Séance 5 - Fiche de connaissances n°1

Finances locales et coopération intercommunale

Par Gilbert Lemardeley

Dernière mise à jour : février 2016

La France est caractérisée par un nombre très important de communes (36 770).

Depuis près de 40 ans, les formules de regroupement intercommunal se sont succédées. Dès 1971, la
"Loi MARCELLIN" a connu l'échec avec ses propositions de fusion et regroupement autoritaires. Dès lors,
des incitations fiscales et financières ont été élaborées pour encourager la coopération intercommunale.

La réforme annoncée en 2017 de la DGF devrait poursuivre ce mouvement en adaptant cette dotation
aux besoins propres de l’intercommunalité.

1. Le succès de l’intercommunalité et ses conséquences

financières
1.1. Les formes originelles

Les premières formes à apparaître étaient des coopérations de gestion (SIVU, SIVOM) en 1890. Puis,
vinrent les Communautés Urbaines (CU) en 1966 et les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) en
1983.

Deux lois ont permis la relance de l'intercommunalité.

1.1.1. La loi du 6 février 1992

Dite ATR (Administration Territoriale de la République). Elle crée deux nouvelles catégories
d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre :

 les communautés de ville dotées d'une taxe professionnelle (TP) d'agglomération. Cette
formule eut peu de succès.
 les communautés de communes (CC) qui avaient le choix entre :
o une fiscalité additionnelle aux 4 impôts locaux,
o une TP de zone,
o une TP sur l'ensemble à taux unique (TPU).
 1.1.2. La loi du 12 juillet 1999 (loi Chevènement)

Elle prévoit la disparition des districts et communautés de villes. En revanche, elle crée une nouvelle
entité : les communautés d'agglomérations (CA) et cherche à bâtir des espaces de solidarité pertinents
en matière d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, social…

Les lois ultérieures (démocratie de proximité en 2002, libertés et responsabilités locales en 2004) ne
bouleversent pas cette architecture.

Le succès de ces nouvelles formules est manifeste :

Au 1er janvier 2006, on compte 2 573 EPCI à fiscalité propre regroupant 32 913 communes, soit 53,3
millions d'habitants. Près de 90 % des communes françaises et 85,5 % de la population sont désormais
membres d'un EPCI à fiscalité propre.

1.2. L'incitation financière à l'intercommunalité

La loi Chevènement a choisi de stimuler financièrement la création d'intercommunalité, privilégiant les

formes d'intégration les plus poussées.

Six formes d'intercommunalité (CU, CA, CC à TPU, CC à fiscalité additionnelle, SAN, métropoles) 2
perçoivent la dotation d'intercommunalité. Ces sommes ont régulièrement évolué, tandis que
l'enveloppe globale de la DGF (cf. fiche "Les dotations de l'État") a connu un quasi doublement en 5 ans.

1.2.1. La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

Depuis 2011, elle réunit :

 la Dotation Globale d'Équipement (DGE)

Ouverte aujourd'hui à tous les EPCI, sous réserve de ne pas atteindre un certain seuil de richesse fiscale,
la DGE est attribuée par le Préfet après l'avis d'une commission d'élus qui dispose d'une enveloppe pour
le département.

 la Dotation de développement rural (DDR)

Comme la DGE, c'est une dotation gérée au niveau déconcentré et attribuée par le Préfet sur projets
après avis d'une commission d'élus. Seuls les EPCI exerçant une compétence en matière d'aménagement
de l'espace et de développement économique et dont les 2/3 des communes comptent mois de 5 000
habitants peuvent y prétendre.

Elle comprend 2 parts : la première pour financer des projets de développement économique et social,
la seconde destinée à maintenir et développer les services publics en milieu rural.
 1.2.2. L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux
(FER)

Créée par la loi de Finances pour 2010, elle est divisée en 7 composantes (cf fiche recettes locales). Les
EPCI à TPU sont substitués d'office aux communes membres et pour les EPCI à fiscalité additionnelle il y
a possibilité de substitution sur délibérations concordantes des communes membres et de l'EPCI.

1.2.3. Le FCTVA

Voir fiche "les concours financiers de l'Etat".

1.2.4. La dotation d'intercommunalité des EPCI à fiscalité

propre

Elle concerne les EPCI et repose sur :

 une dotation par habitant
 le coefficient d'intégration fiscale
 le potentiel fiscal
3

Elle comprend une dotation :

 de base calculée en fonction de la population
 de péréquation en fonction du potentiel fiscal et de l'effort fiscal

2. Aspects financiers de la coopération intercommunale

Le poids budgétaire des intercommunalités n'implique pas de modification des règles budgétaires vis-à-
vis de celles en vigueur pour les communes. Les modalités de vote du budget sont les mêmes pour les
communes et les EPCI :
 Si l'EPCI ne comprend que des communes de moins de 3 500 habitants, le vote est par nature
avec présentation fonctionnelle facultative. Mais, s'il y a une commune de plus de 3 500
habitants, la présentation fonctionnelle est obligatoire même si le vote s'effectue toujours par
nature.
 Si l'EPCI comprend au moins une commune de plus de 10 000 habitants, le choix sera donné
entre vote par nature et présentation fonctionnelle, et vote par fonction avec présentation par
nature.

Les règles applicables en matière de délais, de dépenses obligatoires et de respect de l'équilibre

budgétaire sont strictement identiques à celles qui s'appliquent aux autres catégories de collectivités.
3. Une organisation particulière des ressources fiscales
L'organisation des ressources est d'abord fonction de l'EPCI.

3.1. Pour les syndicats

Pour les SIVU, SIVOM et syndicats mixtes, le principe est un financement provenant des communes
membres. Une clef de répartition est établie entre celles-ci sur la base de critères qu'elles choisissent :
population, voirie, élèves scolarisables…

Ce financement prend la forme :

 soit de contributions budgétaires (cotisations versées par les communes aux syndicats),
 soit de contributions fiscalisées (un supplément d'impôt est exigé du contribuable).

3.2. Pour les EPCI à fiscalité propre

2 régimes peuvent s'appliquer : la Contribution économique territoriale unique (ex TPU) et la fiscalité
additionnelle. Alors que dans le régime de la loi du 6 février 1992, le droit commun étant la fiscalité 4
additionnelle, l'ordre des priorités est inversé par celle du 12 juillet 1999, la TPU devenant le régime de
référence.

 Les EPCI à fiscalité additionnelle percevront :

o la part intercommunale de la Cotisation Foncière des Entreprises (CFE)
o la part intercommunale de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE)
o la part intercommunale de la taxe d'habitation + la part départementale
o la part intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties
o la part intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties

 Les EPCI à contribution économique territoriale unique qui remplacent les anciens EPCI à TPU
percevront :
o 26,5 % de la CVAE
o la totalité de la CFE
o la part intercommunale de la taxe d'habitation + la part départementale
o la part intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés bâties
o la part intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties

 Fixation des taux des taxes directes locales :

o Pour les EPCI soumis à l'ancienne TPU

Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique (TPU) avait pour objet de substituer les groupements à
leurs communes membres pour l'application des dispositions relatives à la TP.

Ils étaient donc appelés à voter son taux et à en percevoir son produit.

En 2010, les EPCI ne perçoivent plus le produit de la TP mais une compensation relais qui leur garantit
un produit de TP égal à celui perçu en 2009.
Fixation du taux de CFE par les EPCI soumis à l'ancienne TPU :

Il faut déterminer un taux de référence sous la forme d'un taux moyen pondéré qui est égal à la somme
du taux moyen pondéré de TP des communes membres.

A l'avenir, soit dès 2011, le taux de CFE voté par le groupement ne peut – comme pour les communes –
excéder 2 fois le taux moyen de la TP constatée au niveau national en 2009 soit 32,26 %.

o pour les EPCI à fiscalité additionnelle

Ces EPCI, de même que leurs communes membres percevaient les 4 impôts directs locaux : taxe
d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties et taxe
professionnelle.

En 2010 ils percevront la compensation relais à la place de la TP et des autres taxes.

Ensuite :

La 1ère année :

La première année de perception de la fiscalité par le groupement, les rapports entre les taux de ces 4
taxes doivent être égaux aux rapports constatés l'année précédente entre les taux moyens de chaque
taxe de l'ensemble des communes membres. 5

Les années suivantes

Les groupements à fiscalité additionnelle sont soumis aux mêmes règles que les communes. Ils peuvent
donc faire évoluer leur taux :

- dans une proportion identique

- soit de façon différenciée en respectant les règles de lien entre la taxe d'habitation et la taxe foncière
bâtie.

4. Les relations financières entre EPCI et communes

membres
Le système intercommunal fonctionne comme un système à 2 étages fondé sur un principe de solidarité
entre l'étage intercommunal et celui des communes membres. L'exercice de cette solidarité implique
préalablement une mesure exacte des transferts de charges des communes vers l'EPCI.

4.1. La mesure des transferts de charges

L'exactitude de l'évaluation des charges transférées est essentielle car elle conditionne la restitution de
l'excédent produit perçu / coût net des charges transférées sous forme d'une attribution de
compensation.

L'évaluation est effectuée par une commission (Commission locale d'évaluation des charges transférées
: CLECT) puis fera l'objet d'un accord des conseils municipaux. Il en découlera "une attribution de
compensation".
 4.2. L'attribution de compensation

Elle est égale à la différence entre le produit de TP et des compensations versées par l'État et perçues
auparavant par chaque commune et le coût net des charges afférentes aux compétences transférées à
l'EPCI.

4.3. La dotation de solidarité communautaire

Il s'agit d'une attribution venant en complément des ressources pour les communes les moins riches.

Elle est facultative à l'exception des CU pour lesquelles elle est obligatoire.

4.4. Les fonds de concours

Ils ont pour finalité d'aider au financement des équipements.

4.5. La péréquation intercommunale

Elle est assurée par le Fonds National de Péréquation des Ressources Intercommunales et Communales 6
(FPIC)

Ce fonds consiste à prélever une partie des ressources de certaines intercommunalités pour la reverser
à des intercommunalités moins favorisées (cf fiche péréquation horizontale et verticale).

Il repose sur :
 un indicateur de richesse : le potentiel financier agrégé (PFIA)
 une redistribution en faveur des EPCI classés selon un indice synthétique tenant compte de
leurs ressources, du revenu moyen de leurs habitants et de leur effort fiscal.