Demain L'espacel'habitat Individuel Péri-Urbain Analyses Sectorielles. Annexes Au Rapport de La Mission D'étude Sur L'ha PDF

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RAPPORT DE LA MISSION DÉ ' TUDE SUR

L'HABITAT INDIVIDUEL PÉRI-URBAIN
présidée par Jacques Mayoux
Analyses sectorielles
LA DOCUMENTATION FRANÇAISE
MINISTERE DE LE
' NVIRONNEMENT ET DU CADRE DE VIE
Service de l'Information
QLa Documentation Française, Paris, 1980

ISBN : 2-11-000327-8
AVANT-PROPOS
Les études conduites dans le cadre de la Mission RCB sur l'habitat individuel péri-urbain sont loin d'être toutes
reprises voire seulement évoquées dans le rapport de synthèse intitulé «Demain, l'espace».
Le partie pris pour ce dernier a en effet été de sélectionner ce qui dans le phénomène péri-urbain a paru fonda-
mental aux responsables de la mission d'étude, quitte à renvoyer, pour les autres aspects du problème, aux
analyses sectorielles qui constituent l'objet du présent ouvrage. Ces analyses constituent le complément indis-
pensable du rapport «demain l'espace» : elles éclairent le jugement, parfois en le tempérant, elles mettent en
relief la diversité et la complexité de ce phénomène de société ; elles seront, avec les documents annexes qui
seront prochainement publiés (enquête nationale auprès des ménages, traitements du RGP 1975, études de cas
locales,... etc) un outil de travail utile pour tous ceux, administrations, gestionnaires, experts et techniciens que
concerne l'habitat individuel péri-urbain.
Le présent ouvrage a été réalisé par Michel Burdeau, Rapporteur Général de la mission d'étude sur l'habitat
individuel péri-urbain, à partir des rapports des groupes sectoriels constitués au sein de cette mission. Anima-
teurs et membres de ces groupes sont mentionnés dans les introductions des différentes parties. C'est à eux
qu'il conviendrait de s'adresser pour obtenir les explications et compléments nécessaires. C'est également à eux
que revient l'essentiel du mérite d'un travail livré ici dans un état semi-fini, et assurément susceptible d'être
amélioré par l'expérience et la réflexion de chacun.
Ce document a pour principal intérêt d'offrir une vue d'ensemble sur un phénomène que chaque spécialiste a
trop souvent tendance à considérer sous le seul angle qui l'intéresse directement. Les informations qu'il contient
doivent être considérées comme à jour à la fin du premier semestre 1978.
SOMMAIRE GENERAL
Introduction générale 9
—Développementde l'habitat individuel et politiques de l'urbanisme
Première partie —L'offre d'habitat individuel péri-urbain 23
Chapitre 1: Lestransformations affectant l'usage des sois : Leproblème foncier 26
1. Lesdiagnostics
2. Lesstratégies
3. Lesconditions de mise sur le marché foncier de terrains à bâtir
4. Lesvoies de solution
Chapitre 2 : La production de l'habitat péri-urbain : les intervenants et leurs problèmes d'adap-
tation. 45
1. Des filières de production multiples, des problèmes d'adaptation essentiellement
d'ordre qualitatif
2. Un appareil de production en pleine évolution, dans ses structures, comme sous
l'effet de la concurrence
3. Lesproblèmes propres aux différents intervenants
Chapitre 3: Lesprix de la maison individuelle. 70
1. Laquestion du prix des logements
2. Lesspécificités de la maison individuelle
3. L'importance du coût de construction selon le type de filière
4. Lacomparaison des prix de vente, terrain compris
Conclusion
Chapitre 4 : L'incidence de la réforme des aidesaulogementssurl'offre demaisonsindividuelles. 80
1. Incidence des nouvelles règles de prix sur l'équilibre entre construction individuelle
et collective
2. Lesconditions de financement et l'équilibre financier des opérations
Conclusion
Deuxième partie : La demande pour l'habitat individuel péri-urbain 91

Chapitre 1: Laplace de l'habitat péri-urbain dans le marché du logement. 94
1. Quels logements péri-urbains ?
2. Origine géographique et résidentielle desménages
3. Interprétation du développement du marché péri-urbain
4. Lesnouvelles conditions de production du cadre bâti
5. Unequestion pour l'avenir : le marché de l'occasion en individuel péri-urbain
Chapitre 2: Leshabitants des zones péri-urbaines. 106
1. Lastructure démographique des habitants
2. Lapopulation active féminine
3. Lescatégories sociales
4. Lesdéplacements journaliers
5. Lestatut d'occupation
6. Lesrevenusdéclarés des ménages
Conclusion
Chapitre 3: Leshabitants deszones péri-urbaines : commentaccèdent-ils ? 114
1. Individuel/Collectif : similitudes et différences des conditions d'accession à la
propriété
2. Lescomposantes du financement
3. L'endettement et l'effort financier des ménages
Chapitre 4 : L'incidence de la réforme des aides au logements sur la demande des maisons
individuelles. 123
1. Lasolvabilisation desménagespar la réforme
2. L'équilibre location/accession à la propriété
Conclusion
Troisième partie —La gestion et le développement des communes péri-urbaines. 139

Chapitre 1: L'expérience locale du développement péri-urbain. 143
1. Lademande en équipements collectifs :unedemande évolutive dans le temps
2. L'offre d'équipements collectifs :poids de la demande et autonomie de l'offre
3. Leseffets de seuils en péri-urbain
4. Lerôle du droit dessols et le problème des normes
5. Approche par les formes d'urbanisation
6. Lamaîtrise du sol et l'utilisation des instruments d'urbanisme
7. Lerôle desélus et les relations avec la population et avec les Administrations
8. Lesproblèmesfinanciers descommunes péri-urbaines
9. Lecaractère inadapté de l'actuel système de fiscalité locale
Conclusion
Chapitre 2: Uneanalyse détaillée de 15communespéri-urbaines. 153
1. Présentation descommunes
2. Lesrecettes et leur affectation
Conclusion
Chapitre 3: Propositions pour une meilleure maîtrise locale du développment péri-urbain :
du plan de développement des responsabilités locales à la localisation de la responsa-
bilité d'un développement planifié. 183
1. Les moyens financiers et fiscaux nouveaux proposés aux communesdans les textes
actuellement débattus au Parlement
2. Lesautres moyensd'action
3. Lesmoyens adaptés aux communesen expansion rapide
4. Pour une localisation de la responsabilité d'un développement planifié
Quatrième partie —Les conséquences économiques du développement péri-urbain. 189

Chapitre 1: Les conséquences économiques à l'échelle des unités d'habitation et des agglo-
mérations. 192
1. Laconsommation d'espace
2. Lescoûts de développement et de gestion
3. L'énergie
4. Lestransports
Chapitre 2: Développementpéri-urbain et équilibres régionaux : L'emploi. 217
1. Les interventions des entreprises sur l'habitat péri-urbain
2. Le desserrement des emplois et l'habitat péri-urbain : La formation de nouvelles
régions économiques urbaines
3. Lecomportement des personnes actives par rapport au développement de l'habitat
individuel péri-urbain
4. Desquestions prospectives :les emplois vont-ils suivre les habitants ?
5. Quelques propositions pour un meilleur aménagement régional
Cinquième partie —Commerces, Services privés. Modes de vie de l'habitat individuel

péri-urbain 233
Chapitre 1: Commerceset services privés. 235
1. Lasituation actuelle du commerce et des services péri-urbains
2. Les attentes et attitudes des habitants péri-urbains en matière de commerces et de
services privés
3. Lesprincipaux problèmes posés
4. Conclusions et propositions
Chapitre 2: Lesmodesdevie en habitat individuel péri-urbain 255

1. Spécificité des modesde vie en habitat individuel péri-urbain
2. Leséléments de différenciation desmodesde vie en habitat individuel péri-urbain
Conclusion
Sixième partie —La qualité de l'habitat individuel péri-urbain 275

Chapitre 1: Problématique de la qualité de l'habitat individuel péri-urbain 279
1. Les références de la réflexion
2. Contraintes et enjeux de la qualité de l'habitat péri-urbain
3. Lesorientations du rapport
Chapitre 2: Noteterminologique 295
Chapitre 3: Lescaractéristiques qualitatives actuelles de l'habitat individuel péri-urbain 296
1. Unlogement minimum, banalisé et survalorisé
2. Unenvironnement éclaté et artificiel
3. Unhabitat minimum substituable et sans identité
Chapitre 4: Lesaméliorations proposées 313
1. Unlogement amélioré et personnalisé
2. Uneurbanisation acceptée et organisée
3. Unhabitat complet et exemplaire
Chapitre 5: Conclusion 322
INTRODUCTION
1. DÉVELOPPEMENT DELH ' ABITAT INDIVIDUEL
ET POLITIQUES DEL'URBANISME
Il. DEMAIN L'ESPACE : LA' RTICULATION DUPROJET
D'ENSEMBLE ETDES ANALYSES SECTORIELLES
INTRODUCTION
I. DEVELOPPEMENT DE L'HABITAT INDIVIDUEL ET POLITIQUES DE LU

' RBANISME :
UNBREF RETOUR AUXSOURCES
Lorsqu'aucun modèle d'avenir ne se dessine de façon claire, la tentation est forte de regarder vers le passé ; à
défaut d'un projet, de reconnaître au moins l'héritage, dans l'espoir de faire apparaître des tendances lourdes
permettant de rétrécir l'ouverture du «cône des possibles».
D'un retour aux sources, ressortent d'abord un certain nombre de faits qui, pour banal qu'en soit le rappel, n'en
font pas moins ressortir a contrario la nouveauté des problèmes auxquels les sociétés modernes sont confrontées,
à la suite de la profonde mutation de leurs structures économiques et sociales.
D'une société rurale dans son immense majorité, le passage s'est fait en quelques siècles, et selon un rythme
accéléré dans les récentes décennies, à une société à dominante «urbaine», que l'on traduise par ce terme
imprécis la concentration des hommes et des activités en un nombre limité de zones, les transformations inter-
venues dans les modes de production et de consommation, ou les changements culturels qui ont accompagné
cette évolution.
«La ville» faisait autrefois exception. Historiquement née de la possibilité de faire vivre des surplus agricoles une
population sédentaire non occupée à des tâches directement productives, elle se nourrit à la fois de ses capacités
d'autonomie et de ses aptitudes à l'échange. Les voies de son affermissement furent diverses : ici liées à sa
capacité de se dresser devant le seigneur territorial, là au contraire frayées par la confiance des princes, ici axées
sur le commerce, là sur le pouvoir administratif, financier ou religieux qui s'y était implanté.
Les formes des villes héritées du moyen-âge portent la marque des combats qu'elles ont eu à affronter, des
fonctions qu'il leur fallut remplir, des valeurs qu'elles avaient à exprimer. Les caractéristiques de la ville
médiévale —remparts, place du marché, mimétisme de l'habitat —sont en elles-mêmes trop explicites pour qu'il
soit nécessaire d'y insister : la cité-marché nettement circonscrite dans ses murs, structurée à l'intérieur par les
corporations, unifiée par les pouvoirs politico-institutionnels émanant principalement des marchands, est encore
aujourd'hui présente dans les esprits comme dans le centre de nos villes historiques. Mais ce système clos va
connaître un premier éclatement avec l'ouverture de nouveaux marché et l'établissement des fabriques hors de
l'enceinte des villes, en direction des vallées. La cité intramuros, si elle concentre encore l'essentiel du pouvoir,
n'est déjà plus qu'un élément du nouveau complexe urbain qui se constitue progressivement.
La restructuration s'opère sous le jeu des trois forces principales que sont les bourgeois négociants des villes, les
fabricants implantés dans les vallées, les propriétaires fonciers de la périphérie. L'issue en sera largement condi-
tionnée par les aléas de l'environnement national et du commerce international. C'est en définitive laconcentration
industrielle des capitaux —souhaitée ou subie pour survivre dans un contexte de concurrence accrue —qui
conduira en de nombreuses agglomérations à une extension considérable des faubourgs ouvriers qui iront
souvent jusqu'à rejoindre la ville centrale.
Jusqu'à la fin du XIXème siècle, les formes d'habitat correspondantes sont, en dehors des centres urbains, à
dominante individuelle, souvent en bandes ou en courées. Les densités atteintes localement n'en sont pas moins
très élevées. Dans l'enceinte des villes les plus importantes, des immeubles collectifs de rapport apparaissent,
sous la pression de la nouvelle main-d'œuvre affluente. Les conditions de logement y sont très défavorables. Mais
ce phénomène n'est pas nouveau : Juvénal dénonçait déjà l'entassement et les encombrements occasionnés par
les immeubles en hauteur. Ils sont plus le résultat d'une concentration excessive que l'expression de choix
délibérés d'urbanisme. Ce n'est pas la ville qui trouve là saforme la plus achevée ; c'est en réalité l'urbanisation
qui pénètre la ville et la subjugue, de même qu'en s'étendant hors de ses limites historiques elle en dissout les
contours.
Ce sera ensuite l'ère pavillonnaire, et, presque simultanément, les théories diffusées par la Charte d'Athènes,
l'Urbanisme hygiénique, la cité radieuse amorçant les futurs grands ensembles.
Ce survol rapide permet de souligner le rôle prépondérant du processus d'urbanisation et le caractère dépendant
des types d'habitat : en dehors des immeubles bourgeois des centres urbains, l'habitat collectif ne nait que de la
contrainte foncière, de la nécessité de construire vite et en quantités massives, ou encore de l'exigence de renta-
bilité des capitaux qui s'investissent dans ce secteur. Les progrès technologiques accomplis dans le domaine de
l'acier et du béton n'ont fait que favoriser ce mouvement. Quant à l'idéologie moderniste d 'un Le Corbusier
par exemple, elle apparaît à la fois comme le relais des courant utopistes les plus anciens et comme Iesquisse
d'une conception futuriste. Elle est inséparable d'une époque si elle marque encore profondément les esprits.
Les courants utopistes ou l'opposition aux formes individuelles d'habitat :
S'il a fallu attendre ce siècle pour que projets et plans appliqués à des agglomérations et à des régions entières
passent dans les pratiques de gouvernement et d'administration, les cités idéales ont de tout temps germé dans
l'esprit des penseurs. Mais, libérés des contraintes de la réalité, les constructeurs d'utopies pouvaient se per-
mettre à la fois l'ambition et une imagination sans limite. Quel SDAU, quel POSenvisagent d'emblée de réaliser
ces Icaries, ces Harmonies, ces communautés idylliques ou ces phalanstères dont rêvaient des Thomas More, des
Rabelais ou des Jean-Jacques Rousseau ? Et pourtant jamais, du moins jusqu'aux années récentes, les moyens
n'ont été aussi grands pour donner vie à ces idéaux.
Parmi les conceptions des utopistes il en est cependant - et non forcément des meilleures, ironie de l'histoire —
qui se sont trouvées réalisées : ainsi de la division fonctionnelle de l'espace dont la Charte d'Athènes de 1933 est
la manifestation la plus éclatante. Ainsi des Cités Radieuses du Corbusier qui ne sont passi éloignées de leurs vues.
Ces réflexions appellent deux questions majeures :
1 - Pourquoi la vie des conurbations modernes s'écarte-t-elle tant de l'image que l'on pouvait s'en faire tant
qu'elle n'était que vue de l'esprit ?
2 - Pourquoi les courants de pensée ont-ils si souvent écarté les formes d'habitat à dominante individuelle.
Ya-t-il place pour de nouveaux courants utopiques ?
• La première question est trop vaste pour qu'il en soit fait le tour. Elle ne perd à aucune époque de l'histoire
de son actualité puisqu'il s'agit en définitive des rapports qu'entretiennent projets et réalisations, pratiques
sociales et vécu individuel.
Les remarques qu'elle inspire se situent d'abord au niveau du processus même par lequel se réalise le projet
social : qu'il soit d'un rythme trop rapide, qu'il bouleverse à l'excès les équilibres préexistants, qu'il apparaisse
comme l'exercice d'une domination et il sera rejeté, ou en tout cas mal approprié. Et cela, même si les chan-
gements qui en résultent apportent des bienfaits objectifs. Il y a toujours un peu de tyrannie chez les penseurs
sociaux, et les individus confusément le sentent.
Ce n'est pas l'utopie qu'il faut incriminer : elle ouvre des perspectives, fussent-elles difficilement réalisables.
C'est bien plutôt l'utopiste dévoyé qui voudrait, pour forcer le destin, forcer les hommes. Or ce glissement bien
souvent se produit : isolé dans son rêve, le penseur a tendance à ignorer l'évolution de l'homme dans le temps,
des besoins et des désirs que chaque époque imprime en lui. Et si un Pouvoir éclairé trouve intérêt à l'écouter,
cela ne le dispense en aucun cas du débat.
La question que pose le processus de décision l'emporte donc sur celle du contenu du projet lui-même. Celui-ci,
celui de la ville fonctionnelle, hiérarchisée selon les tâches et les lieux, et désormais inscrit dans nombre de nos
grandes villes, a suffisamment montré ses limites pour qu'on n'y insiste : c'est l'uniformité du modèle qui fait
peu de cas de la diversité des individus ; c'est la mobilité fébrile qui résulte du morcellement de l'espace ; c'est
l'immuabilité des rythmes et l'accélération du temps ; ce sont les secteurs résidentiels déserts le jour, peu animés
le soir ; c'est en définitive une indifférence anxieuse et que rien ne semble pouvoir rompre.
• Rien sans doute, ne permettait aux grands maîtres de l'Utopie de percevoir ces formes modernes d'échec de
leur système. Il faut d'ailleurs reconnaître que leurs projets s'écartaient en de nombreux points de ce que nous
connaissons, ne serait-ce que par l'autonomie relative qui devait caractériser leurs cités idéales, et par les principes
de production et de répartition sur lesquelles ils les fondaient. Mais pourquoi leurs modèles s'écartent-ils tant
de ce que nous pouvons savoir des aspirations les plus répandues en matière d'habitat ? Al'exception sans doute
de Jean-Jacques Rousseau qui condamne résolument «l'entassement par multitude des hommes dans les mêmes
lieux», estime que «les hommes ne sont pas faits pour être entassés en fourmilière —mais épars sur la terre qu'ils
doivent cultiver» et prône «l'urbaine nature», la plupart des grands penseurs de la ville ont semblé exclure a
priori les formes d'habitat principalement individuelles. Sans doute un tel choix aurait-il rendu moins prévisible
le fonctionnement du système social préconçu et pu mettre en échec sa rationalité sous-jacente. Plus profon-
dément, il y a dans l'idée de communauté celles d'une participation de chacun aux tâches collectives et d'une
grande similitude de sentiments et de valeurs. L'utopie sociale, c'est souvent le mythe de la multiplication de
I'identique, parfois la négation de la différence (Fourier a toutefois réservé une place à ceux qui sont atteints de
«manies» et pensé à des formes particulières d'intégration sociale).
Dans la mesure où les formes d'habitat plus dispersé ne se prêtent guère à un tel partage des tâches ni à un tel
modelage des comportements, elles ont été assez naturellement écartées par les penseurs. On a vu qu'un
Corbusier par exemple s'en était résolument éloigné.
Aujourd'hui des éléments nouveaux —énergies nouvelles, idéal communautaire fondé non plus sur la production
mais limité à l'habitat et au cadre de vie, aspirations vers la nature et critique du progrès technologique —laissent
escompter un retournement de cet état d'esprit. «L'urbaine nature» est peut-être une forme modernede l'utopie.
Mais sans doute est-ce parce qu'elle est en partie devenue possible.
Naissance de la maison individuelle unifamiliale

A- Si l'engouement par la maison individuelle est un phénomène bien présent, il n'est pas pour autant récent : déjà
le siècle dernier connut de nombreux émules de la maison unifamiliale en propriété. La politique urbaine a de
fait, depuis son origine oscillé entre deux tendances : l'habitat individuel et l'habitat collectif.
Les premiers quartiers de maisons individuelles furent construits par des entreprises (Dollfus, De Wendel) ; cet
habitat était conçu à partir du rôle moralisateur qu'il était censé joué : l'ouvrier en accession à la propriété
individuelle n'irait plus perdre son argent au café, mais rentrerait chez lui après le travail, lui ou sa femme pour-
raient cultiver ses légumes, ce qui favoriserait l'épargne, leurs enfants pourraient jouer dehors, dans un espace
non «dangereux». Cet habitat reste cependant marginal : il n'atteint que les régions industrielles et minières
du Nord et de l'Est.
Les grandes villes accusant un très fort accroissement démographique vont connaître de graves carences en
logements.
A partir du début du siècle, naissent les premières H.B.M. construites dans les premières couronnes périphé-
riques. Effectivement, seul le logement collectif semblait alors en mesure de pouvoir recevoir les masses toujours
croissantes de travailleurs arrivant dans les villes. Mais dès qu'il fut édifié, cet habitat, de conception mini-
maliste fut mal vécu : habitat «caserne», sa conception s'oppose à toute fonction de rencontre en limitant toute
possibilité d'appropriation des espaces communs.
Diverses lois des années 20 vont permettre aux plus chanceux d'éviter ou de fuir ces logements peu accueillants.
C'est la grande période des lotissements de l'entre deux guerres, où chacun édifie à sa guise son pavillon en
meulière ou en crépi.
Pour juguler cette urbanisation anarchique, il y eut quelques tentatives d'urbanisme plus rationnel. C'est l'ap-
parition des cités-jardins, où tout un quartier était repensé à partir d'une notion plus globale de l'habitat
intégrant des équipements sociaux et commerciaux, des espaces verts, et faisant alterner les logements collectifs
et individuels —conception urbanistique —reprise actuellement dans les villes nouvelles. Mais ce mouvement —
d'ailleurs mal connu —ne se développe que très peu. Les réalisations les plus importantes furent le fait de
sociétés municipales H.B.M. Il s'y posa en outre un certain nombre de problèmes dûs à l'hétérogénéité sociale
de la population qui entraînèrent un certain rejet de ces cités, et plongèrent cette expérience dans l'oubli.
Après la deuxième guerre mondiale, c'est plus que jamais la carence quantitative qu'il fallut pallier, la politique
urbaine s'orienta largement vers les «grands ensembles» collectifs qui représentent un certain recul par rapport
à certaines réalisations de cités jardins des années 30.
Les architectes urbanistes des années 50, fortement influencés par les conceptions fonctionnalistes des congrès
internationaux d'architecture, n'ont retenu de leurs inspirateurs que les éléments les plus négatifs : la grande
taille des édifices, l'uniformité des façades (que l'on pensait obligatoirement liée à l'industrialisation de la
construction), le non alignement des bâtiments et la disparition de la rue, la dominante de la ligne droite sur la
courbe dans les volumes, la séparation des fonctions déterminées par la charte d'Athènes au nombre de quatre :
travail, circulation, repos, distraction.
Ces concepteurs n'ont pas non plus utilisé l'intérêt que pouvait représenter la libération d'une partie de sol par
la construction en hauteur pour intégrer au sein des espaces d'habitations des services collectifs et des espaces
verts. (Cf. les unités résidentielles de Le Corbusier à Marseille et à Nantes).
On peut en gros voir trois phases dans cette période d'intervention de la politique urbaine essentiellement
orientée vers le collectif.
1) Les années 50 : il fallait parer au plus pressé, construire vite (opération Million, mise en chantier de Sarcelles).
2) Les années 60 voient le début d'opérations de plus grande envergure devant permettre d'adjoindre des équi-
pements qui faisaient gravement défaut dans les premiers grands ensembles : c'est l'avènement des Zup et des
Zac.. On voit des villes même de petite taille (Blois, Alençon) se doter de Zup imposantes (5.000 à 10.000 lo-
gements). Ce sont toujours les constructions en collectifs, de grande taille, qui prévalent.
3) Apartir du début des années 70, ces tours et barres apparaissent insatisfaisantes, non seulement aux habitants,
mais aussi aux «décideurs». C'est le début d'une politique de l'habitat axée non plus sur la quantité, mais sur la
qualité :dans le secteur social, on promulgue l'idée d'innovation architecturale, on cherche des formes nouvelles.
Parallèlement à la promotion privée, le secteur social tente de développer «l'habitat intermédiaire» (collectif de
faible hauteur et individualisation des logements) et met en chantier des lotissements de pavillons (concours
Chalandon) qui vont rapidement connaître un grand succès.
On constate simultanément un phénomène général de fuite des grands ensembles et d'accélération de l'accession
à la Maison individuelle.
Extrapolant à partir de la constatation de ce phénomène, le G.S.U., chargé d'une étude sur les nouveaux accé-
dants au pavillonnaire, émet l'hypothèse d'un passage massif en pavillon dans les années 80, faisant boule de
neige pour les catégories sociales qu'il est convenu d'appeler moyennes (ouvriers qualifiés, employés, cadres
moyens). Le pavillon deviendrait l'habitat «normal», comme le collectif social le fut pendant plusieurs décennies.
Une nouvelle utopie ? Les modèles de l'urbaine nature :
On a beaucoup insisté sur les mythes dont la maison individuelle serait porteuse. Nous n'y reviendrons pas ;
faut-il d'ailleurs tant le regretter ?
L'esprit humain travaille par modèles, y compris quand il s'en défend. Implicites, ils ne sont que plus vagues. Et
dans le rejet de ceux qui nous viennent d'ailleurs, c'est encore la recherche d'autres modèles qui se manifeste.
Comme en témoigne la littérature sur le sujet, l'imagination n'a pas fait défaut aux inventeurs de modèles
urbains, modèles explicatifs visant à la représentation —intentionnellement construite et sciemment simplifiée -
des objets urbains ; modèles normatifs aussi, plus ou moins ambitieux, plus ou moins réalistes.
Certains ont voulu prendre en compte les aspirations ou nécessités qu'exprime le phénomène périurbain :c'est
déjà le cas du modèle de Fritsch qui prévoit l'insertion dans le tissu urbain concentrique de «coins» de verdure
s'enfonçant de la périphérie industrielle jusqu'au centre de services ; c'est le cas surtout de la «cité-jardin» de
Howard, avouant délibérément chercher à réunir les avantages de la ville et ceux de la campagne, par la création
de satellites équipés d'industries et bordés d'espaces verts : le plan de développement du grand Londres s'en
inspirera étroitement, avec sa «Greenbelt» et ses villes nouvelles satellites ; le modèle de Wright poursuit le
même objectif en l'exprimant différemment : il repose sur une forme extrême de dispersion de l'habitant sur de
vastes zones et entérine définitivement la séparation des secteurs de résidence et de travail ; il correspond en cela
aux conditions spécifiques de la société américaine, avec prédominance des maisons et voitures particulières.
On sait aujourd'hui l'erreur que constituent de telles approches trop fonctionnalistes. Il serait d'ailleurs plus
exact d'affirmer qu'un système véritablement fonctionnel, soumis à des multiples sollicitations internes et
externes, n'est jamais simple : il lui faut le même degré de complexité qu'en comporte l'environnement où il
baigne. Un modèle simple ne peut qu'appuyer un raisonnement, et non constituer une maquette. En ce sens
limité, se rapproche-t-on d'un modèle de «l'Urbaine Nature» ?
S'il faut entendre par là un modèle unique, appelé à devenir dominant , et à s'incarner —à de nombreuses
nuances et modalités près —sur l'ensemble du territoire national, la réponse est assurément négative.
S'il s'agit au contraire d'une forme nouvelle d'organisation de l'espace et des rapports qui s'y nouent, forme
en devenir et appelée à coexister longtemps encore avec celles qui sont issues de l'histoire, avant d'être elle-
même supplantée, il en va autrement : les actions visant à maitriser ou seulement à encadrer la dynamique
urbaine devront en tenir compte au risque d'être vaines. Elles devraient même, par une planification ouverte
et rigoureuse, anticiper sur le phénomène pour gagner en efficacité. La force de la conviction sur laquelle ces
actions reposent désormais, sera mesurée à l'aune des aspirations qu'elles auront su rencontrer et des néces-
sités qu'elles auront su reconnaître. De nouveaux modèles se dessinent donc, qu'il n'est pas opportun de préciser
davantage. Ils n'ont d'intérêt que parleur multiplicté et les débats qu'ils enrichissent. Il s'agit en fait d'apprendre
à parler l'urbanisme ou plus exactement l'organisation de l'espace. La nécessaire complexité des plans devrait
être le résultat de l'expression de points de vue différents et non le fruit de la réflexion d'un seul cerveau,
comme ce fut trop souvent le cas pour les villes nouvelles. Mais pour avoir envie de parler, il faut avoir quelque
chose à communiquer, à échanger ou à mettre ensemble : les idées bien sûr, mais aussi des intérêts et des droits.
Dût-on le regretter, la communication ne peut s'établir exclusivement sur des questions d'intérêt général, ou sur
des problèmes à très long terme. Dépossédé ou peu concerné, l'homme est silencieux. Lui donner la parole, c'est
d'abord lui reconnaître la plénitude de son droit, ou mieux de son être : c'est affaire de démocratie, locale et
nationale. L'énoncé est plus simple que la réalisation.
II. DEMAIN, L'ESPACE : L'ARTICULATION DU PROJET CENTRAL ET DES ANALYSES

SECTORIELLES
Le rapport de la mission d'étude RCB présidée par Jacques MAYOUX a résolument choisi de s'en tenir aux as-
pects jugés essentiels du phénomène péri-urbain. A cette fin il a pris, par rapport aux analyses sectorielles, une
hauteur telle que l'ouvrage «demain l'espace» ne constitue pas à proprement parler une synthèse de celles-ci,
mais un projet d'ensemble incorporant de manière parfois très indirecte les apports des différents groupes de
travail. Il convient, avant d'aborder la présentation de ceux-ci, de les situer par rapport au rapport principal, en
commençant par un rapide résumé de ce dernier.
A LE RAPPORT «DEMAIN L'ESPACE»

Il s'agissait d'entreprendre la reconnaissance d'un phénomène à la fois peu connu dans ses divers aspects et
souvent rejeté sans appel et sans examen approfondi : le développement des agglomérations bien audelà de leurs
limites historiques, sous une forme peu dense où prédomine l'habitat individuel, processus qui —pour faire
bref —a été désigné par «développement péri-urbain».
Une première partie est consacrée à la découverte du phénomène péri-urbain, l'identification des problèmes
importants dans la masse des idées reçues. Les problèmes les plus centraux —ceux de l'espace, de l'énergie,
des coûts de développement —sont en quelque sorte mis en réserve : avant d'en évaluer les conséquences (troi-
sième partie), il faut d'abord remettre en cause un certain nombre d'idées reçues et proposer un cadre approprié
d'analyse (deuxième partie) dont il ressort essentiellement que le développement de l'habitat individuel n'est
pas un phénomène transitoire et marginal qu'il s'agirait de contenir, mais un mouvement profond qui appelle
un regard neuf et des moyens spcécifiques de planification (quatrième partie).
LE DEBAT AUTOUR DE L'HABITAT PERI-URBAIN : DES IDEES ET DES FAITS

Un débat classique
Le débat habituel oppose, de façon manichéenne, deux formes extrêmes d'habitat —la maison individuelle
«isolée» et l'immeuble collectif «organisé» alors qu'il existe un large éventail de formes intermédiaires. Ainsi la
«maison individuelle» est :
—pour les uns, la réponse idéale au rejet de l'urbanisation récente —les grands ensembles —; elle permet le
retour à la «nature», la personnalisation de l'espace, l'affirmation de la liberté à tous les niveaux ;
— pour les autres, elle signifie de longs trajets, la pauvreté des services, des charges élevées pour les ménages
et les collectivités publiques, le gaspillage de l'esapce, «l'anti-ville».
L'éclairage des faits
En réalité, le phénomène véritablement nouveau n'est pas la part accrue de la maison individuelle dans la cons-
truction, mais le mode de développement particulier auquel elle donne naissance.
— Examinée sur une longue période, la construction de maisons individuelles présente une remarquable stabilité
(autour de 240 000 unités par an depuis 1972). Si elle connaît aujourd'hui un regain d'intérêt, il faut, au-delà
des préférences personnelles entretenues par les campagnes publicitaires, souligner la flexibilité du système
de production, la diversité de l'offre, les aides de l'Etat aux accédants. Certes, un effort reste à faire pour
développer le locatif, faciliter la mobilité résidentielle, et mieux contrôler la qualité technique et esthétique
de la construction. Il reste la préoccupation majeure des problèmes fonciers, qui n'est pas spécifique à la
maison individuelle, mais au mode d'urbanisation.
—C'est bien en tant que processus d'urbanisation que le phénomène péri-urbain fait question : par une
inversion des modes et des rythmes de développement, l'essentiel de la croissance urbaine se porte aujour-
d'hui sur des communes «rurales», suivant une mosaïque de petites opérations. Au-delà des problèmes d'ac-
cueil de nouveaux habitants et de la confrontation parfois difficile entre les «ruraux» et les «urbains», ce
développement péri-urbain ne se limite pas à des transferts des zones denses vers les sites environnants avec
les menaces sur l'environnement naturel et l'équilibre urbain-rural : il s'agit d'une véritable reconquête de
l'espace qui porte les germes d'une revitalisation des bourgs et des villages, d'une redistribution des centres
d'activités, d'une libération des contraintes d'une centralisation excessive...
Ce processus sera-t-il subi ou maîtrisé, sauvage ou organisé ? Avant d'en évaluer les conséquences et d'en
poser les conditions, il faut d'abord proposer un cadre clair d'appréhension du territoire, de son organisation
actuelle et de sa dynamique de transformation.
LE PERI-URBAIN : UNE MAUVAISE HABITUDE OU UN MODE DE VIE D'AVENIR ?

En sus des espaces naturels —espaces «sauvages», espaces «de plein exercice agricole» —et des espaces dits
«urbains» —quartiers historiques et centraux, pavillonnaires et grands ensembles réalisés depuis quarante ans
(couronnes 1930-1970), grandes zones spécialisées d'activités —se développent aujourd'hui des espaces dits
«péri-urbains» où cohabitent, dans des proportions variables, l'urbain et le rural :
—l'espace des villas, des jardins et des parcs, disposant de la plénitude des services urbains avec une forte pro-
portion d'espaces non urbanisés ;
—l'espace des manoirs et des fermettes, diffusion d'un certain nombre d'urbains dispersés dans un espace
encore très rural.
Ces nouveaux espaces sont-ils des accidents, des excroissances marginales dans les développement de la ville ? Il
convient, pour les appréhender, de dépasser les seules références à un modèle urbain classique.
Un modèle urbain classique

Ce modèle de la «ville latine», unitaire, dense et ramassée, à prédominance minérale, à centralité affirmée,
réalisant un intense brassage social, ne permet pas d'appréhender et de planifier le développement péri-urbain.
En ce sens, il est dépassé et antidémocratique :
—dépassé, car l'évolution des modes de production, d'échange et de distribution des biens et des services in-
duisent aujourd'hui d'autres comportements, d'autres références : le commerce, les services ne sont plus liés
à un lieu unique d'échanges ; le modèle culturel de la famille, les nouveaux goûts résidentiels impliquent
d'autres modes de vie, d'autres lieux de rencontre...
—et de plus anti-démocratique dans la mesure où les partisans affirmés de la «ville latine» ont eux-mêmes un
comportement personnel en contradiction avec le modèle qu'ils préconisent : la ville latine, c'est pour les
autres... ce qui devient —peut-être involontairement —un instrument de contrôle et de contraintes sociales.
Ainsi, le modèle classique de la «ville latine» n'est plus utilisable pour gérer notre devenir.
Pour des nouveaux modes de vie : de nouveaux espaces

Aux nouvelles façons d'être des entreprises, des ménages et des institutions, correspondent de nouvelles formes
d'occupation et d'utilisation de l'espace. Ni la ville banale, ni la campagne ordinaire, ne peuvent offrir des lieux
satisfaisants pour les nouvelles manières de produire ; d'habiter et d'échanger. Il faut, pour les décrire en termes
de planification urbaine, expliciter clairement :
—Où est-il permis de s'établir ?
—Quels services collectifs sont ou seront disponibles ?
—Quel sera, à terme, le paysage et l'environnement ?
La demande globale de péri-urbain recouvre deux modes de vie assez différents, qui se traduisent par des exi-
gences très contrastées en matière de localisation, de services et de paysage, et qui correspondent à deux sortes
de nouveaux espaces, la ville-parc et le rurbain :
—La ville-parc est un dispositif cohérent de fourniture de services urbains complets, fondé sur une ossature de
transports et de distribution, une pluralité de centres —plus ludiques que marchands —et une forte présence
végétale.
—Le rurbain est un espace rural, adapté à la marge pour y accueillir des habitants et des activités non rurales,
n'impliquant pas de services collectifs de type urbain.
Villes anciennes et nouveaux espaces : un nouvel équilibre

L'inaptitude du modèle urbain classique à résoudre les problèmes du développement de demain n'implique
nullement l'abandon du patrimoine urbain réalisé sous cette forme.
Toute est affaire d'équilibre : s'il y a une chance de résoudre la crise contemporaine de la ville, c'est dans l'arran-
gement judicieux entre des organisations traditionnelles revivifiées et de nouveaux espaces en cours de dé-
veloppement.
Dans une perspective à douze ans, ces nouveaux espaces représentent près d'un cinquième du patrimoine bâti ;
cet accroissement de 20 %apportera des changements rapides et profonds dans notre paysage urbain ; c'est
pourquoi, il devrait mobiliser une grande partie des efforts de sauvegarde, de promotion et d'organisation du
fait urbain.
Mais quelles en sont les conséquences prévisibles ?
LES CONSEQUENCES DE LA RECONNAISSANCE DU NOUVEAU MODE DE VIE ET DE L'ORGANI-

SATION DUCADRE DEVIE CORRESPONDANT
*
Ce nouveau mode de vie, excellent en théorie, n'aurait-il pas trop d'inconvénients pratique pour être effective-
ment généralisé ?
Conséquences économiques
Comme par le passé, on lui oppose un certain nombre de «rationalités économiques» : la consommation d'es-
paces, l'économie d'énergie, les coûts de développement et de gestion, qui obligeraient à renvoyer à des temps
meilleurs la réalisation d'un habitat souhaité par la majorité des Français. Or, les argumentations avancées
reposent sur une identification abusive et d'ailleurs contradictoire :
—s'agissant de la consommation d'espace et de réseaux, on identifie abusivement habitat collectif et urbanisme
organisé, habitat individuel et urbanisme dispersé...
—s'agissant de la consommation d'énergie et des coûts de gestion, on applique à la maison individuelle les
normes et les niveaux de services des ensembles collectifs...
Ainsi, il n'existe pas aujourd'hui de comparaison objective permettant d'affirmer que tel ou tel mode d'organi-
sation urbaine est significativement plus coûteux. Le chemin des économies n'implique pas telle ou telle formule
d'habitat : il est dans la maîtrise du développement, dans la cohérence entre les formes urbaines et l'organisation
de services collectifs, dans la recherche patiente et obstinée des réductions possibles. Dans ce domaine, le rôle de
l'Etat est de veiller à ce que le jeu économique ne soit pas biaisé : s'il fallait un jour rationner quelque chose, ne
vaudrait-il pas mieux rationner le gazole que de rationner l'habitat ?
Conséquences sur l'urbanisation existante

Mais l'interrogation la plus préoccupante porte sur l'avenir des quartiers existants. La réalisation de nouvelles
urbanisations, plus conformes aux désirs d'une grande partie des usagers, ne risque-t-elle pas d'accélérer la désaf-
fection d'ores et déjà constatées des parties existantes de nos villes ?
Ce risque est important, mais quelle est l'alternative ? En l'absence d'une organisation «positive» du dévelop-
pement péri-urbain, peut-on réellement empêcher le développement «inorganisé» d'un grand nombre de petites
communes ? Ce qui entraînera progressivement un gaspillage effectif de l'espace, la destruction du paysage et,
en définitive, l'insatisfaction généralisée des usagers et des collectivités. Ne pas reconnaître l'aspiration aux
nouveaux modes et cadres de vie, laisser se développer un processus incontrôlé d'urbanisation qui détruira ce
rêve, c'est donc préparer une réaction généralisée de rejet de la ville.
Ainsi, pour «sauver la ville», il faut la réinventer en organisant le développement de ce que l'on a convenu de
nommer la «ville-parc» et le «rurbain». Cette indispensable action dans la péri-urbain doit être accompagnée
d'une action parallèle sur les quartiers existants, que la présente étude se contente d'évoquer, sans pouvoir
conclure.
LESCONDITIONS ET MOYENS DE MAITRISE DU DEVELOPPEMENT PERI-URBAIN

Les conditions du développement de l'habitat péri-urbain se réfèrent constamment à des problèmes plus géné-
raux, partage des responsabilités entre l'Etat et les Collectivités Locales, structure de l'organisation administra-
tive, institution et fiscalité, dispositif des aides au logement, politique technique de la construction et des
équipements. Il est cependant apparu possible d'identifier les directions et les domaines où il faudra changer les
règles du jeu et les pratiques, adapter les esprits et les normes.
Un nouveau regard : trois exigences pour la planification urbaine

Lorganisation du développement péri-urbain implique un nouveau cadrage de l'action planificatrice des
Pouvoirs Publics :
—Elargir la planification dans son espace et son contenu, intégrer le champ du péri-urbain dans une politique
d'ensemble de protection et d'aménagement couvrant les «aires de développement et d'échanges» et pas
seulement des agglomérations urbaines ; mieux ancrer les études et les prévisions sur les moyens d'action
quotidiens et leurs effets induits.
—Planifier l'essentiel, exclure l'inacceptable en laissant pour le reste une liberté contrôlée : les protections
essentielles des espaces à mettre en valeur à l'échelle de l'aire urbaine ; les équipements essentiels à notam-
ment les couloirs de transports pour canaliser la pression urbaine dans des zones ayant des disponibilités
foncières appropriées ; les équilibres essentiels, par la fixation de seuils limites de développement à travers
une véritable planification volumétrique.
—Se rapprocher des réalités, intégrer les chaînes économiques de transformation de l'espace naturel en espace
urbanisé : définir la règle du jeu d'une négociation permanente entre les Pouvoirs Publics, les propriétaires
fonciers et les producteurs de terrains équipés ; organiser le marché foncier de l'aire de développement péri-
urbain.
De nouvelles pratiques : trois clefs pour l'aménagement du péri-urbain

La planification urbaine devient, beaucoup plus qu'hier, la «gestion» de l'imprévisible : il faut, pour maîtriser
les fonctions essentielles du développement :
—réguler les processus de production de terrains, les conditions de libération, de remembrement et d'équipe-
ment, en relation avec les documents d'urbanisme et les besoins du marché à l'échelle de l'aire de production
et d'échanges ;
—mieux répartir les charges de l'urbanisation ; redistribuer, dans le cadre d'une véritable planification volumé-
trique (seuils de développement et niveaux de services urbains dans chaque localité), les contributions des
constructeurs à la protection de l'espace (taxe de consommation) et à l'effort d'équipement public (parti-
cipation) ;
—organiser l'espace de la «ville-parc», espace polycentrique de bourgs, d'unités d'hanitation, d'équipements
et de services judicieusement reliés et très évolutifs, en adaptant la conception et la gestion de documents
d'urbanisme (SDAU, POS, ZEP....).
De nouvelles responsabilités : trois échelons dans la gestion de l'espace

—à l'échelle de l'aire intercommunale de développement et d'échanges, il est nécessaire de réguler le marché
foncier, de programmer les infrastructures et grands équipements, de redistribuer les moyens de financement.
Au moment où l'on s'apprête à décentraliser les responsabilités de l'urbanisme au profit des communes,
l'absence d'organismes de régulation et de redistribution rendrait impossible l'organisation du développement
péri-urbain.
—à l'échelle de l'établissement humain du quartier où se localisent les équipements et services de proximité,
il faut mettre en place les conditions d'un déblocage foncier ordonné et mesuré, en incitant les propriétaires
à valoriser leur patrimoine foncier, et en aidant les collectivités locales à formuler en amont leurs exigences.
—à l'échelle de l'unité d'habitation et son environnement immédiat, lieu de la vie familiale et des relations
de voisinage, il s'agit de garantir les libertés des habitants, liberté de choix de l'habitat, liberté d'usage des
espaces aménagés, liberté d'évolution de l'ensemble.
Ainsi, est apparu un vaste champ ouvert aux Pouvoirs Publics et aux techniciens de la planification urbaine,
pour reconnaître un nouveau mode de vie, inventer et organiser le cadre de vie correspondant, à travers :
—La mise en œuvre des documents de planification urbaine : comment adapter les SDAU à la nature et aux
aléas du développement péri-urbain, introduire dans la démarche le facteur temps, la conjoncture écono-
mique, le financement des grands équipements...
—L'offre foncière, la production de terrain à bâtir compatible avec les besoins du marché et la nécessité de
protection des espaces naturels : comment fluidifier le processus de fabrication des terrains, éviter la réten-
tion, faciliter le remembrement, financer la viabilité...
—Les moyens des collectivités locales pour maîtriser leur croissance urbaine : comment les communes souvent
de taille très modestes, qui accueillent le développement péri-urbain, vont-elle financer leurs études préalables,
leurs équipements, leurs interventions directes (réserves foncières, lotissements communaux), et bénéficier
des concours et de l'assistance technique indispensables...
Au-delà de ces travaux, il restera à trancher le grand débat sur les organismes intercommunaux, sans l'existence
desquels il n'y a pas de planification urbaine possible.
LES ANALYSES SECTORIELLES

Les analyses reproduites dans le présent ouvrage avaient principalement pour objet d'offrir un état à l'informa-
tion disponible sur les différents thèmes, de proposer des éléments de diagnostic, d'appeler l'attention sur les
problèmes les plus aigus.
Elles se sont appuyées, outre sur l'expérience des membres des différents groupes de travail et les études pré-
existantes, sur des traitements particuliers du recensement général de la population de 1975, des exploitations
spécifiques d'enquêtes INSEE, une enquête nationale réalisée en 1978 auprès de 1500 ménages des zones
péri-urbaines, des entretiens approfondis auprès d'une centaine d'entre eux, des études de cas locales à Aix-
Marseille, St-Etienne, Chambéry, Rennes, Montpsllier, Le Havre, Châlons-sur-Saône etc... Le compte-rendu de
ces travaux figurera parmi les «documents annexes» prochainement publiés.
On indiquera ici les principaux points d'articulation entre le rapport de synthèse et les analyses sectorielles,
sans masquer les zones d'incertitude qui demeurent.
LE PROBLEME FONCIER : QUELLE STRATEGIE D'OUVERTURE ET DE MAITRISE DE L'ESPACE ?

Les responsables du groupe foncier ont aussi été parmi les rédacteurs du rapport de synthèse. C'est dire que les
deux types de travaux ont été conduits en parfaite cohérence.
Au titre des incertitudes qui demeurent, il faut souligner :
—le statut de l'agriculture péri-urbaine et les moyens de parvenir à un bon équilibre entre usages «urbains» et
«ruraux» de l'espace correspondant. Le rapport de synthèse se borne à indiquer une ligne générale. La solu-
tion des problèmes ponctuels, n'en est pas facilitée pour autant.
—le régime des zones NA d'extension future. Une grande diversité d'expériences apparaît actuellement sur le
terrain. Il ne fallait pas briser dans l'œuf cette recherche-action, ni en «récupérer» à la hâte des éléments les
plus prometteurs : le rapport reste à cet égard largement ouvert, en marquant sa préférence pour les formules
contractuelles, triparties, et les plus opérationnelles.
—le régime des participations, dont il est surtout affirmé qu'elles ne doivent pas conduire à inverser la logique
planification-réalisation de l'urbanisme,
—enfin et surtout, les moyens de lutte contre la rétention foncière. Le rapport n'a pas cru devoir, après tant
d'autres, s'étendre sur le problème de la fiscalité applicable aux terrains non bâtis mais constructibles. Il y a
là un moyen prévilégié de maîtrise foncière, mais l'analyse des conditions à remplir reste à faire. L'horizon
; de l'action foncière ne se limite d'ailleurs pas à l'impôt.
Quant à la stratégie, celle de l'action concertée a paru sans véritable alternative. Elle est indissociable d'une
action régulatrice des Pouvoirs Publics, par le biais d'institutions qui pourraient tirer parti de l'expérience
acquise, ainsi que d'une puissante information sur l'offre et la demande foncière mettant fin au cloisonnement
excessif de ce marché.
LES PRODUCTIONS : DES FILIERES ENCOEXISTENCE PACIFIQUE ?

Sur un fond de crise de plus en plus sombre, les constructeurs de maisons individuelles semblent se détacher
par une moindre morosité. Sans doute les artisans voient-ils leur part du marché être progressivement grignotée
par les constructeurs spécialisés, mais c'est parfois pour retrouver auprès d'eux une nouvelle activité. Les grandes
entreprises ont quant à elles du mal à considérer qu'il y a là un marché suffisant et à s'y adapter. Et l'industriali-
sation demeure un point d'interrogation. Mais, si toutefois la qualité de ses produits ne se dégrade pas au point
de renverser une image encore aujourd'hui relativement favorable, ce secteur n'est pas de ceux qui inspirent le
plus de pessimisme. Du propre point de vue des constructeurs, c'est le problème foncier qui demeure la préoc-
cupation numéro un. Les autres voies de recherche sont principalement :
—une meilleure neutralité fiscale entre les différentes filières,
—les mesures tendant à préserver un bon équilibre entre celles-ci, et notamment à maintenir la compétitivité
des entreprises artisanales,
—la protection des candidats à l'accession d'une maison individuelle, préoccupation déjà bien inscrite dans les
esprits sinon toujours dans les textes et les pratiques.
Il faut également noter que, du point de vue de l'offre, le secteur de l'individuel locatif, groupé ou non, paraît
anormalement peu développé, la diversité et la qualité architecturales insuffisamment encouragées. Cette
question rejoint la suivante, examinée par le groupe «qualité».
QUELLES CONSTRUCTIONS, QUEL URBANISME, QUEL HABITAT EN MAISONS INDIVIDUELLES ?

Cette question aurait pu être placée au centre du rapport principal. Mais cela aurait supposé un choix que le
groupe de synthèse n'a pas cru devoir faire : pourquoi préjuger du type d'habitat à privilégier ? ne vaut-il pas
mieux rendre possible la réalisation des formes qui reflètent le mieux les aspirations du plus grand nombre ?
Celles-ci ont comme commun dénominateur un espace plus large, un environnement de meilleure qualité, la
recherche d'un milieu social moins anonyme, la proximité d'espaces naturels et de détente, un habitat suscep-
tible de maîtrise et d'évolution. Si la maison individuelle en est l'archétype, elle est loin d'être la seule réponse,
et surtout ce vocable recouvre bien des réalités.
Le problème qui demeure béant c'est celui de la qualité. Qualité technique d'abord : la recherche d'une clientèle
de plus en plus large ne doit pas conduire à un niveau médiocre de prestations, à des domaines qui se révèleront
vite illusoires. D'autres études sur les désordres apparus le plus fréquemment dans les constructions sont en
cours. Les résultats doivent en être publiés prochainement. Que ce point n'ait été évoqué qu'incidemment dans
le rapport de synthèse ne doit pas faire croire qu'on en ait sous-estimé l'importance. On ne se tient pas quitte
d'une telle question en quelques pages.
Qualité esthétique et architecturale ensuite, avec tous les aspects culturels, psychologiques et symboliques qui
s'attachent à cette notion floue. Sans que cela soit toujours exprimé d'une manière aussi simplificatrice, le
rapport suggère de bien distinguer ce qui a trait à l'environnement et aux espaces communs —et que des planta-
tions et un traitement paysager d'infrastructures par ailleurs moins imposantes contriburont à améliorer —de ce
qui relève de la construction proprement dite, domaine ele la liberté individuelle, de l'investissement affectif et
—faut-il le rappeler ? —de la créativité.
Tout le débat porte sur l'assistance architecturale, la nature et la précision des règles concernant la qualité de
l'urbanisme, la pédagogie et la sensibilisation à ces domaines. Il n'est pas clos.
QUELLE VIE SOCIALE, QUELS MODES DEVIE ?

C'est sur ces questions que les débats sont les plus âpres, et il ne peut en être autrement. Le rapport «demain
l'espace» n'a pas cherché à abriter derrière une lourde argumentation technico-économique, une idéologie sou-
vent à contre-courant (tout au moins dans le monde des aménageurs, urbanistes ou techniciens). Le groupe de
rédaction a considéré que ce qui importait d'abord était la justesse du diagnostic, dût-on en regretter les nom-
breux aspects négatifs : mieux vaut contribuer à la réalisation d'un urbanisme acceptable et accepté, qu'à
entretenir conceptions et doctrines qui ne trouveront pas le terrain de leur réalisation et creuseront l'écart entre
ce qui se fait et ce qui «aurait dû» se faire. La marge de manœuvre, l'éventail de choix ne sont d'ailleurs pas si
larges qu'il n'y paraît lorsque l'on s'enferme dans les débats doctrinaux. Sauf à envisager l'effondrement de
l'appareil de production ou un retour en force, plus qu'improbable, de la construction d'immeubles collectifs
neufs, c'est de 3 à 5 millions d'habitations individuelles nouvelles qu'il faudra accueillir d'ici la fin du siècle.
Cela dit, bien des questions subsistent que le groupe mode de vie a examiné : la séparation renforcée habitat-
travail, le repli sur la cellule familiale, un individualisme dont on n'ose pressentir les effets, les contraintes liées
à des services réduits, les restrictions de toutes sortes que doivent consentir les accédants. Pour certains, le rêve
de la maison individuelle aura été un piège et ils ne retrouveront ni en patrimoine, ni en vécu, ce qu'ils en
A attendaient. Pour d'autres, ce sera une étape importante de leur filière —logement, ménageant pour l'avenir
d'autres choix possibles —Mais les choix en matière d'habitat suffisent-ils à expliquer de telles divergences dans
les destins individuels ?
LES CONSEQUENCES ECONOMIQUES DE L'HABITAT INDIVIDUEL PERI-URBAIN

41 Les analyses sectorielles les ont passées en revue à plusieurs échelles :
Celle de la région, où il est apparu que la notion de bassin d'emploi était peu adaptée à l'interprétation de la
situation actuelle. Des pistes ont été indiquées pour saisir de manière prospective l'évolution de la relation
habitat-emploi. Le test de leur pertinence et de l'importance quantitative des changements à en attendre de-
meure à faire.
Au niveau des communes péri-urbaines est ressortie la plus grande diversité, autant dans les formes locales de ce
phénomène que dans les comportements des élus locaux pour y faire face. L'analyse financière des communes
péri-urbaines indique clairement que les budgets locaux n'ont pas trouvé, en règle générale, dans leur croissance
rapide, le ballon d'oxygène escompté ; les réalisations d'équipements ne dépassent qu'exceptionnellement le
strict nécessaire. Nombre d'entre elles auraient aujourd'hui tendance à freiner une croissance jugée excessive. Ce
ne sera pas le moindre blocage du développement péri-urbain, un autre étant dans le caractère encore limité de la
coopération intercommunale.
Mais on insiste surtout d'habitude sur les risques de gaspillage d'espace, sur les dépenses en énergie, sur les coûts
de développement et de gestion. Ces aspects, pour lesquels on ne peut que renvoyer au rapport «demain,
l'espace», ont été examinés, de manière sans doute incomplète, faute d'un appareil théorique suffisant. Il reste à
trouver le juste milieu entre des études générales et abstraites, peu concluantes tant pèse lourd le fardeau des
hypothèses nécessaires, et des études de cas impossibles à généraliser du fait de la sensibilité de leurs résultats
aux conditions particulières locales.
Si l'on ajoute que les conséquences du développement de l'habitat individuel péri-urbain sur les transports, les
commerces et les services privés, ainsi que ses répercussions sur l'urbanisation existante ont été également passés
en revue, on prendra la mesure du travail collectivement accompli.
On ne tiendra pas trop rigueur à ceux qui en ont assuré le montage d'avoir omis quelques morceaux du puzzle.
Il manquera toujours celui qui fait changer le décor.
PREMIÈRE PARTIE
L'OFFRE D'HABITAT INDIVIDUEL PÉRI-URBAIN
COMPOSITION DESGROUPES DETRAVAIL
Groupe «Foncier»
Président Olivier-Paul Dubois-Taine
DAFU -Service des Opérations d'Aménagement
Rapporteur Jean-Pierre Portefait

CODRA - Conseil à la Décision et à la Réalisation en Aménagement urbain, rural et régional
Membres MmeM. Ansidéi —SAEF

MmeB. Mazière —DAFU —Service de l'Urbanisme
MM. J. Carassus - SAEF
A. Renberg —DAFU —Serv. des Opérations d'Aménagement
D. Verret —DAFU —Service de l'Urbanisme
Groupe «Constructeurs»
Président Patrick Jeanjean
DBTPC —Service des Statistiques et des Etudes Economiques
Rapporteurs Marie-France Gueyffier

DBTPC
Jacques Roussille
DBTPC
Membres MM. Boublil —Commissariat Général au Plan

Carassus —SAEF
Dossier —DC
Gabillard - CETE du Nord
Guy —Groupe Central de Contrôle des Organismes HLM
Georgin - DBTPC
de l'Hermitte —CSTB (Centre Scientifique et Technique du Bâtiment)
Ponia —Cellule Economique Régionale du Limousin
Strobel - SAEF
Première partie
L'OFFRE D'HABITAT INDIVIDUEL PERI-URBAIN
Introduction
Le phénomène péri-urbain, c'est d'abord la prolifération d'un habitat à dominante individuelle aux confins
et de plus en plus loin des agglomérations existantes, sous forme de maisons isolées, de petits lotissements ou
d'opérations groupées du type «nouveau village» ou autres.
Une telle mutation ne se fait pas toute seule : comme dans tout changement, il y a les forces qui poussent et
celles qui résistent ; les facteurs permissifs et les facteurs limitatifs ; il y a enfin un système productif qui s'a-
dapte tant bien que mal aux conditions nouvelles de son activité.
Le problème foncier, qui fait l'objet du 1er chapitre de cette partie, appartient un peu à toutes ces catégories
à la fois. Les plus-values qui s'attachent aux transformations dans l'usage des sols —et d'abord au passage du
rural vers l'urbain —sont de puissants leviers pour les favoriser :quand les perspectives agricoles sont incertaines,
que l'endettement se fait trop lourd, que des enfants sont à installer, la tentation est forte de se déssaisir d'un
peu de terre à bon prix. Mais une fois le terrain déclaré constructible, est-il pour autant offert à la construction ?
de multiples raisons conduisent son nouveau propriétaire à le conserver en l'état, et c'est la rétention foncière :
le terrain disponible se fait rare, les prix montent, les futurs habitants doivent aller de plus en plus loin. Face à ce
problème, les pouvoirs publics peuvent s'efforcer d'avoir une stratégie claire : les conditions locales de mise en
œuvre seront toujours frappées au sceau de la diversité. Et bien des solutions, esquissées ici et là, restent à
étudier.
Pour les producteurs de l'habitat péri-urbain, la question foncière est essentielle. C'est pourquoi le chapitre 2
qui leur est consacré ne fait pas ressortir de problèmes spécifiques insurmontables. Il s'attache plutôt à mieux
décrire les différentes filières de la production des maisons individuelles, à déceler les modifications de structure
qui tendent à s'opérer, à identifier les atouts et les faiblesses de chacun devant un marché sinon en expansion,
du moins assez stable, au moins tant que la clientèle solvable ne s'épuise pas.
C'est la question des prix des logements individuels que traite le chapitre 3. Comme on le verra, un important
travail de recherche théorique reste à faire, car la logique de leur formation semble différer de celle de l'habitat
collectif, notamment dans la détermination de la charge foncière. Celle-ci est plus autonome que dans lecollectif,
mais constitue une sorte de ticket d'entrée pour l'accession individuelle. La réforme des aides au logement,
étudiée dans le quatrième chapitre, n'a pas prévu d'aide spécifique pour l'acquisition du terrain. Mais le carac-
tère forfaitaire des prêts aidés permet dans certains cas d'en couvrir une part, et donc de lever un blocage lourde-
ment ressenti par les constructeurs spécialisés.
Le premier chapitre de cette partie reproduit le rapport du groupe «foncier» présidé par Olivier Paul-Dubois-
Taine et animé par Jean-Pierre Portefait, ainsi que des contributions de Marie-Elisabeth Chassagne (du labora-
toire d'économétrie de l'Ecole Polytechnique) et du CETE de Bordeaux.
Le deuxième chapitre est le rapport sectoriel «intervenants dans la construction de maisons individuelles»
présidé par Patrick JeanJean et animé par Marie-France Gueyffier et Jacques Roussille.
Le troisième chapitre a été rédigé à partir de contributions de Jacques Roussille et Jean Carassus. Le dernier
résume le rapport «incidence de la réforme des aides au logement» de Jean du Rusquec et Paul Platon.
Chapitre 1
LESTRANSFORMATIONSAFFECTANT L'USAGE DESSOLS
L'OUVERTURE DE L'ESPACE AUNENOUVELLE FORME D'URBANISATION
1. LES DIAGNOSTICS
L'interrogation générale sur la spécificité du problème foncier en zone péri-urbaine suscite de la part des acteurs
de l'urbanisation une multiplicité de réactions éparpillées. Cependant, à travers la richesse un peu désordonnée
des résultats d'analyse, un examen attentif permet de regrouper les observations des experts autour de trois
grands thèmes :
—la rareté des terrains à bâtir.
—la formation de leurs prix.
—l'agriculture péri-urbaine et les problèmes fonciers.
1.1. La rareté des terrains à bâtir

Il y a certes rareté, mais d'une part c'est le plus souvent une rareté relative, d'autre part les causes de la rareté
sont multiples et variées.
LA RARETE EST RELATIVE quand à sa nature et quant à son degré. C'est une rareté économique et elle varie
beaucoup suivant des données spécifiques.
LANATURE DE LARARETE
La rateté existe, mais elle est en fait surtout économique. Ce n'est pas en France le terrain qui manque. Si
banale qu'elle soit, il est parfois utile de rappeler cette lapalissade, obstacle préalable pour beaucoup d'esprits
à une réflexion pondérée sur la rareté. Mais sitôt formulée cette remarque sur l'étendue de l'espace français,
il convient de la nuancer en introduisant des précisions importantes. Certes, apparemment l'espace ne manque
pas, mais entre l'espace et le terrain effectivement apte à être le support d'une construction (le terrain construc-
tible), il y a pratiquement la même différence qu'entre un filon de minerai et la pièce mécanique en métal qui
en est tirée.
En premier lieu, le gisement espace ne peut offrir du terrain constructible que si l'affectation du sol n'est pas
reconnue propre à d'autres usages (agricole, touristique, écologique, site,...) mais même si l'urbanisation est
théoriquement possible.
Pour pouvoir extraire du terrain constructible d'un espace existant, il faut que l'espace en cause possède spon-
tanément ou puisse acquérir des caractéristiques appropriées.
—Il doit être localisé dans une zone où se manifeste effectivement un besoin (ou mieux encore une demande) ;
—Sa configuration physique (topographie, qualité des sols) doit se prêter à la construction ;
—L'état de son parcellaire et de sa propriété doit rendre possible ou son urbanisation en l'état, ou son re-
membrement ;
—Ses détenteurs doivent être disposés à le transformer ou à s'en déssaisir au profit d'aménageurs spécialisés ;
—Son équipement en infrastructures ou superstructures nécessaires doit être possible.
A l'énoncé de cette liste, il est évident qu'au prix d'opérations pous ou moins faciles (création d'infrastructures,
d'accès, terrassements, surenchère, équipements), pratiquement presque tous les obstacles éventuels à une
transformation peuvent être surmontés, mais pas toujours à l'intérieur d'une bonne rationnalité économique. Il
ne suffit pas de disposer d'un gisement de minerai, faut-il encore qu'il soit exploitable à un prix intéressant. Or
c'est bien ce qui caractérise la situation foncière en zone péri-urbaine, ce sont les terrains constructibles à prix
raisonnable (par rapport à leurs performances ) qui sont effectivement rares.
Dans ces conditions, le problème essentiel d'une politique du développement de l'urbanisation dans le péri-
urbain est —une fois déterminées (si possible par les usages eux-mêmes) les performances souhaitables des
terrains-supports (localisation, configuration, taille, équipement) - de dégager les conditions de fabrication et
de mise sur le marché de terrains à prix raisonnables. Toute solution miracle d'accroissement de l'offre (renvoi
sur les petits villages par exemple) ne peut être appréciée qu'en prenant en compte les conséquences qu'elle a
sur les performances des terrains. Les interrogations sur la rareté et leurs réponses possibles ne prennent de sens
que si elles sont informées par la double question : quels terrains (où, comment, à quelle taille, avec quelle
desserte et quels services) et à quel prix ?
LES DEGRES DE RARETE
La rareté s'apprécie de manière différente selon le type de terrain en cause, la taille de l'agglomération concernée,
le terme envisagé pour le projet d'urbanisation.
• La rareté selon les types de terrains. En raison des controverses doctrinales en matière d'urbanisme auxquelles
il a été fait allusion dans l'introduction du présent rapport, les diverses formes urbaines possibles n'ont
généralement pas été dans le passé prises en compte de manière neutre dans les choix d'urbanisation qui ont
été opérés ici ou là à travers les documents d'urbanisme et les politiques foncières. Certaines ont été tenues
pour hautement souhaitables (collectif concerté), d'autres ont été quasi systématiquement bannies (le pavil-
lonnaire classique), d'autres enfin envisagées presque à regret (l'individuel en général). Les conséquences de
ces attitudes, inspirées par la bonne volonté mais largement a priori, se retrouvent aujourd'hui dans les
disponibilités en sol, ce qui fait qu'il n'est presque jamais possible, sauf bien sûr dans les agglomérations qui
n'ont pas de politique d'aménagement, de perler de rareté foncière en soi, mais que de très grandes disparités
de situation peuvent être constatées selon le type de terrain-support envisagé. L'examen dans quelques
situations significatives de zones ouvertes (U) ou ouvrables sans problèmes (NA) à l'urbanisation semble
montrer en effet que le plus souvent :
—la situation est satisfaisante pour les collectifs organisés denses ;
—une place variable mais non négligeable est faite à l'habitat individuel groupé ;
—les terrains relativement grands (600/1000 m2) aptes à recevoir une maison individuelle en milieu de par-
celle sont fort peu nombreux ou manquent complètement, encore que cette appréciation assez largement
partagée devrait faire l'objet d'une vérification qui supposerait de croiser deux éléments :
—les zones d'urbanisation ayant un COS proche de 0,1,
—les parcelles de 600/1000m2 disponibles dans les dites zones.
Si cette pyramide de la rareté résulte d'un choix renseigné et explicite des Pouvoirs Publics responsables,
contrairement à l'avis de certains constructeurs, elle n'appelle pas d'autres réactions que l'enregistrement du
constat : une collectivité locale a parfaitement le droit de prendre la responsabilité d'exclure de son territoire
certaines formes urbaines. Mais il est évident qu'il faut à cela de bonnes raisons et l'observation de la situation
décrite plus haut doit être l'occasion d'une salutaire interrogation : face à l'indéniable demande (fabriquée
par les médias, ou spontanée, ce n'est pas le problème) de terrains-supports pour maison individuelle isolée en
cœur de parcelle, la rareté actuelle correspond-elle vraiment à une option délibérée et bien fondée ?
• La rareté selon les tailles d'agglomération. Il ne s'agit pas là d'une remarque bien originale, mais il convient
cependant de la rappeler. Il s'agit d'abord d'un constat «topologique» : la quantité de terrain en limite im-
médiate d'une agglomération (dans une bande d'un kilomètre, par exemple) décroît en valeur relative avec
la taille de l'agglomération ; cette rareté «physique» entraîne généralement l'augmentation du prix des
terrains, et jusqu'à une date récente (PLD), la «solution» au renchérissement était recherchée dans la crois-
sance des densités. Mécanisme de boucle infernale auto-entretenue... dont la conséquence la plus évidente est
d'organiser la raréfaction des terrains-supports de construction à basse densité. De ce fait, plus l'agglomé-
ration est importante, plus la rareté des terrains pour la maison individuelle classique est forte. Surtout si des
traditions culturelles (Nord/Pas-de-Calais) ou des volontés clairement affirmées dans les documents d'ur-
banisme n'ont pas fait obstacle aux mécanismes de spéculation foncière.
• La rareté selon le temps. Il semble que compte tenu du tournant pris récemment en faveur de la maison indi-
viduelle et des procédures d'aménagement foncier qui lui sont particulièrement favorables (les lotissements),
et si les déclarations de principe actuelles se transforment en décisions concrètes dans le même sens, l'avenir
à moyen et long terme (au-delà de 2/3 ans) se présentera plutôt bien, avec probablement une offre satisfai-
sante de terrains-supports, mais l'aujourd'hui et le court terme, fortement influencés par les choix priori-
taires pour le collectif de la période antécédente, poseront selon certains constructeurs de maisons
individuelles quasiment partout, et selon des observateurs moins polémiques dans des portions significatives
du territoire, des problèmes difficiles à résoudre. Il faut donc au mieux s'attendre à des phénomènes de
sensible déséquilibre offre/demande dans certaines régions urbaines. Ces difficultés devront être gérées, mais
il convient en l'absence de statistiques véritablement sérieuses et démonstratives de ne pas les exagérer et
surtout de n'en pas déduire de pseudo-stratégies d'urgence (par exemple, un imprudent moratoire de la police
de l'urbanisation dans le péri-urbain ou le rural) qui créeraient plus d'inconvénients durables qu'elles ne résou-
draient de gênes passagères.
LES CAUSES DE LA RARETE DES TERRAINS A BATIR DANS LE PERI-URBAIN SONTMULTIPLES ET
VARIEES. En un lieu donné la rareté résulte d'une combinaison de facteurs différents qui se combinent de
manières diverses. Six catégories de causes principales peuvent être dénombrées.
LES DONNEES PHYSIQUES

Les raisons de la localisation des établissements humains sont telles à travers la géographie et l'histoire que bien
des agglomérations se trouvent aujourd'hui implantées dans des sites difficiles, soit sur le plan de la topographie
(pentes), soit sur celui de la qualité d'espaces disponibles restant, soit hélas par une combinaison de ces deux
facteurs : les vallées, les buttes refuges ou témoins, présentaient lors de la création des villes des avantages
éminents ; elles n'ont généralement pas celui de l'abondance foncière.
De même, lorsque l'agglomération est enchassée dans un terroir de très grand rapport agricole, le développement
de l'urbanisation se fait plus facilement par la densification de la tache urbanisée que par son extension. Il
existe une rareté physique et c'est même la seule qui puisse mériter le qualificatif d'absolue.
LESSTRUCTURES DE LAPROPRIETE FONCIERE

Le morcellement patrimonial et cultural qui caractérise la plupart des zones pré-urbaines paraît être l'un des
principaux facteurs de rareté de terrain à bâtir. En effet, par un processus quasi naturel, les unités foncières
constructibles en l'état s'extraient les premières du stock et au bout d'un certain temps il ne reste plus que
celles qui doivent être restructurées pour être aptes à l'urbanisation. Compte tenu de la dispersion des pro-
priétaires, du découpage parcellaire, du système de formation des prix du terrain nu en zone péri-urbaine, la
restructuration foncière apparaît aujourd'hui aux acteurs privés une tâche très au-dessus de leurs moyens (à
quelques occasions heureuses et non significatives près). Ces intervenants privés sont tous demandeurs en la
matière, soit d'une prise en charge de l'opération par les Pouvoirs Publics, soit de la mise à leur disposition
de moyens d'incitation ou même de contraintes, s'ils doivent eux-mêmes restructurer.
L'ABSENCE D'EQUIPEMENTS D'INFRASTRUCTURES

L'action de l'équipement sur la rareté apparaît comme une évidence, mais à y regarder de près en zone péri-
urbaine, son mode d'intervention semble suffisamment complexe pour justifier quelques éclaircissements.
—Dans les zones de grande culture ou d'élevage extensif, il n'existe que fort peu d'équipements d'infrastructure
liés aux besoins agricoles et de ce fait il n'y a pratiquement pas de pré-équipement réalisé à ce titre. L'ou-
verture à l'urbanisation suppose donc préalablement la réalisation d'équipements urbains propres (réseaux
et usines liés).
—A l'inverse, dans les zones de maraîchage et de cultures délicates irriguées, les nécessités de l'exploitation
agricole imposent la présence de réseaux routiers et de distribution d'eau très ramifiés et le territoire ainsi
se prête bien, de ce fait, à une urbanisation diffuse. Dans ce secteur, ce ne sont donc généralement pas les
réseaux qui sont cause de rareté liée à l'équipement, mais soit les équipements de fourniture à ces réseaux
(capacité des usines d'alimentation en eau, voies primaires de raccordements), soit l'absence d'équipements
complémentaires (notamment en évacuation des eaux pluviales).
—L'action des équipements d'infrastructure sur la rareté présente cette caractéristique dangereuse d'être
discontinue : si peu d'équipements suffisent généralement à court terme pour débloquer quelques terrains-
supports, l'addition de plusieurs micro-interventions de ce type fabrique des besoins globaux (à l'échelle
de l'agglomération) qui se situent à un niveau tel qu'il n'existe plus alors que deux solutions dommageables,
ou bien accepter que tout un secteur mité soit durablement fermé à toute urbanisation, ou bien engager des
sommes très importantes qui rendront l'ensemble des terrains constructibles. C'est au bout d'un certain
temps d'annexions indolores que l'ouverture de zones naguère vierges se met à poser de graves problèmes
techniques et financiers. L'exemple de la zone péri-urbaine est à cet égard extrêmement significatif.
L'ACTION DES POUVOIRS PUBLICS

Bien qu'elle soit douloureuse et d'apparence paradoxale, l'affirmation du rôle «raréfacteur» des Pouvoirs Publics
est omniprésente dans les analyses des professionnels ; deux grands acteurs administratifs sont surtout mis en
cause : le Ministère de l'Equipement et le Ministère des Finances.
LeMinistère de l'Equipement
Quatre types d'actions du Ministère de l'Equipement sont réputées génératrices de rareté : les documents d'ur-
banisme, les conditions de délivrance des certificats d'urbanisme, les Z.A.D., et enfin les diverses recomman-
dations contre lemitage.
Il convient de rappeler que ces actions ne relèvent pas uniquement de directives ou de processus administratifs,
mais qu'elles résultent de la volonté plus ou moins affirmée ou de la capacité plus ou moins grande des collec-
tivités locales à laisser leur territoire s'urbaniser.
• Les documents d'urbanisme. Un double reproche leur est adressé, d'une part organiser dans l'absolu la pénurie
de tous les terrains à bâtir, d'autre part être particulièrement imprévoyants et défavorables en ce qui concerne
les terrains-supports de maisons individuelles en général et de maisons individuelles classiques en particulier.
Il ne peut pas être répondu de la même façon à ces deux griefs. La raréfaction de terrain opérée par un plan
d'urbanisme est «consubstantielle» à l'acte règlementaire de planification physique. C'est la nature de la
«police de l'urbanisation» de provoquer la constitution d'un stock limité de terrains à bâtir : c'est d'abord
l'effet d'un choix direct d'affectation du sol ; c'est aussi la contrepartie de l'économie d'équipement qui
résulte de l'aménagement coordonné. N'en déplaise aux propriétaires fonciers et aux promoteurs qui souhai-
teraient la liberté totale pour leurs entreprises de mise en valeur, il n'y a pas de planification urbaine de
qualité sans détermination de ce qui est constructible et de ce qui ne l'est pas. La seule exigence que res-
ponsables et professionnels puisse avoir vis-à-vis de cette réalité technique est que les documents d'urbanisme
ne fabriquent pas artificiellement de la rareté, c'est que tout le terrain qu'il est urbanistiquement et écono-
miquement (notamment du point de vue des possibilités financières des collectivités locales) possible de
mettre à la disposition des candidats à la construction le soit effectivement.
A l'inverse, sauf dans des situations géographiques (site très accidenté) ou économiques (prix fonciers très
élevés) bien particulières, il n'existe aucune fatalité qui induise la rareté des terrains-supports de maison
individuelle classique. Néanmoins, bien des documents d'urbanisme, vraisemblablement marqués par la
défaveur doctrinale qui a frappé entre 1945 et 1970 la maison individuelle, prévoient peu ou pas de terrains
pour l'accueillir, surtout lorsqu'elle prétend à la classique implantation en milieu de parcelle. Sous réserve
d'une vérification plus approfondie, il conviendrait que de tels choix ne soient arrêtés que de manière très
consciente, très argumentée et très explicitée vis-à-vis de la population concernée.
• Les conditions de délivrance des certificats d'urbanisme. Il est bien évident que pour un candidat cons-
tructeur, un terrain support n'est véritablement présent sur le marché que lorsque sa constructibilité est
affirmée sans ambiguité par l'autorité publique responsable. Le certificat d'urbanisme trouve là sa raison
d'être, puisqu'il est censé d'une part être délivré très rapidement sur demande, d'autre part définir pour les
six mois suivants ce qui peut ou ce qui ne peut pas être construit sur un terrain. Mais, les conditions de
fonctionnement actuelles de la police de l'urbanisation, caractérisées par à la fois l'absence de documents
d'urbanisme opposables aux tiers sur une portion significative du territoire et le sous-équipement en moyens
de services chargés de fournir matériellement les certificats, font souvent de ce dispositif théorique favorable
à l'ouverture de l'offre une cause de rareté. En effet, dans bien des agglomérations il faut actuellement près
de six mois pour obtenir un certificat d'urbanisme ; pendant ce délai il n'est pas rare que ou le vendeur ou
l'acheteur se lasse et la difficile conjonction entre un bien et un client se trouve rompue. Il n'est pas douteux
qu'ainsi l'absence, en temps utile, de renseignements administratifs fiables immobilise tout un stock de
terrains qui pourraient être utilisés.
• Les Z.A.D. Conçues souvent à l'époque des grandes procédures opérationnelles publiques, les réservations
foncières assises sur l'institution de zones d'aménagement différé couvrent parfois de très larges fractions des
territoires prévues urbanisables par les documents d'urbanisme. Il n'y a là rien que de très naturel et cette
conjonction classement règlementaire/réservation foncière est dans le droit fil de l'orthodoxie de la plani-
fication urbaine. Mais pour que le système fonctionne sans accroc, faut-il encore que les procédures opéra-
tionnelles suivent : prise de possession des espaces, équipements, construction directe ou mise sur le marché
des terrains-supports. Par rapport à ce schéma idéal et en ce qui concerne le propos du présent rapport, deux
«glissements» peuvent se produire. L'un absurde mais hélas fréquent qui est le maintien du double «corset»
de la règlementation et de la ZAD sans enchaînement opérationnel ; dans ce cas, loin de libérer l'offre le
système crée la pénurie en retirant sans compensation du marché d'importances quantités de sol. L'autre,
plus discret, apparaît lorsque les opérations publiques succédant aux ZAD sont quasi exclusivement consa-
crées - par déformation institutionnelle - à la fabrication de zones d'accueil d'habitat collectif. Certes, la
ZAD conduit alors à une véritable ouverture foncière, mais sélective.
• Les diverses recommandations contre «le mitage». La légitime émotion des diverses administrations et asso-
ciations responsables du paysage français devant son envahissement par les «points blancs» de la diffusion
de I habitat et les menaces particulières qu'elle constituait pour l'avenir de l'économie agricole, pour les
finances communales et pour la préservation des espaces libres, s'est traduite par la publication de documents
de sensibilisation et l'envoi aux Directions Départementales de l'Equipement et aux Mairies de mises en

garde sur les conséquences de certaines autorisations. Or, la soumission (en l'absence de documents spéci-
fiques) des espaces péri-urbains (et ruraux) au «Règlement National d'Urbanisme» (en fait articles R111-1 à
R111-25 du Code de l'Urbanisme) engendre un contexte règlementaire très particulier : les motifs de refus
sont formulés de manière tellement ouverte et vague à la fois que, selon la personnalité indulgente ou sévère
qui doit le manier, le R.N.U. devient ou une arme absolue ou un rempart de papier. Il semble que dans ces
derniers mois la fermeté ait plutôt prévalue, il en a indéniablement résulté (outre une impression arbitraire)
la disparition de certains «gisements» de terrains-supports.
Le Ministère des Finances

C'est en fait deux éléments du système fiscal français qui sont accusés d'accroître la rareté des terrains à bâtir :
l'un relativement ancien est une discrimination entre le lotisseur et le promoteur au profit de ce dernier, l'autre
tout récent est la nouvelle loi sur les plus-values.
• Un régime fiscal défavorable au lotisseur par rapport au promoteur
Lafiscalité immobilière, dérogatoire du droit commun, favorise l'opération d'urbanisation lorsqu'elle confond
le terrain et la construction.
Le but de cet allègement fiscal, de caractère temporaire, est simple :encourager l'investissement immobilier
et la constitution de sociétés de construction financièrement capables de mettre en œuvre d'importants pro-
grammes et de réinvestir en permanence la plus grande partie des sommes qu'elles encaissent :
—le promoteur physique bénéficie d'un prélèvement libératoire de 33,33 %sous certaines conditions et dans
la limite d'un plafond ;
—l'entreprise de construction de logements passible de l'impôt sur les sociétés a droit à un régime fiscal de
faveur ; les profits dégagés sont imposés sur 30 %seulement de leur montant avec, en cas de distribution,
l'avoir fiscal correspondant, sous la condition du réinvestissement à moyen terme des 70 %restants, en
franchise partielle d'impôt, dans les opérations futures de promotion. C'est l'autofinancement défiscalisé.
Le profit de lotissement est imposé différemment selon qu'il est réalisé à titre occasionnel ou professionnel :
—le lotisseur occasionnel est soumis au régime général d'imposition des plus-values sur terrain à bâtir (depuis
le 1er janvier 1977). La base imposable est déterminée par la différence entre le prix de cession du terrain
loti et son prix d'achat auquel s'ajoutent les frais d'acquisition, le coût d'équipement, les honoraires et les
intérêts des emprunts afférant à la réalisation du lotissement. Pour les terrains acquis depuis plus de deux
ans, le prix de revient du lotissement est revalorisé afin de prendre en compte l'érosion monétaire. Acela
se cumule, si la propriété remonte a plus de dix ans, une réfaction sur la plus-value (3,33 %par an). Au
delà de 30 ans, la plus-value dégagée est exonérée.
—Le lotisseur professionnel est assimilé à un marchand de biens. Sous forme individuelle, il est exclu du
régime au forfait et relève de l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux. Sous
forme de société, il est assujetti au droit commun des sociétés (taux de 50%) sans privilège fiscal particulier.
Sous cet angle, les aménageurs fonciers professionnels sont donc favorisés, relativement à la promotion
d'ensemble d'habitation.
• La récente loi sur les plus-values serait source de rareté :
—en instituant une imposition dégressive de la plus-value réalisée en fonction de l'ancienneté de l'acquisition
du terrain et jusqu'à exonération au-delà de 30 ans, elle peut inciter les propriétaires à différer leur vente ;
—la complexité du système de détermination de la plus-value imposable, pour un particulier, peut leconduire
à renoncer à la vente.
LACONJONCTURE ECONOMIQUE
Il s'agit d'une cause extrêmement banale, mais qu'il n'était pas possible de passer sous silence : il existe en
France une incontestable rétention du patrimoine immobilier, celle-ci s'exacerbe en période d'inflation où les
biens fonciers sont en quelque sorte indexés par nature et se réévaluent quasi automatiquement. Certes, cette
affirmation n'est pas universellement démontrée et une étude minutieuse mettrait vraisemblablement en évidence
nombre de contre-exemples : dans un marché de crise, la sur-évaluation des biens immobiliers est souvent une
anticipation de propriétaire, sans référence véritable avec des transactions réelles, puisque celles-ci sont rares,
mais peu importe que la proposition soit vraie ou fausse à partir du moment où elle passe dans la majorité du
public pour une recette éprouvée de bonne gestion et que, de ce fait, dans ces moments de régression de l'éco-
nomie et de dévalorisation de la monnaie, les détenteurs du sol se «cramponnent» à leurs biens et refusent de
les vendre.
UNE «CERTAINE OPACITE» DU MARCHE, au moins en ce qui concerne certains des produits de l'assor-
timent —par exemple les terrains isolés équipés, dans le diffus —est elle aussi une cause de rareté.
Devant la difficulté de trouver de tels terrains, de pouvoir rapidement les proposer «en état de constructibilité»
aux éventuels clients (cf. supra la délivrance des certificats d'urbanisme) et de tirer de la fourniture de ce service
une rémunération convenable, certains professionnels préfèrent renoncer. Dans une agglomération comme
Bordeaux, les spécialistes de la vente de terrain dans le diffus, c'est-à-dire les agences immobilières et les notaires
se détournent de ce type de transactions jugées trop aléatoires pour être intéressantes. Il est certain qu'en règle
générale, si le marché de chaque lotissement est au moins au début, vivement animé par le lotisseur, il y a un
problème pour ce que l'on pourrait appeler les «terrains d'occasion» (queues de lotissement, terrains diffus,
etc.). Une bonne organisation de la confrontation offre/demande est pourtant une arme indispensable dans la
Ã lutte contre la rareté.
Au terme de ces diagnostics sur la nature et les causes de la rareté des terrains à bâtir dans l'espace péri-urbain,
une conclusion provisoire s'impose : la nécessaire politique publique d'action sur la rareté devra, pour d'adapter
9 à la réalité complexe et variée décrite dans les développements précédents, être très différenciée en ce qui
concerne ses ambitions, ses horizons et ses champs d'action.
Tout d'abord, il doit s'agir d'une lutte contre la rareté qui s'applique à tous les «compartiments» du marché et
qui, de ce fait, se propose (si bien sûr les circonstances locales «objectives» le permettent) d'ouvrir l'offre de
toutes les sortes de terrains-supports. L'ostracisme vis-à-vis de certaines formes urbanistiques et architecturales
du développement péri-urbain n'est admissible que s'il est démocratiquement approuvé par les représentants
élus des usagers et des citoyens.
Ensuite, il ne suffira pas de résoudre les problèmes d'après-demain. S'il se confirme que là ou ailleurs existent
à court terme d'authentiques «goulots d'étranglement» fonciers, des mesures d'urgence devront être prises
dans le respect d'un dessein cohérent de l'aménagement global, mais l'opinion ne s'accomoderait pas, par
exemple, d'une politique de relance de la maison individuelle, qui dans les deux premières années resterait dans
les discours, faute de terrain-support pou les constructions. L'action foncière va obligatoirement d'aujourd'hui
au long terme.
Enfin, il est douteux que des recettes générales et nationales soient à elles seules véritablement efficaces en la
matière. Le terrain n'est pas un bien ordinaire puisque, par essence, chaque terrain a sa localisation propre et
n'est donc pas strictement interchangeable avec un autre. Toute politique d'action foncière sur le péri-urbain
devra donc être fortement influencée par chaque réalité géographique locale et ne se réalisera effectivement
qu'en s'y incarnant profondément.
L'action contre la rareté des terrains-supports dans le péri-urbain devra donc :
—d'une part être tous azimuts, c'est-à-dire s'attaquer simultanément à toutes les causes de cette rareté : il est
en effet préférable d'entreprendre sur chaque blocage repéré une petite action modeste de réduction, plutôt
que de rechercher un hypothétique remède global ;
—d'autre part, se démultiplier pour agir à tous les échelons géographiques concernés ; et il est certain qu'une
véritable action foncière comportera à la fois :
e des mesures générales (législatives, règlementaires, méthodologiques) prises à l'échelon national ;
e des dispositions d'ensemble (planification physique et financière, moyens d'études et d'actions, etc.) prises
à l'échelon de l'unité de coordination adéquate : l'agglomération ou le pays ;
e des décisions opérationnelles (procédure, acquisition, etc.) prises à l'échelon de la commune ;
e des interventions spécialisées (restructuration) mises en œuvre au niveau de la zone d'aménagement.
Seule la combinaison judicieuse de toutes ces actions peut ouvrir le marché foncier du péri-urbain.
1.2. La formation des prix des terrains à bâtir en zone péri-urbaine

Une remarque préliminaire s'impose ; l'un des objets principaux du présent chapitre est d'identifier la spécificité
du problème foncier dans le péri-urbain, or il apparaît évident que dans le domaine de formation des prix de
terrain, il se passe bien quelque chose de spécifique dans le péri-urbain, mais que c'est une spécificité seconde.
En effet, elle est liée à la forme urbaine. Les professionnels s'accordent pour reconnaître une originalité du
mécanisme de formation du prix du terrain-support de maison individuelle. Et comme le péri-urbain est le
«biotope» naturel de la maison individuelle, il est possible de décrire ainsi une spécificité foncière. Mais il ne
faut pas oublier que pour les autres formes urbaines comme les immeubles collectifs, le système de formation du
prix reste le même que dans les autres parties de l'agglomération. En résumé, la spécificité du problème foncier
en péri-urbain est liée à la proportion de maisons individuelles qui y sont réalisées. C'est bien entendu cet aspect
particulier qui va être maintenant développé.
Le système de formation du prix du terrain-support d'une maison individuelle paraît pouvoir, selon les experts,
être décrit à partir de cinq constats successifs qui tous appelleraient des vérifications plus rigoureuses.
Il existerait une CONSTANTE DEPRIX

Il s'agit d'une observation faite par un grand nombre de techniciens et de responsables de la réalisation de
maisons individuelles, mais dont il convient de dire qu'elle n'a jamais fait l'objet d'une étude «scientifique», elle
passe pour une caractéristique connue, une constatation de bon sens dont il existe des vérifications fragmentaires
et expérimentales mais pas de démonstration absolue. Et dans cette mesure, c'est peut être une idée reçue. Mais
il faut savoir qu'elle est communément admise par les acteurs de l'urbanisation, qu'elle marque profondément
leur comportement et qu'à ce titre elle est explicative d'une certaine réalité. Au-delà de ces réserves, il faudra
s'interroger sur les raisons de cette constante. Il semble bien, en effet, que dans une agglomération donnée, le
prix du terrain-support de maison individuelle s'inscrive à l'intérieur d'une fourchette limitée et constante, que
l'accès à la maison individuelle soit en quelque sorte «un prix fixe» et que ce qui change entre les terrains soit
une combinaison localisation/taille.
Par exemple, le prix constant est à 80 000 F. ; pour ce prix, il est possible d'acheter de petites parcelles-support
(800 m2) dans des quartiers «cotés», encore proches des pôles actifs équipés et animés de l'agglomération, mais
le prix global à payer pour disposer d'un terrain-support ne baisse pas en s'éloignant de l'agglomération, c'est la
taille du terrain qui augmente. Le candidat constructeur qui consent à s'éloigner même sensiblement de l'agglo-
mération ne trouvera pas d'offre. Le marché lui proposera pour le même «ticket d'entrée» de 80 000 F. des
terrains beaucoup plus grands, par exemple à 20 kilomètres, des unités foncières de 4000 m2 qui dont donc
objectivement cinq fois moins chères au m2. Mais il sera impossible dans cette situation éloignée de trouver à
ce prix au m2 des parcelles petites ou moyennes.
Organisation spontanée et profitable des vendeurs ou adaptation à un comportement supposé des acheteurs,
à la limite peu importe mais dans une agglomération il y a en terme d'investissement un seuil d'accès au foncier
à partir duquel s'organise le marché des terrains-support de l'individuel. Donc, pour échapper à ce «carcan»
qui peut être mutilant et pour trouver des terrains significativement moins chers, il faut aller se situer «ailleurs»
pratiquement hors du marché proprement dit de l'agglomération. Ceci explique, dans les concentrations urbaines
métropolitaines, le succès d'urbanisation individuelle de villes moyennes ou petites situées dans leur «hinter-
land», mais hors de leur marché foncier.
Il existerait une CONSTANTE D'EFFORT

Depuis de nombreuses années, les responsables d'une grande société para-publique spécialiséedans laconstruction
de logements ont mis en évidence à partir du vaste échantillon que constitue leur clientèle passée qu'une famille
consacre en moyenne à l'acquisition d'un logement trois fois le revenu annuel du ménage lors de la décision
d'acquisition. L'examen des dossiers de financement de l'habitat individuel montre qu'en la matière il arrive que
l'effort soit plus important et atteigne quatre fois le revenu annuel. Mais le fait demeure, à revenu donné, inves-
tissement donné, l'élasticité est faible, l'effort ne dépasse pratiquement jamais cette limite statistique et ne
descend que très rarement au-dessous. Le ménage candidat à l'accession à la maison individuelle va donc devoir
réaliser son projet entre deux contraintes : le plafond constitué par l'application à son revenu de la constante
d'effort, le plancher que représente dans l'agglomération en cause le «ticket d'entrée» au marché du terrain
«pour individuel». A partir de cette double donnée apparaît un reste qui est la somme qui peut être consacrée
à la maison proprement dite. Théoriquement les ménages de même revenu devraient se partager en deux groupes :
d'une part ceux qui privilégiant la localisation d'un quartier donné (commodité ou image sociale) consentiraient
pour ce faire un éventuel abaissement des caractéristiques de la maison (taille, niveau de prestation), d'autre part
ceux préférant la possession de telle maison cherchent à moins payer le terrain. L'existence de la constance de
prix foncier bloque pratiquement le deuxième terme de ce système d'ajustement, au moins pour les ménages
qui sont très «coincés» entre les deux limites. Toutefois, il n'est pas rare de voir des maisons relativement
modestes sur des terrains chers.
Il existerait une CONSTANTE DE «COUT D'EQUIPEMENT»

A écouter les professionnels (et leurs techniciens) pour doter un terrain nu des équipements propres à en assurer
la constructibilité (voirie et réseaux divers), il faut engager un effort financier dont le montant ramené au m2
LADOCUMENTATION FRANÇAISE Imprimé en France

29-31, quai Voltaire, 75340 Paris Cédex 07 AM2085
Télex : 204826 DOCFRAN PARIS ISBN : 2-11-000327-8
Participant d’une démarche de transmission de fictions ou de savoirs rendus difficiles d’accès
par le temps, cette édition numérique redonne vie à une œuvre existant jusqu’alors uniquement
sur un support imprimé, conformément à la loi n° 2012-287 du 1er mars 2012
relative à l’exploitation des Livres Indisponibles du XXe siècle.
Cette édition numérique a été réalisée à partir d’un support physique parfois ancien conservé au
sein des collections de la Bibliothèque nationale de France, notamment au titre du dépôt légal.
Elle peut donc reproduire, au-delà du texte lui-même, des éléments propres à l’exemplaire
qui a servi à la numérisation.
Cette édition numérique a été fabriquée par la société FeniXX au format PDF.
La couverture reproduit celle du livre original conservé au sein des collections

de la Bibliothèque nationale de France, notamment au titre du dépôt légal.
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La société FeniXX diffuse cette édition numérique en vertu d’une licence confiée par la Sofia
‒ Société Française des Intérêts des Auteurs de l’Écrit ‒
dans le cadre de la loi n° 2012-287 du 1er mars 2012.

Demain L'espacel'habitat Individuel Péri-Urbain Analyses Sectorielles. Annexes Au Rapport de La Mission D'étude Sur L'ha PDF

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RAPPORT DE LA MISSION DÉ ' TUDE SUR

QLa Documentation Française, Paris, 1980

Deuxième partie : La demande pour l'habitat individuel péri-urbain 91

Troisième partie —La gestion et le développement des communes péri-urbaines. 139

Quatrième partie —Les conséquences économiques du développement péri-urbain. 189

Cinquième partie —Commerces, Services privés. Modes de vie de l'habitat individuel

Chapitre 2: Lesmodesdevie en habitat individuel péri-urbain 255

Sixième partie —La qualité de l'habitat individuel péri-urbain 275

I. DEVELOPPEMENT DE L'HABITAT INDIVIDUEL ET POLITIQUES DE LU

Naissance de la maison individuelle unifamiliale

II. DEMAIN, L'ESPACE : L'ARTICULATION DU PROJET CENTRAL ET DES ANALYSES

A LE RAPPORT «DEMAIN L'ESPACE»

LE DEBAT AUTOUR DE L'HABITAT PERI-URBAIN : DES IDEES ET DES FAITS

LE PERI-URBAIN : UNE MAUVAISE HABITUDE OU UN MODE DE VIE D'AVENIR ?

Un modèle urbain classique

Pour des nouveaux modes de vie : de nouveaux espaces

Villes anciennes et nouveaux espaces : un nouvel équilibre

LES CONSEQUENCES DE LA RECONNAISSANCE DU NOUVEAU MODE DE VIE ET DE L'ORGANI-

Conséquences sur l'urbanisation existante

LESCONDITIONS ET MOYENS DE MAITRISE DU DEVELOPPEMENT PERI-URBAIN

Un nouveau regard : trois exigences pour la planification urbaine

De nouvelles pratiques : trois clefs pour l'aménagement du péri-urbain

De nouvelles responsabilités : trois échelons dans la gestion de l'espace

LES ANALYSES SECTORIELLES

LE PROBLEME FONCIER : QUELLE STRATEGIE D'OUVERTURE ET DE MAITRISE DE L'ESPACE ?

LES PRODUCTIONS : DES FILIERES ENCOEXISTENCE PACIFIQUE ?

QUELLES CONSTRUCTIONS, QUEL URBANISME, QUEL HABITAT EN MAISONS INDIVIDUELLES ?

QUELLE VIE SOCIALE, QUELS MODES DEVIE ?

LES CONSEQUENCES ECONOMIQUES DE L'HABITAT INDIVIDUEL PERI-URBAIN

COMPOSITION DESGROUPES DETRAVAIL

Rapporteur Jean-Pierre Portefait

Membres MmeM. Ansidéi —SAEF

Rapporteurs Marie-France Gueyffier

Membres MM. Boublil —Commissariat Général au Plan

1.1. La rareté des terrains à bâtir

LES DONNEES PHYSIQUES

LESSTRUCTURES DE LAPROPRIETE FONCIERE

L'ABSENCE D'EQUIPEMENTS D'INFRASTRUCTURES

L'ACTION DES POUVOIRS PUBLICS

de sensibilisation et l'envoi aux Directions Départementales de l'Equipement et aux Mairies de mises en

Le Ministère des Finances

1.2. La formation des prix des terrains à bâtir en zone péri-urbaine

Il existerait une CONSTANTE DEPRIX

Il existerait une CONSTANTE D'EFFORT

Il existerait une CONSTANTE DE «COUT D'EQUIPEMENT»

LADOCUMENTATION FRANÇAISE Imprimé en France

La couverture reproduit celle du livre original conservé au sein des collections

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