Séance 5 - Fiche de connaissances n°3

Les différentes formes fiscales de groupements de communes à

fiscalité propre.

Par Patrice Raymond

Dernière mise à jour : novembre 2017

Aux quatre formes juridiques d’établissements publics à fiscalité propre que sont les communautés de
communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les Métropoles, l’Etat
associe trois formes fiscales de prélèvement de l’impôt : la fiscalité additionnelle, la fiscalité
professionnelle de zone et la fiscalité professionnelle unique. Chacune d’entre elles fait reposer l’impôt de
façon partagée ou non sur plusieurs natures de contribuables.

La fiscalité additionnelle fait reposer l’impôt essentiellement sur les ménages et de façon résiduelle sur
l’entreprise.

La fiscalité professionnelle de zone accroît le poids de l’impôt sur l’entreprise mais à l’intérieur de zones
définies par le conseil communautaire. De façon générale, le poids de l’impôt repose de façon quasi
équilibrée sur les contribuables « ménages » et « entreprises ».

La fiscalité « professionnelle unique » ou « unifiée » permet quant à elle deux modalités d’imposition. La
première appelée au sens strict « fiscalité professionnelle unique » repose uniquement sur l’entreprise à
travers les différents impôts qui la frappe : la CFE, la CVAE, les IFER, la TASCOM, … L’EPCI ne perçoit
aucune recette sur les ménages. Quant à la deuxième appelée « fiscalité professionnelle mixte », elle
sollicite tout autant les ménages que les entreprises.

Le législateur a laissé libres les communautés de communes et les communautés urbaines créées après la
loi du 12 juillet 1999 de choisir la forme fiscale la mieux adaptée à leur profil et à leurs besoins de
financement. Le conseil communautaire et le conseil urbain peuvent choisir l’une ou l’autre de ces formes
fiscales. Il n’en est pas de même pour les communautés d’agglomération, les communautés urbaines
créées après 1999 et les métropoles. Ces EPCI doivent en effet opter obligatoirement pour la fiscalité
professionnelle unique.

Chacune de ces différentes formes fiscales permet à l’EPCI un panel de recettes fiscales déterminées, dont
le contenu diverge selon la forme fiscale choisie.

C’est la loi de finances pour 2010 qui a le plus bouleversé l’environnement fiscal des EPCI à fiscalité propre
en remplaçant la taxe professionnelle par la Cotisation économique territoriale (CET).

Bien que le panier fiscal qui résulte de cette suppression ne contienne aucune ressource fiscale dédiée
aux EPCI à fiscalité propre, le panier fiscal intercommunal est malgré tout bien présent à travers le panier
fiscal communal particulièrement bien doté en recettes en comparaison du panier départemental et
régional.
I. Les EPCI à fiscalité additionnelle (FA)
I.1. Les différentes recettes fiscales des EPCI à FA

La fiscalité additionnelle constitue la forme la plus indolore de forme fiscale de groupement. Il s’agit de la
forme fiscale la moins traumatisante pour les communes. Elle est celle qui est choisie à l’occasion de la
transformation d’un syndicat de communes en communautés de communes. Elle est également celle qui
est conservée conservée par les EPCI les plus ruraux, ceux qui n’ont que peu ou pas du tout d’entreprises.

Depuis 2010, la FA permet à l’EPCI deux sources de recettes fiscales : obligatoires et facultatives.

Au titre des recettes obligatoires, le conseil communautaire est amené à voter des taux d’imposition au
titre des quatre taxes directes locales de base : Taxe d’habitation, les deux taxes foncières et cotisation
foncière des entreprises. Ces quatre taux s’additionneront aux taux pratiqués par les communes membres
au titre de ces mêmes taxes.

A côté de ces recettes dont bénéficie l’EPCI, il est également prévu que le groupement bénéficie d’une
fraction des recettes issues de l’IFER « gaz stockage » et de l’IFER « éolienne terrestre » à hauteur de 50%
pour chacune des deux.

L’EPCI bénéficie par ailleurs de recettes facultatives, parmi lesquelles on trouve :

- la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties,

- 20% supplémentaires de recettes au titre de l’IFER « éoliennes terrestres »,
- 50% de l’IFER « centrale électrique » d’origine nucléaire ou thermique à flamme,
- 50% de l’IFER « centrale électrique » d’origine photovoltaïque ou hydraulique,
- 2/3 de l’IFER « stations radioélectriques »,
- la taxe sur les surfaces commerciales,
- le solde de l’IFER « gaz stockage » soit 50% restant,
- 100% de l’IFER « gaz installations »,
- la taxe sur les remontées mécaniques qui inclut également les dispositifs appelés « funiculaires »
permettant l’accès à des points élevés,
- 50% de l’IFER « gaz acheminement ».

I.2. Les modalités de calcul des taux additionnels au titre des quatre
taxes directes locales : principe et modulations possibles des
taux.

Les taux pratiqués par l’EPCI à fiscalité additionnelle sont les taux moyens pondérés (TMP). Ils pourront
être inférieurs, égaux mais jamais supérieurs

Au titre de chacune des taxes, le conseil communautaire additionnera aux taux des communes un taux
calculé de la façon suivante :
Montant des recettes au titre de l’impôt considéré en « n-1 »
sur tout le territoire intercommunal
T.M.P. de « n » = ------------------------------------------------------------------------------ x 100

Valeur des bases au titre de l’impôt considéré en « n-1 »

sur tout le territoire intercommunal
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En fonction du produit attendu par l’EPCI au titre de sa fiscalité, l’application de 4 taux moyens pondérés
ainsi calculé de façon objective sur les bases d’imposition eut générer des ressources supérieures à celles
qui étaient attendues. Il s’agit des « recettes « assurées » dont le législateur autorise le prélèvement à
partir des 4 taux moyens pondérés.

La question est alors de savoir comment diminuer les 4 taux moyens pondérés de façon à obtenir le
montant de recette attendues ?

Le service des finances devra calculer le coefficient de variation proportionnelle (CVP) qui résulte du
rapport entre le produit attendu et le produit assuré.

Produit attendu « n »
CVP = -------------------------------
Produit assuré « n »

Dans la mesure où le « produit attendu » est inférieur au « produit assuré », le CVP sera inférieur à « 1 ».
La multiplication des 4 taux moyens pondérés par un CVP inférieur à « 1 » aura pour effet de diminuer ces
mêmes taux.

II. Les EPCI à fiscalité professionnelle de zone (FP «Z»)

Entre la « fiscalité additionnelle » et la « fiscalité professionnelle unique », cette forme fiscale permet à un
groupement à fiscalité additionnelle de percevoir un volume de recettes plus important. Elle permet
également une initiation au partage localisé de fiscalité d'entreprise. La fiscalité professionnelle de zone
permet en effet à l'EPCI de bénéficier de chacune des recettes additionnelles listées précédemment au
titre de la fiscalité additionnelle et des recettes liées à l’imposition des entreprises à l'intérieur d'une ou de
plusieurs zones de son territoire.

Dans la mesure où cette forme fiscale de regroupement amène l'EPCI à se substituer aux communes dans
la perception de la fiscalité des entreprises, la fiscalité professionnelle de zone est considérée par
beaucoup comme étant l'antichambre de la fiscalité professionnelle unique. Il s'agit pour eux d'une étape
préalable au passage à la fiscalité professionnelle unique.

Cependant, compte tenu des nouvelles contraintes qui ne manquent pas de peser sur les budgets locaux
et plus particulièrement sur la section de fonctionnement, la fiscalité professionnelle de zone est un mode
intermédiaire de forme fiscale auquel les EPCI à fiscalité propre ont de moins en moins recours.

En situation de besoin de recettes de fonctionnement plus importantes, l'EPCI choisira, en une seule
délibération, de passer directement en Fiscalité professionnelle unique ou en fiscalité mixte.

Le conseil communautaire devra dans un premier temps délimiter une ou plusieurs zones de
développement économique qu'il envisage de développer. Les limites de ces zones devront être motivées
et en lien avec les objectifs de développement économique recherchés. Le cas échéant, un tel zonage fait
l'objet d'un contrôle normal du juge administratif. En cas de litige, le juge administratif vérifiera en effet
l'adéquation entre l'implantation de la zone et les motivations apportées dans la délibération. Il s'agira de
savoir si les motivations de l'EPCI justifiaient un tel zonage.

Le positionnement des limites de ces zones aura des effets importants pour les communes, les entreprises
et l'EPCI lui-même. La ou les entreprises implantées dans ces zones ne paieront plus la CET à la commune

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de rattachement » mais à l'EPCI.

L'équation suivante nous permet de comprendre le contenu de la fiscalité professionnelle de zone :

FP « Z » = FA + CET »Z »

Sachant que la CET issue de la loi de finances pour 2010 est composée de la CFE et de la CVAE, on peut
écrire :

FP « Z » = FA + (CFE + CVAE) « Z »

Ainsi : FP « Z » = FA + CFE « Z » + CVAE «Z »

1ère précision : Pour chacun des trois impôts directs locaux de base (TH – FB – FNB), le service des
finances devra calculer trois taux moyens pondérés (TMP) qui viendront s’additionner aux taux pratiqués
par les communes membres sur tout le territoire intercommunal. Les modalités de calcul du TMP sont
celles exposées dans le cadre de la fiscalité additionnelle.

Comme en matière de FA, les TMP peuvent être modulés pour permettre de recevoir le montant des
recettes attendues.

2ème précision : En dehors de la zone, les entreprises qui ne sont pas couvertes par la fiscalité
intercommunale continueront de verser la CFE et la CVAE à la commune membre. Le taux de CFE sera celui
de la commune de rattachement et CFE). A ce taux de CFE communal s’ajoutera le taux de CFE
intercommunal.

3ème précision : Il peut arriver que le TMP de CFE pratiqué dans les zones soit inférieur ou supérieur aux
taux pratiqués par les communes avant le passage en FP « Z ». Ces écarts de taux sont sources de
concurrence fiscale et donc d’inéquité entre les entreprises. C’est la raison pour laquelle est prévue, en
fonction de l’importance de l’écart entre les taux les plus faibles pratiqués par les communes et les plus
élevés, une période de lissage des taux de CFE. Cette période qui ne peut aller au-delà de 10 ans
permettra au taux les plus élevés pratiqués anciennement par les communes de diminuer
progressivement pour arriver au TMP. Les taux les plus faibles seront augmentés pour arriver de la même
façon au TMP.

Si le groupement percevait avant le passage en FP « Z » un taux additionnel de CFE, on ajoute au TMP le

taux additionnelle de CFE pratiqué l’année précédente.

Il est précisé que pour les entreprises qui se situent en dehors de ces zones, le taux communal continue de
s’appliquer sans être touché par cette notion de lissage des taux.

La période dépend de l’écart de ces taux, lequel se calcule de la façon suivante :

Taux le plus faible de CFE de l’année « n-1 »

Ecart des taux = --------------------------------------------------------- x 100
Taux le plus élevé de CFE de l’année « n-1 »

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III. La fiscalité professionnelle unique

Le passage en FP « U » n’est pas anodin.

Il consiste bien plus qu’un simple passage en une forme fiscale de groupement permettant des recettes en
volume et en nombre plus importante.

La FP « U » offre à l’EPCI qui y a recours, par choix ou par obligation, un outil d’intégration fiscale
important ainsi que certains outils précieux de redistribution de fiscalité.

Cette troisième forme fiscale d’EPCI à fiscalité propre se décompose en deux formes possibles :

- La fiscalité professionnelle unique au sens strict

- La fiscalité professionnelle unique mixte.

Ces deux formes fiscales ont des caractéristiques communes. Elles se différencient en revanche dans la
nature des recettes disponibles qui en résultent.

III.1. Les éléments communs aux deux formes fiscales d’EPCI

composant la FP « U »

III.1.1. Le panier des recettes fiscales bénéficiant à l’EPCI à fiscalité propre

En passant en fiscalité professionnelle unique, le législateur prévoit que l’EPCI perçoit obligatoirement les
ressources suivantes :

- La cotisation foncière des entreprises (CFE),

- La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE),
- La taxe additionnelle sur la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) créée par la loi de
finances pour 2010 et sans liberté de vote des taux,
- 70% de l’IFER éoliennes terrestres et hydroliennes,
- 50% de l’IFER centrales électriques d’origine nucléaire ou thermique à flamme,
- 50% de l’IFER centrale électrique d’origine photovoltaïque ou hydraulique,
- 100% de l’IFER « gaz stockage »,
- 100% de l’IFER « gaz installation »,
- 50% de l’IFER « gaz acheminement »,
- L’IFER transformateurs électriques,
- 2 /3 de l’IFER « stations radio électriques »,
- La TASCOM.

III.1.2. La création d’une Commission locale d’évaluation des charges (CLECT)

C’est l’article 1609 nonies C du CGI qui impose la création d’une Commission locale d’évaluation des
charges transférées (« CLECT »). Le code prévoit en effet qu’il est créé entre l'EPCI et les communes
membres une commission locale chargée d'évaluer les transferts de charges au titre des compétences

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exercées par le groupement au lieu et place des communes, que celles-ci soient obligatoires, optionnelles
ou facultatives.

Le code précise également que cette évaluation est déterminée à la date de leur transfert par
délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II
de l'article L. 5211-5 du CGCT, adoptée sur rapport de la commission locale d'évaluation des transferts. Il
est également prévu que la CLECT se réunit à chaque transfert de charges.

Concernant les modalités d’évaluation de ces charges qui pèseront ensuite sur le budget intercommunal,
ce même article prévoit que les dépenses de fonctionnement, non liées à un équipement, sont évaluées
d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le transfert de
compétences ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce
transfert.

Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la commission. Le coût des dépenses liées
à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen
annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou, en tant que de
besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses
d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et
ramené à une seule année. Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources
afférentes à ces charges.

La loi de finances pour 2017 et la loi de finances rectificative pour 2016 ont imposé de nouveaux délais et
de nouvelles obligations aux acteurs locaux.

A partir du 1er janvier 2017, la commission doit remettre son rapport évaluant le coût net des charges
transférées aux communes dans un délai impératif de neuf mois à compter de la date du transfert. A
dater de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission, les communes
disposent désormais d’un délai de trois mois pour l’approuver.
La loi de finances pour 2017 prévoit que si le rapport de la CLECT n’est pas transmis aux conseils
municipaux, ou à défaut de leur approbation dudit rapport, le préfet est désormais compétent pour
déterminer le coût des charges transférées. Concernant les dépenses non liées à un équipement, la loi a
prévu qu’elles seraient évaluées d’après la moyenne des dépenses figurant dans les comptes
administratifs des communes membres. Ces montants de dépenses peuvent être actualisés selon un
indice, sur une période de trois ans précédant le transfert. Cette période est de sept ans pour les
dépenses d’investissement.
Une fois transmis aux maires des communes pour avis, le rapport est considéré comme approuvé si se
dégage une majorité qualifiée des délibérations. Au moins deux tiers des conseils municipaux
représentant la moitié de la population, ou au moins la moitié des conseils municipaux représentant les
deux tiers de la population ont approuvé le rapport.

Ces délais impératifs mettent un terme aux situations de blocage dénoncées à plusieurs reprises par
certaines associations d’élus.

III.1.2. Le reversement des attributions de compensation

III.1.2.1. Le principe des attributions de compensation

A partir du moment où l’EPCI opte pour la FP « U », deux reversements pourront avoir lieu :

- l’un est obligatoire : il s’agit des Attributions de compensation (AC) positives ou négatives ;

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 - l’autre est facultatif : il s’agit de la Dotation de solidarité communautaire (DSC)1.

Ces deux reversements visent à maintenir une neutralité budgétaire pour les communes et les EPCI. Le
volume des recettes fiscales des communes transférées n’étant pas en lien avec le volume des dépenses
qu’elles transfèrent au groupement dans le cadre des délégations de compétences, une différence entre
elles deux peut générer des risques de déséquilibre budgétaire.

Une fois le volume des dépenses calculé dans le rapport de la CLECT, l’EPCI procèdera à l’inscription dans
son budget des attributions de compensations.

Si le volume de recettes transféré par la commune est supérieur à celui des dépenses, l’EPCI reversera à la
commune la différence. L’AC sera alors « positive ». La loi de finances pour 2017 a permis qu’une des AC
soit reversée en section d’investissement en tenant compte du coût de l’investissement lié aux
équipements transférés.

L’article 1609 nonies C du CGI précise en effet que le montant de l'attribution de compensation et les
conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes du conseil
communautaire. Ces délibérations peuvent prévoir d'imputer une partie du montant de l'attribution de
compensation en section d'investissement en tenant compte du coût des dépenses d'investissement liées
au renouvellement des équipements transférés, calculé par la commission locale d'évaluation des
transferts de charges ».

Inversement, si le volume de recettes transféré par la commune est inférieur à celui des dépenses, l’EPCI
recevra de la commune le complément. Cette somme couvrira les charges que les recettes transférées de
la commune ne permettent pas d’équilibrer. L’AC sera alors « négative ». Il s’agit là d’une recette qui sera
inscrite au CIF comme au titre de « recette du groupement ».

Les attributions de compensation sont dans leur volume à l’image du rôle d’un EPCI auprès des
communes. Un montant d’attribution de compensation très élevé signifie que l’EPCI reçoit beaucoup de
recettes mais n’exerce que peu de compétences au lieu et place des communes. L’intercommunalité de
projet est ici faible.

III.1.2.2. Les modalités d’évolution du montant des attributions de compensation

Il existe 4 modalités d’évolution du montant des AC.

- Révision en cas de fusion d’EPCI ou de modifications de périmètres

- Révision compte tenu de la richesse des communes attributaires
- Révision en cas de transferts de compétences ou de diminution des recettes de l’EPCI
- Révision « libre »

° Révision en cas de fusion ou de changement de périmètres

Les évolutions de périmètre intercommunal n’ont pas pour effet de modifier le montant des AC. Certains
changements de périmètres peuvent cependant entraîner un transfert ou une restitution de
compétences. Dans cette hypothèse, il est possible de réviser le montant des AC pour les communes
concernées. La loi de finances pour 2017 prévoit que, pendant les deux premières années, et non plus une
seule, suivant ce changement, il est possible de procéder à une révision libre du montant des AC par
délibérations concordantes des conseils municipaux intéressés et du conseil communautaire.

1
Se reporter au III.1.3 du présent article
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La loi limite cependant cette liberté. Cette révision ne peut entrainer une modification à la hausse ou à la
baisse de plus de 30 % du montant des attributions de compensation initiales (contre 15%
précédemment). Par ailleurs, cette révision ne peut entrainer une diminution de plus de 5 % des recettes
réelles de fonctionnement de la commune.

° Révision compte tenu de la richesse des communes attributaires : la révision dite « individualisée »

Le texte prévoit la possibilité pour les EPCI et les conseils municipaux de leurs communes membres de
procéder par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée à la révision des attributions de
compensation d’une partie des communes membres lorsque les communes concernées disposent d’un
potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20% au potentiel financer par habitant moyen de
l’ensemble des communes membres.
En revanche, cette réduction ne peut avoir pour effet de diminuer de plus de 5% le montant total de ces
mêmes AC.

° Révision en cas de transferts de compétences ou de diminution des recettes de l’EPCI

Le V de l’article 1609 nonies C prévoit deux cas dans le cadre desquels un EPCI peut être amené à modifier
le montant des attributions de compensation attribuées aux communes membres :

1er cas : Dans le cadre d’un transfert de compétences ou de modification de l’intérêt communautaire, il est
procédé à un nouveau transfert de charges des communes membres en direction de l’EPCI, le montant des
attributions de compensation octroyé aux communes doit être recalculé à la baisse dans les mêmes
conditions que lors de la fixation initiale. Inversement, en cas de restitution de compétences, le montant
des attributions de compensation doit être revu à la hausse.

2ème cas : Une diminution de la valeur des bases d’imposition peut avoir pour effet de réduire, à taux
constants, le produit global disponible des impositions fixées par l’EPCI au titre notamment de la CFE, de la
CVAE, des IFER, de la TASCOM et de la TAFNB. Le cas échéant, le conseil communautaire, statuant à la
majorité simple, peut décider de réduire le montant initial des attributions de compensation qu’il verse à
ses communes membres.

° Révision libre

La loi de finances pour 2016 a profondément assoupli les modalités de révision libre des AC, permettant
ainsi l’utilisation d’un véritable outil de stratégie financière pour le communes et les EPCI.

L'article 163 de la loi de finances pour 2016 a ajouté le terme « intéressées » à la disposition suivante,
prévue à l'article 1609 nonies C du Code Général des Impôts : « Le montant de l'attribution de
compensation et les conditions de sa révision peuvent être fixés librement par délibérations concordantes
du conseil communautaire, statuant à la majorité des deux tiers, et des conseils municipaux des communes
membres intéressées, en tenant compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de
charges. »

Désormais, l'accord de tous les conseils municipaux, y compris ceux des communes non concernées par la
révision des attributions de compensation, n'est plus obligatoire.

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 III.1.3. La Dotation de solidarité communautaire (DSC)

La DSC est un reversement du groupement vers les communes facultatif. Cette dotation s’analyse comme
une dotation de péréquation.

Le législateur impose que 50% du montant de la dotation versée s’appuie sur le potentiel fiscal ou
financier par habitant et la population DGF. Pour le reste de la dotation, le conseil communautaire est
libre de conditionner la DSC aux critères d’éligibilité qu’il souhaite. Le juge administratif est amené à
apprécier la nature des critères choisis par le conseil communautaire. Ils ne doivent donner lieu à aucune
discrimination entre communes membres.

Dans la mesure où la DSC vient minorer au numérateur le volume des recettes du groupement dans le
calcul du CIF à hauteur de 50% de son montant, on pourrait considérer cette dotation comme contre-
productive.

Il s’agit en réalité d’un versement très stratégique dans le cadre de la mise en place du pacte financier et
fiscal. Les communes voient ainsi dans cette dotation une réponse positive de l’EPCI face aux efforts
qu’elles seraient, le cas échéant, amenées à consentir dans le cadre des mesures inscrites dans le Pacte
financier et fiscal : diminution de leurs dépenses, révision à la baisse de leurs taux, nouveaux transferts de
compétences afin de diminuer le volume des attributions de compensation, …

III.2. La fiscalité professionnelle mixte

Cette forme fiscale d’EPCI est la plus intégrée de toutes.

Elle donne la possibilité aux EPCI qui optent pour cette forme fiscale de percevoir la totalité des recettes
perçues au titre de la fiscalité professionnelle unique, auxquelles on ajoute celles issues de la fiscalité
additionnelle.

Compte tenu du besoin de financement des EPCI en section de fonctionnement, le passage en Fiscalité
mixte est aujourd’hui un principe.

Comme pour le taux de CFE qui s’appliquera sur tout le territoire intercommunal, le conseil sera amené à
voter des taux moyens pondérés pour chacun des impôts ménages.