Med 149 0087

L'appropriation (ownership) des politiques de
développement : de la théorie à la pratique

Marc Raffinot
Dans Mondes en développement 2010/1 (n° 149), pages 87 à 104
Éditions De Boeck Supérieur
ISSN 0302-3052
ISBN 9782804160746
DOI 10.3917/med.149.0087
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 09/06/2023 sur www.cairn.info (IP: 129.0.80.166)
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DOI : 10.3917/med.149.87
L’appropriation (ownership) des politiques

de développement : de la théorie à la pratique
Marc RAFFINOT1
D epuis la fin des années quatre-vingt-dix, les institutions de Bretton

Woods (IBW) ont affirmé promouvoir désormais l’"appropriation"
(ownership) des pays en développement, affichant ainsi implicitement une
volonté de rompre avec leur pratique antérieure. Les États qui souhaitent
bénéficier des concours des IBW sont censés définir en toute indépendance
leurs politiques de développement. Ces politiques sont retracées dans un
document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP). De plus, les IBW
ont cherché à imposer des modes de production de ces stratégies en mettant en
avant la participation des partenaires extérieurs et de la société civile.
Cet article examine les fondements de cette approche ainsi que les résultats que
l’on pouvait en attendre, et qui tardent à se matérialiser (Centre de
développement de l’OCDE, 2008). Enfin, des propositions seront discutées.

1. L’APPROPRIATION DES POLITIQUES COMME
CLÉ DE VOÛTE DE LA NOUVELLE
ARCHITECTURE DE L’AIDE
L’appropriation s’est progressivement imposée comme la clé de voûte de la
nouvelle architecture de l’aide. Initialement mise en avant par les IBW, elle s’est
généralisée à l’ensemble des organismes publics d’aide au développement.
Pourtant, ni ce principe, ni sa mise en œuvre, ne sont exempts d’ambiguïtés.
1.1 L’irrésistible percée du principe d’appropriation

Depuis les années soixante au moins, une lignée de praticiens et de chercheurs prône un
développement qui mette l’accent sur l’importance de l’appropriation et de la
participation dans les projets de développement (Ouédraogo, 1992 en présente une
1
Université Paris-Dauphine, LEDa, IRD, UMR225-DIAL, raffinot@dauphine.fr. Je remercie
Jacques Fisette, Maurice Guarnay, Pierre Jacquemot, Josepha Laroche, Sandrine Mesplé-
Somps, Rolf Meier, Jean-David Naudet et Boris Samuel, ainsi que deux rapporteurs
anonymes pour leurs remarques constructives sur des versions précédentes de ce texte, sans
qu’ils puissent être tenus pour responsables des erreurs, ni considérés comme avalisant les
positions prises.
Mondes en Développement Vol.38-2010/1-n°149 87

88 Marc RAFFINOT
synthèse). Le souhait d’une plus grande appropriation est récurrent dans les
rapports du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Mais cette
approche concernait essentiellement les projets de développement, dont les
bénéficiaires peuvent, en principe, être identifiés assez facilement. De plus,
nombre de textes insistent sur le "commitment" (l’adhésion des élites aux projets
ou au programme de réformes des IBW et sur leur engagement dans la mise en
œuvre) beaucoup plus que sur l’appropriation. Ce discours n’eut qu’un impact
limité, et dans la pratique de l’ajustement structurel, on fit au contraire une large
place à la conditionnalité.
Un changement se produisit lorsque dans un discours prononcé en 1998, J.
Wolfensohn (Wolfensohn 1998), alors président de la Banque mondiale, définit
les principes directeurs du "Comprehensive Development Framework : Long term,
holistic vision, country ownership, Country-led Partnership, Results focus" (World Bank,
2004). J. Wolfensohn affirmait qu’il fallait désormais "mettre le pays dans le
siège du conducteur" : "What if it were possible for governments to join together with civil
society, with the private sector, to decide on long-term national priorities? What if it were
possible for donors to then come in and coordinate their support, with countries in the driver's
seat, with local ownership and local participation?"
La différence par rapport aux déclarations antérieures n’est pas dans l’énoncé,
mais plutôt dans la volonté de traduire ce principe en actes. En pratique,
l’appropriation a été introduite soudainement par les IBW fin 1999, la rédaction
d’un "document stratégique de réduction de la pauvreté" par le gouvernement
bénéficiaire (mais élaboré de manière participative) devenant obligatoire pour
bénéficier d’une réduction de dette au titre de l’initiative pays pauvres très

endettés (PPTE) renforcée. L’innovation était surprenante : l’initiative PPTE
lancée fin 1996, se contentait de faire obligation aux pays bénéficiaires de
poursuivre un programme avec le FMI (obligation qui demeure par la suite,
parallèlement au DSRP).
À ce stade, le principe d’"appropriation" et sa traduction pratique n’étaient
encore que des exigences des IBW, même si les DSRP ont été rapidement
présentés comme un cadre dans lequel devaient s’inscrire les efforts de
l’ensemble des partenaires au développement. Dans le cadre de l’OCDE, la
Déclaration de Rome sur l’harmonisation (février 2003) fait un pas dans la
reconnaissance du principe d’appropriation, affirmant vouloir "veiller à ce que
l’aide au développement soit fournie conformément aux priorités des pays
partenaires, dont notamment les stratégies de réduction de la pauvreté et les
autres initiatives comparables". La Déclaration de Paris (2005), signée par de
nombreux pays, industrialisés et en développement, généralise cette approche.
Elle affirme que "les pays partenaires exercent une réelle maîtrise sur leurs
politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l’action
à l’appui du développement", principe qui doit constituer la base d’un édifice
fondé sur "l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les
résultats et la responsabilité mutuelle".
Ce principe est précisé de la manière suivante : "Les pays partenaires s’engagent
à s’investir du premier rôle dans l'élaboration et la mise en œuvre de leurs
Mondes en Développement Vol.38-2010/1-n°149

L'appropriation (ownership) des politiques de développement 89
stratégies nationales de développement, dans le cadre d’un vaste processus de

consultation. Traduire ces stratégies nationales de développement en
programmes opérationnels axés sur les résultats intégrant une hiérarchisation
des priorités, tels qu’exprimés dans les cadres de dépenses de moyen terme et
les budgets annuels (Indicateur 1)." Pour leur part, les pays industrialisés
s’engagent à "respecter le rôle prédominant des pays partenaires et les aider à
renforcer leur capacité à exercer ce rôle." L’accent est bien mis sur le "premier
rôle" que les "pays" (le texte ne mentionne pas explicitement les États) mais
insiste tout de suite sur la nécessité d’un processus de consultation, sans
préciser.
Il s’agit, en fait, de consulter à la fois les acteurs de la "société civile" et les
partenaires techniques et financiers au développement (PTF), antérieurement
dénommés "bailleurs de fonds".
1.2 Un flou sémantique

Le terme "ownership", qui exprime en anglais la propriété a été traduit par
"appropriation". Pourtant, on ne peut s’approprier que ce qui n’est pas à soi2.
Plus profondément, nous dit le philosophe Michel Serres (2008), on ne peut
s’approprier quelque chose sans la souiller (propriété et propreté ont une racine
commune). Il vaudrait donc mieux parler de "maîtrise" des politiques (ou,
comme le propose la société civile malienne, de politiques "autodéterminées").
Pour nous conformer à la pratique dominante, nous continuerons à utiliser le
terme d’appropriation pour désigner le principe suivant lequel le gouvernement
devrait avoir la maîtrise de ses politiques publiques.

1.3 Une innovation ambiguë
L’appropriation est un élément récurrent du discours des IBW, même à
l’époque où les documents de politiques économiques étaient rédigés à
Washington (Meier et Raffinot, 2005). Cette supposée appropriation se
traduisait par une "Lettre d’intention", dans laquelle le Chef de l’État expliquait
au FMI que son gouvernement allait adopter les politiques préconisées par les
IBW. La répétition de ces "intentions" de mettre en œuvre le Consensus de
Washington de la part de gouvernements très divers ne pouvait manquer de
surprendre.
Les raisons du passage à une approche moins virtuelle de l’appropriation sont
complexes. Les IBW évoquent le souci de mieux mettre en œuvre les politiques
d’ajustement structurel. Les réformes auraient échoué parce que les
gouvernements ne les ont pas soutenues, et parfois freinées, faute de
conviction. Dans cette optique, l’appropriation peut-être vue comme une
2
De plus, le terme "appropriation" pose un problème de polysémie, que souligne P.
Jacquemot (2007) : "La notion française d’appropriation se révèle plus riche que celle
d’ownership car elle recouvre deux sens : la bonne adéquation au contexte ("approprié à") et
le meilleur contrôle du bénéficiaire ("approprié par")."

90 Marc RAFFINOT
volonté de mettre en œuvre le Consensus de Washington de façon plus

efficace, voire de faire porter la responsabilité des échecs éventuels aux
gouvernements, en disculpant à l’avance les IBW qui n’auraient fait que
financer des politiques choisies par les gouvernements eux-mêmes. De plus,
l’idée que la conditionnalité ne fonctionne pas a fait son chemin au sein des
IBW. Un grand nombre de travaux (notamment Burnside et Dollar, 1997) ont
montré l’impossibilité "d’acheter les réformes", ce qui a conduit à modifier les
modalités de la conditionnalité dans un sens plus contractuel (Leandro et al.,
1999 ; Guillaumont et Chauvet 2001). Continuer à miser sur une minorité de
réformateurs pour impulser le Consensus de Washington, comme le faisaient
les IBW à l’époque de l’ajustement structurel, ne faisait plus de sens. Aider, au
contraire, ces réformateurs à faire partager leurs vues pour obtenir un soutien
plus large devenait une option intéressante.
1.4 Des fondements théoriques et empiriques peu explicités

L’idée d’appropriation a été bien reçue, parce que l’indépendance est souvent
considérée comme une valeur en soi. Pourtant, les fondements théoriques n’ont
guère été explicités, ni discutés. L’idée que des politiques décidées localement
sont nécessairement supérieures à des politiques décidées de l’extérieur est
pourtant discutable.
En premier lieu, il conviendrait de préciser de quelle autonomie disposent
aujourd’hui les gouvernements des pays les plus pauvres dans une économie
mondialisée. L’idée suivant laquelle les marges de manœuvre des États se sont
sensiblement réduites est largement acceptée. Cela résulte de l’extension des

marchés mondiaux, mais aussi de la multiplication des normes et des règles
internationales (OMC, BIT, OCDE, Nations Unies, etc.) et de l’extension du
champ d’action des acteurs transnationaux (firmes multinationales, ONG).
L’autonomie de décision est donc étroitement circonscrite. À la limite, le rôle
de l’État se réduit à "construire les conditions nécessaires pour l’accueil des
investisseurs, qu’ils soient étrangers ou domestiques" (Michalet, 2007, 37). Dans
cette approche, l’appropriation des politiques ne peut faire une grande
différence.
D’un point de vue théorique, la supériorité de l’appropriation devrait reposer
sur une démonstration de l’affirmation suivant laquelle la prise de décision
"décentralisée" (prise par les États bénéficiaires plutôt que par les organisations
de financement du développement) est plus efficace en termes de
développement ou de réduction de la pauvreté. La littérature économique sur la
subsidiarité montre que la décision décentralisée de production de biens publics
n’est pas optimale quand il existe des externalités. En ce qui concerne l’aide au
développement, les travaux modélisés utilisant un cadre analytique "principal
(ou principaux)/agent" reposent sur l’idée que l’altruisme des dirigeants qui
bénéficient de l’aide est limité, et montrent qu’il est possible que l’aide soit plus
efficace en termes de réduction de la pauvreté lorsque les politiques sont peu

endogènes (Azam et Laffont, 2002 ; Torsvik, 2005) si l’aversion des bailleurs de

fonds à la pauvreté est plus forte que celle des élites.
De manière plus pratique, cette "décentralisation" des décisions au niveau
international présente des analogies avec la décentralisation interne aux États.
On a pu affirmer que la décentralisation interne rendait les décideurs plus
proches des citoyens, et de ce fait, plus sensibles à leurs préférences. Pourtant,
de nombreux travaux (Platteau, 2004 ; Lebovics, 2007) montrent que le risque
de "capture par les élites" est très élevé, risque qui est accentué par les faiblesses
du contrôle démocratique et par les structures culturelles qui légitiment le
respect de notables. Ceci se produit aussi au niveau international : des travaux
d’économie politique montrent que les pouvoirs africains ont parfaitement
réussi à instrumentaliser à leur avantage les contraintes de l’ajustement
structurel et, de manière plus générale, les avantages qu’ils peuvent trouver à la
dépendance (Chabal et Daloz, 1999).
Il n’existe donc pas, à notre connaissance, de démonstration convaincante que
des politiques plus appropriées seraient meilleures pour le développement ou la
réduction de la pauvreté. Certaines études montrent que les interventions des
IBW ont eu des conséquences négatives sur la croissance ou la réduction de la
pauvreté, mais cela peut être attribué aux politiques imposées, ou à la
conditionnalité elle-même plutôt qu’au manque d’autonomie des États
récipiendaires. Des gouvernements plus autonomes, comme ceux de l’Asie (en
dehors de la crise de la fin des années quatre-vingt-dix), du Botswana, de la
Tunisie, affichent de bonnes performances, mais il est difficile de conclure dans
le même sens pour le Nigeria ou le Zimbabwe, dont les politiques sont

largement "autodéterminées".
Cette absence de démonstration est d’autant plus troublante qu’antérieurement,
le système d’aide reposait sur l’idée que les IBW étaient fondées à imposer des
conditionnalités parce qu’elles connaissaient les "bonnes politiques" ou, en tous
cas, de meilleures politiques que celles que les gouvernements récipiendaires
auraient été capables de mettre en œuvre de leur propre initiative. Les IBW
étaient censées posséder la science économique (les politiques qui peuvent être
mises en œuvre, leur coût, leur impact potentiel au sein d’un policy-mix), qui
aurait le pouvoir de désigner les politiques qu’il convient d’imposer à des
gouvernements réticents grâce à la conditionnalité. La recherche de rente et la
défense des intérêts catégoriels des "perdants temporaires" de l’ajustement
structurel expliqueraient pourquoi les gouvernements n’acceptent pas
spontanément les réformes proposées, pourtant dans l’intérêt général ("Pareto-
améliorantes"3). Ces questions ont fait l’objet d’une vaste littérature
questionnant l’économie politique des réformes (voir Sindzingre, 1998, pour
une revue critique).
3
La théorie économique dominante (mainstream) sur laquelle s’appuient les IBW ne prétend
pas faire plus. On peut douter que cela soit suffisant dans le cas des pays en développement
où se posent de nombreuses questions de répartition, de justice sociale et d’égalité des
chances, comme le montre bien le Rapport sur le développement dans le monde 2006 de la
Banque mondiale (2005).

92 Marc RAFFINOT
Cette approche est remise en cause par certains travaux des IBW elles-mêmes,
qui insistent sur le fait que les politiques qu’elles ont préconisées dans les
années quatre-vingt-dix étaient au moins partiellement inadéquates, du moins
en termes de croissance et de réduction de la pauvreté (Nankani, 2005 ;
Commission on Growth and Development, 2008). De plus, les pays qui ont
suivi des politiques ayant reçu l’assentiment des IBW ont parfois connu des
crises, le cas emblématique étant l’Argentine. La conclusion de ces travaux est
qu’un choix pertinent de politiques de développement ne peut se faire que pays
par pays, en tenant compte des caractéristiques économiques et sociales, voire
politiques et culturelles, de chaque pays. Ce constat d’échec d’une orthodoxie
imposée de l’extérieur ne valide pourtant pas l’idée suivant laquelle seule des
politiques autonomes seraient efficaces. Il convient donc de se demander ce
que l’on peut raisonnablement attendre de la nouvelle orientation, tant en
termes d’efficacité de l’aide que de développement (De Renzio, 2006).
2. QUE PEUT-ON ESPÉRER DE L’APPROPRIATION

DANS UNE APPROCHE PRAGMATIQUE ?
Malgré le nombre de signatures recueillies par la Déclaration de Paris, il serait
naïf de penser que l’on puisse assister à une modification radicale en quelques
années. Deux considérations au moins devraient tempérer les espoirs : l’espace
de l’aide n’est pas homogène ; la volonté d’appropriation des politiques de
développement par les gouvernements aidés est une hypothèse qui doit être
soumise à analyse.

2.1 L’aide comme ensemble hétérogène d’activités
Affirmer que les PTF viendront simplement appuyer les politiques définies de
manière autonome par les pays récipiendaires suppose une identité des
préférences entre bailleurs et receveurs. Comme l’a montré Martens (2005),
c’est parce que cette identité de préférences fait défaut qu’il existe une
multiplicité d’organismes, et que l’aide au développement ne se réduit pas à
faire un chèque à l’État qui a besoin d’aide. Faute de prendre en considération
ces divergences, il est difficile de mettre en place des procédures adéquates ou
de penser en pratique la façon dont elles peuvent se gérer.
Pour mettre en lumière les domaines dans lesquels l’appropriation peut
s’exercer facilement et ceux dans lesquels elle devrait rencontrer des obstacles, il
a été proposé (SEE, 2008a) de distinguer plusieurs domaines, en supposant que
chaque partie prenante vise à maximiser certains objectifs (en termes de
développement, de pouvoir et d’influence, de promotion des exportations, etc.)
sous contraintes (budgétaires, politiques, etc.) Le schéma suivant visualise cette
approche, supposant, pour simplifier, que les objectifs et contraintes de chacun
des trois groupes de partenaires sont homogènes, ce qui est loin d’être le cas.
Ceci suffit à montrer que le domaine de l’aide n’est pas homogène. Dans
certains domaines (zone A), les préférences bilatérales et multilatérales sont

alignées avec celles des pays receveurs : la Déclaration de Paris y prend tout son
sens, l’appropriation ne devrait pas y rencontrer d’obstacle. Dans d’autres
domaines, comme la zone E, les objectifs du bailleur bilatéral ne sont partagés
par aucun autre acteur (politique d’influence pure). La zone A devrait
correspondre aux politiques retracées par le DSRP, alors que la zone C
comprend, par exemple, les politiques de lutte contre le réchauffement
climatique, qui ne sont probablement pas une priorité pour des pays soumis à
de fortes contraintes à court terme.
Schéma 1 : Domaines de l’aide
Objectifs/contraintes
Partenaires bilatéraux
B Objectifs/contraintes
Pays aidé
E A
C
D F
G
Objectifs/contraintes
Institutions de
Bretton Woods et
autres multilatéraux
Source : Adapté de SEE, 2008b.


L’évaluation de l’application par la France de la Déclaration de Paris menée par
SEE (2008a) précise cette hétérogénéité en définissant quatre types de
domaines, qui correspondent à peu près aux zones A, C, E et A à nouveau4.
Ces domaines sont caractérisés par l’objectif dominant :
- Accompagner l’action publique d’un pays partenaire qui ne dispose pas des
ressources financières et/ou des capacités techniques nécessaires pour
prendre totalement en charge ses priorités politiques.
- Contribuer à la prise en charge d’enjeux publics mondiaux, tels que la
protection de la biodiversité, la lutte contre le changement climatique, la
lutte contre les grandes endémies, etc.
- Promouvoir les valeurs, les intérêts ou les priorités du bailleur telles que la
lutte contre la corruption, l’approche décentralisée, la culture, la promotion
des entreprises du bailleur, le contrôle des migrations, etc.
- Sauver des vies à court terme et sans condition dans le cadre de l’action
humanitaire.
Si l’on ne tient pas compte de ces différents domaines, il existe un risque de
faire naître des attentes irréalistes, de laisser penser que l’appropriation est une
4
L’attitude du gouvernement du Myanmar après les inondations de 2008 montre que dans
certains cas l’action humanitaire doit plutôt être classée en C.

94 Marc RAFFINOT
formule magique capable d’améliorer la situation, quelque soit le domaine dans

lequel on l’applique.
2.2 La volonté d’appropriation ne doit pas être une

hypothèse de départ
L’idée que les gouvernements récipiendaires aspirent à une appropriation accrue
ne devrait pas être acceptée comme allant de soi. Prendre la maîtrise des
politiques revient à en accepter la responsabilité, tant externe qu’interne. Cela
rend difficile le rejet des erreurs sur les partenaires extérieurs et les IBW. De
plus, le sentiment que les politiques resteront finalement déterminées par ceux
qui financent pousse certainement à ne pas trop adhérer à la notion
d’appropriation. C’est sans doute pourquoi les participants à deux ateliers
(Dhaka et Yaoundé) (Burall et al., 2006, 9) placent en priorité l’alignement, la
flexibilité et la transparence, mais l’ownership en cinquième rang seulement.
Enfin, il assez compréhensible que les gouvernements du Sud donnent la
priorité à leurs activités politiques liées à l’exercice et à la conservation du
pouvoir (SEE, 2008b), en particulier dans les États où les équilibres ethniques,
régionaux ou claniques sont fragiles. Ces gouvernements ne viseraient pas
nécessairement à jouer un rôle moteur dans le domaine du "développement" ou
de la lutte contre la pauvreté, mais seraient plutôt favorables à une sorte de
délégation de la maîtrise d’ouvrage dans ce domaine. Leur intervention viserait
à orienter les actions des PTF vers les activités qui correspondent à leurs
intérêts généraux, et à faire échouer celles qu’ils jugent contraire à ces intérêts. Il
est difficile de valider cette approche, mais de nombreuses observations vont

dans ce sens. Par exemple, la production d’informations nécessaires à
l’élaboration des politiques de développement est peu encouragée par les
gouvernements africains, notamment en termes budgétaires. En revanche
l’intérêt (et les tensions) devient très fort lorsque la production d’information
peut avoir des interprétations en termes de rapports de force politique (ce qui
est le cas pour les données comme les recensements ou les enquêtes sur les
niveaux de vie.)
2.3 Une mise en œuvre traversée de contradictions

Les analyses précédentes visaient à montrer que la mise en œuvre du principe
d’appropriation ne pouvait se dérouler sans tensions ni difficultés, s’il est
appliqué de manière indifférenciée, ou en attendant que les pays du Sud
prennent spontanément le leadership qui leur est désormais reconnu. Il n’est
donc pas surprenant que les résultats soient assez disparates. La mise en œuvre
de l’appropriation est traversée de contradictions liées aux rapports de force
entre les différents acteurs (Cling et al., 2003 ; Hyden, 2008). Les ambiguïtés
conceptuelles se traduisent par des pratiques plus ou moins éloignées du
schéma théorique, ce que dénote le terme de "donor-driven ownership" forgé pour
désigner une mise en œuvre de l’appropriation dans laquelle les IBW continuent

à jouer un rôle décisif comme au Mali (Bergamaschi, 2007). Les pratiques ont
beaucoup de mal à évoluer. Toutefois, des opportunités ont été créées pour les
gouvernements et les sociétés civiles des pays récipiendaires.
2.3.1 Une mise en œuvre sous contrôle…

Malgré les proclamations de respect de l’appropriation, de nombreux indices
laissent à penser que la rédaction des documents de stratégie de réduction de la
pauvreté, qui est censée authentifier l’appropriation, reste sous contrôle. Ceci a
été montré pour les DSRP de la première vague, y compris par les
départements d’évaluation des IBW. Le format de ces documents fait l’objet de
recommandations précises en termes de durée, de format, etc. Le document
doit porter sur une période limitée (généralement trois ans), ce qui est
excessivement court pour une politique de développement ou de lutte contre la
pauvreté. Même si leur rédaction est effectuée localement, les DSRP "de
seconde génération" restent proches les uns des autres, et des orientations
nouvelles des IBW (Mouelhi et Rückert, 2007). Par exemple, la Banque
mondiale insiste pour que l’accent y soit mis sur la croissance, son accélération
ou l’élargissement de sa base : le mot "croissance" se retrouve sous une forme
ou une autre, dans le titre des nouveaux DSRP. On constate sur le terrain un
écart sensible entre le message que les équipes de la Banque mondiale cherchent
à faire passer (la croissance finit toujours par bénéficier aux pauvres, y compris
dans des pays très inégalitaires) et celui qui est développé officiellement à
Washington : le rapport sur le développement dans le monde 2006 (Banque
mondiale, 2005) insiste sur l’importance de la réduction des inégalités

(croissance pro-pauvres). La question des inégalités était déjà généralement
absente des DSRP précédents (Cling et al., 2003), mais l’est tout autant dans les
DSRP récents. De plus, la conditionnalité perdure, et se généralise même avec
l’aide budgétaire (De Renzio, 2006), s’insérant dans des domaines jusqu’alors
tenus à l’écart du fait de la prééminence de l’aide projet. Cette tendance à
l’intrusion de la part des bailleurs est renforcée par l’attitude des pays
récipiendaires (les États et même parfois les ONG du Sud) qui privilégient la
rapidité des décaissements, cherchant à anticiper ce que les IBW souhaitent
entendre.
2.3.2 …et qui ne semble pas en prise avec la vie politique intérieure…
La nouvelle approche demande aux "pays" de présenter une stratégie de
développement qui reflète un consensus entre le gouvernement, la société civile
et les partenaires au développement. Cette idée repose sur l’hypothèse que les
PTF s’adressent à un ensemble homogène, une sorte d’agent représentatif, et
que les politiques publiques peuvent être pensées de manière indépendante du
processus d’interaction des acteurs qui prennent part à l’action publique
(Enguéléguélé, 2008 ; Winter, 2001).
Au premier abord, la mise en avant de l’appropriation constitue une façon de
réintroduire le politique (au sens de choix d’organisation et de fonctionnement

96 Marc RAFFINOT
de la polis, de la cité), en favorisant la discussion sur les choix politiques et

l’allocation des ressources dans les pays receveurs d’aide. Cette dimension
politique devrait apparaître également dans le dialogue entre gouvernement
récipiendaire et partenaires extérieurs, en particulier dans le domaine des choix
budgétaires. Pourtant, la "dépolitisation" demeure en grande partie. Les
différentes options de politique économique et sociale sont rarement exposées
et discutées. L’élaboration des DSRP n’est pas ancrée dans le processus
démocratique : au départ, en 1999, les IBW avaient mis l’accent sur la
participation de la société civile et "oublié" l’existence d’institutions élues,
comme les parlements. Elles ont comblé cette lacune, mais cette étrange
absence initiale témoigne des conceptions sous-jacentes des IBW. Ces
institutions semblent avoir des difficultés à dépasser une approche technique
(ou se présentant comme telle) des politiques de développement sans violer leur
mandat qui leur enjoint de ne pas s’immiscer dans la politique politicienne.
En effet, les DSRP ne sont pas devenus des enjeux politiques. Dans les pays où
s’est produite une alternance politique, les nouveaux gouvernements n’ont pas
pris la peine de modifier le DSRP, comme si les options du gouvernement
précédent demeuraient valables. Ainsi, le DSRP malien n’a pas été modifié lors
de l’arrivée au pouvoir du président Amani Toumani Touré (ATT) en 2002. Au
Bénin, un nouveau DSRP (2007-2009) a été rédigé suite à l’alternance qui a
amené au pouvoir le président Yahi Boni (arrivé au pouvoir en mars 2006 avec
le slogan "ça doit changer, ça va changer"). Mais dans ce cas, le précédent
DSRP était arrivé à son terme. Le nouveau gouvernement s’est concentré sur
un programme de développement à long terme, et n’a rédigé un DSRP (2007-

2009) suivant les normes des IBW que dans un second temps, DSRP qui, en
pratique, sert essentiellement aux relations avec les partenaires extérieurs.
Cette permanence des DSRP peut avoir plusieurs explications. Du point de vue
des IBW, cela se justifie sans doute par l’idée qu’il n’y a au fond qu’une seule
"bonne" politique de développement. Pour les gouvernements, reprendre et
renégocier un DSRP est un travail long et complexe. Les IBW mettent plusieurs
mois pour analyser les documents et les "valider" (plus de 7 mois pour valider,
en juillet 2003, le DSRP camerounais). Dans ces conditions, toute velléité de
mettre le DSRP en accord avec les nouvelles options politiques risque de
retarder considérablement les décaissements des partenaires. Plus
profondément, cela reflète probablement une conception répandue qu’un
DSRP est un document à usage externe, rédigé de manière à obtenir l’aide
souhaitée et pour cela rédigé en fonction des préférences des partenaires.
Cependant, un certain nombre de présidents (Niger, Madagascar), ont présenté
un "programme présidentiel", utilisant les financements issus des réductions de
dette comme une sorte de cassette permettant le financement d’activités
"présidentielles" censées lutter contre la pauvreté, de manière électoraliste.
D’autres pays visent la rédaction de véritables plans de développement.

2.3.3…mais qui laisse des marges de manœuvre et a lancé une dynamique

Certains critiques comparent la situation créée par la mise en œuvre de la
Déclaration de Paris avec une situation idéale où les États récipiendaires
décideraient de manière démocratique, bien informée, des meilleures politiques
à mettre en œuvre et où les PTF les financeraient sans réticence. Nous sommes
évidemment très loin de cette situation idéale, mais cela n’autorise pas à
conclure que rien n’a changé. La modification des procédures et celle du
dispositif institutionnel ont déclenché des dynamiques dont le potentiel ne doit
pas être sous-estimé.
Le fait que les États doivent présenter eux-mêmes leurs politiques a souvent
occasionné une réflexion intergouvernementale, ne serait-ce que pour remédier
aux absences, faiblesses et incohérences des stratégies existantes. Même s’il faut
parfois faire appel à des consultants pour finaliser les travaux, ceux-ci restent
redevables vis-à-vis des gouvernements et ne peuvent travailler correctement
que s’il existe déjà des orientations et des données, ce qui exerce une pression
sur le système de production des informations. Or l’absence d’une telle pression
dans la situation antérieure est une des causes de la déliquescence des systèmes
statistiques.
Beaucoup de critiques notent que ces processus se situent dans la lignée de
l’ajustement structurel, et ont donné aux ministères des Finances un rôle
exorbitant dans la coordination des politiques (de Lucca et Raffinot, 2007).
Mais, inversement, dans de nombreux pays, les ministères du Plan sont
réapparus, ou ont été intégrés au ministère des Finances pour prendre en charge

les tâches de programmation.
D’autres critiques soulignent que l’appropriation est limitée par la faible
capacité administrative des États dans les pays les plus pauvres. Mais l’idée
selon laquelle le cœur du problème est le faible nombre de fonctionnaires
compétents, le manque de formation ou l’excès de coûts de transaction avec les
PTF devrait être revisité. En effet, il est facile de constater que la défaillance de
la capacité collective se conjugue avec un sous-emploi chronique des cadres
qualifiés, les responsables monopolisant les dossiers et les informations (qui
sont un moyen d’acquérir prestige et gratifications).
Du côté des PTF aussi, les pratiques évoluent, même si c’est avec une certaine
lenteur. Les IBW, aiguillonnées par les critiques, progressivement
s’approprient... la notion d’appropriation. Les dérives linguistiques du départ
ont été corrigées : les évaluations conjointes des stratégies de réduction de la
pauvreté par l’AID et le FMI (Joint Staff Assessments, JSA) sont devenues des
"avis consultatifs" (Joint Staff Advisory Notes, JSAN), et des mesures "non-
orthodoxes" ont été acceptées, comme le développement des subventions aux
engrais pour le maïs au Malawi.
Le problème de "l’appropriation inverse" (l’appropriation par les PTF des
spécificités du pays receveur) n’est pas encore vraiment pris au sérieux, mais des
procédures de redevabilité croisée sont prévues par la Déclaration de Paris.
L’évaluation porte désormais aussi sur les pratiques de partenaires. Cette

98 Marc RAFFINOT
question n’est pas négligeable, car les cadres des administrations récipiendaires
passent bien du temps à expliquer aux missions successives les particularités de
leur économie, des relations entre leur pays et les PTF, etc. Cela constitue une
partie importante des coûts de transaction de l’aide (Killick, 2004).
2.4 Quels avenirs possibles ?

Nous avons cherché à montrer que l’approche qui met en avant l’appropriation
manque de fondements et ne peut être pertinente dans tous les champs de la
coopération. De plus, la Déclaration de Paris fait de l’élaboration participative
d’un DSRP et de son opérationnalisation la pierre de touche de l’appropriation,
les IBW étant chargées d’évaluer la qualité de ce processus.
La Déclaration de Paris fait l’objet d’un suivi sur la base d’indicateurs. Le point
a été fait à Accra en septembre 2008. Une revue à mi-parcours des engagements
pris en 2002 à Monterrey par la communauté internationale a été faite à Doha
en novembre 2008, qui a également mis l’accent sur le principe d’appropriation.
Lors de la réunion d’Accra, une certaine avancée de l’appropriation a été
enregistrée, mais surtout au niveau gouvernemental. Le principe de
l’appropriation a été réaffirmé et constitue la pierre angulaire de l’Accra Agenda
for Action5. Toutefois, on peut douter que ces engagements suffisent à changer
les choses en profondeur, tant que le dispositif actuel de validation des
politiques n’est pas modifié.
2.4.1 Le critère d’appropriation retenu pour le suivi de la Déclaration de Paris est

très restrictif

L’indicateur d’appropriation retenu par la Déclaration de Paris est le suivant :
"Les partenaires ont des stratégies de développement opérationnelles. Nombre
de pays ayant adopté des stratégies nationales de développement (y compris des
stratégies de lutte contre la pauvreté (SLP) qui ont des priorités stratégiques
claires se rattachant à un cadre de dépenses à moyen terme et comptabilisées
dans les budgets annuels."
Il s’agit d’un indicateur quantitatif, qui décrit l’aspect le plus formel de la
démarche. De nombreuses critiques ont été faites à cette façon d’évaluer
l’appropriation, notamment par les ONG. Effectivement, considérer que
l’appropriation peut se limiter à avoir un DSRP, même déclaré "opérationnel"
est une façon bien étroite d’aborder la question6. Pour Michel Serres (2008),
l’appropriation est liée à la souillure : on devrait donc juger la qualité de
l’appropriation par le nombre de mesures hétérodoxes que contient un DSRP !
Le problème est réel. Au début des années 2000, les IBW ont mis en garde leurs
5
http://siteresources.worldbank.org/ACCRAEXT/Resources/4700790-1217425866038/AAA-
4-SEPTEMBER-FINAL-16h00.pdf (consulté le 10/10/2008).
6
Le rapport de suivi présenté à la Conférence de suivi de la Déclaration de Paris (Accra 2008)
le reconnaît d’ailleurs explicitement : "L’indicateur de suivi lié à l’appropriation ne fait
référence qu’à une simple dimension de cette situation complexe" (Wood et al., 2008, vii).

cadres contre la tentation de multiplier les mesures hétérodoxes pour montrer

que les DSRP étaient véritablement endogènes. Pourtant, l’hétérodoxie ne
garantit pas non plus la pertinence des politiques.
En pratique, la notion de "stratégie de développement opérationnelle" est
vague, même si les rédacteurs de la Déclaration de Paris ont cherché à
introduire un lien avec la procédure budgétaire. Tout en restant au niveau des
intentions (un budget n’est qu’un engagement du gouvernement à ne pas
dépasser certains montants de dépenses), ce lien est bienvenu, car les stratégies
sont souvent restées lettres mortes du fait de leur absence de lien avec la
procédure budgétaire. C’est pourquoi le lien le plus important en pratique pour
la mise en œuvre des DSRP est avec le budget annuel, et non avec la
programmation budgétaire (cadres de dépenses à moyen terme, CDMT). Pour
dépasser cette approche sommaire, il faut revenir sur l’objet même de
l’évaluation et sur son cadre institutionnel.
2.4.2 Que faut-il évaluer ?

La liberté de choix éclairés entre des politiques alternatives et d’expérimentation
constitue la base même d’une véritable appropriation7 (y compris
l’apprentissage par les erreurs). L’Agenda de Barcelone pour le développement
(Barcelona Development Agenda, 2004, 2) le souligne : "Countries should be free to
experiment with policies suited to their specific circumstances, and international lending
organizations and aid agencies should encourage such experimentation. But freedom to
experiment is not the same as an "anything goes" approach to development. Nor should this
freedom be used to disguise policies that merely transfer income to politically powerful groups."

Le critère de l’appropriation devrait donc plutôt être lié à la manière dont les
choix ont été effectués. Dans un premier temps, les alternatives devraient être
explicitées avec les hypothèses sous-jacentes concernant les liens entre
politiques et résultats. Ceci devrait faire une place centrale au suivi et à
l’évaluation des politiques, en tant que moyen d’orienter les politiques futures.
2.4.3 Qui doit évaluer l’appropriation ?

Jusqu’à présent, les stratégies présentées dans les DSRP sont évaluées par les
IBW, ce qui fait problème si les DSRP constituent le critère d’appropriation
dans un processus impliquant l’ensemble des PTF. Dans certains pays, les
partenaires bilatéraux ont exprimé des réticences à s’insérer dans un cadre qu’ils
n’avaient pas contribué à élaborer (alors même que leurs contributions
financières étaient plus importantes que celles des IBW) (Dante et al., 2003).
Enfin, les IBW semblent changer d’approche avec réticence, puisque
7
La Commission sur la croissance et le développement (Commission on Growth and
Development, 2008, 4) reconnaît également que l’expérimentation est fondamentale pour la
croissance et le développement "It is, therefore, prudent for governments to pursue an
experimental approach to the implementation of economic policy. The principle is
expressed well by Deng Xiaoping’s oft-quoted dictum to cross the river by feeling for the
stones."

100 Marc RAFFINOT
l’appropriation est actuellement combinée avec la conditionnalité (De Renzio,

2006), même si cette dernière est un peu modifiée. Ainsi, dans les
conditionnalités pour le point d’achèvement de l’initiative PPTE, la
conditionnalité inclut aussi des conditionnalités sociales, comme l’atteinte d’un
objectif de couverture vaccinale. L’équilibre avec l’appropriation reste
cependant difficile à trouver.
2.5 Les IBW sont juges et parties

Le rôle ambigu des IBW a été souligné par de nombreuses ONG, mais aussi
par le Centre de développement de l’OCDE (2008). Ces organisations
remplissent cinq fonctions : juges de dernier ressort de l’appropriation,
conseillers techniques en tant que producteurs d’abondants travaux de
recherche (Cling et Roubaud, 2008), producteurs d’informations statistiques,
financeurs et, enfin, créanciers. Il y a là des conflits d’intérêts potentiels,
puisque les IBW sont juges et parties8. Cela pourrait conduire, ainsi, à des
recommandations destinées à assurer plutôt la soutenabilité de la dette que le
développement (Wyplosz, 2005), mais aussi à distordre l’information pour que
les recommandations apparaissent avisées (du moins pendant la courte période
où l’attention est polarisée sur les derniers résultats) (Meier et Raffinot, 2005).
Si les IBW sont disqualifiées pour évaluer "objectivement" l’appropriation,
existe-t-il des alternatives ? Analysons quelques possibilités dans ce domaine, en
rejetant d’emblée l’option qui enjoindrait aux PTF de financer toute politique
déclarée "autonome". Il est légitime que les PTF n’acceptent pas de financer
une politique si elle paraît insoutenable, inefficace ou spoliatrice.

2.5.1 Une validation par un organisme tiers "certificateur" ?...
Il semble difficile qu’une validation par un organisme indépendant puisse
s’imposer aux IBW, qui sont responsables devant leurs actionnaires. Cependant,
un organisme officiel, non impliqué dans le financement du développement et
disposant d’une légitimité démocratique plus forte, pourrait peut-être convenir.
Les institutions économiques spécialisées des Nations Unies qui pourraient
aspirer à jouer ce rôle sont (trop ?) nombreuses : le Conseil économique et
social des Nations Unies (ECOSOC), le Programme des Nations Unies pour le
développement (PNUD), les Commissions économiques des Nations Unies
pour chaque continent, ou la Conférence des Nations Unies pour le commerce
et le développement (CNUCED). Mais ces organismes ne semblent pas
disposer actuellement d’un personnel suffisant pour réaliser des évaluations
indépendantes de manière efficace. De plus, la légitimité démocratique dont ces
organismes peuvent se prévaloir est relative, car le principe "un pays, une voix"
donne un poids exorbitant aux pays peu peuplés. La Commission des Droits de
l’Homme des Nations Unies, lieu de marchandages permanents, ne constitue
8
Comme l’étaient, dans un autre contexte, les auditeurs d’Enron, certificateurs des comptes
et conseillers.

pas un précédent très encourageant, et sa réforme a été nécessaire pour éviter

les dérives les plus graves.
2.5.2 …ou par les pairs ?...

Toutefois, un processus de validation indépendant pourrait jouer un rôle pour
que la qualité du processus d’élaboration des politiques soit reconnue. Le
Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) a prévu de
faire valider les politiques et les institutions de ses membres par leurs pairs, et le
Ghana l’a fait (Jacquemot, 2007). Les pays qui font partie d’une union
monétaire (comme l’Union économique et monétaire ouest-africaine ou la
Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale) pratiquent déjà une
évaluation par les pairs dans le cadre de leurs programmes de convergence. Une
telle approche n’empêche pas qu’un avis technique soit donné par des
organismes comme le FMI, ou par une entité spéciale comme celle décrite ci-
dessous.
2.5.3 …ou par un programme ad hoc, comme le PEFA ?

Une approche intéressante, centrée sur le processus, a été retenue pour les
finances publiques : le programme "Dépenses publiques et responsabilité
financière" (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA). Un de ses
objectifs explicites est de renforcer l’appropriation. Dans ce cadre, la plupart
des intervenants dans le domaine des finances publiques (IBW, Union
européenne, Grande-Bretagne, France, Norvège, Suisse) ont confié à une entité

spéciale la production des évaluations de la qualité de la gestion des finances
publiques. Ce programme est géré par un secrétariat technique abrité par la
Banque mondiale. La méthodologie, très générale et applicable partout, a été
détaillée (cf. www.pefa.org) et vise à produire un résultat aussi objectif que
possible. La Norvège a décidé de s’y soumettre.
Un programme analogue pourrait être envisagé pour l’appropriation. Il s’agirait,
dans ce cas, d’étudier si les stratégies de réduction de la pauvreté (globales et
sectorielles) ont été évaluées (et suivant quelles méthodologies), si ces
évaluations ont été utilisées, si les stratégies alternatives ont été analysées dans
une optique de développement à long terme (et leurs risques bien identifiés), si
la qualité du système d’information est suffisante pour fonder des décisions de
politique économique, si les remarques des parties prenantes ont été intégrées
ou rejetées de manière argumentée, etc. Comme dans le cas du PEFA, il
s’agirait de renforcer le processus d’élaboration des stratégies de développement
et non d’imposer des solutions toutes faites ou à la mode, et de construire sur
cette base un programme de réforme et de renforcement des capacités.

102 Marc RAFFINOT
CONCLUSION
Mise en avant par la Banque mondiale en 1999 de manière opérationnelle,
l’appropriation des politiques de développement est devenue la base du
nouveau consensus international formulé dans la Déclaration de Paris (2005).
Suivant cette approche, les gouvernements devraient avoir la maîtrise de leurs
politiques, politiques qui devraient être élaborées avec la participation des
partenaires extérieurs et la société civile.
Les fondements de cette approche n’ont guère été explicités, et le fait que le
champ de l’aide au développement soit hétérogène n’a pas été pris en compte.
Il est difficile de considérer que les DSRP traduisent réellement les options
autonomes des gouvernements, notamment parce que ces documents
demeurent généralement inchangés lors des alternances politiques.
Le problème de base est que ces DSRP, censés traduire l’appropriation, doivent
être "approuvés" par les Institutions de Bretton Woods, ce qui rend celles-ci
juges et parties. Différentes options peuvent être envisagées pour faire
progresser l’appropriation en pratique, tant au niveau institutionnel qu’au
niveau du contenu de l’évaluation de la qualité de l’appropriation.
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D epuis la fin des années quatre-vingt-dix, les institutions de Bretton

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1.1 L’irrésistible percée du principe d’appropriation

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endogènes (Azam et Laffont, 2002 ; Torsvik, 2005) si l’aversion des bailleurs de

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2. QUE PEUT-ON ESPÉRER DE L’APPROPRIATION

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Source : Adapté de SEE, 2008b.

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2.2 La volonté d’appropriation ne doit pas être une

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2.4 Quels avenirs possibles ?

2.4.1 Le critère d’appropriation retenu pour le suivi de la Déclaration de Paris est

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2.4.2 Que faut-il évaluer ?

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2.4.3 Qui doit évaluer l’appropriation ?

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2.5 Les IBW sont juges et parties

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pas un précédent très encourageant, et sa réforme a été nécessaire pour éviter

2.5.2 …ou par les pairs ?...

2.5.3 …ou par un programme ad hoc, comme le PEFA ?

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