Fiche 4 : Le pouvoir rglementaire

Lorganisation administrative de lEtat

Il sagit dtudier ici ladministration directement soumise lautorit du gouvernement, en
vertu de larticle 20 de la Constitution.
Traditionnellement, on distingue ladministration centrale, comptente pour tout le territoire
et les services extrieurs (dconcentrs) qui ont une comptence territorialement limite.
Remarquons la cration de plus en plus importante, depuis le dbut des annes 1970,
dautorits spcifiques, les autorits administratives indpendantes, dont la nature est
ambivalente puisquelles sont la fois parties intgrante de ladministration centrale, mais
quelles disposent dune importante autonomie par rapport au gouvernement.
Section 1 Ladministration centrale
Il convient de se rfrer aux articles 13, 20, et 21 de la Constitution pour dterminer les
comptences des diffrentes autorits administratives de lExcutif. Aprs avoir tudi les
attributions respectives des deux ttes de lExcutif que sont le Prsident et le Premier
ministre, nous envisagerons le rle des ministres.
1 Les attributions respectives du chef de lEtat et du gouvernement.
A/ Les attributions du Prsident de la Rpublique
Le Prsident dispose dun pouvoir rglementaire et dun pouvoir de nomination. Ses
attributions sont considrablement tendues lorsque est mis en uvre larticle 16 de la
Constitution.
Pouvoir rglementaire : il signe les ordonnances et les dcrets dlibrs en CM (art 13 de la
Constitution).
Les interprtations de larticle 13 par le Conseil dEtat sont globalement favorables la
comptence du Prsident.
En effet, dans larrt Meyet du 10 dcembre 1992, il considre quun dcret dlibr en
Conseil des ministres, alors mme que cette dlibration ntait pas obligatoire, doit tre sign
par le chef de lEtat. En 1994, il pose le principe selon lequel un tel dcret ne peut tre
modifi que par un dcret de mme nature (CE, 23 mars 1994, Comit dentreprise de la
Rgion Renault). Cela tend de faon contestable la comptence du Prsident de la
Rpublique sous la Cinquime.
Cependant, un dcret dlibr en Conseil des ministres alors que cela ntait pas obligatoire,
peut prvoir sa modification ultrieure par un simple dcret du Premier ministre (CE, 9 sept
1996, Collas).

Analyse des documents : Documents 8 et 9

En matire de pouvoir rglementaire, larticle 13 alina 1er de la Constitution prcise que le

Prsident de la Rpublique signe les dcrets dlibrs en conseil des ministres (contresigns
par le Premier ministre et, le cas chant, par les ministres responsables), alors quen vertu
de larticle 21 alina 1er de ce texte le chef du Gouvernement exerce ce pouvoir rglementaire
sous rserve de larticle 13 (avec des dcrets non dlibrs en conseil des ministres et
contresigns, le cas chant, par les ministres chargs de leur excution en vertu de larticle
22 du mme texte). Le pouvoir rglementaire de droit commun appartient en consquence au
Premier ministre, le chef de lEtat ne recevant en la matire quun pouvoir rglementaire
dexception.
La pratique lysenne a nanmoins conduit les diffrents Prsidents de la Rpublique, dune
part sarroger le droit de signer des dcrets non dlibrs en conseil des ministres (dcrets
prsidentiels simples selon la doctrine Tricot du nom du Secrtaire gnral de lElyse
sous le gnral de Gaulle), dautre part attirer en conseil des ministres des dcrets alors
mme quils navaient pas y passer. Ces comportements juridiquement contestables (les
dcrets prsidentiels taient entachs dillgalit en raison de lincomptence du signataire
dans le premier cas, en raison dun vice de procdure dans le second cas) ont t valids par le
Conseil dEtat. Concernant les premiers, des arrts Sicard (Ass.) et Syndicat national des
lves-conseillers et conseillers au travail et la lgislation sociale du 27 avril 1962 (mais
aussi CE 23 juin 1965, Syndicat des conseillers aux affaires administratives et Sieur
Brossard) ont affirm que sil est constant que le dcret attaqu na pas t dlibr en
conseil des ministres, la circonstance quil ait t nanmoins sign par le chef de lEtat nest
pas de nature lentacher dillgalit, ds lors que le Premier ministre, investi du pouvoir
rglementaire par larticle 21 de la Constitution, y a lui-mme appos sa signature.
Concernant linverse la seconde varit de dviation, la pratique comme la jurisprudence ont
longtemps t hsitantes. Les contreseings exigs pour un dcret dlibr en conseil des
ministres taient dans un premier temps ceux de larticle 19 de la Constitution alors mme
quaucun texte nimposait que le dcret ait t ainsi attrait dans la comptence prsidentielle
(CE Ass. 24 novembre 1978, Syndicat national du personnel de lnergie atomique et autres,
et CE Sect. 12 juin 1981, Grimbichler et autres).
Tempraments en raison de la situation de cohabitation :
Puis ont t exigs les contreseings de larticle 21 de la Constitution parce que rien nimposait
le passage en conseil des ministres (CE 16 octobre 1987, Syndicat autonome des enseignants
de mdecine). La signature du Prsident est en effet juge superftatoire et nentache ce
faisant pas le dcret litigieux dincomptence puisque le dcret du Prsident est requalifi en
dcret du Premier ministre.
Le Conseil dEtat a dfinitivement arrt sa jurisprudence le 10 septembre 1992 par un
arrt dAssemble Meyet et Galland dans lequel il offre une dfinition formelle du dcret
en conseil des ministres, dfinition tautologique (un dcret en conseil des ministres est un
dcret qui est pass en conseil des ministres) pour dterminer la procdure suivre. Il
nest dsormais plus ncessaire de sinterroger sur le point de savoir si le dcret devait
ou non passer en conseil des ministres mais simplement sur le fait de savoir sil est ou
non pass en conseil des ministres. Si le dcret est pass en conseil des ministres alors

mme que ce passage ntait pas prvu, il est lgal et pourra ultrieurement tre modifi
ou abrog que par un autre dcret en conseil des ministres (CE 23 mars 1994, Comit
dentreprise de la Rgie nationale des usines Renault et autres, et CE 27 avril 1994,
Allamigeon et Pageaux), sauf si ce dcret prvoit lui-mme que certaines de ses
dispositions pourront tre modifies par dcret simple (CE 9 septembre 1996, Ministre
de la dfense c/ M.Collas et autres).
La consquence est importante. En effet, cela signifie quen raison de la pratique le prsident
est matre de la dtermination de sa comptence. Il peut en effet, attraire un rglement
loccasion dun passage inutile en CM tout en rservant la possibilit de maintenir ou de
dlguer la comptence pour sa modification postrieure.

CE, Labonne, 1919

Le requrant sest vu retirer son certificat lautorisant circuler en automobile. Il conteste la
lgalit du Dcret de 1899 qui a institu 1) le rgime dautorisation 2) la possibilit dun
retrait.
Le CE ici, estime que mme en labsence de disposition lgislative, la scurit au niveau
nationale relve des pouvoirs propres du Chef de lEtat au titre de son pouvoir de police quils
tient de la constitution, comptence qui peut tre complte si ncessaire au niveau local.
Il est confr ensuite au chef du gouvernement cest dire le Prsident du conseil sous la
Quatrime Rpublique (CE, Restaurant Nicolas, 13 mai 1960) puis le Premier ministre sous la
Cinquime (CE, Association cultuelle des isralites de France, 2 mai 1973).
Le Conseil Constitutionnel a consacr ce pouvoir dans la dcision loi relative la chasse de
2000 en se fondant sur les pouvoirs propres du PM ce qui lui permet davoir une comptence
gnrale et non dpendante de larticulation des articles 34 et 37 de la Constitution.
Au-del de la simple personne du Premier ministre, cest en ralit tout le Gouvernement qui
dispose dsormais dun pouvoir rglementaire de police selon dune part, larrt de Section du
Conseil dEtat du 22 dcembre 1978, Union des chambres syndicales daffichage (En
donnant comptence au lgislateur pour fixer les rgles concernant les garanties
fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des liberts publiques, larticle 34 de la
Constitution na pas retir au Gouvernement les pouvoirs de police gnrale quil exerait
antrieurement) et dautre part, larrt de ce mme juge du 4 juin 1975 Bouvet de la
Maisonneuve (Il appartient au Gouvernement de prendre, en vertu des articles 21 et 37 de la
Constitution, les mesures de police applicables lensemble du territoire).

B/ Les attributions du Premier ministre

Il dispose dattributions administratives trs tendues.
En effet, en vertu de larticle 21 de la Constitution, il dirige laction du gouvernement.
Il dtient donc, sous rserve de ce qui prcde, le pouvoir rglementaire :

Il sagit aussi bien du pouvoir rglementaire dexcution des lois que du pouvoir
rglementaire autonome. Les dcrets non dlibrs en CM nont pas tre signs par le
Prsident. Cependant, si ce dernier signe un tel dcret, cela na pas pour effet de le rendre
illgal, ds lors que le Premier ministre la sign (CE, Sieur Sicard, 27 avril 1962).
Il contresigne tous les actes du Prsident de la Rpublique autres que ceux dont la liste figure
larticle 19 (ce qui inclut les actes dlibrs en Conseil des ministres).
Larticle 22 de la Constitution impose le contreseing des dcrets du Premier ministre par les
ministres chargs de leur excution. Remarquons quici le contreseing ne correspond pas un
transfert de responsabilit politique, mais permet simplement une certaine coordination entre
les membres du gouvernement.
Linterprtation de la notion de ministre charg de lexcution a t prcise par le
Conseil dEtat dans larrt Sicard prcit : il sagit des ministres qui ont comptence pour
signer ou contresigner les mesures rglementaires ou individuelles que comportent
ncessairement lexcution du dcret .
Le non-respect de larticle 22 entrane lannulation de lacte (arrt Sicard prcit).
La comptence du premier ministre ne se limite pas la seule excution des lois. Il est
galement reconnu comme comptent pour dicter sur lensemble du territoire national les
mesures de polices ncessaires la sauvegarde de lordre public ;
Ainsi en est-il de la rglementation relative au port du casque et de la ceinture de scurit
(Document 2 : CE, 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve).

C/ Le rle des ministres

Ils dirigent leurs dpartements ministriels respectifs et disposent, ce titre, du pouvoir
hirarchique.
Le Premier ministre leur dlgue souvent un pouvoir de nomination (lorsquil nest pas
directement attribu par la loi). En outre, ils affectent les personnels et exercent un pouvoir
disciplinaire.
Ils donnent des instructions (circulaires ou notes de service), ou bien des directives dont le
rgime est un peu hybride.
Ils ne disposent pas, en principe, du pouvoir rglementaire. En ralit il existe ce principe
deux exceptions :
-

La premire, assez ancienne, a t nonce par larrt Jamart du Conseil dEtat du 7

fvrier 1936. Dans cet arrt le Conseil dEtat rappelle que les ministres ne tiennent
daucune disposition lgislative un pouvoir rglementaire, nanmoins il appartient en
tant que chef de service (et non en tant que membre du gouvernement) dadopter les
mesures ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous leur
autorit ds lors que lintrt du service lexige. Ce pouvoir rglementaire
dexception est nanmoins encadr au seul service plac sous lautorit hirarchique
du ministre comme en tmoigne la jurisprudence ALIS du 3 mars 2004. En effet,
linstruction du ministre de la Dfense en ce quelle rend obligatoire certaines

vaccinations participe selon le Conseil dEtat lexercice de la fonction militaire, il en

conclut que le ministre na pas excd sa comptence sur ce point.
En revanche, il est incomptent pour procder une telle obligation au sein des
tablissements de prvention ou de soins qui relve de la seule comptence du ministre
de la sant et du travail. Sur ce dernier point le Conseil dEtat rappelle que les
ministres nont en principe pas de pouvoir rglementaire mais uniquement un pouvoir
dinstruction gnrale sur les services dont ils ont la charge.
Un pouvoir rglementaire peut leur tre expressment confi par la loi (ex : en
matire de rglementation des prix pour le Ministre de lconomie). Tel tait le cas
dans laffaire ALIS de 2004 en ce qui concerne les vaccinations obligatoires pour les
personnes exposes des risques de contaminations dans des tablissements de soins
en vertu de larticle L 3111-4 du code de la sant publique, mais au seul bnfice du
ministre de la sant et du travail.

Section 2 Les autorits administratives indpendantes

Des garanties dindpendance des membres qui bnficient dune inamovibilit de fait
ou de droit et, en principe, dun mandat non renouvelable.

Le cumul dun pouvoir rglementaire et dun pouvoir de sanction

La plupart du temps, elles nont pas la personnalit morale

La question de la constitutionnalit de la cration de telles autorits a t pose pour deux

raisons. Dabord, sagissant du pouvoir qui leur est, la plupart du temps reconnu, dinfliger
des sanctions administratives alors quelles ne sont pas formellement des juridictions ; ensuite
sagissant du pouvoir rglementaire qui leur est confr.
Sagissant de lexercice de leur pouvoir de sanction
Dans la dcision sur la loi relative au CSA du 17 janvier 1989, le Conseil Constitutionnel a
considr que cette facult ntait pas contraire la Constitution, ds lors que les sanctions
adoptes ne sont pas privatives de libert, et que les principes de la matire rpressive sont
respects au fond soit :
-

Labsence de caractre automatique de la sanction.

La proportionnalit de la sanction au regard de la gravit des faits reprochs.
Le respect des droits de la dfense (PFRLR)

En outre, la sanction doit tre susceptible dun recours de pleine juridiction. Ce recours sera
en principe exerc devant le Conseil dEtat, qui veillera au respect des principes qui
prcdent. Notons que le lgislateur peut prvoir la comptence du juge judiciaire pour
exercer ce contrle (Conseil Constitutionnel, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence).

De surcrot, la Cour de cassation, puis le Conseil dEtat, ont considr que les autorits
administratives prsentent, lorsquelles infligent des sanctions, le caractre de juridictions au
sens de larticle 61 de la Convention europenne des droits de lhomme. Il en rsulte leur
soumission aux exigences de cet article.
Sagissant de leur pouvoir rglementaire
La difficult tient aux termes de lart 21 de la Constitution : le PM exerce, sous rserve de
lart 13 le pouvoir rglementaire. Ce pouvoir peut-il tre dlgu ?
Le Conseil
Constitutionnel rpond par laffirmative, ds lors que cette dlgation :
-

Est prvue par la loi,

Sexerce dans un domaine dtermin
Se borne permettre lautorit en question de mettre en uvre la loi.

II/ Lobligation dexercer le pouvoir rglementaire

1) la facult de rglementer
a) Deux cas doivent tre souligns, lorsque le pouvoir rglementaire est autonome il exprime
une volont et une opportunit politique, il ne saurait ds lors y avoir dobligation. Seule les
exigences parallle relevant de la transposition des directives semblent consacres une
obligation :
Par ailleurs la loi ne faisant plus cran entre le directive et lacte administratif le Conseil
d'Etat juge quune disposition lgislative ne peut justifier le refus dadopter les mesures
rglementaires rpondant aux objectifs de la directive si elle est incompatible avec les
objectifs dune directives (CE, Association ornithologique et mammologique de Sane-etLoire, 1999).
Lautre volet concerne la libert de choix quant la rglementation des services dconcentrs,
ainsi en est il de lexercice du pouvoir rglementaire limit des chefs de services (CE, 7
fvrier 1936, Jamart). Il sagit en ralit dune illustration de la comptence lie.
b) En revanche, sagissant de lexercice de la rglementation de police les choses semblent
moins figes. Lautorit administrative a le devoir de prendre les mesures ncessaires la
protection de lordre public, mais aussi dassurer leur application effective. Toutefois, le refus
dagir nest illgal que dans le cas dun pril grave (CE, Sieur Doublet, 23 octobre 1959). De
mme, l'administration a l'obligation de s'assurer de l'application d'une rglementation
prtablie que ce soit pour une rglementation qui mane de l'autorit de police charge de
son excution (CE, sect., 14 dcembre 1962, Doublet) ou mme d'une autre (CE, sect., 14
dcembre 1962, Doublet).
Le juge administratif exigeait cependant une faute lourde pour engager la responsabilit de
lautorit de police en cas de carence (CE, Sieur Doublet, 14 dcembre 1962). On notera que
les prfets exercent ce pouvoir au nom de lEtat (art L2215-1 CGCT) ds lors que le trouble
lordre public excde le territoire dune commune (circulation des nationales hors
agglomration). Ils doivent se substituer au maire demeur passif aprs une mise en demeure
(art L2215-1 CGCT). La jurisprudence semble assouplir la condition trs restrictive de la

jurisprudence Doublet, ainsi larrt du 8 juillet 1992, Ville de Chevreuve voque une gravit
telle que lautorit ne pouvait sabstenir sans mconnatre son obligation .
En matire dexcution des lois lobligation dexercer na pas une porte absolue, en effet le
juge administratif a dgag une telle obligation mais uniquement en cas de dpassement dun
dlai raisonnable dans la ncessaire excution des lois. Ainsi, larrt association France nature
environnement prvoit une telle obligation sauf ce que lexercice du pouvoir rglementaire
ne contrevienne un engagement internationale (ici invocabilit prventive de lobjectif dune
directive). La dtermination du dlai raisonnable est variable il dpendra de la difficult et des
circonstances. La jurisprudence semble nanmoins fixer un dlai de 4 mois. Le juge peut alors
en raison de ses pouvoirs issus de la loi de 195 prononcer une injonction de rglementer.
Les hypothses nonces montrent une certaine variabilit de lobligation, ici il serait faux de
parler dune simple facult en revanche lobligation est ncessairement encadre.
2) Lexercice du pouvoir de modifier la rglementation est diffrent, il repose sur le principe
de mutabilit des actes administratifs qui laisse un large choix ladministration. Ainsi, la
jurisprudence Vannier du 2 janvier 1961, nonce la possibilit dabroger un acte avant son
terme, voire mme avant son entre en vigueur. Cette facult rsulte du principe selon lequel
nul na de droit acquis la rglementation mme si le juge amnage ce principe en raison
des risques datteinte aux droits acquis des administrs en cas de retrait des rglements.
Par consquent, lexercice du pouvoir rglementaire driv ne repose que sur lexigence
dadaptation de la rglementation tel est particulirement le cas lorsque est en cause la lgalit
dun acte. Comme on a pu le voir le retrait dun tel acte est exceptionnel, en revanche la
jurisprudence est trs exigeante en matire dabrogation. De plus, selon un principe gnral du
droit dgag en 1989, lautorit comptente saisie dune demande tendant labrogation
dun rglement illgal, est tenu dy dfrer (CE Ass. 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia),
peu importe que le rglement ait t illgal ds son origine, ou quil le soit devenu par la suite
en raison dun changement dans des circonstances de fait ou de droit.
Cette jurisprudence ne sapplique quaux rglements illgaux, ce qui explique que la
jurisprudence Despujol (CE Sect. 10 janvier 1930) ait t transpose aux actes non
rglementaires illgaux non crateurs de droits comme nous lavons constat. Surtout la
possibilit de prononcer une injonction sur demande du requrant permet de concrtiser une
telle obligation lorsque lannulation concerne le refus dabroger (CE, GISTI, 7 fvrier 2003).
Il existe nanmoins un cas particulier lorsqu en ralit le pouvoir rglementaire driv
sassimile au pouvoir rglementaire initial, ainsi le Conseil d'Etat a-t-il consacr une
obligation dans un dlai raisonnable de modifier les dispositions rglementaires inadaptes
un changement de rglementation sans pour autant consacr ici une obligation dabrogation.
Ici lexercice sera conditionn par le mme dlai raisonnable dexcution de la loi (CE Ass,
28 juin 2002, Villemain).
3) Une obligation renforce en matire de pouvoir rglementaire driv.
Une premire spcificit ici, la jurisprudence Alitalia ne prvoit que lobligation dabroger le
juge refusant de fixer le contenu de la rglementation adopter. Si bien que les requrants qui
obtiennent labrogation ne sont pas toujours satisfaits, bien souvent en effet le but est dlargir
le domaine du rglement et non de le faire disparatre. Ici la contestation du refus dexercer
est moins intressante sur le plan contentieux que la demande dabrogation dun rglement
illgal. En effet, dans ce second cas les dbats rvlent le contenu adopter (au moins en
partie) ce qui rduit le cas chant la marge dapprciation du pouvoir rglementaire.

Le Conseil d'Etat renforce l'obligation pour le gouvernement d'appliquer les lois

Arrt rendu par Conseil d'Etat, 29 juin 2011, Cryo-Save
Sommaire
:
Avec sa jurisprudence Dame Veuve Renard (CE 27 nov. 1964), le Conseil d'Etat avait affirm
que le pouvoir rglementaire devait rendre applicable une loi dans un dlai raisonnable.
Poursuivant son raisonnement, le Conseil d'Etat a estim que le dcret d'application qui
renvoie un arrt impose au pouvoir rglementaire d'intervenir l encore dans un dlai
raisonnable.
Dans cet arrt du 29 juin 2011, la haute assemble affirme que l'exercice du pouvoir
rglementaire comporte non seulement le droit mais aussi l'obligation de prendre dans un
dlai raisonnable les mesures qu'implique ncessairement l'application de la loi, hors le cas o
le respect d'engagements internationaux de la France y ferait obstacle ; que lorsqu'un dcret
pris pour l'application d'une loi renvoie lui-mme un arrt la dtermination de certaines
mesures ncessaires cette application, cet arrt doit galement intervenir dans un dlai
raisonnable
.
a) Deux cas doivent tre souligns, lorsque le pouvoir rglementaire est autonome il exprime
une volont et une opportunit politique, il ne saurait ds lors y avoir dobligation. Seule les
exigences parallle relevant de la transposition des directives semblent consacres une
obligation :
Par ailleurs la loi ne faisant plus cran entre le directive et lacte administratif le Conseil
d'Etat juge quune disposition lgislative ne peut justifier le refus dadopter les mesures
rglementaires rpondant aux objectifs de la directive si elle est incompatible avec les
objectifs dune directives (CE, Association ornithologique et mammologique de Sane-etLoire, 1999).

En l'espce, toutefois, le juge a estim que le dcret qui renvoyait un arrt tait
suffisamment prcis pour s'appliquer mme en l'absence d'arrt.

Section 1 La sparation des domaines de la loi et du rglement.

Les domaines de la loi et du rglement sont spars par les articles 34 et 37 de la Constitution,
qui prvoit certains mcanismes de protection de cette sparation.
1 les domaines respectifs
La loi se dfinit organiquement comme tant lacte juridique vot par le Parlement.
Expression de la volont gnrale, elle a longtemps t considre comme la norme suprme
de lEtat de droit.
La loi apparat cependant dsormais comme une norme en dclin. Cela tient la conjonction
de trois facteurs :
- la concurrence dautres normes comme la Constitution ou les traits
- linflation lgislative qui va de pair avec une qualit moindre des textes de loi
- le fait que son domaine est dsormais born par larticle 34 de la Constitution.
Ce dernier distingue les matires pour lesquelles le lgislateur fixe les rgles et celles o il
dtermine les principes fondamentaux.
Larticle 37 quant lui se borne affirmer que tout ce qui nest pas du domaine de la loi
relve du rglement.
Si la distinction opre par les articles 34/37 a pu tre considre comme une rvolution
juridique, il faut en relativiser la porte.
En effet, la liste dresse par larticle 34 est trs tendue et couvre les domaines les plus
importants :
- pour les droits des citoyens (droits civils, liberts publiques, nationalit) ainsi
quinstitutionnels
- sur le plan institutionnel (cration des catgories dtablissements publics, ou de collectivits
territoriales)
- les lois de finances et de financement de la scurit sociale.
Ensuite, le Conseil Constitutionnel a une interprtation extensive de la comptence du
lgislateur qui peut trouver son fondement dans dautres articles de la Constitution (art 66 ou
72 par exemple).
Enfin, le Conseil Constitutionnel considre que limmixtion du lgislateur dans le domaine de
larticle 37 nest pas un motif dinconstitutionnalit ds lors que le gouvernement na pas mis
en uvre les mcanismes de protection de sa comptence au cours de la procdure lgislative
(Conseil Constitutionnel, 30 juillet 1982, Blocage des prix).
2 Les mcanismes de protection des domaines respectifs de la loi et du rglement
Au cours de la procdure lgislative, le gouvernement peut opposer lexception
dirrecevabilit une proposition de loi ou damendement ne relevant pas du domaine de

la loi. En cas de dsaccord avec le Prsident de lAssemble, le Conseil Constitutionnel

est saisi de la question.
Sagissant des lois adoptes : larticle 37 alina 2 prvoit deux procdures de
dclassement :
- aprs avis du Conseil dEtat pour les lois antrieures la Constitution.
- aprs que le Conseil Constitutionnel a constat le caractre rglementaire des
dispositions en cause pour les lois postrieures. Il arrive en outre au Conseil
Constitutionnel de constater le caractre rglementaire dune disposition lgislative
lorsquil en contrle la constitutionnalit ce qui constitue une sorte de dclassement
prventif (CC, 2005, Loi dorientation et de programme pour lavenir de lcole)
Remarquons enfin que limmixtion du pouvoir rglementaire dans le domaine de la loi
sera quant elle sanctionne par le juge administratif pour incomptence.

Document 5
LE

DCLASSEMENT

PRVENTIF

PAR

LE

CONSEIL

CONSTITUTIONNEL

On a pu croire que, pour encore simplifier les choses, le Conseil constitutionnel s'autorisait
procder un tri des dispositions qui, dans une loi, ont un caractre rglementaire et, sans les
dclarer contraires la Constitution, prcise cette nature, autorisant par l mme le
Gouvernement les modifier par voie rglementaire sans avoir recours, au pralable, la
procdure de l'
article 37, alina 2, de la Constitution
(Cons. const. 21 avr. 2005:
no 2005-512 DC 23), rapprochant ainsi l'intervention du lgislateur dans le domaine
rglementaire de celle du lgislateur organique dans le domaine lgislatif ordinaire
Il semble en fait qu'il n'en soit rien. Invit procder de la sorte lors d'une saisine
parlementaire, il a rappel que la Constitution n'a pas pour autant entendu frapper
d'inconstitutionnalit une disposition de nature rglementaire contenue dans une loi et que par
suite, les requrants ne sauraient se prvaloir de ce que le lgislateur est intervenu dans le
domaine rglementaire pour soutenir que la disposition critique serait contraire la
Constitution ou pour demander que soit dclar son caractre rglementaire (Cons. const. 15
mars 2012: no 2012-649 DC 10). La solution de 2005 doit donc tre considre comme un
cas d'espce.
Ce changement d'optique trouve certainement son fondement dans l'apparition de la question
prioritaire de constitutionnalit. En effet, selon les commentaires autoriss, S'il faisait le
choix de se prononcer sur la nature rglementaire d'une disposition qui lui est dfre dans le
cadre de l'article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel s'exposerait la possibilit
d'tre saisi de la disposition dclare comme ayant le caractre rglementaire mais non encore
modifie par dcret l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalit. Ce risque
semble pourtant particulirement tnu ds lors que le Conseil constitutionnel peut, dans le
cadre de l'article 61-1 de la Constitution, soulever d'office la question de sa vritable nature
juridique et conclure que, s'agissant d'une disposition de nature rglementaire, il n'y a pas lieu
d'en connatre (Cons. const. 22 juill. 2011, Claude C.: no 2011-152 QPC).

Le domaine du pouvoir rglementaire, le champ du pouvoir rglementaire

CE, M et Mme Hofmann, 21 dcembre 2001

Un dcret fixant les modalits de la rpresentation par ministre davocat est attaqu.
Deux griefs lui sont adresss :
1) le decret serait entach dincomptence en ce quil excderait ce qui relve du pouvoir
rglementaire
2) Le dcret serait contraire au droit au recours au sens de la constitution et de la CESDH
1) les modalits de rprsentation relve de lexercice du pouvoir rglementaire
2) la rponse du juge se fait en plusieurs temps : tout dabord la comptence rglementaire
pour dfinir les condition de mise en uvre du recours effectif devant la juridiction
administrative ne mconnat pas cette exigence.
Par ailleurs, lobligation de recourir au ministre davocat nest pas contraire ce principe ds
lors que lobjectif poursuivi est une bonne administration de la justice, et dautre part que
cette obligation est compense par une aide juridictionnelle
Par ailleurs la situation que lEtat est dispens dune telle obligation nest pas en raison de la
situation objectivement diffrente contraire au principe dgalit.
Les exigences de la bonne administration de la justice administrative n'affectent pas
seulement l'office du juge administratif. Elles peuvent aussi peser sur les requrants, usagers
de la justice administrative, qu'il convient de responsabiliser . Un arrt du Conseil d'Etat,
rendu le 21 dcembre 2001 et faisant expressment rfrence aux contraintes de la bonne
administration de la justice , en tmoigne. Aprs avoir rappel que le Premier ministre a
comptence pour dcider s'il y a lieu de rendre obligatoire le ministre d'un avocat dans les
instances portes devant les juridictions administratives ou, le cas chant, de les en
dispenser en certaines matires ou selon la nature du recours introduit , les juges du PalaisRoyal soulignent que les dispositions contestes, sous rserve des exceptions qu'elles
prvoient rendent obligatoires le ministre d'avocat, ont pour objet tant d'assurer aux
justiciables la qualit de leur dfense que de concourir une bonne administration de la
justice(20) en imposant le recours des mandataires professionnels offrant des garanties de
comptence (CE, 21 dc. 2001, M. et MmeHofmann, prc note 5). Un arrt d'Assemble
antrieur du Conseil d'Etat avait dj invoqu expressment les exigences d'une bonne
administration de la justice pour justifier l'amende civile susceptible d'tre prononce
l'encontre d'un justiciable pour recours abusif (CE, Ass., 5 juill. 1985, Confdration
gnrale du travail et autres, req. n 21893, Lebon p. 217).
Au titre des mesures d'accompagnement, il faut remarquer que si l'appel a t supprim pour
certaines catgories de litiges d'importance limite, il a aussi t rendu plus coteux pour les

litiges o il subsiste, puisque dsormais les recours pour excs de pouvoir ne sont plus
dispenss du ministre d'un avocat devant les cours administratives d'appel (art. 10 du dcret
du 24 juin 2003 qui laisse nanmoins la dispense subsister pour les recours des
fonctionnaires et agents publics). Le ministre obligatoire d'un avocat est une mesure qui
peut dissuader certains justiciables de former appel et qui, une fois encore, est de nature
porter atteinte au principe d'galit devant la justice, l'occasion de la restriction du double
degr de juridiction, mme si le Conseil d'Etat ne le pense pas (CE 21 dcembre 2001,
Hofmann, Lebon p. 652et CE 17 dcembre 2003, M., prc.).
Compatibilit avec la Constitution et la Conv. EDH de l'obligation de constituer avocat devant
les juridictions administrative
s

a) Les dispositions de la procdure suivre devant les juridictions administratives relvent de

la comptence rglementaire ds lors qu'elles ne mettent en cause aucune des matires
rserves au lgislateur par l'article 34 ou d'autres dispositions constitutionnelles. Le Premier
ministre a donc comptence pour dcider s'il y a lieu de rendre obligatoire le ministre d'un
avocat dans les instances portes devant les juridictions administratives ou, le cas chant, de
les en dispenser en certaines matires ou selon la nature du recours introduit.
b) Aux termes de l'article 16 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen laquelle
renvoie le Prambule de la Constitution de 1958 : Toute socit dans laquelle la garantie des
droits n'est pas assure ni la sparation des pouvoirs dtermine n'a point de Constitution .
La garantie ainsi proclame implique le droit pour les personnes intresses d'exercer un
recours effectif devant une juridiction. La dfinition par le pouvoir rglementaire des
modalits de mise en oeuvre de ce droit devant la juridiction administrative ne saurait
conduire porter atteinte sa substance mme. Les dispositions du code de justice
administrative qui, sous rserve des exceptions qu'elles prvoient, rendent obligatoires le
ministre d'avocat, ont pour objet tant d'assurer aux justiciables la qualit de leur dfense que
de concourir une bonne administration de la justice en imposant le recours des mandataires
professionnels offrant des garanties de comptence. Eu gard l'institution par le lgislateur
d'un dispositif d'aide juridictionnelle, l'obligation du ministre d'avocat ne saurait tre
regarde comme portant atteinte au droit constitutionnel des justiciables d'exercer un recours
effectif devant une juridiction.

c) 1) La circonstance que l'Etat est dispens devant les juridictions administratives du

ministre d'avocat n'est contraire ni au principe d'galit devant la loi, ni au principe d'galit
devant la justice, ds lors qu'en raison tant de sa position de dfendeur dans les instances o il
est mis en cause que du fait qu'il dispose de services juridiques spcialiss, l'Etat se trouve
dans une situation diffrente de celle des autres justiciables.
2) Pour ces mmes motifs, est inoprant le moyen tir d'une mconnaissance des stipulations
de l'article 14 de la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des
liberts fondamentales qui prohibent les discriminations dans la mise en oeuvre des droits
garantis par cette convention, au nombre desquels figure le droit un procs quitable rappel
par son article 6 1 ainsi que le droit d'accs au juge mentionn par son article 13.
d) Si le paragraphe 3 de l'article 6 de la convention prcite nonce que tout accus a droit

notamment :.... c) se dfendre lui-mme... , ces stipulations ne visent que la matire pnale.
En admettant mme qu'elles s'appliquent l'amende encourue en cas d'atteinte l'intgrit du
domaine public, elles ne sont pas mconnues par le dcret du 4 mai 2000 relatif la partie
rglementaire du code de justice administrative pour le double motif que l'article R. 431-3 du
code de justice administrative, qui lui est annex, apporte devant le tribunal administratif une
exception la reprsentation par un avocat en matire de contravention de grande voirie et
qu'il n'est en rien drog aux dispositions de l'article L. 774-8 du code selon lesquelles les
recours contre les jugements des tribunaux administratifs rendus dans cette mme matire
peut avoir lieu sans l'intervention d'un avocat

CE, 29 avril 2002, Ullmann

Un requrant attaque le refus du ministre dexecer sa comptence au titre de larticle 37 alina
2 afin de procder au dclassement de certaines disposition de la loi 2000 mdifaint ltendue
de laccs au document administratif ?
Il y a ici deux questions :
1) le refus est il suceptible de recours ?
2) les dispositions en cause en ce quelles portent sur de garanties relatives aux liberts
fondamentales sont elles du domaine de la loi ?
Le Consel ici fait apllication de sa jurisprudence rcente (CE, Association ornithologique et
mammologique de Sane etLoire, 1999) en estimant que le recours larticle 37 alina 2 est
acte susceptible de recours, et par ailleurs refuse dannuler le refus du ministre en ce quil a
bon droit considrer que les dispositions litigeuses ressortaient du domaine de la loi.
CE, 17 mai 2002, Hoffer
Le legislateur avait ici autoris le gouvernement lgifrer par ordonnance.
Deux problme se posent ici
1) quel est le rgime juridique dune ordonnance non ratifie ?
2) Quelles formes eput revtir la ratification ?
1) en labsence de ratification lordonnace demeure un acte rglementaire dlibr en conseil
des ministres (comptence du prsident), elle est donc suscetible de REP. On notera que
lhabilitation est informelle puisque un gouvernement de composition diffrente celle qui
existait au moment de lhabilitation demeure comptent (CE Sect. 5 mai 2006, M.Schmitt).
2) le CE souligne ici que contrairement ce que soutient le ministre de lconomie les deux
lois de 2001 nont pas entendu ratifier les ordonnances, donc le ratification nest pas explicite.
Tioutefois, relve le juge les dispositions lgislatives en cause reprennent en substance les
dispositions des ordonnances litigieuses ce qui consiste donc en une ratification implicite.

Dsormais, ce mecanisme nest plus possible en raison de la rvision du 23 juillet 2008 qui
prvot que les ordonnances ne peuvent ratifies que de manire explicite.

Section 2 : Les rgimes drogatoires

Des drogations au principe de sparation sont prvues par la Constitution aux articles 16 et
38.
1/ Les ordonnances de larticle 38
Il sagit dactes adopts par le conseil des ministres aprs avis du CE, signs par le Prsident
de la Rpublique et contresigns par le Premier ministre et qui interviennent dans le domaine
de larticle 34 suite au vote dune loi dhabilitation par le Parlement.
La valeur des ordonnances est prcise par larticle 38 (voir schma ci-dessous). Notons que
la loi dhabilitation doit tre suffisamment prcise quant son champ et devra tre interprte
et appliqu conformment la Constitution (Conseil Constitutionnel 95-370 DC du 30
dcembre 1995).
Le gouvernement peut opposer lexception dirrecevabilit une proposition de loi ou un
amendement qui empiterait sur le domaine de lhabilitation mais ce nest pas un motif
dinconstitutionnalit (Conseil Constitutionnel, 86-224 DONC du 23 janvier 1987).
Schma Rcapitulatif
Loi dhabilitation

Elaboration en CM (avis du CE)

Entre en vigueur compt de la signature par le Prsident (valeur rglementaire)
Contrle possible par le CE

Hypo 1 Absence de dpt

Hypo 2 Dpt du projet de loi de ratification (contrle possible

par le CC)

Hypo 2a) ratification

Caducit

Valeur lgislative

Hypo 2 b) absence de ratification

Valeur rglementaire

RFDA 2004 p. 1069

Rflexions sur les fonctions juridiques de l'interprtation administrative
Pascal Combeau, Professeur la Facult de droit de Metz, Institut de recherches en droit
public de Bordeaux - Centre d'tudes et de recherches sur le droit des obligations des
personnes publiques (IRDPB-CERDOPP)

L'essentiel
L'interprtation administrative dont l'importance n'est plus dmontrer est
traditionnellement tudie travers le prisme contentieux de la circulaire. Cette
dformation inductive entrane une mconnaissance de ce phnomne en le rduisant
un simple problme de contrle juridictionnel et en l'enfermant dans une zone de nondroit. L'analyse partir de la thorie gnrale de l'interprtation juridique permet au
contraire de l'apprhender dans sa dimension rgulatrice et normative. Elle permet alors
une nouvelle lecture de la notion jurisprudentielle de circulaire imprative, ainsi qu'une
prise en compte de la place occupe par l'interprte administratif dans l'espace juridique.

L'interprtation juridique, c'est--dire le processus ou le rsultat de la dtermination

du sens des rgles juridiques ou de leurs lments (1) est un phnomne aujourd'hui
bien connu des thoriciens du droit et du langage. Perue comme une opration suspecte
dans la mesure o elle branle la toute-puissance de la vertu du texte frapp
d'incertitude, elle se prsente aussi comme une opration d'autorit en ce qu'elle tente
de dissiper l'obscurit que les textes reclent, en tranchant entre les diffrentes
lectures possibles, en fixant le sens du texte, en arrtant la drive des significations
(2). Les thories volontaristes de l'interprtation ont largement contribu la diffusion
du phnomne interprtatif en lui donnant une assise normative. Pour Kelsen, en effet,
l'interprtation est la fois acte de connaissance et acte de volont dans la mesure o
elle indique et dtermine le sens et la signification d'une chose (3). Les thories
ralistes iront plus loin encore : l'interprtation doit tre analyse uniquement comme un
acte de volont de l'interprte qui n'est plus simplement l'claireur du droit mais son
vritable crateur (4).
Si l'interprtation juridique apparat bien balise dans sa fonction rgulatrice - acte de
clarification du droit - aussi bien que normative - acte de volont -, telle n'est pas la
situation de l'interprtation administrative qui reste une activit mconnue, sous-value
et pour tout dire nglige par les analyses doctrinales actuelles si l'on excepte les crits
de Genevive Koubi sur ce sujet (5). Cette carence est d'ailleurs un paradoxe :
l'importance de l'interprtation administrative est largement souligne par les auteurs
qui insistent sur sa ncessit pratique dans le fonctionnement interne de l'administration
(6). Elle est nanmoins une ralit qui s'explique essentiellement par une double
dformation des analyses traditionnelles : une dformation inductive d'abord, une
dformation contentieuse ensuite.
La dformation inductive consiste selon le schma traditionnel positiviste apprhender

un phnomne normatif, une ralit juridique partir de l'acte cens traduire ce

phnomne. C'est ainsi que l'ordre administratif intrieur a toujours t apprhend
partir de la seule mesure d'ordre intrieur (7). C'est ainsi galement que l'interprtation
administrative est traditionnellement analyse partir de la thorie de la circulaire
administrative : on voque alors la fonction interprtative de la circulaire (8).
L'avantage de cette mthode inductive est de donner un contenu matriel aux circulaires
qui, au-del de leur rgime juridique, traduisent une fonction spcifique et relle ; c'tait
d'ailleurs exactement la dmarche de Jean Rivero propos des mesures d'ordre intrieur
qui s'analysent comme les manifestations juridiques d'une vie intrieure des
organismes de droit public (9). L'inconvnient de cette mthode est de lier l'activit
administrative d'interprtation l'volution du rgime juridique de la circulaire. Or
l'interprtation existe en dehors des circulaires, elle peut tre vhicule par d'autres
actes, des arrts ministriels ou des directives administratives. Par ailleurs, la circulaire
traduit bien plus que la fonction interprtative de l'administration : elle peut rvler aussi
une fonction d'orientation, une fonction hirarchique, une fonction politique ou une
fonction sociale (10).
Cette dformation inductive se double traditionnellement d'une dformation
contentieuse. Eu gard l'importance du recours pour excs de pouvoir dans la
dfinition de l'acte administratif en droit franais, ce dernier n'est souvent analys que
par ses effets sur l'ordonnancement juridique ou son grief l'gard des droits subjectifs,
seuls susceptibles d'ouvrir la recevabilit du recours pour excs de pouvoir. On
comprend ds lors la place primordiale de l'acte dcisoire ou de l'acte faisant grief : ils
ne sont que les traductions contentieuses de l'acte administratif unilatral. C'est ainsi
que le prisme contentieux de la mesure d'ordre intrieur a rduit trs sensiblement
l'analyse de l'ordre intrieur lui-mme. L'ordre intrieur n'est plus analys que comme
un ensemble de justifications expliquant l'immunit juridictionnelle de ces actes alors
qu'il correspond une fonction administrative bien plus vaste ; l'adage de minimis non
curat praetor a envahi les analyses, rduisant l'extrme la vie juridique intrieure de
l'administration (11).
L'analyse de l'interprtation administrative n'a pas chapp cette dformation
contentieuse. Elle est passe au second plan. Rduite, phagocyte par la thorie de la
circulaire interprtative dont les contours ont t dgags par le juge administratif puis
par la doctrine, elle a suivi et subi l'volution du rgime juridique de ces actes. La notion
de circulaire interprtative est en effet apparue progressivement. Elle a t dgage par
opposition la circulaire rglementaire partir de l'arrt Notre-Dame du Kreisker de
l'Assemble du Conseil d'Etat en 1954 (12). En fixant le seuil de la recevabilit du
recours l'gard des seules circulaires dites rglementaires, cet arrt fut l'origine de
multiples confusions (13) et signe le point de dpart de la dfiguration contentieuse de
l'analyse de la fonction d'interprtation. Cette dernire est confondue dans les analyses
juridiques avec la circulaire interprtative, qualifie parfois de vraie circulaire (14),
c'est--dire avec un acte non dcisoire insusceptible de recours devant le juge de l'excs
de pouvoir. Or cette assimilation est dformante pour plusieurs raisons. D'abord parce
que le pavillon des circulaires interprtatives regroupe bien plus que les circulaires
qui donnent une interprtation du droit, ces circulaires recoupent toutes sortes de
circulaires non dcisoires qui ont un rapport lointain avec l'interprtation (15). Ensuite
et surtout parce qu'elle recale l'interprtation administrative dans une zone de non-droit
(au sens o l'entend le doyen Carbonnier), de ngativit, d'absence de droit (16) :
l'interprtation, parce qu'elle ne modifie pas l'ordonnancement juridique, se prsente
comme l'antithse du contrle juridictionnel et donc du droit.
De ce point de vue, l'analyse contentieuse, en liant normativit et contrle par le juge,
restreint trs fortement les critres de l'acte juridique. Dans le cas des circulaires,
l'identification normative passe par le caractre rglementaire, ce qui correspond la
place traditionnelle du pouvoir rglementaire dans l'action administrative ; logiquement,
la circulaire interprtative ne peut tre un acte normatif comme le soulignait dj Duguit

(17).
Cette vision contentieuse de l'interprtation est contestable. De manire gnrale, on
peut discuter du rle du contrle juridictionnel d'un acte comme facteur de normativit.
Comme le souligne Denys de Bchillon, une norme indiscutable peut parfaitement
n'tre l'objet d'aucun contrle juridictionnel ; cela fut assez longtemps le cas des lois ; il
n'est pas besoin d'y insister (18). De manire plus particulire, dnier
l'interprtation administrative tout caractre normatif va l'encontre du sens
volontariste de l'interprtation et mconnat son importance dans les rapports entre
l'administration et les agents ou les usagers.
Les volutions rcentes du contrle juridictionnel des circulaires consacres par l'arrt
me
M Duvignres de 2002 (19) ne change pas grand-chose l'analyse contentieuse de
l'interprtation administrative. Certes, en substituant la thorie rglementaire la
nouvelle thorie de la circulaire imprative, le juge a dplac le curseur de la recevabilit
sans faire disparatre la notion de circulaire rglementaire qui est dsormais un lment
d'apprciation de la lgalit de la circulaire et non plus un facteur de dtermination de la
recevabilit du recours (20). Le recours pourra tre recevable l'gard non seulement
des circulaires qui crent des droits ou des obligations, mais aussi l'gard de celles
qui tendent imposer une interprtation du droit applicable en vue de l'diction de
dcisions (21). La catgorie des circulaires interprtatives a clat puisque certaines
peuvent tre impratives.
Une partie de l'interprtation est donc susceptible d'annulation en particulier si elle
mconnat le sens et la porte des textes qu'elle interprte ou si elle ritre une rgle
juridique contraire une norme suprieure.
Mais cette remise en ordre ne fait que confirmer l'analyse contentieuse de l'interprtation
: si cette dernire peut tre imprative, donc normative au sens contentieux, elle peut
demeurer a-normative si elle est n'est pas imprative ; elle relve alors d'une catgorie
contentieuse naissante, les circulaires indicatives, nouvelle version plus rduite des
circulaires interprtatives. Par ailleurs, le juge ajoute ses catgories contentieuses
traditionnelles - acte faisant grief, dcision, acte rglementaire - une nouvelle notion, la
circulaire caractre impratif, qui ne peut s'entendre que dans un sens procdural.
Le prisme de la thorie contentieuse de la circulaire s'est donc toujours avr trs
restrictif pour analyser l'interprtation administrative. Il mconnat la spcificit d'un
phnomne essentiel dans l'activit administrative en le rduisant un problme de
contrle juridictionnel et en mconnaissant sa fonction propre. Mme s'il est toujours
possible de dpasser la conception contentieuse de la circulaire administrative au profit
d'une analyse matrielle intgrant l'tude fonctionnelle de ces actes (22), il semble
prfrable d'adopter une logique plus dductive qui permette de saisir et d'apprhender
ce phnomne interprtatif en lui-mme. Si cette mthode replace la logique
contentieuse en aval et non comme un pralable, elle permet aussi certainement de
rsoudre certains problmes poss au juge. En effet, si l'analyse inductive a invers le
champ conceptuel de l'interprtation - le point de dpart est contentieux -, elle n'a pas
rsolu paradoxalement toutes les questions contentieuses poses propos des
circulaires. Ce paradoxe rsulte certainement d'une mconnaissance de la fonction
d'interprtation par l'administration.
L'interprtation administrative doit tre analyse partir de la thorie gnrale de
l'interprtation juridique (23). De ce point de vue, il apparat que, comme toute
interprtation, sa fonction juridique, c'est--dire sa contribution au systme juridique,
est double. Elle assure d'abord une fonction rgulatrice entre diffrents acteurs :
interface entre l'autorit administrative et les agents ou les usagers, intermdiaire
ncessaire entre le texte et ses destinataires, elle apparat comme un rouage
incontournable en assurant la diffusion et donc la continuit de l'action administrative.

Plus encore, elle assure une fonction proprement normative : l'interprte administratif ne
se contente pas d'indiquer le sens d'un texte, il en dtermine la signification et la porte
: c'est donc bien un acte de volont.
La fonction rgulatrice
Grard Timsit faisait de l' Institution Notre-Dame-du-Kreisker, la mre de la rgulation
(24). Certes, l'auteur tablissait cette filiation pour montrer que le clbre arrt tait
l'origine de la conscration d'un pouvoir de rgulation administrative qui prenait place
ct de la rglementation et de l'interprtation. Mais si l'on veut bien dfinir la
rgulation au sens premier de fait consistant maintenir en quilibre, () assurer le
fonctionnement correct d'un systme complexe (25), il apparat bien que
l'interprtation administrative elle-mme joue ce rle en s'interposant entre le texte et
son application, entre le droit et les faits ; elle assure alors un rle essentiel de diffusion
de la rgle en l'adaptant l'examen particulier d'une situation. C'est en somme une
nouvelle figure, l'interprte administratif, qui assure cet quilibre. La place de cet acteur
aujourd'hui incontournable doit tre revalorise car si l'administration apparat bien
comme un interprte authentique au sens kelsenien du terme, reste savoir si elle est
un interprte lgitime.
L'administration, un interprte authentique
1. Si l'on considre, l'instar de Kelsen, que l'interprtation est un processus
intellectuel qui accompagne ncessairement le processus d'application du droit dans sa
progression d'un degr suprieur un degr infrieur (26), l'administration prend
place incontestablement ct des innombrables interprtes du droit (27).
L'importance de ce pouvoir place cependant l'administration dans une situation
particulire faisant d'elle un interprte hors catgorie. Plusieurs raisons expliquent cette
particularit.
D'abord, l'administration est l'origine d'une vritable doctrine administrative,
constitue de l'ensemble de tous les supports de l'interprtation administrative
(circulaires, mais aussi directives, notes et instructions) dont on connat la place dans le
fonctionnement des services administratifs : l'entre en vigueur des textes, mme ceux
qui n'appellent pas de mesures d'application, reste sans effet s'ils n'ont pas t explicits
par une circulaire, s'ils ne sont pas passs au crible de l'interprtation. Cette ralit pose
d'ailleurs question au regard de la hirarchie des normes qui se trouve parfois renverse,
comme le montre l'exemple de la doctrine fiscale (28).
Par ailleurs, l'interprtation administrative joue un rle singulier qui va bien au-del de la
description ou de l'explication d'un texte juridique. Comme le souligne Genevive Koubi,
l'interprtation est une diffraction (29), elle amplifie ou dforme le texte pour mieux
l'adapter et donc l'appliquer. Ce rle d'interface qui caractrise le mieux l'interprtation
administrative est multiple. L'interprtation est d'abord une interface normative dans la
mesure o elle correspond cette volont d'adaptation et de flexibilit du droit. Jouant
un rle indispensable par l'attnuation de l'unilatralit, elle est un intermdiaire
ncessaire permettant la conciliation de la rgle juridique avec des intrts parfois
contradictoires. Permettant l'adaptation au cas par cas d'une rglementation au premier
abord trop rigide, elle facilite une application sereine et donc effective du droit (30). Le
langage de l'interprte est ici primordial car il opre une explicitation des donnes d'un
texte la lumire d'autres textes ou de situations concrtes : certains outils linguistiques
sont donc privilgis dans les circulaires interprtatives (31).
L'interprtation est galement une interface sociale entre diffrents acteurs. Produit de
l'administration, elle a une vocation lgitimante et politique qui vise expliquer, voire
amplifier et anticiper une rforme comme le montrent la circulaire du Premier ministre
du 26 aot 2003 relative la matrise de l'inflation normative et l'amlioration de la

qualit de la rglementation et celle du 30 septembre 2003 relative la qualit de la

rglementation : ces deux circulaires prises en marge de la loi du 2 juillet 2003 habilitant
le gouvernement simplifier le droit, en adoptant diffrents mcanismes, montrent que
l'interprtation peut prcder et donc impulser une rforme non encore effective (32).
Destine aux agents publics, l'interprtation concerne aussi les administrs puisqu'elle
traite de situations concrtes auxquelles sont confronts les agents. Elle assure une
application uniformise de la rgle de droit et, partant, constitue un filtre entre
l'administration et les citoyens. Les circulaires du ministre de l'Education nationale de
1989, 1993 et 1994 relatives au respect du principe de lacit dans les tablissements
scolaires illustrent cette fonction de filtre : en dfinissant un cadre souple au principe
constitutionnel de la lacit rpublicaine, elles tentent une conciliation entre ce principe et
le principe de la libert d'expression et de manifestation religieuse (33). La dernire
circulaire de 2004 prise en application de la loi du 15 mars 2004 relative au principe de
lacit des les coles et lyces publics ne droge pas cette fonction puisqu'elle organise
in fine une phase de dialogue (34).
2 - Au-del de sa particularit, l'interprte administratif apparat bien comme un
interprte authentique. L'interprtation authentique est, selon Kelsen, l'interprtation
selon les organes d'application du droit. Elle seule cre du droit, ce qui la distingue de
l'interprtation du droit donne par des personnes prives, et en particulier par la
science juridique, par les juristes, qui ne sont pas des organes du droit (35). La
thorie raliste de l'interprtation va galement dans ce sens : l'interprtation
authentique est comprise comme seulement celle laquelle l'ordre juridique attache
des effets, celle qui ne peut tre conteste et qui par consquent, dans le cas de
l'interprtation d'un texte, s'incorpore ce texte (36). Pour Michel Troper, il y a deux
temps dans l'analyse : une interprtation n'a de valeur normative que si elle prsente
un caractre authentique et elle ne prsente un caractre authentique que parce qu'elle
mane d'un organe habilit produire une telle interprtation (37) ; ce qui ne veut
pas dire que c'est la qualit de l'organe qui dtermine la qualit de l'interprtation : c'est
l'ordre juridique, et lui seul, qui lui confre cet effet (38).
Dans ce sens, l'administration a la qualit d'interprte authentique dans la mesure o
elle peut tre considre comme un organe d'application du droit, une autorit
comptente pour donner cette interprtation. Deux arguments peuvent ici tre voqus.
D'abord, on peut considrer que le systme juridique reconnat et atteste l'existence
d'une telle interprtation en habilitant l'administration y procder. Cette habilitation qui
est la base du mcanisme mme de la juridicit (39) se fonde, en droit public, sur la
thorie des comptences (40). Or le pouvoir d'interprtation ressort d'une comptence
de l'administration que l'on peut qualifier d'implicite : rsultant du pouvoir d'instruction
et du pouvoir hirarchique, elle est comme lui inhrente la qualit de suprieur
hirarchique comme le pouvoir d'organisation est inhrent la qualit de chef de service
(41). C'est d'ailleurs la solution que consacre l'arrt Quralt de 1950 (42) partir
duquel la doctrine considre que le pouvoir hirarchique est dtenu de plein droit par
l'autorit suprieure qui en est investie sans qu'un texte soit ncessaire, ce pouvoir
tant li sa qualit de suprieur hirarchique (43). En reconnaissant ainsi implicitement - l'administration une comptence hirarchique gnrale, le systme
juridique l'habilite aussi interprter les normes ; il juridicise, par l, le pouvoir
d'interprtation administrative, il l'authentifie, pour reprendre le vocabulaire kelsenien.
Par ailleurs, selon Michel Troper, le signe distinctif de l'interprte authentique est sa
grande libert par rapport au texte interprt, il n'est pas li par l'nonc lui-mme ou
il n'est pas tenu d'appliquer certaines mthodes d'interprtation (44). Or cette libert
est bien le propre de l'interprte administratif : la rcriture du droit opre par
certaines circulaires interprtatives, notamment en matire pnitentiaire (45) atteste
suffisamment de cette qualit. En outre, le Conseil d'Etat a affirm dernirement, dans
un arrt Louis le Guidec de 2003, l'occasion du rejet d'une demande d'annulation du

refus d'un ministre de prendre une circulaire, que l'administration n'tait jamais tenue
de prendre une circulaire pour interprter l'tat du droit existant (46). Cet arrt
souligne bien la libert de l'interprte et accorde l'administration un pouvoir
discrtionnaire pour apprcier si une norme a besoin d'tre claircie, ou pour dterminer
la forme et le contenu de l'interprtation.
Admettre que l'administration puisse tre un interprte authentique - en tant qu'organe
d'application du droit - conduit des difficults qui heurtent la comprhension de l'ordre
juridique comme le relvent certains auteurs pour qui seul le juge a qualit pour
authentifier une interprtation (47). L'introduction du paramtre de la lgitimit s'avre
ds lors ncessaire.
L'administration, un interprte lgitime ?
1 - Jacques Chevallier a montr que la distinction entre interprtes authentiques et
interprtes non authentiques se situait avant tout au niveau de la thorie du droit : elle
vise dterminer le statut de l'interprte ainsi que sa marge de manoeuvre dans
l'opration d'application du droit (48). Elle demeure toutefois impuissante dvoiler
les enjeux et clairer les processus inhrents au jeu de l'interprtation (49). Il
plaide pour un clairage sociologique de l'interprtation qui puisse notamment prendre
en compte et expliquer les relations et les stratgies entre les diffrents interprtes
authentiques.
C'est dans ce contexte qu'apparat la distinction entre interprtes lgitimes et interprtes
non lgitimes : la distinction kelsenienne de l'interprtation authentique et de
l'interprtation non authentique ne rend pas compte des mcanismes d'autorisation,
dont dpend l'accs au statut d'interprte lgitime, et des liens qui unissent les
interprtes autoriss (50).
Le juge apparat comme l'interprte par excellence car son pouvoir d'interprtation est
strictement encadr par les contraintes de l'organisation judiciaire : les ventuelles
divergences interprtatives sont gommes par l'effet de l'organisation pyramidale de la
justice au profit d'une interprtation uniforme aux mains de la plus Haute Juridiction. Par
ailleurs, l'interprtation juridictionnelle a autorit car elle accde au rang de
jurisprudence qui s'imposera aux diffrents organes d'application du droit.
Par rapport cet interprte lgitime, l'administration, en tant qu'acteur de
l'interprtation est forcment subordonne. En effet, c'est bien l'interprte lgitime qui
dtient en dernire instance la vrit de l'interprtation puisque le juge peut l'imposer en
la substituant celle de l'administration : il peut l'annuler ou l'orienter avec la force de
chose juge. Comme le souligne justement M. Chevallier : le pouvoir d'interprtation
administrative est donc prcaire et subordonn, les interprtations donnes par les
services et les agents ayant besoin d'tre authentifies par un interprte lgitime du
droit (51). Consacr, l'interprte administratif ne se substitue pas pour autant au
juge, interprte officiel du droit.
2 - Si l'interprte administratif ne peut donc tre qualifi de lgitime au regard du
monopole du juge fond sur la rgle du dernier mot, une tendance se manifeste
cependant ces dernires annes d' une volont administrative de rcupration du
pouvoir de dire le droit (52). Cette tendance s'opre par l'interprtation qui est faite
par l'administration elle-mme de la jurisprudence (53). Dans certains cas, les
circulaires interprtatives se bornent faire rfrence cette dernire : elles s'appuient
sur des dcisions de justice pour expliciter un texte (54). Dans d'autres cas,
l'interprtation va plus loin puisqu'il s'agit de tirer les consquences d'un arrt en
interprtant le sens donner de cet arrt qui lui-mme interprte un texte. L'interprte
se cache alors derrire une interprtation textuelle pour oprer une vritable relecture de
l'interprtation juridictionnelle de ce texte. Il y a alors un va-et-vient continu entre

lecture administrative du texte et lecture administrative de l'interprtation

juridictionnelle.
Ce processus de lgitimation de l'interprte administratif, qui s'approprie non seulement
l'interprtation des textes proprement parler mais aussi l'interprtation faite par les
tribunaux, pose question. En reprenant en effet la prescription juridique la lumire de
son interprtation juridictionnelle, il reformule l'interprtation juridictionnelle elle-mme
et tend donc supplanter le juge dans sa mission (55).
Un exemple type nous est fourni par la circulaire sur la mendicit de 1995 : exposant le
cadre lgal de l'action de la police municipale, le ministre rappelle le contrle important
opr par le juge dans sa jurisprudence, en tire alors toutes les consquences pour
rappeler les interdictions possibles et pour donner de nouvelles pistes permettant
d'interdire la mendicit (56).
Beaucoup de circulaires oprent le mme raisonnement o la rgle est pose et claire
par son interprtation juridictionnelle (57). Cette technique permet l'interprte
administratif de diffuser le droit de manire complte dans les services administratifs,
mais aussi et surtout de rinterprter la rgle juridique la lumire d'une premire
interprtation donne par le juge afin d'en donner une deuxime version. En dernier lieu,
c'est bien l'administration qui est matre de l'interprtation qu'il effectue en toute libert
: ces circulaires interprtatives de la jurisprudence exposent des raisonnements
particuliers qui usent des arguments juridictionnels soit en intgrant sans dtours la
dcision de justice dans le discours administratif, soit en commentant la solution
jurisprudentielle pour lui offrir un sens pragmatique, soit plus laborieusement, selon des
rdactions plus subtiles, pour en contourner les rpercussions dans l'orientation de
l'action administrative. La dcision de justice est alors incorpore dans les systmes
d'action administrative (58).
Certes, il ne faut pas exagrer la porte de cette substitution car, en dfinitive, le juge
pourra toujours avoir le dernier mot comme nous le montre d'ailleurs le contentieux
rcent de l'enseignement bilingue par immersion dans les coles, l'affaire des coles
Diwan. A la suite de la suspension par le Conseil d'Etat d'un arrt du 31 juillet 2001 et
d'une circulaire du 5 septembre 2001 relatifs la mise en place de ce type
d'enseignement (59), le ministre a dict un nouvel arrt le 19 avril 2002 suivi de
plusieurs circulaires dont celle du 30 avril 2002 qui contournent littralement
l'ordonnance du juge et confirment la mise en place de ces coles.
Dans un premier temps, le juge des rfrs a suspendu ces nouveaux textes sur la base
du mme type de raisonnement qu'en 2001 (60) ; dans un second temps, procdant
une analyse sur le fond, il annule ces dispositions en les jugeant illgales, se fondant sur
les rgles relatives l'usage du franais dans les services publics (61).
On voit par l toute les limites de l'interprtation administrative : mme si elle se
conjugue une volont de rappropriation d'une interprtation juridictionnelle soit en la
transformant soit en l'occultant, elle demeure subordonne l'interprtation dfinitive
donne par le juge. Les stratgies des interprtes authentiques sont cependant ici
intressantes : elles montrent qu'il y a un jeu, une concurrence entre les interprtes, et
la volont administrative de substitution est permanente.
La fonction rgulatrice de l'interprtation administrative apparat dsormais balise :
interprte authentique, l'administration forge une doctrine qui joue comme un filtre entre
le texte officiel et ses destinataires ; elle se pose par l en vritable concurrent de
l'interprte officiel. L'existence et l'importance de cette fonction conduit s'interroger
maintenant sur la porte normative de l'interprtation administrative.

La fonction normative
L'analyse contentieuse de l'interprtation administrative tend, travers la thorie de la
circulaire administrative, occulter la ralit normative de l'interprtation. La
subordination de la normativit la recevabilit du recours pour excs de pouvoir ainsi
que la place dominante du pouvoir rglementaire dans l'expression normative de
l'administration expliquent que l'interprtation soit relgue dans une zone de non-droit.
L'arrt Notre-Dame-du-Kreisker opre d'ailleurs le lien entre recevabilit du recours et
caractre rglementaire de la circulaire : l'interprtation ne modifiant pas
l'ordonnancement juridique, elle est ce titre insusceptible de recours, elle est donc anormative.
Pour autant, la fonction normative de l'interprtation ne peut se rduire l'analyse du
contrle juridictionnel des circulaires. Les thories volontaristes de l'interprtation
montrent qu'au-del du positionnement du juge, l'interprtation administrative peut
toucher l'administr de manire directe en crant son gard une vritable obligation
juridique laquelle il doit se plier. Plus encore, la spcificit mme de l'interprtation
administrative montre que sa porte normative peut intervenir ex post en lui imposant
un changement de doctrine qui s'impose lui : l'interprtation n'est pas seulement
source d'obligations juridiques, elle peut tre aussi source d'inscurit juridique.
L'interprtation administrative, source d'obligations juridiques
1 - Si l'on dfinit la norme comme la signification d'un acte par lequel une conduite est
ou prescrite ou permise et en particulier habilite (62), il faut reconnatre alors que
l'obligation juridique ou l'impratif, regroupant au sens large devoir et pouvoir (63), est
au coeur de cette notion : (...) l'arrire-pense du discours normatif juridique, c'est
l'obligation, le fait qu'une norme aboutit le plus souvent interdire, rduire le champ
du possible l'alternative du licite et de l'illicite, du permis et de l'interdit (64). Cette
dfinition de la norme par rapport la notion d'imprativit transparat galement dans
les crits de Duguit pour qui la rgle de droit se conoit comme un rglement de
l'activit individuelle, la dtermination des actes que l'homme est oblig de faire ou de
ne pas faire (65).
L'acception du phnomne normatif par rapport l'obligation juridique permet ainsi
d'affirmer que l'interprtation administrative est normative au moins l'gard des
agents. Le pouvoir d'interprtation n'est en effet qu'une forme du pouvoir d'instruction
qui s'impose l'agent travers l'obligation d'obissance hirarchique. Or l'obissance
hirarchique est bien une obligation juridique mentionne dans les statuts de la fonction
publique (66) et sanctionne par l'engagement ventuel d'une procdure disciplinaire
(67). L'obligation d'obissance hirarchique explique que l'interprtation s'impose
l'agent, elle est bien normative.
Cette normativit est matriellement interne (68), elle s'applique aux agents mais aussi
et plus largement ceux qui sont inscrits dans une relation hirarchique avec
l'administration, comme les usagers qui s'impose, selon les mots de Carr de Malberg
emprunts du droit allemand, un rapport spcial de subordination (69). La rpression
disciplinaire de l'usager prouve d'ailleurs que ce dernier est soumis aux mmes types
d'obligations hirarchiques que les agents (70).
Cette thorie de la sphre normative interne a t utilise par Hauriou pour voquer le
rgime juridique des instructions ministrielles qui n'taient l'poque susceptibles de
recours que de la part des fonctionnaires : elles ne produisent (...) d'effet de droit et
n'ont valeur de rgle de droit qu' l'intrieur de l'administration, mais l'intrieur de
l'administration, elles ont cette valeur (71). Elle a t exploite plus largement pour
caractriser les mesures d'ordre intrieur dans leur ensemble (72), elle reste trs
utilise dans le contentieux communautaire des actes internes (73) ou dans la thorie
allemande des circulaires administratives fonde sur la dichotomie entre effet externe et

effet interne

(74).

2 - Si l'interprtation peut tre considre comme normative l'gard des personnes

incluses dans un cercle hirarchique, peut-elle l'tre l'gard des personnes qui ne sont
pas les destinataires directs de l'interprtation ? C'est l certainement la question la plus
controverse car la thorie de la sphre normative interne est inapplicable ici, le tiers
n'tant pas engag dans un rapport spcial de subordination.
Pour Genevive Koubi, l'interprtation administrative ne peut tre normative dans ce cas
: (les circulaires interprtatives) ne sont pas en elles-mmes porteuses de normes
juridiques. Elles imposent certes des conduites plus ou moins prcises de la part des
agents administratifs, mais elles n'ont d'effet sur les situations juridiques des particuliers
que par ricochet (75). Cette relation indirecte par ricochet entre le particulier et
l'interprtation n'est toutefois pas un obstacle la reconnaissance d'un rapport normatif
si l'on veut bien admettre deux postulats.
La normativit de l'interprtation administrative peut exister en dehors de la sphre
administrative interne et concerner des tiers, des administrs non usagers.
Le recours la thorie volontariste de l'interprtation s'avre ici trs utile dans la mesure
o le choix d'une interprtation authentique par un organe d'application du droit est
analys comme un acte de volont, crateur de droit (76).
C'est le sens galement de la thorie raliste de l'interprtation (77). L'interprtation
administrative, comme toute interprtation, est cratrice de sens et donc gnratrice de
normativit : interprter, c'est faire oeuvre de cration juridique (...) (78).
Elle possde en effet deux faces qui sont autant de ralits normatives (79). Elle vise
d'abord claircir un texte en explicitant des dispositions souvent obscures, il s'agit ici
de la dcouverte du sens du texte o, partir du texte, l'interprte rvle le contenu de
pense port par un nonc juridique. Comme en matire d'interprtation
juridictionnelle, l'interprte administratif replace l'objet interprt dans son contexte ou
remonte vers ses sources : il s'agit bien d'un processus de cration normative car, en
prcisant le sens du texte partir d'une volont suppose de son auteur, l'interprte
ajoute forcment aux dispositions obscures. La seconde face de l'interprtation concerne
l'adaptation des textes : l'interprte se dtache un peu plus de l'auteur du texte allant
jusqu' corriger et complter la rglementation initiale en fonction de l'volution des
circonstances. Il s'agit ici non plus simplement de la dcouverte du sens mais de la
construction d'un sens. La circulaire Fillon de 2004 relative la mise en oeuvre du
principe de lacit illustre cette cration normative car en dfinissant les tenues et signes
religieux ostensibles, elle ajoute une nouvelle catgorie, les signes ostensibles par
destination (80).
Ces deux faces de l'interprtation administrative lui donnent incontestablement la qualit
normative : la volont de l'interprte s'impose l'administr qui sera confront moins au
texte lui-mme qu' sa ractualisation ralise par l'administration, c'est en ce sens
qu'elle peut tre considre comme source d'obligations.
La normativit de l'interprtation administrative l'gard des tiers peut ne pas tre
absolue et peut gnrer des obligations minimales. Il faut admettre la thorie des seuils
de la normativit dveloppe par certains auteurs qui distinguent entre impratif
catgorique et impratif conditionnel (81). Le premier signe l'existence d'une norme
traditionnelle en ce qu'il prescrit le but et les moyens, alors que le second rvle en
quelque sorte la crise du phnomne normatif car il gnre des obligations facultatives
lies au consentement des destinataires, des normes non prescriptives (82).
L'analyse de l'activit interne de l'administration rvle l'existence de cet impratif

conditionnel, le pouvoir d'orientation administrative travers les directives en est une

illustration (83). L'interprtation administrative peut galement engendrer ce type
d'obligations l'gard des particuliers en lui permettant de s'engager dans une
dmarche de sollicitation de mise en oeuvre d'un texte. La circulaire du 18 mai 2004
relative au principe de lacit organise ainsi un dialogue entre l'tablissement scolaire et
les lves dans le souci de convaincre ces derniers de l'importance du respect du
principe de lacit (84) : en cherchant une adhsion pralable, elle contient une
proposition impratif conditionnel. Certes, l'interprtation administrative n'est pas,
comme l'orientation administrative, une recommandation ou une incitation (85), mais
elle peut dboucher sur le mme type d'obligations.
3 - Cette ralit normative dpasse la simple circulaire imprative pour reprendre la
me
terminologie du juge administratif depuis l'arrt M Duvignres de 2002. Les circulaires
impratives regroupent une partie seulement de l'interprtation administrative : celle qui
modifie l'ordonnancement juridique ou qui impose une interprtation (86).
En ce sens, le caractre impratif dgag par le juge ne peut pas tre synonyme de
normatif : l'interprtation, normative par principe, sera en plus imprative si elle
dtient certains caractres qui permettront au juge de l'excs de pouvoir de la contrler.
La notion d'imprativit dgage par le juge doit s'entendre de manire contentieuse,
comme un moyen de recevabilit du recours ; en ce sens, elle se rapproche davantage
de l'acte dcisoire, condition objective de la recevabilit du recours, que de l'acte
normatif dont l'existence est dtermine en dehors du contrle juridictionnel (87). C'est
sous cet angle que l'on peut affirmer qu'il n'y a pas vraiment de rupture entre Notreme
Dame-du-Kreisker et M Duvignres (88). Cette dissociation ncessaire entre impratif
et normatif peut d'ailleurs surprendre le thoricien du droit car au fond de la norme, il y
a cette ide d'impratif comme le souligne Denys de Bchillon : l'assise du discours
normatif, c'est l'impratif (89). On peut regretter cet gard l'utilisation par le juge
d'un concept qui revt d'un point de vue thorique une toute autre signification.
Poser la fonction normative de l'interprtation administrative permet ainsi de souligner
en creux les insuffisances du contrle des circulaires. Mme si le juge a
incontestablement ouvert la recevabilit du recours depuis l'abandon de la thorie de la
circulaire rglementaire, il laisse de ct toute une partie des circulaires interprtatives
qui ne sont pas impratives au sens contentieux, alors mmes qu'elles sont normatives
au sens de la thorie de l'interprtation. Cette insuffisance marque les limites du contrle
juridictionnel.
L'interprtation administrative, source d'inscurit juridique
1 - L'interprtation donne par les circulaires administratives est d'autant plus cratrice
de droit pour les administrs qu'elle peut tre source d'instabilit juridique pour eux.
L'administration n'tant pas lie par sa propre interprtation, elle peut donner une
interprtation diffrente d'un texte qui constituera un vritable changement de doctrine
pour l'administr. L'effet normatif de l'interprtation est alors invers : aprs l'imposition
d'une premire doctrine, cratrice de droits et d'obligations, son retrait et l'imposition
d'une deuxime doctrine, au dtriment de la stabilit des situations juridiques, crent
une nouvelle ralit normative.
Ce changement de doctrine heurte le principe de la confiance lgitime qui imprgne
aujourd'hui l'ordre juridique (90). Issu du droit allemand (91) et du droit
communautaire (92), il y reoit des applications diverses : il a t invoqu en vue de
faire protger les droits acquis des particuliers, de limiter les possibilits de retrait des
dcisions administratives individuelles, pour contraindre l'administration respecter ses
propres dcisions, promesses ou engagements (93). En droit communautaire par

exemple, une application remarquable de ce concept se retrouve dans le principe selon

lequel l'administration se lie elle-mme par la voie d'une pratique administrative
constante, pratique qui peut justement rsulter d'un acte interne selon la jurisprudence
(94). L'ide est d'obliger l'administration respecter sa propre doctrine quelle que soit
l'origine de cette dernire : l'ensemble de ces textes, mme s'ils ne sont pas susceptibles
de recours, constituent en quelque sorte une pratique administrative que l'administr
peut invoquer.
En droit franais, si le principe de confiance lgitime n'a pas vraiment t consacr
(95), il est certain qu'il irrigue l'ide d'invocabilit des instructions internes, c'est--dire
la possibilit pour l'administr de s'en prvaloir devant l'administration. L'article L. 80 A
du livre des procdures fiscales s'inspire fortement de ce principe en interdisant la
rtroactivit de la doctrine fiscale quelle que soit son origine (96) ; c'est aussi l'objet de
er
l'article 1 du dcret du 28 novembre 1983 qui entendait, en gnralisant l'invocabilit
des instructions et circulaires, tendre en mme temps le mcanisme de garantie contre
er
les changements de doctrine administrative (97). L'chec de cet article 1 montre que
le Conseil d'Etat n'est pas encore prt une telle gnralisation qui conduirait nuancer,
dans certains cas l'application du principe de lgalit (98).
2 - La rflexion sur la porte normative de l'interprtation administrative passe
aujourd'hui moins par un renforcement du recours pour excs de pouvoir que par les
moyens trouver pour obliger l'administration respecter sa propre doctrine interne.
L'ide de gnraliser le mcanisme d'invocabilit de l'interprtation administrative est
toujours l'ordre du jour mme si la question a t vacue lors de la rforme du 12
avril 2000 (99). La vague de rforme relative la simplification du droit a dbouch sur
l'adoption d'une seconde loi d'habilitation le 9 dcembre 2004 (100) semble avoir pris
la mesure de cette carence mais de manire trs cible : elle contient en effet une
disposition permettant l'invocabilit des circulaires et de la doctrine administrative dans
le droit de la scurit sociale sur le modle de l'article L. 80 A du livre des procdures
fiscales (101).
La gnralisation de cette technique se heurte toutefois plusieurs problmes. Le
premier est la crainte d'enfermer l'administration dans un cadre trop troit et de lui ter
tout libert d'action dans l'usage de son pouvoir d'interprtation. Cette objection a t
dj souleve pour les directives pour lesquelles on souligne que l'orientation de l'usage
du pouvoir discrtionnaire par l'administration n'est possible que si elle n'enlve
l'autorit administrative la possibilit d'y droger (102). Plus fondamentalement,
l'invocabilit heurte le principe de lgalit et plus prcisment le principe de hirarchie
normative car elle permettrait de faire prvaloir une interprtation illgale sur la loi, c'est
d'ailleurs l'objection qui a t faite au mcanisme de l'article L. 80 A du livre des
procdures fiscales, frapp d'un soupon d'inconstitutionnalit (103). C'est d'ailleurs
aussi pour cette raison que le dcret de 1983 a subordonn l'invocabilit des circulaires
leur conformit aux lois et rglements.
Comment ds lors surmonter ces obstacles incontestables la gnralisation de
l'invocabilit de l'interprtation administrative, composante pourtant essentielle du
principe de la confiance lgitime ? Le droit tranger peut constituer un lment de
rflexion.
Le droit allemand considre de manire gnrale que les circulaires administratives
(Verwaltungsvorschriften) sont certes des rgles juridiques mais essentiellement internes
(Innenrecht) et non externes (Aussenrecht) dans le sens o elles ne crent pas de droits
et d'obligations pour le particulier (104). Elles peuvent nanmoins avoir des effets
externes indirects quand elles heurtent deux principes fondamentaux : le principe
d'galit et surtout le principe de confiance lgitime (105). Dans ce cas, le juge admet
qu'un contrle incident est possible, c'est--dire que le requrant peut invoquer la

circulaire lors des diffrentes actions permises par la loi sur la juridiction administrative
(VwGO), comme l'action en annulation ou l'action tendant l'obtention d'une prestation
(106).
Plus loquent encore, la nouvelle loi nerlandaise sur la procdure administrative,
codifiant la jurisprudence sur ce point, dispose que les directives et circulaires
administratives contraires une rgle de droit ne peuvent tre invoques par un
particulier moins que leur application ne lse aucun droit des tiers : dans ce cas, le
principe de confiance lgitime oblige l'administration appliquer ces instructions mmes
si elles sont illgales (107).
Cet exemple nerlandais pourrait inspirer une rforme lgislative en France. Cette
dernire pourrait intervenir en deux temps. Il s'agirait d'abord d'obliger l'administration
se lier la doctrine qu'elle s'est fixe par la voie de l'interprtation ou de l'orientation
tout en maintenant certaines drogations, elle doit alors justifier de raisons valables pour
s'en carter (motifs d'intrt gnral, circonstances particulires, illgalit...). Il s'agirait
ensuite de gnraliser l'invocabilit de l'interprtation administrative vhicule par les
circulaires et instructions.
Faut-il maintenir ici la rserve de la non-contrarit aux lois et rglements comme le
er
dispose l'article 1 du dcret de 1983 ? Le principe de lgalit commande le maintien de
cette rserve. Le problme est que le juge administratif l'a interprt trs strictement,
er
paralysant ainsi l'effet de l'article 1 : ce dernier est cart quand l'instruction est
directement contraire l'une de ces normes mais aussi quand elle ajoute simplement
ces normes (108).
La reprise telle quelle de cette rserve est donc risque : si le juge administratif
maintient une interprtation stricte, le mcanisme risque d'tre vid de sa substance. Il
faut alors trouver une formule qui incite le juge en avoir une interprtation ouverte. Le
principe de lgalit peut en effet tre interprt de manire plus ou moins souple (109)
: il peut s'entendre comme un principe de stricte conformit - c'est le sens donn par le
juge administratif - ou comme un principe de non-incompatibilit - c'est plutt le sens
donn par le juge judiciaire.
Comment pousser le juge administratif interprter la rserve de non-contrarit aux
lois et rglements comme une rserve de non-incompatibilit et non de conformit ? Une
voie intressante serait peut-tre de libeller le mcanisme d'invocabilit ainsi : les
circulaires et instructions sont invocables sous rserve qu'elles ne soient pas
manifestement contraires aux lois et rglements. Le contrle du manifeste est
familier au juge administratif : il lui permet d'avancer dans son contrle tout en
respectant certaines exigences. L'illgalit manifeste pourrait ainsi tre rserve aux
circulaires qui violent directement les lois et rglements ; si elles ajoutent simplement
ces normes, elles pourraient tre considres comme compatibles et donc invocables.
L'invocabilit demeure pour l'instant un mcanisme largement dfaillant en droit
franais. Ce constat n'est que la traduction d'une mconnaissance de la place aujourd'hui
acquise par l'interprtation administrative, activit de rgulation normative essentielle.
Une rhabilitation s'impose donc. Elle suppose certainement une redfinition des
fonctions de l'administration aujourd'hui. Elle suppose galement une rflexion plus
gnrale sur la manire d'aborder le droit administratif, encore trs marqu par des
proccupations contentieuses. L'interprtation administrative ouvre donc un chantier.
Celui-ci est immense.

Mots cls :
ACTE ADMINISTRATIF * Circulaire * Circulaire imprative * Interprtation administrative

* Dimension rgulatrice et normative

GENERALITES * Mthodologie * Interprtation administrative * Dimension rgulatrice et
normative * Circulaire imprative
(1) Dictionnaire encyclopdique de thorie et de sociologie du droit, LGDJ, 1993, p. 314.
(2) J. Chevallier, Les interprtes du droit , in P. Amselek (dir.), Interprtation et droit,
Bruylant Bruxelles, 1995, p. 115.
(3) H. Kelsen, Thorie pure du droit, Dalloz, 1962, p. 453 et s.
(4) V. les analyses de M. Troper, notamment, Pour une thorie juridique de l'Etat, PUF
Lviathan , 1994 ; La thorie du droit, le droit, l'Etat, PUF Lviathan , 2001 ; La
philosophie du droit, coll. Que sais-je, n 857, PUF 2003 ; V. galement Droits 2003, n
37, Michel Troper .
(5) V. notamment, Circulaires interprtatives entre incertitudes socio-politiques et
indcisions juridiques, RRJ 1996, p. 785 s. ; Circulaires interprtatives et jurisprudence
administrative, Petites affiches 24 janv. 1996, p. 17 s. ; Les circulaires du Premier
ministre (argumentations et justifications) , Etudes en l'honneur de Georges Dupuis.
Droit public, LGDJ, 1997, p. 187 s. ; surtout : Les circulaires administratives, Economica,
2003, p. 201 s. et Distinguer l'impratif du rglementaire au sein des
circulaires interprtatives , RD publ. 2004, p. 499 et s.
e

(6) Notamment R. Chapus, Droit administratif gnral, T. 1, Montchrestien,15 d.,

2001, p. 513 : Dans les faits, un fonctionnaire attend d'avoir reu la circulaire
adquate pour faire application des dispositions lgislatives ou rglementaires, qui
pourtant sont dj en vigueur .
(7) Sur cet aspect, notamment, P. Combeau, L'activit juridique interne de
l'administration, contribution l'tude de l'ordre administratif intrieur, Thse Bordeaux
IV.
(8) V. notamment G. Koubi, Les circulaires administratives, op. cit. p. 201 s.
(9) Les mesures d'ordre intrieur. Essai sur les caractres juridiques de la vie intrieure
des services, Sirey, 1934, p. 380.
(10) Pour une analyse des fonctions et objets des circulaires, V. G. Koubi, op. cit.
(11) V. P. Combeau, Thse prcite.
(12) CE, Ass., 29 janv. 1954, Institution Notre-Dame-du-Kreisker, Lebon p. 64 ; RPDA
1954, p. 50, concl. Tricot ; AJDA 1954, II, p. 5, chron. MM. Gazier et Long.
(13) V. notamment, P. Combeau, Un oubli dans la rforme : l'invocabilit des circulaires
et instructions de services, AJDA 2000, p. 495 ; Une avance dans le contrle
me
juridictionnel des circulaires ?, note sous CE, Sect., 18 dc. 2002, M Duvignres,
Petites affiches 23 juin 2003, p. 22.
(14) R. Chapus, Droit administratif gnral, t. I, prc., p. 512.
(15) Les circulaires peuvent transmettre un acte, contenir une simple information, inviter
les agents publics adresser l'administration des informations ou indications, ou
donner des instructions aux agents publics sur leur fonction...

(16) Flexible Droit, pour une sociologie du droit sans rigueur, LGDJ, 10 d. 2001, p. 25
(17) Trait de droit constitutionnel, t. II, Albert Fontemoing 1928, p. 359.
(18) Le contrat comme norme de droit public positif, RFDA 1992, p. 25

(19) CE 18 dc. 2002, RFDA 2003, p. 280, concl. P. Fombeur , p. 510, note Petit ;
AJDA 2003, p. 487, chron. F. Donnat et D. Casas ; JCP 2003, n 5, note J. Moreau ;
e
Petites affiches 23 juin 2003, note P. Combeau ; GAJA, 14 d., 2003, n 118 ; V. aussi :
J.-B. Auby, Le juge et les interprtations administratives, Dr. adm. mars 2003, p. 2 ; J.
Moreau, Sur l'interprtation du mot interprtation, propos des circulaires
rglementaires et des circulaires interprtatives, JCP d. A 2003, n 5, 1064 p..
(20) Sur cet aspect, V. les analyses de G. Koubi, Distinguer l'impratif du rglementaire
au sein des circulaires interprtatives, prc., p. 499 et s.
(21) Concl. P. Fombeur prc.
(22) C'est le sens des analyses de G. Koubi, Les circulaires administratives, op. cit.
(23) Pour une analyse diffrente, V. G. Koubi, Distinguer l'impratif..., prc. ; l'auteur
souligne en particulier que le maintien d'une distanciation entre interprtation juridique
et interprtation administrative est (...) essentiel pour la stabilit du systme juridique et
la cohrence du droit (...) , p. 507, note 36.
(24) G. Timsit, in Etat, Loi, Administration, Mlanges Ep. Spiliotopoulos, Bruylant
Bruxelles, 1998, p. 441.
(25) Dfinition du Nouveau Petit Robert.
(26) Thorie pure du droit, Dalloz, 1962, p. 453.
(27) Pour une analyse de ces acteurs, J. Chevallier, Les interprtes du droit , in P.
Amselek (dir.), Interprtation et droit, Bruylant Bruxelles, 1995, p. 115.
e

(28) V. notamment J.-J. Bienvenu, T. Lambert, Droit fiscal, PUF, 2 d., n 84 s. ; L.

Vapaille, La doctrine administrative fiscale, L'Harmattan, 1999.
(29) G. Koubi, Les circulaires administratives, prc., p. 215
(30) G. Koubi, Circulaires administratives, entre incertitudes socio-politiques et
indcisions juridiques, prc. p. 787.
(31) Pour G. Koubi, il s'agit de diffrents marqueurs temporels (chaque fois que,
pendant, toutefois), factuels (par l-mme, lorsque, puisque), conceptuels
(distinctement, indpendamment, fondamentalement), aspectuels (encore, dj,
galement) , Les circulaires administratives, prc., p. 214.
(32) Ces deux circulaires (JO 29 aot 2003, p. 14720 et JO 2 oct. 2003, p. 16824)
demandent aux ministres de mettre en place des chartes de la qualit de la
rglementation et de dsigner des hauts fonctionnaires en charge de cette question.
(33) Circulaire du 12 dc. 1989, dite Circulaire Jospin, JO 15 dc. 1989, p. 15577 ;
Circulaire n 93-316 du 26 oct. 1993 relative au respect de la lacit, BOEN, 18 nov.
1993, n 39, p. 3609 ; Circulaire n 1649 du 20 sept. 1994, dite Circulaire Bayrou, sur le
port de signes ostentatoires dans les tablissements scolaires, BOEN, 29 sept. 1994, n

35, p. 2529.
(34) Circulaire du 18 mai 2004 dite Circulaire Fillon relative la mise en oeuvre de la loi
n 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de lacit, le port de
signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les coles, collges et
lyces publics, JO 22 mai 2004, p. 9033 ; pour un commentaire, O. Dord, Lacit
l'cole : l'obscure clart de la circulaire Fillon du 18 mai 2004, AJDA 2004, p. 1523 .
(35) H. Kelsen, Thorie pure du droit, prc., p. 454.
(36) M. Troper, Une thorie raliste de l'interprtation , in La thorie du droit, le
droit, l'Etat, PUF, 2001, p. 80 ; V. galement : M. Troper, La Philosophie du droit, Que
sais-je, n 857, PUF, 2003, p. 100 s. ; v Interprtation, in D. Alland et S. Rials,
Dictionnaire de la culture juridique, Quadrige Lamy PUF, 2003.
(37) M. Troper, Rplique Otto Pfersmann, RFD const. 2002, p. 342.
(38)Ibid. Pour O. Pfersmann, au contraire, l'une des difficults essentielles de la thorie
raliste de l'interprtation serait de renvoyer au statut d'organe le seul critre de la
normativit , Contre le no-ralisme juridique. Pour un dbat sur l'interprtation, RFD
const. 2002, p. 323.
(39) Pour D. de Bchillon, la juridicit d'une norme suppose l'existence d'une
habilitation de son auteur exercer un pouvoir normatif , Qu'est-ce qu'une rgle de
droit ?, O. Jacob 1997, p. 252.
(40) Pour une application de la thorie des comptences l'administration, V. F.-P.
Bnoit, Le droit administratif franais, Dalloz, 1968, p. 470.
(41) Sur ce rattachement du pouvoir d'instruction la thorie des comptences
implicites, V. P. Combeau, thse prc. p. 239 s.
(42) CE, 30 juin 1950, Lebon p. 413 ; D. 1951, p. 593, note F. Marion ; Dr. soc. 1951, p.
246, concl. J. Delvolv ; S. 1951, III, p. 85, note J.-M. Auby.
(43) R. Chapus, Droit administratif gnral, T. 1, prc., n 545.
(44) M. Troper, Rplique O. Pfersmann, RFD const. 2002, p. 341.
(45) V. E. Pchillon et M. Herzog-Evans, Droit pnitentiaire : la rcriture de la loi par
voie de circulaires, Petites affiches 20 mars 2001, p. 8 et 21 mars 2001, p. 8 : propos
de la circulaire du 31 octobre 2000, relative la procdure disciplinaire des dtenus qui
applique aux dtenus l'article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations.
(46) CE, 14 mars 2003, Louis le Guidec, AJDA 2003, p. 1446, note G. Koubi
affiches 5 nov. 2003, p. 7, note B. Seiller.

; Petites

(47) V. ici G. Koubi, Distinguer l'impratif..., prc. p. 509.

(48) J. Chevallier, Les interprtes du droit , in P. Amselek (dir.) Interprtation et
droit, Bruylant Bruxelles, 1995, p. 115 s.
(49) J. Chevallier, prc., p. 115.
(50) J. Chevallier, prc., p. 116.

(51) J. Chevallier, Les interprtes du droit, prc., p. 118.

(52) G. Koubi, Circulaires interprtatives et jurisprudence administrative, Petites affiches
24 janv. 1996, p. 18.
(53) Pour une analyse, V. G. Koubi, Les Circulaires administratives, prc., p. 256 s.
(54) Par ex. circulaire 12 mai 1998 relative l'application de la loi du 11 mai 1998
e
relative l'entre et au sjour des trangers en France et au droit d'asile, BOMI 2
trimestre 1998, n 98-2, p. 29.
(55) Retenant plus ou moins les variables pertinentes de l'interprtation
juridictionnelle, la circulaire se superpose la dcision de justice, interprtant la loi ou le
rglement la lumire de l'arrt , ibid.
(56) Circulaire du 20 juillet 1995 relative l'interdiction, pendant la priode estivale, de
certaines activits s'exerant sur la voie publique, notamment la mendicit : elle apporte
de nouvelles pistes pour interdire l'activit de mendicit (il s'agit du prjudice esthtique
prvu l'art. L 131-4-1 du code des communes issu de la loi du 3 janv. 1991 donnant la
possibilit au maire d'instituer des secteurs protgs dans certaines parties de la
commune considres comme particulirement sensibles).
(57) Par exemple la circulaire du 7 mars 1997 relative la dconcentration des dcisions
administratives (JO 13 mars 1997, p. 3905) et celle du 24 dc. 1997 sur le mme sujet
(JO 27 dc. 1997, p. 46005) reprenant la dfinition jurisprudentielle de la dcision
administrative individuelle.
(58) G. Koubi, Circulaires interprtatives et jurisprudence administrative, prc., p. 18.
(59) CE, ord., 30 oct. 2001, Syndicat national des enseignants du second degr et
autres, Lebon p. 521 ; D. 2002, Jur. p. 601, note G. Koubi et G. J. Gugliemi .
(60) CE, ord., 18 juill. 2002, Union nationale des syndicats autonomes Education et
autres, Lebon, tables, p. 861 ; RD publ. 2002, p. 1351, tudeA. Viola ; Petites affiches
30 oct. 2002, p. 17, note P.-Y. Chicot.
re

(61) CE, 29 nov. 2002, Syndicat national des enseignants du second degr et autres (1
e
espce), Union nationale des syndicats autonomes (2 espce), JCP d. A 2002, Savoir,
1295, p. 329, note G. Koubi et G. J. Guglielmi ; AJDA 2002, p. 1512, note A. Viola .
(62) H. Kelsen, Thorie pure du droit, prc. 7.

(63) Pour cette dfinition large : R. Capitant, L'impratif juridique, Dalloz, 1928, p. 63 s.
(64) D. de Bchillon, Qu'est-ce qu'une rgle de droit ?, prc., p. 175 ; pour l'auteur,
cette obligation se forme dans l'esprit de chacun partir du moment o apparat le
sentiment que le respect de cette rgle est essentiel au maintien de la solidarit sociale.
e

(65) Trait de droit constitutionnel, T. I, de Boccard, 3 d., 1927, p. 82.

(66) Par ex., art. 28 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations
des fonctionnaires.
(67) Art. 29 de la loi n 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires.

(68) Sur cet aspect, V. P. Combeau, thse prc., p. 213.

(69) La confrontation de la thorie de la formation du droit par degr avec les ides et
les institutions consacres par le droit positif franais, Sirey, 1933, p. 124. Pour J. du
Bois de Gaudusson, parce qu'il devient membre de l'institution, qu'il pntre dans
l'institution administrative, il incombe l'usager des services publics, une obligation
gnrale d'obissance au pouvoir du chef de service , L'usager du service public
administratif, LGDJ 1974, p. 237.
(70) J. du Bois de Gaudusson, thse prc., p. 253.
(71) Note sous CE, 22 fvr. 1918, Cochet d'Hattecourt, S. 1921, 3, p. 9.
e

(72) V. notamment les analyses de M. Waline, Trait de droit administratif, Sirey, 9 d.,
1963, p. 510.
(73) V. par ex., CJCE, 9 oct. 1990, Rpublique franaise c/ Commission, AJDA 1991, p.
57, note P. Le Mire .
(74) V. notamment, H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Verlag CH Beck Mnchen,
e
14 d., 2002, 24, p. 15; pour l'auteur, les circulaires (Verwaltungsvorschriften)
dploient leurs effets juridiques dans le domaine administratif intrieur (Innenwirkung) ;
en tant que rgles internes, elles s'imposent aux autorits administratives subordonnes
et aux agents mais pas aux citoyens pour qui elles ne crent pas d'obligations.
(75) Distinguer l'impratif..., prc., p. 519.
(76) V. ici H. Kelsen, Thorie pure du droit, prc., p. 460.
(77) V. M. Troper, La thorie du droit, le droit, l'Etat, PUF Lviathan , 2001.
(78) A. Coctre-Zilgien, La nature juridique des mesures d'ordre intrieur en droit
administratif franais, RISA 1958, p. 493-494. Pour M. Mockle, qu'elle soit comprise
dans un sens classique ou dans un sens plus tendu, l'interprtation administrative est
un procd proprement normatif , Recherche sur les pratiques pararglementaires,
LGDJ, 1984, p. 228.
(79) D. Mockle, Recherches sur les pratiques administratives pararglementaires, LGDJ,
1984, p. 228.
(80) V. les remarques de O. Dord, art. prc. : les signes ostensibles par destination
s'opposent aux signes ostensibles par nature en ce qu'ils sont ports en dehors de toute
signification religieuse et qui deviennent des signes confessionnels par le comportement
de l'lve. Pour ces signes, la circulaire prvoit qu'il revient l'administration, et non
plus au juge, d'identifier l'existence du caractre ostensible.
(81) Kant fut l'origine de cette distinction : Mtaphysique des moeurs, Introduction, T.
I, GF-Flammarion, 1994, p. 172 et s. ; thorie reprise par R. Capitant, Introduction
l'tude de l'illicite, l'impratif juridique, Dalloz 1928, et D. de Bchillon, Qu'est-ce qu'une
rgle de droit ?, O. Jacob, 1997.
(82) Sur ce phnomne, V. notamment, J-B. Auby, Prescription juridique et production
juridique, RD publ. 1988, p. 673.
(83) V. notamment, G. Timsit, Archipel de la norme, PUF, 1997, p. 162, galement, P.
Combeau, thse prc., p. 129.

(84) Prc.
(85) V. ici les remarques de G. Koubi, Distinguer l'impratif..., prc., p. 521. L'auteur
prcise galement que l'interprtation administrative ne peut rvler une obligation de
type conditionnel que si elle est convenablement diffuse et publie, ce qui n'est pas le
cas des circulaires.
(86) V. concl. P. Fombeur prc. sur CE, Sect., 18 dc. 2002, M
2003, p. 274 .

me

Duvignres, RFDA

(87) Sur cet aspect, P. Combeau, Une avance dans le contrle juridictionnel des
me
circulaires ?, note sous CE 18 dc. 2002, M Duvignres, Petites affiches 23 juin 2003,
p. 22 s., prc.
(88) V. J. Moreau, Sur l'interprtation du mot interprtation , propos des
circulaires..., prc. ; G. Koubi, Distinguer l'impratif..., prc., p. 501 ; l'auteur affirme
d'ailleurs clairement que la notion de disposition imprative est donc bien d'ordre
procdural , prc. p. 522.
(89) Qu'est-ce qu'une rgle de droit ?, prc. p. 175.
(90) Sur ce principe, V. en particulier : J.-P. Puissochet, Vous avez dit confiance
lgitime ? (le principe de la confiance lgitime en droit communautaire) , dans L'Etat de
droit. Mlanges en l'honneur de Guy Braibant, Dalloz, 1996, p. 581 et s. ; E.
Prevedourou, Le principe de la confiance lgitime en droit public franais, d. Sakkoulas,
Athnes 1998 ; J.-M. Woehrling, La France peut-elle se passer du principe de confiance
lgitime ? , Gouverner, administrer, juger, Liber Amicorum Jean Waline, Dalloz, 2002,
p. 749.
(91) Sur ce point, O. Pfersmann, Regard externe sur la protection de la confiance
lgitime en droit constitutionnel allemand, RFDA 2000, p. 236 et s.
(92) CJCE, 5 juin 1973, Commission c/ Conseil, aff. 81/72, Rec. p. 575 ; ce principe a
t ultrieurement qualifi de principe fondamental de la Communaut (CJCE 5 mai
1981, Drbeck, aff. 112/80, Rec. p. 1095, p. 1019).
(93) J.-P. Puissochet, art. prc., p. 585.
(94) V. CJCE, 30 janv. 1994, Louwage c/ Commission, aff. 148/73 propos d'une
directive interne.
(95) Contrairement au droit allemand o il a une valeur constitutionnelle car constitutif
du principe de l'Etat de droit ou au droit communautaire o il est un vritable principe
gnral du droit, le principe de la confiance lgitime comme celui de la scurit juridique
duquel il s'inspire, n'a aucune valeur de principe pour l'instant malgr la position du
Tribunal administratif de Strasbourg qui l'invoque expressment pour reconnatre une
responsabilit administrative du fait d'un changement brusque de rglementation (TA
Strasbourg, 8 dc. 1994, Freymuth, AJDA 1995, p. 555, concl. J. Pommier ; JCP 1995,
II, n 22474, concl. ; RFDA 1995, p. 963, note M. Heers ; 9 avr. 1997, Caisse
rgionale de Crdit agricole mutuel d'Alsace, Rev. Europe fvr. 1998, n 45).
(96) P. Bern, La protection du contribuable contre les changements de doctrine
administrative, RSF 1971, p. 751 et s. ; galement : S. Austry, La garantie contre les
changements de doctrine, RJF 1996, p. 478 ; E. Mignon, Doctrine administrative :
jurisprudence rcente, questions en suspens, RJF 2000, p. 487.

er

(97) Sur l'article 1 spcifiquement : P. Amselek, L'opposition l'administration de sa

propre doctrine, les innovations apportes par le dcret du 28 novembre 1983, RD fisc.
er
1984, n 4, p. 19 ; M. Heinis, L'article 1 du dcret du 28 nov. 1983 devant le juge de
er
l'impt, Petites affiches 1 juill. 1994, n 78, p. 7 ; G. Nol, Les vicissitudes des
circulaires opposables, RJCO 1989, p. 17 ; P. Combeau, Un oubli dans la rforme :
l'invocabilit des circulaires et instructions administratives, prc
(98) Sur ce point : X. Prtot, De l'esprit des circulaires et instructions... et des rapports
qu'elles entretiennent avec le droit social, RJS 1997, p. 422 ; Les grands arrts du droit
e
de la scurit sociale, Dalloz, 2 d., 1998, n 7. La Cour de cassation, dans la mesure
er
o elle tient compte de cet article 1 est, en ce sens, plus en phase avec le principe de la
confiance lgitime.
(99) P. Combeau, Un oubli dans la rforme : l'invocabilit des circulaires et instructions
administratives, prc.
(100) Loi n 2004-1343 du 9 dcembre 2004 de simplification du droit, JO 10 dc., p.
20857, avalise par le Conseil constitutionnel, dcision n 2004-506 DC du 2 dcembre
2004. La premire loi n 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement
simplifier le droit ne comporte pas de dispositions relatives l'invocabilit de
l'interprtation administrative.
(101) C'est l'objet de l'article 52 de la loi habilitant le gouvernement simplifier le droit :
dans les conditions prvues l'article 38 de la Constitution, le gouvernement est
autoris prendre par ordonnance toutes mesures de nature renforcer les droits des
cotisants dans leurs relations avec les organismes chargs du recouvrement des
contributions et des cotisations de scurit sociale aux fin de : 1 - permettre aux
cotisants de se prvaloir des circulaires et instructions ministrielles publies 2 permettre aux cotisants d'invoquer l'interprtation de l'organisme de recouvrement sur
leur situation au regard de la lgislation relative aux cotisations et aux contributions de
scurit sociale (...) . Cette disposition qui fait un parallle (contest) entre cotisations
de la scurit sociale et impositions constituera, quand elle sera amnage une
intressante contribution au rgime des circulaires en matire de droit social ; sur ce
point, X. Prtot, De l'esprit des circulaires et instructions... , prc.
(102) V. R. Chapus, Droit administratif gnral, T. 1, prc., n 691.
(103) Pour une synthse, V. L. Vapaille, La doctrine administrative fiscale, L'Harmattan,
1999, p. 180 et s. ; V. Haim, L'article L 80-A est-il inconstitutionnel ?, Dr. fisc. 1995, p.
549.
(104) V. notamment, C. Autexier, Introduction au droit public allemand, PUF, 1997, n
e
149 ; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14 d. Mnchen, 2002, 24 ; H.J.
e
Wolff & O. Bachof & R. Stober, Verwaltungsrecht I, 11 d., Mnchen, 1999, 2 4 ;
e
Erichsen & Martens (Hg), Allgemeines Verwaltungsrecht, 11 d., Berlin, 1998, 6.
L'tude fondamentale est celle de F. Ossenbhl dans sa thse, Verwaltungsvorschriften
und Grundgesetz, Berlin, 1968.
(105) V. notamment, H. Maurer, prc., 24, 24.
(106) Pour une prsentation du systme des actions, V. C. Autexier, Introduction au
droit public allemand, prc., n 323 et s., W-R. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, C.F.
e
Mller, 9 d., 2004. Ce systme de contrle incident n'est cependant possible qu'
l'gard de certaines circulaires ; quant aux les circulaires interprtatives, le juge reste
assez rticent leur reconnatre un effet externe, v. H. Maurer, prc, 24, 29.

(107) Cit par J.-M. Woehrling, La France peut-elle se passer du principe de confiance
lgitime ?, prc., p. 759.
(108) P. Combeau, Un oubli dans la rforme : l'invocabilit des circulaires et instructions
administratives, prc., p. 499. Cette position est d'autant plus restrictive que le juge
judiciaire, de son ct, a une interprtation plus souple de cette rserve : il accepte
l'invocabilit de la circulaire qui ajoute aux lois et rglements.
(109) V. l'tude de C. Eisenmann, Le droit administratif et le principe de lgalit, EDCE,
1957, p. 25.

RFDA Editions Dalloz 2012