SCIENCE ET TECHNIQUES ADMINISTRATIVES

Cours de MORY TRAORE

INTRODUCTION GENERALE

La science administrative se présente comme étant une science relativement jeune même si les
études portant sur l’administration restent très ancienne. Dans les grands empires de
l’antiquité, l’empereur était entouré souvent de conseillers instruits appelés scribes en Egypte,
jurisconsultes en Rome et mandarins en Chine chargés de préparer et d’exécuter ses décisions.
Ces différents agents maitrisaient certains éléments d’organisation de finance, de commerce,
ou encore certains rites et coutumes. L’existence de ce corps est à mettre en relation avec une
certaine conception qui présente l’administration dès l’origine comme étant une structure
spécifique dont la vocation la pousse à évoluer et à s’adapter perpétuellement aux réalités
sociopolitiques.

A partir du XVIIIe siècle dans les pays germaniques, il a été constaté l’émergence d’un
courant appelé le caméralisme défendu par des auteurs comme Von Zusti Putter, Von Sonner
fées, Von Stein qui s’intéressent aux problèmes de l’administration dans une perspective
pragmatique (administration efficience et performante).Ce courant se développera en France
sous l’appellation de science de la police dont le chef de fil est Nicolas Delamaire qui publie à
partir de 1705 un ouvrage intitulé « traité de police ».

Ces différents auteurs germaniques et français tenteront de rassembler sans véritable méthode
différentes données relatives aux aspects techniques, financiers, statistiques, économiques et
politiques du fonctionnement de l’administration.

Au XIXe siècle, certains auteurs vont améliorer une méthode d’investigation en vue d’étudier
l’administration comme objet d’une science.

Charles Jean Bodin va publier un ouvrage au titre évocateur « principes d’administration

publics » dans lequel il insiste sur la nécessité d’une étude systématique et positive de
l’administration publique. Partant, il s’efforce de déterminer les principes généraux régissant
l’administration.

La science administrative actuelle est l’héritière de cette science de police ou caméralisme

Mais en se construisant, elle a beaucoup changé, son évolution n’est pas linéaire.

En France, au XIXe et à la moitié du XXe siècle, le droit administratif s’est développé et a

affermit son hégémonie ramenant à lui la science administrative qui a du mal à s’émanciper.
Mais, avec la crise de l’Etat provident, le droit a vite montrer ses limites. Ce qui a permis à la
science administrative de s’affirmer.

L’étude de la science administrative est inséparable de celle de l’Administration publique.

Cette dernière constitue son champ d’investigation privilégié pour lequel des méthodes
scientifiques ont été proposées durant l’évolution de la matière.

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I. Objet, méthodes et évolution de la science administrative
I.1. – L’objet de la science administrative
Il est possible d’affirmer que la science administrative a pour objet, l’étude du fait
administratif. En particulier, la science administrative cherche à comprendre ce qu’est
l’Administration, ce qu’elle doit être, ce qu’elle sera. Ce triple objet exige des précisions.
Ainsi :
a) - La connaissance du réel (ce qu’est l’Administration) cherche à appréhender le
fonctionnement de l’Administration les problèmes qu’elle rencontre et les causes de ces
problèmes. Cette connaissance du réel a donc une prétention objective. C’est la première
approche de l’Administration.
b) - La finalité d’une bonne administration (ce qu’elle doit être) c’est de répondre aux
objectifs pour lesquels elle a été créée. Cela suppose dès lors des modifications utiles
permettant non seulement d’obtenir une meilleure efficacité de l’appareil administration par
des règles cohérentes, mais également d’aider l’Administration à respecter les objectifs à
atteindre. En somme, l’Administration doit constamment s’adapter aux fins qu’elle poursuit :
c’est à dire le bon fonctionnement.
c) - Enfin, la prévision des lois d’évolution des systèmes administratifs (ce que sera
l’Administration) constitue le 3e objet de la science administrative. Cette prévision s’appuie
nécessairement sur la connaissance du passé et du présent. Il importe cependant de préciser
que ces lois d’évolution des systèmes administratifs dégagées par la science administrative
n’ont que la relativité des lois des sciences sociales. En d’autres termes, ces lois d’évolution
ne sont que des probabilités pouvant être infirmées par d’autres, et posent en même temps le
problème des limites des méthodes utilisées en science administrative.
I.2– Les méthodes de la science administrative
Pour accéder à la connaissance du fait administratif, la science administrative s’efforce de
dégager des méthodes scientifiques. Mais cette tâche est rendu difficile par un certain nombre
de facteurs limitants : documents administratifs peu accessibles, rareté des rapports publiés,
documents soumis au secret administratif, etc. Par ailleurs, la méthode des sondages, des
interviews, ou de l’observation directe, si elle est souvent utilisée, se heurte également au
silence des chefs de services et de leurs subordonnés qui ne souhaitent pas toujours divulguer
des informations concernant le fonctionnement interne de leurs administrations. Quand les
chefs de services acceptent de livrer l’information aux chercheurs, c’est le plus souvent sous
réserve de ne pas émettre de critiques scientifiques compromettantes. Mais avec le processus
d’évolution actuelle des techniques d’information et de communication, le secret administratif

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perd de plus en plus du terrain. Cela n’enlève en rien à la nécessité pour la science
administrative de développer davantage la recherche administrative pour se faire accepter par

les administrateurs et chefs de services. Cette recherche doit associer à la fois les méthodes
traditionnelles (documents administratifs, sondages, interviews et observation directe) et les
méthodes nouvelles (découlant des systèmes d’informatisation).
I.3 - La naissance et le développement de la science administrative dans les pays
occidentaux
C’est dans les pays européens et aux Etats-Unis que la science administrative s’est
progressivement élaborée. En France et en Allemagne c’est du 17e au 19e siècle que l’intérêt
de la science administrative est mis en valeur par de nombreux auteurs de formations diverses.
Laferrière (dans son cours de droit public et administratif) fera ainsi la distinction entre la
science administrative et le droit administratif : « On ne doit pas confondre la science
administrative avec le droit administratif. La première comprend à la fois la partie
réglementaire et technique de l’Administration et le droit administratif lui même, et de plus,
les grands principes d’Administration et les connaissances accessoires qui forment le véritable
administrateur et préparent aux vues d’amélioration ; le second, beaucoup plus limité dans son
projet, comprend les droits respectifs et les obligations mutuelles de l’Administration et des
administrés ».
a) - Cependant, les pays européens seront marqués pendant plusieurs décennies, par une
approche juridique prononcée du phénomène administratif, l’enseignement et la
recherche étant exclusivement orientées vers le droit administratif. De nombreuses raisons
expliquaient ce phénomène en France et en Allemagne : en particulier le refus des facultés de
droit d’élargir leurs enseignements à l’économie au politique et au social jusqu’au lendemain
de la 2e guerre mondiale, l’immuabilité des structures administratives (elles sont considérées
comme un monde fait plutôt qu’entrain de se faire), la distinction tranchée entre
administration publique et administration privée entraînant l’étude des privilèges et sujétions
de la puissance publique dans leurs aspects juridiques, et surtout la facilité des recherches en
droit administratif qui reposait sur des documents écrits sans aucun contact avec le chercheur
et l’Administration par opposition à la science administrative où la dimension relationnelle
entre le chercheur et l’Administration soulève des problèmes politiques, psychologiques et
sociologiques.
b) - Mais ce cloisonnement de l’Université sur l’étude exclusive du droit administratif
sera remis également en cause au milieu du 20e siècle. Les nombreuses mutations sociales à

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partir des années 1950 mettront en évidence le retard dans la mise en place des structures
administratives. Ces dernières ne sont plus considérées comme immuables, et l’étude
juridique du texte n’est plus qu’un des éléments de connaissance de la réalité administrative.
L’augmentation des charges de fonctionnement de l’appareil administratif conduira à une
comparaison de l’efficacité du travail accompli par l’Administration publique et par
l’Administration privée, et mettra en valeur les techniques d’organisation de l’Administration
au détriment de la constitution administrative. L’intérêt pour le droit administratif va
fortement diminuer de ce fait et les Universités vont se pencher de plus en plus sur les réalités
administratives extérieures au phénomène juridique : c’est le réveil de la science
administrative.
En France, l’enseignement et la recherche de science administrative ont permis de faire de
nombreuses publications. Parmi les plus importantes, on peut citer l’introduction à la Science
administrative de B. GOURNAY (1966) et le traité de science administrative réalisé sous la
direction de G. LANGROD (1957), ainsi que celui de J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK

(1978). Des collections de monographies sont également apparues, la collection science

administrative (dirigée par R. DRAGO, Armand Colin), la bibliothèque de Science
administrative (dirigée par J. BOULOUIS et R. DRAGO, LGDJ), la collection Administrative
nouvelle (dirigée par L. MEHL et J. DRIOL, Berger-Levrault), la collection l’Administrative
française (dirigée par F. L. CLOSON, PUF), l’Encyclopédie administrative (publiée par
l’Institut international d’administration publique, Berger-Levrault). La fondation nationale des
sciences politiques publie également des études de science administrative dans ses cahiers.
Cette présentation de l’objet, des méthodes et de l’évolution de la science administrative doit
être complétée par celle de l’Administration publique.
II. L’Administration publique, champ d’investigation de la science administrative
II.1 – La distinction entre l’Administration publique et les Administrations privées
La question s’est toujours posée de savoir si l’Administration publique a une nature spécifique
par rapport aux administrations privées ? La solution apportée aux problèmes d’organisation
de l’Etat en dépendrait. Cette solution s’efforce normalement d’adapter les structures
territoriales et fonctionnelles aux finalités de l’Administration. Il reste à examiner en quoi les
administrations publiques et privées se distinguent ou se rapprochent. Deux principales thèses
se sont toujours affrontées :
a) La thèse de la spécificité de l’Administration publique. Au nom de l’intérêt général,
l’Administration publique ne peut être comparée à l’Administration privée. L’Administration

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publique détient le monopole de la gestion des fonctions considérées comme publiques dans
la mesure où elle est l’émanation des pouvoirs publics et de la souveraineté. Elle dispose de
privilèges et de prérogatives considérables.
b) La thèse de l’assimilation de l’Administration publique à une entreprise privée.
La principale justification donnée à cette assimilation est la nécessité de soumettre
l’ensemble des services publics au régime du droit commun. Les prérogatives sont
considérées comme des privilèges, et pour cette raison, l’Administration doit simplement
accomplir ses tâches à l’instar de toute personne physique. Une autre justification de cette
thèse est l’efficacité de l’action administrative à travers les règles de gestion utilisées : c’est
ainsi que seules les règles de gestion efficaces dans les entreprises privées peuvent être
appliquées dans l’Administration publique.
Si la première thèse a été développée à l’origine dans l’Administration française, la seconde
l’a surtout été aux Etats-Unis. Cependant, l’extension des activités de l’Etat due aux
technologies modernes et à la mondialisation de l’économie milite plutôt en faveur de
l’assimilation de l’Administration publique à une entreprise privée, dans la mesure où il
devient de plus en difficile de caractériser l’Administration publique seulement dans son,
domaine d’action traditionnel. Ainsi les nombreuses prérogatives de l’Administration
publique deviennent des obstacles à sa modernisation et à son efficacité. Par conséquent des
réformes s’imposent. Cependant, cette application des règles de droit privé à l’Administration
publique ne doit pas faire oublier la nature véritable de cette dernière qui est investie d’une
mission de service public et de préservation de l’intérêt général. L’Administration publique
est en effet trop souvent perçue comme un fournisseur de service public, ce qu’elle n’est pas à
tout prix.

II.2 - L’Administration publique est tributaire de son environnement géo-politique et

socio-culturel
De nombreux facteurs agissent sur l’Administration publique : l’idéologie dominante, le cadre
territorial, la géographie, la population, les techniques de communication modernes.
a) L’idéologie dominante : La première influence est sans doute l’idéologie dominante dans
le pays concerné. C’est ainsi que l’importance des buts assignés à l’Administration sera
fonction de la place accordée par cette idéologie dominante au secteur privé. Plus cette place
sera importante, moins nombreux seront les buts assignés à l’Administration publique par les
gouvernants.
b) Le cadre territorial. C’est la dimension du territoire qui dicte la structure de

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l’Administration. Ainsi, la composition diversifiée du territoire (circonscriptions,
décentralisation) peut dépendre de sa taille importante ou des nombreuses difficultés de
communication entre les structures du territoire. A l’inverse, les facilités de communication
peuvent justifier la centralisation dans le territoire. En somme, l’Administration doit s’adapter
au cadre territorial en réalisant une unité équilibrée qui dépendra d’une bonne appréciation de
la diversité du territoire.
c) Le facteur géographique. Il a longtemps prévalu sur l’action de l’Administration
publique. C’est ainsi que dans certains Etats, le découpage territorial prenait en considération
le climat, les facilités de déplacement des administrés d’une circonscription à une autre. De
nos jours, les techniques de déplacement modernes réduisent fortement l’influence du facteur
territorial et climatique. Exemples : les Etats insulaires.
d) La population du territoire. Elle ne peut aussi être ignorée par l’Administration publique.
C’est ainsi que les problèmes ruraux et les problèmes urbains seront appréhendés
différemment par l’Administration publique. Il en est de même des cas d’une population où la
mortalité infantile est prise en considération par rapport à une autre, ou encore d’une
population à diversité linguistique par rapport à une population homogène, etc.
II.3 - Les finalités de l’Administration publique dépendent du niveau de
développement de la société
Toute Administration a des finalités qui dépendent de son environnement socio-économique
développé ou sous-développé. C’est en effet le niveau de développement qui détermine les
fonctions de l’Administration. Ces fonctions seront rudimentaires dans une société primitive ;
mais elles vont s’accroître et se développer dans une société moderne. Dès lors, la bonne
organisation de l’Administration variera d’un Etat à une autre en fonction de son niveau de
développement. Les administrateurs auront des capacités d’organisation qui seront le reflet de
leurs administrations respectives. Ces capacités dans les P.D. se manifestent par
l’accroissement des techniques de fonctions administratives et leurs adaptations aux méthodes
modernes. A l’inverse, dans les PVD, ces capacités des administrateurs sont assez réduites
même si les ambitions sont les mêmes que dans les PD. Ce décalage entre les ambitions et les
moyens administratifs des PVD peut s’expliquer par plusieurs raisons qui sont d’ordre
technique, économique, politique, ou même culturelle. Par ailleurs, il convient de relever dans
les PVD un déséquilibre à la fois entre les villes et les campagnes (du fait de l’exode rural) et
entre les pauvres et les riches. Même si cette situation n’est pas spécifique aux PVD car les
pays développés la connaissent également, elle a cependant pour conséquences néfastes dans

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les PVD de considérer l’Administration comme un refuge donnant la sécurité de l’emploi, ce
qui entraîne la constitution d’une bureaucratie inefficace et coûteuse.

Cette première partie sera consacrée à l’étude de la science administrative. L’accent sera mis
sur sa construction (Chapitre 1). Il sera aussi envisagé l’appareil bureaucratique que constitue
l’administration (Chapitre 2) avant de voir comment la science administrative appréhende
l’administration comme étant un système (Chapitre 3).

CHAPITRE 1 : LA CONSTRUCTION DE LA SCIENCE

ADMINISTRATIVE
Le droit occupait une place essentielle dans le fonctionnement de l’administration en ce sens
que la vision des phénomènes administratifs était avant tout juridique. Mais l’évolution de la
régulation administrative de la vie sociale a permis de constater que l’administration ne se
confine pas dans le cadre fixé par une des disciplines sociales notamment le droit, la science
politique, la sociologie. C’est ainsi que des approches multiples et diversifiées de l’étude de
l’administration vont apparaitre pour former la connaissance en science administrative.

Après avoir analysé les orientations de la science administrative (section 1), il sera exposé les
grands courants de la science administrative (section 2).

SECTION 1 : LES ORIENTATIONS DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

Appréhender l’administration comme objet d’une science est en soi problématique

parce qu’il existe plusieurs approches du phénomène administratif nécessitant le recours à
des méthodes d’investigation différentes. Il importe alors de voir comment la science
administrative (paragraphe 1), par quels procédés elle a acquis son autonomie (paragraphe 2)
et enfin le processus qui a conduit à la concevoir comme étant une science (paragraphe 3).

PARAGRAPHE 1 : LA FORMATION DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

La science administrative n’est pas homogène parce qu’il n’existe pas une science mais des
sciences administratives c’est-à-dire de multiples approches de l’étude de l’administration qui
forment en les cumulant la connaissance en science administrative. Plusieurs disciplines
recherchent par des moyens différents à comprendre le phénomène administratif. On parle
alors d’un « ensemble de discours éclatés ou stratifiés ». L’analyse de l’évolution de la
science administrative permet de distinguer deux étapes : une première marquée par la
pluridisciplinarité (A) et la seconde la recherche de l’interdisciplinarité (B).

A- LA PLURIDISCIPLINARITE DE LA SCIENCE ADMINISTRATIVE

La compréhension de l’administration nécessite la référence à de nombreuses sciences

notamment sociales et humaines. L’étude de l’administration est donc un terrain
d’affrontement de plusieurs disciplines. On évoque la pluridisciplinarité ou la
multidisciplinarité des études administratives. L’administration est étudiée par les juristes (1),

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par la science politique (2), par la sociologie (3) et par les autres branches des sciences
sociales (4).

1) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LE DROIT

Le droit offre une bonne connaissance de l’administration. L’approche normative qui est
fondée sur le raisonnement déductif facilite la conceptualisation et permet de circonscrire les
principes régissant l’administration, les mécanismes de son contrôle ou encore les différentes
techniques de son organisation.

Mais il arrive souvent que dans certains domaines relevant du droit, l’approche des questions
administratives soit prolongée par des études menées en dehors de l’angle purement juridique
exemple : dans le domaine du contentieux, il est jugé utile d’analyser les matières sur
lesquelles portent les différents recours, les raisons justificatives de l’accroissement ou pas
des recours, les types de requérants qui existent, l’efficacité des recours etc.

En matière de fonction publique, en dehors des statuts étudiés, d’autres études sont menées en
vue de mieux comprendre les effectifs réels de la fonction publique de l’Etat, le rythme
d’extension de la fonction publique, le taux de féminisation ou encore le positionnement de la
fonction publique et plus précisément de la haute fonction publique comme sas (porte)
d’accès au pouvoir politique et au management entrepreneurial.

Enfin dans le domaine des marchés publics (du droit économique public), la théorie de la
contractualisation ou du contractualisme et celle des incitations sont analysées.

Toutes ces études relèvent de la science administrative laquelle entretient alors des liens très
étroits avec le droit et se présente comme un discours qui vient compléter la compréhension
juridique de l’administration.

Toutefois, force est de constater que pendant très longtemps c’est la science politique qui a
analysé l’administration.

2) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LA SCIENCE POLITIQUE

L’existence et le fonctionnement de l’administration publique comportent une dimension

politique évidente et s’inscrivent dans une problématique du pouvoir.

Aux termes de l’article 57 de la constitution sénégalaise « le Premier ministre dispose de

l’administration ». Alors qu’en France c’est le gouvernement qui dispose de l’administration
(article 20). Cette disposition sénégalaise exprime l’idée selon laquelle l’administration
constitue un ensemble de services qui ont pour mission de transmettre et d’appliquer les
décisions des organes de l’Etat. Cette disposition traduit bien le principe de primauté du
politique sur l’administratif. Ce n’est pas la démarche inverse. C’est la raison pour laquelle
la science administrative a longtemps été logée dans la science politique.

Selon une tradition historique constante, l’administration est rattachée au pouvoir exécutif.
Elle est considérée comme étant son prolongement. Cela veut dire que l’administration est le
bras par lequel l’administration agit. De ce fait, il ne peut y avoir de pouvoir administratif

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autonome. C’est ce qui interdit l’établissement d’une réelle démarcation entre administration
et gouvernement qui sont organiquement liés. Les administrations ont pour chef les
gouvernants.

La science politique étudie les principes qui sont à la base de la reconnaissance à

l’administration de moyens spécifiques lui permettant de servir des objectifs précis. Parmi
ces principes, on peut citer le principe de légitimité qui se caractérise le plus souvent par
l’intervention du souverain.

La science politique étudie aussi les caractères que le politique confère aux phénomènes qui
en sont marqués y compris les phénomènes administratifs. En effet, si la science politique met
l’accent sur la nature, le fondement, l’exercice, les objectifs et les effets du pouvoir dans la
société, il s’avère cohérent que ses auteurs s’intéressent aux liens qui existent entre
administration et science politique.

Plus tard, ces liens évoqués devinrent tellement étroits que ces auteurs ont considéré que
science administrative et science politique constitue une et seule branche. Il s’agit en quelle
que sorte de deux phases d’une même réalité parce que les tâches administratives ne peuvent
être distinguées avec netteté des tâches politiques.

Il faut reconnaître que la science politique par son objet et sa méthode est d’un grand apport à
la compréhension de l’administration et donc l’existence éventuelle d’une science
administrative. C’est le cas aussi de la sociologie.

3) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LA SOCIOLOGIE

La sociologie fait partie des disciplines « pionnières » dans la compréhension de

l’administration et du milieu administratif. L’approche sociologique permet en effet de mieux
connaître les mécanismes de fonctionnement de l’administration. Elle met l’accent sur la
situation sociale des agents publics (nombre, âge, sexe, origine sociale…), sur les relations
hiérarchiques, les réseaux de communication, les rivalités, la solidarité, les différents
comportements (népotisme, blocage, corruption, laxisme…)

En investissant le phénomène administratif, la sociologie a pour ambition de fournir les

explications idéologiques qui permet de situer la place et le rôle de l’administration dans la
société. C’est tout l’intérêt de son apport à la science administrative.

4) L’ETUDE DE L’ADMINISTRATION PAR LES AUTRES SCIENCES SOCIALES

La compréhension de l’administration requiert aussi le recours aux différentes branches

relevant des sciences sociales et humaines.

- L’administration ne se présente pas comme un ouvrage implanté d’un seul coup. Elle
est une structure qui comprend corps dans la société avec le temps. On parle de
« sédimentation successive ». C’est la formule des historiens. L’histoire permet de
connaître la genèse (l’origine), la constitution, l’évolution et les mutations des

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 phénomènes administratifs. Si l’administration s’inscrit dans le temps, elle s’inscrit
aussi dans l’espace.

CHAPITRE II L’ADMINISTRATION ; UN APPAREIL

BUREAUCRATIQUE
La compréhension du phénomène administratif exige une approche structurelle et
organisationnelle. Il s’agit d’appréhender le phénomène administratif par ses structures ou
institutions. Une distinction traditionnelle se fait entre les structures centrales et territoriales
d’une part, et les structures spécialisées d’autre part.
II.1 – LES STRUCTURES CENTRALES ET TERRITORIALES
II.1.1 – Les structures de l’Administration centrale
Les départements ministériels appliquent le principe de la spécialisation en créant ainsi
une fragmentation de l’activité administrative. Cela justifie une coordination ministérielle.
II.1.1.1 – La spécialisation ministérielle
C’est pour répondre aux nombreux objectifs de la politique du Gouvernement que les
fonctions ministérielles sont réparties. Cette répartition varie selon que le Gouvernement
dispose à l’Assemblée d’une majorité homogène ou pas. La spécialisation ministérielle est
une technique d’organisation de l’Administration centrale pouvant prendre trois aspects
différents : géographique, vertical, et horizontal.
1)- La répartition des compétences ministérielles peut se faire par secteur géographique.
Dans ce cas, les Ministres concernés traitent de toutes les affaires concernant une région
donnée. Les avantages de cette répartition géographique sont de pouvoir traiter de manière
approfondie et individualisée les problèmes spécifiques à un territoire particulier. Les
inconvénients sont les difficultés de la coordination centrale des affaires dans la mesure où
chaque Ministre va traiter par exemple de la question de l’Agriculture ou de l’Enseignement
dans la région qui lui est attribuée. Ces inconvénients expliquent que le découpage
géographique soit très peu pratiqué ; il est surtout utilisé pour l’Administration des régions
autonomes.
2)- La répartition des compétences ministérielles peut également se faire de manière
verticale. Chaque Ministre sera compétent pour traiter de l’ensemble des questions
concernant un secteur de la politique gouvernementale (Affaires étrangères, Culture,
Environnement, Enseignement etc.). C’est la répartition la plus couramment utilisée à
l’époque moderne et qui favorise une spécialisation technique des Ministres. Les
inconvénients sont la tendance de vouloir traiter chaque problème ministériel en l’isolant du

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contexte général. De ce point de vue, la répartition verticale risque de rompre l’unité de
l’Administration en favorisant la création de groupes composés de personnels distincts qui se
retranchent derrière leurs compétences techniques. De façon générale, les Ministres ont
tendance à prendre des décisions en ne privilégiant que les aspects bénéfiques et en négligeant
les autres conséquences que ces décisions peuvent avoir sur la politique générale du
Gouvernement.
3)- La répartition des compétences peut enfin se faire de manière horizontale. Chaque
Ministre reçoit compétence pour traiter un ou plusieurs problèmes communs à tous les
secteurs de l’activité gouvernementale. (Exemple : le Ministre des finances et des affaires
économiques s’occupe de tous les problèmes d’investissement aussi bien les investissements
en matière de santé publique, d’éducation, d’agriculture, d’environnement, forces armées que
de transport). Cette répartition horizontale facilite la coordination des affaires elle est
cependant difficile à réalise pour tous les secteurs.
II.1.1.2 – La coordination ministérielle
La spécialisation ministérielle crée la fragmentation de l’activité administrative. Elle a
pour conséquence l’absence d’homogénéité dans l’action des Ministères. L’accomplissement
des opérations de synthèse peut se trouver compromis par le fait que chaque Ministère utilise
une technique particulière sans tenir compte des règles de la planification. Tout cela justifie
une politique de coordination ministérielle c’est-à-dire une action organisée des différents
services administratifs. Les principaux axes d’une telle politique de coordination sont : la
réduction du nombre des Ministères, la réunion hebdomadaire du Conseil des Ministres et les
comités et conseils interministériels, la coordination par une autorité supérieure aux différents
Ministres (Président de la République et 1er Ministre), la coordination par le Ministère de
l’économie et des finances, la coordination par un corps interministériel de fonctionnaires (les
administrateurs civils notamment) :
1)- L’action de coordination commence par la réduction du nombre des départements
ministériels. Cette réduction est cependant loin d’être suffisante dans la mesure où c’est
l’accroissement des activités administratives qui crée de nouveaux Ministères. Par ailleurs, la
suppression de certains Ministères ne règles pas toujours le problème de la coordination qui se
trouve reporté à l’intérieur des Ministères maintenus. La technique des regroupements
ministériels constitue une forme de réduction du nombre de Ministères. Quelques exemples de
regroupements peuvent être cités au Sénégal : Ministère de l’Equipement des Transports et du
Logement en 1988, Ministère du Tourisme et de la Protection de la Nature en 1990, Ministère
des Affaires Etrangères et des Sénégalais de l’Extérieur en 1993 etc.

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2) - Le Conseil des Ministres et les Conseils ou Comités interministériels permettent
aussi d’assurer une coordination ministérielle. Les seconds viennent en complément au
Conseil des Ministres. L’objet de ces conseils et comités interministériels est de préparer des
décisions qui seront prises en Conseils des Ministres, ou de résoudre des problèmes
techniques internes aux Ministères. Ils sont composés de Ministres et de hauts fonctionnaires.
(Exple : Au Sénégal les Conseils Interministériels présidés par le Premier Ministre et qui
portent tantôt sur l’aménagement du territoire, tantôt sur l’hydraulique et l’assainissement,
tantôt sur l’éducation ou le commerce etc.). Les Conseils interministériels comprennent tous
les Ministres concernés par la question traitée. Les principaux objectifs des Conseils et
Comités interministériels sont au nombre de sept : la coordination des actions à l’échelon
gouvernemental, la rupture des cloisonnements administratifs, la solution à l’absence ou
l’insuffisance des structures d’autorité, l’orientation et le suivi des procédures de
planification, l’introduction d’une préoccupation nouvelle commune à plusieurs
administrations, la préservation du secret. Le plus souvent, les Conseils et comités
interministériels se contentent de proposer des mesures qui seront décidées en Conseils des
Ministres.
3) - La coordination par un supérieur hiérarchique de tous les Ministres permet aussi
d’aplanir de nombreuses difficultés. Il s’agit du Président de la République et du Premier
Ministre. Dans certains cas, la coordination est faite par le Chef de l’Etat directement à travers
son cabinet ou le secrétariat général de la Présidence. Ces deux structures sont généralement
composées de conseillers techniques et de chargés de mission choisis parmi les grands corps
de l’Etat. Dans d’autres cas, c’est le Premier Ministre et ses services administratifs
permanents qui assurent la coordination. Ces services sont constitués par le secrétariat général
du Gouvernement qui exerce des attributions politiques et administratives et qui n’est pas à
confondre avec le cabinet du Premier Ministre.
4) - Le Ministère de l’Economie et des finances a une vocation traditionnelle de coordonner
l’action ministérielle grâce à l’attribution et à l’utilisation des crédits (Exple : le Contreseing
du Ministre des finances sur tous les textes à incidence financière, la représentation du
Ministère des Finances par un contrôleur financier). Le Ministère des finances contrôle la
prévision des dépenses pour l’année à venir, et les moyens de leur réalisation pour tous les
départements Ministériels.
5) - La coordination peut enfin se faire par un corps interministériel de fonctionnaires
sont formés dans les Ecoles Nationales d’Administration et sont présents dans tous les
Ministères. Ils n’ont donc pas un rattachement à un Ministère précis et peuvent être affectés

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dans n’importe quelle administration publique. Leur mobilité dans les administrations justifie
ainsi le caractère interministériel de leur corps et permet d’assurer par la même occasion la
coordination ministérielle.
II.1.2 – Les structures de l’Administration territoriale
Ce sont les modèles d’organisation administrative qui conditionnent les structures de
l’Administration territoriale. Ces modèles sont la centralisation et la décentralisation.
L’application des modèles dépend de chaque Etat. En règle générale, les deux modèles sont
associés selon des critères variables. C’est le cas au Sénégal.
II.1.2.1 – Les modèles et principes d’organisation territoriale
Deux impératifs justifient ces modèles : la centralisation obéit à l’impératif d’unité de l’action
administrative, tandis que la décentralisation obéit à l’impératif de diversité. Mais ces
impératifs ne sont pas catégoriques et sont appréciés à des degrés divers.
A – La centralisation
1) - C’est le système d’administration reposant sur l’attribution des pouvoirs de décision
à des autorités soumises, médiatement ou immédiatement, au pouvoir hiérarchique du
Gouvernement. Du point de vue de la technique d’organisation, la centralisation peut revêtir
deux formes : la concentration qui consiste à rassembler au Siège du Gouvernement les
autorités administratives attributaires des pouvoirs de décision, et la déconcentration qui
consiste à confier les pouvoirs de décision à des autorités administrative nommées et
installées dans les circonscriptions administratives. Le système de la centralisation ne vit que
par les organes centraux qui prennent les décisions pour l’ensemble du territoire. L’Etat y est
la seule personne juridique reconnue et au nom de laquelle les organes centraux prennent les
décisions. Même si ces décisions peuvent être théoriquement adaptées à chaque partie du
territoire, l’éloignement des organes centraux les rend techniquement inaptes. C’est en cela
que la concentration est une technique difficile à mettre en œuvre sur le terrain dans la mesure
où elle engorge les organes centraux d’affaires innombrables et secondaires.
2) - C’est la raison pour laquelle la déconcentration va atténuer la rigueur de la
concentration, en remettant à des agents de l’Etat nommés dans les circonscriptions
administratives, les pouvoirs de décider selon les nécessités locales. La centralisation demeure
dans la mesure où les décisions prises le sont au nom de l’Etat par ses agents. En d’autres
termes, la centralisation, qu’elle soit concentrée ou déconcentrée, comporte toujours le
rattachement de tous les actes administratifs à l’Etat, y compris ceux dont la portée est locale.
Il en est autrement de la décentralisation.

13
B – La décentralisation
1) - C’est le système d’administration consistant à permettre à une collectivité
territoriale (décentralisation territoriale) ou à un service (décentralisation technique) de
s’administrer librement sous le contrôle de l’Etat en les dotant de la personnalité
juridique, d’autorités propres, et de ressources. Contrairement à la centralisation, la
décentralisation permet la création de plusieurs personnes publiques autonomes: les
collectivités territoriales et les entreprises publiques notamment. Ces personnes publiques
gèrent directement les affaires qui les concernent, et traduisent ainsi le localisme, c’est à dire
un intérêt plus grand pour le cadre de vie local par opposition aux décisions nationales. De ce
point de vue, la décentralisation permet une initiation des citoyens à la gestion de leur cité.
Elle correspond aussi à la démocratie dans l’organisation administrative. En permettant de
créer les collectivités territoriales et les entreprises publiques, elle constitue un frein à
l’autorité excessive du pouvoir central, et facilite l’organisation du travail administratif.
2) - Cependant, les nombreux avantages de la décentralisation ne doivent pas occulter
ses difficultés. En effet, toute politique de décentralisation comporte des écueils. Ainsi, quand
l’unité nationale se trouve menacée par un abus de décentralisation, l’Etat reprend les
prérogatives qu’il avait transférées aux collectivités locales. De même, le processus de
décision peut être alourdi par la faiblesse des qualités administratives des notables locaux qui
commettent de nombreuses erreurs de gestion. C’est la raison pour laquelle, les fonctionnaires
centraux sont très jaloux de leurs prérogatives et sont hostiles à la décentralisation. Le
prétexte de la coordination administrative et l’intérêt général. Cela lui permet ainsi d’empiéter
sur les compétences locales. Il y a là l’une des principales raisons qui expliquent la difficulté
de réussir la décentralisation dans les Etats où les Administrations centrales sont puissantes.
Avant de décentraliser, il importe de connaître ses avantages et ses inconvénients. Il importe
aussi de connaître d’autres facteurs : traditions historiques, cadre géographique, ressources
économiques, instruction civique ou politique etc. Il convient d’examiner ces facteurs à
travers l’expérience de l’Administration territoriale sénégalaise.
II.1.2.2 – L’Administration territoriale sénégalaise
L’Administration territoriale sénégalaise est fortement inspirée du système français :
c’est une conséquence du mimétisme juridique et institutionnel. Une longue évolution
caractérise cette administration avec des réformes, des réaménagements périodiques afin
d’apporter les éléments d’adaptation nécessaires au développement. Pour retracer cette
évolution au Sénégal, il convient de partir de l’indépendance et de choisir comme repère
fondamental la réforme intervenue en 1996. La distinction sera donc faite entre

14
l’Administration territoriale avant 1996, l’Administration territoriale depuis 1996, et l’acte III
de la décentralisation avec la loi du 28 décembre 2013.

A – L’Administration territoriale avant 1996

Depuis 1960, des circonscriptions administratives étaient devenues nécessaires pour assurer
les tâches d’administration générale. Cependant c’est progressivement que l’identification
claire des circonscriptions administratives sera possible. (Voir les développements de JC
GAUTRON et M. DE ROUGEVINBAVILLE : Droit Public du Sénégal, Pédone 1977 P. 167
à 211 notamment, et A. BOCKEL, Droit Administratif NEA 1978 P. 275 à 327 ; Voir
également J. COSTE, Problèmes et perspectives de l’Administration sénégalaise (thèse
Roméo Bordeaux 1965) ; également R DE LA FORCADE : les structures administratives et
le plan de développement du Sénégal (thèse Toulouse 1961).
1) -Il apparaît que l’évolution de l’Administration territoriale sénégalaise a connu de
grandes étapes dans les années 60 avant la réforme de 1972 (BOCKEL P. 276 à 277).
Pendant la période coloniale, l’Administration territoriale était articulée autour du
Commandant de cercle et du Chef de subdivision, tandis que le second (chef de subdivision)
était le représentant de toutes les administrations. Ces administrations étaient constituées de
tous les services de la subdivision. Le Gouverneur du territoire exerçait le contrôle
hiérarchique sur ces deux échelons de l’Administration territoriale qui étaient le cercle et la
subdivision. Le dernier échelon de l’Administration coloniale était constitué par les chefs
coutumiers. Ces derniers assuraient le rôle de représentants des structures traditionnelles et de
l’autorité coloniale : ce sont les chefs de cantons et les chefs de village. Les chefs de cantons
étaient nommés par le Gouverneur tandis que les chefs de village étaient nommés par le
commandant de cercle. Avec l’accession du Sénégal à l’indépendance en 1960, le
Gouvernement sénégalais va initier un processus de réforme de l’Administration sous la
direction du Père Lebret. La loi 60-15 du 13 Janvier 1960 mettra en place les bases d’une
nouvelle administration en distinguant d’une part l’Administration classique, d’autre part
l’Administration du développement :
- L’Administration classique comprenait trois échelons de déconcentration qui étaient la
région (circonscription intermédiaire entre le Gouvernement et le Cercle), le cercle
(correspondant à l’ancienne subdivision), l’arrondissement (correspondant à l’ancien canton).
- L’Administration du développement réalisait à la fois la déconcentration et la
décentralisation. La déconcentration s’exerçait au niveau de la région, du cercle, et de
l’arrondissement, tandis que la décentralisation s’appliquant à l’encadrement du monde rural à

15
la fois aux plans technique et territorial grâce à la création de structures diverses (banques de
développement, office de commercialisation agricole, centres régionaux d’assistance pour le
développement, coopératives, etc.).
Du fait de l’ambiguïté de la distinction entre Administration classique et Administration du
développement, le décret n° 64-272 du 3 Avril 1964 apportera des modifications importantes
à la réforme initiée par la loi n°60-15 du 13 Janvier 1960. Cette modification de la loi par un
décret a été rendue possible par l’arrêt de la Cour suprême du 13 Juillet 1963 qui affirme
réglementaire le caractère de certaines dispositions de la loi n° 60-15 du 13 Janvier 1960. Le
décret du 3 Avril 1964, s’il ne reprend pas la distinction entre Administration classique et
Administration du développement, n’apporte cependant aucune innovation majeure dans
l’agencement précédent, à part le Préfet qui remplace désormais l’ancien commandant de
cercle. La région demeure toujours la circonscription administrative la plus importante avec à
sa tête le Gouverneur ; le département (ancien cercle) avec à sa tâche le Préfet ; et le chef
d’arrondissement.
2) - Au bout de huit ans d’application, le Gouvernement sénégalais initiera à nouveau en
1972 une profonde réforme de son administration territoriale (toujours en vigueur) sera
adoptée. Il fallait en effet prendre en considération les nouvelles orientations de la révision
constitutionnelle du 26 février 1970. L'originalité de cette réforme de 1972 est son application
progressive tous les deux ans et son suivi de près par le BOM (Bureau Organisation et
Méthodes). Thiès sera la région pilote dès 1972, le Sine Saloum en 1974, Diourbel en 1976, le
Sénégal Oriental en 1978, la région du fleuve en 1980, la Casamance en 1982, etc. La réforme
de 1972 va créer en même temps les conditions d’une gestion décentralisée des communautés
rurales avec la loi 72-25 du 19 Avril 1972 relative aux communautés rurales, de même qu’elle
organise les conseils régionaux, les conseils départementaux et les conseils d’arrondissement
avec la loi 72-27 du 26 Mai 1972. Les communes ne sont pas absentes du processus de
réforme administrative. Dès 1960 déjà, le statut de commune de plein exercice est élargi à
toutes les communes. L’organisation Communale sera précisée par la loi n°66-64 du 30 Juin
1966 portant code de l’administration Communale. La distinction entre Communes à statut
spécial et Communes de droit commun sera abandonnée avec la loi 90-35 du 8 octobre 1990.
La gestion des communautés rurales par les sous-préfets prendra fin également par la loi 90-
37 du 8 Octobre 1990 qui transférera intégralement cette gestion aux Présidents des Conseils
ruraux. En 1996, le Sénégal avait une administration territoriale composée de 48 communes et
320 communautés rurales en ce qui concerne les collectivités locales reconnues. Une
importante modification va survenir durant l’année 1996.

16
B – L’Administration territoriale depuis 1996
Jusqu’en 1996, les circonscriptions administratives de l’Etat étaient la région, le département
et l’arrondissement ; les collectivités locales étaient les communes et les communautés
rurales.
1) - La loi 96-06 du 22 Mars 1996 portant code des collectivités locales vient élargir
l’architecture administrative en érigeant la région en collectivité locale. L’objet affirmé est
l’approfondissement de la décentralisation en vue d’un meilleur développement local.
Toutefois, pour uniformiser le découpage géographique, les régions ont les mêmes limites
territoriales que les circonscriptions administratives régionales créées par la loi 72-02 du 1er
Février 1972 relative à l’organisation de l’Administration territoriale. L’exécutif de la région
est désormais le conseil régional ; et le Gouverneur devient le représentant de l’Etat dans la
région. Le statut des communes a été revu et adapté au nouveau contexte : désormais la
commune de ville peut être divisée en plusieurs communes d’arrondissement. La loi 66-64 du
30 Juin 1966 portant code d’administration communale est abrogée. Le Préfet est le
représentant de l’Etat dans la commune. La loi n°96-10 du 22 Mars 1996 modifiant la loi
n°72-02 du 1er Février 1972 relative à l’organisation de l’administration territoriale
(ellemême
modifiée) dispose désormais: « L’organisation de l’Administration territoriale de la
République est fixée ainsi qu’il suit :
- L’ensemble du territoire de la République est divisé en quatorze (avec l’érection en
2008 des trois nouvelles régions de Kaffrine, Kédougou et Sédhiou) ;
- Chaque région est divisée en trois départements ;
- Chaque département comporte une ou plusieurs communes, un ou plusieurs
arrondissements, et éventuellement, une ou plusieurs communautés rurales ;
- Chaque arrondissement est divisé en communautés rurales ;
- La communauté rurale comprend un certain nombre de villages appartenant au
même terroir et constitue l’échelon de participation de la population ;
- Le village constitué par la réunion de plusieurs familles ou carrés en une seule
agglomération, est la cellule administrative de base ;
- La ville est une commune divisée en communes d’arrondissement ;
- La commune d’arrondissement est un démembrement d’une ville, dotée de la
personnalité morale et de l’autonomie financière.
Toutefois, dans les villes, des arrondissements regroupant des communes d’arrondissement
peuvent être créés.

17
2) - Cependant la réforme de 1996 va au delà de la simple restructuration de
l’Administration territoriale, en procédant également à un transfert de compétences de
l’Etat vers les régions, les communes et les communautés rurales. La loi 96-07 du 22 Mars
1996 précise les modalités et les conditions du dit transfert. Ces domaines de compétence
portent sur :
- La gestion et l’utilisation du domaine privé de l’Etat, du domaine public et du
domaine national ;
- L’Environnement et la gestion des ressources naturelles ;
- La santé de la population et l’action sociale ;
- La culture, l’éducation, l’alphabétisation, la promotion des langues nationales, et la
formation professionnelle ;
- La planification et l’aménagement du territoire ;
- L’urbanisme et l’habitat ;
- La jeunesse, les sports et les loisirs.
La loi 96-09 du 22 Mars 1996 fixe l’organisation administrative et financière de la commune
d’arrondissement et ses rapports avec la ville. Par ailleurs, les attributions des chefs de
circonscription administrative et des chefs de village sont précisées par le décret 96-228 du 22
Mars 1996 modifiant le décret n°72-636 du 29 Mai 1972 (il s’agit du Gouverneur, du Préfet,
du Sous-Préfet et du Chef de village).
L’appui institutionnel de la réforme de 1996 se traduit enfin par la création de Conseils et
Commissions. Les décrets du 27 Décembre 1996 fixent le cadre juridique de ces organes qui
sont :
- Le Conseil national de développement des collectivités locales ;
- Le Comité économique et social auprès de Conseil régional ;
- Le Comité interministériel de l’administration territoriale ;
- La Commission nationale d’assistance aux centres d’expansion rurale polyvalents
(CERP) ;
- L’Agence régionale de développement
C – L’Acte III de la décentralisation depuis la loi du 28 décembre 2013
La loi du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales abroge la loi 96-06
du 22 mars 1996. Le processus de l’acte III de la décentralisation est en cours et non achevé.

II.2 – LES INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES SPECIALISEES

Les institutions administratives spécialisées (IAS) sont des administrations autonomes

18
créées pour satisfaire des besoins déterminés avec un objet strictement délimité. C’est par la
volonté de décentralisation de l’action administrative de l’Etat que la création de ces
institutions est décidée. L’exemple des entreprises publiques constitue une illustration de la
spécialisation des institutions.
II.2.1 - Rôle et importance des institutions administratives spécialisées
II.2.1.1 – La création des institutions administratives spécialisées
A- La décentralisation par services peut avoir pour but d’associer certaines catégories de
personnes à la marche d’un service, en facilitant leur participation à la prise des décisions qui
les concernent. L’objectif peut aussi être de soustraire un groupe de services à l’influence
directe du Gouvernement. C’est ce qui explique notamment que dans plusieurs Etats,
l’enseignement supérieur ou la radio et la télévision sont gérés par des institutions publiques
autonomes. La création peut s’expliquer aussi par un souci d’efficacité de l’Administration.
Ainsi, détacher un service de l’ensemble des organes de l’Etat peut permettre d’améliorer ses
techniques de gestion, lui accorder une plus grande souplesse de gestion en le soustrayant à
l’application des règles contraignantes de la comptabilité publique, du statut des
fonctionnaires. L’idée est d’aligner les institutions concernées sur les méthodes du secteur
privé. Cependant, la création des institutions administratives spécialisées peut aussi être une
illustration du phénomène bureaucratique. Ainsi, chaque service administratif spécialisé aura
tendance à développer son autonomie et à invoquer les considérations particulières à son
activité pour échapper à l’intégration totale dans l’appareil d’Etat. Il s’agit le plus souvent
pour les dirigeants du service de chercher à échapper à l’autorité hiérarchique, pour le
personnel de cherche un régime de rémunération plus favorable et de considérer que toutes les
fautes dans la gestion résultent de l’application de règles administratives trop contraignantes.
B- Cependant, il convient de souligner les inconvénients de la création des institutions
administratives spécialisées : c’est leur caractère irréversible, se traduisant par
l’impossibilité de revenir sur les abandons consentis. Par ailleurs, la pénétration des groupes
de pression dans les IAS peut être dangereuse. Les IAS ont souvent tendance à tomber sous
l’emprise des groupes économiques qu’elles doivent contrôler. La multiplication des
organismes autonomes ne peut se justifier que si l’autonomie répond à une finalité précise.
L’autonomie doit en effet s’accompagner d’un contrôle exercé par l’autorité centrale. Pour
cela, il faut nécessairement que la finalité de l’institution soit déterminée afin que les organes
de contrôle aient une ligne de référence sans laquelle il n’y a pas de contrôle valable. Sans
cette ligne de référence, les contrôleurs seront tentés de se transformer en centres de décision.
Les IAS peuvent elles aussi avoir tendance à se transformer en centres de décision, ou en des

19
Etats dans l’Etat. Mais elles peuvent aussi être, au contraire, étroitement subordonnées à
l’appareil étatique. L’idéal est de parvenir à un équilibre entre ces tendances.

II.2.1.2 – Les cadres juridiques des institutions administratives spécialisées

Il s’agit des formes juridiques prises par les institutions administratives spécialisées. Ces
formes juridiques ont en effet pour but de réaliser l’autonomie des services. Dans certains cas,
l’autonomie est réalisée par la création d’une personne morale qui a des droits et des
obligations. Dans d'autres cas, il s'agit simplement d’une autonomie permettant d’isoler les
recettes et les dépenses du service vis à vis des ressources et des charges publiques.
A. – Les Etablissements publics et les autorités administratives indépendantes
La forme de l’Etablissement public est très employée au Sénégal et en France. Il s’agit d’une
personne morale de droit public dans la mesure où les EPIC sont largement soumis au droit
privé et leur comptabilité tenue selon les règles commerciales. De plus en plus, des autorités
administratives indépendantes sont également créées en France et au Sénégal.
B.- Les commissions indépendantes
Les pays anglo-saxons (GB, USA) utilisent plutôt le système des administrations autonomes.
Celles-ci sont créées par décision du Parlement. Aux USA, les formes de gestion des services
publics autonomes sont très diverses. C’est ainsi que l’autonomie de certains services vis à vis
de l’exécutif est très restreinte pour la simple raison qu’ils prennent la forme de services
publics non personnalisés. Ils constituent donc une simple division autonome d’un Ministère,
ou des structures soumises à la direction présidentielle (comme la Fédéral Aviation Agency).
En réalité, ce sont les commissions indépendantes, créées par le Congrès, qui sont plus
importantes. Elles ont trois caractères principaux :
a) D’abord leur autonomie est très grande. Les membres sont nommés par le Président des
USA avec l’assentiment du Sénat pour une durée de cinq à sept ans, et ne peuvent être
révoqués par le Président. Les compétences des commissions indépendantes s’articulent
autour de l’édiction des règlements s’imposant aux particuliers, et de l’examen des
contestations auxquelles l’application de ces règlements donne lieu. Il s’agit là d’un véritable
pouvoir réglementaire et d’attributions quasi-juridictionnelles qui confèrent aux commissions
indépendantes un rôle important.
b) - Ensuite leur influence dans de nombreux secteurs de la vie économique est
considérable. C’est ainsi qu’on peut citer la commission compétente dans le transport entre
Etats (Interstate Commerce Commission), la commission qui réglemente le commerce (la
Fédéral Trade), la Commission de contrôle de l’initiative privée dans le domaine de la radio et

20
de la télévision privée (La Fédéral Communications), la Commission qui traite des problèmes
posés par l’énergie atomique (Atomic Energie Commission), la commission qui suit les
rapports entre patrons et salariés (National Labor Relations Board). Toutes ces commissions
indépendantes ont été créées aux USA dans des secteurs qui ont connu des carences
administratives préjudiciables à l’économie et à la sûreté du pays. En cela, il s’agit de
véritables administrations de mission.
c) - Enfin leur existence n’a pas que des avantages. C’est ainsi que des reproches sont faits
à leurs contrôles compliqués, ainsi qu’à leurs réglementations qui viennent faire double
emploi avec celles des services publics traditionnels. L’unité de l’Administration risque d’être
mise en cause par une extension trop grande des structures des Commissions. Malgré ces
risques, il convient de signaler que ces commissions constituent aux USA une caractéristique
essentielle de l’Administration spécialisée.

II.2.1.3 La finalité des institutions administratives spécialisées : l’Administration de

mission
C’est la carence de l’Administration traditionnelle qui ouvre la voie à l’Administration de
mission. En effet, soit on substitue aux structures anciennes des entités nouvelles plus
adaptées aux besoins actuels, soit on laisse subsister les structures anciennes tout en créant des
administrations spécialisées plus modernes, chargées de faire aboutir, par des techniques
rénovées, les nouvelles tâches de l’Administration. Cette seconde approche est défendue par
Edgar PISANI dans un article publié dans la RFSP de 1956 et intitulé : « Administration de
gestion, Administration de mission ».
A – La naissance de l’Administration de mission
L’Administration traditionnelle est une Administration de gestion. Elle est orientée vers les
tâches quotidiennes et a une vocation générale. Cette généralité lui permet de couvrir
l’ensemble du territoire de l’Etat. Elle se caractérise donc par sa permanence et sa stabilité,
mais aussi par sa lenteur et son inefficacité. Pour assumer des fonctions plus rapides et plus
efficaces dans les services, pour faciliter un esprit d’initiative plus poussé, la création d’une
nouvelle Administration est nécessaire, c’est à dire une Administration de mission.
Contrairement à l’Administration de gestion qui se caractérise par un fonctionnaire sclérosé
derrière son bureau, l’Administration de mission est dotée d’un fonctionnaire missionnaire,
sûr de lui, et allant prêcher la bonne parole pour la satisfaction des objectifs de son
Administration.
Cette idée de la création de l’Administration de mission a été lancée par Edgar PISANI mais

21
elle n’aura une consécration officielle en France qu’à partir de 1958. C’est ainsi que de
nombreuses Administrations spécialisées répondant au modèle tracé par PISANI vont être
mises en place. (Exemples : la délégation à l’aménagement du territoire et à l’action
régionale : DATAR ; la délégation générale à la recherche scientifique et technique :
DGRST).
Depuis, une pratique se généralise et qui vise à déposséder l’Administration classique au
profit d’une Administration ad hoc chaque fois qu’une opération complexe doit être menée
parce qu’elle exige des délais rapides d’exécution, ou parce qu’elle concerne un secteur dans
lequel un retard a été pris. Cette pratique est en voie de bouleverser les circuits administratifs
traditionnels. Ces organismes de mission ont une conception générale qui semble
correspondre à celle présentée par PISANI en 1956, c’est-à-dire que l’accent est mis sur la
fonction de coordination, d’animation des services. En d’autres termes, les administrations de
mission n’ont pas une tâche de gestion directe. La structuration de ces administrations de
mission traduit bien cette vocation de coordination et de synthèse de l’action administrative. Il
n’y a pas à proprement parler de services administratifs de la mission mais plutôt un chef de
file, un promoteur (Exemple le commissaire général au plan). Au Sénégal on peut citer les cas
du commissariat à la sécurité alimentaire, on du commissariat au pèlerinage, ou du délégué à
l’informatique.
B – La pratique de l’Administration de mission
La création d’une Administration de mission est en principe destinée à résoudre des
problèmes précis. Il faut donc arriver à définir des critères qui justifient cette création.
PISANI dans son étude de 1956 mettait l’accent sur ces critères :
« Disons seulement que la mission doit avoir un volume, une complexité, une urgence qui
la fasse échapper au domaine de l’Administration traditionnelle et qui justifie la
création d’organismes autonomes dotés de la personnalité et d’un budget de
programme. Disons aussi qu’elle doit être définie dans l’espace, dans le domaine de la
technique et dans le temps ».
Tous les organismes de mission ne semblent pas correspondre de nos jours à cette
présentation. En effet, alors que la création de ces organismes doit rester exceptionnelle, la
tendance actuelle est à leur généralisation au risque de poser un problème de coordination et
de faire disparaître l’esprit même de mission dans la mesure où tous les organismes
deviennent missionnaires. Par ailleurs, de nombreux organismes de mission n’ont pas un
domaine d’action particulier, mais plutôt des objectifs généraux qui touchent aux problèmes
de l’ensemble de la collectivité. Ils ne sont donc pas spécialisés. La limitation dans le temps

22
n’est également pas respectée dans la mesure où les problèmes à résoudre sont permanents au
point qu’il n’est pas possible de supprimer un jour ces Administrations de mission. Cela remet
en cause la qualité d’Administration de mission. Néanmoins, certaines administrations de
mission sont, une fois leur objectif réalisé, intégrées à un Ministère. (Exemple en France : la
délégation à la sécurité routière, la mission à l’informatique).
Les conflits ne manquent pas de se produire avec l’Administration traditionnelle, dans la
mesure où l’Administration de mission a tendance à se transformer en Administration de
gestion. La première raison de ces conflits tient à l’absence de distinction claire entre la
mission et la gestion. Il s’agit d’un problème insoluble. En effet où commence la mission et
où s’arrête-t-elle ? La 2e raison tient à la différence de conception entre les deux types
d’Administration. En effet, la volonté de l’Administration de mission ne rentre dans les faits
que si la mission arrive à convaincre les services de l’Administration traditionnelle et
quelquefois le secteur privé.
Or cette pratique de la persuasion est très délicate dans certains cas lorsque les autres services
ne partagent pas l’élan de l’Administration missionnaire.
Dans certains cas, au sein même des Administration de mission, l’esprit de mission a tendance
à disparaître pour laisser la place à la gestion. Cette situation conduit les services de
l’Administration traditionnelle à vouloir reconquérir leurs attributions classiques. Enfin, une
particularité de l’Administration de mission est le recrutement discrétionnaire de son
personnel dans un secteur exaltant et bien rémunéré, ce qui favorise un clientélisme et des
pressions diverses. Au delà de ces difficultés, il convient cependant de relever que
l’Administration de mission a réussi à répandre l’esprit d’entreprise dans l’Administration. En
suscitant la concurrence, elle favorise en même temps les initiatives et la méthode.

II.2.2 : Les Entreprises Publiques

Il est possible de regrouper sous le vocable d’Entreprises publiques, les exploitations
industrielles et commerciales publiques dotées d’une autonomie plus ou moins grande, quelles
que soient leurs dénominations ou leurs formes juridiques. C’est l’octroi de la personnalité
morale qui confert aux entreprises publiques leur autonomie. Cette autonomie peut dans
certains cas être limitée à des aspects financiers. Les entreprises publiques on en commun une
personnalité juridique distincte de celle de l’Etat, l’accomplissement d’activités de nature
industrielle ou commerciale, et des systèmes de gestion souvent très proches de ceux du
secteur privé. Mais les entreprises publiques sont également hétérogènes par le statut de ses
composants qui va de l’Etablissement public à la société de droit privé, ainsi que par le fait

23
que certaines parmi elles gèrent des services publics et d’autres gèrent des activités de type
purement lucratif et commercial.
II.2.2.1– La création et les formes juridiques des Entreprises publiques
A – La création des Entreprises publiques
1) - Le développement du phénomène des Entreprises publiques tient à des causes
diverses. Dans les conceptions de l’Etat libéral type occidental, l’intervention directe de l’Etat
en matière industrielle et commerciale doit rester exceptionnelle, le principe traditionnel étant
de ne pas se mêler de l’activité économique. Par contre dans les conceptions de l’Etat
socialiste, c’est l’appropriation publique des moyens de production qui est considérée comme
un instrument de suppression de l’exploitation de l’homme par l’homme. La réalisation de la
collectivisation de l’économie dans les Etats socialistes passe donc par les entreprises
publiques qui deviennent un moyen de lutte contre les intérêts économiques trop puissants.
Leur objectif principal devient la direction de l’économie conformément aux exigences de
l’intérêt général (objectifs économiques et sociaux). Toutefois, le développement des
entreprises publiques peut aussi être la traduction d’une idéologie nationaliste. C’est le cas des
Etats nouvellement indépendants qui, par souci de se libérer des contraintes du capital
étranger, procèdent à la nationalisation des entreprises privées. (Exemple : la nationalisation
par l’Egypte du Canal de Suez en 1956). Par ailleurs, des impératifs de bonne organisation
administrative justifient souvent la création des entreprises publiques. Pour des raisons
d’efficacité, des services seront détachés des organes de l’Etat afin d’améliorer la gestion et le
fonctionnement.
2) - Les Entreprises publiques sont créées tout d’abord par l’intervention de l’Etat ans
un secteur où l’initiative privée n’a pas pu s’exercer. Elles peuvent aussi être créées par
une intervention publique parallèle aux entreprises privées. Elles peuvent enfin être le produit
ou le résultat de la nationalisation de ces entreprises privées. Dans les Etats occidentaux
comme la France, cette nationalisation se fait en vertu d’une loi. C’est ainsi que le législateur
français par la loi 82-155 du 11 février 1982, décida de la nationalisation de cinq groupes
industriels importants, de 39 banques et de deux compagnies financières. Le principe de la
nationalisation en vertu d’une loi est repris par l’article 67 de la Constitution du Sénégal
adoptée le 7 Janvier 2001 : « la loi fixe les règles concernant… les nationalisations
d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé… »
En règle générale, la nationalisation suppose une indemnisation juste et préalable.
Les entreprises publiques couvrent d’importants secteurs économiques qui varient selon les
Etats. S’il est de tradition que les Etats socialistes en faisaient la formule de base, il convient

24
néanmoins de remarquer que les Etats occidentaux disposent à leur tour de nombreuses
entreprises publiques dans des secteurs comme l’énergie, les transports, les finances (cas de la
France et de l’Italie notamment). Voir la thèse de Marc DEBENE « La concentration des
entreprises publiques » 1975.
B – Les formes juridiques des Entreprises publiques
1) - Il existe une diversité des formes juridiques. C’est ainsi que l’URSS et les démocraties
populaires avaient un seul type : les entreprises d’Etat certains Etats africains à régime
révolutionnaire utilisaient dans le passé la même expression (cas de la Guinée, du Bénin, du
Congo). Le système français connaît trois formes, juridiques : l’établissement public industriel
et commercial, la société anonyme d’économie mixte, la société anonyme. Le Sénégal par la
loi 90-07 du 26 Juin 1990, crée un secteur parapublic comprenant : les établissements publics
industriels et commerciaux, les sociétés nationales, et les sociétés anonymes à participation
publique majoritaire. L’Italie, connaît trois types d’entreprises publiques : d’abord des
entreprises qualifiées d’organes publics qui n’ont pas la personnalité morale et qui ne sont pas
juridiquement distinctes des Ministères, mais qui bénéficient d’une autonomie administrative
et financière ; ensuite des organismes publics correspondant aux EPIC et rattachés à un
Ministère ; enfin des entreprises publiques à forme privée dans lesquelles l’Etat participe au
capital en totalité ou en partie. La Grande Bretagne connaît également trois types : les
entreprises publiques directement contrôlées par une autorité publique, les entreprises
publiques à statut spécial, et les entreprises à participation de l’Etat soumises au droit
commun des sociétés.
2) -La structure des entreprises publiques peut être soit une reprise du modèle des services
ordinaires de l’Etat, soit une organisation spéciale et originale. C’est ainsi que dans la pratique
des Etats socialistes, la gestion de l’entreprise publique se fait par un Directeur seul nommé
par le Ministère de contrôle, tandis que dans les autres Etats, c’est l’assemblée des
actionnaires, le Conseil d’Administration, le Président ou le Directeur général qui assurent la
gestion. En règle générale, le Conseil d’Administration représente l’ensemble des parties
concernées par l’Entreprise. En France, les entreprises publiques constituées au lendemain de
la 2e guerre mondiale l’ont les usagers et le personnel. Dans les Sociétés d’économie mixte,
une représentation des actionnaires privés a été introduite, et dans toutes les entreprises les
techniciens ou gestionnaires ont été représentés, de même que les salariés devenus
actionnaires. La loi du 26 Juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public en
France va réintroduire dans le Conseil d’Administration des entreprises publiques une
représentation relativement importante des salariés, élus par l’ensemble du personnel. Cette

25
mesure ne concerne toutefois pas les entreprises de moins de 200 salariés. La loi de 1983
instaure également la représentation de personnalités choisies en fonction de leur compétence
technique ou de leurs connaissances des aspects régionaux, départementaux ou locaux des
activités en cause, ou encore de leur connaissance des activités publiques et privées
concernées par l’entreprise, ou leur qualité de représentants des consommateurs ou des
usagers. En somme, il faut considérer que la participation des travailleurs à la gestion des
entreprises publiques constitue un bon moyen de renforcement de l’adhésion des forces
productrices aux objectifs poursuivis, à condition toutefois que cette adhésion se fasse sans
démagogie aucune.
II.2.2.2 – Le régime juridique et le contrôle des Entreprises publiques
A. Les règles juridiques applicables
Dans leur fonctionnement, les entreprises publiques s’inspirent toutes des règles
juridiques en vigueur dans les entreprises industrielles et commerciales. C’est ainsi que
leur personnel échappe en principe à la fonction publique, leurs opérations financières sont
conduites selon les règles et méthodes des entreprises privées. Néanmoins, ce mode de gestion
emprunté au droit privé n’empêche pas l’Etat de contrôler les entreprises publiques. Dans la
mesure où la finalité des entreprises publiques est définie par l’Etat, le contrôle devient une
conséquence logique de cette finalité. C’est par les Ministères de tutelle classiques que le
contrôle a lieu. Il faut y ajouter le rôle important joué par le Ministère des Finances. En Italie
il existe un Ministère spécialisé : le Ministère des participations d’Etat chargé d’orienter et de
contrôler la politique du secteur public.
Mais la gestion des entreprises publiques est tributaire de très fortes pressions politiques et
syndicales qui ne favorisent pas toujours l’amélioration du rendement et de l’efficacité.
B. Les controverses sur les entreprises publiques
Les controverses politiques concernant les entreprises publiques alimentent un grand
débat dont les idées forces sont les suivantes :
a) - Les détracteurs de la gestion des entreprises publiques font valoir l’inflation du
personnel, l’inflation des dépenses improductives qui sont le reflet de la gestion publique.
Pour le public, l’Etat se profile derrière le directeur de l’entreprise publique, tout comme il est
derrière le Commissaire de Police. Pour ces détracteurs de la gestion publique, il s’agit donc
de prouver la supériorité du capitalisme privé sur la gestion étatique. L’erreur des
nationalisations de l’après guerre doit être mise en évidence afin que l’opinion publique
n’exige pas de nouvelles mesures de nationalisations.

26
b) - Les observateurs modérés font valoir quant à eux que la gestion des entreprises
publiques n’est pas aussi catastrophique qu’on veut le faire croire. Des défauts existent certes,
mais ils sont le résultat de la dénaturation des principes socialistes, dénaturation causé par le
sabotage des principes socialistes par les Partis de droite. S’il y a recrutement important de
personnel, c’est pour éviter le chômage. Les bas prix des services rendus par l’entreprise
évitent la hausse généralisée des prix dont seraient victimes les seules classes laborieuses. En
d’autres termes, le problème n’est pas nié, mais il n’est pas évident qu’il puisse être résolu par
des arguments de l’économie libérale. Il s’agit donc d’un choix politique.
En somme, ces controverses obligent l’Etat à trouver des solutions. Il est incontestable que
c’est la gestion dans l’intérêt général qui constitue la finalité de l’entreprise publique. Mais de
quel intérêt général s’agit-il ? S’agit-il simplement d’un intérêt consistant à alimenter les
caisses publiques ? ou alors s’agit-il d’un intérêt consistant à orienter la production de
l’entreprise et à appuyer la politique économique du Gouvernement ? Ou enfin s’agit-il d’un
intérêt social consistant à créer des entreprises pilotes sur le terrain, et à créer des emplois et
des conditions de rémunération et de stabilité du personnel ? Sans une définition précise,
l’intérêt général peut se transformer en alibi au service d’intérêts particuliers. Par exemple les
servitudes que l’Etat fait peser sur les Entreprises publiques en imposant notamment à une
entreprise de transport de consentir des diminutions de tarifs pour être concurrentielle à
l’égard du transport routier, doivent résulter de la définition d’une politique d’intérêt général.
Lorsque ces servitudes sont mal définies, les dirigeants de l’entreprise de transport ne se
sentiront plus responsables de leur gestion et ne seront pas suffisamment motivés pour
appliquer la politique des transports. C’est la raison pour laquelle certains Etats affrontent de
telles difficultés par l’usage des contrats de programme et des contrats d’entreprise. Cela
permet de clarifier les relations entre l’Etat et les Entreprises publiques dans un cadre
contractuel.

CHAPITRE III ; LA SCIENCE ADMINISTRATIVE APPREHENDE

L’ADMINISTRATION COMME ETANT UN SYSTEME

L’action administrative se déploie par les hommes c’est-à-dire les agents de l’Administration.
Cependant cette action nécessite à la fois des moyens économiques et financiers. Elle fait
également l’objet d’un triple contrôle à la fois politique, administratif et juridictionnel. Elle
est enfin l’objet de la sanction du public qui réagit dans le cadre de ses relations avec
l’Administration.

27
III.1 – LES MOYENS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
III.1.1 – Les moyens humains : les agents de l’Administration
Les agents publics constituent une catégorie large qui englobe celle des fonctionnaires. Ces
derniers sont choisis selon des techniques diverses pour servir dans un milieu social
particulier.
III.1.1.1 – La distinction agents publics et fonctionnaires
A- La confusion dans les textes est encore constatée entre agent public et fonctionnaire
(c’est le cas notamment du code pénal à propos de la protection spéciale et des obligations des
fonctionnaires). La notion de fonctionnaire est en effet utilisée par ces textes pour désigner
tous les agents publics. Il s’agit là d’un amalgame dans la mesure où les éléments qui
caractérisent la situation du fonctionnaire sont l’occupation d’un emploi permanent dans une
administration publique et la titularisation c’est-à-dire l’acte qui lui confert la qualité de
fonctionnaire en l’intégrant dans la hiérarchie administrative. Ces éléments permettent donc
de distinguer les fonctionnaires des intérimaires (ou employés temporaires), des stagiaires non
encore titularisés mais qui ont vocation à l’être. Par ailleurs, les agents des services publics
industriels et commerciaux, à l’exception du Directeur et de l’agent comptable, ne sont pas
considérés comme des fonctionnaires. L’Administration emploie enfin de nombreux agents
non titulaires.
B- La catégorie des fonctionnaires constitue donc une catégorie spéciale soumise à un statut
général. Au Sénégal par exemple c’est la loi 61-33 du 15 Juin 1961 qui fixe ce statut général
de la fonction publique. En France c’est la loi du 11 Janvier 1984 modifiée par la loi du 30
Juillet 1987. Les collectivités locales ont également un statut de la fonction publique.
Cependant, le statut général ne s’applique pas de manière intégrale à tous les fonctionnaires.
C’est ainsi que les militaires, les magistrats, les enseignants sont soumis à des statuts
particuliers. Exemple la loi 81-59 du 9 Novembre 1981 portant statut du personnel enseignant
des Universités modifiée en 1992 et 1994. L’importance de la catégorie des fonctionnaires
justifie l’existence de ces statuts qui traduisent une spécialisation et une finalité précises. Mais
comment sont choisis les fonctionnaires ?

III.1.1.2 – Les techniques de choix des fonctionnaires

Les fonctionnaires sont choisis soit de manière discrétionnaire, soit par élection, soit par la
technique du concours, soit enfin par la promotion interne.
A – Le choix discrétionnaire

28
Certains fonctionnaires sont choisis de manière discrétionnaire par le pouvoir politique. Cela
permet de maintenir leur subordination à l’autorité de nomination. Il en ainsi en France et au
Sénégal de tous les chefs de circonscription administrative et des directeurs d’administration
centrale. Ils sont généralement choisis parmi les fonctionnaires titulaires qui sont en même
temps fidèles au Parti au pouvoir. Il s’agit donc du choix politique et du favoritisme qui
s’applique dans tous les Etats. Ainsi aux USA, le spoil système ou système des dépouilles
exprime le lien entre le Parti au pouvoir et le fonctionnaire. Par ce système, le Parti qui gagne
les élections installe aux fonctions publiques des personnes qui lui sont favorables et qui l’ont
aidé à conquérir le pouvoir. Le spoil system reçoit sa dénomination officielle en 1832 aux
USA. Mais déjà en 1800 la pratique s’est établie au moment où le Président Adam devant
céder sa place à Jefferson, nomme avant son départ ses amis dans l’Administration et la
Magistrature. Les Présidents successifs suivront son exemple.
La formule « aux vainqueurs les dépouilles » sera même employée sous la présidence de
Jackson. Le spoil system est donc considéré comme un moyen de contrôle démocratique des
agents publics. Cependant ses limites vont conduire à son abandon partiel et à son
remplacement par le merit system. L’abandon est partiel dans la mesure où le spoil system
continue à être appliqué au niveau local pour les fonctionnaires des Etats fédérés. Le merit
system s’applique surtout aux fonctionnaires fédéraux. En France et au Sénégal, le choix
politique permet de départager des fonctionnaires possédant des titres équivalents pour l’accès
à des postes de responsabilité. Il s’agit surtout des emplois de direction dans les Ministères et
les entreprises publiques. Dans de nombreux pays du _ monde, le facteur tribal joue un rôle
important dans le recrutement des fonctionnaires. Les Ministres ou Directeurs recrutent, de
préférence, des fonctionnaires appartenant à leurs tribus. Les relations familiales jouent
également dans de nombreux Etats un rôle non négligeable.
B – L’élection
C’est le procédé de désignation le plus démocratique du fonctionnaire. Il est surtout pratiqué
aux USA pour les Etats fédérés et les pouvoirs locaux. Les candidats font l’objet d’une
présélection par les partis afin de vérifier les aptitudes à occuper les fonctions. L’élection
n’occupe qu’une place mineure dans les systèmes sénégalais et français. Le Maire est élu par
le Conseil municipal ou par l’ensemble de la population et assure un dédoublement
fonctionnel en tant qu’agent de l’Etat et agent de la Commune. Dans les pays socialistes, c’est
le système de l’élection qui a longtemps prévalu pour les fonctions dirigeantes à l’échelon
local, pour les juges, et pour les autres fonctions administratives (cas de l’ex URSS
notamment). Ce principe de l’élection est posé par le Parti communiste avec un système de

29
liste unique.

C – Le concours
Il consiste à opérer un choix entre plusieurs candidats à la fonction publique soit par titres,
soit par soumission à des épreuves égales. Le jury de sélection est en principe indépendant de
l’autorité administrative investie du pouvoir de nomination. Seuls les candidats proposés par
le jury peuvent être nommés par l’autorité administrative. Dans la pratique, les concours sur
épreuves sont plus nombreux que les concours sur titres. Il est possible de considérer la
technique du concours comme la plus démocratique des modes de recrutement. Elle permet en
effet d’éviter la partialité pouvant résulter d’un choix discrétionnaire de l’autorité
administrative. Des critiques sont toutefois adressées à la technique du concours, en
particulier l’inconvénient de recruter plus de bons théoriciens que d’excellents fonctionnaires.
En réalité c’est dans les épreuves du concours que des réformes doivent être faites pour
adapter la formation voulue du fonctionnaire : c’est le problème du choix ou de l’équilibre
entre les connaissances théoriques et les qualités du bon fonctionnaire. En France et au
Sénégal, la technique du concours est largement utilisée pour l’accès à la fonction publique.
D – La promotion interne
Elle consiste à choisir des fonctionnaires de catégories supérieures parmi ceux appartenant à
la catégorie inférieure. Elle permet ainsi de démocratiser l’Administration en favorisant
l’accès à des emplois élevés aux fonctionnaires formés sur le tas. Elle constitue également une
forme de récompense pour les meilleurs. Il est possible pour l’Administration de faire
coexister plusieurs techniques de promotion interne. C’est ainsi que l’Administration peut
faire de promotion interne au choix de l’autorité investie du pouvoir de nomination. Elle peut
également ouvrir un concours spécial aux fonctionnaires, parallèlement au concours réservé
aux non-fonctionnaires, ou encore permettre aux fonctionnaires de se présenter au concours
normal même s’ils ne détiennent pas les diplômes exigés des autres candidats. En règle
générale, la promotion interne permet donc de récompenser une catégorie inférieure de
fonctionnaires en favorisant par divers procédés, son accès à la catégorie supérieure. Ces
procédés soit le choix discrétionnaire et les concours.
III.1.1.3 – Le milieu social de la fonction publique
Les agents de la fonction publique sont d’une origine assez diversifiée. Cette diversité
concerne à la fois les origines sociales et familiales et les origines géographiques. Toutefois, il
existe une certaine unité ou homogénéité par delà cette diversité.
A – La diversité du milieu social

30
1) - La diversité se traduit d’abord par l’origine sociale des fonctionnaires. On remarque
quelquefois en effet une relation directe entre la profession des parents et la place des enfants
dans la hiérarchie de la fonction publique, (aussi bien pour les petits fonctionnaires que pour
les faut fonctionnaires). C’est ainsi que les petits fonctionnaires sont issus généralement de
familles d’ouvriers, de cultivateurs, ou même de petits fonctionnaires. Ils retrouvent donc le
même système de valeurs dans lequel l’influence du milieu familial dans la réussite sociale est
réelle toutefois cette hérédité professionnelle n’est pas absolue dans la mesure où la
promotion permet en même temps que les concours, de faire accéder les fils de petits
fonctionnaires aux emplois de la hiérarchie. Le même constat peut être fait pour les hauts
fonctionnaires qui sont également, à quelques nuances près, issus de parents hauts
fonctionnaires. En règle générale, les fonctionnaires des administrations centrales sont d’une

origine sociale plus élevée que l’ensemble des fonctionnaires du cadre A en France et au
Sénégal. C’est surtout aux USA que la proportion de fils d’ouvriers dans la fonction publique
est forte, mais moins par hérédité comme c’est le cas en France.
2) - La diversité se traduit ensuite par l’origine géographique qui peut s’entendre de deux
façons : soit le lieu de naissance du fonctionnaire soit son milieu de socialisation, c’est-à-dire
là où il arrive à l’âge adulte. Cependant ces deux acceptions de l’origine géographique ne sont
pas distinguées de manière rigide, même si le milieu de socialisation demeure le plus
important. Les capitales demeurent les milieux de socialisation par excellence des
fonctionnaires du fait de la centralisation des administrations : c’est le cas en France et au
Sénégal notamment. En effet, la plupart des diplômés des Ecoles nationales d’Administration
sont des sortants des facultés et instituts de la capitale. L’observation devient plus nuancée si
l’on prend en considération le lieu de naissance, ce qui permettra de qualifier certaines régions
d’exportatrices de fonctionnaires (régions de l’intérieur du pays) et d’autres d’importatrices de
fonctionnaires (les capitales). Cette qualification ne sera cependant pas définitive car
l’évolution des conditions économiques et urbaines ou même politiques et administratives
transforme souvent les régions importatrices en exportatrices et réciproquement. Ce
phénomène n’est pas propre à un Etat donné, mais tient plutôt aux mutations internes à
l’Administration, et aux facteurs externes.
B – L’unité du milieu social
On peut se poser la question de savoir si la fonction publique constitue un milieu homogène,
ou au contraire si elle est divisée en corps rivaux ?
1) - De façon générale, on peut constater une certaine solidarité des fonctionnaires à

31
l’égard du monde extérieur (c’est à dire les organes politiques et les citoyens). Cette solidarité
commence à se manifester dès que le fonctionnement d’un service public est en cause devant
l’opinion, et alors les fonctionnaires ont tendance à couvrir les manquements constatés.
L’explication de ce phénomène repose sur l’existence d’une communauté d’intérêts assez
forte qui unie les agents publics. Il y a là une solidarité du milieu social de la fonction
publique qu’il est possible de qualifier de solidarité générale et qui se manifeste
principalement sur le terrain du statut et de la stabilité de l’emploi. Toutes les fois que les
pouvoirs publics ont tendance à porter atteinte de quelque manière que ce soit aux éléments
du statut et de l’emploi, les solidarités, mêmes longtemps endormies, resurgissent. Il arrive
qu’à côté de cette solidarité générale, un affrontement a lieu entre des solidarités particulières.
C’est la solidarité qui résulte d’une même appartenance politique ou syndicale qui est la plus
importante.
C’est elle qui, même n’étant pas avouée, permet de comprendre de nombreuses décisions de
circonstance. Cependant, la communauté de formation entraîne également des solidarités
particulières. Ainsi en est-il du passage à l’Université ou dans les grandes écoles comme
l’ENAM. Les anciens élèves et étudiants constituent souvent des regroupements qui
deviennent parallèles aux circuits de décision officiels. La communauté d’origine
géographique, religieuse ou sociale joue également un rôle fondamental, de même que la
communauté de corps ou de service.
2) - L’existence de ces nombreuses solidarités n’est pas sans inconvénients sur le climat
social de l’Administration, du fait des risques de conflits à l’intérieur de l’Administration.
En effet, la tendance normale de chaque fonctionnaire sera de se rattacher au plus grand

nombre possible de filières de solidarités tout en contestant celles auxquelles il ne peut

appartenir. (Exemple la très forte solidarité qui unit les membres de l’amicale des
administrateurs civils, etc.). La situation spéciale de la femme dans la fonction publique créée
aussi des solidarités entre toutes les femmes sans distinction de hiérarchie, d’appartenance
politique, syndicale ou religieuse dès que le statut de la femme est mi en cause par les
réformes.
III.1.2 – Les moyens économiques et financiers
Au delà des moyens humains, l’Administration doit disposer de moyens matériels et
financiers. Les préoccupations des crédits nécessaires au fonctionnement des services, et
surtout de l’adéquation des moyens aux fins poursuivies constituent les principaux problèmes.
III.1.2.1– Les moyens budgétaires

32
A -L’action administrative dépend très largement des crédits accordés par le budget. La
préparation du budget c’est-à-dire la procédure administrative du budget est de la
responsabilité et de l’autorité du pouvoir exécutif. En réalité, c’est la structure chargée du
budget (Ministère, direction bureau) qui assure cette préparation. Au delà des différentes
phases de la procédure administrative du budget, les choix budgétaires doivent tenir compte
de nombreux facteurs tels que la continuité de l’action des services administratifs, l’adaptation
de l’action administrative, l’ajustement du budget aux orientations de la planification. La
continuité de l’action administrative est assurée par les services votés qui correspondent au
minimum de dotations des crédits dont le Gouvernement juge indispensable de disposer pour
poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année
précédente par le Parlement. Ce sont les mesures nouvelles qui vont faire l’objet d’un examen
détaillé dans la mesure où elles remettent en cause les services votés.
B -C’est la présentation administrative du budget de l’Etat par Ministères, titres et
chapitres qui permet d’avoir une perception des choix budgétaires : c’est la notion de
budget fonctionnel, qui ne permet cependant pas toujours d’apprécier l’utilité des fonds
consacrés par l’Etat à la réalisation de ses diverses missions. Le budget fonctionnel ne permet
pas d’apprécier et de prévoir les coûts des diverses décisions prises. Or c’est la prévision qui
permet un choix rationnel entre les décisions. C’est la méthode de rationalisation des choix
budgétaires (RCB) qui apporte la solution au problème des choix budgétaires. La RCB
s’efforce de régler un problème économique : comment répartir des ressources limitées entre
des emplois concurrents de manière à maximiser la satisfaction apportée à la collectivité. Au
lieu de se pencher exclusivement sur les dépenses, on définit des objectifs et on compare
systématiquement tous les moyens utilisables pour les atteindre en chiffrant très exactement
les coûts entraînés par chacun d’entre eux. Cette méthode de la RCB est née avec les progrès
de l’équipement technologique de l’Administration, de l’augmentation des besoins à
satisfaire, et de la pression fiscale. Elle n’est cependant pas sans faiblesses, car il faut une
formation des cadres aux techniques nouvelles, et il faut avoir un environnement
technologique approprié.
III.1.2.2 – L’adéquation des moyens aux fins poursuivies
C’est l’ensemble des problèmes posés par le coût et le rendement, ainsi que l’organisation, la
méthode et le management. Les Administrations sont généralement focalisées sur l’idée de
réalisation du service public or cela n’a pas toujours favorisé la recherche du coût et du
rendement. Cette focalisation qui traduisait un postulat de départ va disparaître
progressivement avec l’accroissement des dépenses imputables aux services administratifs et

33
de plus en plus les économies budgétaires vont devenir des objectifs de base avec une
Administration au moindre coût.
Par ailleurs, l’organisation et la méthode constituent un ensemble de techniques destinées à
améliorer le fonctionnement de l’Administration :
1) - L’organisation consiste à rechercher les moyens à mettre en oeuvre pour déterminer le
degré d’efficacité du service, sa rentabilité, ainsi que sa faculté d’adaptation au milieu
extérieur.
2) - La méthode constitue un processus de réflexion abstraite permettant l’approche des
problèmes d’organisation.
C’est dire qu’il est impossible de dissocier les méthodes et l’organisation. Elles constituent
l’art de procéder indispensable pour découvrir les structures idéales. La préoccupation
d’organisation et de méthodes procède de celle du coût et du rendement. Elle est née avec le
souci d’accroître l’efficacité de la machine administrative. Dès lors, la distinction longtemps
entretenue entre les entreprises privées et les services publics sera remise en cause dans une
optique de rentabilité. En effet jusque là, les entreprises privées, soumises à la loi du marché
devaient justifier à tout moment leur finalité par les résultats obtenus, tandis que les services
publics voyaient leur finalité imposée par les pouvoirs politiques et administratifs sans idée de
rentabilité. Désormais, l’effort d’organisation et de méthodes se développe dans les Etats où
l’application classique du service public a longtemps prévalu. Ces Etats font prévaloir de plus
en plus les techniques d’organisation du secteur privé. Ces techniques sont nées avec le
développement aux USA de la doctrine globale du management applicable aussi bien aux
services publics qu’aux entreprises privées. La généralisation de ces techniques repose sur le
constat selon lequel les principes d’efficience sont communs aux activités publiques et aux
activités privées.

III.2 : LE CONTROLE DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

L’objet du contrôle est de vérifier l’adéquation de l’activité administrative aux normes
fondamentales fixées par le pouvoir politique. Un triple contrôle est effectué sur l’action
administrative : dans un premier temps le pouvoir politique, détenteur de l’exercice de la
souveraineté va contrôler l’Administration qui agit en son nom ; dans un second temps, la
hiérarchie administrative va procéder elle même à un contrôle interne ; dans un 3e temps
enfin, le juge va contrôler l’action administrative dans le respect de la loi et la protection des
administrés.
III.2.1 – Le contrôle politique

34
Le contexte politique de l’action administrative est très important dans la mesure où le régime
politique, l’activité des Partis et des groupes de pression influencent cette action. Le contrôle
politique est essentiellement le contrôle parlementaire de l’Administration. Il appartient en
effet aux représentants de la Nation de vérifier constamment que l’Administration ne s’écarte
pas de la ligne directe fixée par le Parlement, notamment l’autorisation budgétaire. De
nombreux obstacles entravent ce contrôle parlementaire dont deux sont à relever : un obstacle
institutionnel et un obstacle technique.
L’obstacle institutionnel se traduit par le fait qu’il est difficile aux parlementaires de mettre en
cause la responsabilité des services administratifs sans engager par la même occasion la
responsabilité du Gouvernement ; c’est la raison pour laquelle le contrôle parlementaire de
l’Administration réussit mieux dans les régimes présidentiels où cette responsabilité du
Gouvernement devant l’Assemblée n’existe pas, que dans les régimes parlementaires.
L’obstacle technique tient à l’absence de spécialisation de nombreux parlementaires dans la
fonction de contrôle, ce qui rend important le rôle des commissions. Malgré les techniques
utilisées par les parlementaires, le caractère plus ou moins secret de l’action administrative
peut gêner le contrôle de l’Administration.
A – Les techniques de contrôle parlementaire
a) Il faut distinguer les actions individuelles des parlementaires du contrôle du
Parlement proprement dit. Individuellement, les parlementaires sont informés des carences
du fonctionnement de la machine administrative grâce aux doléances de leurs électeurs,
lorsque ces derniers sollicitent leur intervention. Par le contact rapproché avec les électeurs,
les parlementaires sont indirectement en contact avec l’Administration, ils peuvent donc
écrire des lettres aux services administratifs concernés pour rappeler la réglementation
existante. Ces interventions des parlementaires peuvent se prolonger par des questions écrites
aux Ministres concernés, afin de donner une forme plus officielle à la démarche. Ces
questions écrites sont sommairement rédigées et ne contiennent aucune imputation d’ordre
personnel à l’égard de tiers nommément désignés. Elles sont publiées au Journal Officiel en
France, et le Ministre doit donner une réponse dans le délai d’un mois. Lorsque la réponse à la
question écrite n’intervient pas dans les délais prescrits, celle-ci est convertie en question
orale, et l’action individuelle du parlementaire devient une affaire de l’Assemblée. La
procédure des questions orales avec ou sans débat constitue aussi un outil du contrôle
parlementaire. Il s’agit des questions des membres du Parlement et des réponses des membres
du Gouvernement. Les questions orales sans débat portent souvent sur des problèmes
administratifs, mais il est rare qu’elles amènent le Ministre à donner satisfaction au

35
parlementaire dans la mesure où le Ministre se contente de lire une réponse préparée par les
services administratifs. Quant aux questions orales avec débat ou les communications du
Gouvernement suivies de débats, de même que les débats sur les questions de confiance ou les
motions de censure, leur efficacité est plus grande car le Gouvernement est obligé de
s’expliquer sur sa politique. L’action de l’Assemblée se manifeste également pendant la
discussion et le vote du budget. Les parlementaires ont alors l’occasion, par la suppression de
crédits à titre indicatif, de manifester leur hostilité à la politique appliquée dans certains
services. Le contrôle de la gestion des services peut aussi être abordé à l’occasion du vote des
lois ordinaires.
b) Toutefois, l’essentiel des actions de contrôle parlementaire se fait par les commissions
des Assemblées. Ces commissions parlementaires constituent des organismes restreints dont
l’action est plus efficace. Les membres des commissions ont ainsi l’avantage de se spécialiser
dans le contrôle des affaires concernant certains départements ministériels, en connaissant des
dossiers de l’Administration au même niveau que les fonctionnaires chargés de les traiter
sinon plus. Les travaux des commissions parlementaires sont publiés. Il est aussi fréquent que
les parlementaires constituent des commissions ad hoc (cas des commissions d’enquête, mises
en place lorsqu’éclatent des scandales administratifs). Les travaux de ces commissions
d’enquête sont secrets et leur but est de recueillir des informations sur des faits déterminés, ou
d’étudier sur place ou par témoignage un problème intéressant l’Assemblée, ou encore
d’examiner la gestion administrative et financière des services publics et des entreprises
publiques. Malgré leur caractère temporaire, les commissions d'enquête jouent un rôle
important de contrôle de l’action administrative.
L’existence de ces techniques de contrôle parlementaire est cependant largement tributaire de
certains obstacles dont le caractère plus ou moins secret de l’action administrative.
B – Les obstacles au contrôle parlementaire
a) - C’est le problème de l’accès aux sources d’information pour les parlementaires. Pour
exercer véritablement un contrôle de l’action administrative, les parlementaires doivent
obtenir normalement communication de tous les rapports administratifs concernant l’objet de
leur enquête, et pouvoir convoquer les fonctionnaires devant elle pour les interroger. Mais de
nombreux fonctionnaires ne reçoivent pas l’autorisation nécessaire pour comparaître devant
les commissions ou lorsqu’ils l’obtiennent, il leur est interdit de répondre à certaines
questions. En règle générale, c’est le Ministre lui même qui répond aux interrogations assisté
par des fonctionnaires. Les commissions parlementaires n’obtiennent la communication des

36
documents administratifs que de manière exceptionnelle. Le règlement intérieur de
l’Assemblée Nationale précise les conditions dans lesquelles les contrôles des budgets des
départements ministériels ou la vérification des comptes des entreprises publiques peuvent
faire l’objet de communication de rapports, documents et renseignements. Ces conditions sont
relatives aux contacts divers établis entre les autorités administratives compétentes et les
différents rapporteurs des commissions de l’Assemblée (finances, économie générale et plan,
etc). Les rapports particuliers de la commission de vérification des comptes des entreprises,
publiques doivent être communiqués aux rapporteurs parlementaires.
b) - Malgré ces règles et principes, des conflits surgissent toujours entre l’exécutif et le
législatif. En effet, le Gouvernement possède de nombreux renseignements grâce aux services
des statistiques dont il dispose. Le Parlement, au contraire, n’est pas toujours en possession de
la bonne information pour son action de contrôle. Les parlementaires sont très souvent obligés

de faire jouer les relations personnelles pour obtenir les informations nécessaires à une
compréhension correcte des documents budgétaires qui leurs sont soumis. A défaut d’obtenir
une documentation officielle pour des informations dont la véracité et l’objectivité sont
sujettes à caution.
III.2.2 – Le contrôle administratif
C’est le contrôle qui est exercé par l’Administration elle-même. C’est un contrôle
interne destiné à assurer la bonne marche de l’Administration, sa régularité et son efficacité.
IL faut en effet vérifier si l’Administration a accompli ses missions conformément aux
moyens juridiques techniques et humains dont elle dispose. Il faut pour cela connaître les
finalités du contrôle, ainsi que ses modalités. Cette connaissance se justifie par le fait que
l’Administration peut être suspectée de ne pas vouloir se contrôler elle même.
A – Les finalités du contrôle administratif
Il existe trois finalités principales du contrôle administratif : la régularité, l’opportunité, et la
rentabilité ou l’efficacité.
a) - le contrôle de régularité a pour objectif ou finalité de vérifier que l’ensemble de la
réglementation a été respecté par l’Administration dans l’accomplissement de ses missions (à
la fois les actes juridiques et les opérations financières). Les textes impératifs et prohibitifs
doivent en effet être respectés par l’Administration. Il s’agit là véritablement des attributions
du juge c’est-à-dire le contrôle juridictionnel à posteriori. Mais il y a la possibilité pour
l’Administration de contrôler parallèlement au juge la régularité de ses propres missions. Elle
le fait par les voies du pouvoir hiérarchique et de tutelle.

37
b) - Le contrôle d’opportunité permet au contrôleur d’avoir une grande latitude
d’appréciation de l’action contrôlée. Contrairement à la régularité, le contrôle d’opportunité
ne confronte pas l’action administrative à une règle juridique précise (textes impératifs et
prohibitifs), mais plutôt à une conduite générale et à un idéal ou objectif qu’il appartient au
contrôleur de définir au moment, d’exercer son contrôle. Le contrôle d’opportunité dépend
donc surtout des contrôleurs et de la manière par laquelle ils comprennent ou perçoivent la
conduite générale de l’Administration.
c) - Les contrôles de rentabilité et d’efficacité sont des vérifications portant sur
l’appréciation des faits. C’est ainsi que le contrôle de rentabilité apprécie les procédés utilisés
par l’Administration au plan économique en mettant en relation le coût et le produit des
services. Cependant, le contrôle de rentabilité concerne plus le qualitatif que le quantitatif,
pour la simple raison que le produit des services de l’Administration publique n’est pas
toujours évaluable en argent. En ce qui concerne le contrôle d’efficacité, il a pour but de
vérifier que l’Administration a obtenu le maximum de résultats avec le minimum d’efforts, ce
qui est difficile à faire, dans la mesure où le contrôle d’efficacité suppose la comparaison des
résultats obtenus par des services comparables ou analogues. En effet, l’efficacité ne
s’apprécie pas dans l’absolu.

B – Les modalités du contrôle administratif

L’Administration peut utiliser différentes modalités de contrôle dont l’efficacité est variable.
Quelques exemples peuvent être cités.
1) - Contrôle a priori et contrôle a posteriori portent sur la période d’exercice du contrôle
par rapport à la décision contrôlée. C’est ainsi que le contrôle a priori ou préventif permet de
prévenir les irrégularités ou les fautes graves de gestion. Il permet de contrôler un projet de
décision non encore exécutoire. L’inconvénient du contrôle a priori est d’allonger
considérablement la procédure administrative et de bloquer l’action administrative (Exemple :
le visa préalable du contrôleur financer, ou encore l’approbation préalable du représentant de
l’Etat dans la collectivité locale). Dans certains cas, la question peut même se poser de savoir
si une irrégularité n’est pas préférable à un acte régulier mais qui intervient trop tard. Quant
au contrôle à posteriori, il intervient en cours d’exécution de la décision, ou après son
exécution. Il permet à l’Administration contrôlée de conserver la liberté d’action, et d’avoir
toute la responsabilité de ses actes. Ici également, on peut se poser la question de savoir si le
contrôle n’arrive pas trop tard lorsque le mal est déjà fait. (Exemple : le contrôle exercé par le
Cour des Comptes est un cas où, malgré la publicité faite sur les conclusions de la Cour, les

38
effets des malversations se sont déjà produits).
2) - Contrôle permanent et contrôle provoqué. Le contrôle peut être exercé de façon
permanente sur l’Administration soit à une date fixe qui revient annuellement ou
mensuellement, soit de façon inopinée. Il peut aussi être provoqué par un recours administratif
introduit par un particulier devant l’auteur de l’acte attaqué ou devant son supérieur
hiérarchique.
3) - Contrôle sur pièces et contrôle sur place. Le contrôle peut porter sur les documents que
les services soumis au contrôle adressent au contrôleur. L’efficacité de ce contrôle dépend
largement de l’existence d’une nomenclature précise des pièces à fournir, ainsi que d’une
standardisation de cette nomenclature, afin de pouvoir comparer des services différents. Les
services contrôlés ont tendance à retenir certains documents pouvant être compromettants.
C’est la raison pour laquelle le contrôle sur place, dans le service même, est plus efficace. En
effet, le contrôle sur place permet, même de manière inopinée, de vérifier par exemple la
caisse et arrêter la comptabilité d’une trésorerie ou d’une agence comptable. La vérification
de toutes les pièces peut donc apporter plus de crédit et de confiance au contrôle.
4) - Contrôle unilatéral et contrôle contradictoire. Dans certains cas, le contrôleur peut
associer à son appréciation celui dont il examine l’activité en admettant son droit de réponse :
c’est le contrôle contradictoire. L’agent contrôlé reçoit communication du rapport du
contrôleur et présente sa défense écrite ou orale. Dans d’autre cas au contraire, le contrôleur
n’associe guère l’agent : c’est le contrôle unilatéral dans lequel seule l’appréciation du
contrôleur prévaut.
En dehors du contrôle administratif interne, les juridictions procèdent également au contrôle
de l’action administrative.

III.2.3 – Le contrôle juridictionnel

Il consiste à confier à un organe indépendant du pouvoir politique et de l’Administration, le
rôle de trancher définitivement les différents engendrés par le fonctionnement de la machine
administrative. Quelle est la fonction du contrôle juridictionnel ? Le contrôle juridictionnel
est-il indépendant ?
A – la fonction du contrôle juridictionnel
1) - La fonction principale du contrôle juridictionnel est la protection des administrés et
des agents publics contre les abus de l’action administrative. C’est la raison pour laquelle
le développement du contrôle juridictionnel dépend de la complexification des tâches
administratives. Pour cela, il faut l’acceptation du principe de la subordination du pouvoir

39
politique et de l’Administration aux principes de légalité. C’est la condition de
l’épanouissement de la justice administrative. Le contrôle juridictionnel de l’Administration a
donc pour but de veiller au bon fonctionnement de la machine administrative. Un rôle
important est ainsi confié à la justice administrative dans les démocraties libérales où la
protection des droits et libertés individuels est un élément fondamental du système politique.
Ce rôle est moindre dans les Etats où la prédominance affirmée de l’intérêt collectif relègue
au second plan la justice administrative.
2) - De manière générale, la fonction du contrôle juridictionnel de l’action
administrative exige une société stable au sein de laquelle l’Administration gère les
intérêts collectifs dans le respect des structures sociales préétablies. (Exemple : les Etats
occidentaux à démocraties libérales). Elle est à l’inverse difficile à réaliser dans les Sociétés
où l’Administration détient une fonction de transformation de l’ordre social. (Exemple : les
Etats nouvellement indépendants et en développement).
B – L’indépendance et l’autonomie du contrôle juridictionnel
1) -L’indépendance du contrôle juridictionnel suppose que le règlement des différends
administratifs est soustrait à l’Administration et confié à un organe indépendant. En
réalité, cette condition n’est presque jamais remplie dans la mesure où le contrôle
juridictionnel procède du contrôle hiérarchique.
En d’autres termes, dans tous les systèmes juridiques, les litiges administratifs ont été soumis
à l’origine, à l’appréciation des autorités administratives supérieures. Le pouvoir de ces
autorités est discrétionnaire dans un premier temps. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire
est entouré dans un 2e temps de garanties en faveur des plaignants. La constitution d’un
organe indépendant chargé de statuer sur les litiges provoqués par l’action administrative est,
dans un 3e temps le dernier stade de l’évolution. C’est cette confusion entre la fonction
d’administrer et celle de juger l’Administration qui justifie les caractères du contrôle
juridictionnel de l’Administration.
L’Administration s’est réservée dans de nombreux Etats le droit de prendre les décisions
finales dans les litiges qui la concernent. Elle peut conserver un pouvoir discrétionnaire
d’apprécier les litiges administratifs. Elle peut consacrer un système de justice retenue (en
conférant au juge un simple pouvoir consultatif et en se réservant le pouvoir de décision) ou
de justice déléguée (en conférant au juge le pouvoir de statuer définitivement sur les litiges.
Les deux justices peuvent coexister.
Par ailleurs, la difficulté de se prononcer sur la nature administrative ou juridictionnelle des
organes appelés à statuer sur les litiges administratifs s’explique dans de nombreux Etats, par

40
le lent détachement des affaires administratives et des procès de l’Administration. En effet, le
juge de l’Administration cumule souvent des attributions juridictionnelles et des attributions
administratives. (Cas du Conseil d’Etat en France, en Belgique, en Italie ou au Sénégal). Voir
notamment le récent retour de la cour Suprême au Sénégal en lieux et places du Conseil
d’Etat et de la Cour de Cassation.
2) Les modalités de contrôle juridictionnel dépendent de la conception générale que
chaque pays se fait de l’Administration.
a) - Dans les Etats où l’Administration ne dispose pas de prérogatives exorbitantes du
droit commun sur les administrés, la nécessité d’un droit spécial à l’action administrative
ne se fait pas sentir. Dès lors, l’Administration peut être contrôlée par les juridictions de droit
commun. (Exemple : la compétence des tribunaux judiciaires dans le contentieux
administratif en Angleterre et aux USA).
b) - Dans les Etats où l’on estime que l’Administration est dérivée du pouvoir souverain,
et qu’elle doit disposer des armes juridiques nécessaires à la prédominance de l’intérêt général
sur les intérêts particuliers (à tort ou à raison), une certaine méfiance existe vis à vis des
tribunaux judiciaires et justifie qu’on réserve à un ordre de juridictions spécial, la compétence
pour statuer sur les litiges administratifs. (Exemple : un ordre de juridiction spécial forge un
droit administratif autonome par rapport au droit privé : cas de la France).
Ces deux types de contrôles juridictionnels ont tous des avantages : ainsi le contrôle par les
tribunaux judiciaires correspond à une conception plus démocratique de l’Administration dans
la mesure où tous les litiges sont examinés par les mêmes juges. Cependant, en se basant sur
l’efficacité du contrôle, on constate que le contrôle effectué par les juges spécialisés dans le
contentieux administratif a également de nombreux avantages. La spécialisation des juges
dans le contrôle de l’action administrative s’explique par le développement de plus en plus
important du pouvoir administratif, l’expansion des interventions de l’Administration dans de
nombreux domaines techniques où tous les juges ne sont pas préparés.

III.3 – LES RELATIONS ENTRE L’ADMINISTRATION ET LE PUBLIC

Les relations entre l’Administration et le public sont de relations quotidiennes de telle sorte
que l’Administration ne peut atteindre ses objectifs si elle n’obtient pas le soutien de l’opinion
publique. En d’autres termes, les agents de l’Administration doivent expliquer et faire
comprendre leurs actions par rapport aux besoins des administrés. La perception de
l’Administration par l’opinion publique est donc fondamentale. Mais l’Administration peut
agir quelquefois dans le secret en évitant le débat public, ce qui soulève le problème du climat

41
de confiance dans les relations publiques.
III.3.1– La perception de l’Administration par l’opinion publique
Cette perception dépend de nombreux facteurs pouvant influencer l’opinion publique. Les
administrés se font une image de l’Administration. Cette image dépend soit du comportement
et de l’accueil des agents de l’Administration, soit du cadre d’intervention de l’Administration
(bâtiments, bureaux, etc). On relève généralement trois éléments qui fondent l’image de
l’Administration dans l’opinion publique. Ces éléments peuvent être considérés comme des
éléments constants. Il s’agit d’une part du caractère pléthorique de l’Administration, d’autre
part de son inefficacité, et enfin du manque de qualité de ses relations avec le public. La
bureaucratie et l’autoritarisme s’expliquent plus par une inadéquation des modes de
fonctionnement, que par les tâches ou les textes que l’Administration doit exécuter. Cette
inadéquation des modes de fonctionnement aboutit à une fermeture des services sur eux
mêmes au lieu de s’ouvrir au public.
Néanmoins, cette image que se font les administrés n’est pas uniforme. Elle varie selon la
nature du service, selon l’influence de la catégorie socio-professionnelle des administrés, ou
selon la nature du contact établi avec les usagers du service. C’est ainsi que vis à vis des
Administrations chargées de la perception des impôts, de la police ou du contrôle
économique, le sentiment des administrés est surtout la crainte, dans la mesure où c’est
Administrations ont le pouvoir exorbitant de punir et d’utiliser la contrainte. Par contre, les
Administrations qui fournissent des prestations ou qui s’attachent à convaincre sont plus
appréciées par le public qui ne les considère quelque fois pas comme des Administrations.
Devant une situation de monopole d’un SPIC, les usagers ont un comportement différent par
rapport à une entreprise en situation de concurrence. Par ailleurs, les administrés réagissent
différemment en fonction de la catégorie socio-professionnelle à laquelle ils appartiennent.
Les professions libérales perçoivent les interventions de l’Administration comme susceptibles
de porter atteinte aux libertés individuelles. Ces professions le font savoir pendant la fixation
des honoraires dans les conventions types (Exple : les négociations entre les syndicats de
médecins et les caisses de sécurité sociale ; ou encore les relations entre les commerçants et
l’Administration fiscale, etc). Le contact personnel direct est aussi un important facteur de
représentation pour les usagers. Il permet en effet à toutes les couches sociales (classes
sociales aisées ou moins favorisées) de se faire comprendre du fonctionnaire. Le contact
personnel direct et préféré au guichet où de longues files d’administrés attendent. Il est
également préféré aux lettres dans la mesure où de nombreux administrés modestes ne savent
pas dans quel style écrire à l’Administration, ni quel contenu donner à ces lettres pour

42
satisfaire leurs doléances. De manière générale cependant, les administrés préfèrent plutôt les
relations humaines, qu’elles soient personnelles ou par guichet. Cela explique les politiques
d’accueil mises en oeuvre dans de nombreux services.

En France, de nombreuses circulaires ministérielles prescrivent et rappellent la nécessité

d’indiquer sur les documents officiels l’identité du fonctionnaire compétent, la mention
apparente du nom des agents dans les services en contact avec le public, de manière à
personnaliser efficacement les tâches administratives, et favoriser chez ces agents, le sens
humain du contact. La procédure de l’accusé de réception est notamment exigée pour toutes
les demandes adressées à l’Administration, l’accusé de réception doit mentionner le service
chargé du dossier, ou l’agent à qui l’instruction du dossier a été confiée.
Les préjugés défavorables sur l’Administration constituent les conséquences des erreurs et des
comportements des agents administratifs dans le passé et le présent. C’est ainsi que l’absence
de considérations de coûts et de rendement dans la fonction publique de certains Etats
développe chez les administrés l’idée d’une gestion gabégique et irrationnelle des deniers
publics. Cela conduit souvent à des tensions du fait que les fonctionnaires sont accusés de
faire une gestion patrimoniale des deniers qui leurs sont confiés. L’extension des activités de
l’Etat est aussi une cause de tension, et donc une cause de dépréciation de l’image de
l’Administration. En effet, tout en exigeant de l’Administration un surcroît d’activités, les
administrés veulent toujours être protégés par l’Etat sans pour autant accepter les charges que
ce surcroît d’activités entraîne. De ce point de vue, il est possible d’affirmer que le manque
d’éducation et de formation des administrés peut être la cause de la mauvaise image qu’ils ont
de l’Administration. La question peut donc être posée de savoir si la représentation de
l’Administration dans l’opinion publique peut être appréciée de manière objective, c’est-àdire
en dehors de toute passion ?
En dehors du problème de sa représentation dans l’opinion publique, l’Administration agit
très souvent dans le secret en évitant le débat public.
III.3.2 – Le secret de l’action administrative
Le principe même de la démocratie repose sur le débat public c’est-à-dire la prise des
décisions après une discussion devant l’opinion publique. Si dans le domaine politique, la
règle de la publicité prévaut lors des débats des Assemblées, il n’en est pas de même en
matière administrative où le secret demeure encore vivace. Le public ignore la plupart des
motifs de l’action administrative. Il ne connaît que ceux que l’Administration accepte de lui
montrer, en plus du résultat de l’action administrative. Le secret de l’action administrative

43
concerne la non communication aux administrés de leurs dossiers administratif, ou en tout
cas, l’impossibilité pour eux d’obtenir cette communication. De nombreuses raisons sont
avancées pour justifier le secret de l’action administrative : il y a notamment la nécessité de
ne prendre les décisions que sur la base des conditions techniques. L’objectif est en effet de
mettre l’Administration à l’abri des conséquences éventuelles d’une publicité inopportune. Il
y a aussi le fait que le secret est indispensable dans certains domaines sensibles tels que la
défense nationale, les relations extérieures, etc., néanmoins, les autres secteurs où la publicité
est nécessaire sont les plus nombreux de telle sorte que le principe du secret est difficile à y
concevoir. L’Administration craint souvent que la publicité dans ces secteurs facilite l’action
des groupes de pression. Dans les faits, la publicité a de nombreux avantages pour
l’Administration en permettant notamment d’éviter les erreurs pouvant résulter
d’appréciations techniques, ou de connaître par anticipation les réactions des acteurs ou
groupes concernés par une décision à prendre. De ce point de vue, la publicité permet de
connaître la réalité administrative, et facilite la correction des imperfections de la machine
administrative.

En France et dans tous les pays à tradition administrative française, le principe du secret de
l’action administrative a pendant longtemps eu un caractère absolu, dans la mesure où
l’Administration n’avait à rendre compte de son action qu’au pouvoir politique. Aucune
obligation n’imposait à l’Administration de diffuser les documents en sa possession. Le Juge
administratif français a consacré l’absence de droit des administrés à l’information en jugeant
que l’Administration n’était pas tenue de fournir les éléments ayant servi de base à ses
décisions, sauf obligation expresse contenue dans un texte (CE 12 Mars 1954 Gauthier, Rec.
T.821). Les législateurs en France et au Sénégal soumettent l’Administration à un secret strict.
L’article 14 de la loi 61-33 du 15 Juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires
(article 10 du statut général en France) dispose en effet : « Indépendamment des règles
instituées dans le code pénal en matière de secret professionnel, tout fonctionnaire est lié par
l’obligation de discrétion professionnelle pour tout ce qui concerne les documents, les faits et
informations dont il a connaissance dans l’exercer ou à l’occasion de l’exercice de ses
fonctions. Tout détournement, toute communication contraire aux règlements, de pièces ou
documents de service à des tiers, sont formellement interdits. En dehors des cas expressément
prévus par la réglementation en vigueur, le fonctionnaire ne peut être délié de cette obligation
de discrétion ou relevé de l’interdiction édictée par l’alinéa précédent qu’avec l’autorisation
du Ministre dont il relève ». Cependant ce principe a été remis en cause en France par la loi

44
du 17 Juillet 1978 et le décret du 28 Avril 1988. Désormais en France le droit à la
communication des documents administratifs est le principe, et le secret devient l’exception.
L’administré peut désormais faire un recours devant la Commission d’Accès aux Documents
Administratifs (CADA). La loi institue également un droit de réponse au profit de
l’administré. Toutefois, le législateur a mis des exceptions à ce droit à la communication. Ces
exceptions concernent le secret d’Etat, ou les dossiers personnels ou médicaux.
III.3.3 – Les relations publiques
Les relations publiques (Publics relations en Anglais) sont l’ensemble des méthodes et des
techniques utilisées par les groupements pour recréer un climat de confiance dans le public en
vue de soutenir leur activité et d’en favoriser les développements. Elles constituent donc une
modalité essentielle d’action administrative. La politique de relations publiques doit permettre
d’expliquer réciproquement l’Administration aux administrés et les administrés à
l’Administration. Le but est donc d’aboutir à une convergence des fonctions de
l’Administration et des besoins des administrés. A l’origine, les relations publiques ont
d’abord été utilisées par les entreprises privées en vue de retenir et développer la clientèle. Cet
usage s’est développé d’abord dans les Etats où la frontière entre le secteur public et le secteur
privé n’est pas établie (pays anglo-saxons : exemple : le service postal au Royaume Uni a été
l’un des tous premiers à utiliser les relations publiques). Il a par contre été assez lent dans les
Etats distinguant de manière nette une frontière entre les deux secteurs. Désormais, tous les
services publics et toutes les Administrations utilisent les relations publiques. Les missions
des services de relations publiques sont très variées. Elles portent sur la connaissance des
programmes de l’Administration et de leurs modalités d’exécution. On observe généralement
dans la structure des services de relations publiques deux axes principaux : un qui porte sur
l’apprentissage de la politique de relations publiques par l’Administration sans contact direct
avec les administrés, un autre qui porte spécialement sur les relations avec les usagers en
établissant le contact avec eux. Tous les services de relations publiques disposent de moyens
appropriés.

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