dépenses publiques n'est que l'application du principe général
selon lequel «tout paiement suppose une dette », exprimé en droit
privé par l'article 1235 du Code civil et rappelé en comptabilité
publique par le décret du 29 décembre 1962, aux termes duquel
les actes successifs de la procédure de dépense ont pour objet
«de vérifier la réalité de la dette » (art. 30), de «donner l'ordre
de payer la dette » (art. 31), enfin de «libérer l'organisme public
de sa dette » (art. 33).
 Les dettes des organismes publics ont deux origines, que
distingue le décret du 29 décembre 1962 (art. 29), qui définit
l'engagement, acte initial de la procédure de dépense, comme
«l'acte par lequel un organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle résultera une charge » :
— une origine volontaire : les actes juridiques par lesquels
les organismes publics se créent des obligations ;
— une origine involontaire : les faits créateurs d'obligations
à la charge des organismes publics, que ceux-ci ne font que
constater.

1. LES ACTES GÉNÉRATEURS DE DETTES

Les dettes volontaires des organismes publics résultent de
décisions ou délibérations, actes unilatéraux, ou de contrats, actes
bilatéraux.
a. Les décisions ou délibérations
Les principales décisions ou délibérations génératrices de
dettes publiques sont les nominations de fonctionnaires ou agents
publics, qui entraîneront obligation de les rémunérer, les expro-
priations ou réquisitions, qui entraîneront obligation d'indemniser,
les concessions d'allocations, les octrois de subventions ou de
garanties.
b. Les contrats
Les principaux contrats générateurs de dettes publiques sont
les marchés publics, définis comme «les contrats passés par les
collectivités publiques en vue de la réalisation de travaux, fournitu-
res ou services » (C. des marchés, art. 1er).
duresLes
: marchés publics peuvent être passés suivant trois procé-
— L'adjudication consiste à mettre en concurrence les sou-
missionnaires et à traiter avec celui d'entre eux qui propose le
prix le plus bas.
— L'appel d'offres consiste à établir de mêmela concurrence
entre les soumissionnaires ; mais l'administration se réserve de
 comparer leurs offres et de traiter avec tel d'entre eux que bon
lui semble.
— Les marchés de gré à gré, dits àprésent marchés négociés,
sont conclus librement par l'administration, tant pour le choix du
cocontractant que pour le prix.
La règle était autrefois que les marchés devaient être passés
par adjudication, sauf dérogations expressément autorisées. L'ad-
ministration a présentement toujours le choix entre l'adjudication
et l'appel d'offres, et c'est en fait cette deuxième procédure qui
est la plus pratiquée. Au contraire, les marchés ne peuvent être
passés de gré àgré que dans les cas expressément et limitativement
prévus.
Il peut être traité sans marchés préalables, sur simples com-
mandes, pour les travaux, fournitures ou services dont le montant
n'excède pas 300 000 F ou, s'il s'agit de contrats permanents,
300 000 F par an (décret du 3 juillet 1990).
L'administration peut conclure des contrats autres que les
marchés, par exemple pour l'embauche d'agents temporaires, pour
l'acquisition amiable d'immeubles oupour l'octroi de subventions
ou de garanties subordonnées à l'accomplissement d'obligations
imposées aux bénéficiaires.

2. LES FAITS GÉNÉRATEURS DE DETTES

Les dettes involontaires des organismes publics sont celles
qui résultent d'actions ou omissions qui engagent la responsabilité
de ces organismes envertu dudroit international, dudroit adminis-
tratif ou du droit civil.

Section2 La procédure générale d'exécution

des dépenses publiques
La procédure générale d'exécution des dépenses publiques
comprendquatre opérations successives : l'engagement, la liquida-
tion, l'ordonnancement et le paiement (décret du 29 déc. 1962,
art. 28).
£ A. LE ' NGAGEMENT
L'engagement n'est pas un acte d'exécution des dépenses
publiques : il en est l'acte d'origine. C'est, on vient de le voir,
l'acte juridique ou le fait matériel d'où résultent les dettes des
organismes publics, causes de leurs dépenses.
Outre cet engagement juridique, la comptabilité publique
connaît un engagement comptable, qui consiste à réserver les
crédits nécessaires à l'acquittement de ces dépenses.
Lorsque les organismes publics s'engagent volontairement,
l'engagement comptable précède l'engagement juridique et en
assure la conformité aux autorisations budgétaires. Lorsque les
organismes publics se trouvent involontairement engagés, l'enga-
gement juridique est réalisé avant l'engagement comptable, par
lequel en est seulement tirée la conséquence.
7 AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR ENGAGER
LES DÉPENSES
L'engagement juridique peut avoir pour auteurs non seule-
ment les ordonnateurs, mais d'autres représentants des organismes
publics. Ainsi, des dépenses peuvent résulter de dispositions
législatives, telles que celles qui instituent des pensions ou des
allocations. Surtout, la plupart des décisions administratives sont
génératrices de dettes : administrer, c'est dépenser. L'engagement
involontaire peut résulter d'actions ou omissions de tous les agents
publics.
Aucontraire, l'engagement comptable est nécessairement fait
par les ordonnateurs.
* 2." FORMES DE LE
' NGAGEMENT
Les engagements de dépenses de l'Etat sont soumis au visa
ouàl'avis préalable des contrôleurs financiers (v. ci-après, chap. 8,
sect. 1).
£ 3. DÉLAI DE LE
' NGAGEMENT
Les dépenses ordinaires de l'Etat autres que les dépenses de
personnel peuvent être engagées avant l'ouverture de l'exercice,
dès le 1er novembre, dans la limite du quart des crédits ouverts
aux mêmes fins par le budget alors en cours d'exécution (décret
du 14 mars 1986, art. 8) ; en revanche, ces mêmes dépenses ne
peuvent plus être engagées après le 30 novembre précédant la
clôture de l'exercice (même décret, art. 5).
Les dépenses d'investissement de l'Etat et des établissements
publics nationaux peuvent être engagées en vertu d'autorisations
de programme valables sans limite de temps (ord. du 2 janvier
1959, art. 12 ; décret du 29 déc. 1962, art. 168 et 205) ; le même
régime a été étendu aux collectivités locales et des établissements
publics locaux par la loi du 6février 1992 (art. 50).
Les autres dépenses publiques ne peuvent être engagées ni
avant le début, ni après la fin de l'année civile.

B. LA LIQUIDATION
L'engagement crée ou constate les obligations des organismes
publics d'où résulteront éventuellement leurs dettes, mais ces
dettes elles-mêmes n'existent qu'à partir de l'exécution de ces
obligations et dans la mesure de cette exécution : c'est la règle,
autrefois posée par le décret du 31 mai 1862 (art. 10), selon
laquelle «aucun paiement ne peut être effectué que pour l'acquit-
tement d'un servicefait ». La liquidation a pour objet de vérifier,
après cette exécution, la réalité des dettes publiques et d'en arrêter
le montant (décret du 29 déc. 1962, art. 30).
— Laconstatation des dettes consiste à s'assurer de la réalité
des faits sur lesquels sont fondés les droits des créanciers, mais
aussi de leur conformité aux actes d'engagement : ainsi, les créan-
ces des entrepreneurs et fournisseurs résultent de la constatation
de l'exécution des travaux ou de la livraison des fournitures, mais
aussi de leur conformité aux stipulations des marchés.
— La liquidation proprement dite consiste, à partir des cons-
tatations faites, à calculer le montant des dettes publiques : ainsi,
la liquidation des dépenses de travaux ou de fournitures consiste
à multiplier les quantités constatées par les prix unitaires qui
résultent des stipulations des marchés ou des barèmes auxquels
ces stipulations renvoient, ajustés, s'il y a lieu, en exécution des
clauses de révision. Des droits primitifs ainsi calculés, on déduit
 les avances ou acomptes déjà versés (v. ci-après, sect. 3, A.) afin
de fixer le montant net des dépenses à payer.
Ces deux opérations sont complémentaires : c'est pourquoi
le règlement général les comprend dans une même disposition.
La liquidation, au sens strict, ne désigne que la seconde.

[ 1.1 AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR LIQUIDER

LES DÉPENSES
Laliquidation des dépenses publiques est attribuée aux ordon-
nateurs (décret du 29 déc. 1962, art. 5).
Néanmoins, cette attribution n'est pas exclusive.
— Les opérations matérielles de constatation et de liquida-
tion peuvent être faites par des agents publics qui ne sont pas
ordonnateurs : ainsi, les procès-verbaux de réception des travaux
sont dressés par des vérificateurs ; la réception des fournitures
peut être attestée par des garde-magasin. Mais les certifications
ainsi établies ne sont opposables à l'administration qu'après qu'el-
les ont été approuvées par les ordonnateurs.
— Les opérations matérielles de calcul qui sont nombreuses
et répétitives peuvent être exécutées par des ordinateurs.
— Les dépenses payables sans ordonnancement sont liqui-
dées par les comptables assignataires (v. ci-après, sect. 3, B.).
— Les décisions sur l'existence et le montant des dettes
publiques sont nécessairement prises par les ordonnateurs, mais
les créanciers dont les prétentions ont été rejetées peuvent recourir
aux tribunaux administratifs ou judiciaires, qui liquident alors
définitivement ces dettes.

2. jt FORMES DE LALIQUIDATION
La liquidation des dépenses publiques peut être faite suivant
trois procédures :
— Les créanciers peuvent prendre l'initiative de la liquida-
tion, en présentant à l administration les factures, mémoires et
autres décomptes qui établissent l'objet et le montant de leurs
créances. L administration vérifie ces décomptes, les rectifie s'il
y a lieu et arrête le montant des sommes dont elle se reconnaît
débitrice : c'est la règle pour les marchés de fournitures et de
services.
— La constatation des droits et la liquidation, au sens strict,
peuvent être faites contradictoirement entre l'administration et les
créanciers : c'est la règle pour les marchés de travaux. La liquida-
tion ainsi arrêtée d'un commun consentement ne peut plus être
remise en question, ni par les entrepreneurs, ni par l'administra-
tion, si ce n'est pour erreur, omission, faux ou double emploi.
— Enfin la liquidation peut être faite d'office par l'adminis-
tration, au vu des actes et pièces qui sont en sa possession : c'est
la règle pour les dépenses de personnel.
3. DÉLAI DE LALIQUIDATION
La liquidation ne devenant définitive qu'après approbation
des ordonnateurs, elle est en général immédiatement suivie de
l'ordonnancement et renfermée dans le même délai (v. ci-après,
C.).

C. LO
' RDONNANCEMENT
La liquidation rend les dettes publiques certaines, mais elle
n'a pas force exécutoire. Celle-ci résulte de l'ordonnancement,
qui est l'acte administratif donnant l'ordre de payer ces dettes
(décret du 29 déc. 1962, art. 31).
1. AUTORITÉS COMPÉTENTES POUR ORDONNANCER
LES DÉPENSES
L'ordonnancement est une attribution exclusive des ordonna-
teurs (décret du 29 déc. 1962, art. 5 et 32). Sa qualification
d'acte administratif exclut notamment qu'il puisse être fait par
les tribunaux, qu'ils soient administratifs ou judiciaires.
Toutefois, si les ordonnateurs refusent d'ordonnancer des
dépenses de l'Etat résultant de décisions de justice devenues
définitives dans le délai de quatre mois à compter de la notification
de ces décisions, ces dépenses sont payées sans ordonnancement,
au vu de ces décisions (loi du 16 juillet 1980, art. le').
 Les dettes échues et exigibles des organismes publics
secondaires que les ordonnateurs de ces organismes ont refusé
d'ordonnancer peuvent être ordonnancées d'office par l'adminis-
tration supérieure.
Certaines dépenses peuvent être payées avant ordonnance-
ment ou sans ordonnancement (v. ci-après, sect. 3, B. et C.).

£ 2.' FORMES DE LO ' RDONNANCEMENT

Les ministres, ordonnateurs principaux de l'Etat, émettent
des ordonnances de paiement, qui sont soumises au visa des
contrôleurs financiers (v. ci-après, chap. 8, sect. 1). Les ordonna-
teurs secondaires de l'Etat et les ordonnateurs des autres organis-
mes publics émettent des mandats de paiement.
Les ordonnateurs des établissements publics industriels et
commerciaux peuvent, au lieu d'émettre des mandats, viser les
factures, mémoires ou relevés (décret du 29 déc. 1962, art. 207).

£ 3.: DÉLAI DE LO ' RDONNANCEMENT

L'engagement, l'exécution des travaux, fournitures ou servi-
ces et la liquidation devant précéder l'ordonnancement, celui-ci ne
peut pas toujours être fait avant la fin de l'année civile. L'exercice
comprend donc un délai complémentaire permettant l'émission
des ordonnances ou mandats qui se rapportent à des dettes nées
durant l'année qui vient de se terminer. Ce délai va jusqu'au 10
janvier, en ce qui concerne l'Etat (décret du 14 mars 1986, art.
9, mod. par le décret du 26 déc. 1996, art. 2), jusqu'au 31 janvier,
en ce qui concerne les collectivités locales (décrets du 15 sept.
1980), et jusqu'au dernier jour de février, en ce qui concerne les
établissements publics nationaux (décret du 29 déc. 1962, art.
169 et 207). Ce délai expiré, les dépenses doivent être ordonnan-
cées sur l'exercice qui vient de s'ouvrir.

jt D.)LE PAIEMENT
Les ordonnances et mandats émis par les ordonnateurs sont
adressés par eux aux comptables, qui sont seuls chargés du paie-
ment des dépenses (décret du 29 déc. 1962, art. 11).
 Avant de procéder au paiement, les comptables s'assurent,
sous leur responsabilité, que les conditions nécessaires à l'exécu-
tion régulière des dépenses publiques sont réalisées.
1. CONTRÔLE DES DÉPENSES
Les contrôles que les comptables sont tenus d'exercer avant
le paiement des dépenses publiques sont définis par le règlement
général sur la comptabilité publique (décret du 29 déc. 1962, art.
12 et 13).
— Le contrôle de la qualité des ordonnateurs est préparé
par l'accréditement de ceux-ci auprès des comptables, qui met
ces derniers en état de rapprocher les signatures apposées sur les
pièces de dépenses de celles qui ont été déposées. Cette identifica-
tion faite, il reste à vérifier que les signataires étaient bien les
ordonnateurs auxquels les crédits avaient été ouverts.
— Le contrôle de la disponibilité des crédits et de l'exacte
imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent vise
à faire respecter les limites posées par les autorisations budgétaires
(v. ci-avant, sect. 1). Ce contrôle a déjà été exercé sur les ordon-
nances des ministres par les contrôleurs financiers, qui l'ont attesté
par leur visa (décret du 29 déc. 1962, art. 102) ; les trésoriers-
payeurs généraux doivent encore s'assurer que les mandats émis
par les ordonnateurs secondaires se contiennent dans la limite
des crédits qui leur ont été délégués. Les comptables des autres
organismes publics sont dépositaires d'une expédition du budget
voté et assurent donc eux-mêmes la totalité de ce contrôle.
— Le contrôle de l'intervention des autres contrôles préala-
bles vise à s'assurer que les engagements et les ordonnancements
ont bien été soumis à ces contrôles et notamment, en ce qui
concerne les dépenses de l'Etat, au visa ou à l'avis des contrôleurs
financiers ; mais les comptables n'ont pas à refaire eux-mêmes
ces contrôles.
— Lecontrôle de lajustification duservicefait et de l'exacti-
tude des calculs de liquidation vise à faire respecter la règle selon
laquelle les dépenses nepeuvent être faites quepourl'acquittement
de dettes (v. ci-avant, sect. 1, B.). Les pièces justificatives à
produire à l'appui des ordonnances oumandats sont énoncées dans
des nomenclatures arrêtées par le ministre des finances (décret du
29 déc. 1962, art. 47). Les énonciations contenues dans ces pièces
doivent établir l'existence et le montant des dettes à payer.
— Le contrôle de l'application des règles de prescription
sanctionne le retard des créanciers à faire valoir leurs droits. Les
créances prescrites ne peuvent être payées, sauf relèvement de
forclusion (v. ci-après, sect. 5, B.).
— Le contrôle de la validité dupaiement consiste à s'assurer
que les bénéficiaires des dépenses désignés par les ordonnateurs
sont les créanciers eux-mêmes ou leurs représentants légaux, judi-
ciaires ou conventionnels (décret du 29 déc. 1962, art. 35). Les
oppositions au paiement doivent être signifiées aux comptables
assignataires (même décret, art. 36).
Si ces contrôles révèlent des irrégularités, les comptables
suspendent le paiement et en donnent avis motivé aux ordonna-
teurs pour que ceux-ci fassent les régularisations nécessaires
(décret du 29 déc. 1962, art. 37).
Lorsque les comptables ont suspendu le paiement, les ordon-
nateurs peuvent, sous leur responsabilité, les requérir par écrit
d'y procéder (décret du 29 déc. 1962, art. 8). Les comptables
défèrent sans délai aux ordres de réquisition, mais les adressent
au ministre des finances, qui les transmet au procureur général
près la Cour des comptes ; les comptables des collectivités locales
et des établissements publics locaux les adressent aux chambres
régionales des comptes. La réquisition ne peut être utilisée pour
surmonter les refus de paiement qui seraient fondés sur l'insuffi-
sance de crédits, le défaut de visa ducontrôleur financier, l'absence
de justification du service fait, le manque de fonds disponibles
ou l'invalidité du paiement.
2. PAIEMENT
Si les comptables, après contrôle, reconnaissent les dépenses
commerégulières (« bonnes à payer »), ils les constatent en écritu-
res et procèdent au paiement proprement dit, qui est « l'acte par
lequel l'organisme public s'acquitte de sa dette » (décret du 29
déc. 1962. art. 33).
Le paiement est fait soit par les comptables eux-mêmes, soit
par leurs subordonnés ou leurs correspondants, agissant pour leur
compte et sous leur responsabilité.
a. Bénéficiaires du paiement
Le paiement doit être fait aux créanciers eux-mêmes ou à
leurs représentants légaux, judiciaires ou conventionnels (C. civil,
art. 1239 ; décret du 29 déc. 1962, art. 35). Lorsqu'il a été sus-
pendu par l'opposition de tiers et que cette opposition n'a pas
été discutée en justice par les créanciers originaires, il est alors
fait non à ceux-ci, mais aux opposants.

b. Compensation
Lorsque les organismes publics se trouvent être créanciers
de leurs créanciers, il se produit une compensation qui éteint leurs
dettes à concurrence de leurs créances (C. civil, art. 1289). La
compensation ayant lieu de plein droit dès que les créances et
les dettes mutuelles sont liquides et exigibles, elle peut être oppo-
sée soit par les ordonnateurs, lors de la liquidation, soit par les
comptables, lors du paiement. Il n'y a pas pour autant contraction
de recettes et de dépenses : les unes et les autres sont enregistrées
pour leur montant intégral, mais seule la différence est décaissée.

c. Modes de paiement
Les modes de règlement des dépenses publiques sont fixés
par le décret du 4 février 1965.
— Le règlement par virement est obligatoire pour toutes les
dépenses qui excèdent 5000 F (arrêté du 23 juillet 1991).
— Les dépenses de l'Etat qui ne sont pas réglées par virement
sont payées par chèques sur le Trésor. Les dépenses des autres
organismes publics sont payées par chèques sur les comptes au
Trésor ouverts à ces organismes. Les établissements publics autori-
sés à avoir des comptes bancaires peuvent payer leurs dépenses
par chèques tirés sur ces comptes.
— Les dépenses publiques qui ne sont réglées ni par vire-
ment, ni par chèques, sont payées soit par cartes bancaires, soit
par mandats-cartes postaux, soit en numéraire.
— Les dépenses des services et établissements publics indus-
triels et commerciaux peuvent être réglées par remise d'effets de
commerce.
 Délai du paiement
Les dépenses del'Etat peuvent être payéesjusqu'au 15janvier
de l'année suivant celle sur le budget de laquelle elles s'imputent
par tous les comptables ; jusqu'au 30 janvier par les comptables
désignés par le ministre des finances, et jusqu'au 7 février par
l'agent comptable central du Trésor (décret du 14 mars 1986,
art. 9, mod. par le décret du 26 déc. 1996, art. 2). Les dépenses
des collectivités locales peuvent être payées jusqu'au 31 janvier
(décrets du 15sept. 1980). Les dépenses des établissements publics
nationaux peuvent être payées jusqu'au dernier jour de février
(décret du 29 déc. 1962, art. 169 et 207). Ces délais expirés,
elles sont imputées sur les crédits de l'exercice courant, jusqu'à
échéance de la prescription (v. ci-après).
9. Trop-payés
Les paiements faits par les organismes publics en excédent
de leurs dettes leur ouvrent l'action en répétition de l'indu
(C. civil, art. 1235).
Si les bénéficiaires des trop-payés sont encore créanciers
des mêmes organismes publics, l'apurement peut être fait par
compensation (v. ci-avant). Sinon, les ordonnateurs émettent des
ordres de reversement qui, à défaut d'exécution volontaire, sont
rendus exécutoires (v. ci-avant, chap. 3, sect. 2). Le recouvrement
des sommes indûment payées aux entrepreneurs et fournisseurs
de fEtat est poursuivi au moyen d'arrêtés de débet.
Si le remboursement a lieu avant la clôture de l'exercice au
cours duquel la dépense avait été indûment payée, il justifie le
rétablissement des crédits consommés àtort ; dans le cas contraire,
il s'impute en recette de l'exercice courant.
L'action en répétition des trop-payés se prescrit par trente
ans (C. civil, art. 2227 et 2262).
Section3 Les procédures spéciales d'exécution
des dépenses publiques

A. LES DÉPENSES PAYABLES AVANT LIQUIDATION

L'exécution des marchés publics exige fréquemment de la
part des entrepreneurs ou fournisseurs des débours importants
(achats de matières premières ou de machines, salaires) qui peu-
vent s'étendre sur toute la durée d'exécution. Or la règle du
service fait (v. ci-avant, sect. 2, B.) ne permet la liquidation et
le paiement des dépenses publiques, qui mettront les cocontrac-
tants de l'administration en état de couvrir les frais qu'ils ont
exposés, qu'après cette exécution achevée. Entre le respect de la
règle et les nécessités pratiques, des accommodements ont dû
être trouvés, sous forme d'avances et d'acomptes (décret du 29
déc. 1962, art. 33, troisième alinéa).

1, LES AVANCES
Les avances sont des versements faits avant toute exécution
des marchés. Elles constituent des exceptions à la règle du service
fait.
— Les avancesforfaitaires sont versées pour l'exécution des
marchés d'un montant supérieur à 300 000 F. Leur taux est de
5 % du montant des marchés ou, si ceux-ci doivent s'exécuter
sur plus d'un an, de 5 %des travaux à réaliser ou des fournitures
à livrer dans les douze premiers mois (C. des marchés, art. 154
et 336).
— Les avances surfrais réels exposés par les cocontractants
pour les opérations préparatoires à l'exécution des travaux ou à
la fabrication des fournitures peuvent leur être versées dans la
limite de ces frais, dûment justifiés (C. des marchés, art. 155 et
337).
En l'absence de service fait, les avances ne sont pas des
dépenses définitives. Elles sont apurées au fur et à mesure de
l'exécution des marchés, par retenue sur les paiements partiels
successifs (v. ci-après) ou sur le paiement du solde.
2. LES ACOMPTES
Les acomptes sont des paiements partiels faits au cours de
)exécution des marchés. Ils constituent de simples aménagements
a la règle du service fait.
Les acomptes doivent être versés en cours d'exécution des
marchés d'une durée supérieure à trois mois, au fur et à mesure
de l'exécution des travaux ou de la livraison des fournitures
(C. des marchés, art. 162).
Les acomptes, correspondant àdes services faits, sont bien des
dépenses, mais ces dépenses, payées sur une liquidation provisoire,
peuvent être révisées jusqu'à la liquidation définitive (C. des
marchés, art. 170).

B. LES DÉPENSES PAYABLES AVANT

ORDONNANCEMENT
Les dépenses publiques urgentes ou modiques peuvent être
payées sans ordonnancement préalable, soit par les comptables,
soit par des agents administratifs habilités à cette fin, sur des
avances de trésorerie qui seront ultérieurement apurées par ordon-
nancement dans la forme ordinaire.
1. LES PAIEMENTS SUR AVANCES
PAR LES COMPTABLES
Les dépenses publiques urgentes dont la liste est fixée par
le ministre des finances peuvent, dans la limite des crédits disponi-
bles. être payées par les comptables sans ordonnancement préala-
ble. sous réserve d'ordonnancement ultérieur qui transformera
ces décaissements en dépenses définitives. Ainsi sont notamment
réglés les t'rais de poursuites pour le recouvrement des recettes,
les frais de mission, les rémunérations à la journée, à l'heure ou
a la vacation.

2. LES RÉGIES DA
' VANCES
Les régisseurs d'avances sont des agents de l'administration
active chargés de payer certaines dépenses publiques pour le
compte et sous le contrôle des comptables (décret du 29 déc.
1962, art. 18).
Sont seuls payables par régie, sauf dérogations consenties
par le ministre des finances, les traitements des fonctionnaires
qui entrent en service ou le quittent en cours de mois, les salaires
des agents payés à l'heure ou à la vacation, les frais de mission,
les secours urgents et les menues dépenses de matériel.
Les comptables font aux régisseurs des avances de trésorerie.
Sur ces avances, les régisseurs, au vu des justifications présentées
par les créanciers, paient les dépenses dans les mêmes formes
que les comptables. Dans le délai d'un mois au plus, ils remettent
les pièces justificatives de ces dépenses soit aux ordonnateurs
dont ils relèvent, soit aux comptables. Au vu de ces justifications,
les ordonnateurs émettent des ordonnances ou mandats en exécu-
tion desquels les comptables reconstituent les avances, à concur-
rence des dépenses reconnues régulièrement payées.

C. LES DÉPENSES PAYABLES SANS

ORDONNANCEMENT
La liquidation des dépenses est essentiellement affaire de
constatation et de calcul (v. ci-avant, sect. 2, B.). Lorsqu'elle porte
sur de multiples dépenses de même nature qui se reproduisent à
intervalles réguliers, il est expédient de faire exécuter les calculs
en série par des ordinateurs.
Si le contrôle de ces dépenses par les comptables avait lieu,
comme dans la procédure ordinaire, postérieurement à la liquida-
tion, la découverte d'erreurs ou d'irrégularités contraindrait à
refaire tous les calculs de la série. Il faut donc que ce contrôle
s'exerce sur les éléments de la liquidation avant exécution des
calculs par les ordinateurs.
Dès lors que les éléments de la liquidation fournis par les
ordonnateurs ont été vérifiés par les comptables avant d'être trai-
tés, la liquidation commande nécessairement et exactement le
paiement. L'ordonnancement, qui, dans la procédure ordinaire,
intervient entre l'une et l'autre, peut être supprimé, l'envoi des
justifications par les ordonnateurs aux comptables équivalant à
l'ordre de payer les dépenses. En outre, les ordinateurs peuvent
ainsi être utilisés pour éditer les titres de paiement.
 La liste des dépenses payables sans ordonnancement est arrê-
tée par le ministre des finances (décret du 29 déc. 1962, art. 31,
deuxième alinéa). D'abord appliquée au service des emprunts,
puis aux pensions, cette procédure a été étendue aux traitements
et salaires des fonctionnaires et agents civils de l'Etat. Il n'est
pas douteux qu'elle s'étendra encore. Au terme de cette évolution,
la liquidation, au sens strict de calcul des dettes, deviendrait une
attribution de droit commun des comptables.

| D.) LES AUTRES PROCÉDURES SPÉCIALES

— Les fonds destinés aux dépenses des pouvoirs publics,
imputées sur le titre II du budget général, sont versés chaque
mois d'avance, sur ordonnances du ministre des finances, au
président de la République, aux questeurs des deux chambres du
Parlement et au président du Conseil constitutionnel, qui les font
gérer par un préposé personnel ou par de simples caissiers.
— Lesfonds spéciaux (« fonds secrets ») sont mis, sur ordon-
nances du premier ministre, à la disposition des ministres habilités,
qui les gèrent eux-mêmes ou les font gérer par leurs préposés.
— Les commandants des navires de la marine nationale sont
autorisés à émettre des traites de la marine, en échange desquelles
les comptables ou les correspondants du Trésor à l'étranger leur
remettent les fonds nécessaires aux dépenses courantes.

Section4 Le contentieux des dépenses publiques

Lecontentieux des dépenses publiques porte soit sur les dettes
des organismes publics, soit sur la procédure d'exécution des
dépenses.

' A.) LE CONTENTIEUX DES DETTES PUBLIQUES

Les actions contentieuses relatives à l'existence, au montant
ou à 1exigibilité des dettes qui fondent les dépenses des organis-
mes publics sont régies, suivant la nature de ces dettes, par le
droit administratif ou par le droit civil. On n'examinera ici que
les conditions d'exercice de ces actions.

1. JUGES COMPÉTENTS
Les actions tendant à faire déclarer l'Etat ou les autres orga-
nismes publics débiteurs sont en principe de la compétence des
tribunaux administratifs. Mais la loi ou la jurisprudence admettent
dans de nombreux cas la compétence des tribunaux judiciaires.
Sur la répartition de compétence entre les deux ordres, on consul-
tera les traités et manuels de droit administratif.

2. FORMALITÉS PRÉALABLES
Les actions portées devant les tribunaux administratifs tendant
à faire déclarer les organismes publics débiteurs doivent être
précédées deréclamations auxreprésentants légaux deces organis-
mes, qui ont seuls qualité, comme ordonnateurs, pour liquider
leurs dettes ou refuser de les liquider. Les actions ne peuvent
être introduites qu'après le rejet deces réclamations oul'expiration
du délai imparti pour y statuer. Sont exceptées de cette règle les
actions nées de dommages de travaux publics.
Les actions portées devant les tribunaux judiciaires ne sont
pas subordonnées à des réclamations préalables.
3. LES TRANSACTIONS
Les actions contentieuses relatives à l'existence, au montant
ou à l'exigibilité des dettes publiques peuvent être prévenues ou
terminées par des transactions entre les organismes publics et
leurs créanciers, qui ont l'autorité de la chose jugée (C. civil,
art. 2052).

B. LE CONTENTIEUX DE LE
' XÉCUTION
DES DÉPENSES
Les tribunaux, qu'ils soient administratifs ou judiciaires, ne
peuvent que reconnaître et liquider les dettes des organismes
publics. Ils sont incompétents pour ordonner ou autoriser l'exécu-
tion des dépenses.

1. LIMITATION DES ACTIONS CONTENTIEUSES CONTRE

LES REFUS DE' XÉCUTION
L'exécution des dépenses publiques est régie par les règles
de la comptabilité publique, lesquelles, comme on l'a vu, sont
distinctes du droit qui régit les obligations des organismes publics
envers les personnes étrangères à l'administration. Le refus ou
le retard d'exécution des dépenses fondé sur l'application de ces
règles ne peut être surmonté par un recours aux tribunaux.
Ace principe, la loi du 16juillet 1980 a institué une impor-
tante dérogation. Les condamnations pécuniaires prononcées à la
charge de l'Etat par des décisions de justice devenues définitives
qui n'auraient pas été ordonnancées dans les quatre mois àcompter
de la notification de ces décisions sont payées sans ordonnance-
ment. sur simple présentation de ces décisions aux comptables
payeurs.
De plus, pour toutes les dépenses publiques, les retards d'or-
donnancement ou de paiement reconnus injustifiés donnent lieu
à l'allocation d'intérêts moratoires, et même d'indemnités com-
pensatoires. si les créanciers établissent que le retard leur a causé
un préjudice que les intérêts moratoires ne suffisent pas à réparer.

2. PROHIBITION DES VOIES DE

' XÉCUTION FORCÉE
Les créanciers des organismes publics, même si leurs créances
ont été reconnues par justice, ne peuvent les recouvrer par les
\oics d'exécution du droit commun, et les tribunaux, qu'ils soient
administratifs oujudiciaires, ne peuvent autoriser le recouvrement
forcé de ces créances.
Cette prohibition s'explique par deux raisons. D'une part,
l'exécution forcée ne peut se faire qu'avec le concours de la
force publique, qui n'appartient qu'à l'Etat : l'utiliser serait donc
l opposer à lui-même. D'autre part, la saisie des deniers ou autres
biens publics empêcherait le fonctionnement de services d'intérêt
général pour la satisfaction des intérêts particuliers des créanciers.
 qu'il est préférable de faire attendre, sauf à les indemniser pour
le retard.
Cette prohibition, absolue pour l'Etat, qui ne peut être
contraint que par d'autres Etats, est susceptible d'exceptions en
ce qui concerne les autres organismes publics, qui ne sont pas,
comme lui, souverains. On a vu que l'administration supérieure
pouvait se substituer à leurs organes propres pour assurer l'acquit-
tement de leurs dettes échues et exigibles, par inscription d'office
des crédits nécessaires (v. ci-avant, sect. 1, B.) et mandatement
d'office (v. ci-avant, sect. 2, C.). Mais ces moyens de contrainte
restent purement administratifs, et le refus de les exercer, lorsqu'il
est fondé sur la situation financière de ces organismes, ne peut
être discuté par la voie contentieuse.

Section5 L'extinction des dettes publiques

non payées
Les dettes des organismes publics sont ordinairement éteintes
par le paiement des sommes dues à leurs créanciers. Toutefois,
elles peuvent aussi l'être sans paiement, par abandon des créances
ou par prescription.

A. LES REMISES ET TRANSACTIONS

Les créanciers des organismes publics peuvent consentir à
ceux-ci remise gracieuse totale ou partielle de leurs dettes. Ces
remises portent le plus souvent sur les créances de l'Etat sur
d'autres Etats ou sur les organismes publics secondaires. Les cas
inverses sont fort rares.
Les transactions par lesquelles les organismes publics et leurs
créanciers préviennent ou terminent des discussions contentieuses
(v. ci-avant, sect. 4, A.) comportent généralement réduction des
créances originairement prétendues.

B. LAPRESCRIPTION
L'Etat et les autres organismes publics, soumis à la prescrip-
tion pour leurs créances, peuvent l'opposer à leurs dettes. Néan-
 moins, le régime de cette prescription est défini par des disposi-
tions légales distinctes et pour partie différentes de celles du droit
civil, présentement portées par la loi du 31 décembre 1968.

[ 1.) CHAMP D'APPLICATION

Laprescription édictée par la loi du 31 décembre 1968 s'appli-
que aux dettes de l'Etat, des collectivités locales et des établisse-
ments publics nationaux et locaux auxquels sont affectés des
comptables publics, c'est-à-dire de tous les organismes publics,
au sens du règlement général sur la comptabilité publique (v. ci-
avant, chap. 1, sect. 1). Au contraire, la prescription des dettes
des entreprises publiques qui n'ont pas la forme d'établissements
publics est régie par le droit civil ou commercial.
Sont atteintes par la prescription toutes les dettes des organis-
mes publics, quelle qu'en soit la cause, sous la seule réserve des
déchéances particulières édictées par des lois antérieures : ainsi,
les trop-perçus inférieurs à 50 F sont prescrits par trois mois (loi
du 29 déc. 1984, art. 103-III) ; les dépôts et consignations sont
soumis à la prescription trentenaire (loi du 16 avril 1895, art.
43). Au contraire, les droits réels opposables aux organismes
publics sont soumis aux prescriptions de droit commun (C. civil,
art. 2227).

[ 2.1 DÉLAI
Le délai de la prescription est de quatre ans à compter du
premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les
dettes ont pris origine, c'est-à-dire qu'il peut aller de quatre ans
plus un jour à cinq ans moins un jour.
Ce délai est susceptible de suspension et d'interruption.
— Le délai est suspendu, c'est-à-dire qu'il ne court pas ou
cesse de courir à l'égard des créanciers qui peuvent être légitime-
ment supposés ignorer l'existence de leurs créances ou de celles
de leurs auteurs, et de ceux qui sont dans l'impossibilité d'agir par
eux-mêmes ou par leurs représentants, soit à raison d'incapacités
légales, soit à raison de circonstances de force majeure.
— Le délai est interrompu soit par le fait des créanciers,
soit par le fait de l'administration.
 L'interruption du fait des créanciers résulte de toute réclama-
tion ou demande de paiement ou de tout acte introductif d'instance
juridictionnelle relative au fait générateur, à l'existence, au mon-
tant ou à l'acquittement de leurs créances.
L'interruption du fait de l'administration résulte de toute
communication écrite émanée des représentants des organismes
publics débiteurs reconnaissant, même implicitement, leurs dettes,
et de toute émission de moyen de paiement, même partiel, de
ces dettes.
En cas d'interruption, le délai couru est annulé et un nouveau
délai de quatre ans recommence àcourir dupremierjour de l'année
suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'acte interruptif, ou,
s'il s'agit de l'introduction d'une instance juridictionnelle, du
premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la
décision qui a clos cette instance est devenue définitive.
— Enfin, les dettes au paiement desquelles il a été fait oppo-
sition entre les mains des comptables payeurs ne sont plus soumi-
ses à la prescription à partir de cette opposition.
3. EXERCICE
La prescription doit être opposée par les ordonnateurs. Les
comptables doivent refuser de payer les dettes prescrites, mais
ils ne peuvent opposer immédiatement la prescription aux créan-
ciers : ils suspendent le paiement et avertissent les ordonnateurs,
suivant la procédure ordinaire.
Les créanciers peuvent demander, en considération de leur
situation personnelle, à être relevés de la prescription. Le relève-
ment est consenti par le ministre des finances, en ce qui concerne
les dettes de l'Etat, ou par les conseils délibérants des organismes
publics secondaires.
 CHAPITRE 5
LES OPÉRATIONS
DE TRÉSORERIE

Les opérations de trésorerie sont tous les mouvements de

fonds et de valeurs ou de comptes de créances et de dettes des
organismes publics qui ne constituent ni des recettes, ni des dépen-
ses, soit parce qu'ils sont internes à ces organismes et n'affectent
donc pas leur situation envers les autres organismes publics ou
privés ou les particuliers, soit parce qu'ils ont pour contrepartie
un mouvement inverse qui rétablira la situation initiale à terme
plus ou moins éloigné, soit enfin parce qu'ils sont faits pour le
compte d'autres organismes publics ou privés ou de particuliers.
Les opérations de trésorerie sont exécutées par les comptables
soit spontanément, soit sur la demande des personnes intéressées
(décret du 29 déc. 1962, art. 41).
Cesopérations sont décrites àdes comptes distincts des comp-
tes d'exécution des opérations budgétaires. Seul leur solde actif
ou passif est pris en recette ouen dépense aux comptes budgétaires
(décret du 29 déc. 1962, art. 42).

Section 1 La gestion de la trésorerie

La trésorerie des organismes publics est constituée par l'en-
semble des fonds et valeurs dont ils disposent.

LAGESTION DES FONDS

[ 1.J L'UNITÉ DETRÉSORERIE

Les deniers publics se distinguent, suivant les organismes
publics qui en sont propriétaires, en deniers de l'Etat, deniers
départementaux, deniers communaux etc., mais cette distinction
juridique n'apparaît que dans les écritures. Tous les fonds de tous
les organismes publics sont gérés en commun, tant au niveau
national, au sein du Trésor public, qu'au niveau local, dans la
caisse des comptables publics.
a. Le Trésor, caisse unique
Le Trésor public n'a pas de personnalité juridique propre.
C'est un service de l'Etat, chargé de l'exécution de toutes les
opérations financières, budgétaires ou extrabudgétaires, qui com-
portent maniement de fonds. Mais ce service n'opère pas seule-
ment pour le compte de l'Etat : les fonds de tous les organismes
publics sont obligatoirement déposés au Trésor, qui est seul chargé
de leur gestion (ord. du 2janvier 1959, art. 15, sixième alinéa ;
décret du 29 déc. 1962, art. 43).
Toutefois, les fonds des établissements publics nationaux
peuvent, par autorisation du ministre des finances, être déposés
dans des banques (décret du 29 déc. 1962, art. 174, deuxième
alinéa, et 212).
L'unité obligatoire de trésorerie des organismes publics a
des raisons de deux ordres :
— d'une part elle facilite l'aménagement des fonds dans
l'espace, les mouvements pouvant se faire par simples passations
d'écritures, et dans le temps, les variations saisonnières des dispo-
nibilités des différents organismes publics se compensant en partie
(v. ci-après, 2°) ;
— d'autre part elle complète le contrôle que l'Etat exerce
sur les opérations financières des organismes publics secondaires ;
mais elle consolide l'indépendance des organismes publics envers
les puissances financières privées.
b L'unité de caisse des comptables
L'unité de trésorerie des organismes publics se retrouve à
l'échelon local. Tous les fonds détenus par les comptables publics,
quels qu'en soient les organismes propriétaires, sont réunis et
indifféremment employés pour les divers services dont ces comp-
tables sont chargés. Telle est la règle de l'unité de caisse (décret
du 29 déc. 1962, art. 44).
 La règle de l'unité de caisse s'applique à tous les fonds,
sous quelque forme qu'ils soient détenus :
— Chaque comptable ne doit avoir qu'une seule caisse, au
sens strict, qui contient le numéraire en espèces métalliques ou
en billets de banque ; si les nécessités du service imposent une
répartition des fonds entre plusieurs tiroirs ou coffres, ces tiroirs
et coffres ne sont que les éléments d'une seule et même caisse,
et les opérations qui l'affectent doivent être décrites à un seul
et même compte.
— Chaque comptable ne doit avoir qu'un seul compte en
banque, qui pour les comptables de l'Etat est le compte du Trésor
à la Banque de France et pour les comptables propres des autres
organismes publics le compte ouvert à ces organismes au Trésor,
leur banque commune.
Toutefois, les comptables duTrésor àl'étranger et les compta-
bles des établissements publics nationaux peuvent être autorisés
par le ministre des finances à avoir des comptes dans d'autres
banques (décret du 29 déc. 1962, art. 114, deuxième alinéa, 174,
deuxième alinéa, et 212).
— Enfin, chaque comptable ne doit avoir qu'un seul compte
postal.
2. LA
' MÉNAGEMENT DES FONDS
Les recettes publiques et les dépenses publiques ne sont pas
faites en même temps et dans les mêmes lieux. Il faut donc opérer
des ajustements dans l'espace et dans le temps, afin de disposer
partout et toujours des fonds nécessaires.
a. Les mouvements de fonds
L'Etat est le seul organisme public dont l'activité s'étende
.i l'ensemble du territoire. La plupart des mouvements de fonds
ont donc lieu entre ses comptables. Ils s'opèrent par trois voies :
— entre les comptables qui résident dans des villes où exis-
tent des succursales de la Banque de France, par versements,
retraits ou virements imputés au compte du Trésor à la Banque ;
— entre les comptables qui ne résident pas dans des villes
où existent des succursales de la Banque de France, par verse-
ments, retraits ou virements imputés aux comptes de chèques
postaux de ces comptables ;
— exceptionnellement, pour l'alimentation des caisses en
numéraire, par transports de fonds.
b. L'équilibre de la trésorerie
L'équilibre du budget et l'équilibre de la trésorerie sont deux
notions distinctes : alors même que les recettes annuelles égalent
les dépenses annuelles, il se peut qu'au cours de l'année, les
premières soient, suivant les moments, inférieures ou supérieures
aux secondes.
L'unité de trésorerie entre tous les organismes publics fait
que les excédents temporaires des uns compensent les déficits
temporaires des autres. L'Etat gère la caisse commune à son profit
ou à sa charge, suivant les circonstances.
L'Etat dispose en permanence des dépôts au Trésor des autres
organismes publics ; mais il fait en contrepartie aux collectivités
locales des avances mensuelles gratuites sur les impôts locaux à
recouvrer et peut consentir à tous les organismes publics secondai-
res des avances rémunérées pour remédier à l'insuffisance tempo-
raire de leurs fonds.
Les déséquilibres d'ensemble de la trésorerie publique sont
prévenus ou réparés par l'Etat, qui recourt à cet effet aux moyens
de trésorerie externes (v. ci-après, sect. 2, A.).
B. LARÉALISATION DES VALEURS
On a vu que les débiteurs des organismes publics sont admis
dans certains cas à s'acquitter par souscription d'effets à court
terme cautionnés par des tiers agréés par les comptables (v. ci-
avant, chap. 3, sect. 3). Le cautionnement, auquel s'ajoute la res-
ponsabilité pécuniaire personnelle des comptables, donne une
quasi-certitude de recouvrement à l'échéance. La souscription de
ces effets est donc assimilée à un versement effectif et opère
apurement des droits dus, leur réalisation ultérieure n étant plus
qu'une opération de trésorerie.
Cette réalisation peut être faite par deux voies :
- avant l'échéance, ces effets peuvent être présentés à l'es-
compte ; notamment, les obligations souscrites au bénéfice du
Trésor peuvent être escomptées par la Banque de France ,
- à l'échéance, ces effets sont présentés à l'encaissement.
Secoitn2 Les emprunts et les prêts publics
Les emprunts contractés par les organismes publics et les
prêts concédés par ces mêmes organismes sont causes de rentrées
ou de sorties de fonds, mais ont pour contrepartie des dettes ou
des créances dont la réalisation à plus ou moins long terme
rétablira la situation initiale. Si l'on considère séparément ces
mouvements, on y voit des recettes suivies de dépenses ou des
dépenses suivies de recettes ; si l'on considère le lien entre eux,
on y voit des opérations de trésorerie.
Engénéral, la distinction sefait suivant le terme : les emprunts
et les prêts faits et remboursés dans le cadre du même exercice
budgétaire sont considérés comme des opérations de trésorerie ;
les emprunts et les prêts faits sur un exercice et remboursés sur
un autre sont considérés comme des recettes ou des dépenses
«extraordinaires ».
L'ordonnance organique du 2 janvier 1959 s'écarte de ce
modèle : elle range tous les emprunts de l'Etat, même à long
terme, dans les opérations de trésorerie (art. 15, premier alinéa), et
tous les prêts, même les avances à court terme, dans les opérations
budgétaires (art. 6, premier alinéa), lesquelles doivent être en
conséquence distinguées en opérations définitives et opérations
temporaires.
Au contraire, les emprunts et les prêts des autres organismes
publics se distinguent en emprunts et prêts à terme excédant le
cadre de l'exercice, qui sont considérés comme des recettes et
des dépenses en capital, ultérieurement amorties sur les budgets
suivants, et simples avances de trésorerie, dénouées dans le cadre
de l'exercice.
Ces distinctions sont principalement de droit budgétaire. Elles
n'ont que peu de conséquences sur le régime d'émission, de
gestion et d'amortissement des emprunts publics oude concession,
de gestion et de remboursement des prêts publics.
A. LES EMPRUNTS PUBLICS
1. L'ÉMISSION DES EMPRUNTS
a. L'autorisation budgétaire
L'émission des emprunts de l'Etat, quel qu'en soit le terme,
doit. en dépit du classement de ces emprunts en opérations de
trésorerie, être autorisée par la loi de finances de l'année (ord.
du 2 janvier 1959, art. 15, deuxième alinéa ; décret du 29 déc.
1962, art. 124, premier alinéa). L'émission des emprunts des
autres organismes publics doit être autorisée par leurs conseils
délibérants.
b. Les conditions de l'émission
Les conditions d'émission des emprunts de l'Etat sont fixées
par décret (décret du 29 déc. 1962, art. 124, deuxième alinéa).
Les conditions d'émission des emprunts des autres organismes
publics sont posées par les délibérations qui les autorisent.
— Le montant de l'émission est le plus souvent limité, les
souscriptions, si elles le dépassent, étant réduites en proportion.
L'Etat émet parfois des emprunts «ouverts », dont le montant
n'est pas limité, qui visent à résorber un excédent de liquidités
estimé dangereux pour la situation économique.
— Le prix d'émission est ordinairement égal à la valeur
nominale des titres (émission «au pair »). Les emprunts peuvent
aussi être émis à un prix inférieur (« au-dessous du pair »), pour
attirer les prêteurs par une prime en capital, constituée par la
différence entre les sommes effectivement prêtées et les sommes
remboursées à la valeur nominale des titres, et par une majoration
d'intérêt, puisque ce dernier est calculé sur la valeur nominale.
Il est advenu, en des temps où la stabilité politique ou du moins
la stabilité de la politique financière paraissait assurée, que des
emprunts puissent être placés «au-dessus du pair ».
— L'intérêt offert dépend des conditions générales du
marché lors de l'émission. Ces conditions, au lieu d'être supputées
préalablement à la fixation du taux, peuvent le déterminer, la
préférence étant donnée aux souscripteurs qui proposent le taux
les plus bas : tel est le procédé employé depuis 1965 pour la
souscription des bons du Trésor par les banques et les établisse-
ments financiers.
— Les exonérationsfiscales, qui rompent l'égalité constitu-
tionnelle devant les charges publiques, ne peuvent être autorisées
que par la loi (ord. du 2janvier 1959, art. 15, troisième alinéa).
—Les sûretés proposées aux prêteurs portent soit sur le
versement des intérêts et le remboursement du capital, soit sur
la valeur de ces versements et remboursements, qui peut être
affectée par la dévaluation de la monnaie.
 L'Etat contemporain est toujours solvable, au moins en mon-
naie nationale. Il peut donner sa garantie aux emprunts émis par
les autres organismes publics.
L'indexation, inconnue au XIXe siècle, s'est développée au
XXe sous diverses formes : sur l'or, sur les monnaies étrangères,
sur le prix de produits ou de services etc. Portant atteinte au
crédit public, par la méfiance qu'elle dénote envers la valeur de
la monnaie nationale, elle doit être autorisée par la loi (ord. du
2janvier 1959, art. 15, troisième alinéa) ou être en rapport direct
avec l'objet de l'emprunt, s'il est émis avec une affectation déter-
minée (ord. du 30 déc. 1958, art. 79, 3, mod. par l'ord. du 4
février 1959, art. 14).
— La durée de l'emprunt peut aller de quelques jours, pour
les simples avances de trésorerie, à cinq, dix, voire trente ans,
pour les emprunts à long terme. Elle peut n'être qu'indicative,
les organismes publics emprunteurs se réservant expressément de
rembourser avant l'échéance et mêmeen l'absence de cette réserve
pouvant parvenir au même résultat par des voies indirectes (v.
ci-après, 3°). Les rentes viagères ou perpétuelles, qui constituaient
autrefois le gros de la dette publique, ne sont plus émises.

c.) Les modes de placement

Les emprunts publics peuvent être placés suivant trois procé-
dés :
— Lorsque le prêteur est en droit ou en fait en situation de
monopole, la souscription se fait de gré à gré : les avances de
la Banque de France au Trésor sont à présent prohibées par la
loi du 4 août 1993 (art. 3), mais la Caisse des dépôts et consigna-
tions ou les établissements associés restent les principaux prêteurs
aux collectivités locales.
— Les emprunts peuvent être placés par adjudication ouverte
aux banques et aux établissements financiers, la concurrence entre
les souscripteurs pouvant porter soit sur le prix en capital, soit
sur le taux d'intérêt. Les souscripteurs financent leurs souscrip-
tions sur leurs fonds disponibles ou les rétrocèdent à leurs clients.
— La souscription publique se fait par l'interméd^reNjes
banques et des comptables publics, les unes et les autres rêftttrié^ps
par l'allocation d'une commission de placement.
d. Les effets juridiques
Le concours de volonté manifesté par l'émission et la
souscription des emprunts établit entre les organismes publics et
les prêteurs des rapports contractuels (ord. du 2 janvier 1959, art.
15, quatrième alinéa ; décret du 29 déc. 1962, art. 124, premier
alinéa) identiques à ceux qui peuvent s'établir entre particuliers
sur un objet semblable (C. civil, art. 1892 à 1908).
Néanmoins les privilèges que peut stipuler l'Etat dans les
emprunts qu'il émet, soit en sa faveur, soit en faveur des souscrip-
teurs, ne pourraient être inclus dans des contrats entre particuliers.
Les emprunts de l'Etat sont donc des contrats administratifs.
Au contraire, les emprunts des autres organismes publics,
s'ils ne contiennent pas de clauses exorbitantes du droit commun,
sont des contrats civils.

e. La forme des titres

Les constitutions de rentes perpétuelles ou viagères sur l'Etat
étaient autrefois constatées par des inscriptions au grand-livre de
la dette publique, dont seuls des extraits étaient délivrés aux
souscripteurs. Les souscriptions aux emprunts publics à long et
moyen terme sont, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 30
décembre 1981 (art. 94-11), constatées par de simples inscriptions
aux comptes de titres ouverts aux souscripteurs dans les banques
ou les établissements habilités. Seules les souscriptions aux
emprunts à court terme de l'Etat donnent encore lieu à la déli-
vrance de titres : les bons du Trésor.

2. LA GESTION DES EMPRUNTS

a. Les mutations de titres

Les créances résultant d'emprunts émis par les organismes
publics sont cessibles entre toutes personnes, sauf stipulations
contraires. La cession des créances nominatives ne produit d'effets
qu'à partir de la transcription au grand-livre de la dette publique,
en ce qui concerne les rentes sur l'Etat (loi du 28 floréal an VII),
et à partir de la notification aux comptables assignataires, en ce
qui concerne les autres emprunts publics (C. civil, art. 1690 ;
décret du 29 déc. 1962, art. 11). La cession des créances anonymes,
autrefois faite par tradition manuelle des titres, s'opère à présent
par virement de compte à compte, sauf pour les bons du Trésor.
b. Le service des intérêts
Les intérêts des emprunts publics sont payables aux échéances
fixées lors de l'émission. Ils constituent des dépenses budgétaires,
qui pour l'Etat s'imputent sur des crédits évaluatifs (ord. du 2
janvier 1959, art. 9) et pour les autres organismes publics sont
des dépenses obligatoires, dont l'exécution serait au besoin assurée
d'office par l'administration supérieure.
Les arrérages de rentes sur l'Etat sont prescrits par cinq ans
(loi du 24 août 1793, art. 156). Les intérêts des autres emprunts
publics sont soumis à la prescription quadriennale de droit com-
mun (v. ci-avant, chap. 4, sect. 5).
3. LA
' MORTISSEMENT DES EMPRUNTS
a. Le remboursement
Le mode ordinaire d'extinction des emprunts publics est le
remboursement du capital prêté à l'échéance du terme fixé lors
de l'émission. Il peut être fractionné en plusieurs tranches, propor-
tionnelles aux dépenses annuelles que peuvent supporter les orga-
nismes publics emprunteurs. Ce remboursement est une opération
de trésorerie, en ce qui concerne l'Etat (ord. du 2 janvier 1959,
art. 15. premier alinéa). C'est une dépense budgétaire obligatoire
pour les autres organismes publics.
b. La conversion
La conversion est la substitution à l'emprunt originel d'un
emprunt nouvel émis à un taux différent, le plus souvent moindre,
ou a un terme différent, le plus souvent reculé. Elle vise à faire
profiter les organismes publics des changements survenus sur le
marché financier depuis l'émission.
— La conversion forcée consiste à imposer la substitution
a 1emprunt originel de l'emprunt nouveau : elle revient à une
modification unilatérale des conditions de l'émission, qui ne peut
être prononcée que par la loi.
 — La conversion dite volontaire consiste à utiliser la faculté
de remboursement anticipé que les organismes emprunteurs se
réservent presque toujours lors de l'émission, en offrant aux prê-
teurs le choix ou d'accepter en remplacement de leurs titres primi-
tifs des titres émis aux conditions nouvelles, ou d'être remboursés
sur-le-champ : la conversion étant proposée à un momentou l'état
général du marché est favorable aux emprunteurs, les prêteurs
perdent moins à l'accepter qu'à se voir restituer des fonds qu'ils
ne pourraient placer à des conditions plus avantageuses.
c. L'amortissement indirect
Il existe des procédés d'amortissement indirect et presque
occulte des emprunts publics.
— Lorsque les titres d'emprunts sont discrédités et cotés au-
dessous du pair, les organismes publics emprunteurs ont intérêt
àles racheter en Bourse (ou àles faire racheterpar leurs correspon-
dants, qui les leur rétrocèderont), plutôt que d'attendre l'échéance
et devoir alors les rembourser à leur valeur nominale.
— Les titres d'emprunts de l'Etat peuvent, par dérogation
à la règle qui interdit la compensation des créances et des dettes
publiques (v. ci-avant, chap. 3, sect. 2), être admis en règlement
des droits de mutation (C.G.I., art. 1715 et 1716).

B. LES PRÊTS ETAVANCES

Les sorties provisoires de fonds des caisses publiques se
distinguent, suivant leur terme, en prêts et avances. Dans la comp-
tabilité de l'Etat, ce terme est fixé à quatre ans (ord. du 2janvier
1959, art. 28, deuxième alinéa). Dans la comptabilité des autres
organismes publics, sont considérés comme prêts les sorties de
fonds faites sur un exercice et remboursées sur un autre et comme
avances les sorties de fonds faites et remboursées dans le même
exercice.
Prêts et avances doivent être autorisés par le Parlement ou
par les conseils délibérants des organismes publics secondaires.
En ce qui concerne l'Etat, cette autorisation est donnée par la
loi de finances annuelle, sous forme d'ouverture de crédits à des
comptes spéciaux du Trésor (ord. du 2 janvier 1959, art. 28,
 premier alinéa, et 29, premier alinéa). En ce qui concerne les
autres organismes publics, elle est donnée par le budget pour les
prêts et par des délibérations spéciales pour les avances.
Prêts et avances sont productifs d'intérêts au taux fixé lors
de leur concession par le ministre des finances, en ce qui concerne
l'Etat (ord. du 2 janvier 1959, art. 28, deuxième alinéa, et 29,
premier alinéa), et par les délibérations qui les ont autorisés, en
ce qui concerne les autres organismes publics. Les intérêts, qu'ils
proviennent de prêts ou d'avances, sont des recettes budgétaires.
La durée des prêts et avances est fixée par les décisions ou
délibérations qui les ont concédés. A l'échéance du terme, le
capital est restitué. Pour l'Etat, ces remboursements sont affectés
aux comptes spéciaux sur lesquels avaient été imputés les prêts
ou avances et servent à faire de nouveaux prêts ou de nouvelles
avances. Pour les autres organismes publics, les remboursements
de prêts sont des recettes budgétaires, les remboursements d'avan-
ces des ressources de trésorerie.
Les avances qui ne sont pas remboursées à l'échéance peuvent
être renouvelées, puis consolidées en prêts. Les prêts qui ne sont
pas remboursés à l'échéance peuvent être prorogés. Si les débiteurs
sont insolvables, prêts et avances peuvent être admis en non-
valeur ou remis gracieusement.

Secoitn3 Les gestions pour le compte d'autrui

Outre la gestion des fonds et valeurs propres des organismes
publics, les comptables publics reçoivent des fonds et des valeurs
déposés par d'autres organismes publics ou privés ou par des
particuliers et exécutent les opérations financières qui leur sont
demandées par les déposants.

I A. ) LES DÉPÔTS DE FONDS ET VALEURS

Les organismes publics peuvent recevoir des dépôts de fonds
ou de valeurs nécessaires ou volontaires :
— Le Trésor public a pour correspondants non seulement
les organismes publics secondaires (v. ci-avant, sect. 1), mais
aussi les organismes privés qui, en vertu de lois oude conventions,
sont tenus d'y déposer tout ou partie de leurs fonds (décret du
29 déc. 1962, art. 118, premier alinéa).
— Les comptables principaux du Trésor sont autorisés à
recevoir les dépôts volontaires de fonds des particuliers, à charge
pour eux de les replacer au Trésor (décret du 29 déc. 1962, art.
120).
— La Caisse des dépôts et consignations, établissement
public, est dépositaire nécessaire des sommes d'argent litigieuses,
des fonds dépendant de successions en cours de dévolution et
des cautionnements réels auxquels sont astreints les comptables
publics et les officiers ministériels.
— Les personnes admises dans les établissements publics
hospitaliers peuvent déposer les fonds et valeurs dont elles sont
porteuses entre les mains des receveurs de ces établissements,
qui sont tenus de les recevoir (inst. générale du 20 juin 1859,
art. 1111 et 1491).
La règle de l'unité de caisse (v. ci-avant, sect. 1, A.) s'appli-
que à ces dépôts : les fonds déposés sont donc confondus avec
les deniers publics et gérés suivant les mêmes règles : ce sont
les deniers privés réglementés (v. ci-avant, chap. 1, sect. 1). Au
contraire, les valeurs non fongibles restent distinctes et séparées.

B. LES OPÉRATIONS POUR LE COMPTE DA

' UTRUI
Les comptables du Trésor exécutent pour le compte de ses
correspondants les opérations de recettes et de dépenses que ceux-
ci leur prescrivent (décret du 29 déc. 1962, art. 119).
Les comptables principaux du Trésor dépositaires de fonds
particuliers exécutent de mêmeles opérations qui leur sont prescri-
tes par les déposants.
Les comptables du Trésor sont tenus de faire pour le compte
de toutes les personnes qui le demandent toutes les opérations
d'achat, de vente et d'arbitrage concernant les titres émis par
l'Etat ou par les correspondants du Trésor (décret du 29 déc.
1962, art. 122, premier alinéa).
Les receveurs des établissements publics hospitaliers perçoi-
vent, pour le compte des personnes hospitalisées, les revenus
attachés aux titres déposés entre leurs mains.
 LA DESCRIPTION DES
OPÉRATIONS FINANCIÈRES

La comptabilité publique est principalement un corps de

règlesjuridiques applicables à l'exécution et au contrôle des opéra-
tions financières des organismes publics, mais elle comprend aussi
des règles techniques relatives à la description de ces mêmes
opérations : c'est la comptabilité au sens usuel de ce terme dans
les entreprises publiques et privées ; mais ces règles, en dépit de
rapprochements récents, demeurent sensiblement différentes de
celles qui s'appliquent à la description des opérations financières
des entreprises.
Les règles techniques de la comptabilité publique sont tracées
par des instructions du ministre des finances (décret du 29 déc.
1962. art. 50).
Lacomptabilité des organismes publics comprend une comp-
tabilité générale, complétée, s'il y a lieu, par une comptabilité
analytique et par des comptabilités spéciales (décret du 29 déc.
1962. art. SI ). Aces comptabilités qui retracent les opérations des
comptables s'ajoute une comptabilité administrative qui retrace les
opérations des ordonnateurs (même décret, art. 10).

Section1 La comptabilité générale

A. LES CADRES

1. LE CADRE FORMEL: LE PLAN COMPTABLE

Le plan comptable est la nomenclature des divers comptes
ouverts pour l enregistrement des opérations financières.
 Si le plan comptable des organismes publics s'est récemment
rapproché de celui des entreprises, par alignement sur le modèle
constitué par le plan comptable général, la soumission de ces
organismes aux règles du droit budgétaire et de la comptabilité
publique (au sens juridique) maintient des différences sensibles
dans la description de leurs opérations financières.

a. La transposition du plan comptable général

en comptabilité publique
L'uniformisation des comptabilités, nécessaire tant àla défini-
tion de la politique économique générale qu'à la sécurité des
relations d'affaires, aété réalisée par l'élaboration d'un plan comp-
table général, approuvé en 1947, auquel ont succédé un deuxième,
approuvé en 1957, puis un troisième, approuvé en 1982, présente-
ment en vigueur.
Leplan comptable des organismes publics, longtemps entière-
ment différent de celui des entreprises privées, s'en est peu à
peu rapproché par imitation du modèle constitué par le plan
comptable général. Ce rapprochement a été confirmé par le règle-
ment général du 29 décembre 1962 (art. 52, cinquième alinéa),
qui l'a rendu obligatoire, en édictant que la nomenclature des
comptes ouverts dans la comptabilité générale des organismes
publics «s'inspire du plan comptable général ».
Cette «inspiration » est plus ou moins directe suivant les
organismes publics :
— La comptabilité de l'Etat, telle que l'ont successivement
réorganisée les instructions du 5 novembre 1969 et du 29 octobre
1987, cette dernière modifiée par celle du 4mars 1999, s'écarte
sensiblement du plan comptable général :
la classe 1ne présente pas le «capital »de l'Etat, essentielle-
ment constitué par la capacité contributive de la population, l'apti-
tude matérielle à payer l'impôt, qui n'est pas susceptible d'évalua-
tion en comptabilité, mais seulement le résultat à reporter (report
à nouveau des exercices antérieurs + résultat de l'exercice clos)
et les dettes financières ;
la classe 2comprend les immobilisations, matérielles et finan-
cières ; l'amortissement des biens domaniaux qui se déprécient
avec le temps y a été introduite en 1999 ;
 la classe 3 n'est pas utilisée pour la description des stocks,
qui font l'objet d'une comptabilité spéciale, mais pour la descrip-
tion des opérations internes du Trésor ;
la classe 9 n'est pas une comptabilité analytique, mais une
comptabilité budgétaire, qui présente les opérations d'exécution
des lois de finances dans l'ordre même des annexes de cette loi ;
la classe 0 est constituée de comptes d'ordre qui présentent
des informations sur les résultats de l'exécution des lois de finan-
ces.
— La comptabilité des collectivités locales suit, depuis l'en-
trée en vigueur de l'instruction M14, le plan comptable général,
avec les adaptations nécessitées par les différences de nature des
opérations.
— La comptabilité des établissements publics administratifs
suit de même le plan comptable général, avec les adaptations
nécessitées par les différences de nature des opérations.
— La comptabilité des services et établissements publics
industriels et commerciaux est entièrement conforme au plan
comptable général.
£ b. t L'articulation du budget avec le plan comptable
Les recettes et les dépenses des organismes publics ne peuvent
être faites qu'autant qu'elles ont été prévues et autorisées par
leur budget. La comptabilité publique classique était conçue de
façon à mettre en état de suivre l'exécution de ces opérations et
d'en dégager le résultat dans l'ordre même du budget. L'introduc-
tion d'une comptabilité calquée sur le plan comptable, dont les
classements sont différents, nécessite des aménagements pour que
puisse continuer d'être vérifiée la conformité aux prévisions et
autorisations budgétaires des recettes et des dépenses décrites
dans la comptabilité générale.
Cette articulation se fait de façon différente suivant les orga-
nismes publics :
— En ce qui concerne l'Etat, la nomenclature budgétaire,
définie dans ses grandes lignes par l'ordonnance du 2 janvier
1959 (art. 3 et 6), est entièrement distincte de la nomenclature
comptable. La liaison entre l'une et l'autre se fait par la classe
9 de la comptabilité générale, où des comptes sont ouverts pour
l'imputation en cours d'exercice des opérations budgétaires dans
un ordre conforme à celui de la loi de finances. Ce n'est qu'après
la clôture de l'exercice que ces opérations sont transportées aux
autres classes du plan comptable auxquelles elles correspondent.
— En ce qui concerne les collectivités locales, les opérations
budgétaires sont imputées directement aux comptes ouverts en
comptabilité générale, maisjusqu'en 1996, elles étaient simultané-
ment portées en classe 9 à des comptes ouverts dans l'ordre du
budget voté. Depuis l'entrée en vigueur de l'instruction M14, la
nomenclature est unique : les prévisions et autorisations budgétai-
res sont établies dans l'ordre même du plan comptable, les chapi-
tres et articles correspondant aux comptes et sous-comptes où
seront imputées les opérations d'exécution.
— En ce qui concerne les établissements publics, dont les
conseils d'administration, composés de fonctionnaires ou de per-
sonnes averties des questions administratives et financières, sont
supposés capables de se retrouver sans trop d'efforts dans les
classements du plan comptable, la nomenclature est de même
unique.

2. LE CADRE TEMPOREL: EXERCICE ET GESTION

Le budget des organismes publics est voté pour un an. Corré-
lativement, la comptabilité générale est tenue par année (décret
du 29 déc. 1962, art. 55).
Mais les opérations budgétaires ne sont pas d'exécution ins-
tantanée : les recettes doivent être successivement établies, mises
enrecouvrement et recouvrées ; les dépenses doivent être successi-
vement engagées, liquidées, ordonnancées et payées. La question
de savoir au compte de quelle année doivent être imputées les
opérations en cours d'exécution au 31 décembre oppose deux
systèmes : l'exercice et la gestion.
— L'exercice comprend l'ensemble des opérations d'exécu-
tion d'un même budget, que ces opérations aient été entièrement
exécutées durant l'année civile pour laquelle ce budget a été voté
ou qu'entreprises durant cette année, elles n'aient été achevées
qu'ultérieurement.
 — La gestion annuelle comprend l'ensemble des opérations
financières exécutées durant une même année civile, quel que
soit le budget qui les a prévues et autorisées (1).
Les opérations de trésorerie, indépendantes du budget, se
règlent nécessairement par gestion.
La comptabilité d'exercice met en état de suivre exactement
l'emploi des autorisations budgétaires, mais non la situation de
trésorerie, puisque celle-ci résulte durant une partie de l'année
de l'exécution simultanée de deux budgets, celui de l'exercice
qui s'achève et celui de l'exercice qui commence, et durant toute
l'année de l'exécution des opérations extrabudgétaires. De plus,
elle retarde l'établissement des comptesjusqu'après l'achèvement
des opérations complémentaires.
La comptabilité de gestion fait connaître exactement la situa-
tion de trésorerie et permet l'établissement des comptes aussitôt
après la fin de l'année civile ; mais elle empêche de suivre facile-
ment l'exécution du budget, fractionnée entre plusieurs comptes
annuels, et offre la tentation d'en altérer le résultat, puisqu'il
suffit que des encaissements ou des décaissements soient avancés
ou retardés de quelques jours pour qu'ils s'imputent au compte
d'une année ou d'une autre.
Chacun des deux systèmes a donc ses avantages et ses
inconvénients, et aucun des deux ne peut remplacer l'autre.
Dans le système établi sous la Restauration, l'exécution des
opérations financières était décrite par exercice dans les écritures
des ordonnateurs, auxquels sont ouvertes les autorisations budgé-
taires et qui répondent de leur emploi devant le Parlement ou les
conseils délibérants des organismes publics secondaires, et par
gestion dans les écritures des comptables, tenus dejustifier devant
le juge des comptes de la concordance des résultats de leurs
opérations, tant budgétaires qu'extrabudgétaires, avec leur situa-
tion de caisse et de portefeuille. Les rapprochements entre ces
deux séries d'écritures étaient rendus possibles par la distinction,
au sein de la première, des opérations principales, exécutées durant
l année pour laquelle le budget avait été voté, et des opérations

(1) La gestion personnelle comprend l'ensemble des opérations financières

exécutées par un même comptable durant ses fonctions, que cette durée soit
inférieure, égale ou supérieure à l'année.
 complémentaires, exécutées durant l'année suivante, et au sein
de la seconde par la distinction des opérations budgétaires suivant
l'exercice d'origine.
Les deux modes de comptabilité ont été peu àpeurapprochés :
— Le délai complémentaire de l'exercice a été réduit : en
ce qui concerne l'Etat, il a disparu pour les recettes et son terme
a été fixé au 15 janvier, au 30 janvier ou au 7 février, selon les
comptables assignataires, pour les dépenses (décret du 14 mars
1986, art. 9, mod. par le décret du 26 déc. 1996, art. 2) ; en ce
qui concerne les collectivités locales, il est d'un mois, pour les
recettes comme pour les dépenses (décrets du 15 sept. 1980) ;
en ce qui concerne les établissements publics nationaux, il est
de deux mois (établissements administratifs : décret du 29 déc.
1962, art. 163, troisième alinéa, et 169 ; établissements industriels
et commerciaux : même décret, art. 200, quatrième alinéa, et 207,
premier alinéa).
— L'imputation des opérations budgétaires dans les écritures
des comptables, qui se faisait lors des encaissements et des décais-
sements, a été remontée à la prise en charge des ordres de recettes
et au visa pour paiement des ordres de dépenses, les encaissements
et les décaissements n'étant plus que des opérations de trésorerie
(v. ci-après, B.).
La différence ainsi réduite, les opérations complémentaires
de l'exercice ont été imputées non plus à la date de leur exécution,
mais à une «journée complémentaire »fictive prolongeant l'année
expirée, et rattachées à la comptabilité de cette année (décret du
29 déc. 1962, art. 55).
Ce cadre mixte de classement a conservé la dénomination
de gestion (sans adjectif), bien qu'il soit en fait la combinaison
d'un exercice limité, en ce qui concerne les opérations budgétaires,
et d'une gestion annuelle, en ce qui concerne les opérations de
trésorerie.

B. LI'MPUTATION DES OPÉRATIONS

1. LE MODE DI'MPUTATION : PARTIE SIMPLE
ET PARTIE DOUBLE
La comptabilité du Trésor est depuis 1808 tenue en partie
double. Les autres comptabilités publiques ont été longtemps
 tenues en partie simple ou en partie double, suivant les organismes
ou services intéressés.
L'application d'une comptabilité calquée sur le plan compta-
ble supposait la généralisation de la partie double, qui aété réalisée
de 1957 à 1960. Ledécret du 29 décembre 1962 (art. 52, troisième
alinéa) a rendu cette méthode obligatoire pour la tenue de la
comptabilité générale.
£ 2.: LADATE DI'MPUTATION
La comptabilité publique, on l'a vu (ci-avant, A., 2°), a
longtemps été constituée par deux séries d'écritures, les unes
tenues par les ordonnateurs, dans lesquelles étaient enregistrées
les émissions d'ordres de recettes et de dépenses, les autres tenues
par les comptables, dans lesquelles étaient enregistrés les encaisse-
ments et les décaissements.
En application du principe général suivi pour l'utilisation du
plan comptable, les recettes et les dépenses des organismes publics
sont à présent enregistrées en comptabilité générale au moment
où les créances et les dettes qui les fondent viennent à échéance
et à exigibilité ; mais ce moment n'est pas le même que dans la
comptabilité des entreprises :
— les recettes de l'Etat sont, par dérogation à la règle géné-
rale, prises en compte au moment de leur encaissement effectif
(ord. du 2 janvier 1959, art. 16, deuxième alinéa) ; les recettes
des autres organismes publics sont prises en compte au moment
de la prise en charge des ordres de recettes par les comptables
assignataires ;
— les dépenses de tous les organismes publics sont prises
en compte au moment du visa des ordres de dépenses par les
comptables assignataires, qui atteste qu'elles sont bonnes à payer
et peuvent donc être considérées comme définitives.
Les encaissements et les décaissements sont aussi décrits par
les comptables en comptabilité générale, mais comme simples
opérations de trésorerie, au jour de leur exécution.

jjt C. | LES ÉCRITURES

Les opérations financières des organismes publics sont cons-
tatées au jour le jour par les comptables dans des écritures qui
sont arrêtées à intervalles réguliers, et notamment en fin d'année
ou d'exercice, en vue de l'établissement des comptes annuels.
1. LES ÉCRITURES COURANTES
a. La passation des écritures
Les opérations financières sont constatées par les comptables
au fur et à mesure qu'elles ont lieu. En aucun cas l'enregistrement
des opérations d'une journée ne doit être remis au lendemain et
le résultat des écritures doit être rapproché chaque jour de la
situation de caisse et de portefeuille.
Cet enregistrement, dans le système classique, se faisait d'une
part dans le journal, tenu par ordre chronologique, d'autre part
dans le grand-livre, où les opérations étaient ventilées suivant les
comptes du plan comptable. Les ordinateurs en service réalisent
simultanément l'enregistrement chronologique et l'enregistrement
logique.
Les écritures une fois passées ne doivent jamais éprouver
d'altération. Si des erreurs ont été commises, elles doivent être
réparées par de nouvelles écritures compensatoires.
b. Les transferts d'écritures
Les comptables qui ont exécuté des opérations financières
comme comptables correspondants, subordonnés ou secondaires
doivent, après les avoir constatées dans leurs écritures, les transfé-
rer aux comptables assignataires, supérieurs ou principaux, dans
les écritures desquels ces opérations reçoivent leur imputation
définitive. Ces transferts se font par l'intermédiaire de comptes
de liaison tenus contradictoirement par les comptables intéressés.
c. Les arrêtés d'écritures
Les écritures tenues par les comptables sont arrêtées en cours
d'année à intervalles réguliers, variables suivant les organismes
et services. Le résultat de ces arrêtés d'écritures est présenté dans
la balance des comptes du grand-livre, ainsi dénommée parce
que, suivant le principe de la partie double, le total des débits
égale nécessairement le total des crédits.
 La comptabilité générale des organismes publics est arrêtée
chaque année à la clôture de l'exercice (décret du 29 déc. 1962,
art. 56, premier alinéa). La situation que présente cet arrêté n'est
pas la situation réelle à cette date, mais celle qui résulte de
l'intégration à la situation au 31 décembre des opérations de la
«journée complémentaire» fictive qui prolonge l'année civile
pour l'achèvement des opérations budgétaires.
La situation générale du Trésor qui ressort de la centralisation
des situations particulières des différents comptables de l'Etat est
publiée par le ministre des finances (décret du 29 déc. 1962,
art. 134, troisième alinéa).

2. LES COMPTES ANNUELS

Les comptables, chargés de l'exécution et de l'enregistrement
des opérations financières des organismes publics, sont tenus d'en
rendre compte chaque année (décret du 29 déc. 1962, art. 17,
troisième alinéa).
Les comptables principaux en fonctions à la clôture de l'exer-
cice dressent des comptes de gestion (au sens neutre, non qualifié)
qui comprennent toutes les opérations budgétaires de l'exercice,
ycompris les opérations complémentaires, et toutes les opérations
de trésorerie de l'année exécutées tant par eux-mêmes que par
les comptables secondaires qui relèvent d'eux. L'Etat ayant de
multiples comptables principaux, les opérations décrites dans leurs
comptes sont en outre centralisées pour ordre dans le compte
général dl' l'administration desfinances, dressé par l'agent comp-
table central du Trésor.
Les comptes dressés par les comptables principaux sont pré-
sentes par eux au juge des comptes, chargé de statuer, au vu
des opérations qui doivent y être décrites, sur la responsabilité
pécuniaire personnelle de ces comptables (décret du 29 déc. 1962,
art. 57).
Le compte général de l'administration des finances, après
avoirété certifié par la Courdes comptes conforme à la sommation
des comptes de gestion des comptables principaux de l'Etat, est
présenté au Parlement (ord. du 2janvier 1959, art. 36, 2° ; décret
du 29déc. 1962, art. 150). Les comptes de gestion des comptables
principaux des autres organismes publics sont communiqués aux
 conseils délibérants de ces organismes, pour servir au contrôle
de la gestion des ordonnateurs (v. ci-après, chap. 8).

Secoitn2 La comptabilité administrative

La comptabilité administrative retrace les opérations financiè-
res des ordonnateurs, c'est-à-dire l'établissement et la mise en
recouvrement des recettes et l'engagement et l'ordonnancement
des dépenses (décret du 29 déc. 1962, art. 5 et 10).
Dans le système institué sous la Restauration, cette comptabi-
lité était tenue par les ordonnateurs eux-mêmes. Elle aboutissait,
après la clôture de l'exercice, à l'établissement de comptes admi-
nistratifs présentés par les ministres au Parlement et par les ordon-
nateurs principaux des organismes publics secondaires aux
conseils délibérants de ces organismes. Un tel système assurait
un contrôle réciproque entre ordonnateurs et comptables, les émis-
sions d'ordres de recettes et de dépenses décrites dans la comptabi-
lité des premiers devant correspondre aux recouvrements et aux
paiements constatés dans la comptabilité des seconds.
Dans la pratique, les ordonnateurs, qui ne sont pas des fonc-
tionnaires de finances ou même ne sont pas des administrateurs
de profession, négligeaient la tenue de la comptabilité administra-
tive, qui n'était bien souvent établie que rétrospectivement, à
partir des données fournies par la comptabilité des comptables,
voire dressée par les comptables eux-mêmes, ce qui rendait illu-
soire le contrôle réciproque.
D'autre part, la comptabilité générale tenue par les compta-
bles, qui enregistrait à l'origine les seuls encaissements et décais-
sements, a été, on l'a vu (ci-avant, sect. 1, B.), remontée à la
prise en charge des ordres de recettes et au visa des ordres de
dépenses émis par les ordonnateurs.
Le système originel s'est ainsi trouvé profondément altéré.
En ce qui concerne l'Etat, la comptabilité administrative sous
sa forme ancienne ne subsiste que pour les recettes fiscales et
domaniales. La comptabilité des opérations préparatoires aux
autres recettes et aux dépenses est tenue contradictoirement par
les ordonnateurs et par les contrôleurs financiers établis auprès des
administrations centrales ouparles trésoriers-payeurs généraux, en
 qualité de contrôleurs financiers locaux ; mais les émissions
d'ordres de recettes et de dépenses se retrouvent, au stade de la
prise en charge ou du visa pour paiement, dans la comptabilité
des comptables, et c'est le reclassement de celle-ci par ministère
et par ligne ou chapitre budgétaire qui tient lieu de comptabilité
administrative ; les anciens comptes ministériels ne sont plus que
de simples annexes au compte général de l'administration des
finances, dont les ministres sont seulement admis àcertifier l'exac-
titude (décret du 29 déc. 1962, art. 142). La déclaration par
laquelle la Cour des comptes certifiait la conformité du compte
général avec les comptes ministériels, encore évoquée par l'ordon-
nance du 2 janvier 1959 (art. 36, 2°), a ainsi perdu sa raison
d'être et cessé d'exister.
Dans les établissements publics nationaux, la comptabilité
générale décrit aussi bien l'émission des titres de recettes et de
dépenses par l'ordonnateur que leur recouvrement et leur paiement
par l'agent comptable. Elle aboutit à un compte financier commun
dressé par le second et certifié par le premier (établissements
administratifs : décret du 29 déc. 1962, art. 183 et 184 ; établisse-
ments industriels et commerciaux : même décret, art. 219 et 220).
Au contraire, dans les collectivités locales, la distinction de
la comptabilité administrative et de la comptabilité générale s'est
maintenue par la nécessité de présenter aux conseils délibérants,
corps électifs, des écritures et des comptes qui retracent les opéra-
tions des ordonnateurs, eux-mêmes élus par ces conseils, la comp-
tabilité générale tenue par des comptables du Trésor fournissant
les données qui assurent de l'exactitude de ces comptes, laquelle
est constatée par délibération de ces conseils.
Les établissements publics locaux dont la comptabilité est
assimilée à celle des communes conservent la même distinction.
Ceux dont la comptabilité a été récemment réformée ont au
contraire une comptabilité générale commune à l'ordonnateur et
au comptable.

Les autres comptabilités

r A." LES COMPTABILITÉS AUXILIAIRES

Les comptabilités auxiliaires de la comptabilité générale,
tenues par les comptables, sont de deux espèces :
 — les unes décrivent les opérations préparatoires à l'enregis-
trement en comptabilité générale : ainsi, la prise en charge des
ordres de recettes par les comptables de l'Etat fait l'objet d'une
comptabilité auxiliaire, la comptabilité générale n'enregistrant que
les encaissements ;
— les autres détaillent des opérations trop multipliées pour
pouvoir être décrites immédiatementdans la comptabilité générale,
où elles ne sont reprises qu'après récapitulation.

B. LACOMPTABILITÉ ANALYTIQUE
Lacomptabilité analytique vise à faire apparaître les éléments
du coût des services rendus ou des biens produits par les organis-
mes publics (décret du 29 déc. 1962, art. 53).
La comptabilité analytique n'existe dans les services et éta-
blissements administratifs de l'Etat et des collectivités locales
qu'autant que ceux-ci fournissent des prestations contre paiement
de prix (Etat : décret du 29 déc. 1962, art. 132, deuxième alinéa ;
établissements publics nationaux : même décret, art. 179,
deuxième alinéa).
Elle est au contraire obligatoire dans les services et établisse-
ments industriels et commerciaux, dont la raison d'être est de
fournir des prestations ou de livrer des biens contre paiement de
prix, que cette comptabilité sert à évaluer (Etat : décret du 29
déc. 1962, art. 132, deuxième alinéa ; établissements publics natio-
naux : même décret, art. 216, deuxième alinéa ; établissements
publics locaux : décret du 19 oct. 1959, art. 51, 4°, et 62).

C. LACOMPTABILITÉ DES VALEURS INACTIVES

Onappelle valeurs mobilières inactives les formules destinées
à faire la preuve de la constitution de créances sur les organismes
publics (chèques sur le Trésor, bons) ou de l'acquittement de
dettes envers les organismes publics (quittances, vignettes, tim-
bres). Jusqu'à leur délivrance, ces formules ne sont que de simples
papiers ; mais par leur émission, elles deviennent entre les mains
de leurs détenteurs des valeurs actives, pour le montant qui y est
exprimé.
 La comptabilité des valeurs inactives enregistre les entrées
de formules provenant des ateliers de fabrication et les sorties
de fonnules par émission. Elle est tenue soit en nombre, pour
les formules qui n'ont pas devaleur d'émission préfixe (chèques,
quittances), soit en valeur faciale, dans le cas contraire (timbres,
vignettes).

8. LACOMPTABILITÉ DES OBJETS MOBILIERS

ETDES MATIÈRES
Les objets mobiliers et les matières de transformation ou de
consommation dont les organismes publics sont propriétaires
(v. ci-après, chap. 7) sont décrits dans des comptabilités qui enre-
gistrent les entrées et sorties et présentent l'état des existants.
Les objets et matières qui appartiennent aux organismes
publics secondaires sont repris pour leur contre-valeur monétaire
dans la comptabilité générale en deniers.
 CHAPITRE 7
LES BIENS PUBLICS

On a vu que la comptabilité publique, dans sa définition

actuelle, s'étend, outre la gestion des deniers publics, à celle de
tous les biens des organismes publics (v. ci-avant, chap. l, sect. 1).
Néanmoins, la comptabilité des biens non pécuniaires est
distincte de la comptabilité des deniers :
— La comptabilité des deniers porte sur des encaissements
ou des décaissements, ou plus extensivement sur des créances ou
des dettes ; la comptabilité des biens non pécuniaires porte sur
des droits réels de propriété, d'usufruit, d'usage ou de jouissance.
— Lacomptabilité des deniers porte sur des valeurs monétai-
res qui sont fixées arbitrairement par la loi et ne peuvent être
modifiées que par elle ; la comptabilité des biens non pécuniaires
porte sur des nombres ou des quantités dont la correspondance
avec la valeur monétaire est variable par l'effet de facteurs intrin-
sèques (détérioration, obsolescence) ou extrinsèques (hausse ou
baisse des coûts de fabrication et des prix de vente).
— Les comptables publics, qui participent nécessairement à
la gestion des deniers, ne participent à la gestion des biens non
pécuniaires qu'autant qu'ils en sont spécialement chargés par
les règlements particuliers aux différents organismes ou services
publics.
Il existe tout de même des rapports entre l'une et l'autre
comptabilité, en ce que les opérations qui affectent les biens
non pécuniaires ont une contrepartie en deniers : l'acquisition
et l'entretien de ces biens se traduisent par des dépenses, leur
exploitation et leur aliénation par des recettes, et que leur contre-
valeur monétaire est incluse dans le capital des organismes publics.
Section1 La nature des biens publics

A. LACONSISTANCE MATÉRIELLE DES BIENS

Les biens des organismes publics, comme ceux des particu-
liers, sont immeubles ou meubles (C. civil, art. 516). Ces derniers
se distinguent eux-mêmes, suivant l'utilisation qui peut en être
faite, en objets mobiliers d'usage durable et en matières de
transformation ou de consommation.
Les biens immobiliers comprennent les terrains, les bâtiments
qui s'y trouvent édifiés et les appareils qui s'y trouvent fixés,
les bois, les étangs et lacs, les cours d'eau et généralement tous
les biens réputés immeubles par la loi (C. civil, art. 517 à 526).
Les objets mobiliers comprennent les meubles meublants, les
machines de bureau, les livres, les véhicules, les armes, les ani-
maux domestiques et généralement tous les biens d'usage durable
réputés meubles par la loi (C. civil, art. 528 à 536).
Les matières de transformation ou de consommation com-
prennent les imprimés, les carburants, les munitions, les vivres,
les médicaments et généralement toutes les choses fongibles qui
s'incorporent à des immeubles ou à des objets mobiliers ou qui
sont détruites par le premier usage, à l'exception des fonds et
valeurs.

B. LE RÉGIME JURIDIQUE DES BIENS

1. LES DROITS DES ORGANISMES PUBLICS

Les organismes publics exercent sur les biens qui leur appar-
tiennent les mêmes droits que les propriétaires privés sur les leurs,
sous réserve des prohibitions ou protections que peut emporter
pour certains d'entre eux le régime de la domanialité publique
(v. ci-après, 2°).
Les organismes publics peuvent aussi exercer des droits réels
démembrés de la propriété, tels que l'usufruit ou l'usage (C. civil,
art. 578 à 636) ou les servitudes actives (C. civil, art. 637 à 710).
 Même, la loi et surtout la pratique administrative tendent à
assimiler à des droits réels les droits d'occupation des immeubles
ou d'usage des meubles que les organismes publics peuvent pré-
tendre à raison des obligations imposées à leurs propriétaires ou
acceptées par eux, au moins si cette occupation ou cet usage
sont durables. Sont ainsi gérés comme s'ils appartenaient aux
organismes publics les biens que ces organismes ont pris à bail
ou frappés de réquisition.
2. DOMAINE PUBLIC, DOMAINE PRIVÉ
Les biens des organismes publics qui ne sont pas susceptibles
d'appropriation privée, soit par la détermination de la loi (C. civil,
art. 538, 540 et 541), soit par la destination qui leur est donnée,
font partie du domaine public ; les autres biens font partie du
domaine privé. Cette distinction s'applique aux meubles comme
aux immeubles. Au contraire, les matières de transformation ou
de consommation, choses fongibles, ne sont pas susceptibles d'un
tel classement.
Ladistinction du domaine public et du domaine privé, impor-
tante en droit administratif, l'est moins en comptabilité publique.
Tous les biens des organismes publics de même nature sont gérés
suivant les mêmes règles. La différence de régime juridique n'ap-
paraît que dans les relations avec les autres organismes publics
ou privés ou les particuliers : les biens du domaine public jouis-
sent. par leur inaliénabilité, d'une protection que n'ont pas les
biens du domaine privé ; le contentieux des biens du domaine
public ressortit aux tribunaux administratifs, alors que le conten-
tieux des biens du domaine privé ressortit aux tribunaux judiciai-
res.

Soeicnt2 La gestion des biens publics

A. L'ACQUISITION DES BIENS

L'acquisition des biens des organismes publics se fait en
vertu d actes juridiques de droit public ou de droit privé.
1. LES ACHATS ET PRISES ÀBAIL DI'MMEUBLES
Les achats ou prises à bail d'immeubles par l'Etat ou les
autres organismes publics doivent être précédés, si le prix excède
une limite fixée par arrêté du ministre des finances ou si la
durée du bail excède neuf ans, de la consultation du service des
domaines.
Les actes d'achat ou de prise à bail d'immeubles par l'Etat
sont passés par le service des domaines. Les actes intéressant
les autres organismes publics sont passés, après autorisation des
conseils délibérants de ces organismes, par leurs directeurs, prési-
dents ou maires.
Les actes qui concernent le domaine de l'Etat sont passés
en la forme administrative devant les préfets. Les actes qui concer-
nent les autres organismes publics sont passés soit devant les
préfets, soit en la forme civile devant les notaires.
2. EXPROPRIATION ET RÉQUISITION
Les organismes publics peuvent acquérir par voie d'autorité
la propriété ou l'usage de biens immobiliers ou mobiliers.
— L'expropriation porte sur les biens et droits immobiliers.
Elle doit être précédée des mêmes consultations que l'achat
(v. ci-avant, 1°). La procédure en est réglée par l'ordonnance du
23 octobre 1958. Les indemnités sont fixées de gré à gré entre
expropriants et expropriés ou, faute d'accord entre eux, arbitrées
par le juge civil (ord. du 23 oct. 1958, art. 10 à 26).
— La réquisition au profit de l'Etat est régie par les lois
du 3 juillet 1877 (réquisitions militaires) et du Il juillet 1938
(réquisitions civiles). Elle peut porter soit sur l'occupation des
immeubles ou l'usage des meubles, soit sur la propriété même
des objets mobiliers ou des matières de transformation ou de
consommation. Les indemnités tiennent donc lieu soit de loyer,
soit de prix. Elles sont fixées dans les conditions posées par
l'ordonnance du 6 janvier 1959.
3. LES MARCHÉS DE FOURNITURES
Les achats d'objets mobiliers et de matières de transformation
ou de consommation par les organismes publics font l'objet de
 marchés de fournitures passés aux conditions et dans les formes
réglées par le Code des marchés publics.
Les organismes publics peuvent aussi prendre en location
des matériels dont ils n'ont pas l'usage permanent ou qui sont
sujets à obsolescence rapide (équipements informatiques).

h4.% DONS ET LEGS

Les dons et legs faits à l'Etat sont acceptés par arrêté du
ministre intéressé (C. du domaine, art. 11). Ceux qui sont faits
aux autres organismes publics sont acceptés, après autorisation
des conseils délibérants de ces organismes, par leurs directeurs,
présidents ou maires.
5 .v CONFISCATION
La confiscation des objets mobiliers ou des matières qui ont
servi à commettre des infractions ou qui en ont été le produit
peut être ordonnée par les tribunaux répressifs (N. C. pénal,
art. 131-21).
r 6.* DÉVOLUTION EN VERTU DE LALOI
Les biens vacants sans maître sont la propriété de l'Etat
(C. civil, art. 539 et 713). L'attribution à l'Etat des immeubles
vacants depuis plus de cinq ans est faite par arrêté préfectoral
(C. du domaine, art. 27 bis). Celle des biens mobiliers sans maître
n'est soumise à aucune procédure.
Les biens dépendant de successions en déshérence sont dévo-
lus à l'Etat (C. civil, art. 539 et 768), qui doit se faire envoyer
en possession par jugement (art. 770).

, B.) LE
' XPLOITATION DES BIENS
Les biens des organismes publics sont ordinairement affectés
à l'usage direct de leurs services ou du public en général. Néan-
moins, ils peuvent occasionnellement faire l'objet d'une exploita-
tion génératrice de recettes publiques.
1. LES MODES DE
' XPLOITATION
Les organismes publics peuvent tirer des revenus de leurs
biens soit en concédant leur usage, soit en vendant leurs fruits.
— Les biens domaniaux qui ne sont pas nécessaires au fonc-
tionnement des services publics peuvent être concédés à d'autres
organismes publics ou privés ou à des particuliers.
Les biens immobiliers dudomaine public peuvent faire l'objet
de permissions ou de conventions d'occupation toujours révoca-
bles. Les biens immobiliers du domaine privé peuvent faire l'objet
de permissions d'occupation ou de baux à terme fixé.
L'utilisation par autrui des objets mobiliers appartenant aux
organismes publics est exceptionnelle en ce qui concerne les
services administratifs, les objets dont ces services n'ont pas
l'usage devant être vendus. Au contraire, une telle exploitation
peut être l'activité essentielle des services publics industriels et
commerciaux.
— Les immeubles ou plus rarement les meubles peuvent
produire des fruits qui peuvent être vendus au profit des organis-
mes publics propriétaires : ainsi en est-il notamment des coupes
de bois domaniaux.

2. LES RECETTES DOMANIALES

L'exploitation des biens domaniaux est génératrice derecettes
pour les organismes publics.
— L'occupation ou l'usage des biens immobiliers ou mobi-
liers a lieu moyennant redevances domaniales, dont le tarif est
fixé par le service des domaines, en ce qui concerne l'Etat
(C. du domaine, art. 30, 36 et 46), par les directeurs des établisse-
ments publics nationaux, avec l'autorisation du conseil d'adminis-
tration pour les baux de plus de neuf ans (décret du 29 déc. 1962,
art. 161, troisième alinéa, et 198, deuxième alinéa), ou par les
conseils délibérants des collectivités locales et des établissements
publics locaux.
— Lavente des produits domaniaux est faite dans les mêmes
formes que celle des biens domaniaux eux-mêmes, c'est-à-dire
en principe par adjudication publique (v. ci-après, C.).
 L'établissement et le recouvrement des recettes domaniales
sont faits respectivement par les directeurs des services fiscaux
et les receveurs des impôts, en ce qui concerne l'Etat (C. du
domaine, art. 79), et par les ordonnateurs et les comptables des
autres organismes publics.

' C.' LA
' LIÉNATION DES BIENS
Les biens du domaine public, qu'ils soient immeubles ou
meubles, sont inaliénables et imprescriptibles (C. du domaine,
art. 52). Les biens du domaine privé peuvent être aliénés après
autorisation et formalités.
La vente des immeubles de l'Etat est autorisée, suivant leur
valeur, par décret en conseil des ministres, par décret simple ou
par arrêté. La vente des immeubles des autres organismes publics
est autorisée par leurs conseils délibérants.
La vente des biens immeubles et meubles de l'Etat et des
établissements publics nationaux est faite par le service des domai-
nes avec publicité et concurrence, sauf exceptions. La vente des
biens des collectivités locales et des établissements publics locaux
est faite par leurs ordonnateurs avec publicité et concurrence,
sauf exceptions en ce qui concerne les meubles.
L'aliénation des objets et matières produits par les services
et établissements publics industriels et commerciaux se fait soit
par offre directe au public, au prix fixé par l'administration (jour-
naux et bulletins officiels, médailles), soit par contrats passés
après adjudication ou de gré à gré (produits des établissements
pénitentiaires, monnaies étrangères).

Section3 La comptabilité des biens publics

Les biens des organismes publics sont décrits pour leur

consistance matérielle dans des comptabilités spéciales et repris
pour leur contre-valeur monétaire dans la comptabilité générale
en deniers.
A. LADESCRIPTION MATÉRIELLE
Suivant leur nature, les biens des organismes publics sont
décrits dans des tableaux ou états, des inventaires oudes comptabi-
lités spéciales.
1. LADESCRIPTION DES BIENS IMMOBILIERS
Les biens immobiliers des organismes publics sont décrits
dans des tableaux ou états qui en indiquent l'emplacement, la
superficie, la consistance matérielle (bâtiments, terrains, forêts)
et la situation juridique (affectation, location).
Les immeubles de l'Etat sont décrits dans le tableau général
des propriétés de l'Etat tenu par le service des domaines, qui
inclut les immeubles affectés aux établissements publics natio-
naux.
Les biens immobiliers dont les autres organismes publics
sont propriétaires ou simplement affectataires sont décrits dans
des états de l'actif de ces organismes tenus contradictoirement
par leurs ordonnateurs et leurs comptables.
2. LES INVENTAIRES DES OBJETS MOBILIERS
Les objets mobiliers appartenant aux organismes publics sont
pour la plupart interchangeables. Il est donc possible, au lieu de
les décrire un par un, de les compter par genre et par espèce
(tant de machines de bureau de tel type, tant de véhicules de tel
modèle). Ce recensement est fait dans des inventaires permanents
ou annuels tenus ou dressés contradictoirement entre le service
des domaines et les services utilisateurs, en ce qui concerne l'Etat,
ou entre les ordonnateurs et les comptables des autres organismes
publics.
3. LES COMPTABILITÉS SPÉCIALES DES MATIÈRES
Les matières de transformation et de consommation sont
comptées en mesures métriques (tant detonnes deriz, tant d'hecto-
litres de carburant) dans des comptabilités spéciales tenues soit
par les comptables désignés àcette fin, soit par des agents adminis-
tratifs, où sont enregistrées jour par jour les entrées et les sorties,
la situation des existants étant vérifiée à intervalles réguliers, au
plus annuels.

B. LI'NTÉGRATION ÀLACOMPTABILITÉ GÉNÉRALE

Les biens des organismes publics décrits dans les tableaux

ou états ou recensés dans les inventaires ou les comptabilités
spéciales sont repris pour leur contre-valeur monétaire dans la
comptabilité générale en deniers (décret du 29 déc. 1962, art.
52), mais ce principe subit des exceptions en ce qui concerne
l'Etat et des atténuations en ce qui concerne les autres organismes
publics.

1. LI'NTÉGRATION DANS LACOMPTABILITÉ DE L'ÉTAT

La comptabilité générale de l'Etat a longtemps été exclusive-
ment financière. Ce n'est que depuis l'adoption d'un plan compta-
ble inspiré du plan comptable général qu'y aété réservée une place
pour l'intégration des biens non pécuniaires, laquelle demeure
incomplète et fictive.
Cet état de choses a deux raisons :
— l'évaluation des biens de l'Etat serait difficile, la plupart
d'entre eux étant inaliénables, en droit ou en fait, ce qui leur ôte
toute valeur vénale : il faudrait donc leur assigner une valeur
arbitraire .
— ce travail difficile serait inutile, dès lors que l'Etat ne peut
tirer de ses biens que des revenus négligeables en comparaison de
ses besoins et que ses créanciers ne peuvent y trouver un gage de
leurs créances, ces biens étant insusceptibles d'exécution forcée.
Dans le plan comptable entré en vigueur en 1988, les comptes
20 et 21 ne présentent que les investissements réalisés depuis le
1er janvier 1981. amortis chaque année depuis 1999, soit en
totalité, soit en partie, suivant leur consistance ; les terrains et
forêts sont réputés non amortissables.
2. LI'NTÉGRATION DANS LACOMPTABILITÉ
DES AUTRES ORGANISMES PUBLICS
La substitution à l'ancienne comptabilité exclusivement
financière des organismes publics secondaires d'une comptabilité
calquée sur le plan comptable général a permis d'y intégrer leurs
biens pour leur contre-valeur monétaire.
Néanmoins, cette intégration n'est pas identique à celle qui
a lieu dans la comptabilité des entreprises :
— Les organismes publics peuvent avoir l'usage durable de
biens dont ils ne sont pas propriétaires : ainsi notamment les
établissements publics nationaux et locaux sont affectataires de
biens qui appartiennent à l'Etat ou aux collectivités locales. Dans
la conception juridique, selon laquelle le patrimoine est le gage
commun des créanciers, ces biens devraient être intégrés dans la
comptabilité des organismes propriétaires. Les patrimoines publics
étant insaisissables, c'est la conception réaliste qui prévaut : ces
biens sont intégrés dans la comptabilité des organismes affectatai-
res.
— Sont réputés amortis les biens inaliénables en droit ou
en fait (voies publiques, monuments, collections d'objets d'art),
dont l'évaluation ne pourrait être qu'arbitraire.
— Les autres biens sont amortis chaque année à des taux
fixés, dans les limites posées par les instructions du ministre des
finances, par les conseils délibérants, mais cette fixation est réglée
non seulement sur la durée prévisible d'usage des biens, mais
aussi sur le montant des charges annuelles estimées supportables
pour leur renouvellement, soit par dépenses immédiates, soit par
constitution de provisions. Seuls les établissements publics indus-
triels et commerciaux amortissent suivant les mêmes règles que
les entreprises privées.
L'amortissement a été introduit dans la comptabilité des col-
lectivités locales par l'instruction M14, applicable à partir de
l'exercice 1997, mais il reste facultatif pour les communes de
moins de 3500 habitants, qui constituent la majorité de ces collec-
tivités.
 LE CONTRÔLE
DES OPÉRATIONS FINANCIÈRES

Le contrôle de l'exécution des opérations financières des

organismes publics est exercé par l'administration elle-même, par
la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et
par le Parlement ou les conseils délibérants des organismes publics
secondaires (décret du 29 déc. 1962, art. 58 à 62).

Section1 Les contrôles administratifs

Les contrôles administratifs ont lieu dans tout le cours de
l'exécution des opérations financières. Ils s'exercent pour la plu-
part sous l'autorité du ministre des finances (décret du 29 déc.
1962. art. 61).

A. LE CONTRÔLE FINANCIER PRÉALABLE

On sait que la violation des règles de la comptabilité publique
n'emporte pas nécessairement ni même généralement la nullité
des actes irréguliers, si ces actes ont produit des effets envers des
personnes étrangères .l l'administration. Notamment, les dépenses
engagées sans crédits budgétaires doivent néanmoins être payées.
Pour éviter de tels dépassements, il faut qu'un contrôle
sexerce sur les actes générateurs de dettes avant qu'ils n'aient
pu produire leurs effets. Pourtant, il a semblé longtemps difficile
de soumettre les engagements de dépenses, actes régis au fond
par le droit administratif ou par le droit civil, à un contrôle visant
au respect des règles de forme de la comptabilité publique. Celui-
ci n'a été institué que par la loi de finances du 26 décembre
1890 ; son organisation actuelle remonte à la loi du 10 août 1922.
1. ORGANISMES PUBLICS INTÉRESSÉS
Le contrôle financier préalable ne s'appliquait à l'origine
qu'aux administrations centrales de l'Etat. La loi du 10 août
1922, précisée par le décret du 25 octobre 1935, y a soumis les
établissements publics nationaux administratifs. Le décret du 13
novembre 1970 l'a étendu aux services extérieurs de l'Etat.
Les entreprises publiques nationales, qu'elles soient organi-
sées sous forme d'établissements publics industriels et commer-
ciaux ou de sociétés, ne sont pas soumises au contrôle financier
préalable, mais à un contrôle d'Etat, qui n'est en réalité qu'une
simple surveillance (v. ci-après, chap. 10, sect. 2).
La ville de Paris et les établissements publics qui en relèvent
ont été soumis au contrôle financier préalable par le décret du
21 avril 1939 (art. 13). Les autres collectivités locales et établisse-
ments publics locaux continuent d'en être exempts.
2. AGENTS
Le contrôle préalable sur les opérations financières des admi-
nistrations centrales de l'Etat est exercé depuis la loi du 10 août
1922 par des fonctionnaires du ministère des finances dénommés
depuis 1956 contrôleurs financiers.
Le contrôle préalable sur les opérations des ordonnateurs
secondaires de l'Etat est attribué à des fonctionnaires adjoints
aux trésoriers-payeurs généraux régionaux auprès desquels sont
accrédités ces ordonnateurs secondaires.
Le contrôle préalable sur les opérations des établissements
publics nationaux administratifs est exercé par les contrôleurs
financiers des ministères dont relèvent ces établissements ou par
des contrôleurs propres.
3. FORMES
Le contrôle financier préalable s'exerce à tous les stades
successifs de la procédure budgétaire :
 — Les demandes de crédits primitifs ou additionnels faites
par les ministres doivent être communiquées pour avis aux contrô-
leurs financiers avant d'être soumises au ministre des finances
(loi du 10 août 1922, art. 4).
— Tous les actes d'engagement de dépenses dans les admi-
nistrations centrales de l'Etat doivent être soumis au visa des
contrôleurs financiers avant d'être présentés à la signature des
ministres ou de leurs délégués. Les contrôleurs vérifient l'exacti-
tude de l'imputation, la disponibilité des crédits, l'exactitude de
l'évaluation, l'application des dispositions financières des lois et
règlements et la conformité des dépenses projetées avec le budget
voté par le Parlement. Si les dépenses leur paraissent irrégulières,
ils refusent leur visa. Il ne peut être passé outre à ce refus que
sur autorisation du ministre des finances (loi du 10 août 1922,
art. 5). Si les dépenses projetées, quoique régulières, leur parais-
sent onéreuses, les contrôleurs peuvent, tout en apposant leur visa,
présenter les observations propres à éclairer les ordonnateurs sur
les conséquences de leurs décisions.
— Toutes les délégations d'autorisations d'engagement ou
de crédits de paiement aux ordonnateurs secondaires doivent être
soumises au visa des contrôleurs financiers, qui s'assurent qu'elles
sont contenues dans la limite des autorisations budgétaires (loi
du 10 août 1922, art. 6).
— Enfin, toutes les ordonnances de paiement doivent être
soumises au visa des contrôleurs financiers, qui s'assurent qu'elles
correspondent à des engagements qu'ils ont précédemment visés
et qu'elles sont contenues dans la limite des crédits disponibles.
Les ordonnances non visées sont nulles et sans valeur pour les
comptables payeurs (loi du 10 août 1922, art. 6).
Les actes d'engagement de dépenses des ordonnateurs
secondaires de l'Etat sont soumis au contrôle préalable des contrô-
leurs financiers locaux placés auprès des trésoriers-payeurs géné-
raux régionaux. Ledécret du 13novembre 1970avait fait consister
ce contrôle en un simple avis, qui ne s'imposait aux ordonnateurs
que s'il était fondé sur l'indisponibilité des crédits. Le décret du
16juillet 1996 le fait consister en un visa, mais celui-ci peut
couvrir l'ensemble des dépenses imputables sur un même article
ou paragraphe budgétaire, sous réserve du contrôle ultérieur de
ces dépenses.
 Les budgets des établissements publics nationaux administra-
tifs doivent être communiqués pour avis aux contrôleurs financiers
avant d'être soumis à l'approbation du ministre des finances et
du ministre intéressé (décret du 20 mars 1939, art. 2 à 4). Les
actes d'engagement de dépenses de ces établissements ne sont
soumis au contrôle préalable que dans les cas expressément énon-
cés par les règlements.

B. LE CONTRÔLE DES COMPTABLES

Le contrôle des comptables sur les recettes et les dépenses
publiques a été précédemment étudié (v. ci-avant, chap. 3 et 4).
On rappelle qu'il porte :
— en recettes, sur l'existence de l'autorisation de percevoir
les recettes fiscales et parafiscales et sur la régularité des réduc-
tions et annulations ;
— en dépenses, sur la compétence des ordonnateurs, sur
l'imputation des dépenses et la disponibilité des crédits correspon-
dants, sur l'intervention des autres contrôles préalables, sur la
justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquida-
tion, sur l'application des règles de prescription et sur la validité
du paiement.
Ce contrôle se traduit par le refus des comptables d'exécuter
les opérations irrégulières, sauf la faculté pour les ordonnateurs
de requérir le paiement des dépenses. Il est d'autant plus strict que
les comptables sont personnellement responsables des irrégularités
qu'ils ont laissé commettre aussi bien que de celles qu'ils ont
eux-mêmes commises (v. ci-après, chap. 9).

C. LE CONTRÔLE HIÉRARCHIQUE
L'administration de l'Etat et celle des organismes publics
secondaires importants est un ensemble hiérarchisé. Ordonnateurs
et comptables supérieurs sont en droit et en devoir de donner
des ordres et d'en surveiller l'exécution par leurs subordonnés.
Les ministres et autres ordonnateurs principaux se font rendre
compte à intervalles réguliers par les ordonnateurs secondaires
de l'utilisation des crédits qu'ils leur ont délégués.
 Les comptables supérieurs contrôlent sur pièces et sur place
la gestion des comptables subordonnés. Les comptables principaux
centralisent à intervalles réguliers les opérations des comptables
secondaires et rejettent sur ces derniers les opérations qui ne sont
pas suffisamment justifiées.

r D. LE CONTRÔLE DES CORPS D'INSPECTION

Le ministre des finances et les autres ministres peuvent faire
contrôler la gestion de leurs services par des corps d'inspection
placés sous leur autorité immédiate.
[j.f L'INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES
Le ministre des finances est investi d'un pouvoir général de
contrôle sur les agents d'exécution des opérations financières,
tant ordonnateurs que comptables (décret du 29 déc. 1962, art.
59 et 60). Il l'exerce par l'organe de l'inspection générale des
finances (même décret, art. 61).
t a/| Composition
L'inspection générale des finances se compose de 32 inspec-
teurs généraux, 66 inspecteurs, divisés en trois classes, et 12
inspecteurs adjoints.
Le recrutement, autrefois fait par un concours particulier,
s opère depuis 1946 par l'Ecole nationale d'administration. Néan-
moins, les inspecteurs généraux peuvent être choisis pour un
cinquième par le Gouvernement d'entre toutes les personnes satis-
faisant aux conditions générales d'accès à la fonction publique
ayant quarante-cinq ans d'âge au moins ; les inspecteurs de
deuxième classe peuvent être choisis pour un cinquième d'entre
les fonctionnaires titulaires d'un des diplômes exigés pour se
présenter au premier concours de l'Ecole nationale d'administra-
tion ayant dix ans au moins de services publics.
t b. 1 Organisation
L'inspection générale est placée sous l'autorité directe du
ministre
courante.des finances. Un chef de service est chargé de la gestion
 Le contrôle est exercé, sous la surveillance des inspecteurs
généraux préposés à des divisions territoriales, en brigades tempo-
raires constituées pour chaque mission.
c. Compétence
Le contrôle de l'inspection générale des finances s'exerce
sur tous les services extérieurs de ce ministère, sur les ordonnateurs
secondaires des autres ministères et sur tous les comptables
publics, quelle que soit l'administration à laquelle ils appartien-
nent.
L'inspection générale peut en outre être appelée à contrôler
la gestion des établissements publics nationaux, des organismes
de sécurité sociale et des organismes publics ou privés bénéficiai-
res de taxes parafiscales, de subventions, d'apports en capital, de
prêts, d'avances ou de garanties fournis par l'Etat.
d. Formes du contrôle
Le contrôle de l'inspection générale des finances est entrepris
sans avis préalable, de façon à surprendre les agents contrôlés
dans l'exercice même de leurs fonctions. Lorsqu'il porte sur la
gestion des comptables, il s'ouvre par un arrêté de caisse, visant
à s'assurer de la concordance entre le solde des écritures et les
fonds et valeurs existants. L'exactitude matérielle et la régularité
des opérations sont ensuite vérifiées par épreuves. Tous les docu-
ments et renseignements réclamés par les inspecteurs doivent leur
être fournis à l'instant, sans exception aucune.
La vérification terminée, chaque inspecteur établit un rapport
de ses constatations. Ce rapport est communiqué aux agents
contrôlés, qui peuvent discuter le bien-fondé des observations ou
exposer les mesures prises pour y satisfaire. Après nouvelles
observations de l'inspecteur, le rapport est communiqué pour avis
aux supérieurs des agents contrôlés, puis à l'inspecteur général
divisionnaire, enfin transmis par le chef de service au ministre
des finances.
e. Suites du contrôle
L'inspection générale des finances n'a pas de pouvoirs pro-
pres. Les inspecteurs ne sont que les yeux et les oreilles du
ministre des finances, qui décide seul des suites à donner à leurs
rapports. Néanmoins, si leurs observations sont fondées, ce que
la discussion contradictoire vise àétablir, il est rare qu'elles ne soit
pas suivies d'effets, soit sur l'organisation et le fonctionnement des
services, soit sur la situation personnelle des agents.
2. LES AUTRES CORPS D'INSPECTION
— L'inspection générale de l'administration, qui relève du
ministre de l'intérieur, contrôle la gestion des services extérieurs
de ce ministère et peut être appelée à participer au contrôle de
la gestion des collectivités locales et des établissements publics
locaux.
— L'inspection générale des affaires sociales exerce son
contrôle sur les services et organismes relevant de ce ministère,
notamment les établissements hospitaliers et les caisses de sécurité
sociale.
— Le contrôle général des armées, issu de la fusion des
anciens contrôles généraux de l'armée, de la marine et de l'air,
vérifie sur pièces et sur place la gestion des services de ce ministère
et des corps de troupe et établissements assimilés.

E. LE CONTRÔLE DU POUVOIR CENTRAL SUR

LES ORGANISMES PUBLICS SECONDAIRES
Les organismes publics secondaires sont soumis au contrôle
administratif de l'Etat, mais aussi à son contrôle financier. Effectif
en ce qui concerne les établissements publics nationaux, ce
contrôle a été sensiblement affaibli en ce qui concerne les collecti-
vités et établissements publics locaux par les lois de décentralisa-
tion.

1. LE CONTRÔLE SUR LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS

NATIONAUX
Les budgets ou états de prévisions des établissements publics
nationaux doivent être approuvés par le ministre des finances et
le ministre intéressé (établissements administratifs : décret du 10
déc. 1953, art. 16, deuxième alinéa ; établissements industriels et
commerciaux : décret du 9 août 1953, art. 1er, 1° et 2°).
L'administration supérieure peut assurer d'office l'acquitte-
ment des dettes échues et exigibles des établissements publics
administratifs en inscrivant elle-même au budget les crédits qui
n'auraient pas été ouverts et enordonnançant elle-même les dépen-
ses qui n'auraient pas été mandatées (décret du 10 déc. 1953,
art. 17 ; décret du 29 déc. 1962, art. 170, deuxième alinéa).
La gestion financière de ces établissements est placée sous
la surveillance des contrôleurs financiers ou des contrôleurs d'Etat
(v. ci-avant, A.). Leurs comptables sont pour la plupart des fonc-
tionnaires de l'Etat, placés sous l'autorité ou la surveillance du
ministre des finances et soumis au contrôle de l'inspection géné-
rale des finances.

2. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX
Les budgets des collectivités locales et des établissements
publics locaux qui n'ont pas été votés avant le 31 mars sont
dressés par les chambres régionales des comptes, dont les proposi-
tions sont rendues exécutoires par les préfets (Code général des
collectivités territoriales, art. L 1612-2).
Si les budgets de ces collectivités et établissements n'ont
pas été votés en équilibre réel, ils sont rectifiés par les chambres
régionales des comptes, dont les propositions sont rendues exécu-
toires par les préfets (même code, art. L 1612-5).
Si les budgets de ces collectivités et établissements sont
exécutés en déficit, le budget de l'exercice suivant est soumis
aux chambres régionales des comptes ; s'il ne suffit pas à résorber
ce déficit, il est rectifié par ces chambres, dont les propositions
sont rendues exécutoires par les préfets (même code, art. L 1612-
14).
Si des dépenses légalement obligatoires n'ont pas été inscrites
au budget de ces collectivités et établissements, les crédits néces-
saires sont inscrits par les chambres régionales des comptes, qui
proposent en même temps les augmentations de recettes ou les
diminutions de dépenses nécessaires pour conserver l'équilibre ;
ces propositions sont rendues exécutoires par les préfets (Code
 général des collectivités territoriales, art. L 1612-15). Si ces dépen-
ses n'ont pas été mandatées par les ordonnateurs de ces collectivi-
tés et établissements, elles sont mandatées d'office par les préfets
(même code, L 1612-16).
Les comptables des collectivités locales sont de droit des
comptables du Trésor (Code général des collectivités territoriales,
art. L 1617-1). Les comptables des établissements publics locaux,
lorsqu'ils ne sont pas comptables du Trésor ou fonctionnaires de
l'Etat (établissements d'enseignement), sont nommés par les pré-
fets et sont soumis au contrôle de l'inspection générale des finan-
ces.

Secoitn2 Le contrôle de la Cour des comptes

et des chambres régionales des comptes
On verra que les comptables sont personnellement responsa-
bles de l'exécution régulière des opérations financières et notam-
ment du contrôle qu'ils sont tenus d'exercer sur les actes des
ordonnateurs (ci-après, chap. 9, sect. 2). Cette responsabilité ne
peut être sanctionnée arbitrairement par l'administration, qui serait
ainsi juge et partie. A raison de la spécialité des règles de la
comptabilité publique, le juge administratif n'a pas la compétence
technique nécessaire. La connaissance de cette responsabilité est
donc attribuée à un juge spécial, le juge des comptes. Mais ce
juge peut aussi vérifier le bon exercice des fonctions attribuées
auxordonnateurs, qui sont nécessairement traduites dans les comp-
tes des comptables. A sa fonction juridictionnelle d'origine se
sont donc ajoutées des attributions de contrôle extrajuridictionnel,
qui sont à présent son activité principale et ont été étendues à
des organismes qui ne sont pas des organismes publics.

A. LACOUR DES COMPTES

La Cour des comptes est l'un des plus anciens corps de
l 'Etat. Elle existe, sous le titre de Chambre des comptes, depuis
le début du XIV" siècle. Supprimée en 1791, elle a été rétablie
sous l'Empire par la loi du 16 septembre 1807. Ses attributions
ont été progressivement étendues à partir de 1935. Elle a été
réformée par la loi du 22 juin 1967, ultérieurement modifiée et
à présent incorporée au Code des juridictions financières.
1. COMPOSITION
La Cour des comptes se compose d'un premier président,
sept présidents de chambre, 85 conseillers maîtres, 118 conseillers
référendaires, divisés en deux classes, et 36 auditeurs, divisés en
deux classes.
Le premier président est choisi librement par le Gouverne-
ment. Les présidents de chambre sont choisis d'entre les conseil-
lers maîtres ayant trois ans au moins de fonctions. Les conseillers
maîtres sont choisis pour les deux tiers d'entre les conseillers
référendaires de première classe et pour le dernier tiers d'entre
les fonctionnaires ayant au moins quarante ans d'âge et quinze
ans de services publics provenant alternativement du ministère
des finances et des autres ministères. Les conseillers référendaires
sont choisis pour les trois quarts d'entre les auditeurs de première
classe et pour le dernier quart d'entre les fonctionnaires et agents
des services et organismes soumis au contrôle de la Cour ayant
au moins trente-cinq ans d'âge et dix ans de services publics.
Les auditeurs proviennent de l'Ecole nationale d'administration.
Les membres de la Cour sont des magistrats inamovibles.
Le ministère public est exercé par le procureur général, choisi
librement par le Gouvernement, assisté d'avocats généraux dési-
gnés d'entre les conseillers référendaires.
Des fonctionnaires de l'administration des finances ou d'au-
tres ministères peuvent être détachés auprès de la Cour pour y
exercer temporairement les fonctions de rapporteurs ou assister
les rapporteurs dans leurs vérifications.

2. ORGANISATION
La Cour se divise en sept chambres, entre lesquelles les
affaires sont réparties par le premier président.
Les chambres réunies sont composées du premier président,
des présidents de chambre et de deux conseillers maîtres par
chambre. Elles assurent l'unité de la jurisprudence.
 La chambre du conseil est composée du premier président,
des présidents de chambre et de tous les conseillers maîtres. Elle
exerce la juridiction disciplinaire et arrête la déclaration générale
de conformité, le rapport sur l'exécution des lois de finances et
le rapport public.
L'administration intérieure de la Cour est dirigée, sous l'auto-
rité du premier président, par un secrétaire général, pris d'entre
les conseillers maîtres, assisté de secrétaires généraux adjoints,
pris d'entre les conseillers référendaires.

| 3.* COMPÉTENCE
La Cour est chargée de contrôler les comptes et la gestion
financière des services de l'Etat, des établissements publics natio-
naux, des entreprises publiques nationales et des organismes de
sécurité sociale.
Elle peut contrôler, à son initiative, les comptes et la gestion
des organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat
et des autres organismes soumis à son contrôle obligatoire et des
filiales des entreprises nationales, et l'emploi par les organismes
qui font appel à la générosité publique des fonds ainsi collectés.
Elle est juge d'appel des jugements rendus par les chambres
régionales des comptes et surveille l'exercice par ces chambres
de leurs attributions extrajuridictionnelles.

[, 4.' RÈGLES GÉNÉRALES DE PROCÉDURE

La Cour exerce ses fonctions d'office, sans qu'il soit besoin
de la saisir.
Son contrôle s'exerce à partir des comptes qui lui sont rendus
par les comptables (v. ci-avant, chap. 6, sect. 1). Les pièces justifi-
catives des opérations décrites dans ces comptes lui sont produites
ou sont conservées sur place pour y être vérifiées.
L'instruction est faite par des rapporteurs désignés d'entre
les conseillers référendaires ou les auditeurs ou les fonctionnaires
détachés auprès de la Cour. Les rapporteurs vérifient les comptes
et les piècesjustificatives et peuvent réclamer tant aux comptables
qu'aux ordonnateurs tous documents ou renseignements complé-
mentaires, sans restriction aucune. Ils peuvent prolonger cette
instruction écrite par une instruction sur place, pour vérifier les
pièces y conservées et entendre les ordonnateurs, les comptables
et tous autres fonctionnaires ou agents ayant participé àl'exécution
des opérations financières.
Les constatations faites à l'instruction font l'objet d'un rap-
port dans lequel le rapporteur propose les suites à y donner. Ce
rapport est communiqué au procureur général et revu par un
conseiller maître, le contre-rapporteur, avant d'être soumis à une
chambre ou autre formation délibérante.
La Cour, procédant d'office, est exposée à n'avoir qu'une
vue unilatérale des affaires. Afin d'y obvier, une discussion contra-
dictoire est établie entre elle et les ordonnateurs, les comptables
ou les dirigeants des services, organismes ou entreprises, qui
peuvent répondre à ses observations, sous des formes diverses
suivant les contrôles exercés (v. ci-après). Aussi longtemps que
cette discussion n'a pas eu lieu, les décisions et communications
de la Cour ne peuvent être rendues publiques.
5. FORMES DUCONTRÔLE
a. Contrôle général de l'exécution des lois de finances
La Constitution de 1958 (art. 47) dispose que «la Cour des
comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle
de l'exécution des lois de finances ».
Cette collaboration prend deuxformes (ord. du2janvier 1959,
art. 36, 2°) :
— La Cour certifie chaque année par une déclaration géné-
rale de conformité l'exactitude matérielle du compte général de
l'administration des finances, par rapprochement avec les comptes
des comptables soumis à sa juridiction.
— Depuis 1956, cette déclaration est précédée d'un rapport
sur l'exécution des lois de finances, qui présente le résultat de
l'exercice et expose et, s'il y a lieu, discute les actes par lesquels
on est passé du budget voté au budget exécuté.
Déclaration et rapport sont présentés au Parlement. Le terme
de cette présentation est fixé par l'ordonnance du 2janvier 1959
(art. 38) au 31 décembre suivant la clôture de l'exercice ; depuis
1993, elle a lieu en fait avant l'ouverture de la session parlemen-
taire, de façon que le Parlement a connaissance de l'exécution
du budget qu'il avait voté avant le vote du deuxième budget
suivant.
b. Contrôle de la gestion des services
Depuis 1936, les piècesjustificatives des opérations budgétai-
res de l'Etat, qui étaient jusqu'alors produites à l'appui des comp-
tes des comptables principaux duTrésor, sont reclassées par minis-
tère et par ligne ou chapitre budgétaire et transmises en cet état
.i la Cour des comptes, qui peut ainsi avoir connaissance de
l'exécution du budget par chaque ministère sur l'ensemble du
territoire.
Lespiècesjustificatives des opérations financières des établis-
sements publics nationaux administratifs sont produites à l'appui
des comptes financiers de ces établissements, communs à leurs
ordonnateurs et à leurs comptables, et examinées conjointement
au jugement de ces comptes.
Le contrôle est exercé sur pièces et sur place, dans les formes
de droit commun (v. ci-avant, 4). Il peut être complété par l'audi-
tion des chefs des services ou établissements publics contrôlés.
Les observations qu'il a suscitées sont portées à la connais-
sance des autorités administratives supérieures ou des pouvoirs
publics par des voies qui diffèrent suivant l'importance des ques-
tions traitées et l'élévation des destinataires :
— Les lettres des présidents de chambre sont adressées aux
directeurs des administrations centrales, aux chefs des services
extérieurs de l'Etat ou aux directeurs des établissements publics
pour leur dénoncer des irrégularités ou des erreurs de gestion.
— Les notes duprocureur général sont adressées aux mêmes
autorités pour leur dénoncer des infractions.
— Les référés sont des communications adressées par le
premier président aux ministres pour leur dénoncer des irrégulari-
tés oudes erreurs de gestion qui, par leur fréquence ou leur gravité,
appellent une réorganisation des services ou une modification de
la législation ou de la réglementation.
— Le premier président peut donner communication aux
commissions des finances des deux chambres du Parlement des
observations que la Cour a faites.
 — Enfin, les principales observations faites par la Cour et
les vues de réforme qui s'ensuivent sont exposées chaque année
dans le rapport public présenté au président de la République et
au Parlement et publié au Journal officiel.
c. Contrôle juridictionnel
En principe, tous les comptables publics sont justiciables
de la Cour des comptes. En pratique, seuls lui rendent compte
immédiatement les comptables principaux de l'Etat et des établis-
sements publics nationaux. Les comptables secondaires rendent
compte de leurs opérations aux comptables principaux. Les comp-
tables des collectivités locales et des établissements publics locaux
rendent compte aux chambres régionales des comptes, saufl'appel
à la Cour (v. ci-après, B., 5°).
Les comptables principaux immédiatement justiciables de la
Cour doivent lui produire chaque année des comptes qui résument
les opérations exécutées tant par eux-mêmes que par les compta-
bles secondaires qui leur sont rattachés. Les comptables retardatai-
res sont passibles d'amende.
Les pièces justificatives des opérations budgétaires de l'Etat
sont produites directement à la Cour chaque trimestre (v. ci-avant,
b). Les autres pièces justificatives sont produites à l'appui des
comptes.
L'instruction est faite dans les formes de droit commun (v.
ci-avant, 4°).
Les comptables ne pouvant venir discuter de vive voix les
différents articles de leurs comptes, la discussion contradictoire
des articles litigieux est faite par écrit :
— La Cour rend d'abord un arrêt provisoire, par lequel elle
fait connaître au comptable les omissions et irrégularités relevées
et lui enjoint de produire dans les deux mois les justifications et
explications complémentaires propres à dégager sa responsabilité.
— Après ce délai, la Cour rend un arrêt définitif, par lequel
elle décharge le comptable si les omissions ou irrégularités rele-
vées ont été réparées, ou dans le cas contraire, le constitue en
débet, c'est-à-dire le condamne à verser de ses deniers personnels
le montant des recettes omises, des dépenses irrégulièrement
payées ou du déficit de caisse ou de portefeuille. A la décharge
 peut s'adjoindre, si le comptable est sorti de fonctions, un quitus,
qui permet la libération des sûretés qu'il avait constituées.
La Cour déclare et juge les gestions de fait de deniers de
l'Etat ou des établissements publics nationaux, dans les mêmes
formes que les gestions de droit.
Les arrêts définitifs sont susceptibles de deux recours :
— le pourvoi en révision, au vude piècesjustificatives recou-
vrées ou à raison d'omissions, erreurs ou doubles emplois décelés
postérieurement au jugement des comptes, qui est porté devant
la Cour elle-même ;
— le pourvoi en cassation, à raison d'incompétence, vice
de procédure, violation ou fausse interprétation de la loi, qui est
porté devant le Conseil d'État.
d. Contrôle des organismes de sécurité sociale
Les caisses nationales de sécurité sociale, établissements
publics nationaux, sont soumises au contrôle de plein exercice de
la Cour des comptes. Les caisses régionales et locales, organismes
mutualistes, ne sont soumises qu'à son contrôle extrajuridictionnel
(v. ci-après, chap. 10, sect. 1).
m
m^
e.fc Contrôle des entreprises publiques nationales
Les entreprises publiques nationales comprennent d'une part
les établissements publics nationaux industriels et commerciaux,
d'autre part les entreprises organisées sous forme de sociétés dont
le capital appartient en totalité ouen majorité à l'Etat. Les premiers
sont soumis au contrôle de plein exercice de la Cour des comptes.
Les secondes ont été soumises à son contrôle extrajuridictionnel
par la loi du 28 juin 1976 (v. ci-après, chap. 10, sect. 2).
^ f. Contrôle des organismes bénéficiaires de concours
financiers publics
Les organismes qui bénéficient de taxes parafiscales ou de
subventions ou d'autres concours financiers en provenance de
l 'Etat ou des établissements ou entreprises soumis au contrôle de
la Cour des comptes sont eux-mêmes soumis à ce contrôle, sous
sa forme extrajuridictionnelle (v. ci-après, chap. 10, sect. 3).
g. Contrôle des organismes bénéficiaires de la générosité
publique
Les organismes qui font appel à la générosité publique ont
été soumis par la loi du 7 août 1991 (art. 5) au contrôle extrajuri-
dictionnel de la Cour des comptes sur l'emploi des fonds ainsi
collectés (v. ci-après, chap. 10, sect. 4).

B. LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

Lejugement des comptes des communes et des établissements

publics locaux a été longtemps partagé entre la Cour des comptes
et les conseils de préfecture, statuant à charge d'appel. Le décret-
loi du 8 août 1935 avait transféré les attributions de ces derniers
aux trésoriers-payeurs généraux, statuant en la forme administra-
tive. La loi du 2 mars 1982 a rétabli la juridiction locale des
comptes en instituant les chambres régionales des comptes.

1. COMPOSITION

Il y a dans chaque région une chambre régionale des comptes,

composée d'un président et de conseillers.
Les présidents des chambres régionales sont des conseillers
maîtres ou des conseillers référendaires à la Cour des comptes.
Les conseillers constituent un corps particulier principalement
recruté par l'Ecole nationale d'administration.
Les membres des chambres régionales sont des magistrats
inamovibles.
Le ministère public est exercé, sous la surveillance du procu-
reur général près la Cour des comptes, par des commissaires du
Gouvernement choisis d'entre les conseillers.

2. ORGANISATION
Les chambres régionales des comptes siègent à trois membres
au moins. Les chambres les plus importantes peuvent être divisées
en sections de trois membres.
3. COMPÉTENCE
Les chambres régionales des comptes sont compétentes pour
contrôler les comptes et la gestion financière de toutes les collecti-
vités locales (régions, départements, communes) et de tous les
établissements publics locaux de leur ressort.
Elles peuvent contrôler, à leur initiative, les comptes et la
gestion des entreprises publiques locales, des filiales de ces entre-
prises et des organismes qui bénéficient de concours financiers
de ces collectivités, établissements ou entreprises.
Enoutre, elles peuvent se voir attribuer, par arrêté du premier
président de la Cour des comptes, le jugement des comptes d'éta-
blissements publics nationaux dont le siège se trouve dans leur
ressort.
4. RÈGLES GÉNÉRALES DE PROCÉDURE
Les règles générales de procédure applicables devant la Cour
des comptes (v. ci-avant. A., 4.) ont été transposées devant les
chambres régionales des comptes. Les parties peuvent se faire
assister ou représenter par des avocats.
5. FORMES DU CONTRÔLE
a. Contrôle budgétaire
Les chambres régionales des comptes dressent les budgets
des collectivités locales et des établissements publics locaux qui
n'ont pas été votés avant le 31 mars et rectifient les budgets qui
n'ont pas été votés en équilibre réel, qui ne prévoient pas les
mesures nécessaires pour résorber le déficit de l'exercice antérieur
ou qui n'ouvrent pas les crédits nécessaires à l'acquittement des
dépenses légalement obligatoires. Leurs propositions sont rendues
exécutoires par les préfets (v. ci-avant, sect. 1, E ).
b. Contrôle de la gestion des collectivités locales et
des établissements publics administratifs
Les chambres régionales des comptes contrôlent la gestion
des ordonnateurs des collectivités locales et des établissements
publics locaux administratifs.
 Les observations qu'elles font sont communiquées aux ordon-
nateurs, qui peuvent y répliquer. Si elles sont maintenues, il
en est donné communication par les ordonnateurs aux conseils
délibérants dès leur plus prochaine réunion.
c. Contrôlejuridictionnel
Les chambres régionales des comptes jugent les comptes des
collectivités locales et des établissements publics placés sous leur
juridiction, dans les mêmes formes et avec les mêmes pouvoirs
que la Cour des comptes (v. ci-avant, A., 5, b.).
Toutefois, depuis la loi du 5 janvier 1988, les comptes des
communes dont la population n'excède pas 2 000 habitants et
dont les recettes ordinaires n'excèdent pas 2 000 000 F et ceux
des établissements publics qui en relèvent sont vérifiés et arrêtés
par les trésoriers-payeurs généraux. Mais si cette vérification fait
apparaître que la responsabilité des comptables est engagée, les
chambres régionales sont seules compétentes pour statuer sur cette
responsabilité.
Les chambres régionales déclarent et jugent les gestions de
fait de deniers des collectivités locales et des établissements
publics placés sous leur juridiction.
Les jugements définitifs rendus par les chambres régionales
sont susceptibles d'appel à la Cour des comptes. Les chambres
elles-mêmes peuvent réviser ces jugements.
d, Contrôle des entreprises publiques locales
Les chambres régionales des comptes contrôlent les comptes
et la gestion des services industriels et commerciaux des collectivi-
tés locales et des établissements publics locaux industriels et
commerciaux.
Elle peuvent, à leur initiative, contrôler les comptes et la
gestion des sociétés dont le capital appartient en totalité ou en
majorité à ces collectivités ou établissements, ainsi que les filiales
majoritaires de ces sociétés (v. ci-après, chap. 10, sect. 2, B.).
Les observations faites par les chambres sont communiquées
tant aux dirigeants des services, établissements ou sociétés qu'aux
présidents ou maires des collectivités intéressées.
 m. Contrôle des organismes bénéficiaires de concours
financiers publics
Les organismes qui bénéficient de subventions ou d'autres
concours financiers concédés par les collectivités ou établisse-
ments soumis au contrôle des chambres régionales des comptes
sont eux-mêmes soumis à ce contrôle, sous sa forme extrajuridic-
tionnelle (v. ci-après, chap. 10, sect. 3).

Secoitn3 Le contrôle des corps délibérants

Lacompétenceréservée auParlementou auxconseils délibé-
rants des organismes publics secondaires d'autoriser les ministres
ou les ordonnateurs de ces organismes à exécuter les recettes et
les dépenses publiques a pour corollaire le droit de contrôler
l'usage qu'ils ont fait de cette autorisation.

A. LECONTRÔLE ENCOURS DE
' XÉCUTION
1. LASURVEILLANCEDESCORPS DÉLIBÉRANTS
Le Parlement et les conseils délibérants des organismes
publicssecondairessontdestinataires encoursd'exercice dedivers
documents ou renseignements sur l'exécution des opérations
financières.
Les commissions des finances des deux chambres du Parle-
ment reçoivent chaque trimestre, par l'intermédiaire du ministre
desfinances, la situationdesdépensesengagées et aprèsla clôture
de l'exercice la situation définitive (loi du 10 août 1922, art. 3,
deuxième aliaéa).
Enoutre, les deux chambres du Parlement peuvent créer des
commissions d'enquête ou de contrôle de la gestion de services
ou d'établissements publics ou d'entreprises nationales.
Avant les Ion de décentralisation, les préfets étaient tenus
derendre compte chaque mois auxcommissions départementales
de 1"exécution du budget. La gestion financière des maires reste
placée sous la surveillance des conseils municipaux, auxquels-ils
doivent rendre compte chaque trimestre de l'emploi du crédit
pour dépenses imprévues et qui peuvent requérir d'eux communi-
cation de la comptabilité administrative.
2. L'ASSOCIATION DES CONSEILS DÉLIBÉRANTS
AUXOPÉRATIONS FINANCIÈRES
Le principe de la séparation des pouvoirs, réaffirmé par la
Constitution de 1958, exclut le Parlement de la procédure d'exécu-
tion des lois de finances, qui se fait sous la seule autorité du
Gouvernement.
Au contraire, les conseils délibérants des organismes publics
secondaires sont appelés à intervenir dans l'exécution des opéra-
tions financières :
— Les dons et legs faits à ces organismes doivent être accep-
tés par des délibérations de ces conseils.
— Les remises gracieuses de créances de ces organismes
doivent être autorisées par des délibérations de ces conseils.
— L'admission en non-valeur des créances des collectivités
locales et des établissements publics locaux est prononcée par
des délibérations des conseils régionaux, généraux ou municipaux.
— Les adjudications de travaux, de services oude fournitures
des collectivités et établissements publics locaux sont faites par
des bureaux composés de conseillers régionaux, généraux ou
municipaux.
— Les baux de longue durée des organismes publics
secondaires doivent être autorisés par leurs conseils délibérants.
3. LES BUDGETS RECTIFICATIFS
Si en cours d'exercice les prévisions et autorisations budgétai-
res se révèlent inadaptées aux réalisations ou aux besoins, elles
peuvent être rectifiées.
Pour l'Etat, ces dispositions nouvelles font l'objet de lois de
finances rectificatives (ord. du 2 janvier 1959, art. 2, quatrième
alinéa).
Le vote d'un budget supplémentaire, qui opère à la fois
l'affectation des résultats du budget de l'exercice précédent et la
 rectification du budget de l'exercice courant, est de règle pour
les collectivités locales et les établissements publics locaux.
Lors de la présentation de ces budgets rectificatifs, les minis-
tres et les ordonnateurs des organismes publics secondaires doivent
évidemment justifier de l'emploi des autorisations antérieurement
consenties et expliquer la nécessité d'autorisations nouvelles.

r B.% LE CONTRÔLE DES COMPTES ADMINISTRATIFS

[ 1.1 LAREDDITION DES COMPTES ADMINISTRATIFS

Les ordonnateurs comme les comptables sont tenus de rendre
des comptes qui présentent l'exécution et le résultat de leurs
opérations. Mais alors que les comptes des comptables, dont la
conduite est presque entièrement tracée par les lois et règlements
et qui encourent une responsabilité pécuniaire, sont soumis à des
juges (v. ci-avant, sect. 2), ceux des ordonnateurs, investis, dans
le cadre des autorisations budgétaires, d'une faculté d'initiative
et de choix, sont rendus aux corps délibérants qui leur ont donné
ces autorisations et sont mieux placés que quiconque pour dire
si leurs intentions ont bien été respectées.
Le ministre des finances présente chaque année au Parlement
le compte général de l'administration des finances, qui résume
l'exécution du budget général de l'Etat, des comptes spéciaux du
Trésor et des opérations de trésorerie (décret du 29 déc. 1962,
art. 141). Les comptes autrefois présentés par les autres ministres
ne sont plus que des annexes du compte général (même décret,
art. 142, premier alinéa). Seuls les ministres chargés de l'exécution
des budgets annexes en rendent des comptes séparés (mêmedécret,
même article, deuxième alinéa).
Lesdirecteurs des établissements publics nationaux présentent
aux conseils d'administration de ces établissements des comptes
financiers qui résument à la fois leurs opérations et celles des
agents comptables (décret du 29 déc. 1962, art. 185, premier
alinéa, et 220. premier alinéa).
Les présidents des conseils régionaux et des conseils généraux
et les maires présentent à ces conseils ou aux conseils municipaux
les comptes administratifs de leurs opérations financières. Les
directeurs des établissements publics locaux présentent aux
conseils d'administration soit des comptes administratifs propres,
soit des comptes financiers communs à eux et aux agents compta-
bles.

2. LAVÉRIFICATION DES COMPTES ADMINISTRATIFS

Les comptes administratifs rendus par les ordonnateurs sont
vérifiés par rapprochement avec les budgets, avec les comptes
de gestion rendus par les comptables et avec les pièces justificati-
ves des opérations.
Le Parlement n'ayant pas les moyens de faire lui-même ce
contrôle, c'est la Cour des comptes qui lui certifie l'exactitude
du compte général de l'administration des finances et des comptes
d'exécution des budgets annexes par sa déclaration générale de
conformité avec les comptes des comptables principaux du Trésor
et avec les comptes des agents comptables des budgets annexes,
et expose dans son rapport annuel sur l'exécution des lois de
finances comment ont été gérées les autorisations budgétaires.
Les conseils d'administration des établissements publics
nationaux entendent les agents comptables avant de statuer sur
les comptes financiers (décret du 29 déc. 1962, art. 185, deuxième
alinéa, et 220, premier et troisième alinéas).
Les conseils régionaux, les conseils généraux, les conseils
municipaux et les conseils d'administration des établissements
publics locaux reçoivent communication des comptes des compta-
bles et peuvent prendre connaissance sur place des écritures élé-
mentaires et des pièces justificatives avant leur envoi aujuge des
comptes.

3. LE RÈGLEMENT DES COMPTES ADMINISTRATIFS

L'achèvement du contrôle des corps délibérants s'exprime
dans des délibérations qui constatent, sous réserve des exceptions
relevées, la concordance des opérations prescrites par les ordonna-
teurs avec celles qui ont été exécutées par les comptables et
ratifient, en tant que de besoin, les différences par rapport aux
autorisations budgétaires, notamment les dépassements de crédits
que ces corps estiment justifiés par des circonstances de force
majeure.
La conformité du compte général de l'administration des
finances et des comptes d'exécution des budgets annexes avec
les comptes de gestion des comptables ayant déjà été vérifiée par
la Cour des comptes, la loi de règlement votée par le Parlement
se limite àconstater le montant effectif des recettes et des dépenses
de l'Etat, à ratifier au besoin les dépassements de crédits, à annuler
les autorisations budgétaires restées sans emploi et à statuer sur
l'affectation des résultats (ord. du 2 janvier 1959, art. 35).
Les conseils délibérants des organismes publics secondaires
statuent sur les comptes administratifs qui leur sont rendus par
des délibérations qui constituent à la fois des déclarations de
conformité avec les comptes des comptables ou de sincérité des
comptes financiers communs et des actes d'approbation des diffé-
rences constatées.
Le refus de voter cette loi ou ces délibérations n'a en droit
de conséquences que sur les écritures, où les opérations non
ratifiées resteraient en souffrance. L'intérêt de cette formalité est
autre : elle impose un rendez-vous annuel entre les ministres et
le Parlement ou entre les ordonnateurs des organismes publics
secondaires et les conseils délibérants de ces organismes, lors
duquel la responsabilité politique ou administrative des premiers
peut être sanctionnée par les seconds. Le Parlement peut censurer
le Gouvernement ; les conseils délibérants des organismes publics
secondaires peuvent consigner leurs observations sur les comptes
administratifs dans des délibérations dont copie est jointe aux
comptes rendus par les comptables au juge des comptes ; les
délibérations des conseils régionaux, des conseils généraux et
des conseils municipaux sont en outre rendues publiques, ce qui
constitue les électeurs juges de la gestion financière de leurs élus.
 LA RESPONSABILITÉ
DES AGENTS D'EXÉCUTION

A la différence des règles du droit administratif, celles de

la comptabilité publique ne sont pas sanctionnées par la nullité
des actes irréguliers, sauf exceptions, mais par la responsabilité
personnelle des agents qui ont ordonné ou exécuté les opérations
irrégulières.
Cette responsabilité est différente suivant que ces agents sont
les administrateurs ou ordonnateurs ou les comptables.

La responsabilité des administrateurs

et ordonnateurs
Les administrateurs et ordonnateurs n'ont pas le maniement
des deniers publics. Leur action comporte, dans le cadre des
autorisations budgétaires, une faculté de choix des fins ou des
moyens, ce qui rend difficile la détermination de leurs fautes.
Lnfin. il est malaisé de les soumettre à une responsabilité effective
sans risquer de leur faire craindre toute initiative et d'aboutir
ainsi ,i l'inaction.
Les tentatives faites pour les assujettir aux responsabilités
de droit commun des représentants ou agents publics ont été une
suite d'échecs. Ce n'est que récemment qu'a pu leur être imposée
une responsabilité spéciale à la comptabilité publique, encore
imparfaite.

A. LES RESPONSABILITÉS DE DROIT COMMUN

Les administrateurs et ordonnateurs encourent à raison de
leurs fonctions financières les mêmes responsabilités qu'à raison
de leurs autres fonctions : politique ou disciplinaire, pénale et
pécuniaire (décret du 29 déc. 1962, art. 6).

1. LARESPONSABILITÉ POLITIQUE
Le budget est la traduction financière d'une politique. Il est
donc normal que ceux qui l'ont établi et exécuté en répondent
devant ceux qui les ont désignés ou autorisés.
Laresponsabilité politique des ministres, ordonnateurs princi-
paux de l'Etat, a été édictée depuis la Révolution par toutes les
Constitutions successives. En fait, si l'échec d'une politique a
souvent entraîné la démission collective du Gouvernement,jamais
la révocation ou la démission individuelle de ministres n'a été
causée par des infractions à la législation ou à la réglementation
financières.
Les présidents des conseils régionaux ou des conseils géné-
raux et les maires ne sont pas, en droit, responsables devant
les conseils délibérants des collectivités locales ; mais l'hostilité
déclarée de ces conseils peut les conduire à démissionner. Cette
hostilité se manifeste assez souvent par le refus de voter le budget,
plus rarement par le refus d'approuver le compte administratif
qui en présente l'exécution. Pour les élections locales, les argu-
ments tirés de la gestion financière sont fréquemment invoqués
contre les présidents et maires sortants, et les électeurs, qui sont
aussi pour la plupart les contribuables, s'y montrent assez sensi-
bles, surtout dans les petites communes, où les rapports entre les
impôts supportés et les services rendus ou les travaux réalisés
sont évidents pour tous. Mais l'opinion se fait sur la réussite ou
l'échec de la gestion plus que sur le respect ou la violation des
règles du droit budgétaire et de la comptabilité publique, que les
électeurs ignorent.
2. LARESPONSABILITÉ DISCIPLINAIRE
La responsabilité disciplinaire remplace pour les fonctionnai-
res et agents publics la responsabilité politique qui pèse sur les
ministres et les élus locaux. Comme celle-ci, elle est rarement
sanctionnée en matière de finances. Les fonctionnaires et agents
fautifs n'ont bien souvent fait que suivre les ordres des ministres
 ou des élus ou les pratiques irrégulières établies que les ministres
ou les élus ont tolérées : ceux-ci seraient mal venus à sévir contre
eux. Lors même que les fonctionnaires ou agents ont commis
des irrégularités de leur propre initiative, ils l'ont fait le plus
souvent non pour leur avantage personnel, mais dans l'intérêt
bien ou mal compris du service.
[ 3.1 LARESPONSABILITÉ PÉNALE
Certaines infractions financières constituent aussi des infrac-
tions pénales. Laloi du 10août 1922 (art. 9) constitue en forfaiture,
crime alors puni de la dégradation civique (C. pénal, art. 167),
les membres du Gouvernement et les fonctionnaires qui auraient
engagé des dépenses en dépassement des crédits ouverts ; mais
cette incrimination n'existe plus. Le nouveau Code pénal punit
d'emprisonnement et d'amende les administrateurs qui, sans auto-
risation de la loi, auraient consenti des exonérations d'impôts,
droits ou taxes (art. 432-10, deuxième alinéa), ainsi que les admi-
nistrateurs qui auraient pris ou reçu des intérêts dans des affaires
dont ils avaient la surveillance (art. 432-12) ou dans des entreprises
avec lesquelles les organismes publics qu'ils représentaient,
conseillaient ou contrôlaient ont passé des marchés ou contrats
durant les cinq ans suivant la fin de leurs fonctions (art. 432-
13).
Ces dispositions comminatoires sont rarement appliquées. Les
ministres sont justiciables, à raison des crimes et délits commis
dans l'exercice de leurs fonctions, de la nouvelle Cour de justice
instituée par la loi organique du 23 novembre 1993, qui ne peut
être saisie qu'après avis favorable d'une commission des requêtes
qui statue discrétionnairement. Les exemptions irrégulières d'im-
pôts ne sont sans doute pas rares, mais elles sont difficiles à
déceler et à prouver. Enfin, les dénonciations pour intéressement
illicite visent presque uniquement les élus locaux à la veille des
élections, bien que les exemples ne manquent pas de fonctionnai-
res qui, avant l'expiration du délai fixé par la loi, se mettent au
service d entreprises avec lesquelles ils étaient précédemment en
rapports de fonctions.
L4-1 LARESPONSABILITÉ PÉCUNIAIRE
La responsabilité pécuniaire des ministres à raison de leur
gestion financière a été posée par la loi du 15 mai 1850 (art. 9),
qui laisse à leur charge personnelle les dépenses qu'ils auraient
ordonnées en dépassement de crédits. Lamême sanction est appli-
cable aux autres ordonnateurs de l'Etat en vertu de la loi du 10
août 1922 (art. 9). Elle est restée inappliquée, principalement à
raison de la disproportion formidable entre le montant des crédits
et l'avoir personnel des ministres oudefonctionnaires qui, contrai-
rement aux comptables, ne constituent pas de cautionnement.
Les règlements généraux successifs sur la comptabilité publi-
que ont affirmé que «les ordonnateurs sont responsables de l'exac-
titude des certifications qu'ils délivrent » (décret du 29 déc. 1962,
art. 8). En fait, cette disposition est rarement appliquée. On ne
voit pas qui entreprendrait cette action contre les ministres ou
les élus locaux, sinon peut-être leurs successeurs, qui seraient
taxés d'animosité personnelle. A l'égard des fonctionnaires et
agents, l'action incomberait aux ministres ou aux élus locaux : ils
y répugnent, pour les mêmes raisons qu'en matière disciplinaire.
Adéfaut de dispositions expresses, le Conseil d'Etat a long-
temps considéré que les administrateurs et ordonnateurs étaient
irresponsables pécuniairement. Cette jurisprudence est à présent
abandonnée, mais la responsabilité personnelle suppose la faute
personnelle, ce qui n'est pas toujours le cas.

B. LA RESPONSABILITÉ DEVANT LA COUR DE

DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE
La répression des infractions aux règles du droit budgétaire
et de la comptabilité publique a été organisée par la loi du 25
septembre 1948, qui a institué la Cour de discipline budgétaire,
successivement réformée par la loi du 31 juillet 1963, qui l'a
renommée Cour de discipline budgétaire et financière, et par la
loi du 13 juillet 1971, toutes à présent reprises au Code des
juridictions financières (livre III, titre 1cr).
1. COMPOSITION
La Cour de discipline budgétaire et financière est composée
du premier président de la Cour des comptes, président, du prési-
dent de la section des finances du Conseil d'Etat, vice-président,
de deux conseillers d'Etat et de deux conseillers maîtres à la
Cour des comptes désignés par décret en conseil des ministres
pour cinq ans.
Le ministère public est exercé par le procureur général près
laCourdescomptes, assisté des avocats généraux et decommissai-
res du Gouvernement.
Les rapporteurs qui instruisent les affaires sont pris d'entre
les membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes.
COMPÉTENCE
Lajuridiction dela Courde discipline budgétaire et financière
est définie à la fois par référence aux personnes et par référence
aux faits.
a. Justiciables
La compétence personnelle de la Cour de discipline, limitée
à l'origine aux fonctionnaires et agents de l'Etat, a été successive-
ment étendue aux administrateurs de tous les organismes dont la
gestion est soumise au contrôle de la Cour des comptes ou des
chambres régionales des comptes.
Sont seuls exempts de la juridiction de la Cour de discipline
les ministres et autres membres du Gouvernement et les ordonna-
teurs élus des collectivités locales, dont la responsabilité est essen-
tiellement politique. Toutefois, les derniers ont été assujettis à sa
juridiction par la loi du 25janvier 1993 (art. 78) dans deux cas :
réquisition de paiement à fin d'avantagement injustifié d'autrui
et refus. abstentionouretardd'exécution d'une décision dejustice.
k. Infractions
La Cour de discipline, comme son titre complet l'implique,
conaaît des infractions aux règles du droit budgétaire et de la
comptabilité publique, savoir :
— engagement de dépenses sans habilitation, sans visa préa-
lable du contrôleur financier ou sur des crédits autres que ceux
sur lesquelles les dépenses auraient dû être imputées, si ces crédits
sont insuffisants ;
— infraction aux autres règles d'exécution des recettes et
des dépenses ou de gestion des biens des organismes intéressés,
a&approbaboa donnée aux actes constitutifs de ces infractions ;
@
 — omission volontaire de souscrire les déclarations à l'admi-
nistration fiscale auxquelles les intéressés étaient tenus dans l'exer-
cice de leurs fonctions ou souscription de déclarations volontaire-
ment fausses ou incomplètes ;
— avantagement injustifié d'autrui (mais non de soi-même,
ce qui est pourtant plus grave), en argent ouen nature, au préjudice
de l'Etat ou des autres organismes intéressés, ou tentative de cet
avantagement ;
— refus, abstention ou retard d'exécution de décisions de
justice définitives rendues contre l'Etat ou les autres organismes
publics, s'il en est résulté condamnation de ces organismes à des
astreintes.
La responsabilité des auteurs des infractions est dégagée s'ils
peuvent exciper d'ordres écrits préalables donnés par les ministres
ou les élus locaux dont ils relevaient ou par les fonctionnaires
supérieurs, les représentants ou les administrateurs auxquels ils
étaient subordonnés, la responsabilité des donneurs de ces ordres,
s'ils sontjusticiables dela Courde discipline, étant alors substituée
à la leur.

3. PROCÉDURE
La Cour de discipline budgétaire et financière ne peut être
saisie que par le procureur général, agissant sur la dénonciation
du président de l'Assemblée nationale, du président du Sénat, du
premier ministre, du ministre des finances, des autres ministres
intéressés, de la Cour des comptes ou des chambres régionales
des comptes ou même d'office. En outre, les bénéficiaires de
décisions de justice inexécutées peuvent se porter plaignants par
l'intermédiaire du procureur général.
L'action est prescrite par le délai de cinq ans à compter du
jour où les infractions ont été commises.
Sur la réquisition du procureur général, le président désigne
un rapporteur chargé de l'instruction.
Le rapporteur peut requérir tous renseignements de toutes
administrations, se faire communiquer tous documents, même
secrets, et entendre tous témoins et toutes personnes dont la res-
ponsabilité paraîtrait engagée. Les personnes contre lesquelles
des charges résultent des dénonciations, du réquisitoire ou de
 l'instruction en sont averties, à la diligence du procureur général,
par lettre recommandée avec avis de réception. Elles peuvent se
faire assister par un avocat.
L'instruction terminée, le rapporteur rédige un rapport écrit,
qu'il remet avec les procès-verbaux et autres pièces au procureur
général, lequel décide s'il y a lieu de poursuivre.
Si l'instance est poursuivie, le dossier de l'affaire est commu-
niqué au ministre ou au supérieur dont dépend ou dépendait
l'inculpé, au ministre des finances et, si l'affaire concerne un
organisme autre que l'Etat, au ministre chargé de la tutelle de
cet organisme, lesquels font connaître leur avis dans le délai d'un
mois. Le dossier est ensuite remis au procureur général, qui, dans
le délai de quinze jours, classe l'affaire sans suite ou prononce
le renvoi en jugement.
Si l'affaire est renvoyée devant la Cour, le dossier, complété
par les réquisitions du procureur général, est communiqué à la
commission administrative paritaire dont relève ou relevait l'inté-
ressé ou à l'institution qui en fait les fonctions, laquelle fait
connaître son avis dans le délai d'un mois, puis tenu durant quinze
jours à la consultation de l'inculpé ou de son conseil, lesquels
peuvent produire un mémoire en défense.
A l'audience, le rapporteur présente oralement son rapport.
Les témoins, s'il en aété cité, déposent sous serment. Le procureur
général développe ses réquisitions. L'inculpé ou son conseil ont
la parole en dernier. Les débats terminés, la Cour délibère à quatre
membres au moins, en ce non compris le rapporteur, qui n'a que
voix consultative. En cas de partage, la voix du président est
prépondérante.
[ 4. 1 PÉNALITÉS
Les seules peines que puisse prononcer la Cour de discipline
budgétaire et financière sont des amendes, qui peuvent aller, dans
la généralité des cas, de 100Fau montant du traitement ou salaire
brut annuel du condamné, et dans le cas d'avantagement injustifié,
de 500 F au double du traitement ou salaire annuel. Lorsque le
condamné n'avait pas de rémunération annuelle, la référence est
faite au traitement d'un directeur d'administration centrale.
La Cour peut en outre ordonner la publication totale ou
partielle de l'arrêt au Journal officiel.
 5. VOIES DE RECOURS
Les arrêts rendus par la Cour de discipline budgétaire et
financière peuvent être attaqués par deux voies :
— le pourvoi en révision, à l'initiative du condamné, s'il
découvre des faits ou documents qui établissent qu'il n'y avait
pas d'infraction ou qu'il n'en était pas responsable ; ce pourvoi
est porté devant la Cour elle-même ;
— le pourvoi en cassation, à l'initiative du procureur général
ou du condamné, pour incompétence, vice de procédure ou viola-
tion ou fausse interprétation de la loi ; ce pourvoi est porté devant
le Conseil d'État.
Secoitn2 La responsabilité des comptables
Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables
attribue à ceux-ci des fonctions de contrôle et d'exécution des
opérations financières et leur réserve le maniement des deniers
publics. Les procédures de contrôle et d'exécution sont tracées
de façon détaillée par les règlements sur la comptabilité publique
et la conservation des fonds et valeurs peut être facilement véri-
fiée : la responsabilité correspondante peut donc être déduite de
simples constatations de droit ou de fait, et le préjudice subi par
les organismes publics intéressés peut être exactement évalué au
montant des opérations omises ou irrégulièrement exécutées ou
au déficit de caisse ou de portefeuille. Ainsi, à la responsabilité
pénale communeà tous les individus et à la responsabilité discipli-
naire commune à tous les fonctionnaires et agents publics peut
s'ajouter, pour les comptables, une responsabilité pécuniaire qui
sanctionne l'inobservation des règles de la comptabilité publique
et procure la réparation du préjudice qu'elle a causé.
La responsabilité pécuniaire des comptables publics, long-
temps définie, en vertu d'une habilitation législative, par les règle-
ments généraux sur la comptabilité publique, l'est à présent par
l'article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, complétée
par le règlement général et par des règlements particuliers.
A. DÉFINITION DE LARESPONSABILITÉ
La responsabilité pécuniaire des comptables publics est défi-
nie par référence à des faits, à des agents et à un temps.
1. FAITS GÉNÉRATEURS DE LARESPONSABILITÉ
DES COMPTABLES
Les faits générateurs de la responsabilité des comptables
publics, énoncés par la loi du 23 février 1963 en son article
60-1, correspondent exactement aux fonctions qui leur sont attri-
buées par le règlement général sur la comptabilité publique.
a. Recettes
Les comptables sont responsables de la surveillance de la
mise en recouvrement, des contrôles préalables au recouvrement,
enfin du recouvrement lui-même.
— La mise en recouvrement des recettes incombe aux ordon-
nateurs. Les comptables sont seulement chargés d'y veiller, c'est-
à-dire de rappeler les ordonnateurs à l'exercice de leurs fonctions,
et cette vigilance n'a lieu que «dans la limite des éléments dont
ils disposent H.c'est-à-dire des documents dont ils sont dépositai-
res ou qui doivent réglementairement leur être communiqués.
En conséquence, ils sont responsables des pertes de recettes qui
résultent du défaut ou du retard d'émission des titres nécessaires
au recouvrement ; mais s'ils établissent qu'ils n'ont pu avoir
connaissance des créances à recouvrer ou que les ordonnateurs,
dûment avertis, se sont abstenus ou ont refusé d'émettre les titres,
leur responsabilité est dégagée.
— Les c01l1rôles que les comptables sont tenus d'exercer
sur les recettes portent sur l'autorisation de percevoir et sur la
régularité des réductions et annulations. La première, qui ne
concerne que les recettes fiscales et parafiscales, est donnée par
la loi de finances de l'année ; ce n'est qu'à défaut du vote et de
la promulgation de cette loi, cas évidemment extraordinaire, que
la responsabilité des percepteurs et receveurs serait engagée à
hauteur de l'indemnité qui aurait dû être versée aux contribuables
ou redevables lésés. Ence qui concerne la seconde, les comptables
ne sont pas responsables des erreurs commises dans l'établisse-
ment des droits, hors le cas de mauvaise foi, consistant à percevoir
des droits qu'ils savent n'être pas dus ou à s'abstenir de percevoir
des droits qu'ils savent être dus. Leur responsabilité ne réapparaît
que si. ces droits étant prétendus indûment établis, la réduction
ou l annulation en est prononcée : les comptables qui admettraient
des réductions ou annulations irrégulières seraient responsables
des pertes de recettes qui en résulteraient. Mais là encore, cette
responsabilité n'a lieu que «dans la limite des éléments dont ils
disposent ». Or dans la plupart des cas, ils n'ont pas les moyens
de savoir si les droits étaient ou non indus, et leur contrôle se
borne à vérifier l'exactitude matérielle de la nouvelle liquidation.
— La responsabilité principale des comptables en recettes
est celle du recouvrement. Ils sont tenus dejustifier, à l'expiration
des délais réglementaires ou, s'il n'existe pas de délais réglemen-
taires, à la clôture de chaque exercice, de l'entière réalisation des
droits qu'ils avaient pris en charge ou des causes qui l'ont
empêchée, à défaut de quoi ils devraient verser de leurs deniers
personnels les droits non recouvrés.
Néanmoins, il se peut que l'exercice de certaines poursuites
par les comptables soit subordonné à l'autorisation de leurs supé-
rieurs ou des ordonnateurs : s'ils justifient qu'ils l'ont sollicitée,
mais qu'ils n'ont pu l'obtenir, leur responsabilité est dégagée.
La prescription des droits n'est pas une cause d'exonération,
car il incombait aux comptables de l'interrompre, à moins qu'elle
ne fût déjà accomplie lors de leur entrée en fonctions (v. ci-après,
3°).
b. Dépenses
Les comptables sont responsables des contrôles préalables
au paiement des dépenses et du paiement lui-même.
— Les contrôles que les comptables sont tenus d'exercer
sur les dépenses sont définis par le règlement général sur la
comptabilité publique (v. ci-avant, chap. 4, sect. 3). Leurresponsa-
bilité a lieu dans les mêmes limites : ils sont ainsi responsables
des dépenses payées en dépassement des crédits disponibles ; sans
pièces justificatives ou sur des pièces justificatives insuffisantes ;
d'après des liquidations erronées, ou en dépit de la prescription.
Au contraire, le contrôle des comptables et partant leur res-
ponsabilité ne s'étend pas à la vérification de la régularité des actes
administratifs qui conditionnent les dépenses, lesquels demeurent
exécutoires aussi longtemps qu'ils n'ont pas été retirés par l'admi-
nistration ou annulés par le juge administratif : les comptables
ne peuvent donc se voir reprocher l'irrégularité de ces actes.
— Lepaiement, au sens strict d'acquittement des dettes, est
l'affaire des seuls comptables, qui sont en conséquence responsa-
 bles des dépenses payées en sus de ce qui était dû, à des personnes
autres que les créanciers ou leurs ayants droit, ou en méconnais-
sance d'une opposition ou d'un nantissement.
c.J Opérations de trésorerie
La responsabilité des comptables à raison de l'émission et
du remboursement des emprunts et réciproquement du versement
et du remboursement des prêts et avances est semblable à celle
qui s'attache à l'exécution des recettes et des dépenses.
La responsabilité des mouvements de fonds et valeurs et des
opérations pourle compte d'autrui est celle de leur seule exactitude
matérielle.
Préjudice causé à des tiers
La responsabilité des comptables envers les organismes
publics à raison du préjudice causé à des tiers n'est engagée
qu'autant que celle de ces organismes envers les tiers lésés a été
reconnue par l'administration elle-même ou par lejuge administra-
tif ou civil et sanctionnée par l'allocation d'une indemnité. Il
reste alors à établir que la faute qui fonde l'indemnisation est
celle des comptables et non celle des ordonnateurs ou d'autres
agents publics.
£ e.*| Conservation des fonds et valeurs
La responsabilité des comptables à raison de la conservation
des fonds et valeurs est la responsabilité élémentaire qui incombe
à tout dépositaire de conserver et de représenter les choses dépo-
sées. Les comptables sont donc responsables de tout déficit, c'est-
à-dire de toute différence en moins entre la situation que présentent
leurs écritures et la situation réelle de leur caisse et de leur
portefeuille.
t. f. 1 Tenue de la comptabilité et conservation des pièces
justificatives
On verra que c'est aux comptables eux-mêmes à faire la
preuve de l'accomplissement de leurs obligations professionnelles
(v. ci-après, B., 1°). Les opérations dont ils ne peuvent établir
la bonne exécution sont présumées omises ou irrégulières et
comme telles mises à leur charge personnelle.
g. Conservation des biens et droits non pécuniaires
Outre les obligations communes à tous les comptables publics,
les comptables des organismes publics secondaires sont tenus
d'obligations spéciales pour la conservation des biens et droits
non pécuniaires, qui sont sanctionnées par leur responsabilité :
les agents comptables des établissements publics nationaux répon-
dent de la conservation des matières appartenant à ces établisse-
ments, s'ils y sont immédiatement préposés, ou dans le cas cont-
raire, du contrôle de cette conservation ; les comptables des
collectivités locales et des établissements publics locaux répondent
du contrôle de la conservation de tous les biens et droits domaniaux
de ces collectivités et établissements.

2. RESPONSABILITÉ DES FAITS D'AUTRUI

La responsabilité pécuniaire des comptables publics s'étend,
en vertu de la loi du 23 février 1963 (art. 60-111), aux actions
et omissions des agents placés sous leur autorité ou sous leur
surveillance.
Les comptables sont responsables des agents de leur poste,
notamment de ceux qu'ils ont constitués fondés de pouvoirs.
La loi rend les comptables inconditionnellement responsables
de la gestion des régisseurs de recettes ou d'avances qui leur
sont rattachés, bien que ceux-ci ne soient pas placés sous leur
autorité, mais seulement sous leur contrôle. La Cour des comptes
avait cru pouvoir admettre les comptables à s'exonérer en établis-
sant que ce contrôle avait été exercé, mais sur pourvoi en cassation,
le Conseil d'Etat a jugé qu'il fallait s'en tenir à la stricte applica-
tion de la loi (1), sauf la faculté pour les comptables de demander
décharge de cette responsabilité (v. ci-après, B. 2°).
Les comptables supérieurs sont inconditionnellement respon-
sables de la gestion des comptables subordonnés.
Les comptables principaux non supérieurs sont responsables
des opérations des comptables secondaires non subordonnés qu'ils
ont centralisées et les comptables assignataires sont responsables
des opérations de leurs correspondants qu'ils ont reprises, mais

(1) C.E. 6 nov. 1981, ministre du budget c. Rispail et autres, Rec. p. 434.
 les uns et les autres «dans la limite des contrôles qu'ils sont
tenus d'exercer » avant cette centralisation ou cette reprise.
Les comptables de droit sont responsables de la gestion des
comptables defait qui se sont immiscés dans leur service lorsque,
ayant connaissance de cette gestion irrégulière, ils ne l'ont pas
dénoncée. Maiss'ils n'ont paseux-mêmescollaboréàcette gestion
irrégulière, leur responsabilité n'est que subsidiaire.
£ 3. bRESPONSABILITÉ DESCOMPTABLESSUCCESSIFS
Laloi du23février 1963(art. 60-111)édicte quela responsabi-
lité pécuniaire des comptables publics s'étend de la date de leur
installation dans leur poste jusqu'à la date de cessation de leurs
fonctions et que cette responsabilité ne peut être recherchée à
raison dela gestion deleurs prédécesseurs quepour les opérations
prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui
n'auraient pas été contestées par le comptable entrant dans un
délai fixé à six mois par le décret du 29 septembre 1964.
L'application deces dispositions aurecouvrementdesrecettes
prises en charge par deux ou plusieurs comptables successifs a
donné lieu à une controverse de jurisprudence entre la Cour des
comptes et le Conseil d'Etat. Ce dernier, statuant comme juge
decassation, aimposésonopinion, suivant laquelle, ens'abstenant
de présenter des réserves dans le délai réglementaire, les compta-
bles entrants substituent leur responsabilité àcelle des comptables
sortants, qui se trouve ainsi dégagée (1). Néanmoins, les compta-
bles entrants ne peuvent, même en l'absence de réserves, être
rendus responsables du non-recouvrement de créances devenues
irrecouvrablesantérieurement àleurprise defonctions, notamment
par échéance de la prescription.
Ence qui concerne les dépenses, la situation est plus simple :
la responsabilité incombe au comptable en fonctions au moment
où les ordonnances ou mandats ont été visés bons à payer, s'il
s'agit descontrôles,ouaucomptableenfonctions lorsdudécaisse-
ment, s'il s'agit du paiement.
La responsabilité des comptables publics est, à défaut de
dispositions spéciales, soumise à la prescription trentenaire.

(1) J. MAGNET.La responsabilité des comptables successifs, Revuefrançaise

de finances publiques. 1990, n° 30, pp. 169 à 178.
B. ÉTABLISSEMENT DE LA RESPONSABILITÉ
La loi pose à la charge des comptables publics une présomp-
tion de responsabilité, établie par la seule constatation du non-
accomplissement de leurs obligations réglementaires, mais elle
les admet à s'exonérer en prouvant que ce manquement résulte
de causes qui ne leur sont pas imputables. C'est la transposition
du régime général des obligations, tel que le définit l'article 1147
du Code civil.
1. PRÉSOMPTION DE RESPONSABILITÉ
La responsabilité pécuniaire personnelle des comptables se
trouve engagée dès lors que des recettes n'ont pas été recouvrées,
que des dépenses ont été irrégulièrement payées, que des fonds
manquent en caisse ou des valeurs en portefeuille ou que, par la
faute des comptables, les organismes publics ont dû indemniser
d'autres organismes publics ou des tiers (loi du 23 février 1963,
art. 60-IV). Cette responsabilité est donc établie par des constata-
tions de fait (défaut de recouvrement de recettes, paiement de
dépenses, déficit) précisées par des qualifications de droit (exigibi-
lité des recettes omises, irrégularité des dépenses payées) qui sont
les unes et les autres objectives, en ce sens qu'elles ne nécessitent
pas une appréciation du comportement personnel des comptables.
Il ne s'agit pas pour autant d'une responsabilité sans faute ; mais
la faute est présumée par la seule constatation de son effet. Ce
n'est que dans le cas de la responsabilité à raison du préjudice
causé à des tiers que la preuve d'une faute est exigée, car cette
responsabilité n'est que la conséquence de la responsabilité des
organismes publics envers les tiers, laquelle, en droit administratif,
suppose la faute.
2. EXONÉRATIONS DE RESPONSABILITÉ
La présomption de responsabilité posée par la loi à la charge
des comptables n'est pas irréfragable. Ceux-ci sont admis à s'exo-
nérer non seulement en prouvant que leur gestion a été régulière
et que la présomption n'a donc pas lieu de s'appliquer, mais aussi
en établissant que l'inexécution de leurs obligations résulte de
causes indépendantes de leur diligence. Leur responsabilité se
trouve alors dégagée.
a. Admission en non-valeur des recettes
Les comptables sont pécuniairement responsables du recou-
vrement des recettes (v. ci-avant, A., 1°). Si celles-ci sont devenues
définitivement irrecouvrables pour des causes indépendantes de
leur diligence, notamment l insolvabilité ou la disparition des
débiteurs, ils peuvent demander qu'elles soient admises en non-
valeur. Il est statué sur ces demandes par l'administration. L'ad-
mission en non-valeur apure en écritures les créances prises en
charge et partant, dégage la responsabilité des comptables, mais
elle est à ce second égard soumise au contrôle du juge des comptes,
juge de cette responsabilité, qui peut rejeter les décisions qu'il
estime infondées et forcer les comptables du montant des recettes
non recouvrées. Alors même qu'elle est reconnue fondée, elle
n'a pas d'effet rétroactif et ne peut exonérer les comptables de
leur responsabilité à raison de l'absence ou de l'insuffisance des
diligences auxquelles ils étaient antérieurement tenus.
b. Réquisition de paiement des dépenses
Lorsque les comptables ont refusé le paiement des dépenses,
les ordonnateurs peuvent les requérir d'y procéder (v. ci-avant,
chap. 4, sect. 2, D.). La réquisition, si elle est régulière, dégage
la responsabilité des comptables payeurs.
c. Décharge de responsabilité
Les comptables qui ont été empêchés de satisfaire à leurs
obligations professionnelles par des circonstances de force
majeure peuvent demander décharge de leur responsabilité. Il est
statué sur ces demandes par le ministre des finances (décret du
29 sept. 1964, art. 6), dont la décision favorable dégage rétroacti-
vement la responsabilité des comptables.
Contrairement à l'admission en non-valeur et à la réquisition
de paiement, la décharge de responsabilité n'est pas, dans l'état
actuel du droit. soumise au contrôle du juge des comptes.

C. SANCTION DE LA RESPONSABILITÉ
La responsabilité pécuniaire personnelle des comptables est
engagée par la constatation du non-accomplissement de leurs
obligations professionnelles et peut être dégagée par les exonéra-
tions qu'on vient d'exposer, mais elle reste virtuelle jusqu'à ce
qu'elle ait été «mise en jeu », c'est-à-dire, juridiquement, sanc-
tionnée par des décisions expresses qui constituent les comptables
débiteurs des organismes publics.
1. AUTORITÉS COMPÉTENTES
La responsabilité pécuniaire des comptables publics ne peut
être sanctionnée que par le ministre dont ils relèvent, le ministre
des finances ou le juge des comptes (loi du 23 février 1963,
art. 60-V). Notamment, les cours et tribunaux judiciaires sont
incompétents pour y statuer.
Cette concurrence entre les ministres et le juge des comptes
est inégale : s'il y a divergence d'opinions entre eux, c'est le
second qui l'emporte, sauf la faculté reconnue au ministre des
finances de consentir décharge de la responsabilité sanctionnée
par le juge (v. ci-avant, B., 3°).
2. RÈGLE DE LADOUBLE DÉCISION
La sanction de la responsabilité des comptables, qu'elle suive
la voie administrative ou la voie juridictionnelle, s'opère en deux
temps, de façon à permettre la contradiction :
— Les comptables sont d'abord sommés de régulariser leur
situation en versant les recettes non recouvrées, en reversant les
dépenses irrégulièrement payées, en comblant le déficit ou en
reversant l'indemnité (loi du 23 février 1963, art. 60-VI, premier
alinéa) : c'est l'objet des ordres de versement émis par l'adminis-
tration ou des injonctions du juge des comptes.
Ils peuvent solliciter du ministre des finances le sursis au
versement des sommes qui leur sont réclamées, jusqu'à ce qu'il
ait été statué sur leurs demandes de décharge de responsabilité
ouderemise gracieuse ;mais l'octroi dusursis par l'administration
ne fait pas obstacle à l'exécution des injonctions du juge des
comptes, qui peut seul proroger les délais impartis à ses justicia-
bles.
— Si les comptables n'ont pas déféré aux ordres de verse-
ment ou aux injonctions et n'ont pas obtenu le sursis de versement
ou la prorogation des délais, ils sont constitués en débet par arrêté
ministériel ou par arrêt ou jugement du juge des comptes (loi du
23 février 1963, art. 60-VII).
3. DÉBETS
Les débets des comptables envers les organismes publics
comprennent le principal et les intérêts.
— Le priticipal des débets est le montant des recettes non
recouvrées, des dépenses irrégulièrement payées, du déficit de
caisse ou de portefeuille, du manquant en comptabilité des matiè-
res ou de l'indemnité mise par la faute des comptables à la charge
des organismes publics (loi du 23 février 1963, art. 60-VI). Si
des versements ou des reversements partiels ont été faits spontané-
ment ou en exécution des ordres de l'administration ou des injonc-
tions dujuge, le débet en principal est égal au solde non régularisé.
— Les débets portent intérêts au taux légal à compter de
la date du fait générateur ou, si cette date ne peut être précisément
fixée, à compter de celle de leur découverte (loi du 23 février
1963. art. 60-VIII).
Le fait générateur est le défaut de recouvrement à l'expiration
du délai réglementaire ou, s'il n'existe pas de délai réglementaire,
't la clôture de l'exercice, le paiement irrégulier, la perte, le vol
ou le détournement dont résulte le déficit ou le manquant, ou le
versement de l'indemnité mise par la faute des comptables à la
charge des organismes publics.
A défaut de connaissance de la date du fait générateur, la
loi fait courir les intérêts de la date à laquelle les débets (et non
les faits générateurs) sont «découverts ». Mais selon la même
loi, les arrêtés, arrêts etjugements de débet ne sont pas simplement
déclaratifs, mais constitutifs. Il est donc impossible de «décou-
vrir » des débets qui n'existent qu'en vertu de ces arrêtés, arrêts
ou jugements et ne sont opposables aux comptables que par la
notification de ces actes. En conséquence, c'est à partir de cette
notification que courent les intérêts des débets prononcés.
4. APUREMENT DES DÉBETS
Les arrêtés ministériels de débet et les arrêts et jugements
de débet sont exécutoires.
 Adéfaut d'exécution volontaire par les comptables débiteurs,
le recouvrement forcé est poursuivi par le trésorier général des
créances spéciales du Trésor (décret du 29 déc. 1962, art. 86,
mod. par le décret du 29 déc. 1992 ; arrêté du 30 déc. 1992), en
premier lieu sur le cautionnement que les comptables sont tenus
de constituer avant d'entrer en fonctions, puis, s'il est nécessaire,
par retenue sur leur traitement ou, s'ils sont sortis de fonctions,
sur leur pension, par saisie de leurs biens meubles, grevés du
privilège du Trésor, enfin par saisie de leurs biens immeubles
ou de ceux de leurs conjoints, grevés de l'hypothèque légale de
l'Etat ou des autres organismes publics.
Les comptables peuvent obtenir décharge de leur responsabi-
lité (v. ci-avant, B., 3°) soit avant décision définitive sur cette
responsabilité, auquel cas ils ne seront pas mis en débet, soit
même après mise en débet, auquel cas celui-ci sera ainsi apuré.
Enfin les comptables peuvent solliciter remise gracieuse des
débets (loi du 23 février 1963, art. 60-IX, deuxième alinéa). Il
est statué sur leurs demandes par le ministre des finances, après
avis des ministres intéressés et, en ce qui concerne les débets
envers les organismes publics secondaires, avis favorable des
conseils délibérants des organismes intéressés.
 CHAPITRE 10
L'EXTENSION DES RÈGLES
DE LA COMPTABILITÉ
PUBLIQUE AUX ORGANISMES
NON PUBLICS

Lesrègles de la comptabilité publique ne s'appliquent de plein

droit qu'aux organismes publics, au sens du règlement général (v.
ci-avant, chap. 1, sect. 1). Néanmoins, certaines d'entre elles ont
été étendues à des organismes non publics chargés de tâches
d'intérêt général pour l'exécution desquelles ils bénéficient de
ressources financières provenant directement ou indirectement de
prélèvements autoritaires ou de souscriptions publiques.

Secoitn1 La comptabilité des organismes

de sécurité sociale
L'organisation générale de la sécurité sociale comprend d'une
part des caisses nationales, qui sont des établissements publics,
d'autre part des caisses régionales et locales, qui sont des organis-
mes mutualistes. Les premières sont soumises aux règles de la
comptabilité publique. Les secondes, quoique placées sous un
régime de droit privé, tirent leurs ressources de cotisations obliga-
toires, qui sont des «impositions » au sens constitutionnel du
terme. En conséquence, elles sont soumises, pour la gestion de
leurs finances, àdes règles transposées de lacomptabilité publique.

f A. LO
' RGANISATION FINANCIÈRE DES CAISSES
Les règles de comptabilité applicables aux caisses régionales
et locales de sécurité sociale sont fixées par le décret du 30juin
1959, incorporé au Code de la sécurité sociale.
 La gestion administrative et l'action sanitaire et sociale des
caisses font la matière d'un budget préparé par le directeur et
voté par le conseil d'administration. Unétat évaluatif des recettes
et des dépenses relatives aux risques gérés est de même soumis
au conseil d'administration. Les investissements, les subventions
et les participations financières font la matière d'un budget distinct.
Les opérations financières des caisses sont exécutées par le
directeur et par un agent comptable agréé par le ministre des
finances. Les fonctions de directeur sont incompatibles avec celles
d'agent comptable.
Les créances sont constatées et liquidées par le directeur,
qui émet les ordres de recettes. Les cotisations sont encaissées par
l'agent comptable ; àdéfaut de versement volontaire des débiteurs,
elles sont recouvrées, en vertu d'une contrainte émise par le
directeur et rendue exécutoire par le président de la commission
de première instance, par l'union de recouvrement. Les autres
recettes sont encaissées par l'agent comptable ; les poursuites,
s'il y a lieu, sont exercées à la requête du directeur.
Les dépenses sont engagées et liquidées par le directeur, qui
émet les ordres de paiement. Ces ordres sont transmis à l'agent
comptable, qui s'assure de la qualité du donneur d'ordre, de
l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, s'ils
sont limitatifs, et de la validité de la créance. Si l'agent comptable,
après contrôle, refuse le paiement, le directeur peut le requérir
par écrit. j
Les fonds libres sont déposés à la Caisse des dépôts et consi-
gnations et gérés par l'agence centrale des organismes de sécurité
sociale, qui est un établissement public national.
La comptabilité est tenue suivant unmodèle fixé par arrêté du
ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre des finances.
Après la clôture de l'exercice, fixée au 31 décembre, l'agent
comptable établit un compte qui est visé par le directeur et soumis
au conseil d'administration.
Le directeur et l'agent comptable sont disciplinairement res-
ponsables devant le conseil d'administration. L'agent comptable
est pécuniairement responsable devant le même conseil.
B. LE CONTRÔLE

1. LE CONTRÔLE DU MINISTRE CHARGÉ

DE LASÉCURITÉ SOCIALE
Le contrôle du ministre chargé de la sécurité sociale s'exerce
par l'intermédiaire des directeurs régionaux et de l'inspection
générale des affaires sociales.
Le budget est soumis à l'approbation du directeur régional.
S'il n'a pas été voté avant le 1erjanvier, il est établi d'office
par le directeur régional.
Si le conseil d'administration refuse d'inscrire les crédits
suffisants pour le paiement des dépenses obligatoires, ces crédits
sont inscrits d'office par le directeur régional.
Si le conseil d'administration prend des délibérations qui
entraînent des dépenses excédant les crédits ouverts, ces délibéra-
tions peuvent être annulées par le directeur régional.
Le directeur régional peut, après mise en demeure, ordonner
d'office l'exécution des recettes et des dépenses obligatoires.
Le directeur et l'agent comptable sont soumis aux vérifica-
tions de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspec-
tion générale des finances.
Le même contrôle est exercé sur les organismes du régime
agricole par le ministre de l'agriculture et par les inspecteurs des
lois sociales en agriculture.

2. LE CONTRÔLE DE LACOUR DES COMPTES

ET DES COMITÉS RÉGIONAUX DE
' XAMEN
Le contrôle de la Cour des comptes sur les caisses régionales
et locales de sécurité sociale, institué par la loi du 31 décembre
1949, a été dévolu en première instance à partir de 1961 à des
comités départementaux d'examen, devenus en 1999 régionaux,
présidés par les trésoriers-payeurs généraux, comprenant le direc-
teur régional de la sécurité sociale et l'inspecteur divisionnaire
des lois sociales en agriculture.
Ces comités examinent les comptes des caisses de sécurité
sociale et émettent un avis motivé qui est adressé au ministre
chargé de la sécurité sociale et au procureur général près la Cour
 des comptes et communiqué au président du conseil d'administra-
tion, au directeur et à l'agent comptable. Dans les trois mois, le
procureur général, soit sur la demande des intéressés, soit d'office,
peut requérir un nouvel examen par la Cour. Au vu de l'avis du
comité régional ou de la Cour, le ministre arrête les comptes et
prend ou provoque les dispositions qu'il estime nécessaires à
l'égard du conseil d'administration, du directeur ou de l'agent
comptable.
Les observations générales présentées par la Cour des comp-
tes font depuis 1995 l'objet d'un rapport annuel au Parlement.
Les présidents, les administrateurs non élus et les agents des
organismes de sécurité sociale sont justiciables de la Cour de
discipline budgétaire et financière.

Secoitn2 La comptabilité des entreprises publiques

L'Etat et les collectivités locales peuvent exploiter eux-
mêmes (« en régie ») des services industriels et commerciaux ou
créer à cet effet des organismes placés sous leur autorité ou leur
contrôle, dits entreprises publiques.
Les entreprises publiques ont deux formes différentes, aux-
quelles correspondent deux régimes financiers distincts : d'une
part celle d'établissements publics industriels et commerciaux,
soumis aux règles de la comptabilité publique, simplement adap-
tées aux conditions de leur activité ; d'autre part celle de sociétés
dont les organismes publics possèdent la totalité ou la majorité
du capital, soumises aux règles du droit commercial, mais aussi
à certaines des règles applicables aux établissements publics.

A. LES ENTREPRISES PUBLIQUES NATIONALES

1. CRÉATION
La Constitution de 1958 (art. 34) range dans le domaine
législatif «les règles concernant les nationalisations d'entreprises
et les transferts de propriété d'entreprises du secteur public au
secteur privé ». L'autorisation législative est donc nécessaire pour
 la transformation en sociétés d'Etat d'une part d'entreprises pri-
vées, par expropriation ou par acquisition amiable de la majorité
du capital, d'autre part de services ou établissements publics
industriels et commerciaux. Au contraire, les prises de participa-
tion minoritaire sont autorisées par décret.

£ 2. ) CONTRÔLE
Le contrôle de l'Etat sur les entreprises nationales a été unifié
par le décret du 9 août 1953, dont les dispositions sont communes
aux établissements publics nationaux et aux sociétés nationales.
Les états de prévision des recettes et des dépenses de ces
entreprises doivent être approuvés par arrêté du ministre des finan-
ces et du ministre intéressé.
Les prises ou extensions de participation au capital d'autres
sociétés doivent être approuvées par décret, lorsqu'elles ont pour
effet de rendre les entreprises majoritaires, ou par arrêté du minis-
tre des finances et du ministre intéressé, dans le cas contraire.
Lebilan, les comptes de résultats et les délibérations affectant
les bénéfices doivent être approuvés par arrêté du ministre des
finances et du ministre intéressé.
La gestion financière des entreprises nationales est surveillée
par des contrôleurs d'Etat, qui assistent aux séances des conseils
d'administration, où ils ont voix consultative, donnent leur avis
sur les projets de délibérations ou de décisions soumises à l'appro-
bation du ministre des finances et du ministre intéressé ou peuvent
recevoir délégation du ministre des finances pour donner cette
approbation et peuvent se faire communiquer tous documents et
demander tous renseignements nécessaires à l'exercice de leur
contrôle. Mais ils n'ont pas, comme les contrôleurs financiers, à
viser ou refuser de viser les actes de gestion financière, sauf
exceptions.
Les entreprises nationales étaient, en vertu de la loi du 6
janvier 1948, soumises au contrôle de la commission de vérifica-
tion des comptes des entreprises publiques. La loi du 22 juin
1976 a supprimé cette commission et transféré ses attributions à
la Cour des comptes. Celle-ci, après vérifications sur pièces et
sur place, établit des rapports provisoires, qui sont communiqués
aux dirigeants des entreprises et peuvent être discutés par eux,
tant par écrit que de vive voix, lors d'une audition. Après cette
discussion contradictoire, la Cour arrête le texte de ses rapports
définitifs, qui sont adressés au ministre des finances et au ministre
intéressé.
Les commissions des finances de l'une et de l'autre chambre
du Parlement peuvent désigner certains de leurs membres pour
suivre la gestion des entreprises nationales. Ces délégués peuvent
se faire communiquer les documents nécessaires à leur contrôle,
notamment les rapports particuliers de la Cour des comptes, et
procéder à des vérifications sur place.
Les dirigeants et agents des entreprises nationales sont justi-
ciables de la Cour de discipline budgétaire et financière.

B. LES ENTREPRISES PUBLIQUES LOCALES

Les collectivités locales peuvent exploiter elles-mêmes des
services industriels et commerciaux (régies proprement dites) ou
les faire exploiter par des organismes dépendant d'elles, qui peu-
vent prendre la forme d'établissements publics (« régies autono-
mes ») ou de sociétés dont ces collectivités sont actionnaires
majoritaires (sociétés d'économie mixte).
Les sociétés locales d'économie mixte sont présentement
régies par la loi du 7 juillet 1983, à présent reprise au Code
général des collectivités territoriales (art. L 1521 à L 1525).
1. CRÉATION
Les collectivités locales peuvent, sur délibérations de leurs
conseils, participer à des sociétés constituées sous forme de socié-
tés anonymes dans lesquelles elles doivent avoir, séparément ou
conjointement entre elles, la majorité du capital ou des voix
dans les organes délibérants et ne peuvent avoir plus des quatre
cinquièmes du capital.
2. CONTRÔLE
Les délibérations du conseil d'administration ou du conseil
de surveillance et des assemblées générales des sociétés locales
d'économie mixte et les contrats de concession passés entre elles
 et les collectivités locales sont transmis dans les quinze jours au
préfet du département où ces sociétés ont leur siège. Si le préfet
estime que ces délibérations risquent d'alourdir gravement les
charges financières des collectivités participantes, il saisit la cham-
bre régionale des comptes, qui fait connaître son avis dans le
délai d'un mois. Au vu de cet avis, le conseil d'administration
ou de surveillance ou l'assemblée générale délibère en deuxième
lecture définitivement.
Les comptes annuels des sociétés, appuyés des rapports des
commissaires aux comptes, sont de même transmis au préfet.
Les chambres régionales des comptes peuvent, à leur initia-
tive, vérifier les comptes et la gestion des sociétés locales d'écono-
mie mixte et des filiales de ces sociétés dans lesquelles ces derniè-
res ont la majorité du capital ou des voix dans les organes
délibérants ou exercent en fait une autorité prépondérante (Code
des juridictions financières, art. L211-4). Après vérifications sur
pièces et sur place, la chambre fait part de ses observations aux
dirigeants des sociétés ou filiales et aux représentants légaux des
collectivités participantes, qui sont tenus d'y répondre dans le
délai d'un mois. Si ces observations sont maintenues, elles sont
communiquées par leurs destinataires aux conseils délibérants de
ces sociétés et collectivités.
Les dirigeants et agents des sociétés locales d'économie mixte
sont justiciables de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Secoitn3 Le contrôle des organismes bénéficiaires

de concours financiers publics
L'Etat et les autres organismes publics peuvent fournir à des
organismes privés chargés de tâches d'intérêt général des concours
financiers, dont l'octroi implique nécessairement un contrôle sur
l'emploi qui en est fait.

A. TAXES PARAFISCALES
Les taxes parafiscales sont des prélèvements obligatoires sans
contrepartie immédiate perçus au profit d'organismes publics ou
privés autres que l'Etat, les collectivités locales, les établissements
publics administratifs nationaux et locaux, les organismes de sécu-
rité sociale et les ordres professionnels.
1. INSTITUTION
La loi du 25 juillet 1953 (art. 3) disposait que les taxes
parafiscales ne pouvaient être instituées que par la loi. Depuis
l'ordonnance du 2 janvier 1959 (art. 4, troisième alinéa), elles
sont instituées par décret en Conseil d'Etat (v. ci-avant, chap. 3,
sect. 1).
2. RECOUVREMENT
Le recouvrement des taxes parafiscales doit être autorisé
chaque année par la loi de finances (ord. du 2janvier 1959, art.
4, troisième alinéa).
Les taxes parafiscales dont l'assiette est commune avec celle
des impôts, droits ou taxes fiscales sont recouvrées en même
temps et dans les mêmes formes. Les autres taxes parafiscales
font l'objet de titres émis par les représentants des organismes
bénéficiaires, visés par le contrôleur d'Etat et rendus exécutoires
par le préfet du département du débiteur ; elles sont recouvrées
par les comptables du Trésor dans les mêmes formes que les
impôts directs.
Les fonds libres provenant de taxes parafiscales en attente
d'emploi doivent être déposés au Trésor ou placés en valeurs du
Trésor ou en valeurs garanties par l'Etat.
3. CONTRÔLE
Les organismes bénéficiaires de taxes parafiscales sont placés
sous la surveillance du ministre des finances et du ministre inté-
ressé. Leur gestion est suivie par des contrôleurs d'Etat. Ils sont
soumis aux vérifications de l'inspection générale des finances.
La Cour des comptes peut, à son initiative, contrôler les
comptes et la gestion de ces mêmes organismes. Si la majorité
de leurs ressources provient de ces taxes et d'autres concours
financiers publics, le contrôle porte sur la totalité de la gestion ;
 dans le cas contraire, il ne porte que sur l'emploi du produit des
taxes.

£ B. SUBVENTIONS
L'Etat et les autres organismes publics peuvent attribuer à
d'autres organismes publics ou privés des subventions, qui sont
des versements de fonds imputés en dépenses budgétaires.

£ ATTRIBUTION
Les organismes privés qui sollicitent des subventions de l'Etat
sont tenus de présenter leurs états de prévision de recettes et de
dépenses au ministre intéressé et au contrôleur financier, qui
peuvent réclamer la production de pièces justificatives. Ces sub-
ventions sont attribuées par les ordonnateurs, dans la limite des
crédits ouverts.
Les subventions sollicitées des autres organismes publics sont
attribuées par leurs conseils délibérants, qui peuvent habiliter les
ordonnateurs à cet effet.

f 2. ) CONTRÔLE
Les organismes qui reçoivent des subventions de l'Etat ou
des établissements publics nationaux sont soumis, quant à l'utilisa-
tion de ces subventions, aux vérifications des comptables supé-
rieurs du Trésor et de l'inspection générale des finances. Il en
est de mêmedesorganismes qui reçoivent des subventions d'autres
organismes soumis au contrôle financier de l'Etat, tels que les
entreprises nationales.
La Cour des comptes peut, à son initiative, contrôler les
comptes et la gestion de ces mêmes organismes. Si la majorité
de leurs ressources provient des subventions ou d'autres concours
financiers publics, ce contrôle porte sur la totalité de la gestion ;
dans le cas contraire, il ne porte que sur l'utilisation des subven-
tions.
Les chambres régionales des comptes peuvent exercer le
même contrôle sur les organismes bénéficiaires de subventions
concédées par les collectivités locales ou les établissements ou
entreprises qui en relèvent.

C. AUTRES CONCOURS FINANCIERS

1. CONCESSION

Les exemptions d'impôts, droits et taxes fiscales ne peuvent

résulter que d'une autorisation législative.
Les prêts et avances sont concédés par le ministre des finan-
ces, dans la limite des crédits ouverts, ou par les conseils délibé-
rants des organismes publics secondaires ou les ordonnateurs
autorisés par eux (v. ci-avant, chap. 5, sect. 2).
Les garanties d'emprunt doivent être autorisées par la loi
de finances, en ce qui concerne l'État (ord. du 2janvier 1959,
art. 2, troisième alinéa), oupar les conseils délibérants des organis-
mes publics secondaires.

2. CONTRÔLE

Les organismes qui reçoivent des concours financiers de l'État

ou des autres organismes publics sont soumis aux vérifications
de l'inspection générale des finances.
La Cour des comptes peut, à son initiative, contrôler les
comptes et la gestion des organismes bénéficiaires de concours
financiers de l'État, des établissements publics nationaux ou des
sociétés nationales.
Les chambres régionales des comptes peuvent exercer le
mêmecontrôle sur les organismes bénéficiaires de concours finan-
ciers des collectivités locales ou des établissements ou entreprises
qui en relèvent.
 Le contrôle des organismes bénéficiaires
de la générosité publique
Les organismes non publics, tels qu'associations ou fonda-
tions, qui se proposent des objets d'intérêt général peuvent sollici-
ter publiquement des contributions volontaires à ces fins.
L'emploi de ces fonds, deniers privés, n'a longtemps été
soumis .t aucun contrôle, ce qui offrait la tentation d'alourdir les
frais généraux, notamment ceux qui profitent aux organisateurs,
au détriment de la destination affichée.
La loi du 7août 1991 (art. 3 à 6) a astreint ces organismes
à déclarer leur appel à contributions et à tenir un compte de
l'emploi des fonds collectés et a autorisé la Cour des copiptes
à le vérifier. Les observations qu'elle a faites sont communiquée^
aux dirigeants des organismes, puis rendues publiques.

A B
Abonnement fiscal, 50
Accréditement des ordonnateurs, 36
— des comptables, 38
Acomptes sur recettes, 57
— sur dépenses, 83
Acquisition des biens domaniaux, 119-
121
Adjudication des marchés, 71
— des emprunts, 97
Admission en non-valeur, 101, 146, 165
Aliénation des biens domaniaux, 123
Amendes pour gestion de fait, 35
— pour retard dans la présentation
des comptes, 145
— pour infraction aux règles de la
comptabilité publique, 158
— pénales, 43. 46-47. 50, 52, 55, 64
Amortissement des emprunts, 99-100
— des biens. 24, 125-126
Annualité budgétaire, 46-48, 69-70,
106-108
Appel d'offres (marchés), 71
Arrérages de rentes, 99
Arrêts de la Cour des comptes, 140,
141
Arrêtés de débet, 51. 52. 55, 60, 167
Arrêtés d'écritures, 110
Autorisations d'engagement, 69-70, 74
Avances sur recettes. 57
— sur dépenses. 82
— de trésorerie, 94. 95. 100, 101
— de la Banquede France au Trésor,
97
Avis à tiers détenteur. 55
Avis de mise en recouvrement, 51, 58,
60. 64
INDEX
Banque de France, 93, 94, 97
Biens immobiliers, 17-18, 23, 117
Budget, 20, 45-47. 65-70, 105-107
— rectificatif, 146, 147
Bons du Trésor, 98, 99
c
Cautionnement des comptables, 38, 39,
168
Chambres régionales des comptes, 21,
79, 142-145, 156, 175, 177, 178
Chèques sur le Trésor, 80
Collectivités locales, 12, 15, 17, 18, 24,
37, 63, 64, 70, 74, 77, 79, 81, 94,
97, 105, 106, 108, 113, 114, 122,
126, 128, 134-135, 143, 144, 146,
147, 152, 155, 174, 178
Commandes de travaux, fournitures ou
services, 72
Compensation des créances et des det-
tes, 55-56, 80
Comptabilité publique, 9-25
— générale, 103-112
— administrative, 112-113
— auxiliaire, 113-114
— analytique, 114
— des valeurs inactives, 114
— des matières, 115, 124, 125
Comptabilité privée, 21-25
Comptables publics, 27-29, 37-39
— du Trésor, 37
— spéciaux, 37
— principaux et secondaires, 37
— responsabilité, 158-168
Comptables de fait, 32-35
Comptant (perception au -), 31, 58
Compte du Trésor à la Banque de
France, 93
Compte général de l'administration des
finances, III, 147, 148
Comptes annuels, 111, 112
Comptes administratifs, 147
Concession de biens domaniaux, 122
Concussion, 47-48, 54
Confiscation, 121
Constatation des droits, 49
— des dettes, 74
Constitution de 1958, 10, 42, 43, 45,
66, 138, 146, 172
Contentieux des recettes, 59-62
— des dépenses, 85-88
Contrainte de douane, 51, 58, 60, 63
— par corps, 55
Contrôle préalable, 127-130
— des comptables sur les actes des
ordonnateurs, 29-30, 53-54, 78-81, 130
— hiérarchique, 130-131
— sur les établissements publics
nationaux, 133-134
— sur les collectivités et établisse-
ments publics locaux, 134-135
Contrôle général des armées, 133
Contrôleurs d'Etat, 134
Contrôleurs financiers, 129
Conversion des emprunts, 99-100
Cour de discipline budgétaire et finan-
cière, 21, 154-158, 172, 174, 175
Cour des comptes, 10, 21, 111, 135-
142, 171, 174
Créances publiques, 41-44
Crédits budgétaires limitatifs, provi-
sionnels, évaluatifs, 68
— de paiement, 70
D 75, 121
Débets des comptables, 167-168
Décharge des comptables, 140
— de responsabilité, 162, 168
Déclaration des droits du 26 août 1789,
10, 45, 62, 66
Déclaration fiscale, 50
Déclaration générale de conformité,
138, 148
Décrets d'avances, 68
— de répartition, 67
— de virement, 67
Délégation de crédits, 67
Deniers publics, 14-16, 33-34, 91
Deniers privés réglementés, 16, 33-34
Dépassement de crédits, 68, 154, 160
Dépôt de fonds, 15-16, 92, 101-102,
170, 176
Dette publique (sing. collectif), 95-100
Dettes publiques, 70-72
Discipline des comptables, 39
Domaine public, domaine privé, 119
Dons et legs, 44, 121, 146
E
Emission des emprunts, 96-98
Emprunts publics, 95-100
Engagement des dépenses, 71-74, 155
Entreprises publiques, 13, 172
— nationales, 128, 141, 172-174
— locales, 144, 174-175
Etablissement des recettes, 48-50
Etablissements publics, 12-13
— nationaux, 17, 35, 37, 46, 63, 70,
74, 77, 81, 92, 128, 130, 132, 134,
147, 148
— locaux, 17, 36, 37, 46, 63, 64, 70,
74, 113, 134-135, 143, 146, 148
— industriels et commerciaux, 13, 56,
69-77, 80, 105, 114, 172-174
Etablissements d'utilité publique, 12
Etat de l'actif, 124
Exercice budgétaire, 73, 74, 77, 81,
106-108
Exonération d'impôts, 153, 178
Expropriation, 120
F
Fonds, 14, 33-34, 91-94, 101-102
— de concours, 44
— particuliers, 102
— spéciaux, 85
Forfait fiscal, 50
Fournitures (marchés de —), 71-72, 74,
G
Garantie d'emprunt, 97, 178
Gestion (comptabilité), 106-108
Gestion de fait, 32-35
Grand-livre de la dette publique, 98
Gré à gré (marchés de -), 72
H
Hypothèques, 55
— sur les biens des comptables, 38,
39, 168
I
Impôts, droits et taxes, 42
Imputation en comptabilité, 108-109
Incompatibilité entre les fonctions d'or- N
donnateur et de comptable, 30 Notes du procureur général près la Cour
Incompatibilités spéciales aux ordonna- des comptes, 139
teurs, 36
— spéciales aux comptables, 39 0
Indexation des emprunts, 97 Obligations cautionnées, 58, 94
Injonctions du juge des comptes, 140, Opposition aux ordres de recettes, 59-
166 60
Inscription d'office au budget, 88, 134, — aux poursuites, 61-62
135 — au paiement des dépenses, 79
Inspection générale de l'administration,Ordonnance de délégation, 67, 129
133 — de paiement, 77, 129
— des affaires sociales, 133 Ordonnance organique du 2janvier
— des finances, 131-133 1959, 10, 42, 45, 46, 47, 66, 67, 68,
Installation des comptables, 38 69, 92, 95, 96, 98, 99, 100, 105, 109,
Intégration des biens dans la comptabi- 111, 113, 149
lité générale, 125-126 Ordonnancement, 76-77
Intéressement illicite, 36, 153 Ordonnateurs, 27-28, 35-36, 48, 49, 73,
Intérêts moratoires, 87 75, 76, 79, 107, 109, 138, 139
— des emprunts, 96, 97, 99 — principaux et secondaires, 36
— des débets, 167 — délégués, 36
Inventaires des objets mobiliers, 124 — suppléants, 36
— responsabilité, 151-158
J Ordres de versement ou de reversement,
51-52, 81, 166
Journée complémentaire de l'exercice, Organismes publics, 11-16
108
Juge des comptes, 135, 137 p
Jugement des comptes, 140-142, 143- Paiement, 79-81
145, 166-167 — avant ordonnancement, 83-84
— sans ordonnancement, 31, 84, 85
L — responsabilité des comptables,
160, 161
Lettres des présidents de chambre à la Perception
Cour des comptes, 139 au comptant, 31, 58
Liquidation des recettes, 49 Placement des emprunts, 97
— des dépenses, 74-76 Plan comptable, 24, 103-106
Loi de finances, 10, 19, 41, 45-48, 66, Poursuites,
Pouvoirs
55
publics (dépenses des —), 85
68. 96 Prescription des recettes, 63-64
Loi de règlement. 149 — des dépenses, 88-90
Prêts et avances, 95, 100-101. 178
M Prise en charge des ordres de recettes,
53, 108, 109, 112, 113
Mandat de paiement. 77 Privilèges du Trésor et des autres orga-
Mandatement d'office, 87 nismes publics, 55
Marchés publics, 71-72 Produits du domaine, 43, 122
Matières de transformation et de
consommation, 15. 115. 118, 120, Q
124
Mise en recouvrement des recettes, 50- Quitus, 39, 141
53
— responsabilité des comptables, R
159 Rapport sur l'exécution des lois de
Mouvements de fonds, 91 finances, 138, 148
Rapport public de la Cour des comptes,
140
Réalisation de valeurs, 94
Receveurs des impôts, 37, 58
— des douanes, 37, 58
Recouvrement, 54-56
— responsabilité des comptables.
160
Réductions et annulations de recettes,
52, 53
— responsabilité des comptables,
159
Référés de la Cour des comptes, 139
Régies de recettes, 31-32, 58, 59
— d'avances, 31-32, 83, 84
Régies industrielles et commerciales,
174
Régisseurs (responsabilité des compta-
bles), 162
Règlement des recettes publiques, 56
— des dépenses publiques, 79-81
— des comptes administratifs, 148,
149
Règlement d'office des budgets locaux,
135, 136
Règlement général sur la comptabilité
publique, 13
Remboursement des emprunts, 99
— des prêts et avances, 101
Remises et modérations de créances,
62, 63
— de dettes, 88
— des débets des comptables, 168
Rentes sur l'État, 97-99
Réquisition de biens, 120
Réquisition de paiement, 79, 165
Responsabilité des ordonnateurs, 22,
51, 73, 151-158
— des comptables, 28, 53-54, 73,
rW*v|68 de crédits, 81
Réta6lissement
Rôl^^dfifip®ts directs, 60, 62, 63
S
Sécurité sociale (organismes de —).
169-172
Séparation des ordonnateurs et des
comptables, 27-35
Serment des comptables, 38
Service fait (règle du —), 78, 82, 83
Services votés, 64, 65
Spécialité des crédits, 66, 67
Subventions, 71, 177, 178
T
Tableau général des propriétés de l'Etat,
124
Taxation, 50
Taxes parafiscales, 42-43, 175-177
Traites de la marine, 85
Transactions sur les créances, 61
— sur les dettes, 86
Transferts de crédits, 67
— de fonds, 93-94
— d'écritures, 110
Travaux (marchés de —), 69, 71, 72,
74
Trésor public, 92
Trésorerie, 91-94
Trop-payés, 81
Trop-perçus, 56
u
Unité de trésorerie, 91-93
Unité de caisse, 92-93
V
Valeurs de portefeuille, 14
Valeurs inactives, 15, 114, 115
Virements de crédits, 67
— de fonds, 93, 94
Voies d'exécution en recettes, 57, 59
— en dépenses, 86-88
 Collection SYSTÈMES
Lacollection «Systèmes »entend répondre au besoin de synthèse et de spécia-
lisation des savoirs qui s'affirme aujourd'hui. Destinée aux étudiants mais égale-
ment à un public plus large, elle présente des ouvrages clairs et concis, permet-
tant aux lecteurs d'approfondir leurs connaissances sur des sujets tels que
droit constitutionnel, droit administratif, droit des affaires, droit civil, droit social,
économie, administration, finances publiques, fiscalité, finances locales, socio-
logie et philosophie juridiques, questions européennes et droit communautaire...

ABATÉB. : La nouvelle gestion publique, 2000.

ALux D. : Le droit pénal, 2000.
BARILARIA. : L'État de droit, réflexion sur les limites du juridisme, 2000.
BARlARl A. : Réussir vos dissertations, 1995.
BIGAUTCh. : Les cabinets ministériels, 1997.
BIGAUTCh. : La responsabilité pénale des hommes politiques, 1996.
BLANCJ. : Les péréquations dans les finances locales, 1996.
BLUMANNCI. : La fonction législative communautaire, 1995.
BOISSEAUJ.-L. : Stratégie et tactiques de la presse territoriale, 1996.
BouRJOL M. : La coopération intercommunale, 1996.
BOUVIERM. : Introduction au droit fiscal et à la théorie de l'impôt, 38 éd., 2000.
BOUVIERM.: Les finances locales, 6e éd., 1999.
BRÉHON N.-J. : Le budjet de l'Europe, 1997.
CABANISA. et MARTINJ.-L. : Histoire constitutionnelle et politique de la France
de la Révolution à nos jours, 2000.
CHAMBONF. et GASPONO. : La déontologie administrative, 1997.
CHEVALLIERJ. : Institutions politiques, 1996.
CHIAVERINIPh. et MARDESSOND. : Tribunaux administratifs et cours administrati-
ves d'appel, 1996.
COMMUNIERJ.-M. : Le droit communautaire des aides d'Etat, 2000.
DuGRANRUTCl. : La citoyenneté européenne, 1997.
DuRANDV.et SALLÉV. : Introduction à l'analyse financière de l'entreprise, 1997.
FIALAIRE J. : Le droit des services publics locaux, 1998. \
GAUVINA. : La nouvelle gestion du risque financier, 2000.
GouRION P.-A. et PEYRARDG. : Droit du commerce international, 28 éd., 1997.
GRÉGOIRE L. : Le dépôt de bilan, 1997.
GRYNFOGELC. : Droit communautaire de la concurrence, 2e éd., 2000.
GUE1l1ER Ch. : La responsabilité administrative, 1996.
GUÉVELD. : Droit des affaires, 1999.
GUGUELMIG.-J. : Introduction au droit des services publics, 1994.
HAMONF. : Le référendum. Etude comparative, 1995.
HAMoNIAUXT. : L'intérêt général et le juge communautaire, 2001.
HEYMANN-DOATA. : Libertés publiques et droits de l'homme, 68 éd., 2000.
ISAIAH. : L'évaluation des nouveaux contrats de plan Etat-Région (2000-2006),
1999.
JAN P. : Le procès constitutionnel, 2001.
JotN-LAMBERT Ch. (sous la direction de): L'Etat moderne et l'administration,
1994.
KHAYATD. : Le droit du surendettement des particuliers, 1997.
LABIAP. et BERNARD-GÉLABERTM.-C. :Zones d'aménagement du territoire, Mode
d'emploi, 1997.
LABIE F. : La fiscalité du sport, 2000.
LACHAUMEJ.-F. : L'administration communale, 2e éd., 1997.
LAPOUBLEJ.-C. : Droit du sport, 1999.
LAURENT Ph. et BOYER BB.:La stratégie financière des collectivités locales,
28éd., 1997.
MAGNETJ. : Eléments de comptabilité publique, 5e éd., 2001.
MAGNETJ. : Les comptables publics, 1995.
MAGNETJ. : Les gestions de fait, 2e éd., 2001.
MAISLH. : Le droit des données publiques, 1996.
MANESSEJ. : L'aménagement du territoire, 1998.
MATTJ.-L. : La sécurité sociale : organisation et financement, 2001.
MATTRETJ.-B. : L'analyse financière des communes, 1997.
MIALONM.-F. : Les pouvoirs de l'employeur, 1996.
MOLINIERJ. : Droit du contentieux européen, 1996.
MOLINIERJ. : Droit du marché interieur européen, 1995.
MORAUDJ.-Ch. et PICQUENOTL. : La nouvelle comptabilité des communes : un
guide pour la M14, 1996.
MULLER-QUOYI1.:Le droit des assemblées locales, 2001.
ORSONI G. : L'administration de l'économie, 1995.
PELLETR. : Les finances sociales, 2001.
PELLISSIER G. : Le principe d'égalité en droit public, 1996.
PERTEKJ. : Les avocats en Europe, 2000.
PETITY. : Droit international du maintien de la paix, 2000.
POUSSIN Ph. : Histoire des idées économiques de Platon à Adam Smith, 1994.
RANSANN. et F. : Les successions, aspects civils et fiscaux, 2e éd., 1995.
RICHER D. : Les droits du contribuable dans le contentieux fiscal, 1997.
ROLIN E. : Le conseil d'Etat, juge de l'extradition, 1999.
ROUSSETM.: L'action internationale des collectivités locales, 1998.
ROUTIER R. : La responsabilité du banquier, 1997.
SAURONJ.-L. : Droit communautaire et décision nationale, 1998.
SCHULTZP. : Éléments du droit des marchés publics, 1996.
SOUSSE M.Droit public des contrats de construction, 1998.
STIRN B./TesSsources constitutionnelles du droit administratif, 38 éd., 1999.
VALLEMOI«ât. Le débat public, 2001.
ZILLER I.PLLS Dom-Tom, 21 éd., 1996.
VDEP -
Composition, impression, façonnage par
I MP B I ME B I E
FRANCEQUERCY
C A HO R S

d'après montages et gravure numériques

(Computer To Plate)
N° d'impression : 10064 L
Dépôt légal : février 2001

L.G.D.I.-E.J.A.
N° éditeur : 3462
 1-V'

r--inances m.hlinMpJ 1I^B FI MP!�1 à H ^11B

B* à >^L A
F
Directeurs de la collection :
Michel BOUVIER,professeur de droit
Laurent RICHER,professeur de droit

Les opérations financières de l'État et des autres

organismes publics affectent tous les contribuables
et intéressent tous les bénéficiaires des dépenses
publiques. Pourtant, les règles applicables à l'exécu-
tion, à la description et au contrôle de ces opéra-
tions ne sont guère connues que des fonction-
naires de l'administration des finances. Ce livre en
présente un exposé clair à l'usage des étudiants de
finances publiques, assez complet néanmoins pour
servir de bréviaire aux candidats aux différents
concours administratifs et aux administrateurs non
professionnels, notamment les élus locaux, que
leurs fonctions amènent à s'occuper de la gestion
financière des organismes publics.
Jacques Magnet a poursuivi simultanément une carrière
de magistrat à la Cour des comptes, terminée comme doyen
des présidents de chambre, et une carrière d'enseignant,
notamment à l'Institut d'études politiques de Paris, à l'École
nationale d'administration et dans plusieurs universités ou
autres établissements d'enseignement supérieur. Il est l'au-
teur de nombreux ouvrages et articles traitant du droit bud-
gétaire, de la comptabilité publique et des institutions de
contrôle financier en France et à l'étranger.

ISBN: 2.275.02013.6
 Participant d’une démarche de transmission de fictions ou de savoirs rendus difficiles d’accès
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