ABSENCE DE VISION ET GESTION CHAOTIQUE

DES FINANCES PUBLIQUES PAR L’ÉTAT

Par Serge Zafimahova (Version finale)

LE CONTOUR DES NÉGOCIATIONS AVEC LE FMI

Après deux rencontres non fructueuses ces 6 derniers mois, une délégation du FMI est à nouveau à
Madagascar pour négocier les termes et les conditionnalités pour l'accès à un nouveau programme intitulé
Facilité pour la Résilience et la Durabilité (FRD) et pour la continuité du programme de la Facilité Elargie de
Crédit (FEC). Les négociations en cours manquent de transparence que ce soit du côté de l’Etat ou du FMI.
Que fait le FMI pour enrayer la pratique de prédation et mafieuse touchant les finances publiques comme
les grands investissements privés ? Dans une situation où les institutions sont gangrénées par la corruption
et que la population est noyée dans la paupérisation, les risques de violences sont réels sous différentes
formes.

La spécificité de la FRD est que les projets tels que le secteur fossile (Pétrole, gaz et charbon) émettant des
émissions de gaz à effet de serre et impactant sur le changement climatique ne sont pas « recommandés ».
À travers la FRD sans interdire ouvertement l’exploitation du secteur fossile, le FMI oriente les politiques
publiques « vers des secteurs plus durables et résilients au climat ». Dans le cas d’un des pays le plus pauvre
au monde et fragile comme Madagascar ayant un secteur fossile à fort potentiel pour ne citer que :
- Bassin de Morondava offshore : gaz naturel avec une réserve estimée à 167,219 Tcf (trilliards
de pieds cubes : 1 Tcf = 28,317 m³) soit plus de 4.735 milliards de m³ (Sources : U.S. Geological
Survey),
- Belobaka Sakaraha : gaz naturel sec après 4 forages sur 12 prévus, il a été trouvé une réserve prouvée
« indicatrice » de 20 milliards de m³ (Sources : Madagascar Southern Petroleum MSPC),
- Tsimiroro : pétrole non conventionnel (fuel lourd) avec une réserve estimée à 1.700 milliards de barils
(1 baril = 158,987 litres) (Sources : U.S. Geological Survey),
- Sakoa : charbon cokéfiable avec une réserve estimée à 3,5 milliards de tonnes (Sources : Rapport :
Les gisements houillers de Madagascar par Jean Bore, Paris 1950),
il serait impensable de ne pas exploiter ces ressources ayant un potentiel financier se chiffrant en dizaines
de milliards de dollars, pour relever le défi de la croissance, du développement dont le bien-être de la
population (Economie, éducation, santé, etc.) et de la nécessité d’avoir des infrastructures structurantes.

Pour donner une indication, on va prendre le cas de la Mauritanie. Le FMI estime que grâce à l’exploitation
de son gaz naturel avec une réserve prouvée de 1.400 milliards de m³, le taux de croissance va passer de
5,1% en 2024 à 14,3% en 2025. Rien qu’en exploitant le gaz naturel, sans parler des autres potentiels
(Tourisme, halieutique, agriculture, services, minerais, aurifère, autres fossiles, etc.), Madagascar peut avoir
un taux de croissance soutenu de plus de 15% par an qui impacterait sur la qualité de vie. Cela exige d’avoir
une vision soutenue par une modélisation crédible, le strict respect de l’Etat de droit, la rigueur dans la
gouvernance, la qualité du capital humain et l’établissement du capital confiance entre l’Etat et les acteurs
de développement.

LES CONDITIONNALITÉS ET LES INSTRUMENTS POSSIBLES DU FMI

On peut résumer les conditionnalités du FMI, sans être exhaustives, en quelques points :
- la réduction des subventions allouées aux sociétés d’Etat particulièrement la Jirama. Cela implique la
mise en œuvre de l’optimisation tarifaire et de la vérité des prix,
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 - la vérité de prix du carburant à la pompe,
- la transparence dans l’utilisation des fonds destinés à la lutte contre le Covid-19,
- la transparence dans les opérations de transformation de l’or monétaire,
- l’accroissement des recettes intérieures expliquant la pression asphyxiante sur les contribuables,
- les remboursements de TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée),
- Quid des postes publics de décisions en situation d’intérimaire depuis des mois sinon des années ?

Sur proposition du Conseil d’administration du FMI, le Conseil des Gouverneurs du 15 Décembre 2023 a
approuvé de doubler les quotes-parts des États. Cette situation double de facto l’accès des États, cas de
Madagascar, à l’unité de compte du FMI qui se trouve être les Droits de Tirage Spéciaux (DTS). Pour la
compréhension, « La quote-part d’un pays membre détermine le montant maximum de ressources
financières qu’il s’engage à fournir au FMI et le nombre de voix qui lui est attribué, et détermine le montant
de l’aide financière qu’il peut obtenir du FMI ». Ainsi, au-delà des négociations bilatérales spécifiques entre
le FMI et un Etat, les quotes-parts délimitent le montant d’intervention du FMI en terme de droits de tirage.
Faute de disponibilité financière, l’Etat malgache négocie auprès du FMI d’échelonner sa souscription
correspondant à l’augmentation de 50% de sa quote-part qui va donc passer de 244,40 millions de DTS à
488,80 millions de DTS (1 DTS = 1,32185 $Us), tout en demandant un accès immédiat auxdits droits
correspondant.

Le 3ème FEC d’un volume de 219,96 millions de DTS s’étend de Mars 2021 à Juillet 2024, à ce jour la partie
malgache a décaissé 77,77% de ses droits, il reste donc 48,88 millions de DTS dont les termes d’accessibilité
restent à déterminer. Face à l’étranglement socio-économique du régime actuel, il est vital pour le régime
d’aboutir coûte que coûte à un accord avec le FMI. Ainsi, le Gouvernement est en mauvaise posture dans les
discussions. La question se pose dans ses difficultés (i) récurrentes en matière de balance de paiement et (ii)
structurelles concernant les déséquilibres macroéconomiques, en sus de la FRD et en complémentarité avec
la FEC, l’Etat serait-il tenté d’y rajouter le MEC (Mécanisme Elargi de Crédit) ? L’absence de modélisation
économique crédible incluant la fiscalité et le défaut d’assainissement budgétaire par l’Etat, à l’exemple de
la rubrique carburant, sont autant de handicape pour pouvoir négocier au mieux les intérêts du pays.

MADAGASCAR : QUELLE MARGE DE MANŒUVRE ?

En terme géopolitique à l’initiative de la Chine, les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Sud-Afrique), en
réussissant leur coup de poker à s’élargir en BRICS+ (Arabie Saoudite, Argentine, Égypte, Émirats Arabes
Unis, Ethiopie et Iran), montrent une volonté de frapper sur cinq points fondamentaux : la dédolarisation, la
finance internationale, l’or monétaire, le secteur fossile et la technologie duale. Un exemple, l’exclusion par
le G7 de la Russie du système SWIFT (Society for Worlwide Interbank Financial Telecommunication), un
système servant à assurer la coordination et la sécurisation des transactions financières internationales,
comme une arme d’isolement économique, a été un échec et a plutôt démontré la crédibilité internationale
et la robustesse du système de transfert financier mise en place sous l’impulsion de la Chine qui est la CIPS
(Cross-border Inter-bank Payements System). C’est le marché qui guide les interstices des relations
internationales.

Sentant le danger de financement alternatif, la Banque Mondiale consume la côte cessible de Madagascar
en engageant un portefeuille de 4,1 milliard de dollars représentant 26 projets sur un volume total de dette
de 8,681 milliards de dollars en 2023 soit 56,99% du PIB. Les engagements de la Banque Mondiale
représentent 44,22% du total de la dette. Si la Nouvelle Banque de Développement (NBD) des BRICS et la
Banque Asiatique d'Investissement dans les Infrastructures (BAII ou en anglais AIIB) de la Chine ont vocation
à concurrencer la Banque Mondiale sur les financements de projets, il n’est pas question pour la Chine
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d’affaiblir le FMI dans son rôle de régulation et de gendarme des finances internationales dont elle veut à
court terme damer le leadership. La marge de manœuvre de Madagascar d’échapper aux négociations avec
le FMI et ses conditionnalités est donc utopique. Il faut ainsi éviter toute forme d’aventurisme, mais on se
doit d’avoir une modélisation robuste pour négocier nos intérêts.

Il ne faut pas opposer les financements internationaux, il revient à la partie malgache de savoir tirer profit
en ayant un loyer de la dette au mieux de ses intérêts sur des projets générateurs de valeur ajoutée, de
création de richesse et de croissance. En étant très rigoureux et cohérent dans l’orientation ainsi que dans
la conduite des politiques publiques prenant en compte la dette publique extérieure et la confiance des
investissements directs étrangers (IDE), Madagascar a la capacité plus que de doubler son PIB dont la
projection du FMI pour 2024 n’est que de 17,137 milliards de dollars, donnant le ratio le plus bas par habitant
dans la région du Sud-Ouest de l’Océan Indien qui n’est que de 560,153 dollars de PIB/hab. Madagascar doit
être un chantier à ciel ouvert pour rattraper son retard de développement en une décennie sur des projets
à prioriser comme les voies de communication, l’énergie et le système éducatif. L’exploitation du potentiel
en ressources naturelles nécessite des capitaux publics et particulièrement privés importants. Au niveau du
monde rural, c’est en s’appuyant sur les réseaux communautaires que Madagascar peut augmenter sa
production, annihiler l’insécurité et améliorer les offres de service public (Education, santé, voies de
communication, etc.) pour fixer la population afin d’éviter les immigrations vers les zones urbaines.

DES EXEMPLES DE PRATIQUES EN VIOLATION AVEC LES TEXTES EN VIGUEUR

En pleine négociation avec le FMI à Antananarivo sur la FRD qui intègre la problématique climatique tout en
ayant vocation à se compléter avec la FEC, en préparation de la Loi de Finances Rectificative 2024, la lettre
n° 021-2024-MEF/SG/DGBF/DB du 25 Avril 2024 signée par le Secrétaire Général du Ministère de l’Economie
et des Finances pose des interrogations sur le pilotage à vue en matière de finances publiques. En effet, la
lettre adressée à tous les « Secrétaires Généraux » des Ministères stipulant que « Dans le cadre de
l’élaboration de la Loi de Finances Rectificatives LFR 2024, une révision à la baisse des crédits alloués à tous
les Institutions et Ministères doit être effectuée » (sic), confortant sans ambiguité la « coupe budgétaire »
et ce dans un délai de 24 h aujourd’hui entamé, brocarde le minimum de respect des règles de bonne
gouvernance liées au budget de l’Etat. Les conséquences directes seront la baisse de qualité des services
publics, le non-paiement des prestataires de l’Etat, etc. L’élaboration du budget général manque de rigueur.

Sur la forme, il aurait été plus logique que la lettre soit signée par la Ministre en charge des Finances en
l’adressant à ses collègues du Gouvernement, ayant un statut de premier responsable respectif de leur
département ministériel et d’ordonnateur délégué de crédit. Sur le fond,
(i) la demande d’autorisation pour tout montant de dépenses supérieures à 200 millions ariary, auprès
des autorités supérieures, instaurée durant la transition change de forme mais continue dans
l’illégalité. Le respect des procédures de paiement dérape complétement. Les prestataires refusent
de se positionner sur les marchés publics du fait de l’étranglement et du blocage du système de
paiement par la Présidence de la République et la Primature. En effet, si en théorie la DAE (Demande
d’Autorisation d’Engagement) a été levée pour soi-disant « faciliter » l’accès aux marchés publics.
Dans la pratique, les blocages sont établis, par la Présidence de la République et la Primature, à la
phase de paiement, encore plus grave, sur des marchés publics ayant déjà obtenu un OV (Ordre de
Virement).
(ii) la question se pose sur les régularisations des dépenses ayant déjà eu un OV (Ordre de Virement)
validé par le PGA (Payeur Général d’Antananarivo) dont la régularisation des paiements devrait se
faire dans les 72 h, suivant les règles substantielles en matière de comptabilité de trésorerie. La

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 séparation de pouvoir entre l’ordonnateur et le comptable est bafouée, cela situation engage la
responsabilité des décideurs en matière de finances publiques (Budget, Trésor, etc.), et
(iii) ainsi, les sacro-saints textes en matière de finances publiques ne sont pas respectés d’autant que le
pourcentage de la « coupe budgétaire » n’est pas annoncé. Cette situation modifierait
fondamentalement l’équilibre du budget général de 23.595.019.906 ariary de la LFI 2024 ? Il y a eu
un cas d’exemple de coupe budgétaire durant le régime du Président Rajaonarimampianina, mais
elle a été définie à 5% du budget.

Les services concernés du Trésor se trouvent en difficulté devant effectuer des reports non justifiables dans
l’écriture du livre de journal de caisse de la comptabilité de paiement. Les conséquences sont
incommensurables : l’augmentation du déficit budgétaire et de la dette publique, la difficulté de valider la
loi de règlement, la dégradation de la qualité de services de l’Etat avec le risque d’augmenter la corruption,
etc. Les prestataires des services publics seront victimes soit de la mauvaise foi de l’Etat, soit de l’insolvabilité
du Trésor. Dans tous les cas, l’Etat perd la crédibilité de sa signature en sus des pratiques subreptices.

DES INTERROGATIONS À NE PLUS EN FINIR ?

Peut-on fermer les yeux face à des dérapages aussi grossiers et récurrents commis par le régime en matière
de gouvernance financière et budgétaire ? On citerait que quelques exemples :
- la violation de la règle de l’autonomie budgétaire des collectivités territoriales décentralisées : les
redevances et taxes revenant, par exemple, aux régions et communes à verser par les sociétés
minières (Ambatovy et Qmm) évalués à des dizaines et des dizaines de milliards ariary par an, sont
« détournés » et versés au profit des caisses de l’État central, sans motifs légitimes, bafouant ainsi le
principe intangible de la décentralisation budgétaire. Dans cette pratique illégale, une note
gouvernementale déroge aux lois sur la décentralisation, foulant au pied la hiérarchie des normes ;
- la violation du Code de marché public dans la gestion des fonds COVID-19, privilégiant le marché de
gré-à-gré, source d’abus, de vol et de détournement de procédure budgétaire (voir Rapport de la
Chambre des Comptes sur la gestion du fonds COVID-19) ;
- l’⁠injonction et l’obstruction par le régime du processus budgétaire et des dépenses publiques en
soumettant à autorisation, du Président de la République et du Premier ministre, un acte sans base
légale, avant le paiement de toutes dépenses supérieures à 200 millions Ar ;
- ⁠ le maquillage institutionnel du Fonds d’entretien Routier (FER) en Fonds Routier (FR ), dépouillant
l’ancienne structure de son autonomie financière, diluant sa gestion dans celle de l’Etat , la rendant
floue, rigide et complexe, conduisant à l’ absence de transparence et de traçabilités de sa gestion,
source potentielle de falsifications et de détournements ;
- la création de structures parallèles, en dehors de l’Inspection Générale de l’État, du Contrôle
Financier et de la Commission Nationale de Marché public qui se trouvent être le cadre légal de
contrôle de dépenses publiques. Un cas d’exemple patent est l’instauration de la Commission
spéciale de contrôle et de vérification des dépenses, sans base légale, touchant le FR (Fonds Routier).
Elle obstrue le processus normal de dépenses publiques dont les décisions arbitraires inhérentes ont
privé bon nombre de prestataires du paiement de leurs factures pendant des années, malgré les
dénonciations et les observations des institutions budgétaires conventionnelles ;
- ⁠ la violation flagrante de la règle de la séparation de pouvoir entre l’ordonnateur et le comptable, en
donnant ordre au Payeur Général d’Antananarivo de suspendre ou arrêter le paiement d’une
dépense objet d’un OV (Ordre de Virement) qui est un acte illégal. Cette situation complique la
gestion des comptes du comptable public, désacralisant le budget en tant qu’acte d’autorisation par
le Parlement ;

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 - la ⁠violation répétée de l’exécution des LFI et LFR car, dans les faits, les réalisations des dépenses
tournent autour de 35 à 40% annuellement, très loin des autorisations votées par le Parlement. Il en
est de même pour les recettes fiscales dont les exemptions de paiement pour les opérateurs proches
du régime sont légion ;
- le ⁠non-respect de la règle de l’annualité budgétaire car en fait, en tenant compte des contraintes
budgétaires et de retard dans la nomination des acteurs budgétaires, souvent l’exécution du budget
commence souvent le mois de Février ou début du mois de Mars et clôt au mois d’Octobre (Avant la
clôture budgétaire est le 30 Novembre). Donc, en tout, l’exécution du budget s’étale seulement sur
9 voire 8 mois dans l’année ;
-⁠ l’absence de confection et de vote de lois de règlement lesquelles devraient sanctionner les
réalisations effectuées dans le cadre de LFI et LFR votées par le Parlement à l’année N+1. Jusqu’ici
aucune loi de règlement n’a été sortie et votée par le Parlement durant ce régime.

Etant l’ordonnateur principal de crédit, le Premier Ministre est le premier responsable des dérives en matière
de gestion des finances publiques. Comment est-il acceptable qu’une Décision inique en matière de finances
publiques obligeant de passer par une autorisation, du Président de la Transition et du Premier Ministre pour
toutes dépenses publiques supérieures à 200 millions ariary, document signé par le Secrétaire général de la
présidence de la Transition d’un régime illégal sous sanction internationale à l’époque, continue
insidieusement d’être appliquée ? Comment pour faire appliquer ladite décision qui est devenue un vrai
goulot d’étranglement en matière d’engagement financier de l’Etat, il a été décidé qu’à la place de la
signature physique du Président de la République, un poinçon et un hologramme dispensent de la signature
effective de ce dernier pour valider des dépenses en matière de finances publiques ? Ces exemples de
dérives laissent pantois devant le silence public assourdissant du FMI. On doit être orthodoxe et rigoureux
dans la tenue des finances publiques.

Ces dernières années, les chiffres inscrits dans les lois de finances sont plus des écritures comptables sans
prise avec ce qui devrait être la réalité budgétaire. Devenu structurel à hauteur de 60 à 70% suivant les
années, l’aide extérieure comble les budgets inscrits dans les lois de finances. Est-ce la raison des mesures
drastiques annoncées dans la fameuse lettre du Secrétaire Général du Ministère chargé des Finances ? Veut-
on faire croire que l’opération se fait avec l’aval du FMI, il revient à cette dernière de répondre clairement
sur le sujet ? La certitude, la décision bafoue les règles de droit en vigueur et d’orthodoxie régissant les
finances publiques. Au regard de l’importance du sujet, il aurait été logique que le Premier Ministre
convoque préalablement une Conférence budgétaire avec les principaux responsables du Ministère en
charge des Finances en Conseil de Gouvernement, afin de proposer une lettre de cadrage budgétaire à
adopter en Conseil des Ministres. Sachant que l’on parle de préparer la LFR 2024, la coupe budgétaire en
référence à la LFI 2024 semble être supérieure à 20% par institution et par ministère. On subit les
conséquence d’une politique populiste et aventureuse qui montre les dérives et l’absence de vision crédible
en matière de politiques publiques.

Antananarivo, le 1er Mai 2024

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