Unilatéralisme et multilatéralisme, un débat international

Def unilatérales
Def multilatérale

On va faire une chronologie…

Le traité de Sam Francisco en juin 1945 institue l’organisation des nations unies. Les
États-Unis, vainqueurs de l’Allemagne nazi, veulent s’impliquer dans les affaires du
monde et diriger eux-mêmes la mondialisation. Ils veulent utiliser le multilateralisme
au service de leur puissance.

1945 : les États-Unis deviennent la superpuissance mondiale et installent l’ONU

1945-1990 guerre froide, affrontement entre URSS et USA, ce n’est plus un

multilateralisme un monde bipolaire.

Les États-Unis opposent leur veto à l’URSS et vice versa avec le discours de
trouman, mars 1947 devant le congrès

1948 blocus de Berlin et création de lOTAN

1949 création de la république fédérale d’Allemagne

Les soviétiques pratiquent la chaise vide, qui permet au américain d’obtenir une
décision d’intervenir en Corée, sans Veto

Après 1950, les soviétiques reprennent leur place, les nations unies deviennent le
lieu d’affrontement

1990-91 chute de l’URSS fin de la guerre froide

Dix ans après le 11 septembre, il faut replacer la politique unilatérale de

l’Administration Bush dans son contexte historique et contemporain. Il apparaît alors
que cette Administration, certes souvent dans l’erreur, n’a pas opéré de rupture
radicale avec les habitudes multilatéralistes d’un passé idéal ; de même qu’une
politique étrangère qui fait la part belle au multilatéralisme ne constitue rien de plus
qu’un outil pour l’Administration actuelle. Les fantasmes unilatéraux déconnectés de
la réalité sur lesquels s’est appuyée l’Administration Bush appartiennent au passé ;
mais cela est plus dû aux déboires économiques récents des États-Unis qu’à un
changement fondamental dans la vision qu’ont les dirigeants américains du rôle de
leur pays dans le monde.
 1) Une politique étrangère changeante

Une politique étrangère réaliste a été menée aux États-Unis pendant la présidence
de Richard Nixon (1969-1974). Obama en était également adepte (2009-2017). Elle
s'appuie sur l'équilibre des forces en présence, prenant en compte un maximum de
données ainsi qu'une vaste palette d'options. Elle se veut donc la moins idéologique
possible. Une politique réaliste refuse par ailleurs la course aux armements et obéit
au multilatéralisme. Sous la présidence de George Bush père (1989-1993) on peut
aussi qualifier d'option « réaliste » la première guerre du Golfe en 1990-1991, menée
par une coalition internationale dirigée par les États-Unis et sous l'égide de l'ONU, en
riposte à l'invasion du Koweït par l'Irak de Saddam Hussein.
De son côté le néo-conservatismes'inscrit dans une histoire qui remonte au début de
la Guerre froide. Il a alimenté les deux mandats de Ronald Reagan (1981-1989) mais
surtout les options géopolitiques de George W. Bush (2001-2009) après les attentats
du 11 septembre (avec un lexique explicite : « États voyous », « axe du Mal », etc.).
Décrédibilisé par la dramatique deuxième guerre en Irak, surtout à partir de 2003, le
néo-conservatisme était minoritaire dans le parti républicain quand s'est achevé le
deuxième mandat de G.W Bush. À l'impopularité de la guerre en Irak et en
Afghanistan s'est ajoutée l'accusation d'avoir contribué à l'émergence de Daesh, en
particulier en Irak.
La destruction des tours du World Trade Center (Manhattan), lors des attentats du 11
septembre 2001 : commandités par le réseau djihadiste AlQaida, installé en
Afghanistan, ils ont causé près de 3 000 morts, ce qui en fait les attentats les plus
meurtriers de l'histoire.

2) Des relations difficiles avec l'Afghanistan

En riposte aux attentats du 11 septembre 2001, les États-Unis, à la tête d'une

coalition internationale, occupent l'Afghanistan. Ils ont ensuite investi 100 milliards de
dollars dans la reconstruction du pays. Alors qu'ils avaient prévu un retrait total de
leur troupe en 2013, 14 000 soldats sont encore présents dans le pays.

3) Le programme de Donald Trump

Milliardaire américain investi par le parti républicain, Donald Trump a été élu
président des États-Unis en 2016, pour prendre ses fonctions en janvier 2017.
Ma politique étrangère placera toujours les intérêts des Américains et la sécurité de
l'Amérique avant toute autre chose. “L'Amérique d'abord” sera le thème majeur de
mon administration. […].
Les Américains doivent savoir que nous ferons passer le peuple américain
d'abord,avant le commerce, avant l'immigration, avant la politique étrangère. […]
Nous n'abandonnerons pas ce pays, ni son peuple, aux sirènes du mondialisme.
 4) Une tradition unilatérale depuis 1945

Le multilatéralisme sélectif, consistant à s’appuyer sur les Nations unies lorsque

celles-ci soutenaient les décisions américaines et à les ignorer dans le cas contraire,
imprégnait profondément la politique étrangère américaine avant le 11 septembre.
Protéger la sécurité nationale des États-Unis a toujours été la raison d’être
primordiale des choix américains. On peut penser que pratiquement tous les
dirigeants américains d’après 1945 auraient été d’accord avec le Comité des chefs
d’état-major, qui déclarait en 1947 que « croire en la capacité des Nations unies de
protéger, aujourd’hui ou demain, la sécurité des États-Unis reviendrait à perdre de
vue la sécurité la plus vitale des États-Unis.

Pendant la guerre froide, ces derniers (comme nombre d’autres pays) ont lancé
unilatéralement des opérations secrètes ou militaires, ou mené des actions violant la
légalité internationale, ignorant les Nations unies ou contournant la Déclaration
universelle des droits de l’homme de 1948. En Iran ou au Guatemala dans les
années 1950, au Vietnam ou en République dominicaine dans les années 1960, les
décisions politiques américaines ont rarement fait place à une consultation
approfondie des autres pays. Beaucoup de ces opérations se sont d’ailleurs soldées
par des désastres ; mais elles découlaient d’une même logique : elles étaient
considérées comme essentielles pour la sécurité nationale américaine. Même les
interventions ayant reçu l’aval des Nations unies – comme celle de Corée au début
des années 1950 – se sont déroulées dans des contextes bien particuliers et de
manière largement unilatérale du point de vue opérationnel. Lorsque leur sécurité
nationale apparaît en jeu, les Américains ne sont pas prêts à partager la décision
avec le reste de la communauté internationale, encore moins à se plier à la
« sagesse collective » des Nations unies.

Aux derniers moments de la guerre froide, le multilatéralisme a semblé prendre de

l’ampleur. La guerre du Golfe de 1990-1991 a montré l’exemple impressionnant
d’une diplomatie multilatérale sous la houlette américaine et d’une gigantesque
opération militaire approuvée par le Conseil de sécurité. Au printemps 1991, une fois
les forces irakiennes chassées du Koweït, George H. W. Bush faisait même cette
célèbre prédiction : « Un nouveau monde est en train de naître [...], un monde dans
lequel les Nations unies, sorties de l’impasse de la guerre froide, vont enfin pouvoir
remplir la mission historique que leurs fondateurs avaient envisagée. Un monde dans
lequel la liberté et le respect des Droits de l’homme trouveront leur place au sein de
chaque nation . »

La déclaration, audacieuse et tonitruante, n’a pourtant mené nulle part. Dès la

campagne présidentielle de 1992 d’ailleurs, Bush abandonnait lui-même le terme de
« nouvel ordre mondial », qui semblait déplaire à de larges secteurs de la population
américaine. Pat Buchanan, adversaire de Bush dans la primaire du New Hampshire,
ironisait : tandis que « Bush met[trait] les ressources et la puissance américaines au
service d’un vague nouvel ordre mondial, [Buchanan, lui,] s’occuper[ait] de
l’Amérique avant tout  ». Bush a battu Buchanan, mais n’a pu résister à Bill Clinton.
Les années suivantes, en partie du fait des choix de l’Administration Clinton, les
Nations unies n’ont pu remplir leur mission dans le monde.
 5) Le moment unipolaire

L’une des raisons qui expliquent l’échec du multilatéralisme à s’implanter dans la

politique étrangère américaine dans les années 1990 tient au déséquilibre de
puissance qui caractérise cette époque. L’effondrement de l’Union soviétique est
alors interprété comme une preuve de la supériorité du capitalisme libéral sur le
socialisme autoritaire. Certains voyaient dans la fin de l’opposition qui avait pesé sur
la quasi-totalité du monde pendant près de quatre décennies et demie une véritable
« fin de l’histoire ». Au même moment, le large soutien aux opérations militaires
menées par les États-Unis pour chasser l’Irak du Koweït semblait signifier que la
plupart des pays du monde voyaient en Washington un garant des principes de
sécurité collective. Dans un célèbre article publié par Foreign Affairs en 1990,
Charles Krauthammer annonçait l’avènement d’une « période unipolaire » pour
l’Amérique. Les États-Unis se devaient « d’être des leaders », comme le soulignait
Joseph Nye dans un ouvrage inaugurant le terme de « puissance douce » (soft
power).

La « période unipolaire » était bien en évidence dans la rhétorique de Bill Clinton. Un

an avant son élection, il déclarait : « L’objectif de l’Amérique dans le monde n’est pas
seulement d’être une grande puissance de plus dans l’histoire. Élu, Clinton ne se
montrait pas moins confiant : « L’Amérique se tient seule comme la nation
indispensable du monde  proclamait-il dans son second discours d’inauguration. Le
monde allait vraiment dans le sens de l’Amérique, poursuivait-il : « Des peuples plus
nombreux que jamais adhèrent à nos idéaux et partagent nos intérêts », promettant
« d’apporter à l’Amérique encore 50 ans de sécurité et de prospérité » 

De fait, la présidence Clinton – malgré l’aveuglement nostalgique qui suivra – ne

peut être vue comme l’âge d’or du multilatéralisme dans la politique étrangère
américaine. La voix des Nations unies était alors souvent ignorée, et c’est au premier
chef l’Administration Clinton qui a empêché la réélection de Boutros Boutros-Ghali,
un esprit plutôt indépendant, au poste de secrétaire général. Les États-Unis sont
alors intervenus à l’extérieur de manière sélective et selon leur bon vouloir (bien que
généralement en concertation avec l’ONU ou l’Organisation du traité de l’Atlantique
nord [OTAN]). Bien que les questions de sécurité pure – impliquant la guerre ou la
paix – n’aient pas dominé l’agenda de la politique étrangère américaine des années
1990, l’Administration Clinton a avancé sous deux larges bannières : engagement et
enlargement.

Au seuil du nouveau millénaire, les États-Unis étaient en position de force. Bien que
Clinton ait réduit le budget de la défense, l’Amérique restait dominante dans le
domaine militaire. En 1999, les États-Unis assuraient environ un tiers des dépenses
militaires mondiales, soit plus qu’en 1991 pendant la guerre du Golfe, trois fois plus
que celles de la Chine, huit fois celles de la Russie – et plus que les six pays
suivants réunis. De même, la plus longue période de croissance soutenue de
l’histoire américaine se poursuivait : cette croissance restait stable sur toute la
période Clinton, le taux de chômage dépassant de justesse les 4 % (en baisse de
trois points par rapport au début des années 1990). En 2000, l’Administration Clinton
annonçait le plus grand surplus budgétaire connu jusqu’alors : plus de 200 milliards
de dollars, chiffre presque deux fois supérieur à celui de l’année précédente (lui-
même double de celui de 1998). Enfin, les États-Unis restaient de loin la plus lourde
économie mondiale : 23,7 % du produit intérieur brut (PIB) mondial en 2000. Sous
Clinton, les États-Unis ont maintenu leur position de première puissance militaire et
économique mondiale : la destinée américaine semblait bien être, au début du
xxie siècle, de diriger le monde.

En 2000, il semble que le principal problème de la politique étrangère américaine ait

été l’excès d’orgueil. Lors d’un débat de la campagne présidentielle, George W. Bush
pouvait dire : « Notre nation est maintenant la plus puissante au monde ; c’est
pourquoi nous nous devons d’être humbles tout en renvoyant une image forte de
manière à promouvoir la liberté . » L’appel à l’humilité n’a toutefois pas survécu à la
transition présidentielle. L’Administration Bush s’est rapidement confrontée à la
Russie puis à la Chine en cherchant à imposer ses vues concernant le système
antimissile. Le protocole de Kyoto et la Cour pénale internationale (CPI) ont été
rejetés, déclarés non essentiels, ou attentatoires à la souveraineté américaine. Son
semblant de respect pour les Nations unies avait déjà paru bien tiède durant la
campagne, quand Bush avait critiqué les différents efforts de nation building,
affirmant clairement qu’il ne placerait jamais les troupes américaines sous
commandement de l’ONU.

6) Barack Obama et le multilatéralisme

Nombreuses furent les propositions pour une nouvelle politique étrangère lors de la
campagne présidentielle de 2008. Le camp de Barack Obama promettait de mettre
fin à la guerre en Irak, de s’engager dans une initiative diplomatique avec l’Iran sans
condition préalable, de relancer les relations avec la Russie, de renforcer l’alliance
transatlantique, de combattre le changement climatique et de lutter contre la
pauvreté sur tout le continent africain. Obama comptait tenir ces promesses en
menant une politique qui devait « promouvoir les intérêts nationaux de l’Amérique
sans remettre en cause ses principes les plus durables ».

Impressionnante proposition : il suffisait d’élire Obama pour que la doctrine Bush soit
morte et enterrée. L’Amérique se doterait d’un nouveau leader, qui ne se laisserait
pas emporter par de naïfs excès idéologiques. Le 44 e président inverserait la
tendance, ramènerait chez eux des milliers d’Américains engagés dans une guerre
mal menée, éblouirait le monde de sa diplomatie victorieuse. L’Amérique serait à
nouveau respectée, et pas (seulement) pour sa capacité militaire. La puissance
coercitive (hard power) ferait place à la puissance douce (soft power).
L’unilatéralisme appartenait au passé.

Ce message comme son messager furent accueillis avec grand enthousiasme, dans
le monde entier. En Europe, l’inauguration d’Obama fut l’un?des événements
médiatiques majeurs du début de l’année 2009, les commentateurs insistant sur le
caractère historique du moment. Pratiquement du jour au lendemain, la vision
négative des États-Unis, lieu commun de la présidence Bush, avait disparu. Tout se
passait comme si le président des États-Unis avait été élu des deux côtés de
l’Atlantique. Mathias Muller Von Blumencron, rédacteur en chef du Spiegel, parlait
alors d’Obama comme du « président du monde ».
 Ce n’est hélas pas le cas. Ces deux dernières années, il est devenu évident pour la
plupart des observateurs qu’en dépit de tous ses discours sur le changement, les
priorités d’Obama restent bien – comme il se doit – celles d’un président américain :
protéger la sécurité nationale et raviver l’économie du pays. Il est frappant de
constater à quel point les premières années au pouvoir d’Obama se sont placées
dans la continuité de l’ère Bush : l’Administration actuelle n’a fait que poursuivre le
retrait progressif décidé par l’Administration Bush à l’automne 2008 ; en août 2010,
les derniers bataillons américains de combat ont quitté le sol irakien. Mais à l’été
2011, il restait encore 46 000 Américains en Irak .

Tout en mettant progressivement fin à la « guerre choisie » d’Irak, Obama a

accentué l’engagement des États-Unis dans la « guerre nécessaire » d’Afghanistan.
Il y a fait déployer plus de troupes et a ordonné une série de frappes
« décapitantes » contre des cibles sur le territoire pakistanais. Évidemment, la mort
spectaculaire d’Oussama Ben Laden le 2 mai 2011 a permis à de nombreux
Américains (et d’autres) touchés par les attentats du 11 septembre de faire leur
deuil ; mais on pouvait également y voir un rappel du fait que les États-Unis
continuent d’agir unilatéralement dès qu’ils le jugent nécessaire. De plus, si Obama a
réussi à convaincre ses homologues européens de s’engager de manière un peu
plus importante en Afghanistan dans le cadre de la Force internationale d’assistance
et de sécurité (FIAS), la campagne afghane reste dans ses grandes lignes une
entreprise américaine .

Certes, la politique étrangère d’Obama ne se résume pas à la guerre. Il a

incontestablement amélioré la position des États-Unis vis-à-vis de ses alliés
européens et a réussi à faire passer au Sénat le New Strategic Arms Reduction
Treaty (traité New START). Il s’est également efforcé d’améliorer les relations
difficiles de l’Amérique avec la plus grande partie du monde musulman – tâche
rendue d’autant plus délicate par l’enchaînement rapide des événements du
printemps 2011. Comme tant de ses prédécesseurs, il tente d’avancer vers un
règlement de la question arabo-israélienne. Toutes ces entreprises sont importantes,
mais il serait prématuré d’y voir le passage radical d’une politique unilatérale au
multilatéralisme. Obama a surtout fait de son mieux pour réaffirmer le rôle de leader
incontesté des États-Unis dans les affaires internationales.

Prenons l’exemple de son discours à l’occasion de la remise de son Prix Nobel de la

paix en 2009. Le 44e président des États-Unis y a repris les idées de guerre et de
paix « justes », ou de l’existence du « mal » dans le monde. Il a rappelé à son public
qu’il était le commandant en chef d’un pays en guerre et que la responsabilité de
cette guerre (en Afghanistan) devait être partagée ; que les États-Unis étaient prêts à
mener la lutte pour un monde plus pacifique, mais qu’ils ne pouvaient ni ne devaient
la mener seuls. En ajoutant : « Comme tout autre chef d’État, je me réserve le droit
d’agir unilatéralement si la défense de ma nation l’exige. Néanmoins, je suis
convaincu que les normes, en particulier internationales, renforcent ceux qui y
adhèrent et isolent et affaiblissent ceux qui n’y adhèrent pas. » Il a poursuivi en
défendant l’idée de l’intervention humanitaire, affirmant que : « L’usage de la force
peut être justifié à des fins humanitaires » et que : « Si nous désirons établir une paix
durable, la parole de la communauté internationale doit avoir du sens ». En d’autres
termes, les États-Unis peuvent avoir à intervenir militairement pour défendre leur
propre sécurité ou pour mettre fin à des atteintes graves et de grande échelle aux
populations civiles. Dans l’idéal, de telles interventions devraient recevoir
l’approbation de la communauté internationale (c’est-à-dire de l’ONU), mais elles
peuvent éventuellement s’en passer.

La Stratégie de sécurité nationale du 27 mai 2010 entendait clarifier cette nouvelle

approche de l’interventionnisme. Le document constituait un effort évident pour
rompre avec une doctrine Bush caricaturale, unilatérale et reposant excessivement
sur la puissance militaire, mettant en avant des expressions comme « s’engager de
manière totale », ou « promouvoir un ordre international juste et durable ». Le
document mettait également l’accent sur la nécessité de maintenir de fortes alliances
internationales, sur la promotion de valeurs universelles telles que la démocratie et
les Droits de l’homme, et sur le rôle crucial d’une économie forte et d’une société
d’innovation pour le pays. Le document se plaçait pourtant aussi dans une continuité
remarquable par rapport à l’ère Bush. Si Obama n’utilisait plus, par exemple, le
terme de « guerre au terrorisme », il n’en assimilait pas moins la victoire contre Al-
Qaida à une mission centrale de la politique de sécurité nationale des États-Unis.
L’importance des alliances était loin d’être une innovation ; elle était simplement
formulée différemment du temps de l’Administration Bush. Au final, tout comme
Bush, Obama se réservait le droit d’agir de manière unilatérale si nécessaire ; mais
le seuil à partir duquel cette action pourrait être menée était désormais plus élevé .

7) Quel avenir pour le multilatéralisme américain ?

Le multilatéralisme est certes à la mode, mais on peut difficilement soutenir qu’il ait
jamais été plus qu’un simple outil pour la politique étrangère américaine. C’était le
cas pendant la guerre froide, alors que, pour la première fois dans leur histoire, les
États-Unis forgeaient de multiples et solides alliances. Même la plus importante de
ces alliances, l’OTAN, n’avait de pertinence pour les États-Unis que dès lors qu’elle
était utile à la poursuite de leurs objectifs de politique étrangère et intérieure.
Rarement – voire jamais – un engagement multilatéral déclaré ou la participation à
une alliance militaire ou à une organisation internationale n’ont empêché les États-
Unis d’agir de manière unilatérale. Dans la décennie suivant la guerre froide,
l’unilatéralisme a continué à prédominer, les dirigeants américains s’efforçant de faire
de leur pays la « nation indispensable ». Dix ans après le 11 septembre, rien ne
semble indiquer un profond changement.

Bien que les décideurs de la politique étrangère américaine soient toujours aussi
réticents à voir leur liberté d’action contrainte par des obligations d’ordre multilatéral,
deux facteurs pourraient pourtant obliger les États-Unis à s’engager plus avant sur la
voie du multilatéralisme. Tout d’abord, l’état actuel de l’économie américaine pousse
les États-Unis à « partager le fardeau » avec leurs alliés. Le secrétaire à la Défense
Robert Gates a été très clair sur ce point en enjoignant aux alliés de l’OTAN de
contribuer davantage à la défense commune. Deuxièmement, le poids croissant de
la Chine et d’autres puissances émergentes contraindra probablement les États-Unis
à chercher à renforcer leurs liens avec leurs partenaires traditionnels, au premier
rang desquels les pays européens. En d’autres termes, les États-Unis ne pourront
tout simplement pas se permettre de s’engager dans des initiatives militaires
unilatérales et sans limite de durée dans un futur proche ; c’est d’ailleurs ce qui a
poussé Obama à refuser un rôle clair de leader dans les opérations militaires en
cours en Libye.
Cela ne signifie pas pour autant que les États-Unis soient en train de devenir une
puissance comme une autre. Dans les prochaines décennies, Washington
continuera sans doute à jouer un rôle de leader mondial en dépit des changements
en cours dans la distribution de la puissance à l’échelle mondiale. Mais dans
l’immédiat et à moyen terme, à moins d’un virage radical vers l’isolationnisme au
cœur même des États-Unis, l’environnement mondial devrait pousser l’Amérique
vers une position plus multilatérale qu’elle n’en a jamais adopté depuis la fin de la
guerre froide. Pour l’heure, l’unilatéralisme américain reste relativement en retrait.

Conclusion

Unilatéralisme et multilatéralisme doivent être vus comme les instruments

conjoncturels d’une diplomatie américaine dont l’objectif reste la protection des
intérêts du pays. George W. Bush a en son temps opéré un virage moins brusque
qu’il n’y paraît. L’Administration Obama tient un discours plus ouvert au
multilatéralisme. Et c’est l’évolution globale des rapports de puissance qui devrait
inciter Washington à recourir davantage, dans l’avenir, à la négociation multilatérale.

La création de la Société des Nations(SDN) en 1919 puis de l’Organisation des

Nations unies (ONU) en 1945 est en grande partie le fruit d’initiatives
américaines. À travers elles, les États-Unis entendent créer un
cadre multilatéral de relations internationales.