Introduction : Essai de définition du Droit Constitutionnel :

Une distinction entre droit public et droit privé s'est faite au fur et
à mesure à la suite de l'Ancien Régime. Mais à l'intérieur du droit
public on ne faisait pas encore la distinction que l'on fait maintenant
entre le droit constitutionnel, le droit administratif, les finances
publiques et le droit international public (qui était le droit des nations).

Le Droit Constitutionnel est une branche du Droit, mais sa spécificité

est qu'il est le Droit de l'État.

Au Droit Constitutionnel on peut donner une définition matérielle, et

une définition formelle. Il peut être considérer comme une science du
Droit. Il y a lieu alors de faire d'autres types de distinctions : entre le
Droit positif et le Droit naturel et entre le Droit Constitutionnel et la
Science politique.

Section 1 : Le Droit Constitutionnel en tant que branche du Droit.

§1. La définition matérielle.

La Constitution, alors envisagée comme un ensemble de normes qui

sont caractérisées par leur objet, lequel a toujours une relation étroite
avec l'État.

C'est un Droit qui concerne l'Etat. Au XVIIIème siècle on a vu

apparaître, avec la philosophie des Lumières, le constitutionnalisme
qui concevait la liberté et le pouvoir comme étant antinomiques. Pour
assurer la liberté, il fallait organiser le pouvoir, lui donner des règles de
fonctionnement qui en précisent les limites. Mais ce n'est pas
n'importe quel pouvoir, c'est le pouvoir de l'Etat; la Constitution a donc
un lien d'identité complète avec l'organisation de l'Etat. C'est à partir
de la Renaissance que la notion moderne de l'Etat appelle le concept
de constitutionnalisme. Le Droit Constitutionnel définit les règles
relatives à l'organisation de l'Etat moderne (au sens du XVIIIème
siècle), c'est-à-dire les règles relatives à la désignation des autorités
qui exercent les pouvoirs, la limite de leurs pouvoirs respectifs, et les
rapports entre ces autorités de l'Etat.

En Droit International Public, suivi sur ce point par le Droit

Constitutionnel, on considère que pour qu'il y ait un Etat il faut que
soient réunies trois conditions : un territoire, une population et une
puissance publique.
- Pour qu'il y ait un Etat il faut qu'il y ait un territoire à l'intérieur
duquel s'exerce exclusivement la puissance publique. La fonction
politique du territoire est indispensable puisqu'elle a fonction d'unité
du groupe social sur lequel s'exerce le pouvoir. C'est le territoire qui
définit l'étendue même du pouvoir effectif. Le territoire est aussi un
cadre de compétence où les personnes qui vivent sont subordonnées à
une réglementation des autorités qui sont à la tête du pays.
Politiquement, le territoire est aussi un moyen d'action de l'Etat, c'est
sur le territoire que s'exerce les politiques étatiques. Une puissance
publique ne se définit pas seulement par ses missions régaliennes, il
faut que le pouvoir face quelque chose pour se substituer
éventuellement à la carence des initiatives privées.
- L'existence d'une population, c'est-à-dire un ensemble limité
d'Hommes soumis à un même ordre juridique et qui n'ont comme
caractéristique commune que d'être soumis à cet ordre juridique.
Lorsque le peuple, structuré par un Etat, a le souci d'homogénéité il
devient une Nation; il arrive que ce soit l'Etat qui ait créé la Nation,
cela a été le cas en France sous l'Ancien Régime; il arrive que ce soit le
contraire et qu'une Nation, qui a subit l'autorité d'un État auquel elle
était étrangère, fonde un État en prenant son indépendance.
-L'existence d'une puissance publique, c'est-à-dire des autorités qui
sont constituées pour exercer le pouvoir sur la population dans les
limites territoriales de l'État. Mais elle peut être inférieure à d'autres
pouvoirs au sein du pays.

Ces trois éléments correspondent à des phénomènes qui ne sont pas

des phénomènes naturels ni même sociaux. En effet, il peut y avoir des
États au sens juridique du terme auxquels ne correspondent pas ni une
population homogène, ni un territoire homogène. Ces trois éléments
ne peuvent être donc envisagés que d'un strict point de vue juridique,
la définition que nous donnons ici est une définition purement juridique
qui peut ne pas correspondre à des phénomènes sociaux.

On peut envisager le Droit Constitutionnel, toujours dans une

définition matérielle, comme un système d'organes. Art. 16 de la
Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789: il faut avoir
une séparation des pouvoirs et une garantie des libertés pour avoir
une Constitution. Cet article veut dire que dans un État il y a une
pluralité d'autorités (ce qui n'exclut pas la présence d'une autorité
suprême, mais elle ne peut pas tout faire), il y a nécessité d'une
répartition des compétences au sein de l'État. Cette répartition entre
les autorités résulte d'une Constitution.

§2. La définition formelle.

La Constitution formelle, ce sont les normes qui sont supérieures aux

autres dans un système pyramidal de hiérarchie des normes, et qui
servent de fondement à la validité des normes plus basses.

Mais de plus en plus dans certains pays, cette Constitution formelle

fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité. Elle est appliquée, elle
est interprétée par des juges qui apprécient si les normes inférieures
restent bien conformes aux normes supérieures. C'est ce qu'on appelle
un juge constitutionnel. Il résulte de l'existence de ce juge
constitutionnel, une jurisprudence constitutionnelle qui est une partie
du Droit Constitutionnel.

Le Droit Constitutionnel se définit donc là par sa forme : les normes

supérieures dans la hiérarchie du système des normes.

Les deux définitions ne coïncident pas totalement.

Une norme dans la Constitution est constitutionnellement valable,

mais son objet peut ne pas l'être (Constitution suisse de 1874 : elle
interdit l'abattage du bétail rituel dans le rite juif, il n'y a là aucun
rapport avec le Droit Constitutionnel d'un point de vue matériel).

En revanche il y a des objets matériellement constitutionnels qui ne

sont pas considérés dans la Constitution. En France la Constitution ne
donne pas les bases électorales (mode de scrutin).
Dans la plupart des Etats, la préférence est donnée à la définition
formelle de la Constitution car il s'agit de protéger les libertés
formellement définies dans le texte de la Constitution. Il y a eu un
déplacement de l'objet principal du Droit Constitutionnel dans le cours
du XXème siècle alors qu'au début du XXème siècle l'objet principal du
Droit Constitutionnel c'était l'organisation des pouvoirs; on est passé à
un objet latéral qui a pris de plus en plus d'ampleur vers la fin du
XXème siècle, c'est la protection constitutionnelle des droits et des
libertés.

Le pays qui a contribué le plus au Constitutionnalisme (la Grande

Bretagne) n'a pas de Constitution. Et quand on veut changer une
institution en Grande Bretagne, il suffit de rédiger une loi ordinaire.
Cette exception nous donne à réfléchir : y a-t-il un pays où les libertés
soient mieux respectées?
Section 2 : La définition du Droit en tant que science du Droit.

Sur la nature et les méthodes de cette science de la Constitution, il

existe des conceptions différentes : elles reflètent d'ailleurs les
oppositions que l'on trouve à propos de la science des autres branches
du Droit, notamment du Droit Civil, la plus classique étant l'opposition
que l'on fait entre le positivisme et le jus naturalisme et la plus
spécifique au Droit Constitutionnel étant l'opposition que l'on fait entre
la dogmatique juridique et la sociologie (c'est-à-dire l'opposition entre
le Droit Constitutionnel au sens strict et Science politique).

§1. L'opposition entre le Droit Positif et le Droit Naturel

 Il existe des théories qui considèrent qu'il n'existe pas un seul Droit,
mais qu'il y en aurait deux : le Droit Constitutionnel matériel qui est le
Droit Positif car il a été posé par la volonté de certaines autorités; et un
autre immanent à la nature des choses d'où son nom de Droit Naturel,
lequel existerait avant le Droit Positif et lui serait supérieur, il lui
servirait de fondement. Le Droit Naturel aurait pour fonction de
déterminer quelles sont les autorités politiques qui sont légitimes et à
quelles conditions le Droit que cette autorité politique produit est lui-
même valide. Une autorité légitime peut abuser de ses pouvoirs et
produire des normes qui ne seraient pas conformes au Droit Naturel et
qui donc seraient privées de validité, et le principe d'obéissance qui
s'impose aux normes supérieures ne serait donc pas imposable à ces
normes.

Contenu du Droit Naturel : les autorités d'un Etat doivent produire un

Droit Positif qui réalise la Justice. Qu'est-ce que la Justice ? Les
différences d'accord sur la notion de Justice tiennent à la source du
Droit Naturel. Pour les écoles du Moyen Age, le Droit Naturel trouvait
son origine dans volonté de Dieu. Pour les écoles des philosophes du
XVIIIème, le Droit Naturel trouve son fondement dans la nature des
choses (c'est un Droit Naturel laïcisé). A ces deux conceptions
correspondent des notions divergentes du principe de Justice : ou bien
la justice humaine est là pour réaliser, autant qu'elle peut, la justice
divine, ou bien cette justice humaine est contenue dans un certain
nombre de grands principes immanents qui n'ont pas à figurer dans la
Loi parce qu'ils sont inscrits dans la conscience de chaque homme.
Selon les partisans du Droit Naturel, à partir du moment où le Droit
Positif s'en écarte (alors qu'il doit lui servir de fondement), il cesse
d'être obligatoire et on n'est pas tenu de lui obéir, et même on aurait
un devoir de résistance.

Dans le Monde contemporain, cette conception du Droit Naturel a

surtout trouvé son expression la plus accomplie dans l'idéologie des
droits de l'homme selon laquelle ils doivent être respectés car ils sont
inscrits dans la nature humaine, et ils s'imposent donc même lorsqu'ils
ne sont pas expressément reproduits dans les textes de la
Constitution.

L'école du positivisme juridique est une école plus récente, mais le

positivisme juridique a toujours existé (sa théorisation commence
vraiment avec le XXème siècle où un juriste autrichien Hans Kelsen a
jeté les fondements de cette théorie du Droit Positif). Il se caractérise
par l'ambition de construire une science du Droit sur le modèle des
sciences de la nature. Le Droit Naturel est un ensemble de jugements
de valeur, ce sont des appréciations subjectives sur ce qui est juste et
ce qui ne l'est pas. Or, constatent les positivistes, les sciences de la
nature sont devenues de véritables sciences à partir du moment où
elles se sont dégagées de ce qui prétendait les encadrer, comme la
religion et les textes sacrés, et il faut faire la même chose pour le
Droit. La science du Droit deviendra une science pure comme le
voudrait Kelsen à partir du moment où elle sera pure de tout jugement
de valeur et se limitera à la description de son objet. Et dans cette
optique, la science du Droit Constitutionnel est une partie de la science
du Droit.

La fonction de cette science est essentiellement d'interpréter des

textes, et par exemple on va s'interroger sur l'art. 6 de la Déclaration
des Droits de l'Homme et du Citoyen : "la loi est l'expression de la
volonté générale" (phrase tirée du Contrat Social de Rousseau). 3
compréhensions :
- du point de vue formel, cette formule se situe dans la DDHC, or
depuis 1946 la DDHC fait partie du "bloc de constitutionnalité"
(ensemble de textes ou de principes qui entourent les 89 articles
théoriques de la Constitution formelle), c'est donc une norme qui
s'impose à tous et notamment à l'auteur même de la Loi qui en
principe est le Parlement sauf exceptionnellement quand c'est le
peuple qui s'exprime par referendum.
- du point de vue matériel, celui qui énonce la loi, qui produit et vote,
n'a pas de droit propre à exercer le pouvoir législatif. Le législateur à
partir de 1789 n'est plus comme le roi-législateur d'avant 1789 qui
avait un droit propre à être la source du pouvoir législatif. Désormais
les législateurs ne sont pas le souverain mais seulement le
représentant du souverain. Ils expriment la volonté générale.
- du point de vue de la science du Droit, il s'agit de déterminer le
contenu précis de la formule. Implique-t-elle que tout ce que fait
l'autorité qui détient le pouvoir législatif doit être considéré comme
étant l'expression de la volonté générale, ou existe-t-il des conditions à
cela? A partir de là, la science du Droit Constitutionnel ne peut pas se
suffire à elle-même, elle doit entrer dans un certain nombre de
considération notamment historiques, qui permettent d'évaluer le
contexte dans lequel la formule doit être comprise. Sous la IIIème
République par exemple, la solution était que tout ce que font les deux
Chambres du Parlement est l'expression de la volonté générale. Dans
le système actuel, le Conseil Constitutionnel a été amené à dire que le
législateur français n'exprime la volonté générale que si la Loi qu'il a
votée est conforme à la Constitution. Il y a un rapport étroit entre le
texte qui est resté valide depuis plus de deux siècles et l'organisation
générale du pouvoir dans un système constitutionnel donné. C'est
parce que la Constitution est un système d'organes que le contenu de
l'article 6 de la DDHC va acquérir une signification particulière selon le
système dans lequel on l'interprète et on applique une signification
différente sous la IIIème et sous la Vème République parce qu'il y a
dans le système d'organes de la Vème République une autorité qui
n'existait pas sous la IIIème République : c'est le Conseil
Constitutionnel chargé de contrôler la conformité de la Loi à la
Constitution.

§2. La distinction entre le Droit Constitutionnel et la Science

Politique.

Ces deux disciplines ont historiquement été perçues comme une

seule et même science, et puis comme deux disciplines soit opposées,
soit complémentaires. Anciennement il y a une unité sous la
terminologie de "droit politique", jus politicum. Il s'agit alors
essentiellement d'étudier les systèmes de gouvernement, les systèmes
constitutionnels au sens où il s'agit de l'organisation des pouvoirs
publics et cela dans des visées prescriptives c'est-à-dire qu'on tente à
préconiser des changements éventuels afin de les rendre meilleures
(on retrouve la notion de jugement de valeur qui s'écarte du préposé
scientifique qui est celui de l'école positiviste).

Dans la période suivante (qui culmine dans les années 1960), on

oppose le Droit Constitutionnel et la Science Politique. En France sous
IIIème République, dotée d'une Constitution formelle réduite à sa plus
simple expression, la réalité du fonctionnement des institutions
politiques ne pouvait pas être comprise à la lecture des ces lois
constitutionnelles. Par exemple, le pouvoir exécutif était nominalement
remis entre les mains du Président de la République qui était l'unique
organe exécutif dont parlait la Constitution, or depuis la fin des années
1970 le Président de la République était devenu une partie simplement
honorifique du système, donc il y avait un décalage entre la réalité du
fonctionnement des institutions et la norme constitutionnelle; le
Président du Conseil, c'est-à-dire le Premier Ministre, qui était l'autorité
principale de la République Française n'était alors même pas
mentionné dans les textes. Une distinction est donc apparue entre un
Droit Constitutionnel de plus en plus fictif et la Science Politique.

Dans la dernière période, il va y avoir un renouveau profond du Droit

Constitutionnel lié à des modifications de celui-ci. Ces transformations
sont principalement dues à l'émergence de la justice constitutionnelle
avec un juge constitutionnelle et donc, peu à peu, une jurisprudence
constitutionnelle. Dès lors on peut considérer que dans la période
strictement contemporaine, le Droit Constitutionnel et la science
politique sont des disciplines séparées mais qui s'inscrivent dans un
rapport de complémentarité.

Première Partie : Histoire du droit constitutionnel français.

Titre 1 : L'œuvre constituante de la Révolution.

 Cette période moderne de l'histoire constitutionnelle française
commence avec la réunion des États Généraux en 1789. Les États
Généraux sont une institution ancienne, réunie en cas de crise et
appelée à aider la monarchie à surmonter des difficultés graves. Les
derniers États Généraux sont réunis en 1615 par la régente Marie de
Médicis pendant la minorité de Louis XIII.

En 1787-1788, la crise financière de l'Etat va conduire la monarchie à

essayer un succès damné en réunissant une assemblée de notables
(nommés par le roi) qui font preuve de mauvaise volonté, et ils font
valoir qu'ils n'ont pas compétence pour une réforme du système fiscal
en vigueur, et les Parlements peuvent consentir à la reconduction des
impôts mais ne peuvent pas réclamer des impôts qui ne sont pas
autorisés par la Coutume. Le Principe du consentement à l'impôt
existait en France comme en Angleterre. Le Parlement de Paris est
amené à donner son avis, et il dit que lui non plus n'a pas la
compétence d'autoriser le Roi à percevoir un impôt non stipulé par la
législation. Pendant tout le XVIIIème siècle : les Parlements se posaient
en remplaçants des États Généraux, c'est un suicide politique des
cours souveraines.

Le 25 septembre 1788, le Parlement de Paris concède la tenue des

États Généraux dans leur forme traditionnelle (celle de 1614); il n'y
aurait donc de réforme possible qu'avec le consentement des deux
ordres privilégiés puisque chaque ordre votait séparément et s'il y
avait deux ordres contre un, les ordres privilégiés contre le Tiers État,
cela pouvait bloquer toute tentative de réforme, et cette préconisation
a un effet désastreux dans l'opinion publique et c'est sous forme
changée que les États Généraux sont convoqués pour 1789.

En effet, le Roi accepte de doubler le nombre des représentants du

Tiers État, et le règlement électoral (de Necker) s'avère dysfonctionnel
et un petit nombre d'hommes animés de la même volonté vont se
trouver détenir les mandats de députés aux États Généraux et ces
idées colportées par les sociétés de pensées sont une transposition
assez grossière des idées des philosophes du XVIIIème et qui seront
donc à la base de la philosophie politique des représentants aux États
Généraux. Pour ces représentants, le principe d'égalité doit être
entendu de façon radicale ce qui suppose l'abolition des ordres
privilégiés.

Les représentants aux États Généraux vont donc présenter un certain

nombre de revendications qui vont donc de l'établissement de l'égalité
juridique jusqu'à la rédaction d'une Constitution. Ils sont influencés par
le modèle tout récent des États-Unis (une Constitution Fédérale qui est
entrée en vigueur en 1787). Et la minorité du Haut Clergé et de la
Noblesse va avaliser le 17 juin 1789 ce Coup d'État en acceptant de
rejoindre l'Assemblée Nationale (Bas Clergé et Tiers-État) qui devient
effectivement Assemblée Nationale, et elle va adopter la Constitution
du 3 septembre 1791, deux ans après avoir voté la DDHC (26 août
1789).

Section 1 : L'œuvre de l'Assemblée nationale constituante.

§1 : La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

La DDHC est une sorte de préambule à la Constitution adoptée en

1791 et dans lequel les révolutionnaires ont voulu exposer les
principes de philosophie politique sur lesquels ils entendent fonder leur
œuvre. Mais dans leur esprit il s'agit aussi d'établir les Droits de
l'Homme en soi c'est-à-dire en donnant à cette déclaration une portée
universelle. Cette idéologie a une portée de religion de substitution.
A. Sources.

C'est cette doctrine individualiste que l'on voit pointer dès le Moyen
Age après la philosophie scolastique des grands auteurs chrétiens et
qui va enfin se cristalliser dans la philosophie des Lumières (XVIIIème
siècle). L'école philosophique à laquelle appartiennent les
révolutionnaires est une des écoles du Droit Naturel mais il s'agit de
l'école philosophique, celle des philosophes du XVIIIème siècle
(Montesquieu, Voltaire et Rousseau). L'Homme est donc titulaire de
Droits antérieurs et supérieurs aux droits de l'État. Cette croyance,
Locke et Rousseau la rattachent à une fiction qu'ils appellent le contrat
social posé comme un postulat, et qui est le point de départ de toute
réflexion politique. "La loi est l'expression de la volonté générale"
(Contrat Social).

A travers ses sources, la déclaration est surtout l'expression d'un état

d'esprit général plutôt que la consécration d'une thèse particulière.
D'un point de vue formel, on a toujours un réflexe patriotard de mettre
en exergue l'originalité de ce texte comme étant une création
française, mais en fait la plupart des républiques américaines avaient
fait précédées leur Constitution d'une déclaration des Droits de
l'Homme (et la DDHC est majoritairement calquée sur la déclaration de
l'État de Virginie). Les Auteurs de la déclaration, au départ, ne lui
donnaient pas de valeur juridique particulière.

Ce texte était un guide à l'usage du législateur futur dont ils devaient

s'inspirer dans sa tâche. Mais elle prend une valeur de Droit Positif, à
partir de la fin du XIXème le Conseil d'État dans sa jurisprudence
administrative a commencé à créer un certain nombre de principes
généraux dont le respect s'impose au pouvoir exécutif. Le législateur
peut déroger à ces principes mais le pouvoir exécutif doit s'y
conformer. Un acte du pouvoir exécutif qui irait à l'encontre de cette
déclaration devrait être abrogé.

B. Contenu.

Le Conseil Constitutionnel va inclure la DDHC dans la Constitution de

la France: le préambule de la Constitution de 1958 fait référence au
préambule de la Constitution de 1946 qui inclut la DDHC, laquelle fait
donc partie du "bloc de constitutionnalité".

Ce texte comprend 17 articles, énonce d'abord les règles que doivent

respecter les institutions politiques (souveraineté nationale, séparation
des pouvoirs).

Elle proclame et définit les droits dont l'Homme dispose en tant

qu'Homme et qui échappent à l'emprise du pouvoir politique. Ces
droits sont énumérés dans les deux premiers articles de la
Déclaration : liberté, propriété, sûreté et la résistance à l'oppression.

C'est une conception individualiste. On fixe un minimum de règles

contraignantes et un maximum d'indépendance pour chaque individu,
et on limite les prérogatives de l'Etat. On ne trouve aucune disposition
à caractère social.

Section 2 : La Constitution du 3 septembre 1791.

La Constitution (adoptée le 3 Septembre 1791) est la mise en œuvre

d'un certain nombre de principes qui sont restés les principes du Droit
Public Français. Ils ont continué d'influencer tous les constituants
français qui se sont succédés.

A. Souveraineté nationale et gouvernement représentatif.

La souveraineté appartient à la Nation (personne fictive, personne

morale distincte des personnes physiques qui la compose) donc
l'expression de la souveraineté résulte de l'émission d'une volonté
présentée comme celle de la Nation toute entière.

Cette souveraineté présente 3 caractères :

- souveraineté unique puisqu'elle ne connait aucun partage et qu'elle
s'exerce sur toutes les personnes qui vivent sur le territoire de l'Etat.
Sur ce point cette conception est plus absolutiste que ne l'était la
souveraineté royale. Ici il n'y a pas de différence de statut, soumission
au même Droit.
- souveraineté indivisible car la République est "une et indivisible",
c'est une condamnation du principe du fédéralisme. Le Droit Civil, le
Droit Commercial sont définis par l'Etat.
- souveraineté inaliénable et imprescriptible. La Nation ne peut pas
céder sa souveraineté à une autorité qui lui serait extérieure. Une
délégation serait précaire et révocable. Cela dit, c'est seulement le
principe, l'essence de la souveraineté. Elle est une personne fictive
donc elle ne peut pas l'exercer réellement, elle doit déléguer.

Seuls deux organes sont donc habilités à exercer la souveraineté de

la Nation : un corps législatif unique qui est intégralement élu, et le Roi
qui dispose d'un droit de veto suspensif.
Il participe donc à l'exercice du pouvoir législatif. La qualité de
représentant n'est pas nécessairement liée à l'élection puisque le roi
n'est pas élu, il fait représentant par la Constitution, et peut participer
à l'expression de la volonté générale.

Le pouvoir exécutif est un pouvoir commis, il ne peut pas être

considéré comme l'exercice de la souveraineté, le roi n'est
représentant que parce qu'il est co-législateur. Le pouvoir législatif
appartient à une chambre appelée corps législatif qui se caractérise
par son unicité (rejet voulu du modèle britannique pour éviter que les
ordres privilégiés conservent une part particulière dans les organes de
l'État). Il est une Assemblée permanente, non soumise à des formalités
de convocation et d'ajournement, c'est lui-même qui fixe la date et la
durée de ses sessions, et le roi ne peut pas le dissoudre avant la date
prévue. Enfin, la durée de la législature est courte (5 ans, à l’image des
EU où législature est de 2 ans). Pour éviter une professionnalisation de
la carrière politique, tout législateur sortant est inéligible.

B. Principe de séparation des pouvoirs.

On peut dire qu'il y a deux acceptions majeures de la séparation des

pouvoirs :

- Philosophie des Lumières (vers 1750) : Montesquieu n'est pas

l'inventeur de cette notion, c'est John Locke (philosophe anglais de la
fin du XVIIème siècle). Montesquieu la transpose et la rend plus
explicite. Cela signifie qu'aucune autorité unique dans l'État ne saurait
cumuler l'ensemble des fonctions, donc l'ensemble de l'autorité, sans
danger pour les libertés publiques et c'est donc une condamnation de
la monarchie absolue.

Ce principe est rendu actif par la distribution et la balance des

pouvoirs. On distingue trois fonctions juridiques dans l'Etat : les
fonctions législative, exécutive et judiciaire. Locke parlait non pas de la
fonction judiciaire, il parlait de la puissance fédérative (c'est-à-dire le
droit de conclure des traités et de déclarer la guerre), mais
Montesquieu va englober cette fonction dans la fonction exécutive.
Cette distinction de la fonction judiciaire va être préférée à celle de
Locke, en particulier par les constituants américains. L'auteur le plus
cité par les constituants américains est Montesquieu.

Il y a donc trois fonctions dans l'État, mais une même fonction peut
être partagée selon des modalités diverses entre plusieurs autorités
concurrentes; et donc on peut avoir dans l'État une même autorité,
une même personne qui va se voir investie d'une partie de deux, ou
même des trois fonctions de l'État.

Exemple : le Lord Chancelier en Angleterre, il est l'équivalent du

ministre de la justice, à ce titre il est un élément important de la
fonction exécutive, et c'est également le président de la Chambre des
Lords en tant qu'assemblée législative et il est le président de la
Chambre des Lords en tant que cour suprême, juridiction suprême du
Royaume-Uni.

- Philosophie de Rousseau (vers la fin du XVIIIème siècle) : synonyme

de spécialisation, chacune des trois fonctions est exercée par un seul
et même organe et à partir de ce moment là le terme de pouvoir
devient adéquat puisque l'on peut désigner ainsi à la fois l'autorité et
la fonction qu'elle exerce.

Ce deuxième sens l'a emporté. On assimile le gouvernement à

l'exécutif, même lorsque ces organes de l'exécutif exercent également
une part importante de la fonction législative.

Dans cette acception en terme de spécialisation, c'est le Parlement

tout seul qui est assimilé au législatif, et à partir de là se posent des
problèmes qui dépassent de loin la simple terminologie; en effet à
partir du moment où ce deuxième sens (la spécialisation) l'emporte sur
le premier (la distribution et la balance) dans la doctrine française du
XIXème et du début du XXème siècle, il s'en suit deux conséquences.

La première étant que la procédure de collaboration entre les

pouvoirs ne peut plus jamais être présentée que comme une exception
au principe de séparation alors que dans le premier sens cette
procédure avait précisément pour objet de rendre effective la
séparation au sens de distribution ; de sorte que par une confusion très
répandue le droit de veto est compris comme une exception au
principe de séparation alors qu'il n'est que l'expression du principe de
distribution qui régit le premier sens de la notion de séparation des
pouvoirs.
 La seconde conséquence est plus importante : à partir du moment où
chaque autorité dans l'État détient l'entièreté de la fonction qui lui est
attribuée, à partir du moment où il n'y a plus de distribution, la
fonction législative en vient naturellement à phagocyter les deux
autres. D'après la Déclaration de 1789, la loi est l'expression de la
volonté générale, c'est donc l'expression de la souveraineté. Si la
fonction législative, si la fonction de faire la loi, est donnée à une seule
autorité et bien elle devient toute puissante dans l'État, c'est-à-dire
que cette conception de la séparation des pouvoirs est
autodestructrice, elle aboutit nécessairement à la confusion des
pouvoirs.
Les fonctions de l'État sont hiérarchisées et au-dessus il y a la
fonction législative, donc l'organe qui détient cette fonction est
nécessairement au-dessus des autres et les autres ne peuvent
apparaître que comme des autorités commises, c'est-à-dire
subordonnées à la première. Il s'en suit que seul le parlement, dans
cette théorie, peut avoir la qualité de représentant, l'exécutif est
nécessairement limité par la nature même de sa fonction qui est de
pure exécution, fonction qui est donc considérée comme
rationnellement inférieure à la fonction législative parce que la loi est
l'expression de la volonté générale.

C. La question du pouvoir législatif.

Dans la Constitution de 1791, la répartition des compétences et le

statut des organes s'expliquent par la notion de séparation des
pouvoirs dans le premier sens, mais il y a déjà une contamination par
le second sens.

Il y a deux tendances qui se battent au sein de la majorité de

l'Assemblée Constituante. Il y a d'abord les monarchiens, partisans
d'une adaptation du régime britannique à la monarchie française. Il
faut donc que les compétences de l'État soit divisées entre plusieurs
autorités et le système qui est promu par les monarchiens est le
système en vigueur en Angleterre, c'est-à-dire que la fonction
judiciaire étant supposée bénéficier d'une suffisante indépendance de
son côté, en ce qui concerne les deux autres fonctions nous avons une
répartition au sein d'un organe complexe que l'on appelle le
Parlement, deux Assemblées parlementaires réunies autour du roi
(l'autorité législative suppose l'accord des trois autorités qui
composent le Parlement), et par ailleurs le pouvoir exécutif est
essentiellement détenu par le roi qu'il exerce avec l'aide de ses
ministres. Donc le roi est à la fois un organe de la fonction législative,
et le principal organe de la fonction exécutive.

Art. 16 de la DDHC : "Toute société dans laquelle la garantie des

droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déclinée, n'a
point de Constitution". Si on prend la notion de séparation des
pouvoirs pour une répartition des fonctions étatiques entre diverses
autorités, l'article 16 peut être compris simplement dans sa formule
littérale, il ne fait que dire une vérité d'évidence, c'est-à-dire donner
une définition matérielle de la notion de Constitution.
Les partisans du système anglais vont être mis en minorité devant
l'Assemblée constituante, néanmoins ceux qui feront dévaloir le
système retenu par les constituants vont conserver une petite partie
de la philosophie générale de la séparation en terme de distribution ;
les monarchiens ne parviendront pas à imposer le principe de la
balance des pouvoirs dans sa forme anglaise mais pour se rattraper,
on va l'adopter dans la forme américaine qui venait d'être mise en
place par l'Assemblée Constituante de Philadelphie. Si le roi, dans la
Constitution de 1791 n'a pas le pouvoir de dissoudre le corps législatif,
il se voit doté d'un droit de véto suspensif comme le président
américain.

Deux éléments importants du système anglais ne sont pas pris en

considération : d'une part il y aura une seule assemblée, et d'autre
part il n'y a pas de droit de dissolution. Mais il y a une chambre unique
dans laquelle le roi se voit érigé en tant que co-législateur, il dispose
d'un pouvoir législatif négatif qu'il exprime par l'usage de son droit de
veto.

L'assemblée poursuivait deux objectifs assez contradictoires, en effet,

le roi est co-législateur, il est donc un représentant puisqu'il contribue
à exprimer la volonté générale et doit donc être indépendant du Corps
législatif. Dans cet objectif, on refuse au roi le pouvoir de dissolution.
D'autre part le roi est aussi le principal détenteur du pouvoir exécutif.
Dans la vision hiérarchisée des fonctions de l'État, qui est celle de
l'Assemblée constituante qui cette fois s'inspire de la deuxième
acception du principe de séparation, le roi doit rester subordonné à la
loi qui est l'expression de la volonté générale.

La conception des constituants écarte un pouvoir réglementaire

autonome. Le règlement ne peut être qu'une mesure de simple
application de la loi. Il fallait assurer la conformité de l'exécution par le
pouvoir exécutif des normes législatives, il fallait contrôler la
conformité au contenu même de ces normes législatives. Pour cela il
fallait un certain nombre de mécanismes permettant donc de
sanctionner le pouvoir exécutif, or on ne peut pas sanctionner le roi
puisqu'il est inviolable et irresponsable, et qu'il est par ailleurs un
représentant au même titre que le corps législatif. Il fallait à nouveau
se tourner vers le régime anglais, c'est-à-dire vers un système dans
lequel une partie des fonctions exécutives sont en réalité exercées non
pas par le roi lui-même mais bien par des ministres.
 Dans la Constitution de 1791 il y a des ministres, au nombre de 6 qui
sont nommés librement par le Roi, et on introduit ici un dispositif
typique du régime parlementaire : la règle du contreseing ministériel,
qui est la signature que le ministre responsable de l'exécution d'une loi
par des textes met à côté de celle du Roi et qui le rend responsable
des défauts d'exécution qui pourraient se manifester par la suite.

Là encore on va s'inspirer du système britannique qui a également

inspiré le système américain : il y a dans la Constitution de 1791 une
adaptation de la procédure de l'impeachment qui consistait à mettre
en accusation un ministre devant la Chambre des communes et qui
était ensuite jugé par la Chambre des Lords. Et le constituant
américain a adopté ce système puisque tous les fonctionnaires
importants peuvent être sujets à la procédure d'impeachment. Le
décret d'accusation contre un ministre peut être voté par le corps
législatif en cas de violation, de crime contre la sûreté nationale; le
ministre doit alors être jugé par une haute cour (composée
principalement de parlementaires). Ce décret suspendait le ministre de
ses fonctions, ce qui appelait le détournement de procédure, c'est-à-
dire que l'on pouvait très bien voter un décret d'accusation contre un
ministre en sachant très bien qu'il n'y avait rien de sérieux à lui
reprocher, mais simplement pour le suspendre de ses fonctions.

Le décret d'avril 1791, qui avait été annexé comme un complément

de la Constitution, permettait une évolution rapide du système de la
Constitution de 1791 vers un régime parlementaire puisqu'il permettait
au corps législatif de dire au roi que l'un de ses ministres ne bénéficiait
plus de la confiance de la représentation nationale et de lui demander
également de s'en séparer.

D. La question de la suprématie de la Constitution.

Le premier constituant au monde à avoir adopté une Constitution

rigide, qui ne peut pas être modifiée par l'instrument de la loi
ordinaire, est le constituant américain. Dans le système américain on a
d'une part une pluralité de législateurs, et d'autre part il fallait instituer
un arbitre qui ne pouvait être que le pouvoir judiciaire. Or la
conception française exclut le fédéralisme, et à partir de là le
législateur unique est souverain, mais si la loi est l'expression de la
volonté générale, c'est-à-dire de la souveraineté, même si en théorie le
législateur ne doit pas attenter à la Constitution, il n'y a absolument
personne pour l'empêcher de le faire. Et cette situation va perdurer
jusqu'en 1958, jusqu'à la Constitution actuelle, avec le Conseil
Constitutionnel.
 Donc pendant près de 200 ans, cette notion de Constitution rigide,
supérieure à la loi, qui ne peut être modifiée que par l'instrument
d'une procédure spéciale, voire même d'une Assemblée spéciale, était
vouée à l'échec dès le premier principe de l'article 6 de la DDH : "La loi
est l'expression de la volonté générale", c'est-à-dire l'expression de la
souveraineté, et à ce moment là on ne voit pas quelle autorité dans
l'État pourrait empêcher le législateur ordinaire – le Parlement – de
maltraiter la Constitution aussi souvent qu'il le souhaite.

Moins d’un an après sa mise en place, le 21 septembre 1792, la

Convention a décrété que la royauté était abolie et laissa sa place à la
République qui s’accompagne d’un calendrier révolutionnaire.

La Convention est la première assemblée élue au SUM, et elle

prétend réaliser la démocratie car elle est la première expression de la
démocratie.

Dans le système de la Convention, le Droit de suffrage dépendant sur

la fortune est supprimé et la convention va entreprendre sur ces bases
démocratiques l'élaboration d'une Constitution.

Section 2 : Les constitutions de la convention.

§1 La Constitution girondine.

Elle s'inspire des Constitutions en vigueur dans les républiques

américaines avant la Constitution des Etats-Unis proprement dite, mais
ce projet va être jugé trop modéré par la majorité jacobine qui va
adopter un autre texte.

§2 La Constitution montagnarde du 24 juin 1796.

Ce texte contient en préambule une déclaration des droits qui

tranche beaucoup avec la Déclaration de 1789, elle est guidée par une
philosophie complètement différente puisqu'elle n'a plus rien de
l'individualisme et de l'antiétatisme qui marquaient la Déclaration
fondatrice de 1789.

D'une part ce texte s'inspire du principe de spécialisation et d'autre

part cette Constitution ménage la possibilité d'un gouvernement semi-
direct, c'est-à-dire qui combine à la fois le recours au référendum et
l'existence d'un Parlement élu. Cette Constitution crée donc une
démocratie semi-directe puisque même le peuple disposerait du droit
d'initiative en matière constitutionnelle.

§3 La Constitution du 5 fructidor An III.

C'est la Constitution du Directoire (22 août 1795), qui institue un

système de séparation des pouvoirs extrêmement rigide mais,
contrairement à la précédente, dans laquelle on a essayé une formule
médiane de séparation des pouvoirs. On va prendre le principe de
spécialisation et l'aménager de façon à ce qu'il ne soit pas
autodestructeur. C'est pourquoi l'exécutif disposera d'un véritable
pouvoir règlementaire, et d'autre part au sein du législatif, le
Parlement est divisé en deux chambres qui sont démocratiques mais il
y en a une qui est en mesure de bloquer les initiatives de l'autre.

Section 3 : Le Consulat et l'Empire.

Période qui se caractérise par la dictature d'un militaire qui se

réclame d'une légitimité populaire. Par son prestige, Napoléon
Bonaparte a obtenu la souveraineté qui était nominalement attribuée
au peuple.

§1 La Constitution du 22 Frimaire An VIII (13 décembre 1799).

Faite par Bonaparte lui-même, ce qui lui a été possible grâce à 2

procédés:

- L'organisation du suffrage : Sieyès disait "La confiance doit venir d'en

bas et le pouvoir d'en haut".
Le suffrage universel est établi et la condition de citoyen est accordée
à tout homme de 21 ans. Mais les électeurs ne font que présenter des
listes de candidats. Chaque arrondissement communal désigne un
dixième d'entre eux pour former les listes de confiance communales,
dans lesquelles figurent les fonctionnaires et parmi eux les maires. Les
membres de ces listes communales choisissent un dixième d'entre eux
qui forment la liste départementale sur laquelle seront désignés les
titulaires de fonctions publiques nationales. C'est le système de la
pyramide, de Sieyès.

Les fonctionnaires sont donc nommés soit par le Premier Consul, soit
par le Sénat qui se recrute lui-même par cooptation.

Donc en fait les électeurs votent mais n'élisent pas.

- Le plébiscite : la Constitution de l'An VIII est aussi soumise au

référendum. Article 95 : "la présente constitution sera offerte suite à
l'acceptation du peuple français".
 Il était aussi clair que l'acceptation de cette Constitution était une
approbation à la personne de Bonaparte.

2 ans plus tard on demande : "Napoléon sera-t-il Consul à vie?". Cette

consultation a pris le nom de plébiscite. Mais ceci est devenu un
instrument de pouvoir personnel, c'est pourquoi on distingue le
plébiscite du référendum qui est décrit comme n'étant qu'un plébiscite
déguisé.

1. Le pouvoir exécutif.

Détenu par 3 Consuls élus pour 10 ans et rééligibles, qui sont

désignés par la Constitution : Bonaparte, Cambacérès et Lebrun. Mais
en fait le rôle du Premier Consul est prépondérant, il y a une série
d'attributions qu'il exerce seul (promulgation des lois, nomination et
révocation des membres du Conseil d'État, des ministres et des
fonctionnaires); de plus les 3 Consuls ne forment pas un collège
statuant à la majorité car le deuxième et le troisième consul n'ont
qu'une voix consultative. La totalité de la compétence de l'exécutif
appartient donc à NB.

Le gouvernement a le droit exclusif d'initiative législative, il a le

pouvoir règlementaire, il veille à la sûreté intérieure et extérieure de
l'État et dispose de la force armée; il conduit les relations
diplomatiques et conclut les traités sans que la ratification des
assemblées soit nécessaire (sauf pour les traités de commerce, de paix
et d'alliance), il peut même en cas de conspiration contre la sûreté de
l'État retenir les individus 10 jours avant de les déférer devant les
tribunaux.

Le Premier Consul est assisté de ministres et du Conseil d'État qui fut

créer par la Constitution de NB (Article 52) et qui est chargé de rédiger
les projets de lois et les règlements de l'Administration publique.

2. Le pouvoir législatif.

2 assemblées :

- Le Tribunat, compose de 100 membres renouvelables par cinquième

tous les ans. Il ne peut qu'exprimer un vœu qui n'oblige aucune
autorité à le prendre en considération, ce n'est donc pas vraiment un
organe législatif.

- Le Corps législatif, composé de 300 membres renouvelables par

cinquième tous les ans. Il adopte ou rejette les projets de lois du
gouvernement. Ceux-ci sont discutés devant lui par 3 commissaires du
gouvernement pris dans le Conseil d'État et 3 membres du Tribunat. Il
est conçu conformément à une idée de Sieyès, par analogie avec un
juge qui tranche après avoir entendu en silence les représentants des
parties.

Le Corps législatif est un muet qui décide tandis que le Tribunat

délibère et ne décide point.

3. Le Sénat.

Il n'est pas mentionné comme faisant partie du pouvoir législatif car il

n'est pas vraiment une assemblée législative.

D'une part il est le grand électeur du régime puisqu'il choisit les

Consuls (pour l'avenir), les membres du Corps législatif, du Tribunat,
les juges de cassation et ses propres membres par cooptation.

D'autre part, il est le conservateur de la Constitution.

§2 Les modifications de la Constitution de l'An VIII.

Le Sénat, qui devait protéger l'intégrité de la Constitution, estima que

le meilleur moyen de la conserver était de l'adapter à l'évolution des
conditions politiques. La première adaptation fut acquise par le
sénatus-consulte du 14 thermidor An X (2 août 1802) qui proclame NB
Consul à vie, entérinant ainsi l'acceptation du Corps législatif auquel la
question avait été posée.

1. Le sénatus-consulte du 16 thermidor An X (4 août 1802).

Il a pour objet de mettre la Constitution de l'An VIII en accord avec la

situation nouvelle. Les réformes qu'il apporte visent le système
électoral, les pouvoirs du Premier Consul et la situation des
assemblées.

- Modification du système électoral. On substitue aux listes de

confiance, votées par les citoyens, un système d'assemblées
électorales.

D'abord l'assemblée de canton présente deux candidats pour le poste

de juge de paix et pour chaque poste de conseiller municipal : c'est le
Premier Consul qui choisit le titulaire.

Ensuite les collèges électoraux d'arrondissements élus par les

assemblées de canton; là encore elles se bornent à un droit de
présentation pour le recrutement du Tribunat et du Corps législatif.

Enfin les collèges électoraux de département nommés par les

assemblées de canton parmi les contribuables les plus imposés. Ils
présentent le candidat pour former les listes où seront choisis les
membres du Conseil général, du Corps législatif et du Sénat.

Il n'y a toujours pas d'élection, mais simplement présentation. Seule

exception : il y a élection pour les conseillers municipaux des
communes de moins de 5 000 habitants.

- Extension des pouvoirs du Premier Consul.

Le renforcement de l'autorité de NB se manifeste notamment par le
fait qu'il présente (vivement) la nomination des deux autres Consuls au
Sénat. Il désigne également son successeur. D'autre part, ses
attributions sont élargies car il peut désormais ratifier les traités de
paix et d'alliance (toujours pas de commerce).

- Situation des Assemblées.

Le Sénat reçoit la récompense de sa docilité : ses pouvoirs
s'accroissent dans la mesure où il est un instrument aux mains de NB.
Il peut déclarer certains départements hors de la Constitution,
suspendre le fonctionnement du jury criminel, dissoudre le Corps
législatif et le Tribunat. En outre, il reçoit le pouvoir constituant en
matière coloniale et pour tout ce qui n'a pas été prévu par la
Constitution.

Investi d'aussi larges pouvoirs, le Sénat était placé dans la

dépendance du gouvernement. Au lieu de coopter ses membres entre
3 candidats présentés par le Premier Consul, le Tribunat et le Corps
législatif, il les choisit entre 3 candidats désignés par le Premier
Consul. Le Sénat n'est plus une assemblée indépendante, c'est
l'auxiliaire du gouvernement.

Quant au Tribunat, on le punit de ses velléités d'opposition en

réduisant ses membres à 50.

2. Le sénatus-consulte organique du 28 Floréal An XII (18 mai 1804).

Rendu par le Sénat, c'est celui par lequel le gouvernement de la

République est confié à l'Empereur. L'hérédité de la dignité impériale
est instituée dans la descendance de NB et de ses frères. Accepté par
le plébiscite, le changement de régime est organisé par le sénatus-
consulte de floréal qui a pour objet d'adapter la Constitution de l'an VIII
à l'Empire.

En réalité, c'est d'une Constitution nouvelle qu'il s'agit : les

apparences mêmes de la démocratie, sauvegardées en l'an VIII,
disparaissent. Le Tribunat ne peut plus discuter qu'en sections et non
en assemblée (il est supprimé en 1807), quant au Corps législatif on lui
rend le droit de parole, mais on ne le réunit plus. Il n'y a que le Sénat
dont la situation se renforce encore, ce qui ne fait qu'accentuer son
caractère d'organe du gouvernement. C'est lui qui permet à toute
législation par décret d'empire d'être juridiquement valable puisqu'il ne
l'annule pas.

3. L'Acte additionnel aux constitutions de l'Empire (22 avril 1815).

Après l'échec de la première Restauration, NB, revenu de l'Île d'Elbe,

se présenta comme le restaurateur des libertés révolutionnaires que
les Bourbons prétendaient annihiler.

Mais, comme en fait la Charte de 1814 était beaucoup plus libérale

que les constitutions impériales, l'Empereur ne pouvait faire retour en
arrière. C'est pourquoi l'Acte de 1815 établit un régime nouveau (cet
acte est annexé aux constitutions de l'Empire). Sans doute les organes
de l'exécutif conservaient-ils leur situation antérieure, mais un pouvoir
législatif véritable était institué sous forme de deux Chambres : la
Chambre des Pairs dont les membres sont nommés par l'Empereur, le
titre est héréditaire; une Chambre des représentants, élue cette fois
par un véritable suffrage populaire et où, du fait que certains députés
devaient appartenir à des professions déterminées, se forme un
embryon de représentation des intérêts.

D'autre part, les rapports entre l'exécutif et le législatif sont

aménagés de telle sorte que l'application de l'Acte additionnel eût pu
donner naissance au régime parlementaire. En effet, les ministres
peuvent être pris dans les Chambres et sont responsables des actes du
gouvernement qu'ils doivent contresigner.

Ainsi, l'Acte additionnel reproduisait la structure générale de la

Charte, c'est-à-dire celle de la Constitution d'Angleterre et de la
balance des pouvoirs.

Ratifié par le plébiscite, l'Acte additionnel entre en vigueur le 1er juin

1815, mais le 18 juin c'est Waterloo et le 22 juin, NB abdique.
 Titre 2 : Les Chartes.

Section 1 : La monarchie limitée (la Charte de la Restauration du 4

juin 1814).

La charte de la restauration constitue une exception notable dans

l'ensemble des textes mis ou non mis en vigueur depuis la Révolution
puisqu'elle prétend renouer avec le Droit de l'Ancien Régime, et ce
sera le seul.

Une charte est un acte de pleine grâce du roi qui attribue un ou des
droits perpétuels. On utilisa ce terme de Charte pour marquer
l'intention de rompre avec la tradition révolutionnaire. Dans une
ordonnance de 1814, le roi dit lui-même :"le roi est dans l'heureuse
impuissance de faire une Constitution", il est lui-même soumis à cette
Constitution coutumière. Le roi était donc encore moins dans la
possibilité de donner une Constitution dans le sens de l'Ancien Régime,
et il ne voulait pas donner une Constitution au sens moderne. Dans le
préambule de la charte le roi emploie l'expression de "Constitution
libre et monarchique". Ce terme de charte a été retenu sur la
considération de l'Histoire de France mais il avait comme avantage
accessoire de rappeler aussi la célèbre grande charte du Droit
Constitutionnel Anglais, la Charte de 1214 : la magna carta, et pour
cette raison le terme de charte pouvait paraitre convenir
particulièrement et devoir donc être retenu.

Il y a l'idée de retour au projet des monarchiens de 1791, avec une

adaptation du système anglais. En suggérant ce parallèle avec les
institutions anglaises en 1814, il y avait de la part d'une certaine
opinion publique intéressée la volonté d'interpréter le nouveau
document constitutionnel à travers un prisme révolutionnaire, ce qui
n'était pas du tout l'objectif de Louis XVIII et de son entourage. D'où
une formule célèbre de Guizot : "En donnant la charte à la France, le
roi avait adopté la Révolution". Cette suggestion est poussée au but en
1830 et elle sera réalisée par la Révolution de 1830 et la modification
de la Charte.
 Cette lecture, qui est une lecture fausse juridiquement, a connu
ensuite un total succès. En réalité cette charte de 1814 ne renvoie pas
aux institutions britanniques mais bien au caractère français ainsi
qu'aux monuments vénérables de l'histoire des institutions propres à la
France.

La Charte était donc un acte d'octroi, de pleine grâce qui commence

par la formule habituelle pour les ordonnances d'Ancien Régime :
"Louis, par la grâce de Dieu, roy de France et de Navarre, à tous ceux
qui ces présentes lettres verront, salut". Et elle se termine par cette
formule : " A ces causes nous avons volontairement, et par le libre
exercice de notre autorité royale, accordé et accordons, fait concession
et octroi à nos sujets, tant pour nous que pour nos successeurs, et à
toujours, de la Charte constitutionnelle qui suit".

Sur le plan historique la Charte entend "renouer la chaîne des temps

que de funestes écarts avaient interrompue". Selon le droit coutumier
de l'Ancien Régime, Louis XVIII se trouvait investi de la puissance
royale depuis 1795. Un auteur de la restauration exprime bien cette
réalité de cette volonté de Louis XVIII de se placer au-delà des
contingences temporelles de la Révolution et écrit ceci: "Louis XVIII
s'est mis réellement à la tête de son siècle seulement il a du et il a
voulu sauver le principe éternel des sociétés humaines en concédant
une Charte au lieu de la recevoir, en faisant remonter la date de son
règne à celle de la mort de l'enfant douloureux qui devait être Roi. S'il
n'avait pas agit ainsi il aurait fait une faute immense car il se serait
porté héritier de la Révolution faite par les hommes au lieu d'adopter
la Révolution faite par le temps".

Malgré sa forme de simple ordonnance de réformation du Droit de

l'Ancien Régime, la Charte ne peut pas prétendre rétablir le pouvoir
royal dans son ancien statut. La souveraineté royale est exclusive en
France, mais il doit lui être fait de larges tempéraments dans l'exercice
de celle-ci.

Donc la monarchie restaurée en 1814 n'est pas cette monarchie dite

absolue de l'Ancien Régime, c'est une monarchie d'un type nouveau,
une monarchie que l'on va appeler "limitée", d'une influence assez
réduite dans le Droit Constitutionnel Français puisque le régime de la
Restauration ne durera que 16 ans. Mais néanmoins elle aura une
influence importante hors de France puisque les monarchies
allemandes jusqu'en 1918 s'inspireront des concepts constitutionnels
imaginés à l'occasion de l'octroi de la Charte de 1814 par Louis XVIII.

§1 Fondement et caractéristiques.

- La souveraineté royale est fondée directement sur le Droit historique

de l'Ancien Régime que l'on appelle aussi le Droit Divin. "L'autorité
royale est une délégation de la providence" disait Louis XIV et il y a un
rappel de cela dans le préambule qui commence ainsi : "La divine
providence, en nous rappelant dans nos Etats après une longue
absence, nous a confié de prendre responsabilité". Le caractère sacré
du pouvoir est souligné par la cérémonie du sacre dont le principe est
rétabli.

- La Restauration est un régime de compromis. Elle ne peut refaire la

monarchie intégrale, elle doit se contenter d'une monarchie dite
"limitée". Dans ce système, le roi n'est plus simplement subordonné à
un ordre moral, à des obligations envers Dieu; il se trouve subordonné
à un ordonnancement juridique dont il fait lui-même partie, et dont il
peut contribuer à modifier mais dont il n'a pas l'exclusivité.

Bien que le roi soit l'auteur de la Charte, il n'est plus complètement ni

au-dessus, ni en dehors de celle-ci, il est dans la charte
constitutionnelle qui fixe ses pouvoirs; il est donc tenu de respecter les
lois comme ses sujets. La définition de la monarchie absolue d'Ancien
Régime c'était que le roi était délivré de l'obéissance aux lois,
essentiellement aux lois coutumières.

Le roi peut modifier la loi, mais avec le concours des autres organes
qui participent de la fonction législative. Le roi de la Charte n'est pas
seul, il a le choix de ses ministres et peut les révoquer. Il convoque les
chambres quand elles ont été élues et il dissout la chambre des
députés si elle lui parait ne plus collaborer suffisamment avec l'action
de son gouvernement.

- Le caractère ultra-censitaire de la représentation.

On emploie parfois le terme de monarchie représentative s'agissant
de la Charte, et il n'est pas totalement inexact puisqu'il y a bien une
chambre élue qui est composée de représentants du pays, ou de la
Nation, mais le sens de cette représentation est complètement
différent : dans le régime de 1791 comme plus tard dans celui de
1830, le roi est représentant en tant qu'il tient ses pouvoirs de la
nation et il ne règne qu'en vertu de la Constitution qu'il a acceptée.

Ce ne peut être le cas du roi sous la Restauration puisque c'est lui qui
donne la Constitution; le roi de la Restauration règne donc en vertu de
son droit propre qui était celui de ses prédécesseurs de l'Ancien
Régime. Si on qualifie la monarchie de 1814 de "représentative", c'est
au sens plus étroit et plus technique c'est-à-dire qu'à côté du roi il y a
des organes représentatifs qui sont les chambres. Le principe de la
souveraineté royale est donc intégralement conservé du fait que les
électeurs en particulier sont désignés par la Charte – c'est-à-dire par le
roi – mais de fait cette existence d'un corps électoral constitue
virtuellement une atteinte à la souveraineté royale et c'est ici que se
marque le mieux le caractère de compromis de ce document qu'est la
Charte de 1814.

D'un point de vue strictement logique la Charte aurait impliqué

l'absence d'élection avec des Chambres uniquement nommées par le
roi, soit encore un passage à un suffrage le plus large possible (car
c'était surtout dans les campagnes que le dévouement au roi était
resté le plus complet). Mais dans la situation politique qui est celle de
1814, le compromis qui s'impose au roi n'est pas un compromis avec le
peuple, c'est un compromis avec la classe dominante de la Révolution,
et la classe dominante de la Révolution c'est la moyenne bourgeoisie,
elle-même dominée par les profiteurs des premières mesures de la
Révolution, c'est-à-dire les acheteurs des immenses biens du Clergé;
ce sont ceux-là, les nouveaux riches, qui veulent maintenir une
possibilité de pouvoir entre leurs mains même avec un roi restauré
dans les formes de l'Ancien Régime, et c'est pourquoi le régime
électoral de la Charte va être un régime ultra-censitaire.

Sous les régimes révolutionnaires il y avait déjà eu des régimes

censitaires, mais le cens était très large – équivalent à un impôt de la
valeur de quelques journées de travail – ce qui faisait qu'il y avait
pratiquement 15% des citoyens masculins qui étaient en pouvoir de
voter, alors qu'avec les règles adoptées au début de la Restauration on
obtient un collège électoral extrêmement limité, conçu comme un
moyen de réserver l'influence politique à un milieu déterminé. Ce n'est
pas seulement un régime oligarchique, c'est une oligarchie
ploutocratique, composée des riches et plus particulièrement des
nouveaux riches qui ont profité des mesures révolutionnaires.

§2 Les organes.

- Le Roi, chef suprême, personne inviolable et sacrée.

Politiquement et pénalement irresponsable, il a le monopole du
pouvoir législatif. Il propose la loi et doit la sanctionner (peut refuser de
donner son consentement à la loi). Le Roi a le droit de dissoudre la
Chambre des Députés et nomme les membres de la Chambre des
Pairs, il a non seulement le pouvoir règlementaire, mais également le
droit de prendre des ordonnances pour assurer la sécurité de l'État (Art
14 de la Charte) et dans les travaux préparatoires de la Constitution.

- Les Chambres.
La monarchie limitée, variante de la monarchie pure, n'est pas une
monarchie représentative au sens 1789 et de 1830 où le Roi est le
représentant de la nation.
Il y a 2 Chambres, régime bicaméral. Ces deux Chambres ont des
pouvoirs strictement égaux.
 La Chambre des Pairs est qualifiée par l'Art. 24 de "portion essentielle
de la puissance législative". Ses membres sont nommés par le Roi sauf
pour les membres de droit qui sont les princes de la famille royale (en
état de succéder). Il y a des Pairs héréditaires, et des Pairs nommés à
titre viager parmi lesquels nous avons à titre de continuité plus
symbolique que réelle avec l'Ancien Régime, la nomination des
Evêques et Archevêques qui étaient pairs de France sous l'Ancien
Régime (ils sont 6).

Le Roi peut nommer les Pairs en nombre illimité et cette possibilité

permet au Roi et à son gouvernement lorsqu'il est en difficulté à la
Chambre des Pairs de surmonter l'opposition de cette Chambre (le
"packing" de la Chambre des Lords). Cette institution a un caractère
fortement artificiel puisqu'elle avait une importance moins grande que
l'autre. Les membres sont constitués de trois arrivages : la Haute
Noblesse d'Ancien Régime, les membres de la Nouvelle Noblesse
(Noblesse d'Empire), et des Hommes Politiques de la Restauration.

La Chambre des Députés des Départements, élue par des collèges

électoraux d'abord pour 5 ans puis ensuite pour 7 ans; la convocation
doit être royale et peut être mise en congés jusqu'aux élections
suivantes.

- Les Ministres, ils ne sont pas seulement des Agents Administratifs de

la Couronne, ils composent un Conseil et commencent à se constituer
en une forme d'autorité collective. Les ministres ne sont pas
nécessairement choisis dans les 2 Assemblées, et l'institution du
Premier Ministre a beaucoup de mal à s'établir.

- Le corps électoral, avec un régime censitaire dont le cens était de

300 Francs Or d'impôt direct, ce qui rassemblait 110 000 électeurs au
début de la Restauration (sur 30 millions) puis on parvient à un corps
de 88 000 votants. C'est un régime sur-censitaire. Pour être élu, il
fallait avoir 40 ans et payer au moins 1 000 Francs d'impôt.

§3 Le fonctionnement du régime.

- Appréciation sur l'application de la Charte.

Une impression de stabilité, la tranquillité favorise la naissance d'une
atmosphère politique libérale, et un commencement de vie politique
d'orientation démocratique. Les institutions sont sincères, les électeurs
élisent réellement et les Chambres discutent réellement les projets et
contrôlent le gouvernement par l'instrument de la presse.

- Le débat doctrinal sur le rôle du Roi.

Le Roi conserve sa souveraineté, on est toujours dans une monarchie,
mais une partie de l'opinion (celle qui dit que la Charte transpose les
institutions anglaises) veut un Roi parlementaire.

Louis XVIII va devoir modérer les pulsions réactionnaires et

revanchardes de la majorité de la "chambre introuvable", le centre
gauche va appuyer la thèse de la prérogative royale c'est-à-dire que
c'est le Roi qui décide en matière exécutive et en matière législative,
donc il ne soumet que les projets qui lui conviennent; et la droite
ultraroyaliste va défendre la thèse du roi qui doit se plier aux vœux de
la majorité. En 1824, Louis XVIII meurt et est remplacé par Charles X et
les positions se rechangent : les ultraroyalistes défendent la
prééminence royale, tandis que le centre gauche défend la thèse de la
majorité parlementaire.

- La pratique de Louis XVIII et de Charles X. Sous Louis XVIII on a donc

un compromis réussi entre un Roi qui exerce l'essentiel de ses
prérogatives mais qui fait aussi appel à personnalités de confiance,
Duc de Richelieu et Decazes qui démissionnera après l'assassinat du
Duc de Berry (figure qui aurait pu assurer la succession au trône).

Villèle gouverne à la fois sous Louis XVIII et sous Charles X, il

préfigure les grands premiers ministres à dominante économique et il
a choisi de démissionner en 1827 suite à des élections parlementaires
défavorables. Charles X fait semblant de se soumettre à cette nouvelle
majorité, il désigne Martignac comme président du conseil mais il
cause des difficultés à ce gouvernement et Martignac va devoir
démissionner. Charles X rappelle son ambassadeur à Londres, le Prince
de Polignac et lui confie la direction du ministère. Le ministère va se
trouver face à l'hostilité de la majorité et les représentants de cette
opposition va produire un adresse qui dit ceci : "la Charte fait du
concours permanent des vues politiques de votre gouvernement avec
les vœux de votre peuple la condition indispensable de la marche
régulière des affaires publiques. Sir notre loyauté, notre dévouement
nous condamnent à dire que ce concours n'existe pas".

§4 La fin de la Charte.

Au conflit, le gouvernement ne pouvait répondre que par une

tentative d'arbitrage par le corps électoral lui-même. Sous le conseil de
Polignac Charles X décide la dissolution de la Chambre des Députés.
Mais l'élection est défavorable au pouvoir en place car elle rétablit
l'actuelle majorité en y ajoutant 49 autres nouveaux députés. Polignac
et le Roi décident alors de se passer de la Chambre.

On a alors recours aux ordonnances de l'Art. 14. 4 ordonnances sont

prises à partir de Juillet 1830, la première suspend la liberté de la
presse, la seconde décide la dissolution de la chambre issue des
élections, la troisième modifie la loi électorale et supprime les
électeurs qui le sont du droit de leur impôt au titre de la patente
(commerciaux) pour laisser les propriétaires fonciers, plus favorables
au gouvernement et la dernière convoque les collèges électoraux pour
le mois de septembre.

Charles X essaie de faire un pas en arrière et accepte la démission de

Polignac, nomme le Duc de Mortemart comme Premier Ministre et
annonce le retrait des ordonnances; mais il est trop tard et Charles X
abdique en faveur de son petit-fils, le Duc de Bordeaux.

Section 2 : Le parlementarisme dualiste.

§1 Origine : Le pacte de 1830.

Le nouveau roi, Louis Philippe, accède au trône en vertu d'une

volonté de la Nation exprimée par celle des deux Chambres et il
prononce un serment qui manifeste son accord. Des conditions lui sont
imposées.

Cette Charte aurait pu être appelée la Constitution de 1830. C'est un

acte bilatéral, il y a une conjugaison de volonté entre le Roi et les
Chambres. C'est une Constitution-Pacte.

§2 Fondement et caractéristiques.

- Le retour à la monarchie représentative.

La royauté représentative, le Roi est un représentant de la Nation
comme le sont les députés. On est donc bien dans le fil du modèle
constitutionnel anglais. Dans cette adaptation, on se trouve dans les
conditions les plus favorables pour faire fonctionner ce que l'on appelle
déjà le régime parlementaire.

Le drapeau tricolore est rétabli, Louis Philippe est le "Roi des

Français" et on enlève le préambule de la Charte, supprimé car
"blessant la dignité nationale en paraissant octroyer aux Français des
droits qui leur appartiennent essentiellement". Louis Philippe est donc
un représentant et il a été choisi "non en tant que Bourbon, non
comme faisant partie de la dynastie capétienne, mais quoi que
Bourbon".

- La souveraineté nationale. Elle place au même plan représentatif le

roi et les Chambres. Chacun de ces deux organes sont réputés être
égaux. Dans ce système dualiste, il doit y avoir une double
responsabilité de l'organe qui sert de lien entre les deux organes, ce
lien est le ministère; les ministres sont responsables devant le Chef de
l'État et devant les Chambres.

- Le parlementarisme dualiste. Le parlementarisme de la Charte qui

s'était manifesté à une certaine période était donc essentiellement un
parlementarisme de pratique qui coexistait avec le principe de la
souveraineté royale, mais celui de la charte révisée est un
parlementarisme de doctrine qui s'insère parfaitement dans ce
contexte d'une parité proclamée entre les organes originels.

Les pouvoirs, c'est-à-dire le Roi d'une part et les Assemblées d'autre

part, doivent fonctionner de concert, il faut qu'il y ait une action
commune et on va la confier à un organe intermédiaire qui est le
gouvernement, lequel est responsable devant le Roi et devant les
Chambres, il est le lien vivant entre les organes.

§3 Les organes.

La Révolution de 1830 apporte une modification essentielle à la

Charte, on passe de la monarchie limitée à la monarchie contractuelle.
Mais la structure organique n'est que retouchée. On retrouve le Roi, les
Ministre, les Chambres, le Corps électoral; c'est simplement l'équilibre
qui est modifié.

- Le Roi. Ses pouvoirs sont limités, on supprime l'article 14 qui lui

permettait de prendre des ordonnances. Les ordonnances ne peuvent
ni ignorer les lois ni dispenser de leur application.

- Les ministres. Sur le plan de leur responsabilité dite pénale, les

ministres, qui ne pouvaient être poursuivis que pour trahison et
concussion par la Chambre des Députés et jugés par la Chambre des
Pairs, peuvent désormais être poursuivis sans restriction ce qui
introduit la possibilité de fautes non prévues par Code Pénal, on passe
d'une responsabilité pénale à une responsabilité politique.

-Les Chambres. Leur pouvoir est augmenté puisqu'elles peuvent

proposer des projets de loi. La Chambre des Pairs perd son caractère
héréditaire et on limite le choix du Roi à certaines catégories mais qui
sont en fait étendues.

- Le Corps électoral. Il est étendu puisqu'il suffit d'avoir 25 ans pour

élire, et 30 ans pour être éligible, de plus l'article 69 annonce une
nouvelle loi électorale (qui sera votée en avril 1831) qui ramène le
cens à 200 Francs Or.

§4 Le fonctionnement du régime.

- Appréciation sur la seconde charte.

 1830-1848, période de stabilité institutionnelle et politique ce qui va
permettre donc au régime parlementaire de se former et de générer
ses usages et ses pratiques. Dès 1831, sous le premier gouvernement
(présidé par Casimir Perier) s'introduit la pratique de l'interpellation :
question, demande, qui est faite par un député ou par plusieurs
adressée à un ou plusieurs ministres qui peut demander les objectifs
des ministères. Dans le cadre du débat qui s'installe à l'issue de cette
interpellation, le gouvernement est amené à prendre un certain
nombre de positions.

Ensuite, l'Assemblée vote une motion, un "ordre du jour" qui signifie

que l'Assemblée va ou bien passer à l'examen de son ordre du jour, ou
bien l'ordre est motivé et on va inclure un texte qui exprime l'attitude
de la Chambre à l'égard du ministère et cet "ordre du jour motivé" se
présente comme un "ordre du jour de confiance" (la chambre
manifeste son soutien politique au gouvernement) ou un "ordre du jour
de défiance" (la motion exprime les raisons et l'adoption de cet ordre
suppose que le gouvernement remette sa démission au Roi). Cette
procédure a été spontanément discutée par les députés et génère une
autre pratique qui est la question de confiance.

Dans le cours du débat qui s'installe lors d'une interprétation, lorsque

le gouvernement voit qu'il est mis en difficulté, il va essayer de
rassembler sa majorité pour couper court au débat en essayant
d'exercer une pression sur sa majorité en menaçant de démissionner
spontanément. Cette question de confiance peut être une arme de
stabilité très grande, en particulier quand elle se voit réglementée de
façon très contraignante comme c'est le cas dans l'article 49-3 de la
Constitution actuelle.

- Le rôle du Roi.
Au début du régime la nouvelle dynastie est contestée d'une part par
les partisans de la République et d'autre part par les partisans de
Charles X. De 1830 à 1836 le régime va être fragile, ensuite de 1836 à
1840 il va y avoir une période de très grande instabilité ministérielle et
puis après 1840, ces débats sur le rôle du Roi s'estompent et l'intérêt
passe à une autre question : l'élargissement des bases du régime, en
particulier une modification de la loi électorale. Louis Philippe va être
un roi plus actif que les rois légitimes de la période précédente.

Selon lui le monarque doit se trouver au cœur même du système et

c'est que va enseigner le premier professeur de Droit Constitutionnel
de la Faculté de Droit de Paris, Pellegrino Rossi : "la royauté, dans
notre système, est le centre autour duquel tous les pouvoirs viennent
se coordonner pour former un seul principe d'unité qui tient ensemble
les trois parties du gouvernement. La monarchie a une part dans les 3
parts du pouvoir". Guizot déclare : "Le trône n'est pas un fauteuil vide,
la Couronne repose sur la tête d'une personne intelligente et libre". On
est encore loin du monarque "inaugurateur de chrysanthèmes"
comme disait le Général de Gaulle en parlant des présidents de la
IIIème et de la IVème République.

On va donc continuer de se situer dans une marge assez lointaine par

rapport à la pratique anglaise en matière gouvernementale, et en
particulier pas plus que sous la Restauration il n'y aura de règles
d'unité et d'homogénéité du gouvernement. Souvent les Chefs de
gouvernement ne choisissent pas leurs collaborateurs. On va donc
avoir des Cabinets acéphales ou bien alors avec une tête symbolique,
les "gouvernements dirigés par une glorieuse épée". La capacité
d'influence du Roi sur le gouvernement est donc intacte mais cela fait
une limitation du développement du régime parlementaire moderne.

Ces ministères sans unité et sans chef sont également sans durée; si
depuis le début de la Restauration le régime parait plus stable,
l'instabilité ministérielle parait chronique. Cet immobilisme va être une
cause du maintien des conditions favorables à nourrir les
revendications en faveur de la réforme parlementaire qui conduisent à
la Révolution de 1848. A partir des élections de 1846 qui vont accorder
une majorité plus forte encore à Guizot que celle qu'il avait eu en
1842, le décalage qu'il y a entre le pays légal (qui vote Guizot) et le
pays réel (qui en a assez) va se manifester de façon encore plus
frappante.

- La réforme parlementaire et électorale.

Les gouvernants français, en particulier Guizot et le Roi, ne se
soucient guère de l'opinion des non-votants. La majorité réelle du pays
supporte de plus en plus mal ce blocage de la représentation qui
génère un système de double corruption d'une part parlementaire et
d'autre part électorale. Il y a une corruption parlementaire car sous la
monarchie de juillet il y a toujours eu un contingent élevé de
fonctionnaires à la Chambre. Donc il y a un risque de corruption
parlementaire qui se compliquait d'une corruption électorale puisque
quand il y a si peu d'électeurs, il n'est pas difficile de tenter de les
influencer en récompensant les votes émis en faveur du candidat
officiel.

Face à cette double corruption il y a donc la revendication d'une

double réforme, réforme parlementaire qui impliquerait l'adoption d'un
système d'incompatibilité c'est-à-dire une interdiction d'être à la fois
député et fonctionnaire; et une réforme électorale qui consistait à
l'abaissement du cens pour permettre un élargissement démocratique
du corps électoral, et l'adjonction des capacités (on peut donner le
droit de vote à des personnes ayant certains diplômes ou exerçant
certains métiers). Dès 1839, l'agitation commence pour la réforme
électorale, et en 1842 (Guizot s'installe au pouvoir) les deux réformes
sont écartées. On fera une dernière tentative en 1847 qui échouera
également puisque pour la réforme électorale avec l'abaissement du
cens prévu et les capacités prévues on n'atteignait que 480 000
électeurs (soit le double du nombre sans la réforme). Personne ne
songe à l'introduction de suffrage universel, il y a bien quelques voix
isolées qui se font entendre pour une réalisation à terme de cet idéal
démocratique, on en trouve parmi les indépendants de l'ultra gauche,
parmi des polémistes, des légitimistes, ...

Les républicains quant à eux ne souhaitent pas parvenir

immédiatement au suffrage universel, ils veulent y arriver par étapes
et c'est en vue de préparer ces étapes qu'ils vont susciter, en faveur
de la réforme à ces dignités pour le corps électoral, une campagne que
l'on appelle la "campagne des banquets"; cette campagne
gastronomique va avoir lieu sur fond de dépression économique et
morale; une crise liée à l'émergence d'un important prolétariat
industriel arraché aux campagnes qui vivent dans des conditions
particulièrement dures voire sordides dans les faubourgs des villes et
par ailleurs une crise agricole qui n'est pas tellement française mais
anglaise qui provoque un certain nombres d'incommodassions de prix
au sens de la hausse qui vont rendre la vie ordinaire très difficile pour
les classes les plus défavorisées; suivent une crise bancaire, une crise
foncière. Et dans le même temps il y a une crise morale dans les élites
puisque la place dirigeante est ébranlée par des scandales : le ministre
de la Défense va être accusé de concussion et va être traduit devant la
Chambre des Pairs tandis qu'un membre de cette Chambre, le duc de
Choiseul va devoir subir une peine de prison au cours de laquelle il se
suicidera car il était accusé d'avoir tué sa femme. Ce climat va
provoquer au moment de l'interdiction du dernier banquet des
premières échauffourées dans Paris et la Troupe va tirer parce qu'elle
se croit menacée et le schéma va se reproduire comme en 1830 : Louis
Philippe abdique en faveur de son petit fils, le Comte de Paris, et il va
s'enfuir en Angleterre

Titre 3 : L'avènement du suffrage universel.

Ce changement de cycle constitutionnel est marqué par un élément

absolument considérable : l'adoption du suffrage universel, masculin
en 1847 (SUF dans l'État du Wyoming en 1868).

Le décret du 5 mars 1848 prescrit la convocation du corps électoral

qui porte l'adoption du SUM qui n'avait fonctionné que pour l'élection
de la Convention en 1792 mais dans des conditions et une atmosphère
de terreur qui n'avaient pas réunis une très large participation. Ici
l'adoption du SUM se fait dans des conditions particulièrement
démocratiques et on abaisse l'âge électoral à 21 ans et l'éligibilité à 25
ans. Dès sa réunion l'Assemblée Nationale Constituante confirme la
proclamation de la République et nomme une Commission exécutive
pour la durée de l'élaboration de la Constitution. La Constitution ne
sera pas soumise au peuple car l'Assemblée était élue et donne donc
le caractère démocratique voulu.

Section 1 : La Constitution du 4 novembre 1848 : la Deuxième

République.

Elle dure jusqu'en 1851. L'article 3 reconnait les "droits et devoirs

antérieurs et supérieurs aux lois positives". L'article 4 précise que "les
bases du régime sont la Famille, le Travail, la Propriété et l'Ordre
Public. Il y a un véritable souci d'une activité sociale de l'État surtout
pour l'instruction publique, l'assistance et un début de réglementation
du travail. Il s'opère une spécialisation des pouvoirs.

Le pouvoir législatif revient à l'Assemblée unique de 750 membres

élus au scrutin départemental, et l'éligibilité ne comporte aucune
condition plus sévère que l'âge de 25 ans. Le corps électoral a un rôle
qui se limite à l'élection des représentants. Pour ce qui est du pouvoir
exécutif il va y avoir une série de propositions notamment de Jules
Grévy qui préconise que l'exécutif soit confié à un Conseil des
Ministres présidé par un simple Président du Conseil responsable
devant l'Assemblée; donc pas de Chef à proprement parler. La majorité
va préférer, pour maintenir un équilibre entre les deux fonctions de
l'État, un Président de la République doté de peu de pouvoirs mais
d'une forte légitimité.

La Constitution définit le Président comme responsable. L'élu du SUM

sera le neveu du grand Napoléon, LNB qui va conduire la IIème
République sur des chemins auxquels les constituants n'avaient pas
pensé tous seuls. Les ministres peuvent être choisis par le Président
dans la Chambre ou en dehors mais sa responsabilité rend difficile la
mise en jeu de la responsabilité ministérielle qui est également
affirmée dans la Constitution. Nous avons quand même dans ce
système, présenté comme un régime à l'américaine, 3 conditions du
régime parlementaire :
- Les ministres forment un conseil.
- Ils peuvent être en contact direct avec la Chambre.
- Contreseing ministériel des actes du Président.

Coup d'État le 2 décembre 1851, c'est LNB qui l'a provoqué ce qui lui
a été facilité car la loi du 31 mai 1850 restreint le suffrage par une
condition de domiciliation de 3 ans dans la même commune. Ainsi les
travailleurs se trouvaient écartés et sur la promesse de l'abrogation de
cette loi, LNB va rétablir le SUM qui sert de base à la Démocratie
impériale.

Section 2 : La "Démocratie impériale".

Deux phases : avant le 2 décembre 1852, la République subsiste

nominalement; après cette date, c'est le Second Empire.
§1 La Constitution du 14 janvier 1852.

Une majorité écrasante approuva le coup d'État. Fort des résultats du

plébiscite qu'il avait provoqué, le prince Louis-Napoléon Bonaparte
gouverna de manière dictatoriale jusqu'au 29 mars 1852, date d'entrée
en vigueur de la nouvelle Constitution.

1. Caractères généraux.

La Constitution de 1852 s'inspire officiellement de celle de l'an VIII.

Comme elle, elle associe la souveraineté populaire et le pouvoir
personnel d'un homme.

Démocratique, le régime de 1852 l'est en ce sens qu'il "reconnaît,

confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789, et qui
sont à la base du droit public de la France" (Art 1); il l'est ensuite en ce
qu'il maintient le suffrage universel; il l'est enfin en ce qu'il reconnaît
au peuple le pouvoir constituant : les modifications à la Constitution
devront être acceptées par le peuple.

Mais c'est une démocratie césarienne, c'est-à-dire que le peuple ne

peut se prononcer que dans la mesure où le chef de l'État l'interroge.
Le plébiscite asservit la souveraineté nationale aux volontés du chef.
Sans doute, à la différence de ce qui se passait en l'an VIII, les citoyens
élisent vraiment leurs représentants, mais, en réalité, l'organisation de
l'élection minimisait considérablement la portée du suffrage universel.

a) par le scrutin uninominal qui, ayant pour base des circonscriptions

étroites, favorise la pression administrative;

b) par le découpage des circonscriptions qui appartenait à l'exécutif

et lui permettait de noyer les centres d'opposition dans une
circonscription favorable;

c) par la candidature officielle qui permettait aux préfets de soutenir

ouvertement le candidat du gouvernement;

d) par la police de l'opération électorale (réunion, impression,

affichage, colportage) qui multipliait les obstacles autour du candidat
de l'opposition et qui favorisait les partisans du gouvernement;

e) enfin, par le serment de fidélité à la Constitution exigé des

candidats.

L'efficacité de ces moyens est prouvée par leurs résultats : en 1857,

sur 257 députés sortants, le gouvernement en recommanda 250 qui
furent tous élus.

2. L'organisation des pouvoirs publics.

Comme en l'an VIII, elle est marquée par la place éminente accordée
à l'exécutif.

- Le Président de la République. C'est LNB nommé, par la Constitution

elle-même, pour dix ans. Ses successeurs devaient être élus par la
nation. Il possède dans leur plénitude les attributions de l'exécutif dont
il est le chef, et il les exerce dans une indépendance totale à l'égard du
Cors législatif. En effet, en précisant que les ministres ne dépendent
que du chef de l'État, qu'ils ne peuvent ni être pris dans le Corps
législatif ni même y pénétrer, qu'ils ne peuvent être mis en accusation
que par le Sénat, la Constitution exclut non seulement pour le présent
le régime parlementaire, mais jusqu'à la possibilité de l'introduire par
la pratique.

Quant à la responsabilité du Président, elle n'est pour lui qu'un gage

d'autorité, car les textes ne prévoient aucun moyen pratique de la
mettre en œuvre.

- Le Corps législatif. C'est l'assemblée unique titulaire du pouvoir

législatif, élue pour 6 ans au SUD et secret. Elle ne jouit pas de
l'indépendance nécessaire à l'exercice de sa fonction :

a) elle n'a pas l'initiative des lois. Ses amendements aux projets
gouvernementaux doivent être acceptés par l'exécutif pour pouvoir
être discutés;

b) les lois ne deviennent définitives qu'après avoir été sanctionnées

par le Président;

c) c'est le Président qui convoque, ajourne, proroge les sessions. Il

peut dissoudre le Corps législatif. Et celui-ci est même dépourvu de ses
prérogatives, normales en ce qui concerne la tenue des séances,
puisqu'il tient l'exécutif son bureau et son règlement.

- Le Sénat. Sa création était annoncée par la proclamation du 2

décembre 1851 qui voyait en lui "une seconde assemblée formée de
toutes les illustrations du pays, pouvoir pondérateur, gardien du pacte
fondamental et des libertés publiques".

Il est composé de 150 membres, les uns de droit (cardinaux, amiraux,

maréchaux), les autres nommés à vie par le Président de la
République.

Son rôle s'apparente à celui du Sénat conservateur de l'an VIII. Il est

d'abord le gardien de la constitution et, à cet effet, les lois doivent
d'office lui être soumises. Il exerce ensuite le pouvoir constituant par
des décisions qui seront soumises à l'acceptation du peuple. Enfin, en
cas de dissolution du Corps législatif, il prend les mesures nécessaires
à la marche du gouvernement, sur proposition de l'exécutif.

§2 L'Empire.

En rétablissant la dignité impériale au profit de Prince Président, le

sénatus-consulte du 7 novembre 1852 ne fit que consacrer une
situation qu'établissaient les institutions de 1852. Il n'y eut rien à
retoucher au régime antérieur pour le mettre en accord avec le
nouveau titre du chef de l'État. Quelques réformes seulement furent
apportées, qui renforcèrent encore la situation de l'Empereur et
aggravèrent l'effacement du Corps législatif.

A partir de 1857, cependant, l'opposition formée par le groupe des

Cinq (dont Jules Favre et Emile Ollivier) commence à engager le régime
dans une voie nouvelle. A l'Empire autoritaire se substitue l'Empire
libéral. Cette évolution se concrétise, dans la vie politique, à un double
point vue :

- Orientation vers le parlementarisme. Pour que le Corps législatif pût

exercer un contrôle sur le gouvernement, il fallait qu'il puisse le saisir
en la personne des ministres. On créa donc des ministres sans
portefeuille (placés en 1863 par un seul ministre d'État) qui purent
pénétrer dans la Chambre et y défendre la politique du gouvernement.
Le Corps législatif privé du droit de renverser le gouvernement
obtenait ainsi les moyens de critiquer et de faire connaître ses vues.

Et ces moyens allèrent en s'élargissant. Ce furent d'abord l'Adresse,

en réponse au discours de trône (1860), puis le vote du budget par
chapitres (1861), l'interpellation qui, en 1864, remplaça le vote de
délibération, même si l'amendement n'était pas accepté par l'exécutif.
Et, pour cette évolution vers le parlementarisme mît bien en lumière
son caractère de gouvernement d'opinion, le sénatus-consulte du 2
février 1861 décida que les débats du Corps législatif seraient publiés
au Journal Officiel.
 §3 La Constitution du 21 mai 1870.

Elle confirme l'évolution vers l'Empire libéral. Il est vrai que le

sénatus-consulte de 1870, adopté par plébiscite, ne remplaçait pas la
Constitution de 1852, ni les sénatus-consultes postérieurs, et se
bornait à en modifier certaines dispositions.
Mais l'esprit du régime était cependant intégralement changé du fait
du rétablissement du régime parlementaire.

C'est ce qui résultait de l'article 19, aux termes duquel les ministres
délibèrent en Conseil et sont responsables. La Constitution ne disait
pas devant qui, mais il était évident que c'était devant le Corps
législatif, puisque l'article 13 de la Constitution de 1852, qui parlait de
leur responsabilité devant le chef de l'État, était abrogé.
Par ailleurs, le Sénat devenait une véritable seconde Chambre ayant,
en matière législative, les mêmes attributions que le Corps législatif. Il
ne continuait pas à en différer que par son mode de recrutement.

Le renversement de l'Empire, à la suite du désastre de Sedan, n'a pas

permis à la Constitution de 1870 de faire ses preuves. L'expérience eût
été intéressante du point de vue constitutionnel, car elle aurait montré
ce que donnait cette forme de régime inédite qui consistait à associer
le parlementarisme au pouvoir personnel d'un chef de l'État
responsable.

Titre 4 : La Troisième République.

La Troisième République (1870-1940), la plus longue des républiques

que la France a connues, est née d’une défaite militaire face à la
Prusse : Napoléon III est vaincu puis fait prisonnier à Sedan le 1er
Septembre 1870. Le 4 Septembre, la République est proclamée à Paris,
et le nouveau gouvernement signe rapidement l’armistice avec
l’ennemi, ce qui vaut au pays l’amputation de l’Alsace-Moselle, avec le
traité de Francfort du 10 mai 1871. La signature de la paix provoque
une guerre civile. C’est la naissance de la Commune à Paris et dans les
grandes villes (Lyon, Marseille...), qui réunit les insurgés contre le
nouveau régime, principalement à gauche et certains partisans de la
poursuite de la guerre. Ce n’est qu’avec la répression versaillaise et la
terrible Semaine Sanglante du 21-28 mai 1871 que la guerre civile
s’achève, mais les interrogations quant à la nature du nouveau régime
politique sont vives.

Section 1 : L'élaboration des lois constitutionnelles de 1875.

Suite à la capitulation de l'Empereur à Sedan, se forme un

gouvernement de "défense nationale" qui n'a aucun mandat légal et il
convoque donc des élections.

Cette Assemblée était convoquée pour décider de la conduite à suivre

: s'agissait-il de continuer la guerre ou d'accepter les conditions de
paix imposées par les pays allemands, mais également ce
gouvernement devait poser une constitution.

Paris étant occupé, l'Assemblée Nationale se réunit à Bordeaux puis

s'installe à Versailles finalement.

- Le gouvernement de l'Assemblée Nationale élue en 1871. Elle a une

double tâche : gouverner le pays et préparer une Constitution;
l'Assemblée est à majorité clairement conservatrice contre Paris qui
avait proclamé la république dès la défaite de Sedan et la province
vote massivement en faveur de monarchistes.

Cette Assemblée a été élue sur une question de politique étrangère.

Mais la majorité est claire mais divisée entre les légitimistes
(soutenant le Duc de Chambord), les orléanistes (qui soutiennent le
Comte de Paris) et les fidèles de l'empire (soutenant le "Prince
Impérial", fils de LNB), donc il y a 3 différents prétendants pour une
seule Couronne.

L'Assemblée n'est pas prête à faire une Constitution, donc on observe

un attentisme de l'Assemblée. Une trêve entre factions monarchiques
est organisée à travers un gouvernement provisoirement républicain et
dont la première étape est le gouvernement de Thiers. La résolution du
17 février 1871 nomme Thiers comme chef du pouvoir exécutif de la
République Française, et on le charge d'exercer ses fonctions sous
l'autorité de l'Assemblée Nationale avec le concours de ministres qu'il
aura choisis et qu'il présidera. Mais Thiers a une importante autorité
personnelle considérable car il a été élu dans 27 départements, il est
doté d'une éloquence très persuasive et il joue du jeu parlementaire : il
utilise en permanence de la question de confiance et menace donc de
démissionner.

La loi du 31 août 1871 dite Constitution Rivet récompense Thiers en

lui décernant le titre de Président de la République (titre solennel). Les
ministres sont responsables devant l'Assemblée, il s'agit d'essayer de
convaincre Thiers d'aller vers une fonction moins ascendante. Cela dit,
cette loi ne donne aucun effet car Thiers ne renonce pas à influencer
l'Assemblée.

La loi du 13 mars 1873 dite Constitution de Broglie impose à Thiers

d'informer l'Assemblée par message lorsqu'il veut participer à un débat
ce qui ajournera la séance pour que le Président puisse venir défendre
sa position mais il ne peut que prononcer un discours et le débat aura
lieu en son absence.

Le 19 mai 1873 Thiers rappelle l'Assemblée à l'ordre en lui disant de

faire une Constitution républicaine ce qui est suivi par une
interpellation du Duc de Broglie et Thiers étant en minorité, il
démissionne et ce même jour l'Assemblée élit un nouveau Président en
la personne du maréchal de Mac-Mahon. Mais il n'est pas très fort en
politique et a tendance à laisser le pouvoir à ses ministres.

De plus en plus on s'oriente donc vers un monarque constitutionnel

ou un substitut symbolique de ce monarque; et pour lui donner une
stabilité, l'Assemblée va se résigner à une république provisoire en
votant la loi sur le septennat, autre loi importante, qui confie le pouvoir
exécutif au maréchal de Mac-Mahon pour 7 ans.

L'Assemblée Nationale ne se donne pas le droit de révoquer le

Président ainsi désigné, il est désigné pour 7 ans et ne peut être
révocable.
Le Président est donc irresponsable politiquement et que pour 7 ans il
est dans la figure d'un monarque constitutionnel et les ministres sont
donc les seuls dont la responsabilité politique peut être engagée.

La loi du septennat crée donc toutes les conditions du régime

parlementaire que les lois constitutionnelles de 1875 n'auraient
simplement qu'à poser dans un cadre constitutionnel définitif.

- Les lois constitutionnelles de 1875. En 1873 après la loi sur le

septennat, on a désigné une commission dite des 30 qui va déposer un
projet en janvier 1875 dont l'article premier disposait que la chambre
des députés et le Sénat étaient les seuls détenteurs du pouvoir
législatif. Il y a déjà un parti pris au terme de la première phrase de
cette constitution.
Dans la tradition du régime parlementaire tel qu’il a été institué par la
coutume en Grande Bretagne et tel qu’il avait été transposé d’abord
dans le cadre de la monarchie limitée (1814) et de façon plus précise
sous la charte révisée de 1830, le pouvoir législatif dans un pouvoir
parlementaire « normal » (qui suit la matrice anglaise), comprend
toujours en son seing, l’organe exécutif.

Dans les régimes qui se sont plus ou moins inspirés de la monarchie

parlementaire, le chef de l'État est toujours une branche du pouvoir
législatif (Art 69 de la Constitution belge de 1831 « le roi sanctionne et
promulgue les lois ») On est dans la filiation de la Constitution de 1791,
le pouvoir législatif est exercé par l'Assemblée, la Chambre des
députés et le Sénat. Cet amendement dit amendement Wallon faisait
passer le système fondé sur la présidence et le septennat personnel de
Mac Mahon (garantie des partis monarchistes) vers une république
abstraite, vers la république en soi (et non plus la république
provisoire).
Cet amendement ne sera adopté lors de la première lecture qu’à une
voix à la majorité, puis lors de la deuxième lecture par une majorité
très large : 413 voix contre 248.

Cela signifie qu’historiquement, les monarchistes ont accepté de se

ranger à la forme républicaine de gouvernement. Finalement
l’ensemble des projets de la Commission des Trente, est rejeté dans
les « ténèbres extérieures » tandis qu’un nouveau projet en particulier
amendé dans le sens et la continuité de l’amendement Wallon (auteur
de plusieurs autres amendements) va être approuvée, votée le 25
Février 1875 : première loi relative à l’organisation constitutionnelle
des pouvoirs publics.

Il y a une autre loi du 24 Février même si promulguée qu’après celle

du 25, relative à l’organisation du Sénat. Les droites monarchistes ont
accepté leur ralliement à la République moyennant le ralliement des
gauches à l’idée d’un Sénat. Dans les traditions de la révolution
française, le parlement doit toujours être monocaméral.

C’est le cas de 1791, de la Convention et de la IIème République. En

revanche les régimes qui ne sont pas institués directement de la
Révolution (telles que la charte révisée de 1830) connaissaient quant à
elles l’institution du bicamérisme.

Victor Hugo avait dit en 1875 : « Défense de déposer un sénat le long

de la république ».
Il ne sera pas écouté, et les républicains n’obtiendront la République
qu’en acceptant le sénat.

Il y a donc une loi du 24 février 1875 qui est la 2e loi constitutionnelle

consacrée au Sénat.

Ces deux premiers textes ne contenaient que l’essentiel de

l’organisation de l’exécutif et du législatif. Or pour avoir une
constitution, il fallait un texte organisant les rapports entre les deux
organes. Ce sera l’objet de la loi du 16 Juillet 1875 sur les rapports de
pouvoirs publics

Ces 3 textes forment à eux seuls la constitution de 1875

Il y aura en plus une loi dite organique sur l’élection des sénateurs.
Et une autre en Novembre sur l’élection des députés.

Ce terme de loi organique n’est cependant pas une forme de loi

particulière comme aujourd’hui (aujourd’hui la loi organique est une loi
qui a une valeur inférieure à la constitution mais supérieure à la loi
interne).

Ici ce n’est qu’une loi relative aux deux principaux organes de l’Etat
et n’ayant aucune valeur particulière vis-à-vis de la loi ordinaire.
Une fois les deux chambres constituées, et que l’Assemblée Nationale
de 1871 leur remet leurs pouvoirs, cette dernière se dissout et laisse
débuter la réunion du Parlement bicaméral en Mars 1876.

Caractéristiques de la constitution :

- texte bref, 34 articles dont 27 à caractère vraiment constitutionnel.

Conséquence ; beaucoup de place pour le développement du droit
coutumier. Cette coutume a commencé avant la mise en application de
cette Constitution puisque les textes ne font que reprendre textes et
pratiques adoptés de 1871 à 1873. Régime parlementaire se greffe
(s’ajoute à) dans ce cadre constitutionnel et ce dut fait d'une pratique
déjà éprouvée (Art 6 loi du 18 juillet).

- pas dogmatique, transaction (accord conclu sur la base de

concessions réciproques des parties) entre forces opposées donc texte
ne contient aucun principe général de philosophie politique. Art 2 de loi
du 25 février (« Le Pr de la République est élu à la majorité absolue
des suffrages par le Sénat et par la chambre des députés réunis à
l’Assemblée nationale. Il est nommé pour 7 ans. Il est rééligible) nous
apprends Président élu, donc il y a un président même s'il n'y a pas de
proclamation de la République. Pas de déclaration des droits de
l'homme d'où les droits sont ceux de 1789 qui doit être reprise
implicitement. La transaction se marque par le fait que dans cette
constitution vont voisiner des constitutions que la doctrine
traditionnelle considéraient comme incompatible : le régime
parlementaire et la république apparaissaient comme incompatibles.

La transaction se marque par le fait que dans cette constitution vont

voisiner des constitutions que la doctrine traditionnelle considéraient
comme incompatible : le régime parlementaire et la république
apparaissaient comme incompatibles.

En réalité la Constitution de 1848 allait dans un sens parlementariste,

même si ça n’avait pas été l’intention de ses auteurs. La république
n’était conçue que comme un système de séparation des pouvoirs (à
l’américaine) tandis que la collaboration des pouvoirs du régime
parlementaire à l’anglaise supposait en principe la monarchie.

Pour le Sénat : toute la tradition révolutionnaire de la France allait

vers le monocamérisme. Le bicamérisme n’avait pas sa place dans un
système républicain.
 Pour les prérogatives (avantage attaché à une fonction) du chef de
l’Etat, en 1848, contrairement au roi dans le système de la charte, le
président de la république n’avait pas le droit de dissolution dans
l’assemblée. Dans ce système, il peut dissoudre la chambre basse en
l’assortissant d’une condition : le consentement du sénat est
nécessaire.

Tous ces caractères contribuent à expliquer jusqu’à un certain point

la longévité de la constitution (pour la première fois, un régime va
durer plus de 50 ans)

Cette constitution va résister à des crises politiques intenses

(Dreyfus, Stavisky) ainsi que des crises internationales (dont la 1ère
guerre mondiale). Cette résistance n’est pas due à ses qualités
intrinsèques mais s’explique par la souplesse du texte, d’autant plus
que le système a pu s’adapter à des situations politiques différentes
selon des tendances et des périodes différentes (Mac Mahon dans le
cadre de l’ordre moral aussi bien par Léon Blum lors du front populaire
avec des ministres communistes)

Elle a néanmoins été très peu modifiée.

A la différence de la Ve République qui a été modifiée plusieurs fois

(actuellement, commission Balladur).
Il n’y a eu que 3 révisions dont une seule à conséquences
considérables
Révision de 1879 : qui fixe le siège des pouvoirs publics à Paris
(jusque là à Versailles)

La loi constitutionnelle du 14 Août 1884 : la plus importante, a pour

objet :
- d’affirmer la forme républicaine de gouvernement. On n’est plus dans
la république provisoire. (Actuellement, « la forme républicaine de
gouvernement ne peut pas faire l’objet d’une révision »). Pour se
préserver de tentatives de remise en cause du système républicain :
déclaration d’inéligibilité à la fonction de chef de l’Etat les membres
des familles ayant régné sur la France (syndrome de 1848 : éviter une
prise de pouvoir à la Napoléon Bonaparte)
- comporte une transformation radicale du sénat par rapport à sa
version initiale. A l’occasion de cette révision, les sénateurs
inamovibles sont supprimés.

Août 1926 : Création de caisse autonome d’amortissement de la

dette publique. Geste destiné à symboliser la volonté du pays et de
remettre en ordre ses finances.
 Section 2 : L'organisation des pouvoirs publics.

§1 le Parlement.

La loi du 25 Février 1875 : Art.1er « Le pouvoir législatif s’exerce par

deux assemblées : la chambre des députés et le sénat »

Il y a une rupture avec la tradition parlementariste anglaise appliquée

sous la charte révisée de 1830. Mais il y a aussi rupture par rapport à
la tradition mono caméraliste de la Révolution française. L’adoption du
principe des deux chambres était la condition impérative qui avait été
mise par la majorité monarchique pour se pallier (remédier
provisoirement) au vote des lois constitutionnelles

Il en résultait de cette transaction un bicamérisme effectif, ou

égalitaire, qui donne aux deux assemblées les mêmes pouvoirs.

- La Chambre des Députés.

Désignation : la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ne pose que le
principe du SU et les conditions d’exercice du suffrage (le droit de
suffrage est accordé à tous les individus masculins d’âge de 21 ans
sauf militaires en activité de service.) : art 1er « la Chambre des
députés est nommée par le suffrage universel, dans les conditions
déterminées par la loi électorale »

Mode de scrutin. : il y aura une discontinuité du régime à ce sujet

mais pendant la plus grande partie de ces années, le système électoral
en usage sera celui de 1958 : le scrutin majoritaire uninominal à deux
tours. On divise le territoire de la république en d’autant de
circonscription qu’il y a de siège à pourvoir dans la chambre

La durée du mandat de la chambre est de 4 ans, c’est une durée qui

est pour l’époque plutôt plus courte qu’à l’étranger (UK = 7 ans). Il
s’agit de la durée moyenne de l’ensemble des pays démocratiques à
l’époque contemporaine (depuis les années 1950).

Une rupture avec la tradition révolutionnaire. Car 3 ans en 1848 et 2

ans sous la révolution.
La durée peut être raccourcie puisque le Président a le droit de
dissolution de la chambre des députés moyennant le contreseing
ministériel et l’accord du sénat (Innovation du régime de 1875 puisque
dans les autres). Le maréchal de Mac Mahon avait lui-même souhaité
cela.

La chambre se renouvelle intégralement et non par faction. Elle fait

figure de précurseur.
Cela n’interdit pas les élections partielles lorsqu’il y a des sièges
vacants.

- Le Sénat.
Le sénat de la loi du 24 Février 1875
Puis celui de la révision de 1884 le 2e sénat définitif

Le premier est la condition pour les monarchistes de l’acceptation de

la constitution. Ce sénat est conçu comme dans la doctrine politique de
l’époque comme chambre qui a pour objectif de freiner les ardeurs et
les emportements de la chambre populaire.
Elle ne peut être désignée de manière populaire, ne peut être issue
directement du SU. Assemblée relativement peu nombreuse par
rapport à la chambre des députés (environ la moitié : 300 membres
1815, 314 à partir de 1819). La règle fixée attribue le nombre de siège
de la 2e chambre doit être approximativement la moitié du nombre de
la première.
Assemblée est plus âgée que la chambre des députés (éligibilité de
40 ans au lieu de 25 ) et une partie des sénateurs échappent à
l’élection proprement dite parce que 75 sénateurs sont cooptés par les
autres à titre viager, inamovibles. Le 1er étaient désigné par l’AN
d’avant 1875 avant sa séparation et leur successeurs devaient être
recrutés par le Sénat lui-même.
Le sénateur élu qui reste majoritaire, ils sont élus pour 9 ans, jusqu’en
2003.
Il se renouvelle par tiers tous les 3 ans. Evite des changements trop
brutaux de majorité dans la chambre.

Election au SUI (sont élus d’élus locaux principalement) et dans le

système de 1875, la plus grande partie du collège électoral est
composé des délégués des communes et chaque commune à un
électeur sénatorial. Cela assurait une très grande force aux toutes
petites communes par rapport aux grandes agglomérations urbaines
(de grands conseils des communes de France). Gambetta la
surnommait : « le grand conseil des communes de France »

Le sénat depuis la réforme de 1884.

On supprime les inamovibles (ceux existant conservent leur siège
jusqu’à leur mort et on ne les remplace pas,)

On supprime le principe de délégué unique. Le principe d’un électeur

sénatorial par commune est abandonné.

Mais on institue une proportionnalité entre la population des

communes et le nombre d’électeurs sénatoriaux. Le déplacement de
potentiel ne va pas se faire au profit des grandes villes mais au profit
des bourgs moyens qui représentent l’essentiel des fiefs
parlementaires.

Egalité de pouvoir entre les deux assemblées

Principe d’égalité de pouvoirs entre les deux assemblées en matière

législative et constitutionnelle : même droit d’initiative, même droit
d’amendement.

La seule différence concerne les lois de finance doit être discutée et

votée par la chambre des députés. Certaine inégalité même si le sénat
peut rejeter les lois ayant un caractère financier. Si la question est
discutée, le sénat peut renverser le gouvernement (utilisation 10x) en
vertu de l’Art 6 « les ministres sont solidairement responsables devant
les chambres de la politique générale du Gouvernement, et
individuellement de leurs actes personnels ».

§2 Le pouvoir exécutif.

Le régime de la IIIème République confirme la situation

institutionnelle qui résultait des 4 années de transition depuis l'élection
de l'AN en 1871, elle institue un régime parlementaire et
conformément à la tradition en ce sens qui est essentiellement une
tradition de régime monarchique, il y a donc une dualité des organes
exécutifs, c'est une des marques les plus visibles entre le régime
présidentiel et le régime parlementaire.

Le chef de l'État est un président, conçu comme l'élément stable de

l'exécutif, qui n'est pas soumis à une responsabilité politique devant le
Parlement. Les Lois de 1875 ont consolidé la position qui était déjà
celle du chef de l'État depuis les Lois Rivet de 1871 et Broglie de 1873
ainsi que la loi sur le septennat. L'article 2 de la loi constitutionnelle du
25 février 1875 est issue de l'amendement wallon et il reprend les
termes, le Président est élu à la majorité absolue par le Sénat et la
Chambre des Députés réunis en AN ». Le constituant de 1875 n'a pas
voulu rééditer l'expérience de 1848 d'un président à l'américaine, élu
au SU. Le Président est donc élu par les chambres réunis ce qui permet
la rapidité et un moindre coût.

En France depuis 1962 nous sommes habitués à l'élection

présidentielle quelque soit son coût mais le peuple élit le chef réel de
l'exécutif donc elle est utile. En 1875 pour des raisons de rapidité et
d'économie et aussi à cause du traumatisme historique, l'élection est
faite par le parlement. Pas de condition d'éligibilité spéciale mais
inéligibilité pour les membres des familles ayant régné sur la France.
Le vote intervient à Versailles, au Scrutin secret, qui est la règle dans
l'élection d'une personne. L'élection a lieu à la majorité absolue des
membres : autant de tours qu'il est nécessaire pour atteindre la
majorité. Donc s'il y a beaucoup de tours, c'est un mauvais début pour
le nouveau chef de l'État. Elu pour 7 ans (loi du septennat de Mac-
Mahon), il est toujours rééligible mais deux présidents seulement on
été réélus : Jules Grévy et Albert Lebrun mais tous deux n'ont pas fini
leur mandat à cause d'un scandale pour Grévy et Lebrun à cause des
événements de 1940.

Fonction : le constituant reprend comme compétences du Président

de la République celles d'un monarque parlementaire que l'on retrouve
dans les constitutions inspirées du modèle britannique : il convoque et
ajourne les Chambres, il peut dissoudre la Chambre des députés avec
le consentement du Sénat, il a l'initiative des projets de lois, il dispose
du pouvoir réglementaire (exécuter, appliquer lois votés par
Parlement), il peut exiger une nouvelle délibération des lois votées par
l'Assemblée, il peut commander la force armée et représente pays, il
ratifie et négocie les traités et les accords internationaux et a le droit
de grâce (droit d’annuler ou modifier une peine, confié en général par
la justice à la plus haute instance politique du pays). Bémol : l'Article 1
de la loi 25 février 1875 engendre que le Président de la République
n'a pas la qualité de branche du pouvoir législatif, orientation qui va
avoir une certaine importance dans les événements futurs dans le
régime de parlementarisme absolu, c'est une conception déséquilibrée
du régime parlementaire. Comme dans tous les systèmes
parlementaires de l'époque, il y a une règle qui a un caractère absolu :
contreseing ministériel pour tout acte du président, le ministre assume
la responsabilité politique puisque le Président lui est irresponsable
loi 25 fév 1875, art 3 « chacun des actes du Pr de la République doit
être contresigné par un ministre »

Pourquoi les pouvoirs ont pris un caractère nominal (président n'a

plus exercé substantiellement les compétences, il en a fait le geste)?
Parce que rapidement, 2 ans après le début de la mise en vigueur des
lois de 1875, le régime parlementaire a changé de nature. Ce que
voulait ou pensait la plus grande partie des constituants de 1875 était
d'instituer un régime parlementaire dualiste calqué sur le régime
ancien de la monarchie de juillet, c'est-à-dire avec la parité entre le roi
d'une part et les chambres et le droit de dissolution était conçu comme
une contrepartie de la responsabilité du gouvernement du roi ou du
Président devant la chambre des députés.

Ce schéma du parlementarisme dualiste est hérité de la monarchie

de juillet et de 1840. En Angleterre depuis 1840 (accession au Trône
de Victoria à 17 ans) le régime anglais a changé de nature et le régime
parlementaire dualiste était devenu moniste, lequel se signale par une
mise à l'écart du chef de l'Etat dans ses fonctions politiques et un
rapport entre le gouvernement et la majorité de la Chambre élue
directement, le gouvernement apparaissant comme étant l'Etat Major
de la majorité et le Premier Ministre comme le leader de celle-ci.

Le Régime parlementaire qui était composé d'un roi, de ministres,

d'une Chambre élue et d'une Chambre non élue, dès 1840 cette
structure devient simple où la notion de spé des pouvoirs n'avait plus
de sens, fusion entre le législatif et l'exécutif à travers cette formule
d'un gouvernement responsable devant sa majorité à l'Assemblée
directement élue et l'autre institution n'ayant plus qu'un caractère
essentiellement décoratif. Cette évolution, les Anglais ne s'en sont pas
rendus compte directement. Ils l'ont perçu dans les années 1870 et
pour les Français s'est difficile et donc le constituant a raisonné dans
l'ancien régime qui se signale par le fait que le gouvernement est
doublement responsable devant le roi et devant l'Assemblée.

La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement a lieu devant la

Chambre élue, le chef de l'État pour soutenir le gouvernement dissout
la Chambre et demande l'arbitrage du corps électoral. En mai 1877, un
conflit entre le chef de l'État Mac-Mahon et le gouvernement qui a la
majorité à la Chambre des députés et en constatant ce conflit le
Président va dans une lettre adressée au président du conseil (chef du
ministère) et l'invite à en tirer conséquences : Chef de l'Etat engage la
responsabilité de son gouvernement devant lui-même, il agit selon le
principe du régime dualiste c'est-à-dire qu'il présente sa démission.
Pour remplacer le gouvernement, le chef de l'Etat ne peut que nommer
un président du conseil qui n'a pas la confiance de la chambre des
députés.

Donc dissolution de la Chambre des députés, avec contreseing du

nouveau ministère présidé par duc de Broglie, président demande
l'avis du sénat qui a la majorité monarchique donc différente de celle
de la Chambre et donc il procède à la dissolution de la Chambre des
députés. Mais ça ne tourne pas bien car il obtient une majorité
conforme à celle de la chambre précédente qui revient au pouvoir
donc après quelques tentatives de résistance, le Président de la
République se soumet à loi de la majorité selon la formule de
Gambetta : "Il faut se soumettre ou se démette". Soit il admet le
nouveau gouvernement dans la majorité ou il doit démissionner.
D'abord le Président accepte de se soumettre et finit par démissionner
au bout de 2 ans en 1879.

Mac-Mahon n'ayant pas terminé son septennat, on élit un nouveau

président qui est J. Grévy (il était présent dans l'Assemblée
constituante de 1848) et il avait proposé un amendement tendant à ce
qu'il n'y ait pas de président dans le régime de 1848 il était partisan
d'un exécutif collégial. Election symbolique après cette séquence de 2
ans de soumission du Président puis qui s'est démit, on élit comme
chef de l'Etat quelqu'un qui ne voulait pas de chef de l'Etat et il va être
confirmé dès le début par un message que Jules Grévy adresse aux
chambres qu'il est "soumis à la grande loi du régime parlementaire, je
ne rentrerai jamais en lutte contre la volonté nationale, exprimée par
ses organes constitutionnels" (message du 6 février 1879).

Donc le Président ne se considère pas comme un organe constituant

c'est là une espèce de suicide, une autosuppression de la fonction par
son titulaire et le système de la IIIème République devient un régime
parlementaire moniste, qui se limite à la responsabilité du
gouvernement devant les assemblées et non plus devant le chef de
l'Etat, mais pas comme le régime de l'Angleterre car là-bas la reine a
perdu ses pouvoirs politiques mais ils sont récupérés par le
gouvernement donc il y a toujours un équilibre.

Le monisme à la française est une perte du président au profit des

assemblées. Seul le Président est nommé dans la Constitution comme
le titulaire du pouvoir et s'il se supprime, ce gouvernement ne peut pas
être héritier car il n'est pas un organe constitutionnel. Le régime
parlementaire moniste est déséquilibré au profit des chambres, c'est
un parlementarisme absolu. On distingue le monisme avec
gouvernement de cabinet (Angleterre) et la délégation parlementaire
où les ministères sont comme des commissions exécutives des
chambres législatives. La tentative de restauration du pouvoir du
président échoue. Le Président devient une branche morte comme la
couronne anglaise mais qui elle garde l'action dans la politique
internationale. En France, le président est la figure d'un vieillard
innocent et incapable de ressusciter une volonté politique en faveur du
pouvoir exécutif.

En 1880 le président fait les gestes du pouvoir par l'intermédiaire du

contreseing ministériel.

Conséquence sur le plan de l'équilibre entre les pouvoirs dans le

régime de la IIIème République, l'acte, la décision de la fin du régime
dualiste était la dissolution de la chambre des députés d'où un droit de
dissolution implicitement abrogé de la Constitution. La disparition
coutumière de la dissolution se fait progressivement. Le gouvernement
ne va pas être héritier de cette compétence, donc la chambre des
députés est intouchable. A partir de 1877, il n'y a plus de droit de
dissolution susceptible d'équilibrer les pouvoirs, chambres en totale
impunité.

Le Président ne va conserver qu'une prérogative qui est celle de

choisir la figure principale du régime qui est le Président du Conseil.
Mais il doit tenir compte la possibilité de réunir une majorité dans les 2
chambres et quand un choix est possible il l'exerce de manière
négative (influence de J. Grévy).
 Le Président du conseil est un organe constitutionnel, c'est une
invention coutumière comme le Premier Ministre anglais. Création qui
préexiste un peu à la constitution elle-même puisque l'appellation était
déjà utilisée depuis la démission d'Adolphe Thiers qui était à la fois
président de la République et Premier Ministre mais à partir de
l'élection de Mac-Mahon on distingue le président de la République et
le chef du gouvernement qu'on appelle depuis un décret de 1876 le
Président du conseil.

Il est nommé librement par le président de la République mais sa

nomination doit être contresignée par un ou plusieurs ministres et
cette pratique devient que le président du conseil démissionnaire doit
contresigner la nomination de son successeur.

Le pouvoir de révocation des ministres et du président du conseil par

le Président de la République, il n'était pas contenu dans les textes de
1875 mais une conséquence de ce régime parlementaire dualiste, il
cesse à partir de crise du 16 mai, il n'y a plus de responsabilité des
minque que devant les Assemblées et le président de la république ne
peut pas révoquer les ministres ou le président du conseil. Le Président
du conseil est une création coutumière et il est chef du gouvernement
mais très loin d'avoir le prestige et l'autorité de celles du Premier
Ministre britannique qui lui est armé de 2 titres de compétence :
héritier des pouvoirs que roi n'exerce plus et il est le chef de la
majorité parlementaire.

Or en France le président du conseil n'et pas héritier des pouvoirs

perdus du Président de la République, pas de tous les pouvoirs et la
notion de majorité parlementaire n'a pas la même force. En droit, du
fait de son existence coutumière, le président du conseil n'a pas une
prééminence sur les autres ministres, c'est un primus inter pares. Cela
se marque par le fait que dans le système français, le chef du
gouvernement est chargé d'un département ministériel, il n'a pas de
siège à lui et la fonction du chef du gouvernement est exercée dans le
ministère qu'il s'est choisi en composant le gouvernement. Il a la
responsabilité d'un département particulier ce qui complique sa tâche
de direction du gouvernement. Son autorité peut-être réelle (c'est le
cas avec Waldeck Rousseau, puis avec Clémenceau) mais il n'y a
jamais eu de bipartisme sous la quatrième république et donc au
maximum quand il était le chef politique, le président du conseil était
le chef d'une majorité de coalition donc il n'a pas la même autorité que
le Premier Ministre anglais qui est le chef de l'unique autorité ayant la
majorité à la Chambre des Communes.

Il existe dans le système de 1875 un conseil des ministres qui a une

existence constitutionnelle puisque le texte le reconnait et lui donne
quelques attributions propres comme la nomination du Conseil d'Etat.
Tous les ministres autour du Président du Conseil et sous la présidence
morale du Président de la République dont partie du Conseil des
Ministres qui a lieu donc à l'Elysée, et le Président du Conseil préside
les réunions qui ont lieu en dehors de l'Elysée, en conseils de cabinet
qui se tiennent au siège du ministère du président du Conseil. Le
Conseil des Ministres et conseil cabinet tracent la ligne politique du
gouvernement et de coordonner l'activité des différents départements
ministériels.

Section 3 : Le fonctionnement des pouvoirs publics.

§1 L'exercice de la fonction normative.

La Constitution de 1875 contrairement à la Constitution actuelle ne

fait aucune distinction en ce qui concerne le contenu de la loi. Est loi
tout ce qui est adopté par le pouvoir législatif qui sont les 2 chambres,
même s'il s'agit d'un objet mineur (acte majeur ou mineur même si n'a
pas vraiment le caractère d'une loi). L'initiative des lois appartient aux
membres des Assemblées et au Président de la République donc il y a
un partage entre l'organe exécutif et les chambres. Ceci vient amender
cette position de départ selon laquelle le Président de la République
n'est pas partie prenante de la branche législative car il n'a pas de
pouvoir de sanction (consentement du monarque à la loi du
parlement), il n'a que le pouvoir de demander une deuxième
délibération qui n'est pas un veto suspensif comme l'a le président des
Etats-Unis puisque le deuxième vote doit avoir la majorité qualifiée
pour que le texte devienne loi; en France le Parlement revote le texte à
la même majorité. Le président doit alors le promulguer.

Mais techniquement il a le droit de présenter des projets de loi. En

réalité et surtout depuis 1877, ses pouvoirs sont devenus nominaux et
les ministres exercent le pouvoir d'initiative et font signer un texte du
projet au président qui n'a pas le pouvoir d'appréciation contrairement
au président Italien. Sauf en matière financière où la Chambre des
députés a la priorité, les projets de lois peuvent aller dans la Chambre
des Députés ou dans le Sénat. Une fois le projet déposé, on lance un
travail législatif, le texte est envoyé devant une commission mais ici
les commissions prennent une importance toute particulière.

Chaque ministre est doté d'une sorte de belle mère qui est le
président de la commission lequel va prendre les décisions réelles et
demande au ministère de les avaliser. Une fois le texte adopté par une
chambre il faut qu'il soit adopté dans les mêmes termes par l'autre
assemblée. La "navette parlementaire" commence, la 2nde chambre
présente ses modifications et les renvoie à la 1ère qui revoit le texte et
le renvoie à la 2nde, etc. Le projet qui aboutira à l'institution de l'impôt
sur le revenu mettra 17 ans à aboutir. C'est un des conséquences du
bicamérisme égalitaire. En Angleterre à la Chambre des Communes le
blocage est limité dans le temps.

Une fois le texte adopté, il doit être promulgué. Le Président de la

République intervient nominalement : (le pouvoir de sanction est la
participation de l'organe en tant que branche du pouvoir législatif, il
donne consentement) la promulgation est l'acte du pouvoir en tant
qu'exécutif. Le Chef de l'exécutif décide que la loi doit être mise en
vigueur. La compétence liée doit exercée dans un délai d'un mois.
Dans ce délai le Président de la République peut demander une
seconde délibération et cette seconde délibération ne peut pas lui être
refusée mais ça ne veut pas dire que le président fait ce qu'il veut : il
doit là aussi obtenir le contreseing d'un ou de plusieurs ministres. La
promulgation donne sa date à la loi qui doit être publiée et une fois
celle-ci faite, pour qu'elle entre dans les faits elle doit être suivie par
un train de mesures règlementaires.

Il faut des mesures d'exécution qui sont l'œuvre du président,

fictivement alors qu'en réalité elles sont élaborées par le
gouvernement. Pour que ceci soit fait par le Président de la République
il faut que la loi votée donne au chef de l'Etat le pouvoir de prendre les
mesures ou alors l'Article 3 de la loi du 25 février 1875; le règlement
peut être une norme à caractère général mais cette norme se situe à
un degré inférieur dans la hiérarchie des normes et elle ne doit pas
être prise par la même autorité souveraine que la loi, ce ne peut être
Président de la République; il signe le décret qui lui est présenté par
les ministres.

A partir de la WWI ce système normatif va connaitre une complication

: une nouvelle catégorie de normes apparaît entre les lois et les
décrets réglementaires normaux : les décrets-lois qui se caractérisent
par l'extension des pouvoirs de l'exécutif. Dans certaines matières la
procédure législative est trop lente du fait du bicamérisme, et on a
voulu permettre au gouvernement de prendre des mesures d'urgence
qui n'avaient pas un caractère réglementaire mais qui modifiaient une
norme, or le règlement ne peut pas modifier la loi. Pour pallier à cette
impossibilité il fallait trouver une technique permettant au
gouvernement de modifier les normes : les lois de pleins pouvoirs, ou
lois d'habilitation législative ou encore loi déléguée (pays anglo-
saxons).

Cette invention coutumière a été constitutionnalisée dans notre

Constitution à l'Art 38 qui traite des ordonnances. Le Parlement vote
cette loi d'habilitation qui autorise le pouvoir exécutif à prendre,
pendant période limitée des textes dans la matière précisée et qui
vont pouvoir modifier les lois existantes. Le gouvernement adopte les
décrets-lois et ont donc la possibilité de modifier les lois antérieurs
mais comme ils sont pris par le gouvernement ils ne sont pas en eux-
mêmes des lois, ce ne sont que des actes réglementaires,
administratifs; ces actes sont soumis au contrôle du juge des
règlements, de l'"excès de pouvoir", qui est le Conseil d'Etat. Puis
après l'expiration du délai dans lequel le gouvernement pouvait
prendre des actes modifiant les lois existantes, le gouvernement
dépose un projet de lois de ratification des décrets-lois et alors soit :
- le gouvernement dépose ce projet à la date prévue et il est adopté
par le Parlement; alors les décrets-lois deviennent des lois.
- le gouvernement dépose ce projet mais le Parlement refuse de
l'adopter,
- le Parlement ne délibère pas sur le projet, la solution la plus originale
et la plus fréquente, alors les décrets-lois restent en vigueur mais
conservent leur nature d'acte réglementaire et ne peuvent donc pas
être contestés devant les juridictions.

Cette pratique a été dans un premier temps jugée sévèrement, on a

mis en cause sa validité constitutionnelle. La pratique était considérée
comme "une atteinte à la séparation des pouvoirs" puisque cela
revenait à ce que le pouvoir exécutif exerce le pouvoir législatif. Dans
tous les pays démocratiques de cette époque, il y avait des lois
d'habilitation. On peut considérer la chose sur un autre plan : ce qui
caractérise le pouvoir exécutif est le pouvoir de prendre des actes
soumis au pouvoir législatif. Dans le système des décrets-lois, ils sont
soumis au régime juridique des règlements ordinaires, ils sont soumis
au contrôle du juge de l' "excès de pouvoir" (Conseil d'État) sauf dans
l'hypothèse où le projet de loi de ratification serait adopté mais alors
on change de situation puisque les décrets-lois deviennent des lois.
L'intervention du Parlement transforme les décrets-lois. La loi
d'habilitation réalise une extension du domaine d'intervention du
pouvoir exécutif.

En prenant les décrets-lois, il exécute la loi d'habilitation. La

subordination est formelle puisqu'il modifie les lois antérieures et peut
prendre quelque mesure de son choix mais le Parlement peut refuser
les décrets-lois, la hiérarchie n'est jamais qu'une hiérarchie formelle
(les lois émanent du Parlement, et les règlements du gouvernement).

§2 Le fonctionnement des mécanismes parlementaires.

-L'action de l'exécutif sur le Parlement.

En régime parlementaire moniste, ce qu'est la France après 1877, le
Parlement contrôle le gouvernement qui est responsable devant lui à
titre exclusif. Les rapports entre l'exécutif et le Parlement se font sur la
base des rapports entre les ministres et les Chambres et la
Constitution précisait que les ministres peuvent rentrer dans les
Chambres et y prendre la parole. Conformément à la tradition ancrée
en Grande Bretagne, les membres du gouvernement sont toujours des
parlementaires (en France) et ils le restent contrairement au Etats-Unis
(si le président veut la collaboration d'un membre du Congrès, celui-ci
cesse d'être membre et n'y entre plus jamais). Depuis la IIIème
République, on pouvait être ministre et parlementaire.

Il a le droit d'être entendu en tant que ministre ce qui lui permet de

diriger les débats. Quand les ministres ne sont pas là il n'y a pas de
débat parlementaire. L'action du gouvernement se fait par l'exercice
du droit d'initiative reconnu au Président de la République et qui
permet au gouvernement d'être maitre du programme législatif d'une
législature (dont la durée est de 4 ans). L'exécutif dispose du pouvoir
de convoquer les Chambres en session extraordinaires et le pouvoir
exécutif peut prononcer la fermeture de la session.

Le pouvoir de dissolution est considéré comme la condition du régime

parlementariste dualiste mais on n'y est plus et donc ce pouvoir ne
survit pas à la crise du 16 mai. Le ministère est trop faible pour mordre
la main qui l'a élevée c'est-à-dire pour mettre en cause l'existence de
la Chambre des Députés; de plus il y a la particularité selon laquelle le
droit de dissolution implique le consentement du Sénat. Après les
modifications constitutionnelles de 1884, les deux majorités sont
toujours les mêmes jusqu'à la fin du régime. Même si l'exécutif avait
voulu exercer le droit de dissolution, le consentement du Sénat aurait
fait défaut. La disparition du droit de dissolution a eu des
conséquences sur l'instabilité.

- L'action du Parlement sur l'exécutif.

Lorsqu'on envisage l'action du Parlement sur l'exécutif on vise les
moyens du contrôle parlementaire, c'est-à-dire essentiellement
l'enquête, l'interpellation et la mise en jeu de la responsabilité du
gouvernement, tout cela résultant d'une pratique parlementaire
empirique qui avait commencé sous la Restauration, s'était
développée sous la monarchie de juillet et avait été utilisée lors de la
mise en œuvre de la Constitution de 1875 entre 1871 et 1875, donc
pendant la période du gouvernement de l'Assemblée. Aucune de ces
procédures de contrôle ne fait l'objet de dispositions constitutionnelles,
dans la logique de l'époque les constitutions ne sont pas des
instruments de gouvernement comme elles le sont devenues en
particulier depuis 1945 dans le cadre du parlementarisme rationnalisé.
Dans les constitutions classiques, et la Constitution de 1875 en est
une, on n'évoque pas ces moyens de contrôle, ils sont à peine
suggérés par l'affirmation de la responsabilité du gouvernement
devant les Chambres.
 On a d'abord le pouvoir d'enquête des assemblées : le Parlement
peut décider de déférer une activité gouvernementale à une
commission spéciale qu'il va désigner pour mener une enquête et si
elle explique qu'il y a une fuite, il peut y avoir une interpellation.

La question parlementaire qui est orale ou écrite mais qui ne donne

pas lieu à un débat.

L'interpellation, mécanisme parlementaire de contrôle né en France

en 1831, et qui aboutit à un débat et un vote dont les conséquences
sont plus importantes que la simple question. D'abord le
gouvernement est obligé d'y répondre et la Chambre fixe la date du
débat, tous les parlementaires peuvent participer à ce débat, et
l'interpellation se termine par un vote qui précise son attitude dans
l'ordre du jour :
- s'il est implicite, les travaux normaux sont repris sans débat,
l'assemblée donne donc une sorte de quitus sans autre explication au
gouvernement pour son action;
- s'il est motivé alors il est soit de confiance (l'Assemblée exprime sa
confiance à l'égard du ministère en expliquant pourquoi elle l'appuie),
soit de défiance (l'Assemblée explique ses raisons, et s'il y a majorité,
le gouvernement doit démissionner).

La responsabilité ministérielle peut être mise en cause de façon plus

directe par le Parlement, il est clair dans les textes de la IIIème
République que l'on a pour la première fois une spécification de la
responsabilité politique par rapport aux autres types de responsabilité;
la Charte de la Restauration n'envisageait qu'une responsabilité pénale
pour trahison et concussion, la Charte révisée envisageait une
responsabilité pénale beaucoup plus large et en n'envisageant pas de
virer vers une responsabilité politique; tandis que dans la Constitution
de 1875 on a clairement la distinction entre

3 formes de responsabilité :
- la responsabilité civile des ministres et la responsabilité pénale qui
ont comme point commun de ne pouvoir être mises en œuvre que
pour des fautes personnelles des ministres;
- la responsabilité purement politique, ce qu'exprime la Constitution en
disant : "Les ministres sont solidairement responsables devant les
Chambres de la politique générale du gouvernement et
individuellement de leurs actes personnels".
- la responsabilité solidaire, laquelle avait toujours existé et souvent
sanctionner y compris sous la monarchie de juillet, le droit britannique
connaissait cette forme de responsabilité solidaire depuis 1782 donc
on ne peut pas dire que ce soit quelque chose de très nouveau, mais
c'est la première fois que c'est affirmé clairement dans un texte
constitutionnel; cette solidarité dans la responsabilité politique des
ministres implique donc une exigence qui n'était pas clairement
contenue dans les textes antérieurs, c'est l'exigence d'homogénéité du
gouvernement. Et lorsque cette homogénéité politique n'existe pas, le
fait même de la responsabilité solidaire a pour effet de la créer jusqu'à
un certain point.

La responsabilité politique ainsi envisagée peut être mise en jeu selon

deux techniques différentes :

- l'initiative du parlement, la chambre déclare, sur proposition de

certains de ses membres qu'elle censure le gouvernement. Si cette
résolution est adoptée par la majorité de la Chambre, le gouvernement
a l'obligation de présenter sa démission. Cette motion de censure peut
être quelque chose d'assez explicite, ça peut être un texte qui fait le
détail des reproches que l'on adresse au ministère mais ce n'est pas
obligatoire et dans la pratique anglaise on évite ces détails car il faut
rallier le plus de parlementaires contre le gouvernement et ce malgré
les différences d'idéologies politiques et il vaut mieux donc ne rien
n'expliquer. En France, la motion de censure est purement destructive,
elle vise simplement à imposer au gouvernement de se retirer;

- la question de confiance, initiative du gouvernement soit à l'occasion

d'une interpellation le gouvernement se sentant en difficulté au cours
du débat, il va éprouver le besoin de resserrer les rangs de ses
partisans autour de lui, il va essayer de ressouder sa majorité, et il
menace de démissionner ce qui est une forme de pression exécercée à
par le gouvernement à l'égard de l'Assemblée en lui faisant craindre
les aléas de l'ouverture d'une crise ministérielle; soit sur un texte, le
gouvernement estime qu'il a absolument besoin du vote d'un texte et il
pose la question de confiance sur ce texte, il rappelle que si le texte
n'est pas voter il en tirera les conclusions et il menace alors de
démissionner.

Sous la IIIème République, il n'y a aucune formalité coercitive, alors

que dans le droit actuel et déjà sous la IVème République il y a des
formalités autour de la question de confiance. Le Président du Conseil
utilise cette question quand il le veut et même les ministres sont
amenés à poser cette question.

§3 Les déformations du régime parlementaire.

A. Déformation des institutions.

- Absence de parlementarisme équilibré.

Dès ses débuts, le régime de la IIIème s'était trouvé très
profondément, déformé par rapport à la volonté initiale des
constituants par la crise du 16 mai; son résultat est que dès 1880 on
se trouve dans un système de parlementarisme déséquilibré. Système
qui va aller jusqu'au point du régime que l'on appelle le "régime
d'assemblées", c'est un système dans lequel le gouvernement n'est
plus qu'une sorte de commission chargée d'exécuter les décisions
prises par le Parlement non pas en matière législative mais en tant
qu'autorité de gouvernement, c'est l'Assemblée qui vient accumuler la
fonction législative et la fonction exécutive. Le Parlement se fait donc
gouvernant, les ministres n'étant plus que des pions chargés
d'exécuter les décisions gouvernementales.

On aura le sommet de cette pratique à la charnière des XIXème et

XXème siècles sous le gouvernement Combes avec le système de la
délégation des gauches : les représentants des 4 partis de gauche qui
formait le comité gouvernemental du moment, comité présidé par Jean
Jaurès, laquelle commission officieuse prenait les décisions
importantes, les répercutait au gouvernement qui se contentait de les
mettre à exécution.

Quoiqu'il arrive, le parlementarisme est déséquilibré par l'absence

d'égalité entre les pouvoirs, très tôt s'impose que le Président de la
République n'est pas un organe vital du régime, que c'est une sorte de
branche morte et donc il ne peut pas y avoir d'équilibre, équilibre qui
est impossible puisque ce Président de la République n'a aucune
autonomie lui-même à l'égard du Parlement puisque c'est celui-ci que
le désigne.

Dans les régimes parlementaires voisins le déséquilibre ne s'est pas

marqué parce que ce sont tous des régimes monarchiques dans
lesquels ce que le Roi ou la Reine sont en train de perdre c'est son
gouvernement qui le récupère et l'équilibre général entre exécutif et
législatif reste le même.

Le problème dans la France de la IIIème République est que ce que le

Président de la République a perdu avec les conséquences du 16 mai
ce n'est pas le gouvernement qui l'a récupéré, c'est le Parlement et
ceci est particulièrement vrai en ce qui concerne l'abrogation ou
l'abolition coutumière du droit de dissolution, dans les autres régimes
parlementaires il était acquis que ce n'est plus le Roi qui décide de
dissoudre le Parlement, mais le gouvernement au nom du Roi, lequel
gouvernement est une autorité indépendante qui ne doit rien au
Parlement.

En France le gouvernement n'a pas hérité des pouvoirs présidentiels

et il s'ensuit qu'il n'y a plus du tout de droit de dissolution. De plus il
fallait aussi l'accord du Sénat, or à partir de 1880 les majorités dans les
2 chambres vont être les mêmes donc il n'est pas possible d'avoir
l'autorisation du Sénat pour dissoudre l'autre chambre.
 De plus, la prolifération des groupes politiques participe aussi à ce
parlementarisme déséquilibré. Jamais en France on n'arrivera à une
simplification du jeu politique. La situation ne va faire que se
compliquer : les groupes politiques disposent d'une grande autonomie
et les parlementaires au sein des groupes favorables à un
parlementarisme extrêmement individualiste, il n'y a pas encore de
partis au sens moderne du terme, c'est-à-dire de structure qui se prête
une autorité interne à l'égard de leurs membres et tout cela va
conduire à une situation extrêmement anarchique.

Plus tard, vers la fin du régime, quand ces partis politiques modernes
vont naître, c'est un autre phénomène va se mettre en place à savoir
celui de la "particratie".

- Absence d'autorité efficace.

Les Chambres pouvaient bien empêcher les gouvernements de
gouverner, mais il est assez difficile à des chambres de gouverner
elles-mêmes. Or dans l'interprétation du parlementarisme qui avait fini
par prévaloir sous la IIIème République était revenue à cette
conception des débuts de la Révolution française selon laquelle le
gouvernement, l'exécutif est quelque chose de réactionnaire par
essence, quelque chose dont il faut se méfier; les chambres ont
toujours raison par nature, le gouvernement a toujours tort par nature.
Le rôle du gouvernement dans un régime parlementaire "normal",
c'est-à-dire selon le schéma britannique, est de diriger la Chambre, en
Angleterre un Premier Ministre doit diriger la Chambre, et en France
c'est le contraire qui se produisait : la majorité dictait un programme et
puisque le gouvernement n'avait pas l'initiative il n'avait pas non plus
l'autorité. La responsabilité politique est quelque chose qui doit
s'entendre dans deux sens : un sens négatif, c'est-à-dire que cette
responsabilité peut être sanctionnée et le gouvernement va
démissionner; mais c'est aussi un sens positif puisqu'on a la
responsabilité au sens noble du terme, c'est-à-dire qu'on a l'initiative,
on a le droit de conduire. Or dans le parlementarisme de la IIIème
République il n'y a que le sens négatif qui ait véritablement fonctionné
sur le long terme.

Les conséquences de tout cela c'est donc un gouvernement dépourvu

d'autorité face à une Assemblée très divisée politiquement, et la ronde
des ministères : on n'est jamais content du ministère et on est toujours
en train de supputer son remplacement. La transition ministérielle est
donc de plus en plus rapide avec une durée d'environ 1 an avant 1914
et de 6 mois ensuite.

Mais l'instabilité ministérielle ne voulait pas dire instabilité du corps

politique parce qu'on va retrouver toujours les mêmes ministres. On a
donc le plus souvent des gouvernements faibles, non seulement le plus
souvent structurellement mais aussi à raison de la personnalité de leur
dirigeant.

A la longue on va avoir une impuissance du Parlement à voter les lois,

ce qui est incontestable puisqu'il est privé de la direction d'un exécutif
stable, il va se trouver progressivement (à partir de 1919) dans
l'impossibilité d'accomplir convenablement sa fonction législative.

B. L'échec des tentatives de révision.

Des 1919 apparaissent des symptômes d'affaiblissement du

Parlement, et c'est à ce moment là que commence de s'agiter des
mouvements en faveur d'une révision de la Constitution allant dans le
sens d'une réforme de l'État, d'un renforcement de l'autorité.

Dès 1932, il y a des élections et le malaise devient général et le pays

aspire à la réforme constitutionnelle. En février 1934 l'émeute aurait
pu déboucher sur un coup d'État et on nomme à ce moment là un
Cabinet de conciliation présidé par un ancien Président de la
République, qui essaie d'obtenir une révision des lois constitutionnelles
de 1875 sur 4 points :
- la suppression de l'avis conforme du Sénat pour la dissolution;
- l'établissement d'une présidence du Conseil constitutionnalisée et qui
soit doté de moyens de son action;
- l'obligation pour les chambres de respecter un certain nombre de
règles de bon sens dans la procédure budgétaire;
- l'introduction d'un statut général de la fonction publique.
Ce projet ne sera même pas discuté, les ministres radicaux de gauche
vont démissionner du gouvernement et c'est le retrait du
gouvernement.

Le Parlement va se trouver, du fait de cette absence d'autorité

gouvernementale, éliminé des fonctions qu'il avait prétendues cumuler
en sa personne, il va cesser de jouer le premier rôle en tant qu'organe
du gouvernement, mais il cesse d'exercer son rôle légitime et
constitutionnel en tant que pouvoir législatif et il fait abandon de son
pouvoir constituant.

- L'éviction du parlement comme organe de gouvernement.

A partir des élections consécutives à la victoire de 1918, le Corps
électoral va jouer à travers une bipolarisation suffisante un rôle effectif
dans la nomination des gouvernants : on aura toujours des résultats
clairs, ce sera d'abord la Chambre bleu horizon et ensuite des
majorités de gauche.

Ainsi puisqu'il n'y a pas de dissolution possible, à 2 ans de la

prochaine échéance gouvernementale, les radicaux changent de camp
et c'est ainsi que la Chambre du Front Populaire va être celle qui en
1938 approuva les accords de Munich avec le gouvernement de
Daladier et finalement votera des pleins pouvoirs au maréchal Pétain
en 1940. C'est aspect apparemment positif du Corps électoral est en
réalité vidé de son sens par l'absence de droit de dissolution.

Par ailleurs les groupes de pression, les syndicats et les différents

groupes d'intérêt vont prendre une importance de plus en plus
considérable qui va enlever aux Chambres ces fonctions
gouvernementales qu'elles avaient eu l'habitude d'exercer entre 1880
et 1914. Le signe de cette élimination des Chambres comme organe de
décision sera la déclaration de la guerre en septembre 1939, bien sûr
qui était pleinement justifiée sur le plan international mais elle aurait
pu recevoir une autorisation préalable et formelle du Parlement or le
gouvernement du moment s'en est carrément dispensé.

- L'éviction du parlement comme organe législatif.

C'est donc la généralisation de ce système des décrets-lois qui avait
été inventé pendant et après la WWI sous la nécessité du fait de la
crise économique mondiale consécutive à la crise de 1929. Puisque les
Chambres ne peuvent pas connaître la direction d'un gouvernement
effectif, qui joue son rôle de diversion, les Chambres vont se trouver
dans l'impossibilité de jouer leur rôle constitutionnel normal et
légitime, c'est-à-dire leur rôle de pouvoir législatif.

Si les Chambres veulent conserver leur puissance politique il faut

qu'elles conservent ce pouvoir législatif puisque c'est au titre de
pouvoir législatif qu'elles se trouvent être le pouvoir le plus élevé dans
la hiérarchie des pouvoirs puis que la loi (expression de la volonté
générale) est la norme la plus élevée dans la hiérarchie des normes,
et c'est à ce titre d'organe qui exprime la volonté générale qui
explique que les Chambres s'étaient données le droit d'imposer leur
volonté au gouvernement.

Or à partir de 1934, le recours aux décrets-lois qui étaient considéré

comme un pis-aller nécessité par les circonstances extérieures tant
pendant la guerre qu'en 1929 va devenir systématique. Le décret-loi
devient la pratique la plus courante après les événements de février
1934. Tous les ans, sauf en 1936 qui est la victoire du Front Populaire,
on revient aux décrets-lois. Il n'y avait pas de révision de la
Constitution, mais pas une pratique des décrets-lois devenue
systématique, on instaurait à un autre régime.

- L'éviction du parlement comme organe constituant.

La chose va s'accomplir en étendant la même technique d'habilitation
de l'exécutif : le décret-loi va terminer le cycle des décrets lois
législatifs; en juillet 1940, l'Assemblée National se réunit et vote une
loi constitutionnelle d'habilitation à l'égard du gouvernement, et elle
vote, à une majorité massive de 587 voix contre 80, la remise du
pouvoir constituant au maréchal Pétain, ce qui est un semblant de
réforme de la République alors qu'en réalité elle disparaissait.

§4 Le pouvoir constituant du maréchal Pétain.

L'Assemblée Nationale a délégué le pouvoir constituant à un homme,

le Maréchal Pétain : l'Assemblée donnait "tous pouvoirs au
gouvernement de la République sous l'autorité et la signature du
Maréchal Pétain à l'effet de promulguer par un ou plusieurs actes une
nouvelle constitution de l'État français qui devrait garantir les droits du
Travail, de la Famille et de la Patrie".

Cette délégation présente un triple caractère, il s'agit d'une

délégation personnelle, le pouvoir constituant n'est pas délégué au
gouvernement, il est délégué au Maréchal Pétain, sous son autorité et
sa signature; dès lors qu'elle est personnelle cette délégation est
intransmissible : aucune autre autorité, aucune autre signature n'est
prévue dans l'hypothèse où celle qui est désignée viendrait à faire
défaut. Et enfin il s'agit d'une délégation illimitée dans le temps, donc
il y a là dans cet acte une sorte d'extension au pouvoir constituant de
la technique du décret-loi, même s'il était prévu que les actes pris par
le Maréchal ne s'appliquaient qu'après une large consultation
populaire. Malgré l'étendue de cette délégation, le pouvoir constituant
restait un pouvoir constituant dérivé, ici il ne s'agit pas d'abolir les
institutions de 1875 mais simplement de les modifier, même si cette
modification peut apparaître virtuellement déjà assez radicale. Mais
dès après la réception de cette délégation, le Maréchal Pétain va agir
tout comme s'il était un pouvoir constituant originaire, et il va cesser
de se réclamer de la légitimité de la République démo qui lui avait
confié le pouvoir constituant. Le maréchal Pétain va donc exercer un
pouvoir constituant qu'il n'a pas reçu et il ne va pas utiliser le pouvoir
constituant qui lui avait été confié. Il va en résulter la prise d'une série
d'actes constitutionnels qui seront appliqués sans aucune ratification
et qui vont créer un regime autoritaire qui prendra le nom d'État
Français.

Une question se pose : est-ce que l'Assemblée Nationale pouvait

transférer au Maréchal Pétain le pouvoir constituant? On a contesté la
régularité constitutionnelle de la transmission du pouvoir constituant
par l'Assemblée Nationale en faisant valoir la règle selon laquelle une
autorité ne peut pas déléguer à une autre les compétences qu'elle
tient de la Constitution. L'Assemblée, dans la Constitution de 1875
était la seule à pouvoir modifier la Constitution, elle ne pouvait donc
pas donner au gouvernement le pouvoir d'agir à sa place. De même le
Parlement ne pouvait pas voter les lois d'habilitation autorisant le
gouvernement à modifier les lois existantes par des décrets.

Cette contestation est une des conséquences nécessaires de la

suprématie de la Constitution sur les autres normes. Mais il y a
néanmoins un problème particulier qui se pose : est-ce que le pouvoir
constituant qui est le pouvoir souverain est lié par ses propres règles?
Sous la monarchie, l'absolutisme est une possibilité permanente et
intégrale de dérogation au Droit existant; or ce sont des pouvoirs
illimités. Il faut bien qu'il y ait un pouvoir souverain et dans une
Constitution moderne, c'est le pouvoir constituant qui peut être
considéré comme souverain.

Dès lors que le pouvoir constituant remettait ce même pouvoir

constituant au gouvernement, cela revenait à faire d'abord une
modification implicite des règles de révision de la Constitution en
autorisant ensuite le gouvernement à réviser cette même constitution
à la place de l'autorité prévue initialement : l'Assemblée Nationale.
L'assemblée nationale pouvait réformer les règles relatives à la
transmission de l'exercice du pouvoir constituant. Si l'on prétend le
contraire c'est que l'on admet une distinction entre un pouvoir de
révision qui serait limité parce qu'il est l'œuvre du pouvoir constituant
dérivé et un pouvoir constituant qui seul serait un pouvoir souverain
parce qu'il serait le pouvoir constituant originaire. Il y aurait alors
l'impossibilité, dans des circonstances normales, de modifier la
Constitution de façon profonde.

Or ce problème lié au processus de 1940 a connu des suites, en effet

c'est une procédure assez analogue qui a été reprise en juin 1958 pour
confier au gouvernement du Général de Gaulle (qui était alors
Président du Conseil) le soin de préparer une Constitution qui serait
ensuite soumise au référendum. Mais dans le cadre de 1958 il y a eu
une étape de plus, laquelle est assez fondamentale puisque le dernier
Parlement de la IVème République a, lui, d'abord modifier l'article 96
de la Constitution qui contenait les règles relatives à la révision et a
ensuite confié le pouvoir constituant au gouvernement du général de
Gaulle en le soumettant au respect de 5 principes contenus dans la loi
constitutionnelle du 3 juin 1958.

De plus, la situation en 1958 était très différente de celle due à

l'invasion de 1940, mais il y a eu une procédure tout de même assez
analogue : en 1958 il n'y a pas eu vraiment de délégation du pouvoir
constituant mais le fait de confier au gouvernement les lieux et place
dus au parlement, constitue une similitude avec la situation de 1940.
Titre 5 : 1940-1946 : Les gouvernements provisoires.

Section 1 : La question du maintien de la Constitution de 1875.

Le processus boiteux de transmission des pouvoirs constituants en

1940 pose la question de la survie éventuelle de la Constitution de la
IIIème République une fois la libération du territoire.

Mauriac a dit : "la pire erreur de la IVème République tient dans cette
faute contre la logique : nier que Vichy ait été le gouvernement de la
France et considérer pourtant la Constitution de 1875 comme étant
tombée" et il croit pouvoir avancer que le général de Gaulle inclinait à
maintenir en vigueur les lois constitutionnelles de 1875.

Effectivement à la libération il aurait été possible de reprendre la

Constitution de 1875. Le gouvernement de l'époque, présidé par le
Général de Gaulle, ne l'a pas fait et les citoyens lui ont donné raison
lors du référendum du 21 octobre 1945 car le pays, ou du moins le
pays virtuel tant qu'il était encore occupé, se trouvait voué au régime
du provisoire, et il y avait eu 2 gouvernements provisoires qui s'étaient
succédés.

Section 2 : Les gouvernements provisoires.

- Le premier gouvernement provisoire.

Il avait eu comme acte essentiel l'ordonnance du 21 avril 1944 prise à
Alger et qui portait organisation des futurs pouvoirs publics après la
libération et qui disait ceci : "Le peuple français délibérera
souverainement de ses futures instituions , à cet effet une Assemblée
Nationale Constituante sera convoquée dès que les circonstances
permettront de procéder à des élections régulières".

Sans doute cet acte avait une valeur relative, il était lui-même pris
dans des circonstances assez particulières et offraient toutes les
caractéristiques d'un pouvoir constituant nouveau issu d'un
événement lié à la résistance au gouvernement légal qui à ce moment-
là était celui du Maréchal Pétain, le régime de Vichy. Donc il y avait
déjà eu, de la part des autorités provisoires sous la présidence du
général de Gaulle, quelque chose comme une préemption en faveur
d'un nouveau régime, quelque chose comme l'idée que les lois
constitutionnelles de 1875 devraient être abandonnées, il y aurait lieu,
dès que le territoire serait libéré, de commencer quelque chose de
complètement nouveau en convoquant une assemblée constituante.
- Le régime provisoire de la loi constitutionnelle du 2 novembre 1945.
Ceci va être organisé par le deuxième gouvernement provisoire qui
va élaborer un texte intitulé Loi constitutionnelle du 2 novembre 1945.
Cette loi est issue de la volonté du deuxième gouvernement provisoire
de remettre à plat les institutions en évitant la remise en vigueur du
système de la IIIème République. En effet le référendum promis par
l'acte de 1944 va avoir lieu le 21 octobre 1945 et il demande aux
citoyens de répondre à 2 questions :
1ère question : "Voulez-vous que l'assemblée élue à ce jour soit
constituante"?
2nde question : "Approuvez-vous que les pouvoirs publics soient,
jusqu'à la mise en vigueur de la nouvelle constitution, organisés
conformément aux dispositions du projet de loi ci-joint"? Et suivait
donc le texte d'une mini-constitution, une constitution provisoire.

1ère question : si les citoyens répondaient "oui", cela signifiait que du

même coup les lois constitutionnelles de 1875 tombaient à la trappe.
Si le "non" l'emportait, alors il était prévu que l'Assemblée élue ce 21
octobre 1945 se serait, comme l'assemblée élue en 1871 l'avait fait,
séparée en deux pour former les 2 chambres correspondant aux
institutions de 1875. Oui à 96%.

2nde question : le Parti Communiste, qui à ce moment-là est le

premier parti en France (26% du corps électoral), invoque la tradition
révolutionnaire française et voudrait que les pouvoirs de l'Assemblée
Constituante soient illimités comme l'avaient été ceux des assemblées
révolutionnaires et en particulier de la Convention, en revanche les
autres forces politiques qui craignent la puissance et l'influence du
Parti Communiste veulent une victoire du "oui" à la 2ème question. La
victoire du "oui" signifie que l'assemblée constituante ne sera pas une
assemblée souveraine ce qui signifie que d'une part elle ne peut pas
exercer le pouvoir elle-même, ce pouvoir sera exercé conformément
au texte du 2 novembre 1945 et ce pouvoir constituant va être limité
sur deux points :
- il va être limité dans le temps l'article 6 de la Loi constitutionnelle
provisoire du 2 novembre déclare que les pouvoirs de l'assemblée
expireront le jour de la mise en application de la nouvelle constitution,
mais aussi ces pouvoirs expireront au plus tard 7 mois après la
première réunion de l'Assemblée. Ce délai est court et s'il n'y a rien,
une nouvelle assemblée sera élue;
- au terme de l'article 3, le texte adopté par l'assemblée doit être
soumis à l'approbation du corps électoral pour devenir vraiment la
Constitution.

Contenue de ce texte :
Texte conçu par l'entourage du Général de Gaulle lui-même mais aussi
avec l'appui des forces politiques modérées (excluant le Parti
Communiste), et qui a été essentiellement conçu pour paralyser
l'intention des forces d'extrême gauche de jouer du caractère
souverain traditionnel des assemblées constituante en France pour
favoriser une prise du pouvoir par la force comme c'était en train de se
produire en Europe de l'Est au même moment.

La Loi approuvée par le référendum du 21 octobre, et qui porte donc

le nom de Loi du 2 novembre, distingue contrairement à la tradition
révolutionnaire entre une assemblée et un gouvernement qui dispose
donc d'une autonomie constitutionnelle propre puisqu'il ne dépend pas
de l'assemblée (588 députés élus au véritable SU puisqu'une
ordonnance du gouvernement en date du 17 août avait accordé le
droit de vote aux femmes) et les élections auront lieu à la
représentation proportionnelle, là encore il s'agit du résultat d'une
crainte du général De Gaulle et des partis modérés qu'un scrutin
majoritaire ne permette d'amener une quasi majorité de communistes
à l'assemblée.

Les pouvoirs de cette assemblée sont non seulement plus étroits que
ceux des traditionnelles assemblées constituantes françaises du
XIXème siècle, mais ils apparaissent même comme étant plus limités
que les pouvoirs du Parlement souverain du régime de 1875 (donc du
Parlement de la IIIème République). Bien sûr, cette assemblée exerce
le pouvoir législatif mais il est donné au gouvernement une sorte de
droit de veto allégé qui lui permet de refuser un texte dans un premier
temps et pour que ce texte législatif devienne loi l'assemblée doit le
revoter une seconde fois à la majorité absolue de ses membres. Le
gouvernement avait un droit de veto suspensif.

Par ailleurs on veut donner à ce même gouvernement une certaine

stabilité : le président du gouvernement provisoire est élu par
l'assemblée, mais il désigne ensuite ses ministres, et puis par la suite il
est assuré d'une stabilité dans la mesure où l'assemblée ne peut le
révoquer qu'à la suite d'une motion de censure adoptée également à
la majorité absolue des membres de celle-ci.

D'autre part la Constitution semble exclure, sinon l'usage, du moins

les conséquences habituelles de la question de confiance puisque dans
le cas où le gouvernement pose la question de confiance sur un texte,
si l'assemblée refuse il n'est pas tenu de démissionner, certains disent
qu'il ne lui ai presque pas permis de démissionner, ce qui est une arme
à double tranchant car on ne lui donne pas sa totale autonomie. C'est
pourquoi aussi le Général de Gaulle ne va pas tenir compte de ces
règles qui apparaissent comme étant la première manifestation de ce
phénomène du parlementarisme rationnalisé.
 Le Général de Gaulle engagera sa responsabilité en dehors des
formes prévues. Il y a à cet égard un incident significatif : le 31
décembre 45, de Gaulle se trouve opposé à André Philippe (un des
leaders de la SFIO), ce député défend un amendement tendant à la
réduction des dépenses militaires. Et de Gaulle va affirmer que si cet
amendement est adopté il démissionnera, il "pose la question de
confiance", et le député socialiste, en s'appuyant sur les termes de la
loi constitutionnelle disant que le refus de crédit n'emporte pas la
démission du gouvernement, lui répond en invoquant la logique du
régime de confusion des pouvoirs et en refusant donc au chef du
gouvernement le droit même de poser la question de confiance; à quoi
de Gaulle va répondre "Vous êtes tout à fait en droit de vouloir une
diminution des crédits militaires, mais moi je suis en droit de penser
dans mes fonctions de chef du gouvernement que cette diminution
serait préjudiciable aux intérêts de l'État et du pays; j'ai donc le devoir
de vous dire que si vous, assemblée souveraine, votez cette
diminution, moi, président du gouvernement provisoire, je ne
conserverai pas mes fonctions".

- Le projet de constitution du 19 avril 1946.

En effet la première assemblée constituante élue de 21 Octobre 1945
adopte un projet de constitution dans sa séance du 19 avril 1946 (le
délai de 7 mois était bien respecté) et ce texte sera voté par 309 voix
contre 249, et soumis au référendum du 5 mai 1946 qui va rejeter le
projet voté par l'assemblée.

Ce texte, bien que rejeté a servi de point de départ aux travaux de la

2ème assemblée constituante. Les membres de la 1ère assemblée
vont être en fait très largement reconduis dans la 2ème assemblée
donc le corps électoral ne va pas être très cohérent. La Constitution de
la IVème République du 27 octobre 1946 n'est qu'une révision de celle
du 19 avril 1946.

Il y a néanmoins un certain nombre d'originalités : tout d'abord ce

projet contient une déclaration des droits de l'homme et du citoyen, il
y a pendant cette période de la libération un certain revival
révolutionnaire assez sévère, en particulier du fait de la majorité
relative que détenait le Parti Communiste dans les deux assemblées
constituantes successives mais aussi du fait que la culture
constitutionnelle est essentiellement liée à la tradition de la Révolution
Française via la pratique du régime de la IIIème République. Donc il va
y avoir une DDHC qui affirme son adoption à la doctrine de la
Révolution Française mais qui va tenter une conciliation entre les
principes libéraux et individualistes de la déclaration de 1789 avec
l'idéologie dominante du moment qui est le socialisme et
l'interventionnisme étatique. Mais enfin cette déclaration prend en
compte pour la première fois en France les exigences, non plus
seulement d'une démocratie politique mais d'une démocratie sociale.
Du coup il va y avoir l'affirmation d'un certain nombre de droits qui
jusqu'alors n'étaient pas mentionnés dans les textes constitutionnels,
et qu'on appellera les "droits de la deuxième génération" (droit au
développement intellectuel, droit à la protection de la santé, droit aux
loisirs, droit à l'assistance, …). Mais cette déclaration ne sera pas
reprise en 1946.

Dans le système du projet d'avril 1946, la fonction législative devait

appartenir à une assemblée unique appelée classiquement Assemblée
Nationale, élue pour 5 ans au SU complet; donc on revient au principe
typiquement révolutionnaire du monocamérisme.

La Constitution insiste fortement sur le fait que l'assemblée, seule,

exerce la souveraineté nationale et que seule elle a le droit de légiférer
: article 66 du projet qui contient une réaction très claire à l'encontre
de la pratique des décrets-lois de la IIIème République, à l'encontre du
système de l'habilitation législative, cette habitude de faire modifier la
loi par le gouvernement sur habilitation parlementaire. Le pouvoir
exécutif comprend en apparence deux organes : un Président de la
République et un Conseil des Ministres, mais le Président de la
République, qui s'inscrit dans la continuité de cette institution sous la
IIIème République puisqu'il est élu pour 7 ans par l'Assemblée
Nationale, est dépourvu de toute attribution et en particulier de celle
de proposer un candidat Président du Conseil. Il ne peut que
transmettre, après avoir conféré avec les leaders des partis politiques,
une liste de candidats au Président de l'Assemblée Nationale; il sert
simplement de transmetteur mais il n'a aucune initiative à jouer dans
le processus de formation du gouvernement.

L'institution principale est le Conseil des Ministres, il y a dans le texte

la consécration constitutionnelle de l'institution du Président du Conseil
qui doit être élu au début de chaque législature par l'assemblée. Après
cette élection du Président du Conseil, il choisit des ministres qui sont
nommés par le Président de la République et une fois ce
gouvernement formé, il doit soumettre "la validation de sa structure",
de sa composition et donc de son programme à l'assemblée qui va lui
accorder ou lui refuser sa confiance. Il y a donc la nécessité de 2
scrutins : il faut d'abord élire un Président du Conseil, et ensuite celui-
ci forme son gouvernement avant de procéder à la validation de la
composition du gouvernement et de son programme par l'assemblée
nationale. Il y a donc deux risques majeurs dans la formation du
gouvernement puisque, bien entendu si un Président du Conseil est élu
et qu'il constitue un gouvernement qui ne va pas plaire à la majorité
de l'assemblée, celle-ci n'hésiterait pas à refuser la validation de la
composition du nouveau ministère et il faut tout reprendre à zéro.
C'est donc bien un système ultra moniste.
- Le régime : le parlementarisme ultra moniste.
La 2ème assemblée nous fait entrer dans un régime qui est la IVème
République, qui fonctionne entre la fin de l'année 1946 et la fin de
l'année 1958.
La Constitution de la IVème République porte la date du 26 octobre
1946, le projet avait été adopté par la 2e assemblée national
constituante le 19 septembre 1946, le projet avait été adopté par 440
voix contre 106, ce qui est une majorité nettement plus importante
que pour l'adoption du projet d'avril; et le 13 octobre 1946 ce projet
est adopté par référendum. Entre les deux referenda il y avait eu
plusieurs interventions du Général de Gaulle, marquées par le
"Discours de Bayeux" et le "Discours d'Epinal".

De Gaulle n'avait pas caché son hostilité quant à la méthode et du

contenu du projet qui était en discussion alors, devant l'assemblée
constituante. Ceci n'a pas comme effet un vote négatif, mais une
accentuation très forte du taux d'abstention. Ce qui veut dire que si
l'on raisonne sur le nombre des inscrits: 35% des inscrits ont accepté
la Constitution, 34% l'ont rejeté et donc 31% se sont abstenus. Cette
Constitution de 1946 ne connaitra qu'une seule révision en 1954,
laquelle concerne la modification des règles de formation du
gouvernement et se traduit par un retour aux pratiques de la IIIème
République, par un aménagement de l'exercice du droit de dissolution,
et enfin par renforcement du bicamérisme.

Titre 6 : La Quatrième République.

Section 1 : Les bases de la Constitution;

§1 Les caractères de la constitution de 1946.

C'est un texte qui se présente en deux parties : première partie un

préambule, seconde partie les articles constitutionnels proprement dit
(106 articles).

- Œuvre de compromis.
Il s'agit d'une œuvre de compromis, il y a donc une certaine
ressemblance avec les lois de 1875 sur ce point. Le projet du 19 avril
1946 ayant été rejeté clairement par le peuple, la 2ème constituante
va devoir essayer de mettre sur pied un projet susceptible de rallier
une majorité à la foi dans l'assemblée, mais aussi dans le pays. Cette
œuvre de compromis n'était pas simple parce que d'une part les
groupes politiques qui avaient voté le projet du 19 avril comptaient
dans la nouvelle assemblée 282 députés tandis que les groupes qui
s'étaient opposés au premier projet en comptaient 286, donc la
balance était très étroite et il fallait donc réunir sur un projet de
compromis suffisamment de forces pour aboutir à un résultat obtenu
par des transactions dans le cadre de la structure politique du
moment, et ce cadre partisan de l'époque est le tripartisme c'est-à-dire
cette partition entre 3 secteurs grossièrement égaux (1/3 PC, 1/3 SFIO
et 1/3 MRP).

- Caractère systématique.
Par ailleurs, bien qu'œuvre de compromis, la Constitution de 1946
n'est pas exempte d'esprit systématique, en 1875 il fallait tenir
ensemble deux morceaux de corde qui étaient très éloignés
(monarchistes et républicains); cette divergence a cessé d'exister dans
les assemblées constituantes de 1946 lesquelles sont beaucoup plus
imbues de l'esprit de l'époque qui est très nettement en faveur des
idées socialistes. Mais même en ce qui concerne les régimes politiques
à proprement dits, les rapports des pouvoirs publics vont être réglés
avec précision, de manière à ne pas donner de jeu à la coutume, au
développement d'une coutume constitutionnelle.

-Caractère démocratique.
Par ailleurs c'est une Constitution qui institue le régime politique dont
le caractère démocratique est le plus accentué dans l'ensemble de
l'histoire constitutionnelle française, mais elle reste fidèle à cette
tradition de la Révolution française qui énonce comme principe de
base la souveraineté nationale et exclut les formes, les procédures de
démocratie directe.

§2 Philosophie politique et sociale du régime.

- Préambule.
Il y a donc un préambule à la Constitution, comme dans les autres
constitutions. On n'a pas voulu faire de revival conventionnel, il n'y a
pas de DDHC mais seulement un préambule; les constituants ont
estimé qu'il était un peu vain et audacieux de prétendre égaliser avec
la déclaration de 1789.

Ce préambule qui est assez court n'en a pas moins une réelle
importance puisque dans sa substance il va reprendre les mêmes
idées de démocratie sociale que celles contenues dans la déclaration
du projet avorté de 1946, mais si le préambule a de l'importance c'est
qu'il fait partie du droit positif (du droit actuel), la seule chose que la
Constitution actuelle ait gardée de la IVème République est
précisément ce préambule, puisque la Constitution actuelle de 1958
est aussi dotée d'un préambule qui est encore plus court et qui renvoie
à des textes antérieurs comme le préambule de 1946 et la DDHC de
1789; le Conseil Constitutionnel a décidé en 1971 d'affirmer que
l'ensemble de ces textes font partie de ce qu'on appellera le "bloc de
constitutionnalité".

Le préambule confirme la teneur des droits et des libertés de 1789, il

y a une confirmation du patrimoine de la Révolution, il reste une
certain imprégnation de jus naturalisme dans ce texte de la libération
et on va adjoindre des droits qualifiés de rendus nécessaires par
l'évolution sociale et économique de notre temps (celui de la
libération); la démocratie sociale est renforcée par l'affirmation de
toute une série de principes qui ont une valeur essentiellement
programmatrice c'est-à-dire que comme la déclaration de 1789
s'adressait aux législateurs futurs, le préambule de 1946 s'adresse aux
législateurs de la Constitution de 1946 mais il ne l'oblige que sur un
plan moral, cette obligation ne saurait lier juridiquement le Parlement
puisque ce préambule est expressément exclu de la compétence du
Comité constitutionnel, qui était une espèce de commencement de
début modeste d'institution d'un contrôle de constitutionnalité.

La démocratie économique par ailleurs obtient pour la première fois

une consécration constitutionnelle avec notamment une
reconnaissance du droit syndical, du droit de grève, tandis que le droit
de propriété, présenté comme un droit absolu dans la philosophie de la
déclaration de 1789, n'est plus mentionné qu'implicitement à travers le
renvoi au texte de 1789 mais il est expressément limité par
l'affirmation de la légitimité constitutionnelle des nationalisations :
"Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les
caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit
devenir la propriété de la collectivité", et c'est à ce titre que toute une
série de grandes entreprises vont devenir la propriété et le monopole
de l'État. D'autre

- Le titre 1 sur la souveraineté.

Ce titre contient les principes sur lesquels se fonde la philosophie
politique du nouveau régime. La Constitution affirme évidemment son
attachement aux principes démocratiques, elle énonce que la France
est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale,
gouvernement du peuple pour le peuple et par le peuple (formule déjà
prononcée à Gettysburg par Lincoln), et la souveraineté nationale
appartient au peuple français, donc il y a pour la première une
tentative de conciliation totale, de synthèse totale entre deux
conceptions distinguées : les thèses de la souveraineté nationale et les
thèses de la souveraineté populaire; on affirme que l'on peut concilier
ces deux doctrines dominantes en une synthèse qui marie les
caractères de la souveraineté nationale et notamment l'exclusivité de
la représentation, seule l'Assemblée Nationale exprime la
souveraineté.

La Constitution reste fidèle à l'esprit de 1791 et complètement

contraire à l'esprit de 1793. Mais si cette souveraineté reste tellement
nationale autant qu'elle est représentative, il s'agit d'une souveraineté
qui appartient au peuple français, tous les citoyens majeurs des deux
sexes sont chargés d'élire leur représentants. Il y a une mise à l'écart,
de la part du système, de toute restriction à l'égard du suffrage.

Section 2 : L'organisation des pouvoirs publics.

La Constitution de 1946 qui se présentait comme une Constitution

extrêmement novatrice en réalité ne fait guère à certains égards que
codifier la pratique de la IIIème République après 1880 et donc il ne va
pas y avoir de modification de la façade, ou du moins de la façade
institutionnelle par rapport au régime précédent puisque nous avons
un parlement divisé en 2 assemblées et un exécutif divisé en deux
branches : un chef d'État et un gouvernement.

§1 Le parlement.

Il est composé de l'Assemblée Nationale et d'une deuxième chambre

que l'on appelle le Conseil de la République. On reste dans le cadre
d'un système bicamériste.

A. Le bicaméralisme.

Il est important de rappeler que le rejet par le peuple du projet de

constitution d'avril lors référendum le 7 mai 1946 avait principalement
pour raison la fait d'un parlement monocaméral à la demande des
membres communistes et dans une claire filiation avec la tradition de
la Révolution française qui avait toujours soutenu que la souveraineté,
étant indivisible ne peut donc être exprimée que par une seule
assemblée.

Au contraire, l'institution d'un Sénat avait été la condition en 1875

des monarchistes pour accepter le régime républicain, qui devait être
provisoire; pour la première fois on avait considéré comme
compatibles la république et le système de 2 chambres considéré
jusque là comme un attribut normaux de la monarchie parlementaire.
Excès de recours à la tradition mono camériste au début de l'année 46,
échec devant le corps électoral qui montre son attachement au
bicamérisme.

Le peuple ayant manifesté son attachement au bicaméralisme,

l'assemblée constituante ne peut que lui donner apparemment raison
mais les membres de l'Assemblée Constituante ne se sont pas
subitement convertis au bicamérisme, ils y sont toujours hostiles et
donc on ne va pas avoir un système de bicamérisme intégral dans
lequel les deux chambres auraient les mêmes pouvoirs.

On refuse à la deuxième assemblée le nom de Sénat, mais on lui

donne le nom de Conseil de la République pour prévenir ses membres
et l'opinion que ce n'est pas le Sénat de la IIIème République. Et les
arguments en faveur ou contre le bicamérisme vont être échangés :
les partisans vont évoquer en vain la nécessité de contrebalancer les
pouvoirs de la chambre basse qui prend le nom d'Assemblée nationale.
Il n'est pas question de donner à cette deuxième chambre le pouvoir
d'être une opposition radicale à l'égard de l'Assemblée nationale. Donc
la transaction sera : on accepte une deuxième chambre mais ce ne
sera qu'une chambre de réflexion. C'est exactement ce qu'était
devenue la Chambre des Lords britannique à l'issue de la réforme
menée dès avant 1914.

En ce qui concerne l'évolution de cette assemblée, elle lui est plutôt

favorable puisque la réforme de 1954 va donner un certain nombre de
prérogatives qui lui avaient été refusées en 1946 et qui vont pouvoir
lui être accordées à partir du moment où le partie communiste est mis
en dehors du jeu parlementaire normal : en 1947, les ministres
communistes sont chassés du pouvoir et le parti communiste entre
dans une période d'opposition; c'est une mise à l'écart de la partie la
plus à gauche de la représentation nationale, c'est-à-dire la partie la
plus hostile au bicamérisme et on trouve de moins en moins de raisons
de s'opposer au rôle de la deuxième chambre et la révision de 1954 va
entériner cette nouvelle attitude à l'égard du Conseil de la République,
il ne retrouvera pas le nom de Sénat mais on rend à ses membres le
titre de sénateurs.

B. L'Assemblée nationale.

Il y a une relative continuité par rapport à la IIIème République en ce

qui concerne l'effectif, qui comprend 627 sièges, et la durée de la
législature est allongée par rapport à celle de la IIIème République
c'est-à-dire qu'on conserve la législature de 4 ans (comme dans les
pays voisins, sauf GB qui a 5 ans) et en 1958 on s'alignera sur le
système britannique en optant pour une législature de 5 ans.

- Election
Le système n'est pas uniforme pour l'ensemble du territoire, là encore
par soucis de limiter l'influence du parti communiste, dans la région
parisienne on a ainsi un système proportionnel pour éviter que les
communistes qui y sont forts profitent du système majoritaire pour
rafler l'essentiel de la mise dans ces départements. Dans le reste c'est
un système mixte qui prévaut : système qui allie proportionnel et
majoritaire. Pour faire fonctionner ce mixage, il fallait un dispositif : les
"apparentements" qui étaient une source de magouilles.

- Attributions
L'Assemblée nationale se voit reconnaître l'essentiel du pouvoir dans
l'État car elle "seule vote la loi et elle ne peut déléguer ce droit" (Art
13). Cette expression est inexacte car on ne peut déléguer les
compétences constitutionnelles donc ceci est inutile, et ce membre de
phrase qui veut empêcher le retour aux décrets-lois de la IIIème
République ne veut rien dire car dans le cas où le parlement votait une
loi d'habilitation pour changer une loi existante, il ne déléguait pas le
droit de voter la loi, mais seulement la permission de prendre des
décrets modifiant la loi ce qui est différent puisqu'ils étaient soumis au
contrôle du juge administratif. On avait ainsi affirmé le rôle suréminent
de l'Assemblée nationale dans la Constitution de 1946, elle seule peut
voter les textes qui lui sont proposés que ce soit par les parlementaires
ou par le gouvernement.

Elle est la seule qui contrôle efficacement l'activité gouvernementale

puisque d'une par elle investit, c'est-à-dire élit, le chef réel de
l'exécutif (le président du conseil) et une fois que ce président est élu il
reste sous son contrôle. En matière de politique étrangère, les traités
les plus importants doivent être ratifiés par l'AN en forme de lois, et en
matière judiciaire il y a la haute cour de justice qui est élue en son sein
par l'AN (Art 58).

C. Le Conseil de la République.

Cette deuxième assemblée est donc moins nombreuse (règle

quasiment universelle selon laquelle la chambre haute réunit la moitié
du nombre de membre de la chambre basse), elle compte donc pas
moins de 250 membres et pas plus de 320 de membres.

- Election
On maintient le système de la IIIème République à savoir le système
du SUI par les collectivités locales (au nombre de 2 : les départements
et les communes).

- Attributions
Ces membres peuvent déposer des propositions de lois mais ils ne
peuvent pas les examiner, ils peuvent examiner pour avis des textes
d'initiative déjà adoptés en première lecture à l'AN. Le Conseil de la
République n'a aucune compétence pour le contrôle du gouvernement
ou du moins pour celui qui aboutit aux sanctions. A l'écart du jeu du
parlementarisme rationalisé.

Au départ les fonctions du Conseil de la République sont

extrêmement modestes, mais la révision du 7 décembre 1954, qui
intervient à 3 ans de l'issue fatale, restitue au Conseil de la République
la plénitude de l'initiative législative, c'est-à-dire que quand ses
membres déposent un projet de texte, il peut délibérer sur ces
propositions, le gouvernement peut déposer ses projets sur le bureau
du Conseil de la République aussi bien que sur celui de l'AN; et donc
c'est le rétablissement d'une "navette parlementaire". Il peut y avoir
l'aller-retour du texte entre les 2 assemblées. Le Conseil de la
République participe donc de nouveau à partir de 1954 à l'exercice de
la fonction législative.

Mais il reste une assemblée subordonnée et cela se traduit pour tout

ce qui concerne sa réunion puisque les sessions, les vacances du
Conseil dépendent de l'AN et non du bureau du Conseil lui-même.

D. Le comité constitutionnel.

La Constitution a voulu organiser pseudo contrôle de

constitutionnalité sur un mode purement procédural. Pour éviter de
présenter ce contrôle comme un obstacle possible à l'expression de la
volonté générale, ce comité est seulement chargé de voir si les lois
votées ne supposent pas une révision de la Constitution. Le constituant
se rattachait ainsi exclusivement à la justification procédurale du
contrôle et non pas à un contrôle du fond comme il commençait d'en
exister en Italie et en Allemagne.

De plus il est précisé que la confrontation de la loi ne peut être faite

qu'à l'égard des articles organiques de la Constitution mais pas du
préambule; or les droits et libertés sot consacrés par le préambule. Le
Comité pouvait au mieux garantir le respect des procédures
constitutionnelles et non pas des droits fondamentaux.

§2 L'exécutif.

Deux branches : un chef de l'État, le Président de la République, et un

gouvernement.

A. Le Président de la République.

On est dans la continuité la plus parfaite de la codification coutumière

du rôle du président à partir de la "Constitution Grévy".

- Election
 Le mandat est toujours de 7 ans. Le Président de la République est
élu par la réunion des deux assemblées (alors avec des pouvoirs
égaux). La réunion des deux chambres est le Congrès (comme aux
Etats-Unis. Il doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés.
Mais il n'est rééligible qu'une fois (Art 29), il y a une limitation instituée
par rapport à la IIIème République.

- Attributions
Il s'agit d'une pure et simple codification de la pratique
constitutionnelle de la IIIème République à partir de 1880 c'est-à-dire
après la fin du dualisme parlementaire : le Président préside le Conseil
des Ministres mais pour le reste le caractère nominal de ses
attributions est souligné par des changements de rédaction
significatifs; par exemple le président de la IIIème République est le
Chef des Armées, en 1946 on dit que le Président de la République
prend le titre de Chef des Armées. Le Président de la République
promulgue les lois mais il ne peut pas faire autrement, il communique
avec le parlement par des messages soumis au contreseing
ministériel, sauf en cas de démission.

Il peut demander une deuxième délibération sur un projet de loi, c'est

un pouvoir qui ne peut être exercé que moyennant contreseing mais
qui a suscité un débat prolongé devant l'assemblée constituante, avec
une mauvaise foi évidente un certain nombre de membres de la
constituante hostiles à la fonction présidentielle ont voulu présenté ce
pouvoir comme un droit de veto partiel. L'inopportunité d'un texte peut
ne pas être toujours d'un point de vue politique et c'est pourquoi sous
le régime actuel où cette faculté n'a été exercée que rarement, cela a
pu se faire pour motif d'opportunité quand le texte était devenu sans
objet (c'est le cas pour l'organisation universelle à Paris, il n'y avait pas
de financement donc le Président de la République a demandé
deuxième délibération qui n'a pas eu lieu mais le texte a été
supprimé).

B. Le gouvernement.

Se compose d'un président du conseil et de ministres et secrétaires

d'Etat, mais l'institution la plus particulière est le président du conseil;
il ne change pas de celui de la IIIème République mais il n'est pas
seulement la constitutionnalisation de l'institution qui existait sans être
nommée. Le système de 1946 va beaucoup plus loin qu'une simple
institutionnalisation du Président du Conseil, elle met celui-ci dans une
situation très valorisée par rapport à la situation qui était la sienne
dans le régime précédent. Il cesse d'être nommé par le Président de la
République, cette marge de manœuvre lui est enlevée et il ne peut
choisir la personnalité qu'il souhaite en tant que chef du
gouvernement. Dans le système britannique, le monarque est obligé
de nommé le leader du parti majoritaire.

- L'investiture du président du Conseil et l'idée du pacte de législature

Dans la démarche du constituant de 1946, il y a une question qui est
toujours mise en évidence : l'instabilité ministérielle chronique du
régime précédent qui était devenue pathologique dans les dernières
années de la IIIème République. Les représentants des trois grands
partis qui dominent l'assemblée constituante (communistes, socialistes
et républicains populaires) condamnent l'instabilité ministérielle qui est
unanimement imputée à ses institutions mêmes. Parmi ces institutions,
c'est le Sénat de la IIIème République qui est mal vu car c'est devant
lui qu'ont été renversés les deux gouvernements successifs de Léon
Blum (gouvernements du Front Populaire).

Le rapport de la Commission de Constitution (celle de la deuxième

assemblée) met l'accent sur le fait qu'un Sénat tel que celui de la
IIIème République est source d'instabilité ministérielle car "le ministère
doit résoudre cette difficile équation qui consiste à trouver au sein de
deux assemblées majoritaires la confiance et l'appui nécessaires au
gouvernement du pays". Il y a ici prise en compte d'un facteur issu de
la dernière IIIème République : au départ, le Sénat était conçu comme
devant toujours conservateur et donc toujours en opposition à la
chambre des députés dans le cas où celle-ci serait progressiste ce qui
semblait être l'orientation générale de ces années où subsistent
encore quelques éléments de la lutte entre monarchistes et
républicains.

A partir de la révision de 1884, le recrutement des deux assemblées

se fait au sein de la même classe politique et de la même tendance de
sorte que les différences vont s'estomper et jusqu'en 1914 les deux
assemblées auront largement une sensibilité politique identique. Mais
après 1918, les différences vont réapparaître et en particulier, les trois
majorités de gauche qui seront pleinement dégagées des élections de
1928, 1932 et 1936 (celle du Front Populaire) vont se trouver en but à
une hostilité de plus en plus avouée de la part d'un Sénat qui lui reste
une assemblée qui revient à la logique du début du régime c'est-à-dire
à une logique plus conservatrice. C'est à ce moment là que l'on ressent
toutes les difficultés du bicamérisme égalitaire. Dans les autres pays
qui connaissaient le bicamérisme égalitaire comme en Italie ou en
Belgique le problème ne se posait pas de la même manière parce que
depuis longtemps le Sénat se trouvait élu directement et moyennant
un monde de scrutin quasi analogue à la chambre des députés et donc
on avait la même majorité.
 Dans ce type de Sénat égalitaire, il y a toujours une petite frange de
sénateurs élus différemment. En Belgique il y a des sénateurs qui sont
des membres de la famille royale et en Italie les anciens présidents de
la république et un petit nombre de personnalités sont sénateurs à vie.

Le constituant a voulu établir la fonction du chef de l'État, en dehors

des éléments politiques du régime : plus que l'État le Président sous la
IIIème République, il était le substitut symbolique du monarque
constitutionnel qui devait être à l'écart des partis. On a essayé de
mettre le Président plus à l'abri que ne l'était son prédécesseur, et on
voit une critique récurrente de la part des partis de gauche à l'égard
des institutions de la IIIème République en tant que, en théorie, le
Président de la République restait dans la possibilité de mettre en jeu
devant lui la responsabilité du gouvernement.

On a voulu faire en sorte que le Président de la IVème République

n'ait pas les armes du Président de la IIIème République. Il fallait éviter
qu'il puisse jouer un rôle trop personnel dans la formation du
gouvernement, et pour cela l'intention du constituant a clairement été
de fonder un lien direct que l'on va concevoir de nature quasi
contractuelle entre le Président du Conseil qui dirige le gouvernement
et la majorité de l'assemblée. Ainsi le constituant croyait donc avoir
réalisé une adaptation satisfaisante du modèle anglais avec
l'effacement du chef de l'État ainsi que de la deuxième chambre, c'est-
à-dire donc un régime parlementaire moniste fondé sur les rapports
exclusifs entre le gouvernement, particulièrement le chef de celui-ci, et
la majorité parlementaire. C'est la fonction dite du mécanisme
d'investiture qu'organise l'article 45 de la Constitution.

Sans doute, le Président de la République retrouve le pouvoir de

désigner un candidat à la présidence du conseil mais c'est en simple
"accoucheur" du parlement, l'homme choisi par le Président de la
République se présenter seul devant l'Assemblée qui doit dégager une
majorité qui doit être absolue (absences et abstentions non prises en
compte). Ce vote ne porte pas seulement sur l'homme mais sur le
programme et la politique du gouvernement que cette personnalité se
propose de constituer. La réglementation des rapports entre le chef
réel de l'exécutif (nominal est le Président de la République et réel est
le Président du Conseil) et l'assemblée est faite pour créer et ensuite
pour préserver une collaboration permanente, une sorte de relation
privilégiée qui ne peut être obtenue qu'au détriment des autres
institutions que sont la présidence de la République et la deuxième
chambre.

On se situe dans un cadre d'inspiration anglaise actuelle (de l'après-

guerre) et non pas celle de l'inspiration théoriquement britannique
avec un siècle de retard qui avait été celle de 1875. Le constituant de
la IVème République pense que le vote d'investiture de l'assemblée est
une sorte de contrat entre le chef de l'exécutif et de la majorité dont
on attendait qu'il soit un contrat de législature c'est-à-dire qu'il durerait
les 5 années de la durée d'une assemblée. Le constituant espérait ainsi
que la majorité parlementaire hésiterait à dénoncer ce contrat en
renversant le président du conseil auquel elle aurait déjà conférer sa
confiance à la majorité absolue.

De même le constituant pensait que l'investiture conférée au

Président du Conseil intuitu personae lui donnerait une autorité
spécifique au sein du gouvernement, un peu à l'image de l'autorité des
premiers ministres anglais, autorité dont on avait souvent dénoncé
l'absence sous la IIIème République.

En 1954, lors de la révision, on modifie les pouvoirs du Conseil de la

République et on change les dispositions de l'article 45 qui réglait la
formation du gouvernement. A ce moment le terme d'investiture
disparaît le nouvel article 45 dispose que le Président du Conseil qui
est désigné par le Président de la République doit faire connaitre
d'abord la composition de son équipe avant de demander la confiance
de l'AN.

Désormais il n'y avait plus de nécessité de majorité absolue, le vote

de confiance peut être acquis à la majorité ordinaire et donc c'est le
renoncement d'un vote de confiance à la majorité absolue et en faisant
cela il revenait à la pratique de la IIIème République après 1880. En
1954, il était déjà évident que le système de 1946 avait mal fonctionné
et les remèdes imaginés par le parlement seraient eux-mêmes
probablement insuffisants pour redresser la tendance.

L'espoir avait été de créer la stabilité sur la base d'une sorte de

pacte, mais pour que ce mécanisme fonctionne il aurait fallu avant la
désignation d'un candidat par un Président de la République, une
ébauche d'accord. Avec 1947, dans cette nouvelle conjoncture, la
rigidité de l'exigence d'une majorité absolue est raide, s'ajoutant aux
manœuvres parlementaires va rendre la formation des gouvernements
plus difficile en réalité que l'empirisme des pratiques du régime
précédent et cela sans pour autant remédier à l'instabilité
ministérielle.
La formation des gouvernements étant devenue compliquée, un
candidat peut obtenir la confiance à la faveur de l'investiture générale,
c'est-à-dire qu'on se rabat sur une personne qui manque de l'autorité
nécessaire pour être un chef de gouvernement à l'anglaise. Le
mécanisme d'investiture censé renforcer l'autorité du président du
conseil va aboutir à un retour de certaines pratiques de la IIIème
République, en particulier celle de choisir une personnalité dont
l'autorité personnelle faisait défaut.
 A bien des égards, le fonctionnement des institutions de la IVème
République se traduit par un retour aux pratiques de la IIIème
République. La tentative de rationalisation que constituait notamment
la procédure d'investiture n'a pas pu faire obstacle à cette dérive car
faute d'accord politique entre les groupes, le débat de confiance
s'ouvrait dans des conditions aléatoires, quant au vote, conditions qui
rappelaient celle de la IIIème République; l'élément le plus significatif
réside dans le faut que le scrutin constitutionnel d'investiture ne
mettait pas fin au débat postérieur à la nomination des ministres
mêmes, donc il y a eu deux débats : un sur le président du conseil qui
était investi et puis un sur la composition du ministère, lequel débat
échappait aux règles de rationalisation.

On avait supprimé, dans le projet d'avril 46, l'exigence du vote sur la

composition du gouvernement. En 1946, Ramadier accepte les
interpellations par le gouvernement alors que ceci n'est pas
constitutionnel. Ce système d'investiture n'a pas fonctionné dans le
sens d'une stabilisation du pouvoir exécutif face aux droits de l'AN.

- Les ministres
L'institution d'un président du conseil nouveau, et la Constitution dit
que les ministres sont collectivement responsables devant l'assemblée
de la politique générale et individuellement de leurs actes personnels.
Ils sont choisis par le président du conseil et nommés ensuite par le
Président de la République. Ils ne doivent pas être obligatoirement des
parlementaires, ils ont accès aux deux chambres et aux commissions,
ils doivent être entendus quand ils le demandent.

Le gouvernement dans son ensemble contient des membres qui ont

des titres différents : il y a des ministres au sens plein du terme, il y a
des ministres "sans portefeuille" qui sont donc des conseillers
politiques du gouvernement, il y a des sous-ministres leur situation
floue puisque selon les gouvernements ils assistent ou non aux Conseil
des Ministres.

Le constituant a voulu affirmer plus que ne le faisait la Constitution

de 1875 le principe de l'unité juridique du Cabinet avec l'affirmation du
principe de la solidarité ministérielle. Mais la nécessité de recourir à
des gouvernements de coalition a rendu cette unité du cabinet plus
difficile à réaliser car ceci dépendait de l'autorité du président du
conseil.

Section 3 : Le fonctionnement des pouvoirs publics.

§1 L'exercice de la fonction normative.

 L'existence de l'article 13 de la Constitution qui affirme que seule l'AN
vote la loi et qu'elle ne peut déléguer ce droit, article qui avait pour
objectif d'empêcher le retour à la pratique des décrets-lois de la IIIème
République. Or, comme on se trouvait dans une perpétuation des
données de la IIIème République : absence de majorité parlementaire
et absence de gouvernement susceptible de faire aboutir rapidement
des textes législatifs, on s'est retrouvé dans la même nécessité de
prendre les textes nécessaires dans l'urgence au moyen de textes
réglementaires.

Il y a eu deux tentatives de contourner l'interdiction de l'article 13 :

une première avec la loi du 17 août 1948 qui s'est ingéniée à inventer
un mécanisme différent de celui des décrets-lois de la IIIème
République sans véritable grand changement et à coup de
justifications juridiques peu convaincantes. En 1954, après un avis
particulièrement obscur du CE qui n'a pas osé se prononcer clairement
sur la correction constitutionnelle de la loi précédente, il y a eu deux
lois : 11 juillet 1953 et 14 août 1954 qui ont restauré en grande partie
la procédure des décrets-lois de la IIIème République bien que le CE
l'ait déclarée comme ne pouvant être suivie.

C'est ce mécanisme qui a été constitutionnalisé dans la Constitution

de 1958, à l'article 38, méthode qui est appliquée dans tous les
gouvernements; c'est le système des ordonnances qui permet au
gouvernement de modifier les lois existantes sans passer par le
parlement.

§2 Les rapports entre le parlement et l'exécutif : le

parlementarisme rationalisé.

- Mise en jeu de la responsabilité gouvernementale

Il faut ici parler du parlementarisme rationalisé. C'est tenter de
traduire par des règles juridiques écrites et des mécanismes formels
qui sont contraignants les modes du fonctionnement du régime
parlementaire et les aménager dans une perspective que l'on veut
rationnelle.

En droit comparé on peut envisager trois systèmes qui sont apparus à

peu près en même temps dans les grands pays d'Europe après la
guerre : dans la Constitution française de 1946, italienne de 1947 et
allemande de 1949. Le système de la Constitution italienne consiste à
exiger pour que le gouvernement soit renversé un vote exprès de
défiance (Art 94 de la Constitution de 1947); le système français
consiste principalement à exiger une majorité qualifiée dite absolue
pour les motions qui mettent en jeu la responsabilité du gouvernement
(Art 49 et 50 de la IVème République); et enfin le système allemand
dont l'article 67 organise la motion de censure constructive qui exige
pour renverser le chancelier en fonction qu'on lui élise par le même
vote un successeur, on ne peut renverser le chancelier qu'à la majorité
absolue et ceci implique l'élection d'un nouveau chancelier, donc
l'opposition doit s'unir auparavant et établir un projet politique soutenu
par une majorité également de rechange.

Dans le système français de 1946, la rationalisation du

parlementarisme entendait suppléer aux structures et aux habitudes
britanniques par des mécanismes qui avaient une double fonction :
tout d'abord essayer de permettre à la France de connaître des
élections significatives et de créer une tradition qui renforcerait l'action
de ces mécanismes et qui peut être un jour permettrait de s'en passer.
Le constituant de la IVème République a voulu innover par rapport à la
tradition de la IIIème République en élaborant une réglementation
formelle et supposée contraignante de la mise en jeu de la
responsabilité gouvernementale.

D'après la Constitution cette mise en jeu ne peut résulter que de

deux procédures : la motion de censure, initiative parlementaire (Art
49), et la question de confiance, initiative gouvernementale (Art 50).
Le gouvernement n'est obligé de démissionner que si la majorité
absolue de l'assemblée vote pour la censure ou si le refus de la
question de confiance a été voté à la majorité absolue. Dans les faits
seule la procédure de la question de confiance a fonctionné.

La décision de recourir à la question de confiance supposait une

délibération préalable du Conseil des Ministres. Le constituant voulait
éviter qu'un gouvernement puisse être renversé à l'insu du président
du conseil comme c'était le cas en 1924 et en 1930 lors de débats
budgétaires; et ainsi tout le monde est informé qu'à la prochaine
assemblée la question de confiance va être posée. Un délai de
réflexion est institué, il est d'un jour franc.

L'élément principal réside dans l'exigence d'une majorité qualifiée

pour obtenir le rejet de la confiance. Toujours dans cette idée de pacte,
de contrat de législature, la dénonciation par l'assemblée du contrat
qui la lie au gouvernement ne peut intervenir que par le vote d'une
même majorité, la majorité qualifiée qui avait conclu le contrat. On
pense qu'il y aurait là un moyen de diminuer le nombre de crise
ministérielle.

Il faut en voir l'application et les raisons de l'échec de ces procédures.

Les mécanismes conçus lors de l'élaboration de la Constitution n'ont
pas pu vraiment fonctionner. Parmi les 20 gouvernements de la IVème
République qui ont présenté leur démission entre 1947 et 1958,
seulement cinq se sont retirés à cause du rejet de la question de
confiance par la majorité absolue des députés. Il y a eu des cas de
démission naturelle comme en 1951, pour le reste les démissions ont
été de fait qui intervenaient en dehors des prévisions du constituant.

Certains gouvernement ont démissionné par le simple fait d'une

démission interne, mais d'autres se sont retirés à la suite d'un vote de
l'assemblée qui n'intervient pas dans les conditions requises par la
Constitution pour entraîner obligatoirement la démission du
gouvernement.

On peut distinguer deux hypothèses : soit la chute du gouvernement

intervient à la suite du rejet d'un projet de loi qui opère à la majorité
ordinaire, soit à la suite d'une pratique de la question de confiance
officieuse.
- Rejet d'un texte. Les règles qui régissent la question de confiance ont
été observées, et la confiance n'a pas été refusée à la majorité
absolue; pourtant le projet dont le gouvernement demandait l'adoption
et pour lequel il a posé la question de confiance, est rejeté. Dans ce
cas le gouvernement n'est pas obligé de démissionner mais il le fait. Il
démissionne si le gouvernement considérait qu'il devait engager sa
responsabilité sur le vote d'un projet c'est qu'il ne peut pas continuer
à gouverner s'il n'a pas ce texte et donc il n'a pas les moyens de
continuer à gouverner.
Le gouvernement se trouve politiquement contraint à la démission
parce que l'assemblée ne veut pas lui donner les moyens de gouverner
qu'il demande. Exemple : en mai 57 le cabinet, présidé par Guy Mollet
et qui a duré 18 mois, pose la question de confiance sur le projet de loi
fiscal; la majorité absolue était de 298 sur 594 (après l'éviction des
poujadistes). L'assemblée se divise entre 213 voix pour le projet et 250
contre avec 132 abstentions. Le projet n'était pas adopté, mais la
confiance était acceptée, mais dès le résultat le président de
l'assemblée fait les constats et immédiatement il enchaîne :
"l'assemblée voudra sans doute laisser à son président le soin de la
reconvoquer".
Erreur d'appréciation : si le constituant avait voulu s'inspirer du modèle
britannique il se serait rendu compte qu'il n'y a pas de tierce partie
entre le vote des mesures et le refus de la confiance. Vote par
division : deux portes associées à un vote pour ou contre ce qui
permet de compter les partisans du gouvernement et les adversaires,
mais on ne peut pas ne pas prendre position ce qui est sûr pour la
cohésion gouvernementale puisque l'abstention ne peut fausser les
calculs.

- Pratique de la question de confiance officieuse. Le gouvernement

pose la question de façon implicite sans respecter les règles
constitutionnelles préalables. Le gouvernement laisse entendre qu'il
démissionnera si la mesure lui est refusée.
Exemple : en juillet 1948, le président du Conseil pose la question de
confiance dans les formes de l'article 50 de la Constitution et elle lui
est accordée. Deux jours après, l'un des groupes politiques de la
majorité gouvernementale cause des difficultés et le président du
conseil qui veut aller vite laisse entendre qu'il démissionnera et on ne
lui accorde pas le projet, donc il démissionne.

Les formes solennelles se trouvaient aggraver encore la situation du

gouvernement et on aboutissait ou bien à la question de confiance
officieuse ou bien encore à la multiplication de l'usage de la question
de confiance dans un même débat. Le constituant n'avait pas prévu
qu'il ne pouvait pas empêcher le gouvernement d'abuser de la
question de confiance s'il ne lui donnait pas le moyen d'empêcher que
se multiplie contre lui les offensives de l'AN. A la fin de la IVème
République une pratique vertueuse sera à l'origine de l'article 44 alinéa
3 : le "vote bloqué".

- Dissolution
Sous la IIIème République ce droit n'était plus possible après l'échec
de Mac-Mahon en 1877 car la dissolution apparaissait maintenant
comme une arme anti républicaine. Dans la première constituante de
1946 largement dominée par la gauche, le droit de dissolution a
encore très mauvaise presse. Il y a un droit de dissolution qui est prévu
à l'article 51 mais il soumet le recours à dissolution à l'ouverture de
crises ministérielles intervenues en application des articles 49 et 50
c'est-à-dire de la motion de censure et de la question de confiance
officielle. En 1954 on ne remet pas en cause ces critères restrictifs.

L'article 51 prévoit que pendant les dix huit mois de son existence
l'assemblée ne peut être dissoute et que doivent intervenir deux crises
ministérielles dans une période de 18 mois au sens officiel, la décision
de dissolution peut être prise par le Conseil des Ministres. C'est le
Président de la République qui prononce la dissolution, mais ce n'est
qu'une formalité solennelle. Le droit de dissolution échappe au
Président de la République, c'est une dissolution en fait ministérielle,
accordée à la seule partie active de l'exécutif.

En créant des causes de démission du gouvernement en dehors des

conditions de la Constitution, en obligeant de facto le gouvernement à
se retirer pour le rejet d'un texte sans pour autant l'obliger à
démissionner par le rejet de la confiance à la majorité absolue, on
évitait les crises officielles et donc le droit de dissolution; ainsi il aurait
pu se faire que la dissolution n'intervienne pas du tout puisque
l'assemblée pouvait toujours faire en sorte que les conditions ne soient
pas réunies. Mais le 2 décembre 1955, les conditions se sont trouvées
réunies : les députés ont mal calculés.
 En 1954 un rejet officiel de la question de confiance avait mis fin au
gouvernement et l'année suivante le gouvernement pose la question
de confiance et malgré l'hostilité de certains ministres, le
gouvernement et le président du conseil décide la dissolution. Avant
1954, et comme dans le projet d'avril, le président du conseil devait
démissionner et remettre ses pouvoirs au président de l'AN et le
ministre de l'intérieur aussi. Avec la révision de 1954, le gouvernement
restait en forme.