Cours Bilan Décentralisation - Support Étudiants

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République du Bénin
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Université d’Abomey-Calavi
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Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique

************
Centre de Formation et de Recherche en matière de Population

(CEFORP)
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Année académique 2022-2023
Licence 1
BILAN DE LA DECENTRALISATION
Dr. Ir. Innocent K. AKOBI
Géographe-Aménagiste,
Spécialiste en décentralisation,
Développement Local, Environnement et
Genre
Tél : (229) 97 48 55 10
akobinno@yahoo.fr
akobinno@gmail.com
Avril 2023
Document support de cours sur le Bilan de la décentralisation au Bénin aux Etudiants de CEFORP _année 2022-2023.
Dr. Ir. Innocent Kocou AKOBI
1. Titre : Bilan de la Décentralisation
2. Objectif général
Eclairer les étudiants sur les acquis, les faiblesses et les perspectives du processus de
décentralisation en cours au Bénin.
3. Objectifs spécifiques
A la fin du cours, l'apprenant doit être capable de:
 Au niveau du savoir :
1. définir le concept de décentralisation et d’autres concepts clés qui en sont liés ;
2. connaître le cheminement du processus de décentralisation en cours au Bénin ;
3. comprendre les avancés, les limites et les perspectives de la décentralisation au
Bénin.
 Au niveau du savoir-faire :
4. analyser les relations entre les principaux groupes d’acteurs de la déconcentration ;
5. identifier dans une administration des collectivités locales les facteurs de blocage
du processus de décentralisation au Bénin ;
6. faire des propositions pour améliorer certains paramètres du processus de
décentralisation en cours.
 Au niveau du savoir-être :
7. être un citoyen averti et apte à contribuer au succès de la politique de
décentralisation au Bénin ;
8. être prêt à participer à l’amélioration de la gouvernance locale dans son milieu de
vie ;
9. être capable de contribuer efficacement aux débats sur la Politique Nationale de
Décentralisation.
4. Méthodes pédagogiques
Elles reposent sur les techniques suivantes :
- Cours magistral (déroulé avec un support power point projeté par vidéo projecteur) suivi de
débats ;
- Exposé de groupe ;
- Mise à disposition des apprenants du support du cours.
2
5. Répartition du volume horaire

- Cours magistral : 16 heures
- Travaux Pratiques : 4 heures
6. Organisation des travaux pratiques
Jours Thèmes Observations

1er jour  Matinée
- Mise en route du cours : présentation des objectifs, des modalités
de déroulement du cours et de la bibliographie ;
- Formation des groupes d’exposé ;
- Préparation des travaux dirigés et pratiques ;
- Déroulement du contenu du cours : I
 Soirée
- Déroulement du contenu du cours : I + II
2e jour  Matinée
- Déroulement du contenu du cours : II +III
 Soirée
- Déroulement du contenu du cours : III
3e jour  Matinée
- Travaux Pratiques (Présentation des exposés de groupe)
 Soirée
- Déroulement du cours : Synthèse et remise des documents
7. Organisation des Travaux pratiques

N° Activités des exposés : présentation sommaire du Code de pages
l’Administration Territoriale et quelques Décrets
1er Groupe Titres I + II + III + IV du Code 1 à 43
+
DÉCRET N° 2022- 321 du 1er Juin 2022 fixant le cadre général Tout le
des règlements intérieurs des conseils communaux. contenu
+
DÉCRET N° 2022 - 319 du 1er Juin 2022 fixant les critères de
catégorisation des communes en République du Bénin Idem
+
DÉCRET N° 2022- 320 du 1er Juin 2022 portant catégorisation
des communes en République du Bénin. Idem
e
2 Groupe Titres V + VI + VII du Code 43 à 61
+
DECRET N° 2022 - 303 du 25 Mars 2022 portant création, Tout le
attributions, organisation fonctionnement de la Cellule de suivi contenu
et contrôle de la gestion des communes.
3e Groupe Titre VIII du Code 61 à 101
3
Plan du cours
INTRODUCTION ..................................................................................................................5
I- DE LA CLARIFICATION CONCEPTUELLE AU RAPPEL SUR LE PROCESSUS DE

DECENTRALISATION EN COURS AU BENIN .............................................................................6
1.1 Clarification conceptuelle ..............................................................................................6

2.1 Bref aperçu sur la décentralisation de l’ère du renouveau démocratique au Bénin .....14
II- ACQUIS DE LA DECENTRALISATION EN COURS AU BENIN................................................21
2.1 Bilan de l’arsenal juridique et l’exercice des compétences ..........................................22

2.2 Bilan du financement de la décentralisation ................................................................24
2.3 Point de l’ingénierie polico-administrative de la décentralisation ................................38
2.4 Promotion de la démocratie locale .............................................................................42
III- LIMITES, DEFIS ET PERSPECTIVES ....................................................................................46
3.1 Faiblesses et défis de la décentralisation au Bénin ......................................................46

3.2 Perspectives ...............................................................................................................51
CONCLUSION ....................................................................................................................55
BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................56
4
INTRODUCTION
Les réformes institutionnelles engagées dans les années 1990 pour l’instauration de la
démocratisation du pouvoir dans les pays d’Afrique au Sud du Sahara ont abouti à l’amorce
du processus de décentralisation. Le Bénin à l’instar de nombreux pays ouest-africains, n’a
pas résisté à ce mouvement.
En effet, la crise qui a secoué l’État béninois à la fin des années quatre-vingt et qui a conduit à
la tenue de la Conférence des Forces Vives de la Nation du 19 au 28 février 1990, a marqué
un tournant décisif dans l’histoire du pays. Cette rencontre historique a consacré les bases de
profondes des mutations aussi bien, politique, économique, sociale que culturelle. Les
réformes institutionnelles au plan politique ont orienté le choix vers le régime démocratique
ayant pour corollaire la décentralisation. Après treize (13) ans de tergiversations, le Bénin a
véritablement amorcé ce processus en 2003 avec l’élection et l’installation des premiers
conseils communaux et municipaux. Vingt (20) ans plus tard, quel bilan peut-on faire de la
pratique de décentralisation au Bénin ?
Le présent cours, intitulé ‘’Bilan de la décentralisation’’ nous offre l’occasion d’apprécier la

pratique du système de décentralisation en République du Bénin sur la période des deux
dernières décennies. La décentralisation en fait, est un système administratif et politique qui
exige de l’Etat central le transfert des pouvoirs à des autorités aux échelons inférieurs. La
décentralisation ainsi brièvement définie, on pourrait déjà se demander si cette unité
d’enseignement (UE) s’adresse aux apprenants d’une école d’administration ou de
magistrature. Loin s’en faut ! C’est plutôt aux étudiants en 3e année de Licence en Dynamique
de population et Planification régionale du Centre de Formation et de Recherche en matière
de Population dans le système LMD de l’UAC que le cours est destiné. Cela se comprend
aisément lorsqu’on se réfère à l’objectif général de la formation qui est « de permettre aux
diplômés de constituer et d’analyser des bases de données multi-relationnelles susceptibles
d’aider à des prises de décisions aux niveaux communal, départemental et national ». De
façon plus claire, l’Unité d’enseignement (UE) portant sur le bilan de la décentralisation se
rapporte parfaitement au quatrième objectif spécifique qui est « d’intégrer les processus de
dynamiques locales dans la réalisation des plans de développement socioéconomique et
pouvoir les analyser ».
Pour donner un contenu satisfaisant à ce cours, nous tenterons de définir dans un premier
temps les concepts clés qui faciliteront la compréhension du processus de décentralisation,
ensuite, nous allons mettre en relief les acquis de la décentralisation au cours des deux
décennies (2003 -2023) et enfin passer en revue les faiblesses et les perspectives de la
décentralisation en cours au Bénin.
5
I- DE LA CLARIFICATION CONCEPTUELLE AU RAPPEL SUR LE

PROCESSUS DE DECENTRALISATION EN COURS AU BENIN
1.1 Clarification conceptuelle
Dans le souci de mieux comprendre cette unité d’enseignement, il importe de clarifier

quelques concepts clés. Il s’agit principalement des concepts suivants :
Concentration - déconcentration - centralisation - décentralisation - compétence -

aménagement du territoire - développement local - subsidiarité - intercommunalité -
coopération décentralisée - gouvernance - transparence - participation citoyenne- redevabilité
- reddition de compte - démocratie locale.
1. Concentration
Etymologiquement vient du mot latin cumcentrum c’est-à-dire concentrer et se décompose

comme suit : "cum", avec, ensemble et de centrum, centre. Littéralement, on dira que la
concentration est le fait d’être avec ou ensemble avec le centre. C’est donc le fait de
concentrer ou de se concentrer.
Dans un système de concentration administrative des pouvoirs, seul l'organe situé au sommet
de la hiérarchie, essentiellement le chef de l'exécutif et les ministres, dispose du pouvoir de
décision. C’est un système d’administration où tous les pouvoirs sont concentrés entre les
mains de l’Etat qui, par ses services, règle aussi bien les problèmes relatifs à l’ensemble du
pays que les problèmes spécifiques aux populations d’une zone géographique donnée
(MISD, 2003). Dans un tel système, les échelons hiérarchiquement subordonnés (inférieurs)
n'ont qu'un rôle de transmission : saisis d'une question concrète, ils adressent au ministre les
dossiers à trancher puis, une fois la décision prise, ils exécutent les ordres ministériels.
2. Déconcentration
Etymologiquement vient du mot latin decumcentrum et se décompose comme suit : de,

préfixe de cessation, et de concentrer, venant lui-même du latin "cum", avec, ensemble et de
centrum, centre. Littéralement traduit, il signifie la cessation d’être avec ou ensemble avec le
centre. C’est donc le fait de déconcentrer ou de se déconcentrer.
Il faut entendre par déconcentration, le système administratif et politique hiérarchisé dans

lequel le pouvoir central délègue ou transfère des pouvoirs de décision à des services ou des
autorités qui le remplacent localement sur le territoire. Ces autorités sont des fonctionnaires
de l’échelon inférieur c’est-à-dire les préfets, les directeurs départementaux des services de
l’Etat ou leurs subordonnés. Les services concernés sont appelés services déconcentrés ou
services extérieurs. Donc la déconcentration n’est pas l’antonyme de la centralisation ; mais
un aménagement du pouvoir administratif de l’État. Au plan juridique, elle se définit par
l’instauration d’un pouvoir hiérarchique entre l’administration centrale et les services
déconcentrés, de l’autorité supérieure sur l’agent des services extérieurs.
6
3. Centralisation
La centralisation étant la concentration de toutes les tâches administratives du pays entre les
mains de l’Etat qui les exécute uniquement par le moyen d’une administration hiérarchisée et
unifiée. Le pouvoir central se voit confier l’ensemble des tâches aussi bien de portée locale
que nationale.
4. Décentralisation
La décentralisation est un système administratif et politique dans lequel certains pouvoirs de

décision et de compétences de l’État sont assumés par des organes autonomes généralement
élus, ayant une personnalité juridique, des ressources et une autorité propres. C’est donc un
système administratif qui consacre le partage du pouvoir, des compétences, des
responsabilités et des moyens entre l’Etat les collectivités territoriales (MISD, 2003). Cette
libre administration doit se faire à travers le transfert de compétences dans différents
domaines et des moyens financiers et humains associés. Il s’agit ainsi de mieux partager le
pouvoir entre l’État et les entités décentralisées. La tutelle change de nature, elle cesse d’être
de l’ordre de la subordination hiérarchique pour s’exercer, le plus souvent a posteriori pour
un contrôle de légalité des actes des exécutifs locaux.
5. Compétence
C’est l’aptitude d’une autorité administrative ou judiciaire à procéder à certains actes dans des
conditions déterminées par la loi (Guillou et Moingeon, 1995). On distingue deux sortes de
compétences des communes (selon leur statut) : les compétences générales de toutes les
communes et les compétences spécifiques aux communes à statut particulier.
Ces compétences sont de trois types : les compétences propres (développement local,
aménagement, habitat et urbanisme, infrastructures équipement et transports, environnement,
hygiène et salubrité, etc.), les compétences partagées enseignement, éducation,
alphabétisation, santé, action sociale et culturelle) et les compétences déléguées (police
administrative, protection civile, publication des lois et règlements, état civil)
6. Aménagement du territoire
Selon Petit (1950), l’aménagement du territoire est la recherche dans le cadre géographique
d’un pays, d’une meilleure répartition des hommes en fonction des ressources naturelles et
des activités économiques. L’aménagement du territoire doit transparaître à travers un
équilibre régional organisé autour des pôles et des espaces de développement. Chaque espace
ou bassin de vie devrait être complémentaire des autres par ses ressources et ses activités.
L’aménagement du territoire est une politique d’organisation spatiale qui valorise les
complémentarités et articule les différents éléments d’un espace géographique. Il structure le
territoire et réduit les disparités liées à la métropolisation. L’implication du plus grand nombre
grâce à la démarche participative favorise l’aménagement plus équilibré d’un territoire .
7
Pour Merlin (2000), c'est l'action et la pratique (plutôt que la science, la technique ou l'art) de
disposer avec ordre, à travers l'espace d'un pays et dans une vision prospective, les hommes et
leurs activités, les équipements et les moyens de communication qu'ils peuvent utiliser, en
prenant en compte les contraintes naturelles, humaines et économiques, voire stratégiques.
L'aménagement du territoire désigne à la fois l'action d'une collectivité sur son territoire, et
le résultat de cette action. On peut donc dire que l’aménagement du territoire est porté par le
développement local qui est lui-même lié à la notion de proximité géographique. Voilà
pourquoi Prod-homme (1996) conseille d’initier le développement local dans des territoires
correspondant à un espace de solidarité, dans lequel les habitants ont une histoire commune à
laquelle ils sont attachés individuellement et collectivement, dans lequel ils ont envie de
construire un avenir commun. Cet espace de solidarité existe aujourd’hui plus ou moins dans
les villages et dans certains arrondissements. Il résulte à la fois des liens culturels qui puisent
leurs racines dans le passé et des réseaux économiques malheureusement extravertis.
Houée (2001) parle de dynamique à géométrie variable. Car avec la décentralisation, les élus
devraient travailler à élargir ces noyaux traditionnels de solidarité à l’ensemble du territoire
communal par des services (transport scolaire, gestion des ordures ménagères, aménagement
et gestion de forêt etc.) qui dépassent les ambitions et les capacités villageoises et inter-
villageoises. En fonction de la vision des élus, les communes peuvent également se regrouper
en intercommunalité, créer les zones d’activités, mutualiser les ressources humaines et
financières et répartir les charges pour améliorer la qualité des services liés à leurs intérêts
partagés comme le propose la Délégation à l’Aménagement du Territoire (2003). Car
l’expérience a montré que le développement économique pour avoir un impact significatif,
nécessite un seuil de population qui dépasse celle de la plupart des communes béninoises.
Aussi pour faire un plaidoyer efficace, les partenaires des communes y compris l’Etat,
apprécient la démarche des élus locaux à l’aulne de la taille du territoire qu’ils représentent.
7. Développement local
« Le développement local est fondé sur la mobilisation locale des ressources et des savoir-
faire, et met l’accent sur le développement des initiatives locales, le renforcement des
solidarités intercommunales et la prise en compte des aspirations et des besoins de la
population dans les domaines économique, social et culturel. » Région Alsace(1988).
« Le développement local est une intervention structurée, organisée, à visée globale et

continue, dans un processus de changement des sociétés locales en proie à des
déstructurations et des restructurations. » DATAR (1970).
« Un processus déclenché par une volonté politique au profit des acteurs locaux pour changer
la situation du territoire communal sur lequel ils vivent ou auquel ils s’identifient. Ce
changement s’opère à partir des actions concertées de l’ensemble de tous les acteurs en vue de
construire, par leurs efforts conjugués, un projet de société à ce territoire. Un tel projet doit
intégrer à la fois les diverses composantes économique, sociale, culturelle, environnementale
et technologique, articulées avec les autres niveaux de décision, régional (ou départemental),
national et international ». Akobi (2009)
8
8. Le principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité est une maxime politique et sociale selon laquelle la

responsabilité d’une action publique, lorsqu’elle est nécessaire, doit être allouée à la plus
petite entité capable de résoudre le problème d’elle-même. Il va de pair avec le principe de
suppléance, qui veut que quand les problèmes excèdent les capacités d’une petite entité,
l’échelon supérieur a alors le devoir de la soutenir, dans les limites du principe de subsidiarité.
Le principe de subsidiarité est donc le principe selon lequel une responsabilité doit être prise
par le plus petit niveau d'autorité publique compétent pour résoudre le problème. C'est donc,
pour l'action publique, la recherche du niveau le plus pertinent et le plus proche des citoyens.
Il conduit à ne pas faire à un échelon plus élevé ce qui peut être fait avec la même efficacité
(ou plus) à un échelon plus bas. Le niveau supérieur n'intervient que si le problème excède les
capacités du niveau inférieur (principe de suppléance). C’est un principe qui trouve son
origine dans la doctrine sociale de l'Eglise catholique
Dans le domaine de la décentralisation, le principe de subsidiarité conduit l'Etat à déléguer

certains de ses pouvoirs aux collectivités territoriales lorsqu'il considère qu'elles sont mieux à
même de les assumer, compte tenu de leur proximité avec les citoyens. A l'inverse certaines
missions remontent ou restent naturellement au niveau de l'Etat : diplomatie, défense, police,
justice, recherche fondamentale, infrastructures de base, solidarité et cohésion nationale...
En résumé, le principe de subsidiarité est un principe qui permet le partage des compétences
entre les différents échelons du pouvoir. Il consiste à n'attribuer à l'échelon supérieur, que ce
que l'échelon inférieur, ne pourrait effectuer que de manière moins efficace
C’est donc le souci de veiller à ne pas faire à un niveau plus élevé ce qui peut l’être avec plus
d’efficacité à une échelle plus faible, c’est-à-dire la recherche du niveau pertinent d’action
publique.
La subsidiarité peut être :
 descendante : délégation ou attribution de pouvoirs vers un échelon plus petit, on

parle alors de dévolution ou décentralisation. Concrètement, lors d’une subsidiarité
descendante, c’est l’échelon supérieur qui décide qui doit connaître quelle question.
 ascendante : attribution de pouvoirs vers une entité plus vaste, on parle alors de
fédération ou, entre pays, de supranationalité. Concrètement, lors d’une subsidiarité
ascendante, c’est l’échelon inférieur qui décide qui doit connaître quelle question.
9. La participation citoyenne
On ne saurait définir efficacement la participation citoyenne sans indiquer ce qu’est un

citoyen et ce que signifie participation.
9
Le citoyen c’est l’habitant d’une cité (localité : village, quartier de ville, hameau, ferme) qui,
dans un territoire donné, jouit des droits civiques et politiques ; mais développe des attitudes
de nature à générer son développement personnel et celui de sa société en général.
Qu’est-ce que la participation ?
Il n'existe pas de définition standardisée des modalités de la participation pour le

développement. Elles dépendent des objectifs poursuivis, de l'organisation mise en place et
des capacités à mettre en œuvre des approches participatives. Chaque organisation doit donc
arrêter pour elle-même ce qu'elle entend par participation.
Dans le contexte de la décentralisation, la participation est définie comme une sollicitation

physique, intellectuelle, matérielle ou financière dont les différents acteurs (population,
services communaux, élus et services déconcentrés de l’état) font objet dans l’exécution des
activités liées à la gouvernance locale. C’est donc l’opportunité qui est offerte aux acteurs de
prendre part à la construction de la cité avec des valeurs cardinales acceptées par la société :
morale, comportement, réaction positive de nature à préserver l’intérêt public et général.
La participation citoyenne trouve son fondement juridique dans l’article 2 de la Loi N°97-029
du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. Cet article
dispose que : « la Commune est l’expression de la décentralisation et le lieu privilégié de la
participation des citoyens à la gestion des affaires publiques locales »
La participation citoyenne à la vie communale se mesure par l’information du public, l’accès

aux documents administratifs et l’implication dans les affaires locales (MISD, 2003).
10. L’intercommunalité
L’intercommunalité est une politique volontariste de mutualisation des ressources matérielles,

humaines et financières en vue de satisfaire des besoins plus complexes. Il s’agit d’une
collaboration visant à permettre à plusieurs communes de se mettre ensemble pour mener des
actions de développement concertées qui dépassent leur capacité individuelle.
La politique de décentralisation en cours au Bénin n’a pas été accompagnée d’un découpage
administratif à l’échelle communale. Ce qui ne serait pas sans hypothéquer les chances de
développement local selon les conclusions des travaux du LARES(2001) et même de la
Délégation d’Aménagement du Territoire (DAT). En effet, les territoires des communes
actuelles seraient peu appropriés pour asseoir les bases d’un véritable développement
économique et socioculturel. Ainsi, la coopération intercommunale serait alors un palliatif à
cette insuffisance conformément à l’esprit de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant
organisation des communes en République du Bénin dont l’article 176, dispose que :
« Plusieurs communes peuvent décider de s’associer en vue de la réalisation et de la gestion
d’équipements et de la création de services d’intérêt et d’utilité intercommunaux ».
Avant le vote de loi sur l’intercommunalité, plusieurs communes béninoises se sont
regroupées au sein d’associations (loi 1901).
10
Avec le vote de la loi sur l’intercommunalité, il est constaté que les différentes associations
intercommunales préalablement créées sont appelées à subir des mutations pour se conformer
à l’esprit de la loi. En effet, la loi n° 2009-17 du 13 août 2009 portant modalité de
l’intercommunalité en République du Bénin, définit l’intercommunalité ou coopération
intercommunale comme la forme de coopération entre les communes limitrophes ou proches,
fondée sur leur libre volonté de coopération entre elles, notamment d’élaborer les projets de
développement. Cette loi présente les principes généraux de création, d’organisation, de
gestion et de contrôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ces
établissements sont dotés de personnalité juridique et de l’autonomie financière. Ils sont
classés en trois (3) catégories : la communauté de communes, la communauté urbaine, la
communauté d’agglomération.
- La communauté de communes désigne l’établissement public de coopération
intercommunale regroupant plusieurs communes qui en décident la création pour exercer
à la place et pour le compte des communes membres, certaines de leurs compétences
prévues par la loi.
- La communauté urbaine désigne l’établissement public de coopération intercommunale
regroupant plusieurs communes à caractère urbain qui en décident la création pour
exercer à la place et pour le compte des communes membres, certaines de leurs
compétences prévues par la loi.
- La communauté d’agglomération désigne l’établissement de coopération
intercommunale regroupant plusieurs communes qui en décident la création, autour d’une
commune à statut particulier, en vue d’exercer à la place et pour le compte des communes
membres, certaines de leurs compétences prévues par la loi.
Il faut noter que cette loi ne tient pas compte des expériences d’association de communes. Par
ailleurs, ses décrets d’application peinent à être élaborés et promulgués par le Gouvernement.
Sous l’impulsion des Partenaires Techniques et Financiers (PTF), une relecture de cette loi est
envisagée pour tenir compte des réalités vécues par les communes.
11. Coopération décentralisée
Au sens de l’expérience française, la coopération décentralisée désigne l’établissement de

relations de long terme entre collectivités territoriales françaises (régions, départements,
communes et leurs groupements) et étrangères, formalisées par des conventions. Celles-ci
définissent les actions de coopération prévues et leurs modalités techniques et financières. La
coopération peut prendre des formes diverses : aide au développement, appui institutionnel,
gestion commune de biens et de services, coopération transfrontalière ou coopération
interrégionale.
Au Bénin, cette coopération est plus large et implique à la fois les collectivités territoriales
décentralisée étrangères que les organisations et associations diverses dans le respect de la loi.
Plusieurs communes se sont battues pour nouer des partenaires avec des collectivités locales
ou associations étrangères.
12. Gouvernance
La gouvernance en général se définit selon Le Galès (1995), comme la capacité à intégrer, à

donner forme aux intérêts locaux, aux organisations et groupes sociaux et d’autre part la
capacité à les représenter à l’extérieur, à développer des stratégies plus ou moins unifiées en
relation avec le marché, l’Etat, les autres villes et autres niveaux gouvernementaux. Elle
11
implique l’interaction entre l’action des institutions gouvernementales nationales dont la

commune, celle des organisations de la société civile et du secteur privé dans le cadre d’un
partenariat pour le développement coordonné par la collectivité locale.
Pour Venne (2003), la gouvernance s’appuie sur des réseaux formels et informels qui ne sont
pas constitués d’élus …, l’organisation sociale est plus complexe et la gouvernance est l’une
des méthodes pour faire face à cette complexité.
Pour la banque mondiale (1992), la gouvernance représente la manière dont le pouvoir
s’exerce dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays en vue de son
développement.
La gouvernance locale selon le PNUD (1997) est l’ensemble des mécanismes, processus et
institutions par lesquels, les personnes et les communautés expriment leurs intérêts, exercent
leurs droits, remplissent leurs obligations et règlent leurs différends. La gouvernance locale
peut être entendue sous l’angle du rapprochement des citoyens autour du niveau de décision
politique local, du développement d’espaces de dialogue où les habitants expriment leurs
besoins et où l’autorité locale s’appuie davantage sur les organisations et initiatives des
populations.
13. La redevabilité
La qualité d'être redevable, en parlant d'une taxe. C’est l’obligation de rendre compte. La
redevabilité engage la responsabilité du dirigeant pendant et après son mandat à la tête de son
pays.
Redevabilité (au sens étroit) : La redevabilité se définit généralement comme « le moyen par
lequel des individus ou des organisations rendent compte de leurs actes à une (ou des)
autorité(s) reconnues et sont tenues pour responsables de ceux-ci. » (Edwards et Hulme 1996,
cité par Mulgan en 2000).
Redevabilité (au sens le plus largement répandu) : relation entre un détenteur de droits ou une
revendication légitime (un bien public, par exemple) et les personnes ou organismes (porteurs
de responsabilités) censés matérialiser ou respecter ce droit en effectuant ou en n’effectuant
plus certains actes. En langage fondé sur les droits, la redevabilité correspond à la réactivité
des « porteurs de responsabilité » et à la capacité des « détenteurs de droits » à faire entendre
leur voix, c.-à-d. à exprimer leurs besoins et à revendiquer leurs droits.
Redevabilité verticale : relation directe entre les citoyens et leurs mandataires publics,
essentiellement au travers des élections mais également au travers de formes plus directes de
participation et d’engagement citoyen.
Redevabilité horizontale : mécanismes au travers desquels diverses institutions publiques se

demandent des comptes les unes aux autres au nom de la population. La redevabilité
horizontale implique surtout que l’exécutif doit rendre des comptes au législatif et au
judiciaire ainsi qu’à certains organismes spéciaux de contrôle, par exemple : commissions des
droits de l’homme ; médiateurs / protecteurs du citoyen ; auditeurs-généraux ; commissions
électorales indépendantes ; autorités fiscales indépendantes ; offices de lutte contre la
corruption.
Redevabilité vers le haut : redevabilité des niveaux de pouvoir inférieurs envers les niveaux
supérieurs ; une administration locale, par exemple, doit rendre des comptes à son ministère
de tutelle.
12
Redevabilité vers le bas : redevabilité des niveaux de pouvoir supérieurs envers les niveaux
inférieurs : il incombe à un ministère de tutelle de soutenir les services d’appoint, par
exemple.
Redevabilité sociale : redevabilité des organisations envers la population. Elle s’applique

surtout à l’administration publique mais peut également renvoyer à la redevabilité des
partenaires de développement envers les bénéficiaires finaux dans les pays en développement.
Redevabilité mutuelle : relation de redevabilité réciproque de nature contractuelle. Ce concept

a pris de l’importance, surtout dans la relation d’aide.
Redevabilité extérieure : redevabilité des agents de développement du pays envers les

bailleurs extérieurs et les partenaires de développement, parfois en tension ou au détriment
des redevabilités intérieures de ces derniers.
Redevabilité intérieure : ensemble des relations de redevabilité intérieure (voyez redevabilité

verticale, horizontale, vers le haut, vers le bas et sociale).
14. Reddition de comptes
La reddition de comptes est l'opération effectuée par un mandataire ou l'administration du

patrimoine d'autrui, dans le cadre d'une tutelle par exemple. Il s'agit de tenir des livres de
comptes justifiant des interventions de l'administrateur ou du mandataire sur le dit patrimoine.
C’est donc le fait de présenter les comptes dont on a été chargé. Toute autorité investie d’un
pouvoir est astreinte à ce devoir vis-à-vis de ses mandants.
15. Transparence
La transparence est un élément indispensable à la bonne gouvernance des affaires publiques.

Elle est nécessaire à l’efficacité et à l’efficience de l’action des collectivités locales et est
incontournable pour la redevabilité des autorités locales vis-à-vis de la population. La
transparence est grandement améliorée par exemple lorsque :
• les citoyens ont accès aux informations sur le fonctionnement et la gestion des
collectivités locales ;
• les autorités locales respectent un certain nombre de règles et procédures légales en

matière de recrutement et d’administration du personnel, d’appel d’offres, de passation
des marchés, de suivi de l’exécution contractuelle.
La loi exige que les collectivités locales soient soumises à des audits réguliers et
indépendants, financiers mais aussi organisationnels, dans des délais et suivant un calendrier
précis, et cette loi est appliquée. Au BENIN les communes sont soumises à un audit annuel et
à des missions d’inspection et de vérification dont les rapports sont mis sur le site de la
CONAFIL. Aussi les communes sont tenues d’avoir un tableau d’affichage et une salle de
documentation ouverte au public et contenant au minimum outre les meubles, le budget le
compte administratif le plan de développement communal.
13
16. Démocratie locale
On estime généralement que la désignation des organes délibérants et exécutifs des

collectivités locales par l’élection démocratique est un élément essentiel pour la
responsabilisation des dirigeants des collectivités locales vis-à-vis des citoyens. Cette
désignation est en faveur d’une meilleure gouvernance et de la délivrance de meilleurs
services aux populations. Elle contribue à l’amélioration des relations de confiance entre les
populations et les institutions publiques locales et, par conséquent, à la solidité du processus
de décentralisation.
Afin de définir la libre administration des collectivités territoriales, la constitution pose la

règle selon laquelle celles-ci s’administrent librement par des conseils élus. L’élection de ces
derniers est d’ailleurs la seule condition concrète posée par la constitution pour que la libre
administration soit effective. Le principe électif est ainsi consubstantiel aux collectivités
territoriales, et, de ce fait, la démocratie locale, du point de vue historique, intimement liée à
la libre administration. Sans élection, il ne saurait y avoir de collectivités territoriales.
Après cette séquence de clarification des concepts clés liés au système de décentralisation, il
importe de rappeler brièvement sa pratique au Bénin depuis deux décennies.
1.2 Bref aperçu sur la décentralisation de l’ère du renouveau démocratique

au Bénin
La décentralisation telle qu’elle vient d’être définie n’est pas une pratique nouvelle au Bénin.
Bien des expériences ont été tentées et il convient de les rappeler avant d’analyser le cas
actuel, objet du présent cours.
1.2.1 Les expériences antérieures de décentralisation au Bénin avant l’ère du renouveau

démocratique
Une analyse fine de l’histoire politique du Bénin fait apparaître en résurgence, des tentatives
de la pratique de décentralisation avant l’ère du renouveau démocratique en cours. A ce sujet,
on distingue trois expériences de nature et de contexte différents qui sont brièvement mises en
relief ici.
La première expérience a été faite vers la fin de la période coloniale et précisément en
1955. Par la loi 55-1489 du 18 novembre 1955, il fut créé des communes de plein exercice
gérées par un Conseil municipal, un maire et des adjoints disposant d’un budget communal. Il
s’agit des communes d’Abomey, de Cotonou, de Parakou, de Porto-Novo et de Ouidah.
La deuxième expérience date de 1964 quand la loi a de nouveau créé des communes qui sont
définies comme étant des collectivités territoriales autonomes tout en restant des
circonscriptions administratives avec à leur tête un représentant du pouvoir central.
La troisième expérience est de 1974. Pendant la période révolutionnaire, une profonde

réforme de l’administration a été engagée en 1974. Elle a abouti à la création des collectivités
territoriales dotées d’une double autonomie administrative et financière. Pour la première fois,
trois niveaux de décentralisation furent institués : la province, le district et la commune.
14
Les deux premières expériences de décentralisation n’ont pas été profondes. La première est
l’œuvre du colonisateur pour servir les intérêts de la métropole et tromper l’élite dahoméenne
en effervescence dans la marche vers les indépendances. La deuxième expérience par contre
est intervenue dans une période d’instabilité politique et n’a pas connu une véritable
application.
Quant à la troisième qui a bénéficié de certaines circonstances favorables (stabilité politique
et longue période d’application), elle n’a pas été concluante. En dépit des dispositions
législatives prévues pour rapprocher l’administration de l’administré, les pouvoirs n’ont
jamais été transférés. Cette troisième expérience a été étouffée et le parti unique a continué à
dicter ses lois depuis le sommet de l’État.
L’échec ou la remise en cause des trois expériences n’a pas empêché que la Conférence
nationale des forces vives de février 1990 recommande vivement le retour à une
décentralisation profonde qui accompagne le renouveau démocratique. Le législateur a-t-il
tenu compte de ces ratés pour l’expérience en cours à l’avènement du renouveau
démocratique ?
1.2.2 Rappel sur les grandes étapes du processus de décentralisation en cours au Bénin
Dans le cadre de l’exécution des recommandations issues de la Conférence des Forces Vives
de la Nation tenue du 19 au 28 février 1990, l’Etat béninois a mis sur pied un certain nombre
de chantiers à savoir :
1. La tenue des États Généraux de l’Administration Territoriale du 7 au 10 janvier 1993 au

cours duquel les principes directeurs de la nouvelle organisation de l’Administration
Territoriale ont été définis.
2. Le 25 janvier 1993 : le Ministre chargé de l’administration territoriale met sur pied un

comité interministériel de suivi, chargé d’élaborer les avant-projets des lois de
décentralisation.
3. En Juillet 1996 : le Gouvernement adopte l’ensemble des cinq projets de loi de

décentralisation.
4. Le 23 mai 1997 : création de la Mission de Décentralisation par décret n°97-254 du 23 mai

1997.
5. De Juillet 1997 à février 1998 : vote des cinq lois par l’Assemblée Nationale.
6. Le 15 janvier 1999 : le Chef de l’État promulgue les lois.
8. A partir du 15 octobre 2001 : plusieurs décrets d’application des lois de décentralisation

ont été pris.
9. En décembre 2002 et janvier 2003 les premières élections communales et municipales ont
été organisées
10. Dès mars 2003 les premiers conseils communaux/municipaux ont été installés
11. Mars 2008 démarrage de la deuxième mandature des élus locaux.
15
12. Adoption en 2009 de la Politique Nationale de la Décentralisation et de la

Déconcentration (PONADEC)
13. Juin 2015 démarrage de la 3 e mandature
14. Depuis juin 2020 la 4e mandature a commencé
15. Aussi la loi 2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de l’administration territoriale, en
République du Bénin, a procédé à de profondes mutations dans l’organisation des communes
dans l’optique de la séparation des fonctions politiques des fonctions techniques et
administratives, un des principes directeurs de la réforme. Cette orientation a induit une
réorganisation du pouvoir politique avec la création d’un nouvel organe délibérant, qu’est le
conseil de supervision.
Le conseil communal reste le premier organe délibérant de la commune. Il conserve ses

prérogatives de délibération des politiques et des grandes orientations de développement de la
commune. Toutefois, l’institutionnalisation du conseil de supervision allège sa prégnance sur
la gestion quotidienne de la commune dont le contrôle permanent est désormais assuré par le
conseil de supervision. De même, le conseil communal valide le budget communal adopté par
le conseil de supervision.
1.2.3 Fondements juridiques et principes de la décentralisation béninoise
Cinq (5) lois ont régi la décentralisation au Bénin jusqu’au début de 2022. Il s’agit de :
– Loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale

de la République du Bénin ;
– Loi n°97-029 du15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du
Bénin ;
– Loi n°98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut
particulier ;
– Loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en
République du Bénin ;
– Loi n°2000-18 du 03 janvier 2001 portant règles générales pour les élections en
République du Bénin.
L’ensemble de ces cinq lois se résume à travers les neuf (9) grands principes suivants.
Le premier principe de la Réforme est le couplage de la décentralisation avec la

déconcentration. L’administration sera assurée par les autorités et services déconcentrés de
l’État et par les Collectivités Territoriales. Les circonscriptions administratives sont les
Départements, et les Collectivités décentralisées sont les Communes. Ainsi les Sous-
préfectures ont disparu au profit des Communes.
Le deuxième principe établit que les collectivités décentralisées s’administrent

librement par les conseils élus dans les conditions prévues par la loi. Ce sont donc des
conseils élus au suffrage universel direct qui administrent les communes en remplacement
des anciennes circonscriptions administratives qui étaient dirigées par les fonctionnaires
nommés par l’État Central. Le nombre de conseillers à élire par commune varie en fonction
16
de l’importance de la population. Ce nombre va de 9 conseillers pour les communes qui

comptent au plus 30 000 habitants à 49 conseillers pour celles qui ont plus de 600 000
habitants.
Le troisième principe établit deux catégories de communes : les communes de droit

commun (communes ordinaires au nombre de 74) et les communes à statut particulier (les 3
principales villes du Bénin : Porto-Novo, Cotonou, Parakou).
Le quatrième principe est que la commune dispose de compétences propres et de

compétences déléguées par l’État.
Le cinquième principe affirme que la commune dispose d’un budget propre qui doit
être élaboré et voté en équilibre des charges et des recettes par le conseil communal et
municipal.
Le sixième principe est l’affirmation du rôle de la tutelle administrative qui comprend

deux principaux aspects : le contrôle de la légalité des actes du Maire et des décisions du
conseil communal et du budget communal et l’assistance-conseil aux communes.
Le septième principe concerne l’existence du soutien de l’État aux collectivités locales

en ressources humaines, matérielles et financières.
Le huitième principe est relatif à la nécessité d’organiser la solidarité

intercommunale.
Le neuvième principe est la nécessité d’assurer le développement local par un

accroissement des recettes provenant des richesses potentielles ou avérées des communes ou
des relations avec des partenaires et organismes nationaux ou internationaux.
La solidité des fondements juridiques de la décentralisation de l’ère du renouveau

démocratique fait penser que cette expérience est sans pareille, ce qui augure de sa pérennité.
Qu’en est-il du cadre institutionnel de ce processus ?
1.2.4 Les institutions en charge d’animer la décentralisation et la gouvernance locale au

Bénin
Plusieurs institutions ont été mises en place pour accompagner le processus de

décentralisation au Bénin. Les principales d’entre elles sont :
- Le Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de

l’Aménagement du Territoire (MDGLAAT, devenu MDGL en 2016) chargé entre autres de
coordonner les interventions de l’Etat en matière de Décentralisation. Au sein de ce ministère,
on distingue :
 La Mission de Décentralisation (MD) qui s’est chargée de l’élaboration des avant

projets de textes et lois devant régir le secteur de la décentralisation. Cette structure
n’existe plus de nos jours.
17
 La Maison des Collectivités Locales (MCL) chargée de coordonner les actions

d’accompagnement technique, de renforcement des capacités et d’appui conseils en
faveur des communes. Cette structure vient de céder une partie de ses attributions au
Centre de Formation en Administration Locale (CFAL). Il ouvre ses portes cette année
2013 à Tchaourou.
 La Commission Nationale des Finances Locales (CONAFIL) chargée de
l’opérationnalisation du Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADEC).
 Les Communes (créées par la n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de
l’administration territoriale de la République du Bénin).
Par ailleurs, en dehors des instances étatiques, il y a des structures créées par les communes
elles-mêmes. Il s’agit de :
• L’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB) qui a, entre autres, pour
mission d’assurer le plaidoyer et le lobbying auprès de l’Etat et des Partenaires
Techniques et Financiers (PTF) en vue d’accompagner le développement des
communes.
• Les Associations régionales et départementales de communes qui sont pour la plupart
des associations de type loi 1901 ; on peut citer : le Groupement Intercommunal des
Collines (GIC), l’Association pour la Promotion de l’Intercommunalité dans l’Alibori
(APIDA), l’Association des Communes de l’Atacora et de la Donga (ACAD), l’Union
des Communes du Zou (UCOZ), l’Association pour le Développement des Communes
du Borgou (ADéCoB), etc.
Enfin on peut noter les Partenaires Techniques et Financiers qui appuient les efforts de l’Etat
en matière de décentralisation ; ce sont : la coopération suisse, la coopération allemande,
l’Ambassade royale du Danemark, la coopération technique belge, la coopération française,
etc.
Après cette présentation des cadres juridique et institutionnel de la décentralisation, il importe

d’indiquer quelques caractéristiques de ce processus.
1.2.5 Quelques traits caractéristiques de la décentralisation béninoise
Ils portent sur les éléments clés suivants : la nature, le niveau, le statut et les compétences, le
type de pouvoir des collectivités décentralisées et les raisons de la décentralisation.
 La nature
Par rapport à la nature, il faut souligner que la décentralisation en cours au Bénin est
territoriale car elle s’applique aux entités territoriales qui s’administrent librement dans des
conditions prévues par la loi. Ces entités sont dotées de la personnalité juridique et de
l’autonomie financière. Il faut retenir que les deuxième et cinquième principes fondent ainsi la
nature de cette décentralisation.
 Le niveau
18
Au Bénin, le seul niveau de décentralisation est la commune et le droit de contrôle du niveau

central est confié au Département qui est le niveau de déconcentration. On retiendra que le
premier et le sixième principe sont définis à travers l’élément portant sur les niveaux de
décentralisation.
 Les statuts et compétences

Aussi note-t-on une diversité de statuts et de compétences entre collectivités territoriales au
sein d’un même État. A ce sujet, la loi distingue au Bénin deux types de communes jusqu’en
2022. Les communes ordinaires au nombre de 74 et les communes à statut particulier au
nombre de trois (3) à savoir : Cotonou, Parakou et Porto-Novo. Cette différence de statut
introduit une différence des compétences entre ces deux types de communes. Mais depuis
2022, les réformes portent les statuts à trois : il y a les communes à statut ordinaire, les
communes intermédiaires et les communes à statut particulier.
 Le type de pouvoir
Dans le système de décentralisation, la question de représentativité fait distinguer plusieurs
types de pouvoir : le pouvoir par alternance, le pouvoir « consensuel », le pouvoir rotatif, etc.
C’est le premier cas qui est de mise au Bénin. Il s’agit du pouvoir par alternance c’est-à-dire
le système électif où celui qui incarne le pouvoir est élu sur la base de « ses idées » ou son
« programme » même si dans la pratique on se réfère pour le moment plus à d’autres
considérations telle que l’appartenance ethnique.
 Les raisons
Les raisons de la décentralisation se situent très souvent à trois niveaux. Elles sont soit
extérieures aux États, soit issues des États ou des populations. Dans le contexte béninois, ces
trois raisons ont bel et bien concouru à l’avènement de cette décentralisation actuelle. Le
neuvième principe est très bien fondé ici.
Ces traits caractéristiques, brièvement présentés permettent de faire ressortir dans le tableau
ci-dessous de façon claire les relations entre État central – Département – Commune à travers
les notions de décentralisation et déconcentration.
Tableau n°1 : Décentralisation - Déconcentration : relation avec l’État central
Déconcentration Décentralisation
Acteur principal Administration, services déconcentrés Collectivités locales
Mode de désignation Nomination Élection
Mode de contrôle Hiérarchique Tutelle a posteriori
Assistance-conseil
Exercice des compétences Délégation Autonomie

Source : AKOBI (2009)
La décentralisation telle qu’elle vient d’être présentée à travers ses fondements et ses
caractéristiques vise des enjeux qu’il convient de mettre en relief.
19
1.2.6 Les enjeux de la décentralisation béninoise
Les enjeux de la décentralisation béninoise sont tributaires des facteurs favorables à

l’avènement des réformes institutionnelles qui s’y opèrent depuis 1990.
 Les enjeux politiques de la décentralisation
Ils sont prioritairement de deux ordres : l’efficacité administrative et la promotion de la

démocratie à la base. Cela se comprend bien si l’on remonte aux facteurs ayant favorisé
l’avènement de la démocratie au Bénin et dont la décentralisation en est un corollaire.
Les collectivités de base doivent jouer le rôle de médiation en permettant aux citoyens de
participer effectivement au processus décisionnel et aux formations politiques de démontrer
leur capacité à prendre en compte les problèmes réels du développement.
 Les enjeux économiques de la décentralisation
Ils portent sur la libéralisation de l’économie, une des options inhérentes aux réformes
institutionnelles engagées par le Bénin. De ce fait, ces enjeux lient le Bénin à ses partenaires
que sont les institutions internationales (FMI, Banque mondiale) à travers le programme
d’ajustement structurel. Ces institutions voient la décentralisation comme un élément de la
« bonne gouvernance » permettant d’améliorer le fonctionnement de la gestion publique au
sens large et de réduire le déficit budgétaire de l’État en particulier. Aussi, ces réformes sont-
elles conformes à la philosophie libérale de ces institutions financières internationales dont
l’un des objectifs est de réduire les prérogatives de l’État central au profit des acteurs privés
du marché, de la société civile et, éventuellement, des pouvoirs locaux intermédiaires ; d’où la
politique de privatisation des entreprises d’État en cascade.
 Le développement local, un enjeu de la décentralisation
Tout en étant un objectif visé pour apporter un changement qualitatif, le développement local
apparaît comme un enjeu de la décentralisation pour le pays. Selon les conclusions des États
Généraux de l’Administration, la décentralisation vise à impliquer et à responsabiliser les
populations dans la mobilisation des ressources nécessaires pour la promotion d’un
développement à la base, seule voie pour les sortir de la misère.
Dans l’esprit des acteurs de la coopération aussi, la décentralisation doit être avant tout un
outil de développement local. Cette idée introduit la notion de participation des populations
aussi bien aux choix politiques qu’aux choix d’orientations économiques de leur milieu de
vie.
Quelle que soit la position des acteurs impliqués, la décentralisation accorde de nouvelles
compétences aux collectivités locales mobilisables pour le développement local.
1.2.7 Les compétences
Les trois types de compétences sont résumés dans le tableau ci-dessous.
20
Tableau 2: Présentation synoptique des compétences
Compétences Domaines de compétences Missions de la commune

de communes
Compétences 1. Développement local 1. Elaboration du Plan de développement communal (PDC)
propres 2. Infrastructures, 2. Plan d’urbanisation des agglomérations
équipements et transport 3. Construction, réhabilitation et entretien des infrastructures
. Loi 97-029 3. Equipements marchands et équipements communaux
du 15 janvier 4. Economie locale 4. Equipements des infrastructures communales
1999 art. 84- (investissement économique) 5. Gestion des équipements et infrastructures marchands
107 5. Environnement, 6. Politique de promotion économique, et de l’habitat
hygiène et salubrité 7. Elaboration des plans locaux de gestion environnementale
8. Réalisation des infrastructures d’assainissement et de
gestion des déchets
Compétences 1. Education (enseignement 1. Construction, réhabilitation, entretien, équipement des
partagées maternel et primaire) infrastructures scolaires de niveau maternel et primaire
2. Promotion des langues nationales et de l’éducation des
2. Alphabétisation, éducation jeunes
Loi 97-029 du des adultes 3. Construction, réhabilitation, entretien, équipement des
15 janvier centres de santé, des centres sociaux, des infrastructures de
1999 art. 97- 3. Santé, action sociale et loisirs et de sport (maison des jeunes, salles de spectacles,
103 culturelle terrain de sport etc.) ;
4. Promotion de culture locale etc.
4. Protection des ressources 5. Plans de développement ou d’aménagement du territoire
naturelles et l’Aménagement doivent prendre en compte la protection des ressources
du Territoire naturelles (plan d’eau, ressources de sous-sol, forêt, etc…)
Compétences 1. Etat-civil 1. Délivrance des actes d’état-civil (déclaration de naissance,
déléguées 2. Police administrative de mariage et décès) transcription sur les registres d’état-civil
3. Recensement des de tous actes ou jugement
Loi 97-029 du populations 2. Mesures pour assurer l’ordre, la tranquillité, la sureté et la
15 janvier 4. Organisation des élections salubrité publique
1999 art. 69- au niveau des villages et 3. Publication et exécution des lois, des règlements et des
71 quartiers de ville décisions du pouvoir exécutif
5. Publication, diffusion et 4. Suivi et supervision du recensement des populations de la
exécution des lois et commune
règlements 6. Organisation des élections locales : villages/quartiers ville
Source : MISD, 2003
De ce bref rappel du processus de décentralisation quel bilan peut-on faire après de deux
décennies de sa mise en œuvre ? La deuxième partie sera consacrée à l’analyse des acquis de
la décentralisation béninoise.
21
II- ACQUIS DE LA DECENTRALISATION EN COURS AU BENIN
Les acquis de la décentralisation seront appréciés sur quatre (4) volets essentiels : le point de
l’arsenal juridique, le bilan financier, le bilan de l’ingénierie administrative et territoriale, et le
la promotion de la démocratie locale.
2.1 Bilan de l’arsenal juridique et l’exercice des compétences
Il existe au Bénin un cadre institutionnel, législatif et réglementaire étoffé pour la mise en

œuvre de la décentralisation et de la déconcentration. La décentralisation béninoise n’a été
possible qu’avec la mise en place de son arsenal juridique qui a évolué dans le temps.
Démarrée avec les (5) lois plus haut citées assorties d’une trentaine de décrets d’application,
la décentralisation a connu progressivement des avancées avec le renforcement de son
environnement juridique. Il faut retenir dans ce cadre les lois et décrets voire et plans suivants
énumérés dans l’ordre chronologique :
- Loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale de la

République du Bénin ;
- Loi n°97-029 du15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du
Bénin ;
- Loi n°98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes à statut particulier ;
- Loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République
du Bénin ;
- Loi n°2000-18 du 03 janvier 2001 portant règles générales pour les élections en
- La loi N°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des Communes en
République du Bénin instituant la Taxe du Développement Local (TDL) qui devient
Contribution au Développement Local (CDL).
- Décret n° 2008-274 du 19 Mai 2008 portant création, attribution, organisation et
fonctionnement de la Commission Nationale des Finances Locales (CONAFIL),
- Décret n°2008-276 du 19 Mai 2008 portant création du Fonds d’Appui au
Développement des Communes (FADeC).
- Décret n° 2009-70 du 31 décembre 2009 portant approbation de la politique de la
décentralisation et de la déconcentration (PONADEC).
- Loi n° 2009 - 17 B du 13 Août 2009 portant modalités de l’intercommunalité au Bénin.
- Décret n° 2011-886 du 30 décembre 2011 portant création, attributions, organisation et
fonctionnement du Centre de Formation pour l’Administration Locale (CeFAL).
- Décret 2014-349 du 02 juin 2014 portant approbation de la note de cadrage des projets en
partenariat public privé (PPP) en République du Bénin.
- Loi n° 2017-15 du 10 août 2017 modifiant et complétant la loi n°2013-01 du 14 août
2013 portant code foncier et domanial en République du Bénin.
- Plan de Décentralisation et de Déconcentration (Plan 2D) 2019-2025
- Loi n°2020-26 du 29 septembre 2020 portant code des marchés publics en République du
Bénin.
- Plan d’actions global de la PONADEC 2020-2030.
- Loi n°2021-14 du 2à décembre 2021 portant Code de l’administration territoriale en
22
Notons que sept ministères sectoriels, plus celui en charge de la tutelle des collectivités
locales ont élaboré des Plans de Déconcentration / Décentralisation (Plan2 D) adoptés en
Conseil des Ministres, le 11 mars 2020. Le processus d’élaboration des Plans 2D est en cours
dans les autres ministères. Les Plans 2D comprennent des axes stratégiques dont un central
fait référence à l’amélioration des mécanismes de transferts des compétences et ressources.
Au niveau déconcentré les douze départements que compte le Bénin ont validé leur Plan
Départemental de Coordination des Actions de Développement (PDCAD).
Tout cet arsenal juridique a renforcé le processus et lui confère sa solidité au fur et à mesure
en le rendant irréversible. Il faut noter que le Code de l’Administration Territoriale dont la
mise en œuvre vient de commencer, il y seulement a un an, a apporté une innovation
significative dans l’arsenal juridique. Non seulement il a regroupé les cinq (5) premières lois,
mais elle a également introduit des réformes fondamentales dans le fonctionnement des
collectivités territoriales.
En effet, le code a séparé la fonction politique de la fonction administrative et technique. Le

Maire est dépossédé de certaines attributions qui lui sont jadis conférées au profit du
Secrétaire Exécutif qui remplace désormais le Secrétaire Général de la mairie. Un autre point
clé de cette réforme est l’introduction d’un nouvel organe délibérant qui est le Conseil de
Supervision. Présidé par le Maire, il regroupe les adjoints au maire et les présidents des
quatre commissions permanentes. C’est cet organe qui valide les documents à lui soumis par
le Secrétaire Exécutif, lesquels documents sont transmis au Conseil Communal pour
délibération avant son approbation par le Préfet, l’autorité de tutelle.
Si cette réforme vient répondre à certains besoins exprimés au forum organisé sur la décennie
de la décentralisation en 2015, il faut dire que durant les deux décennies, les collectivités
territoriales ont appris à exercer à leur manière les compétences qui leur sont conférées par
l’arsenal juridique et qui leur sont réellement transférées.
Compétences propres exercées

Par rapport aux compétences propres, les communes ont, sur la base des instruments
juridiques de la décentralisation, élaboré leur Plan de développement communal (PDC) avec
leurs différentes déclinaisons. Nous en sommes présentement à la quatrième génération de ces
plans. Elles ont aussi élaboré les plans d’urbanisation des agglomérations, les plans locaux de
gestion environnementale et procédé au lotissement, construit, réhabilité et entretenu des
infrastructures et équipements communaux et municipaux, géré des équipements marchands,
fait la promotion de l’économie locale, géré des déchets, construit et réhabilité les
équipements et infrastructures scolaires de niveau maternel et primaire voire secondaire en
fonction de leur statut.
Compétences partagées exercées

En ce qui concerne les compétences partagées, il faut aussi noter que les communes ont
contribué avec l’Etat à faire la promotion des langues nationales et de l’éducation des jeunes,
construit, réhabilité et entretenu les équipement des centres de santé, des centres sociaux, des
infrastructures de loisirs et de sport (maison des jeunes, salles de spectacles, terrain de sport
etc.), élaboré les schémas directeurs d’aménagement des communes (SDAC) et protégé les
ressources naturelles (plan d’eau, ressources de sous-sol, forêt, etc…).
23
Compétences déléguées exercées

Quant aux compétences déléguées, les communes ont fait des prestations de délivrance aux
citoyens des actes d’état-civil (déclaration de naissance, de mariage et décès), de transcription
sur les registres d’état-civil de tous actes ou jugements, de prise de mesures pour assurer
l’ordre public, la tranquillité, la sureté et la salubrité publique, la publication et l’exécution
des lois, des règlements et des décisions du pouvoir exécutif, de suivi et de supervision des
opérations de recensement des populations de la commune.
Après avoir passé en revue le fondement juridique de cette décentralisation, il est normal
d’apprécier le bilan de la décentralisation financière pour l’application du principe de transfert
des ressources aux collectivités territoriales conformément à la définition du concept lui-
même.
2.2 Bilan du financement de la décentralisation
On ne saurait faire le bilan de la décentralisation en occultant le volet des finances locales. Il

est abordé en deux volets : les finances locales et les transferts de ressources aux communes.
2.2.1 Finances locales et mesures d’assainissement
 L’état des lieux des finances locales
La décentralisation est perçue comme la voie permettant d’améliorer l’efficacité de

l’intervention publique en faveur du développement des territoires. Toutefois, la
décentralisation ne réussira que si des ressources suffisantes sont mises à disposition des
collectivités locales pour fournir un niveau approprié de services publics aux populations. La
commune au Bénin est une entité territoriale à laquelle l’Etat central a transféré un certain
nombre de compétences.
Selon la loi n°97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale
en République du Bénin, la commune « est une Collectivité territoriale dotée de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière… ». Pour permettre à la commune
d’assumer pleinement ses prérogatives, notamment celle relative à l’autonomie financière
sans laquelle elle ne peut réaliser l’objectif principal de la décentralisation qui est le
développement local, le législateur béninois, à travers la loi n° 98-007 portant Régime
financier des communes en République du Bénin, a prévu des mécanismes légaux par lesquels
les élus locaux peuvent mobiliser et gérer les ressources financières locales.
Durant les deux décennies, les communes béninoises ont essayé chacune en ce qui la concerne
d’opérer la mobilisation des ressources à travers diverses formes prévues par la loi, les
ressources dites propres :
- les recettes fiscales (Impôts directs, impôts indirects et taxes assimilées, produits des
impôts partagés) ;
- les recettes non fiscales (Produits d’exploitation du domaine public, Produits de
prestations de service, Produits de patrimoine communal
- les recettes partagées (Taxe touristique, TVA, Taxe sur l’exploitation des carrières et
mines, Taxe sur Véhicule à Moteur,
- les emprunts (Financement des Institutions bancaires, organismes spécialisés de prêt aux
Communes),
24
- les affermages (gestion des points d’eau, etc.), et,

- les concessions (réalise sur ressources propres et l’exploite pour rendre service aux
usagers qui payent).
Par ces mécanismes, les communes ont mobilisé des ressources qui leur ont permis d’exécuter
leur budget surtout dans la section de fonctionnement. Il s’agit des dépenses relatives au
paiement des salaires, des fournitures de bureaux, d’entretien des bureaux, les charges
d’électricité et d’eau, de la sécurité sociale, des indemnités d’élus, etc.
Dans l’ensemble ces ressources paraissent insuffisantes pour assurer efficacement ces
charges. Il y a des communes aux ressources très limitées qui n’arrivent pas à supporter ces
charges. Les communes les plus pourvues en matières fiscales ont consacré plus aisément une
partie de leurs ressources propres à la section d’investissement.
Pour l’instant, les ressources locales propres, dont la mobilisation dépend des autorités
locales, sont très faibles. A titre illustratif nous mettons ici en exergue l’évolution des
ressources propres des communes béninoises dans l’intervalle de 2017 à 2020 aux plans
national et départemental.
Graphique n°1 : L’appréciation des recettes propres au plan national
RECETTES PROPRES
40000000 000
35640914 482 34841009 909
35000000 000 32757347 387 32068187 853
30000000 000
25000000 000
20000000 000
15000000 000
10000000 000
5000000 000
-
2017 2018 2019 2020
Source : Conafil
Le graphique n°1 montre une tendance presque identique sur les quatre (4) années avec une
légère baisse en dernière année 2020. Le montant tourne autour de 30 milliards de francs CFA
de recettes propres dans l’ensemble des communes. Ces recettes qui sont de trois natures sont
variables en volume comme l’illustre le graphique ci-dessous.
25
Graphique n°2 : L’appréciation des composantes des recettes propres au plan national
Source : CONAFIL
Le graphique n°2 montre que les recettes fiscales propres qui oscillent entre 16 et 19 milliards
de francs CFA sont largement plus importantes que les deux autres composantes. Ce sont les
recettes non fiscales qui suivent dans l’ordre croissant dans la proportion variant entre 10 et
13 milliards de francs CFA. Les recettes fiscales partagées sont en infimes proportions et
tournent autour de 3 milliards de francs CFA.
Comparée au niveau départemental, ces recettes nous donnent une belle appréciation du
niveau de leur recouvrement dans la période sur l’ensemble des communes du pays (Voir la
figure ci-dessous).
Graphique n°3 : L’appréciation des tendances des recettes fiscales au plan départemental
Source : CONAFIL
La figure montre clairement une nette avancée du département du Littoral qui n’est rien
d’autre que la seule et unique commune de Cotonou. Pendant que ce département avoisine les
10 milliards de francs CFA sur la période, le département de l’Atlantique qui vient en
deuxième position tourne autour de 3 milliards de francs CFA annuellement. Le département
de la Donga ferme la marche avec un volume très minable. La figure ci-dessous nous en
donne une idée plus claire en termes de pourcentage.
26
Graphique n°4 : L’appréciation des recettes fiscales au plan départemental
Source : Conafil
Le graphique montre que la commune de Cotonou constituant le département du Littoral, à

elle seule totalise les 45% des recettes fiscales des 77 communes du Bénin. Ce département
est suivi par ordre décroissant du département de l’Atlantique avec 14% , Ouémé 9%, Alibori
et Borgou 6%, Zou 5%, Collines, Couffo, Plateau, Mono 3%, Atacora 2% et la Donga 1%.
Cette tendance se confirme également dans la répartition des recettes fiscales partagées entre
l’Etat et les communes (Voir figure ci-dessous).
Graphique n°5 : L’appréciation des recettes fiscales partagées au plan départemental
Source : CONAFIL
La figure montre une fois encore que le département du Littoral est largement avantagé dans
la répartition des recettes fiscales partagées. Il est suivi cette fois-ci des départements de
l’Ouémé et du Borgou qui comportent respectivement les deux autres villes à statut particulier
que sont Porto-Novo et Parakou.
27
Graphique n°6 : L’appréciation des recettes fiscales partagées au plan départemental
Source : CONAFIL
Le graphique montre que la commune de Cotonou constituant le département du Littoral,

totalise à elle seule les 33% des recettes fiscales partagées des 77 communes du Bénin. Ce
département est suivi par ordre décroissant des départements de l’Ouémé 21%, Borgou 14%
Zou 7%, Atlantique 6%, Atacora 5%, Alibori, Couffo et Plateau 3%, Collines et Mono 2% et
Donga 1%.
Qu’en est-il des recettes non fiscales ? La réponse est donnée par les deux graphiques
suivants.
Graphique n°7 : L’appréciation des tendances des recettes non fiscales au plan départemental
Source : CONAFIL
Par rapport aux recettes non fiscales, la tendance change complètement de physionomie. Le
rendement est apprécié comme l’indique le graphique ci-dessus pour la même période 2017-
2020. C’est le département de l’Atlantique qui vient en tête et talonne les 3 milliards de francs
CFA suivi remarquablement des départements de l’Ouémé avec environ 2,5 milliards de
francs CFA et du Littoral autour de 2 milliards. La variation interannuelle est plus
remarquable dans le département du Littoral que partout ailleurs.
28
Graphique n°8 : L’appréciation de la répartition des recettes non fiscales au plan départemental
Source : CONAFIL
D’après le graphique, le rendement en termes de pourcentage indique que le département de

l’Atlantique totalise 26%, l’Ouémé 21%, le Littoral 12%, le Borgou 9%, le Zou 8%, Mono
5%, Alibori 4% et les autres départements Atacora, Donga, Plateau, Collines, Mono et Couffo
3%.
 Le cadrage budgétaire comme mesure d’assainissement des finances locales
La « note de cadrage budgétaire » a été prise dans le but d’assainir le cadre financier
communal par notamment (1) des limites pour la prévision des recettes et dépenses, (2) un
certain nombre de ratios à respecter (performances financières) et (3) une précision des
informations minima à présenter. Son évaluation après quelques années d’exécution et sa
relecture ont abouti à des résultats très encourageants.
Encadré : Rappel des mesures prises
o En termes d’indicateurs de performance financière

- une augmentation réaliste des recettes propres sur l’année précédente;
- un niveau d’au moins 10% des recettes propres à consacrer aux dépenses d’entretien des
infrastructures ;
- un ratio dépenses d’entretien/dépenses de fonctionnement à respecter selon la catégorie des communes :
8 à 10% pour les communes ordinaires, 12 à 15% pour les communes ordinaires chefs-lieux de
département et grandes agglomérations, 20 à 25% pour les communes à statut particulier ;
- un reversement à la section d’investissement d’au moins 20% des recettes réelles de fonctionnement.
o En termes de présentation du budget
- la présentation détaillée des transferts FADeC selon une nomenclature proposée dans la note ;
- la présentation, en détail, de certaines rubriques de recettes et de dépenses objet de contrôle ;
- la nature d’une dizaine d’annexes obligatoires : projets à réaliser et sources de financement, personnel,
dettes, engagements pluriannuels.
o En termes de présentation du compte administratif
- l’état récapitulatif des différentes modifications du budget en cours d’exécution ;
- des annexes concernant les restes à recouvrer, les restes à payer, les restes à engager par source de
financement, les dépenses d’investissement engagées et non mandatés, les dettes de la commune à long
et moyen terme ; l’état d’exécution des projets d’investissement.
29
 Appréciation du niveau de mise en œuvre ou du respect des indications contenues

dans la lettre de cadrage des budgets communaux de novembre 2017
Quel est le niveau de mise en œuvre ou du respect des indications contenues dans la lettre de
cadrage des budgets communaux de novembre 2017 ?
Prévision des recettes propres: quelques constats majeurs
- Dans l’ensemble, le taux de réalisation des recettes propres passe de 63% à 61% entre
budgets primitifs et prévisions finales. Si une dizaine de communes ont réalisé les
prévisions de leurs budgets primitifs à plus de 100%, il n’en reste que quatre qui
réalisent celles du dernier collectif : (Lokossa (107%), Natitingou (111%) Abomey-
Calavi (113%) et Adja-Ouèrè (103%);
- Quoiqu’il en soit, on assiste globalement à une amélioration du taux de réalisation des
prévisions budgétaires au cours des dernières années. Celui-ci passe de 54% en 2016 à
59% en 2017, 63% en 2018, 71,49% en 2019 et 69,12 en 2020; en témoigne le
graphique ci-après.
Graphique n°9 : Résultats de l’évaluation
Source : CONAFIL
Limitation des dépenses non détaillées
La limitation des dépenses des rubriques « fourre-tout », et notamment de l’article 6583

«Autres charges sur opération de gestion» est mieux respectée que la limitation des prévisions
des recettes. En 2018, un tiers des communes (25) ont respecté la limite de 2% des recettes
propres dans le budget primitif ; pour le dernier collectif, elles sont 22 mais seulement 17 à
l’exécution. Trois communes (Bopa, Kouandé et Lalo) ont prévu dans cette rubrique des
dépenses supérieures aux 20% des recettes propres. A l’exécution, ce sont 14 communes qui
dépassent la limite de 2% des recettes propres, avec en tête Kalalé (60%). Ces communes ont
continué donc à imputer dans cette rubrique des dépenses connues.
30
Respect des indicateurs de performance financière
Ils sont respectés à des degrés divers.

Epargne de gestion : Au budget primitif, quelques communes s’efforcent de prévoir une
épargne de gestion de 20% ou plus de leurs recettes réelles de fonctionnement.
Malheureusement lors des collectifs budgétaires, des réajustements interviennent, impactant
négativement le nombre de communes. A l’exécution, très peu de communes arrivent à
approcher les prévisions.
Respect des indicateurs de performance financière
Dépenses d’entretien sur ressources propres : plusieurs communes exécutent les dépenses
d’entretien sur fonds propres. Celles qui ne le font pas évoquent le faible niveau de
mobilisation des ressources propres, pour justifier leur incapacité à faire face à des dépenses
d’entretien sur fonds propres.
Respect de la note de cadrage dans la présentation des budgets et comptes administratifs (CA)
Le respect de la note de cadrage budgétaire dans la présentation des budgets et comptes

administratifs (CA) a été apprécié au niveau de la CONAFIL sur la base des documents
ramenés du terrain (budgets primitifs et CA notamment). Cette évaluation a été faite par
rapport à 5 critères, à savoir : (i) la conformité de la note de présentation du budget et du CA,
(ii) la détermination du niveau effectif des cinq (5) indicateurs de performances financières
prescrits, (iii) le respect de la contexture du budget et du CA, (iv) le respect de la présentation
détaillée des transferts FADeC, (v) le respect des annexes obligatoires au budget et au CA.
Le taux de conformité stricte et celui des plus graves défaillances constatées au cours de cette
analyse sont présentés dans le tableau ci-dessous. Par la suite suivront deux graphiques de
Classement des communes sur la base de note de performance en 2019. Il s’agit des dix
premières et des dix dernières communes sur la base des notes sur 100 points. Les noms de
quelques communes illustratives de ces graves défaillances sont rangés dans la colonne qui
suit immédiatement le pourcentage obtenu par critère.
31
Tableau n°3 : Résultats de l’évaluation
Source : CONAFIL
32
Graphique n°10 : Classement des communes sur la base de note de performance en 2019 (note sur 100 points)
Les 10 premières communes

93,75
89,25 89,25
87,25
86,5 86,25 86,25
85,65
85 85
Source : CONAFIL
33
Graphique n°11 : Classement des communes sur la base de note de performance en 2019 (note sur 100 points).
Les 10 dernières Communes

62 62 64
57 57,5 58,75 59,75
54,25 55,75
44,75
Source : CONAFIL
34
[Tapez un texte] [Tapez un texte] [Tapez un texte]
Quelle conclusion tirée du bilan des finances locales de la décentralisation ? Les constats
d’ensemble montrent :
- une évolution considérable dans la gestion de la fiscalité locale de 2003 à nos jours ;
- une amélioration d’année en année pour l’ensemble des collectivités locales entre 2008 et
2019 du poids des principaux impôts (Patente, TDL, TFU) dans les recettes de
fonctionnement, malgré les difficultés enregistrées à l’échelle communale ;
- une chute de 2008 à 2019 par contre des autres taxes locales (celles recouvrées directement
par les services des mairies : La comparaison a été faite entre la valeur moyenne entre 2008
et 2013 et la valeur de 2019) ;
- les recettes partagées quant à elles ont connu des fortunes diverses allant d’une très bonne
performance en termes de mise à disposition effective des ristournes à une absence totale de
partage ;
- au regard du niveau des recettes collectées en 2020 comparé aux autres années on peut
déduire que la crise sanitaire a eu un effet néfaste sur les recettes propres des communes ;
- spécifiquement au niveau des recettes fiscales, nous pourrons affirmer que la DGI a fait un
exploit en matière des collectes des patentes auprès des grandes et moyennes entreprises mais
malheureusement le dispositif mis en place n’a pas profité les communes. A titre d’exemple,
l’ensemble des patentes collectées par la RPI et reversé à la Trésorerie générale de l’Etat n’est
pas transféré en 2020 aux communes ;
- quant à la note de cadrage elle est de plus en plus respectée néanmoins son actualisation
s’impose.
A la suite des finances locales, il importe d’aborder à présent le volet des ressources
transférées aux communes pour exercer les compétences subséquentes.
2.2.2 Transfert de Ressources financières aux communes
La décentralisation par principe va avec le transfert des compétences et des ressources

subséquentes. On distingue trois types de sources : les ressources humaines, les ressources
financières et les ressources matérielles. Dans cette rubrique, il ne sera mis en exergue que les
ressources financières.
2.2.2.1 Les ressources financières transférées
Le bilan des transferts de ressources financières à présenter ici ne prend pas en compte toutes
les années puisque le transfert n’a été effectif qu’au début de la deuxième mandature, en 2008
avec la loi portant la création du FADeC et celle portant la création de la CONAFIL. Il sera
donc abordé les transferts faits par l’Etat et les PTF, d’une part, et les transferts faits par les
Ministères, d’autre part en mettant en relief les montants par régime (2008-2015 et 2016-
2020).
o Transferts de ressources par l’Etat et les PTF
Le tableau ci-dessous fait le point sur la période de 2008 à 2020.

Tableau n°4 : Transferts des ressources de l’Etat et des PTF
Ressources Part Budget

Ressources Intérieures
ANNEES Extérieures (PTF) en TOTAL en F.CFA National PTF (%)
(Etat béninois) en F. CFA
F.CFA (%)
2008 7 970 737 000 0 7 970 737 000 100,00 0,00
2009 9 970 737 000 0 9 970 737 000 100,00 0,00
2010 9 824 937 000 1 477 467 662 11 302 404 662 86,93 13,07
2011 16 521 537 000 5 222 055 825 21 743 592 825 75,98 24,02
2012 16 525 330 000 4 975 104 908 21 500 434 908 76,86 23,14
2013 17 106 262 000 17 952 951 655 35 059 213 655 48,79 51,21
2014 15 844 330 000 12 623 120 626 28 467 450 626 55,66 44,34
2015 19 810 817 626 25 489 608 700 45 300 426 326 43,73 56,27
2016 19 792 193 108 18 690 922 350 38 483 115 458 51,43 48,57
2017 30 226 112 694 1 000 000 000 31 226 112 694 96,80 3,20
2018 25 905 283 057 16 573 205 856 42 478 488 913 60,98 39,02
2019 24 675 931 892 20 122 763 269 44 798 695 161 55,08 44,92
2020 24 768 742 000 15 854 346 573 40 623 088 573 60,97 39,03
Total 238 943 950 377 139 981547 424 378 925 497 801 63,05 36,94
Source : Secrétariat CONAFIL, 2023
A la lecture de ce tableau on s’aperçoit que le transfert a véritablement commencé avec la

création du FADeC en 2008. Au démarrage seul l’Etat béninois abondait le fonds jusqu’en
2009. Le Partenaires Techniques et Financiers n’ont rejoint l’Etat qu’en 2010 après deux ans
d’observation pour se convaincre de l’efficacité et du réalisme de ce mécanisme financier de
la décentralisation. La part contributive de l’Etat et des PTF est calculée en pourcentage et
portée respectivement dans les deux dernières colonnes. L’évolution du volume de ces
ressources n’est pas systématiquement croissante, elle évolue en dents de scie quoique
progressive dans l’ensemble (Voir Figure ci-dessous).
Graphique n°12 : L’évolution des ressources transférées aux communes de 2008 à 2020 par l’Etat et les
PTF
5E+10
4,5E+10
4E+10
3,5E+10
3E+10
2,5E+10
2E+10
1,5E+10
1E+10
5E+09
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Source : Réalisé à partir du tableau ci-dessus
36
Ce graphique montre la tendance de l’évolution du montant transféré par l’Etat et les PTF qui
progressif mais en dents de scie. C’est l’année 2015 qui bat le record suivi de l’année 2019.
o Transferts des ressources des ministères
Ils regroupent le ministère de la décentralisation, d’une part, et les ministères sectoriels,

d’autre part. Le ministère de la décentralisation qui est le ministère de tutelle des communes
est chargé de leur transférer les ressources non affectées. Ces ressources sont dites non
affectées parce qu’elles sont destinées à financer les actions contenues dans les PDC des
communes sans aucune orientation. Par contre, les ressources affectées sont celles des
ministères sectoriels directement affectées aux actions spécifiques de leur domaine soit
contenues dans les PDC soit dans leur portefeuille ministériels. Il faut citer comme ministères
sectoriels, le ministère de l’eau, de l’éducation, de la santé, de l’énergie, du sport, de
l’agriculture, etc.
Tableau n°5 : Evolution des transferts faits par les ministères
Transfert non affecté (MDGL) Transferts affectés (Ministères

ANNEES
en F CFA sectoriels) en F CFA
2008 7 970 737 000 0
2009 9 970 737 000 0
2010 8 014 828 600 3 287 576 062
2011 15 865 699 425 5 877 893 400
2012 16 678 908 458 4 821 526 450
2013 27 050 699 816 8 008 513 839
2014 19 294 749 500 9 172 701 126
2015 37 051 429 000 8 248 997 326
2016 31 186 644 500 7 296 470 958
2017 13 817 960 786 17 408 151 908
2018 30 009 168 795 12 469 320 118
2019 34 419 124 916 10 379 570 245
2020 32 957 269 000 11 833 000 000
Total 284 287 956 796 98 803 721 432
Source : CONAFIL
Ce tableau montre clairement que le ministère de la décentralisation qui pourvoit les

communes en ressources non affectées n’a pas pu franchir la barre de 35 milliards de francs
CFA sur treize ans même si la tendance générale est à la hausse. Les ministères sectoriels qui
ont rejoint deux ans plus tard l’abondement du FADeC, maintiennent l’évolution autour de 10
milliards de francs CFA à partir de 2016. Il faut signaler qu’au démarrage tous les ministères
sectoriels n’étaient pas ciblés pour abonder le fonds ; raison pour laquelle le montant total
annuel est en-dessous de 10 milliards.
Pour finir, il importe de rappeler qu’en matière de gouvernance financière, les communes ont
fait l’effort de respecter le délai moyen de passation des marchés publics, de rendre disponible
leur plan de passation des marchés publics et de respecter les procédures de passation des
marchés publics conformément au code des marchés public.
A la suite du bilan de la décentralisation financière passé en revue, il sera question de

s’appesantir sur l’état des lieux de la décentralisation administrative et territoriale.
37
2.3 Point de l’ingénierie polico-administrative de la décentralisation
Ce point sera fait sur les aspects suivants : les ressources humaines, les ressources matérielles,
le fonctionnement des organes, la fourniture des services, la promotion de la démocratie
locale, le partenariat et la coopération, la participation citoyenne et le genre.
2.3.1 Les ressources humaines transférées et recrutées au service des collectivités locales
Par rapport aux ressources humaines, il faut noter que l’Etat a transféré aux communes au
démarrage en 2003, les ressources humaines en fonction dans les sous-préfectures et
circonscriptions urbaines. Ensuite, le gouvernement a fait former certains cadres des
anciennes Sous-préfectures capables d’assumer la fonction du Secrétaire général des
nouvelles mairies. C’est dans le corps de ces agents nouvellement formés qu’il est demandé
aux maires de nommer un secrétaire général de leur choix. Au fur et à mesure de
l’amélioration de leurs ressources financières, les communes procèdent à des recrutements.
L’article 108 de la loi n°97-029 donne la latitude à la commune, dans l’exercice de ses
compétences, de solliciter le concours des services techniques de l’Etat. L’alinéa 2 du même
article lui donne également la latitude de recourir également aux sociétés ou organismes de
d’Etat, aux établissements publics, aux sociétés d’économie mixte ou agences d’exécution.
Aussi, l’article 142 de la même loi dispose-t-il que dans l’exercice de ses compétences
d’autorité de tutelle, le préfet (à travers ses services) apporte de l’assistance conseil aux
communes.
Par ailleurs, il faut reconnaître que l’Etat à travers l’ANPE a souvent mis à disposition des
mairies des stagiaires qui devraient être embauchés à la fin de leur stage par les maires. Dès
l’avènement de la rupture, le recrutement direct pas les maires a été gelé. Ce n’est qu’avec les
réformes sectorielles de la décentralisation nouvellement amorcées que l’Etat a procédé au
transfert effectif de ressources humaines aux communes en 2022. Le gouvernement a mis en
place le fichier national des fonctions techniques et administratives dans nos mairies et a fait
un recrutement des Secrétaires Exécutifs (SE), ainsi que des titulaires de six (06) autres
fonctions (responsables des affaires administratives et financières, personne responsable des
marchés publics, responsable des services techniques, responsable du développement local et
de la planification, responsable des services d’information et Personne responsable des
marchés publics).
Pour rendre plus opérante la décentralisation, le code vient de procéder à la revalorisation de

fonction politico-administrative des communes. Il a innové avec la fixation de la
rémunération des maires, des adjoints aux maires, des SE, des présidents de commission, des
chefs d’arrondissement, des conseillers communaux sans charge administrative, ainsi que des
chefs de village et de chefs de quartier. C’est un important élément de motivation pour
booster le système.
38
2.3.2 Les ressources matérielles transférées et acquises
Les communes ont hérité du patrimoine tant immobilier que mobiliers des anciennes sous-
préfectures. En dehors du cas des abattoirs nommément cité, il s’agit pour la plus part des
bâtiments administratifs dans des états très délabrés. Depuis, ce patrimoine s’est
considérablement accru par le biais des acquisitions, des constructions et dons, etc. Les
ressources du FADeC et les accords de partenariat ont notablement contribué à cette
amélioration.
2.3.3 Mise en place et fonctionnement des organes et institutions
Les élections communales et municipales de 2002 et 2003 ont rendu effectif le processus de la
décentralisation de l’ère du renouveau démocratique au Bénin. Depuis lors trois autres
élections ont eu lieu. Il s’agit des élections communales et municipales de 2008, 2015 et 2020,
soit au total 4 mandatures. Bien que la durée du mandat soit prévue pour 5 ans, la 2 e
mandature a connu 7 sept ans et la 4e en cours aussi est prévue pour durer 6 ans. Toutefois, les
conseils de villages et de quartiers de villes n’ont pas toujours été renouvelés ensemble avec
les conseils communaux et municipaux. Ils ne l’ont pas été, notamment en 2002/2003 et en
2020.
Par rapport au fonctionnement des organes il faut noter que dans l’ensemble et de façon
générale la situation s’est beaucoup améliorée comparativement au début du processus aussi
bien en termes de la régularité de la tenue des sessions ordinaires des conseils, la réunion de
municipalité, la production des rapports d’activités du maire, que de la qualité de l’animation
avec le renforcement des capacités des élus. Pour ce qui est des commissions permanentes, le
constat est le même. Pour ce qui est de la gouvernance territoriale et foncière, les points forts
notés concernent l’élaboration des Schémas Directeurs d’Aménagement Communal (SDAC)
et la fonctionnalité des organes de gestion foncière (CoGeF et SVGeF).
Pour ce qui concerne les institutions, il convient de rappeler au passage la désignation des
chefs-lieux des six (6) autres départements et la nomination des douze préfets en 2016. Cet
acte très courageux posé par le Chef de l’Etat pour rendre opérationnel un volet de la
PONADEC touchant la déconcentration, a conforté par ricochet la décentralisation. La
proximité de de la tutelle devenue effective, les communes ont été soulagées à travers
l’assistance conseil et le contrôle de légalité des leurs actes plus rapprochés et réguliers.
2.3.4 Fourniture des services publics
Le fonctionnement des services communaux et du système de classement et d’archivage est

assuré. Ainsi, en matière de fourniture des services publics, il faut noter que les communes
ont beaucoup contribué à améliorer les conditions de vie des populations. Ceci est passé par la
réalisation de nombreuses infrastructures et équipements pour répondre aux besoins exprimés
par leurs populations. Ces infrastructures et équipements concernent surtout les modules des
classes, les centres de santé, les hangars et boutiques de marchés, les ouvrages hydrauliques
(AEV, PEPMH, Puits, PEA), les latrines, les centres de loisirs et terrains de football, les pistes
de desserte rurale, les dalots et ponts, les caniveaux, les éclairages publics, les forêts et
plantations communales, les jardins publics et espaces verts, les bâtiments de bureaux, etc.
39
A titre d’illustration, les nouvelles réalisations en 2020 au plan national, d’après les résultats
des audits FADeC 2020 se présentent sommairement comme l’indique le contenu du tableau
suivant.
Tableau n°6 : Quelques réalisations des communes relevées lors de l’Audit FADeC 2020
N° Nature et nombre des réalisations

1 Plus de10 ouvrages de franchissement
2 245 modules de classes
3 Plus de 50 hangars de marchés
4 Plus de 15 magasins de stockage
5 70 blocs de boutiques
6 125 contrats d’entretiens et d’aménagements de pistes
7 Des hôtels de ville
8 Plus de 25 bureaux d’arrondissement et autres bâtiments administratifs
9 Plus de 40 centres de santé
10 Plus 45 forages et adduction d’eaux villageoises
11 Plusieurs contrats de clôtures de domaines publics
12 Plus 65 contrats de travaux de voirie et caniveaux.
Source : CONAFIL
Ces ouvrages réalisés pour le compte de la seule année 2019 et audités en 2020 montrent à
quel point les communes ont équipé les populations durant les deux décennies ; même si le
rythme n’est pas le même sur toutes les années. Ces ouvrages rendent énormément service
aux populations des communes et améliorent considérablement la qualité de leur cadre de vie
et de travail. On note aussi que les réalisations couvrent une gamme variée de secteurs bien
qu’il y ait plus de concentration sur certains secteurs que d’autres. La figure ci-dessous en est
une parfaite illustration.
Graphique n°13 : Les secteurs de concentration des réalisations
Source : CONAFIL Audit FADeC 2020
Dans l’ensemble, c’est le secteur de l’éducation qui vient largement en tête suivi des secteurs
du commerce et des transports.
40
La qualité de ces ouvrages s’est progressivement améliorée de mandature en mandature. Il

faut noter qu’il y a moins ‘’d’éléphants blancs’’ avec les communes qu’avec l’Etat à cause du
suivi rapproché du contrôle des chantiers.
2.3.5 Coopérations et partenariats
La décentralisation a ouvert le boulevard des coopérations et des partenariats aux communes

qui en ont profité pour établir des relations aussi à l’interne qu’à l’externe. Au niveau
national, la décentralisation a prévu la coopération entre communes sous l’angle de
l’intercommunalité. Mais avant l’avènement de cette loi, les communes ont pris l’initiative de
s’organiser en associations régie par la loi 1901 soit à l’échelle départementale (Association
Départementale) soit à l’échelle régionale (Association Régionale). Ces structures ont
énormément contribué à l’animation des territoires pour la promotion du développement
local.
A titre d’exemple, il faut citer les associations de communes sous forme d’intercommunalité
telles que :
- le Groupement intercommunal des collines (GIC) ;

- l’Association pour la Promotion de l’Intercommunalité dans le Département de l’Alibori
(APIDA) ;
- l’Association pour le développement des Communes du Borgou (ADECOB) ;
- l’association des communes de la zone lagunaire (communes de Grand-Popo, Ouidah, et
Abomey-Calavi) ;
- le regroupement 2KP (les communes de Kouandé, Kérou et Péhunko) ;
- l’Union des Communes du ZOU (UCOZ) ;
L’objectif de ces regroupements est de résoudre des problèmes communs en mutualisant les
moyens et de valoriser des ressources partagées.
Pa ailleurs, les communes ont également dynamisé certains partenariats existants et ont noué
de nouveaux à l’extérieur de pays sous l’angle de coopération décentralisée. Le tableau ci-
dessous présente le récapitulatif de l’état des lieux des différents partenariats de coopération
décentralisée des communes du Bénin.
Tableau n°7 : Etat des lieux des partenariats de coopération décentralisée au Bénin
Etat de fonctionnalité Effectif Nombre de communes impliquées

Actifs 117 45
En cours de formalisation 70 27
Inactifs 95 39
A terme 7 7
Source : Elaboré par nous-même à partir de nos recherches personnelles
Le tableau montre que 117 partenariats de coopération décentralisée sont actifs en 2020 et
couvrent 45 communes, 70 en cours de formalisation pour 27 communes, 95 sont inactifs
pour 39 communes et 7 sont à terme pour 7 communes. Cette situation a certainement évolué
soit de façon qualitative et quantitative ou non à cause du caractère dynamique des relations
partenariales. Les domines embrassés par ces coopérations sont divers et variés et touchent :
41
l’appui institutionnel, la gestion des ordures ménagères, la police municipale, les NTICs, le
renforcement de capacités du personnel communal, la gouvernance locale, l’eau et
l’assainissement, le développement agricole, l’élevage, l’électrification photovoltaïque et les
panneaux solaires, l’éducation, la santé, la culture, l’industrie, l’économie locale, le voyage et
le tourisme, l’état-civil, la construction de divers équipements, l’aménagement du territoire, la
pêche, la formation, les échanges culturels et sportifs, l’artisanat, l’appui aux finances locales,
l’hydraulique villageoise, la sécurité transfrontalière, le RFU et le foncier rural, la promotion
de la femme rurale, les micro-crédits, la promotion de l'éducation des enfants, la mobilisation
de ressources, le développement économique et la formation professionnelle, le patrimoine,
l’alphabétisation, l’urbanisme, les loisirs, etc.
Signalons qu’il y a au moins 13 communes sur les 77 qui n’ont pas jusqu’en 2020 signé un
seul partenariat de coopération décentralisée. Il s’agit des communes de : Ouinhi, Pobè,
Sakété, Dangbo, Aguégués, Ouaké, Djakotomey, Dassa-Zoumè, Sinendé, N’Dali, Tanguiéta,
Péhunco et Cobly.
2.4 Promotion de la démocratie locale
La promotion de la démocratie locale reste un volet de l’enjeu politique de la décentralisation.

De ce point de vue, il faut faire remarquer que les élus locaux sont choisis sur la base des
suffrages universels exprimés par les populations à la base. Il s’agit d’une démocratie
représentative qui légitime le pouvoir des élus ayant en charge la gestion des affaires locales.
Cela crée une confiance mutuelle entre les mandants et les élus qui se voient dans un rapport
de redevabilité. On peut faire son bilan à travers la participation citoyenne et le genre.
2.4.1 Participation citoyenne
La participation citoyenne est un des indicateurs très bien appréciés en matière de

décentralisation. Les communes ont fait l’effort d’afficher dans les délais les relevés de
décisions du conseil communal, mettre en place un mécanisme d’information du public par
rapport aux prestations communales et rendre fonctionnel les cadres de concertation sectoriel
(Education ; Eau, Hygiène et Assainissement ; Agricole ; Maire et OSC,).
Durant le processus, il faut noter que les populations ont été impliquées d’une manière ou
d’une autre aux activités initiées par l’exécutif communal. Plusieurs ONG (ALCRER) ont
initié des projets pour sensibiliser et encourager la participation citoyenne dans certaines
communes du Mono Couffo, Zou-Collines en installant dans les communes des Points
Focaux. Cela a abouti à l’amélioration du taux de participation des citoyens aux sessions des
conseils communaux ou municipaux. L’élaboration des Plans de développement des
communes est fortement marquée par l’approche participative. Il y a aussi la pratique de plus
en plus développée de l’élaboration du budget par l’implication des populations qualifiée de
‘’budget participatif’’. Aussi les organisations de la société civile sont-elles désormais
associées à la préparation des séances de reddition de compte des maires. Tout ceci participe
de l’animation de la démocratie locale à la faveur de la décentralisation.
2.4.2 Promotion du genre
Pour ce qui est de l’approche genre, le bilan de la représentation des femmes dans la
gouvernance locale au cours de la période de 2003 à 2020 peut s’apprécier également. Ainsi,
pour la première mandature des élus locaux, de 2003 à 2008, il y a eu 3,2% de femmes
42
conseillères (45 sur 1287) et seulement 04 femmes ont été élues Maires sur les 77 (Pobè,
Kérou, Kétou et Nikki). A la deuxième mandature, le taux est passé à 4,52 (65 sur 1435) avec
une seule femme élue maire sur les 77 (Kérou). A la troisième mandature, la participation a
enregistré 4,8% de femmes (69 sur 1435) avec 04 femmes élues Maires sur les 77 (Pèrèrè,
Toffo, Ouidah et Aplahoué). Quant à la quatrième mandature, celle en cours, le taux est de
4,35% de femmes (79 sur 1815). Les 79 femmes sont élues dans trente-cinq (35) communes
sur un total de 801 femmes présentées sur les trois listes des partis politiques finalistes. On
compte parmi les conseillères trois (3) femmes maires (Toffo, Kandi et Kétou), onze (11)
femmes élues Adjointes au maire et quinze (15) Chefs d’Arrondissement et cinquante (50)
conseillères libres. La figure n°14 suivante indique bien le nombre important de femmes non
responsabilisées au sein des conseils communaux et municipaux.
Graphique n °14 : Proportion des postes de responsabilité occupés par les femmes au sein
des conseils communaux et municipaux au Bénin quatrième mandature
4%
14%
Maires
Adjointes au Maire
Chef d'Arrondissement
19% Conseillères libres
63%
Source : ANCB, 2022.
Bien qu’on note une légère amélioration, les résultats des dernières élections communales
indiquent que la cible de 30% de représentativité des femmes aux sièges de conseiller
communal et municipal est loin d’être atteinte. En 2020, sur 1815 élus communaux et
municipaux, seulement 79 femmes ont été élues (voir figure n°15 ci-dessous).
43
Graphique n°15 : Pourcentage des Hommes et des Femmes élus aux élections communales et
municipales en 2020
4%
Elus Hommes
Elues Femmes
96%
Source : ANCB, 2022
2.4.3 Les structures non étatiques d’appui à la décentralisation
Avec l’avènement de la décentralisation du renouveau démocratique au Bénin, on a assisté à

l’éclosion des organisations et associations de la société civile pour accompagner le
processus. Il importe de mettre en relief quelques-unes d’entre elles de grande renommée.
 Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB)
Au le demain de l’installation de tous les conseils communaux et municipaux suite aux

élections de 2002 et 2003, les Maires du Bénin ont pensé à créer une association nationale
pour défendre leurs intérêts auprès des autorités centrales. Ainsi fut créée en 2004
l’Association Nationale des Communes du Bénin (ANCB), association régie par la loi 1901.
Elle est représentée par ses membres élus à plus de cinquante (50) instances et structures
ministérielles et interministérielles de précise de décision au niveau national, c’est le cas par
exemple de la CONAFIL, de la Cellule du Suivi et Contrôle des communes, etc.
L’ANCB appartient à plusieurs réseaux de structures d’obédience de décentralisation telles

que le Conseil des Collectivités Territoriales (CCT) de l’UEMOA, Cités et Gouvernements
Locaux Unis d’Afrique (CGLUA), Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU),
l’Association Internationale des Maires Francophones (AIMF), etc.
 Les Associations Régionales et Départementales (AR/AD)

Plusieurs communes se sont constituées en Associations Régionales ou Associations
Départementales. Elles ont joué le rôle de coopération intercommunale en l’absence de la loi
proprement dite et continuent toujours dans la même lancée parfois parallèlement à
l’Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI).
 REFEC/REFELA
Les femmes élues conseillères dans leur élan de défense et de promotion de l’approche Genre,
ont mis en place un creuset dénommé Réseau des Femmes Elues Conseillères (REFEC)
44
aujourd’hui en mutation pour devenir Réseau des Femmes Elues Locales d’Afrique, Chapitre
Bénin.
 Réseaux d’acteurs clés mis en place par l’ANCB

Dans la dynamique de fédérer les forces vives acquise à la défense de la décentralisation,
l’ANCB a sous le leadership de son Président actuel, le Maire de Cotonou, créé plusieurs
réseaux des d’acteurs au nombre desquels il faut citer, le Réseau des Journalistes spécialisés
en décentralisation, le Réseau des Experts en décentralisation, le Réseau des Parlementaires
acquis à la cause de la décentralisation. Par ailleurs, la faîtière des communes a également
œuvré à la mise en place de l’Association des Elus français d’origine béninoise.
 Association Béninoise des Communes Frontalières (ABCF).

Elle est créée en 2014 sous la houlette de l’Agence Béninoise de Gestion intégrée des Espaces
Frontaliers (ABeGiEF). Elle regroupe trente-six (36) communes et vise entre autres
objectifs à contribuer au développement des espaces frontaliers, participer activement à
l’animation des territoires transfrontaliers, servir d’interface entre les communes frontalières
et l’Agence Béninoise de Gestion Intégrée des Espaces Frontaliers à travers des systèmes de
renseignements fiables, promouvoir la diplomatie préventive locale.
 Les organes de presse (Municipal)

Le Journal le Municipal est un organe de presse écrite positionné depuis sa création pour
relayer, communiquer, informer, analyser et diffuser toutes les informations relatives à la
décentralisation. Il participe à l’animation des débats sur la gouvernance locale.
 Coopération transfrontalière
Par ailleurs, on note déjà d’autres formes de coopérations naissantes entre communes
frontalières des pays voisins du Bénin. Sans être encore formalisées ces coopérations se
concrétisent pour l’instant à travers des visites d’échanges entre délégations conduites par les
maires de ces communes limitrophes.
Au regard de tout ce parcours combien impressionnant, peut-on penser que tout est parfait sur
toute la ligne et que la décentralisation béninoise n’a pas connu des ratés et qu’elle a de beaux
jours devant elle ? La réponse à cette interrogation sera donnée dans la troisième partie de ce
cours consacrée aux limites, défis et perspectives.
45
III- LIMITES, DEFIS ET PERSPECTIVES
3.1 Les faiblesses et défis de la décentralisation au Bénin

3.1.1 Limites et défis du cadre juridique, politique, législatif, institutionnel et réglementaire
Il y a lieu de distinguer ici des limites d’incohérence des textes de lois, de rigidité de lois, des
limites de non application des lois, d’empiètement des textes de lois, et celles relatives à la
participation citoyenne.
 Les limites d’incohérence des textes de lois
La première insuffisance relevée au niveau de l’ingénierie juridique de la décentralisation est

le caractère fragmentaire de l’arsenal juridique de la décentralisation, de la déconcentration et
de l’aménagement du territoire au Bénin.
Par rapport à la défaillance des textes juridiques, on a enregistré pendant longtemps et de
façon récurrente le phénomène de destitution des maires. L’interprétation tendancieuse des
textes par les acteurs politiques ont occasionné la destitution et la révocation des maires suite
à des fautes qualifiées à tort ou à raison de fautes lourdes. Ce qui a poussé à revisiter
partiellement certains aspects de ces lois pour freiner ce dérapage. Les élections dernières ont
mis à rudes épreuves les lois électorales en la matière pour se conformer aux principes de du
système partisan dans des conditions peu objectives. Ce qui fait parler aujourd’hui des maires
nommés, ou désignés ou élus.
Par ailleurs, il se pose également de gros problèmes d’application des textes et d’accessibilité
limitée de leurs contenus aux populations dans leurs langues. Les sessions se tiennent en
langue française, ce qui limite la participation des populations invitées à y prendre part.
Certains de ces textes ne traduisent pas toujours une vision et une politique de
développement, notamment les textes régissant l’intercommunalité et le code foncier qui
érodent les compétences communales et les ressources issues des lotissements, pour ne citer
que ces cas.
Les textes spécifiques de la décentralisation sont peu articulés avec les textes des ministères
sectoriels ayant un lien avec les compétences des communes. Le défaut ou l’insuffisance de
déclinaison dans chaque secteur des compétences à transférer est l’une des faiblesses de la
décentralisation béninoise et cela s’explique, par ailleurs, par la clarification insuffisante par
secteur, des compétences sectorielles propres, déléguées et transférées. Bref, les faiblesses
institutionnelles et réglementaires sont liées aux facteurs suivants :
• les incomplétudes, incohérences et parfois contradictions d’un texte à l’autre ;
• les périodes de validité des plans stratégiques sectoriels se chevauchent ;
• plusieurs documents stratégiques ne sont pas assortis de plans de mise en œuvre, ce qui
compromet le suivi ;
• l’inexistence de plan stratégique de financement et de mobilisation de ressources pour
soutenir la mise en œuvre des politiques,
• le manque de clarification sur le rôle des communes lors de la définition de certains
documents, ce qui conduit à des interprétations menant au non-respect du principe de
subsidiarité dans la mise en œuvre de certaines actions relevant des compétences dévolues
aux communes
46
• le manque de volonté de certains cadres à soutenir franchement la décentralisation car pour

ces derniers, les communes ne sont pas encore assez outillées et elles auraient une capacité
d’absorption faible des ressources mises à leur disposition.
• la mise en œuvre de a loi sur le PPP peine à décoller dans les communes.
Par ailleurs, il faut aussi retenir que le statut des agents des collectivités est toujours ambigu et
reste un défi à relever. Il y a désormais au sein des communes deux catégories
d’agents salariés : les tirés au sort bien rémunérés et les non tirés moins payés.
La promotion du genre est aussi une préoccupation majeure en ce moment et interpelle le
législateur à l’instar des parlementaires.
 Limites de rigidité de loi
A ce niveau il fut mettre en relief le Loi sur la Taxe du Développement Locale (TDL) dont
l’application est rendue difficile dans certaines communes. Après plus d’une décennie de ma
mise en vigueur, certaines communes n’ont jamais pu l’appliquer. En lieu et place, elles ont
toujours utilisé es valeurs inactives pourtant rendues caduques dès ma mise en vigueur. Deux
régimes juridiques dans un même pays en matière de recouvrement de taxes.
 Limites de non application ou du non-respect de loi
A ce niveau les faiblesses de la décentralisation peuvent s’apprécier aussi par rapport à la

PONADEC et la participation citoyenne. En effet, il est notoire que durant ces deux
décennies, le volet déconcentration de la PONADEC n’a pas fonctionné pour favoriser la
montée en puissance de la décentralisation. Aussi bien au niveau ministériel que
départemental, le processus a connu trop lourdeurs administratives qui ont longtemps plombé
la décentralisation. La mauvaise volonté des cadres de l’administration centrale est la
principale cause de cette situation de blocage. Ces derniers pensent que les collectivités
territoriales viennent les déposséder de leurs prérogatives qu’ils tentent désespérément de
conserver par jalousie.
 Les limites d’empiètement des textes de lois au profit des Agences
Le processus de décentralisation amorcé en 2003 au Bénin est marqué depuis 2016 par la
création d’un nombre important d’agences intervenant dans les compétences dévolues aux
communes. En effet, soucieux d’une certaine célérité dans la réalisation de certains projets, le
gouvernement actuel espère trouver en cette formule de maîtrise d’ouvrage déléguée
communale aux agences, la réponse aux diverses faiblesses de l’administration. Une étude
commanditée par l’ANCB en 2021 et qui a porté sur le thème « Articulations entre agences et
communes pour une meilleure délivrance des services publics locaux » a révélé une difficile
cohabitation entre Agences et communes.
Les compétences des communes qui se prêtent à conflit avec les attributions des nouvelles
agences sont juridiques (principe) ou de fait, très nombreuses. Si l’origine de ces conflits est
liée au partage des compétences des communes avec les agences, leurs manifestations ne sont
pas violentes. Elles sont essentiellement verbales et parfois justifiées par des gestes de
désengagement et le défaut de collaboration sincère avec les responsables d’agences.
Le nombre d’agences réellement touchées par ces conflits est limité. Sur une trentaine
d’agences dénombrée (voir tableau suivant) qui partagent les compétences des communes,
cinq vivent de façon manifeste les conflits. Il s’agit en tête de liste de l’ANIP chargée de
47
l’état-civil suivi respectivement par ordre décroissant de l’acuité des conflits les compétences
liées aux secteurs de l’eau, de l’éducation, de l’assainissement et enfin de l’énergie.
Tableau n°8 : Agences délivrant les services publics locaux au même titre que les communes
N° Dénomination des Agences

1 Agence Béninoise d'Electrification Rurale et de Maîtrise d'Energie (ABERME)
2 Agence Béninoise de Gestion Intégrée des Espaces Frontaliers (ABGIEF)
3 Agence Béninoise pour l'Environnement (ABE)
4 Agence Nationale d'Approvisionnement en Eau Potable en Milieu Rural (ANAEPMR
5 Agence Nationale d'Identification des Personnes (ANIP)
6 Agence pour la Construction des Infrastructures du Secteur de l'Education (ACISE)
7 Agence Territoriale de Développement Agricole en 7 pôles (ATDA)
8 Société de Gestion des Ordures Solides et Urbain dans le Grand Nokoué (SGDS-GN)
9 Agence Nationale d’Aménagement du Territoire (ANAT)
10 Agence Nationale du Domaine et du Foncier (ANDF)
11 Agence du Cadre de Vie pour le Développement du Territoire (ACIDT)
12 Agence Nationale des Transports Terrestres (ANTT
13 Agence de Réhabilitation de la Ville de Porto-Novo (ARVP)
14 Agence Béninoise du Service Universel des Communications Electroniques et de la Poste (ABSU-CEP)
15 Agence Nationale Pour l'Emploi (ANPE)
16 Agence Nationale de Protection Sociale (ANPS)
17 Agence des Grands Projets Urbains (AGPU)
18 Attributions de l'Agence Béninoise de Sécurité Sanitaire des Aliments (ABSSA)
19 Attributions de l'Agence Nationale de Mécanisation Agricole (ANMA)
20 Attributions de l'Agence nationale des évènements culturels, sportifs et des manifestations officielles
(ANECSMO)
21 Attributions de l'Agence de Contrôle des Installations Electriques Intérieures (ACIEI)
22 Attributions de l’Agence Nationale des Petites et Moyennes Entreprise (ANPME)
23 Attributions de l'Agence pour le Développement du Numérique (ADN)
24 Attributions de l’Agence de Développement de l’Entrepreneuriat des Jeunes (ADEJ)
25 Agence Nationale de promotion des Patrimoines et de Développement du Tourisme (ANPDT)
26 Attributions de l’Agence nationale de la Sécurité des Systèmes d'information (ANSSI)
27 Attributions de l’Agence des Services et Systèmes d’Informations (ASSI)
28 Attributions de l'Agence de Développernent de Sèmè City (ADSC)
29 Attributions de l'Agence pour la Réhabilitation de la Cite Historique d'Abomey (ARCHA)
Source : ANCB, 2021
Les conséquences de ce chevauchement de compétences sont notoires et impactent

indubitablement de façon négative l’atteinte des objectifs visés par les réformes. On note la
baisse de recettes communales, la démotivation et le désengagement des acteurs communaux,
le doublon d’actions et le chevauchement de projets, le rançonnement, les plaintes verbales, le
mauvais accueil des acteurs des agences de la part des acteurs communaux, etc.
 Limites de la participation citoyenne
Pour ce qui est de la participation citoyenne, au regard des pratiques qui ont cours aujourd’hui
dans nos communes, la population n’est pas trop acquise à la cause. L’adhésion et la
collaboration pour une véritable veille citoyenne n’est pas encore définitivement garantie. On
note une indifférence affichée de la population pour la participation à la gestion des affaires
locales dans bon nombre de communes. On a l’impression d’avoir en face des élus de simples
habitants que de citoyens au sens noble du terme. Cette tendance varie selon les milieux et
48
serait moins caractéristique des grandes communes, du fait des intellectuels et cadres qui
comprennent les enjeux de la décentralisation qui s’impliquent librement. Dans les milieux
ruraux, l’implication est toujours négociée et suscitée parfois moyennant des prébendes.
La participation citoyenne reste à revoir d’autant plus qu’on relève une faible participation
aux élections locales. Les formes de participation telles que : la possibilité pour les citoyens
de présenter des pétitions, l’organisation de référendums d’initiative citoyenne et l’expression
des avis citoyens à travers les enquêtes de satisfaction sur les différents sujets qui les
intéressent ne sont pas encore à l’ordre du jour. En somme, la démocratie locale telle que
voulue et souhaitée comme un enjeu de la décentralisation n’est pas encore au rendez-vous.
3.1.2 Limites et défis du cadre administratif et territorial
Dans le domaine de la gouvernance politique et administrative, les faiblesses notées sont

diverse et variées et ont trait à :
- la délégation de pouvoir et de signature effectuée par le maire à ses adjoints ;
- le nombre moyen de sessions de conseils de village et d’arrondissement ;
- le taux de participation des élus aux sessions du conseil communal ;
- la fonctionnalité des commissions permanentes ;
- l’évaluation du personnel qui n’est souvent pas faite ;
- l’inadéquation des profils par rapport au poste occupé par le personnel communal.
Il faut aussi mettre en relief les faiblesses du système au niveau des organes infra-
communaux. En effet, niveau des arrondissements et des villages et quartiers de villes, la
situation est encore à revoir. Les autorités centrales n’y accordent pas autant d’intérêt qu’elles
le font pour les conseils communaux et municipaux au point où les élus locaux y taillent très
peu d’importance.
En ce qui concerne les relations avec la tutelle, les faiblesses constatées dans ce domaine ont
trait à :
- la transmission dans les délais des documents financiers (budget, compte administratif et
compte de gestion) ;
- la conformité des actes communaux ;
- la participation des élus au CDCC.
Avec la réforme structurelle apportée par le Code de l’Administration territoriale, certaines
communes souffrent encore de pénurie de cadres, liée au départ d’un grand nombre non
compensé. La collaboration entre maires et SE et entre SE et les Agents de l’administration
n’est pas encore partout franche. Il y a aussi le retard dans la mise en œuvre des dispositions
de CAT (des Conseils de Supervision non installés). La lourdeur administrative constaté au
niveau des agents nouvellement affectés dans le communes et qui serait due à leur manque
d’expérience, le choix ayant été basé sur un tirage au sort du fichier national. Le greffage de
ce personnel du fichier national sur des anciens agents des collectivités locales suscite un
véritable problème d’injustice dans le traitement salarial. La question d’augmentation de
salaire des agents des collectivités territoriales à l’instar des agents de l’Etat fait surface au
grand jour. Le fonctionnement des organes infra communaux (arrondissement et
village/quartier de villes) souffre de nombreuses insuffisances faute d’accompagnement et de
suivi.
49
Pour ce qui est du volet territorial, il faut souligner la récurrence des problèmes de tracé de
limites administratives. Il existe plusieurs conflits liés à l’imprécision des limites entre les
différentes unités administratives (villages, arrondissement et communes voire départements)
qui compromettent la cohésion sociale et les rapports de bon voisinage. Il existe un nombre
élevé de contentieux fonciers impliquant la Mairie (Elus et agents de la mairie avec tiers).
La politique de l’aménagement du territoire au niveau national n’est pas perceptible. La
plupart des communes ploient sous le joug d’une disparité spatiale de développement. On
note de façon flagrante la tendance à la concentration des richesses dans certaines zones du
pays au détriment d’autres.
3.1.3 Limites et défis de la gouvernance participative, genre
Le rapport de la PONADEC au cours de l’exercice 2016 a révélé la faiblesse des séances de

reddition des comptes aux populations pour susciter et encourager leur adhésion et
participation aux actions de développement entreprise sur leur territoire. Il a aussi mis en
exergue le faible taux d’actions spécifiques en direction des femmes alors que l’un des
objectifs de la charte nationale sur la bonne gouvernance en République du Bénin est
d’encourager la prise en compte de l’approche genre dans la gestion des affaires publiques
locales.
3.1.4 Limites et défis de la décentralisation financière
L’une des principales difficultés dans cette dimension financière de la décentralisation est
celle du recouvrement des ressources internes, notamment le recouvrement des impôts locaux
par les agents des impôts au profit des communes. Il y aussi de graves irrégularités dans la
gestion des infrastructures qui se manifestent à travers :
-les mécanismes mis en place dans la plupart des communes pour la gestion des plateformes
marchandes ne sécurisent pas les ressources collectées ;
- la non utilisation de valeurs inactives ;
- les complicités pour détournement ;
- le non versement des recettes collectées (à temps ou pas du tout) ;
- le fractionnement de tickets.
Soulignons au passage les difficultés organisationnelles remarquables qui sont entre autres :
- la mauvaise affectation des ressources humaines, matérielles et financières pour le
recouvrement ;
- la faible clarification des rôles et responsabilités des acteurs au sein de la mairie ;
- la dispersion des tâches entre plusieurs services ;
- l’absence de mécanisme pertinent de motivation ;
- l’absence d’outils fiables pouvant renseigner en temps réel sur le niveau de la mobilisation
des ressources.
Il y a également la tarification non formalisée et inappropriée qui se traduit par :
- les tarifs souvent basés sur une appréciation subjective du collecteur ;
- les affinités ;
- l’humeur des acteurs en présence ou l’accueil que le contribuable réserve au collecteur ;
- le fait que la toute première entente souvent profitable au contribuable devient presque un
principe que ce dernier impose aux autres collecteurs.
50
Il a aussi les irrégularités liées à la gestion de la TDL qui sont :

- la pénurie fréquente de la TDL auprès des services des impôts ;
- le manque de personnel qualifié pour exploitation de la quittance de la TDL ;
- les difficultés de rétrocession des ristournes de la TDL aux collecteurs ;
- les tracasseries inhérentes à la perception de cette TDL surtout pour certains produits dont
le fait générateur est le transport ;
- les difficultés d’appréhender les commerçants des produits vivriers en situation de
rapprochement des stocks entre plusieurs communes.
Les faiblesses et défis à relever dans l’élaboration des documents budgétaires et comptables
des communes sont entre autres :
- la mauvaise planification budgétaire dans les communes ;
- le retard de la mise en place d’une boussole pour encadrer l’élaboration et l’exécution des
budgets communaux;
- la mauvaise qualité et non fiabilité des comptes administratifs pourtant très
indispensables pour une bonne reddition des comptes aux populations ;
- les difficultés du Bénin à renseigner certains indicateurs convenus avec les PTFs qui
abondent le FADeC ;
- le faible taux de transferts de ressources aux communes (moins de 5% du budget général
de l’Etat)
- le retard accusé dans le transfert des ressources aux communes occasionnant de graves
répercussions sur la planification locale ;
- les difficultés de mobilisation des ressources propres à cause de l’incivisme fiscal, la
fraude et l’évasion fiscale ;
- la faiblesse du taux des dépenses d’entretien des équipements et ouvrages qui d’une façon
générale est en deçà des normes admises et fixée par les autorités ministérielles et qui se
présentent comme suit : i) 8 à 10% des dépenses totales de fonctionnement pour les
communes ordinaires, ii) entre 12 et 15% pour communes ordinaires chefs-lieux de
département et grandes agglomérations (Abomey-Calavi, Malanville, Bohicon, Sème
Kpodji, Comè, Ouidah) ; et iii) entre 20 et 25% pour les communes à statut particulier.
Par ailleurs, un niveau d’au moins 10% des recettes propres communales doit être
consacré aux dépenses d’entretien des infrastructures.
Au regard de toutes ces limites et vu l’importance des défis mis en relief, il serait absurde de
ne pas envisager quelques pistes de solutions pour favoriser le processus de décentralisation
dont l’irréversibilité est notoire.
3.2 Perspectives
3.2.1 Cadre institutionnel, législatif et réglementaire
Les perspectives du cadre institutionnel, législatif et réglementaire passent par la relecture de

de la PONADEC, le Code de l’Administration territoriale et aussi sur des lois spécifiques.
 La PONADEC (2009-2025) en cours de relecture
Cette politique doit être mise en œuvre de façon intégrale cette fois-ci surtout dans son volet
déconcentration qui a tout le temps plombé la décentralisation.
 Le Code de l’Administration du Territorial
51
Le premier niveau de la relecture du code portera essentiellement sur fonctionnent des

organes. Il faut un rééquilibrage des fonctions du Maire et du Secrétaire Exécutif. Ensuite une
clarification mérite d’être apportée entre les deux organes délibérants que sont le Conseil de
Supervision et le Conseil communal et municipal. Le rôle de tutelle aussi doit être mieux
clarifié par rapport rôle du maire dans la gestion des contentieux avec le Secrétaire Exécutif.
Le second niveau touche le statut des agents et le mode de recrutement. Le statut des agents
des collectivités territorial nécessite une harmonisation. La procédure de sélection des agents
tirés au sort du fichier national doit être revue pour mettre fins à certaines irrégularités
constatées.
Par ailleurs, il y a des lois à revisiter pour faciliter leur mise en œuvre sur le terrain. Il s’agit
de :
 La loi sur le Partenariat Public Privé (PPP) ;
 La loi sur la Contribution au Développement Locale (CDL).
Le législateur béninois doit également penser à la promotion de la femme au niveau local à

l’instar du parlement pour corriger le taux de féminité au sein des conseils communaux et
municipaux.
Au BENIN le guide d’élaboration des PDC a prescrit cette participation des citoyens dès
l’identification des besoins jusqu’à la mise en œuvre des projets de développement mais ce
n’est pas suffisant. Les formes de participation citoyenne doivent être prescrites et organisées
par les lois et règlements et faire l’objet de suivi dans la mise en œuvre, au niveau central
comme au niveau local, pour être réellement intégrées dans les pratiques des collectivités.
Cette intégration crée les conditions de la capacité sociétale qui participe grandement à
installer la culture de la redevabilité chez les citoyens, un des éléments essentiels à une action
efficace des villes et collectivités locales. La bonne gestion des villes ne saurait prospérer sans
une participation citoyenne. La démocratie représentative n’est pas suffisante pour garantir
que la voix des citoyens soit prise en en compte.
3.2.2 Cadre politico-administratif et territorial
Les résultats de l’évaluation de l’Indice de Gouvernance Locale (IGL) a montré que plus de la
moitié des communes du Bénin ont une performance moyenne. Afin d’améliorer la
gouvernance locale au Bénin beaucoup d’efforts restent à faire, notamment l’amélioration des
indicateurs de gouvernance par domaine retenu pour cette étude. Il est nécessaire de
commencer par travailler dans le sens de l’amélioration des indicateurs qui affaiblissent
chaque domaine de gouvernance locale.
L’amélioration des indices de gouvernance locale requièrent la collaboration de tous les
acteurs impliqués dans le processus de leur conception en l’occurrence les principaux acteurs
que sont : les maires des communes, la tutelle, et le ministère en charge de décentralisation et
de la gouvernance locale.
Par ailleurs, il faut rendre plus fonctionnels les organes infra communaux ; ce qui passe par un
renforcement de capacités des acteurs concernés. Au sein de l’appareil administratif, il faut
aussi également renforcer les capacités du personnel et le mettre au travail avec des mesures
de motivation. Prévoir au budget, des ressources pour l’animation des sessions de CQ et CV
et définir des cahiers de charges dans le cadre d’un système de performance dans
l’administration locale. Pour ce faire le Préfet doit veiller à la prise en comptes des frais de
session des CQ et CV lors de l’approbation des budgets communaux puis s’assurer de la mise
en place d’outils d’un système de performance et d’évaluation des agents. Le MDGL doit
52
amener le CeFAL à former les maires et SE de mairie aux techniques de management et de

leadership et à la prise des actes normatifs.
Pour la gouvernance participative, il faut Prévoir dans les budgets des activités spécifiques en
faveur des femmes et prévoir régulièrement des activités de reddition des comptes. Le Préfet
doit s’assurer de la sensibilité des documents budgétaires au genre et veiller à ce que les élus
locaux organisent des séances de reddition de comptes aux citoyens.
Il faut développer une stratégie de relation de tutelle apaisée en respectant l’obligation de

transmission des documents dans les délais, animer des cadres de concertations techniques
avec les acteurs communaux pour la qualité des actes et améliorer la collaboration avec les
communes. Le MDGL doit évaluer et redynamiser les cadres de concertations du niveau
départemental : CAD et CDCC.
Au plan territorial, il faut élaborer et mettre en œuvre les documents de planification spatiale ;
puis élaborer et mettre en place un mécanisme de suivi-évaluation sur le territoire communal.
Par ailleurs, il faut accélérer le projet sur le tracé des limites administratives pour désamorcer
les crises récurrentes entre populations limitrophes. L’Etat doit faire de gros investissements
structurants pour amorcer un véritable développement harmonieux du territoire national à
travers une nouvelle politique de l’aménagement du territoire (redistribuer les ressources
nationales de façon équitable sur l’ensemble du territoire national…). Une option phare de la
promotion du développement économique local à l’échelle régionale doit être envisagée.
3.2.3 Cadre financier
3.2.3.1 Fiscalités locales
Les perspectives financières de la décentralisation reposent sur la nécessité de repenser la

fiscalité locale pour faciliter la mobilisation des ressources. Il faut à la fois adopter des
mesures coercitives et incitatives et si possible mettre en place un service des impôts dédiés
au recouvrement des impôts locaux. De façon détaillée par cas, il faut :
 En matière de RECETTES NON FISCALES

 Évaluation et maîtrise du potentiel ;
 Mettre en place la stratégie et les outils/techniques appropriés au contexte ;
 Sécuriser le dispositif de mobilisation desdites recettes (réflexion sur le
développement des guichets uniques).
 En matière de RECETTES FISCALES
 Actualiser le gisement fiscal ;
 Disponibilité des quittanciers (pas de ruptures) ;
 Promotion des contrats (signature des contrats d’objectifs) de partenariat
Impôts-Communes ;
 Rendre opérationnelle la pratique du coût administratif.
 En matière de RECETTES PARTAGEES
 Résoudre le problème d’asymétrie d’informations entre État et Communes
concernées.
Approche simple de solution
Pour améliorer la fiscalité locale, il faut organiser un atelier diagnostic :
53
 Faire l’état des lieux des dysfonctionnements de chaque matière fiscale et non fiscale
:
- décrire les opérations telles qu’elles se font,
- identifier les sources de problèmes,
- analyser les problèmes rencontrés par les acteurs,
- proposer des pistes de solutions probables
 Élaborer un plan d’action global pour le suivi des opérations sur le terrain.
Approche sophistiquée
Pour améliorer le recouvrement des ressources non fiscales, il faut :

 Dématérialiser le système :
- Mettre en place le guichet unique
- Utiliser les appareils d’enregistrement
 Mette en place le Registre Foncier Urbain
3.2.3.2 Transfert de ressources
Pour les perspectives en matière de de transfert des ressources, il faut :

 accroître les transferts de l’Etat aux communes jusqu’à une proportion dépassant les
20% du budget général de l’Etat ;
 accélérer la création du Fonds d’Investissement Communal (FIC) pour soutenir le
FADEC (affecté et non affecté) ;
 actionner le financement par le partenariat public-privé (PPP) ;
 faciliter l’accès aux fonds verts ou la finance climat ;
 faciliter l’accès des communes aux marchés financiers.
D’une façon transversale à chacun des domaines de la gouvernance, il devient urgent

d’élaborer et de mettre en œuvre les outils d’opérationnalisation de la PONADEC que sont les
PDCAD et les Plan de Décentralisation et de Déconcentration (Plan2D).
54
CONCLUSION
Les réformes institutionnelles engagées dans nos pays africains dans les années 1990 en
faveur de la démocratisation du pouvoir ont conduit inexorablement à la décentralisation. Le
Bénin a ouvert le bal des conférences des forces vives de la nation en février 1990 et a jeté les
jalons de sa décentralisation de l’ère du renouveau démocratique qui a commencé avec
l’installation des premiers conseils communaux et municipaux en 2003. La consistance de ce
système administratif et politique repose sur la solidité de son arsenal juridique. Sur cet
arsenal juridique sont posés les trois principaux piliers de la décentralisation béninoise :
décentralisation politique, administrative et financière.
Après deux décennies de sa mise en œuvre le bilan présente des forces et des faiblesses
relevées par les indices de gouvernance locale utilisés par la PONADEC. Ces indices
montrent en 2016 que toutes les communes du Bénin réalisent de faible performance en
matière de gouvernance politique, administrative, financière, participative et relationnelle
avec la tutelle. Ces faiblesses constituent des défis à relever impérativement tant le processus
paraît irréversible. Toutefois, les acquis sur les différents volets analysés sont largement
positifs sur des aspects bien précis et s’améliorent progressivement. Car, il faut reconnaître
que ces indices cachent des aspects de performances indéniables réalisées par les communes;
lesquelles performances méritent d’être consolidées.
Avec l’avènement du Code de l’Administration Territoriale des innovations significatives

apportées pour corriger les insuffisances enregistrées sur le parcours sont en cours
d’expérimentation. La qualité dudit code sera appréciée à travers l’efficacité de la
gouvernance locale au bout d’un certain temps. Il souligner qu’après un an de sa mise en
œuvre, on note déjà des grincements de dents tant sur le plan politique qu’administratif. Le
système de désignation des maires par les instances des partis politiques suscite des
contestations des élus. De la même manière plusieurs révocations et limogeages sont
enregistrés dans le rang des Secrétaires exécutifs.
Le volet financier a également positivement évolué en matière de recouvrement de la fiscalité

locale mais il reste un grand défi auquel les Secrétaires exécutifs doivent faire face. Pour ce
qui est des transferts, l’Etat devra redoubler d’effort pour mettre suffisamment de ressources
au profit des communes en allant largement au-delà des 5% de son budget général non encore
atteint..
La décentralisation étant un processus, il reste et demeure un vaste chantier d’apprentissage

quotidien pour tous les acteurs impliqués. Le plus important c’est la volonté et l’engagement
des acteurs qui mettent en œuvre cette réforme qui détermineront et garantiront son succès.
Car les lois ne valent que ce que valent les hommes chargés de les appliquer.
55
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60

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Ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique

Centre de Formation et de Recherche en matière de Population

Année académique 2022-2023

Dr. Ir. Innocent K. AKOBI

1. Titre : Bilan de la Décentralisation

5. Répartition du volume horaire

6. Organisation des travaux pratiques

Jours Thèmes Observations

7. Organisation des Travaux pratiques

I- DE LA CLARIFICATION CONCEPTUELLE AU RAPPEL SUR LE PROCESSUS DE

1.1 Clarification conceptuelle ..............................................................................................6

II- ACQUIS DE LA DECENTRALISATION EN COURS AU BENIN................................................21

2.1 Bilan de l’arsenal juridique et l’exercice des compétences ..........................................22

III- LIMITES, DEFIS ET PERSPECTIVES ....................................................................................46

3.1 Faiblesses et défis de la décentralisation au Bénin ......................................................46

Le présent cours, intitulé ‘’Bilan de la décentralisation’’ nous offre l’occasion d’apprécier la

I- DE LA CLARIFICATION CONCEPTUELLE AU RAPPEL SUR LE

1.1 Clarification conceptuelle

Dans le souci de mieux comprendre cette unité d’enseignement, il importe de clarifier

Concentration - déconcentration - centralisation - décentralisation - compétence -

Etymologiquement vient du mot latin cumcentrum c’est-à-dire concentrer et se décompose

Etymologiquement vient du mot latin decumcentrum et se décompose comme suit : de,

Il faut entendre par déconcentration, le système administratif et politique hiérarchisé dans

La décentralisation est un système administratif et politique dans lequel certains pouvoirs de

« Le développement local est une intervention structurée, organisée, à visée globale et

Le principe de subsidiarité est une maxime politique et sociale selon laquelle la

Dans le domaine de la décentralisation, le principe de subsidiarité conduit l'Etat à déléguer

La subsidiarité peut être :

 descendante : délégation ou attribution de pouvoirs vers un échelon plus petit, on

On ne saurait définir efficacement la participation citoyenne sans indiquer ce qu’est un

Qu’est-ce que la participation ?

Il n'existe pas de définition standardisée des modalités de la participation pour le

Dans le contexte de la décentralisation, la participation est définie comme une sollicitation

La participation citoyenne à la vie communale se mesure par l’information du public, l’accès

L’intercommunalité est une politique volontariste de mutualisation des ressources matérielles,

11. Coopération décentralisée

Au sens de l’expérience française, la coopération décentralisée désigne l’établissement de

La gouvernance en général se définit selon Le Galès (1995), comme la capacité à intégrer, à

implique l’interaction entre l’action des institutions gouvernementales nationales dont la

Redevabilité horizontale : mécanismes au travers desquels diverses institutions publiques se

Redevabilité sociale : redevabilité des organisations envers la population. Elle s’applique

Redevabilité mutuelle : relation de redevabilité réciproque de nature contractuelle. Ce concept

Redevabilité extérieure : redevabilité des agents de développement du pays envers les

Redevabilité intérieure : ensemble des relations de redevabilité intérieure (voyez redevabilité

14. Reddition de comptes

La reddition de comptes est l'opération effectuée par un mandataire ou l'administration du

La transparence est un élément indispensable à la bonne gouvernance des affaires publiques.

• les autorités locales respectent un certain nombre de règles et procédures légales en

16. Démocratie locale

On estime généralement que la désignation des organes délibérants et exécutifs des

Afin de définir la libre administration des collectivités territoriales, la constitution pose la

1.2 Bref aperçu sur la décentralisation de l’ère du renouveau démocratique

1.2.1 Les expériences antérieures de décentralisation au Bénin avant l’ère du renouveau

La troisième expérience est de 1974. Pendant la période révolutionnaire, une profonde

1. La tenue des États Généraux de l’Administration Territoriale du 7 au 10 janvier 1993 au

2. Le 25 janvier 1993 : le Ministre chargé de l’administration territoriale met sur pied un

3. En Juillet 1996 : le Gouvernement adopte l’ensemble des cinq projets de loi de

4. Le 23 mai 1997 : création de la Mission de Décentralisation par décret n°97-254 du 23 mai

6. Le 15 janvier 1999 : le Chef de l’État promulgue les lois.

8. A partir du 15 octobre 2001 : plusieurs décrets d’application des lois de décentralisation

11. Mars 2008 démarrage de la deuxième mandature des élus locaux.

12. Adoption en 2009 de la Politique Nationale de la Décentralisation et de la