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EN ADMINISTRATION PUBLIQUE
Vol. 18 n 3 automne 2012
LAUDIT DANS
LE SECTEUR PUBLIC
TLESCOPE
Tlescope est une publication universitaire indpendante dite en franais. Elle propose ses lecteurs
un clairage sur les problmatiques quaffrontent les tats et les organisations publiques dans un contexte
politique et socioconomique mouvant et globalis lchelle de la plante. En mettant en perspective des
expriences et des modles de gestion observs travers le monde, Tlescope fait connatre les avances
en matire de gouvernance publique. Elle permet lcole nationale dadministration publique du Qubec
de promouvoir un message singulier sur la gouvernance la rencontre des univers francophone et anglosaxon. Elle offre aux praticiens, aux universitaires et aux chercheurs dans le champ de ladministration
publique un espace pour changer, se situer sur le plan international et recueillir les savoirs et les repres
utiles leur action.
Tlescope est la revue de LObservatoire de ladministration publique cr en 1993 par lcole nationale
dadministration publique du Qubec, un tablissement membre du rseau de lUniversit du Qubec.
LObservatoire de ladministration publique est un ple de vigie et de recherche. Il collecte et analyse
linformation disponible dans le monde en matire de gouvernance publique. Le lancement de Tlescope
rpondait au besoin de disposer dun outil de communication sur les avances du management public.
Tlescope a connu une expansion rgulire qui sest acclre au cours des dernires annes en mme
temps que sintensifiaient les activits de recherche de LObservatoire.
COMIT DE RDACTION
Serge Belley (ENAP); Pierre Bernier (ENAP); Dominique Darbon (Institut dtudes politiques de Bordeaux);
Bernard Enjolras (Universit dOslo); Joseph Facal (HEC Montral); Francis Garon (York University); David
Giauque (Universit de Lausanne); Ral Jacob (HEC Montral); Maya Jegen (UQAM); Isabelle Lacroix
(Universit de Sherbrooke); Benot Lvesque (UQAM); Bachir Mazouz (ENAP); Roger J.Ouellette (Universit
de Moncton); Luc Rouban (Sciences-po Paris); Jean-Franois Savard (ENAP); Jean Turgeon (ENAP).
CONSEIL SCIENTIFIQUE
Jean Bernatchez (UQAR); Sandford Borins (Universit de Toronto); Geert Bouckaert (Universit catholique de
Louvain); Fabrizio Cantelli (Universit libre de Bruxelles); Jacques Chevallier (CNRS); Patrick Gibert (Universit
de Paris X); Taeb Hafsi (HEC Montral); Patrick Hassenteufel (Universit Versailles Saint-Quentin-enYvelines); Vincent Hoffmann-Martinot (Universit de Bordeaux); Steve Jacob (Universit Laval); Peter
Knoepfel (Institut de hautes tudes en administration publique); AnnLangley (HEC Montral); Vincent
Lemieux (Universit Laval); B. Guy Peters (University of Pittsburgh); Jacques Plamondon (Universit du
Qubec); Donald J. Savoie (Universit de Moncton); Jean-Claude Thoenig (CNRS); Sabine Urban (Universit
Robert Schuman de Strasbourg).
La revue Tlescope est indexe dans EBSCO, Repre et rudit (www.erudit.org/revue/telescope).
Directeur de la publication et Rdacteur en chef Stphane Paquin; Secrtaire de rdaction Patricia Caron; Pages
Repres et Rfrences Marie-Claude Jean; Recensions Nicolas Charest; Traduction Donald Kellough, Vincent
Laborderie, ric McComber; Graphisme Danielle Landry; Impression AGMV Marquis.
Pour plus dinformation ou si vous avez des renseignements nous transmettre, communiquez avec
Danielle Landry, secrtariat de LObservatoire, 418 641-3000 poste 6574, danielle.landry@enap.ca.
Les publications de LObservatoire peuvent tre consultes ladresse suivante:
www.observatoire.enap.ca
TLESCOPE ENAP du Qubec, 555, boulevard Charest Est, Qubec (Qubec) G1K 9E5 CANADA
III ditorial
Stphane Paquin
1
33
53
73
110
131
157
Dbat
173
Recensions
181
184
186
ditorial
Par Stphane Paquin
Professeur lcole nationale dadministration publique du Qubec
Titulaire de la Chaire de recherche du Canada en conomie politique
internationale et compare
stephane.paquin@enap.ca
Chers Lecteurs,
Lorsque lquipe de Tlescope a choisi il y a dj plus dun an et demi de
consacrer un numro au thme de laudit dans le secteur public, elle tait
loin de simaginer quel point le thme serait dactualit. Dun ct, Bernard
Drainville, ministre responsable des Institutions dmocratiques et de la Participation citoyenne, affirme que le Vrificateur gnral est une institution qui
est trs crdible une poque o il y a beaucoup, beaucoup de cynisme, cest
une institution qui inspire encore la confiance auprs des citoyens et il propose
den largir le mandat afin quil puisse, notamment, contrler Hydro-Qubec.
Dun autre ct, on constate, avec les rvlations de la Commission denqute
sur loctroi et la gestion des contrats publics dans lindustrie de la construction, la commission Charbonneau, les limites de cette institution. Les villes
comme Montral, mais galement le gouvernement du Qubec sont contrls par des vrificateurs qui doivent, en thorie, sassurer de la bonne gestion
des ressources publiques et de la conformit avec la loi. Cest cette double
situation qui rend aujourdhui la parution de ce numro incontournable. Trop
rares sont les travaux qui portent sur laudit et les vrificateurs gnraux. La
rflexion est pourtant ncessaire.
Pour amorcer ce numro, Marie-Soleil Tremblay de lcole nationale dadministration publique et Bertrand Malsch de HEC Montral tracent grands
traits les contours des pratiques de laudit. Ils peignent le portrait du phnomne dexplosion qua connu laudit au cours des dernires annes pour
sinterroger au final sur le risque dune apparence de contrle. Bien que les
programmes et les technologies lis laudit aient voyag travers le monde,
ces deux auteurs nous lancent un avertissement en nous faisant comprendre
que les promesses faites par la vrification nont pas toutes t honores. Sur
cet essai de mise en garde contre les limites de laudit, Martin Dees (Nyenrode
Business University, Pays-Bas) poursuit avec un article de nature plus thorique. Quest-ce que laudit exactement? Quels en sont ses aspects institutionnels? Quels types daudits croise-t-on le plus souvent dans le secteur public?
Et aux Pays-Bas, comment ce concept se dploie-t-il? Dees fait la lumire sur
cette notion en en amenant dautres, comme celles de bonne gestion publique
et de reddition de comptes, deux concepts intimement lis laudit.
III
Plus prs de nous, Mlanie Roussy, de lUniversit Laval, nous dvoile les
rsultats dune enqute mene dans le secteur public qubcois qui consistait rpondre la question suivante : quelles comptences les membres de
comits daudit recherchent-ils chez les auditeurs internes? En procdant
cette tude, lauteure souhaitait vrifier si lindpendance et la comptence
taient les principales qualits recherches chez les auditeurs. Ses entrevues
montrent que ces deux critres traditionnels ne sont finalement pas les plus
recherchs, lintgrit et le courage occupent une place de premier ordre.
Un lment rcurrent sillonne chaque article de ce numro : la notion de la
socit de laudit de Michael Power est reprise par lensemble de nos auteurs.
Larticle de Steve Troupin de la KU Leuven (Belgique) ne fait pas exception
puisque cette notion y prend une large place. Par contre, bien quelle claire
sur la croissance de laudit au Canada, cette notion ne russirait pas expliquer son retrait temporaire autour de 1993. La thorie du systme des professions dAndrew Abbott, elle, y parvient. Cest donc laide de cette thorie que
Troupin brosse le portrait de laudit dans le service public canadien. Aprs ce
tableau du Canada, Diane van Gils et ses collgues Christian de Visscher et
Gerrit Sarens de lUniversit Catholique de Louvain nous entranent en Belgique
et nous communiquent les rsultats dune tude conduite au sein dentits
publiques belges. Ils montrent de quelle manire laudit interne sest dploy
dans ces organisations au fil des ans et nous renseignent sur les facteurs qui
favorisent ladoption dun service daudit. Mandats obligatoires, dpendance
financire, influence normative ou du contrle externe, soutien de la direction
gnrale, tous figurent parmi les lments pouvant inciter les acteurs adopter
des mesures daudit.
Les auditeurs lgislatifs constituent des acteurs incontournables de la
scne de laudit et cest prcisment sur le jeu de ces protagonistes que Danielle
Morin de HEC Montral braque les projecteurs. En analysant deux pisodes
mettant en scne des vrificateurs gnraux, lauteure lve le voile sur laura
qui semble entourer les auditeurs lgislatifs. En effet, malgr la controverse
laquelle sont mls ces auditeurs, ceux-ci semblent hors datteinte, ils bnficient dune confiance inbranlable dans lopinion publique et leurs dcisions
ne sont pas mises en doute. Ils se hissent au rang de hros. De hros intouchables, nous passons hros tragiques avec Jeff Everett et Dean Neu de lUniversit York et Abu Shiraz Rahaman de lUniversit de Calgary dans un article
o la lutte contre la fraude et la corruption est au cur des proccupations.
Adoptant une lentille philosophique, ces trois experts poursuivent lobjectif
daider les auditeurs internes mieux saisir, dune part, les limites de leur indpendance et intgrit et, dautre part, le courage ncessaire pour vaincre la corruption. Pour illustrer leurs propos, ils recourent deux exemples rvlateurs:
le scandale des commandites au Canada et leffondrement de lentreprise
amricaine WorldCom. Si laudit peut tre utile la lutte contre la fraude, il
remplit galement dautres fonctions comme le maintien du lien de confiance
entre ltat et le citoyen. Cest prcisment de cet aspect que nous entretient
Normand Ouellet de lUniversit dOttawa. Aprs un tour dhorizon sur le rle
de laudit, lauteur traite des enjeux qui conditionnent son volution vers une
IV
Bonne lecture!
Appel communications
SORTIE DE CRISE
La crise financire qui a pris naissance aux tats-Unis la fin de 2007 laissera une empreinte indlbile tant
sur lconomie mondiale que sur la pense conomique. Alors que la grande dpression des annes 1930
avait men lmergence de la macroconomie moderne, la rcession du dbut du XXIe sicle aura plong
cette discipline scientifique dans la plus profonde remise en question de sa jeune existence. Si les causes de la
crise de 2007-2008 resteront longtemps un objet de recherche et de dbats, linstar de celles de la crise de
1929, ses consquences doivent galement retenir lattention des chercheurs.
Cinq ans aprs le dbut de la crise, lAmrique du Nord semble enfin engage sur la voie dune reprise modeste, reprise certes plus forte dans certaines rgions que dautres. Or les problmes de finances publiques
hrits de la rcession handicaperont durablement la capacit daction des gouvernements. Alors que les
plans de relance de lconomie viennent chance, les mesures daustrit imposes par tous les paliers de
gouvernement ont de multiples rpercussions, que ce soit sur le plan conomique, politique ou social.
En raison notamment de ses arrangements institutionnels et montaires singuliers, lEurope connat quant
elle une sortie de crise particulirement difficile. Ses difficults, en plus de menacer la fragile reprise nordamricaine, posent une srie de problmes de politiques publiques dont les tenants et les aboutissants dbordent largement les frontires europennes: rgles budgtaires, fdralisme fiscal, coordination des politiques
sociales et budgtaires au sein dune union montaire, etc.
Les rponses des gouvernements ces problmes de politiques publiques poss dans la foule de la crise de
2007-2008 formeront, terme, la premire ligne de dfense contre la prochaine crise qui, dans le contexte
dune conomie mondiale plus intgre que jamais, apparat dores et dj invitable.
La revue Tlescope consacrera son numro thmatique de lautomne 2013 la sortie de crise. Nous invitons
chercheurs et spcialistes soumettre leur proposition darticle sous la forme dun rsum avant le 22 janvier
2013. Les auteurs dont les propositions auront t retenues devront ensuite remettre larticle complet avant
le 3 juin 2013.
Publi trois fois par an, Tlescope est une revue danalyse compare portant sur des problmatiques spcifiques intressant les administrations publiques. En mettant en perspective des expriences et des modles de
gestion observs travers le monde, Tlescope fait connatre les plus rcentes avances en matire de gouvernance publique. Pour le format des articles, les auteurs sont invits consulter le site Internet ladresse
suivante: www.telescope.enap.ca
Pour tous renseignements relatifs ce numro sur
la sortie de crise ou pour soumettre des articles, les
auteurs doivent prendre contact avec:
Patricia Caron
LObservatoire de ladministration publique
cole nationale dadministration publique du Qubec
555, boulevard Charest Est
Qubec (Qubec) G1K 9E5 Canada
Tlphone: 418 641-3000, poste 6314
Tlcopieur: 418 641-3060
Courriel: patricia.caron@enap.ca
Rdacteur invit:
Marcelin Joanis
Professeur Universit de Sherbrooke
Sherbrooke (Qubec) Canada
Pour citer cet article: Tremblay, M.-S. et B. Malsch (2012). Lexplosion de laudit dans le
secteur public: le risque dune illusion de contrle, Tlescope, vol. 18, n 3, p. 1-7.
La loi Sarbanes-Oxley (Sarbanes Oxley Act), ou loi SOX, est une loi fdrale amricaine dicte en
2002 qui fixe de nouveaux standards pour tous les conseils dadministration des socits ouvertes et
pour toutes les directions de firmes de gestion et des cabinets comptables des tats-Unis.
et techniques a gnr des dbats critiques sur leur ncessit, leur pertinence et
leur valeur ajoute (Clatworthy, Mellett et Peel, 2000; Vermeer, Raghunandan et
Forgione, 2006).
Inspires par les pratiques du secteur priv, les lignes directrices dont lOCDE
fait la promotion font lapologie des fonctions daudit interne supervises par des
comits de vrification indpendants, des vrificateurs externes indpendants, de
la publication des facteurs de risque et des mesures destines grer ces risques.
Ces idaux ont trouv des chos divers tels que la publication de livres blancs sur les
bonnes pratiques (par exemple le rapport Saucier Canadian Institute of Chartered
Accountants, 2001) et llaboration de standards innovants en matire de rglementations pour les socits cotes en Bourse.
Clarke et Dean (2007) se montrent trs sceptiques face aux diverses procdures de gouvernance et de vrification mises sur pied la suite des checs des
entreprises prives, procdures destines, selon eux, sauver les apparences
(cest--dire lgitimer) plutt qu rectifier les problmes de fond. Comment la
gestion des risques, les procdures de contrle interne, laugmentation des audits
internes et ltalonnage peuvent-ils empcher les scandales locaux de se produire?
Comment devrait-on dployer des technologies afin de sassurer de leurs bienfaits
sur la gouvernance des socits? Power (2009) soutient que les technologies de
vrification communiquent aux diffrentes parties prenantes une fausse impression de scurit. Les experts en vrification et en gestion de risque continuent toutefois de vendre les technologies associes ces programmes comme si la socit
du risque dans laquelle nous vivons tait mesurable, quantifiable et contrlable
(Gabe, 1995).
En thorie, lobjectivit et lindpendance du vrificateur ainsi que la rigueur
quasi scientifique des processus daudit sont essentiels ltat et, de manire plus
gnrale, la confiance que tmoigne lopinion publique envers le mcanisme de
surveillance. Cependant, comme le remarque Pentland:
Chaque vrification est en quelque sorte une exprience sans contrle et il nexiste
pas de manire de savoir ce qui se serait pass si une vrification navait pas t
faite. Il nest pas tonnant que les vrifications soient obscures sur le plan pistmologique les vrificateurs ont adopt la rhtorique de la mthode scientifique sans vritablement parvenir en adopter beaucoup de substance (Pentland,
2000, p. 311).
DISCUSSION ET CONCLUSION
Les programmes et les technologies de vrification sont parvenus voyager
travers le monde avec succs, davantage en raison de leur rhtorique sous-jacente
quen raison de leur efficacit prouve transformer positivement le fonctionnement du secteur public (Parker et Gould, 1999). De tels programmes ne se dplacent pas sans aide; ils sont vhiculs par diffrentes rationalits puissantes. La
difficult consiste cependant distinguer les caractres conomiques, politiques,
sociaux ou comptables de ces diffrents types de rationalits impliqus dans la
construction de ce qui est dsirable (Hopwood, 1984, p. 171).
la lumire de cet essai et des tudes prcdentes sur le sujet (comme
Lapsley et Pong, 2000), il apparat que les ides et les rformes de gouvernance
publique seraient mises en march laide darguments trs simplistes. Il arrive
frquemment que les dfis et la ncessit de prendre en compte la complexit du
monde soient vits, ce qui soulve la question suivante: comment rendre visible
ce qui est complexe et ce qui est problmatique? Ironiquement, dmontrer la complexit est une tche complexe. Non seulement parce que la dmarche requiert des
BIBLIOGRAPHIE
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Contextual Accounting Research, Accounting, Auditing & Accountability Journal,
vol.21, n 2, p. 129-169.
Brown, R. E. (2005). Enron/Andersen: Crisis in U.S. Accounting and Lessons for
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Canadian Institute of Chartered Accountants (2001). Beyond Compliance: Building a
Governance Culture, www.ecgi.org/codes/documents/beyond_compliance.pdf (page
consulte en juillet 2012).
Carlin, T. M. (2005). Debating the Impact of Accrual Accounting and Reporting in the
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Clarke, F. et G. Dean (2007). Indecent Disclosure: Gilding the Corporate Lily, Cambridge,
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Clatworthy, M., H. Mellett et M. Peel (2000). Corporate Governance under New Public
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Czarniawska, B. et G. Sevn (2005). Translation is a Vehicle, Imitation its Motor and
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the Public Sector, Financial Accountability and Management, vol. 23, n 3, p. 239-241.
Pour citer cet article: Dees, M. (2012). Le vrificateur dans le secteur public: le trait
dunion de ladministration publique, Tlescope, vol. 18, n 3, p. 8-32.
n 2010, les Pays-Bas ont cr le Center for Public Auditing & Accounting1
(centre pour la comptabilit et la vrification publique) ainsi quune chaire
associe. Le centre a pour principales activits lducation spcialise et la recherche dans le domaine de la vrification publique. Dans cet article, nous dressons le portrait de lenvironnement entourant ce centre et de ses ambitions, puis
dvoilons lapproche nerlandaise de ce nouveau domaine de recherche. Plus
prcisment, nous rpondrons aux questions suivantes: quelle est la dfinition
nerlandaise de la vrification publique et que considre-t-elle comme sa substance principale? Dans quel secteur institutionnel se positionne-t-elle? Quel est
son contexte et quels objectifs poursuit-elle? Nous dcrirons ensuite ltat de la
vrification publique nerlandaise avant dvoquer ses perspectives davenir.
Le centre est situ Breukelen et fait partie intgrante de la Nyenrode Business University.
DFINITION DE LAUDIT
Quest-ce que laudit?
Le terme audit vient du mot latin audire qui signifie couter. Un sage le
vrificateur devait couter attentivement la description orale dune situation,
appliquer sa sagesse et son jugement professionnel pour parvenir se faire une
opinion (Kocks, 2003, p. 2). Avec le temps, laudit est devenu une tche systmatique dont les activits couvrent tant le secteur priv que public, la fois linterne
et lexterne. Lessence de son rle est de comparer des ralits des normes.
Plusieurs dfinitions de vrification ont t releves dans la littrature.
Pour Everard et Wolter (1989), la vrification est un examen des activits et
des oprations dune organisation qui vise sassurer que celles-ci sont conduites
selon les objectifs, les budgets, les rgles et les normes qui lui ont t impartis.
Lobjectif de cette vrification est de cibler intervalles rguliers les possibles
transgressions qui pourraient ncessiter des actions de redressement.
Une vrification est une procdure par laquelle un tiers indpendant tudie
de faon systmatique les preuves de ladhsion dune pratique quelconque des
10
normes tablies pour cette pratique et produit un rapport professionnel sur son
opinion (Mathison, 2005, p. 23).
Laccumulation et lvaluation des preuves propos dinformation destine
dterminer et rapporter le degr de correspondance entre une information et
un critre tabli (Elder, Beasley et Arens, 2010, p. 4).
Selon Michael Power (1997, p. 4), une dfinition simple nest ni facile obtenir ni ncessairement souhaitable; malgr ses vocations gnrales de la remise
et de la vrification des comptes, il ne voit aucun accord prcis sur ce quest rellement la vrification comparativement dautres types de pratiques dvaluation
telles que linspection ou lexpertise. Les dfinitions officielles, crit-il, expriment
ce que la vrification pourrait devenir, plutt que ce quelle est vraiment: les dfinitions sont des tentatives de fixer une pratique au sein dun ensemble de normes
ou didaux particuliers (p. 5). Il reconnat cependant quatre lments de base
la vrification (p. 4):
lindpendance par rapport laudit;
un travail technique sous forme de collecte de donnes et dexamen de
documents;
lexpression dune opinion base sur des preuves;
une matire sujette la vrification clairement dlimite.
Pour Lindeberg (2007), il faut ajouter aux lments ci-dessus celui de critre
appropri.
Power fait rfrence lapproche conomique bien connue voulant associer
laudit une forme de surveillance, engendre par la relation complexe de reddition de comptes entre lagent et le principal. Le principal opre une certaine distance des activits de lagent et nest pas en mesure de les vrifier. Laudit est une
vrification requise par les activits de lagent lorsque celui-ci expose le principal
des dangers moraux car ils pourraient agir contre les intrts du principal et
engendre de linformation asymtrique car il en sait plus que le principal. Dans
le cadre de cette approche, laudit est un exercice de rduction des risques qui inhibe les actions non conformes des agents. Le principal aura recours laudit aussi
longtemps que ses avantages dpasseront les cots. Les diffrentes communauts
institutionnalisent diverses formes de reddition de comptes et il pourrait exister
diverses catgories dagents et de principaux (Power, 1997, p. 4-5).
Cutt (1988) dit de la vrification quelle est un procd surimpos sur une
obligation de rendre des comptes afin de fournir lassurance que linformation est
dvoile de manire approprie et prsente de faon juste. De manire plus gnrale, il dcrit la vrification comme un procd systmatique denqute visant
obtenir et valuer objectivement des donnes propos dactions conomiques
et dvnements dfinis au sein dune obligation de rpondre, pour dterminer,
en employant des critres tablis, le degr auquel lautorit dlgue dans cette
relation exerce selon les conditions de lobligation, pour ensuite communiquer
ces rsultats des utilisateurs prdtermins. Le vrificateur agit comme un tiers
indpendant engag par le principal pour valuer linformation fournie par lagent.
Les vrifications externes sont donc concernes par lchange dinformation entre
les directeurs dune organisation et ses actionnaires ou le systme parlementaire.
11
La vrification interne est quant elle concerne par le flot dinformation liant les
diffrentes composantes dune organisation (Cutt, 1988, p. 12-13).
La forme de vrification externe la plus connue et la plus professionnalise
est laudit des tats financiers historiques, menant un rapport du vrificateur.
Lobjectif de tels audits est de renforcer par le truchement dune opinion la
confiance que des usagers peuvent avoir dans les tats financiers prpars par les
cadres suprieurs dune organisation. Dans le secteur public, les audits de performance et les audits de conformit deviennent de plus en plus la forme dominante
de vrification externe. La vrification interne est une autre forme daudit hautement dveloppe et institutionnalise. On la dfinit comme une activit indpendante et objective dassurance et de consultation conue pour ajouter de la valeur
et amliorer les oprations dune organisation. Cette fonction aide lorganisation
atteindre ses objectifs en lui fournissant une mthode systmatique et discipline
dvaluation et damlioration de lefficacit des processus de gestion du risque,
de contrle et de gouvernance (Institute of Internal Auditors, 2012).
Dans le cadre de leurs activits dassurance, les vrificateurs internes et externes mettent des opinions sur des sujets au sein du contexte prcis dune organisation et de son obligation de rendre compte, de manire indpendante, experte
et systmatique, sur la base de normes acceptes et de preuves judicieuses. Le
vrificateur agit comme un trait dunion entre un principal et un agent; par son
travail dvaluation, il relie les deux parties et contribue la confiance qui caractrise leur relation.
Une analyse plus approfondie de la vrification rvle que cette fonction na
pas ncessairement se limiter la relation entre lagent et le principal. Elle pourrait lier un agent dautres intervenants. Le rapport dun vrificateur sur les tats
financiers dune organisation, par exemple, est important non seulement pour
les actionnaires, mais galement pour les investisseurs, le personnel et dautres
parties prenantes. Dans ce contexte, la Fdration internationale des comptables
(International Federation of Accountants IFAC) considre le fait daccepter la
responsabilit dagir dans lintrt du public comme une marque distinctive de la
profession comptable (IFAC, 2010b, p. 9). Elle estime aussi que sa mission est dagir
dans lintrt du public, en partie en renforant la profession (IFAC, 2010a, p. 3).
La fonction de vrificateur a donc le potentiel de rapprocher les composantes
de la socit et daccrotre, ainsi, la confiance du public. Linsertion de certaines
tches de vrification au sein de la loi souligne quels aspects de la fonction de
vrification sont considrs en apparence comme essentiels la socit un
moment particulier.
12
Les offices des eaux sont des autorits publiques qui ont comme objectif de contrler et de grer
l'eau selon un dcoupage du pays en zones. [NDLR]
4
Toutes les citations ISSAI sont issues du site www.issai.org
3
13
Dans le secteur public, les audits financiers sont frquemment combins des
audits de conformit. Ceux-ci comprennent lvaluation des activits, des transactions financires et des informations refltes ou contenues dans les comptes
ou les tats financiers de manire sassurer quelles sont en accord avec les rsolutions applicables de la loi, y compris les rgles budgtaires et les dcisions sy
appliquant pour les fonds, les contrats, les octrois de bourses, etc. (ISSAI1000,
2010, p. 15).
LINTOSAI souligne la nature diffrente des audits de conformit (ou vrification de rsultats) par rapport aux audits financiers:
Alors que le contrle financier a tendance appliquer des normes relativement
fixes, la vrification de rsultats est plus souple dans le choix de ses sujets, objets de contrle, mthodes et opinions. La vrification de rsultats nest pas un
contrle rgulier comportant des opinions formalises et ses racines ne sont pas
dans laudit du secteur priv. Il sagit dun examen indpendant non rcurrent. Par
nature, il couvre un grand nombre de sujets et laisse la voie libre aux jugements et
interprtations multiples. Il doit disposer dun grand nombre de mthodes dinvestigation et dvaluation et a recours une base de connaissances trs diffrente de
celle utilise par le contrle classique. Il ne sagit pas dune forme de contrle base sur les listes de vrification. La spcificit de la vrification de rsultats rside
dans la diversit et la complexit des questions lies son travail. La vrification
de rsultats doit tre libre, dans les limites de son mandat lgal, dexaminer sous
diffrents angles toutes les activits du secteur public. (ISSAI 3000, 2004, p. 13)
La Dclaration de Lima (p. 6) accorde autant dimportance aux audits financier et de conformit qu laudit de la performance:
Traditionnellement, les Institutions suprieures de contrle des finances publiques ont pour tche de contrler la conformit aux lois et la rgularit de la gestion financire et la comptabilit. En plus de ce genre de contrle, dont la signification demeure intacte, il existe un autre genre de contrle dgale importance
visant mesurer la performance, lefficacit, le souci dconomie, lefficience et
lefficacit de ladministration publique. Le contrle du rendement porte non seulement sur des oprations financires spcifiques, mais galement sur lensemble
14
des activits du secteur public, y compris les systmes dorganisation et dadministration. Les objectifs de contrle des Institutions suprieures de contrle des
finances publiques conformit aux lois, rgularit, souci dconomie, defficience et defficacit dans la gestion financire ont tous, fondamentalement, la
mme importance. Cependant, il appartient lInstitution suprieure de contrle
des finances publiques dtablir limportance relative chacun.
15
Voir www.intosai.org/fr/sur-lintosai.html
Pour plus dinformation voir www.issai.org/composite-275.htm
5
6
16
contrle des finances publiques), ainsi que le Guide sur la bonne gouvernance7. LINTOSAI
demande ses membres de sen servir comme cadre de rfrence pour la vrification
publique en lemployant en accord avec leurs mandats et leurs lois et rglements
nationaux. Les normes peuvent galement renforcer la qualit des engagements
en vrification offerts par des socits prives dans le secteur public. Elles peuvent
de plus inspirer des activits internes de vrification dans le secteur public, qui est
principalement rgi par les standards professionnels de lIIA. Les ISSAI sont classifies en quatre niveaux (voir tableau 1).
DESCRIPTION
Niveau 1
Les principes fondateurs
Niveau 2
Les conditions pralables
au fonctionnement des
Institutions suprieures
de contrle
Niveau 3
Les principes
fondamentaux
de contrle
Niveau 4
Les directives
de contrle
Pour fixer ses normes de niveau 4, lINTOSAI travaille sur une base de protocole dentente en consultation intime avec lorganisme responsable de crer
les normes pour les audits des tats financiers historiques: lInternational Auditing
Voir www.issai.org/composite-275.htm
17
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DESCRIPTION
Critres de
performance
yRendement:
y
les politiques labores produisent-elles les effets
escompts?
yconomie
y
et efficience: les biens et les services sont-ils acquis
de manire conomique? Les meilleurs rsultats possible sontils atteints en consommant le moins de ressources possible?
En dautres mots, loptimisation des ressources est-elle
pousse son maximum?
Critres de
diligence requise
yRactivit:
y
la formulation des politiques et leur mise en uvre
sappuient-elles sur les besoins du public?
yDmocratie:
y
les citoyens peuvent-ils participer la
formulation des politiques et influencer leur mise en uvre?
Sont-ils suffisamment informs pour le faire?
yConformit:
y
les traits internationaux et les rgles en vertu
des lois sont-ils respects? Les transactions financires sontelles conformes aux conditions des contrats et des accords de
subventions?
yBien-fond:
y
les normes crites et non crites de la bonne
gouvernance sont-elles respectes?
yIntgrit:
y
les activits sont-elles thiques et responsables?
Critres financiers
ySolidit
y
financire et viabilit budgtaire: la formulation et
la mise en uvre des politiques sont-elles financirement
bien fondes et conformes aux cadres de travail budgtaires
prvus par les ententes? Toutes les exigences et consquences
financires court et long terme sont-elles prises en compte?
Les intrts des gnrations futures ont-ils t considrs?
21
CRITRES
DESCRIPTION
Critres
organisationnels
yQualit
y
de la gouvernance interne: la gestion linterne
est-elle saine (y compris la gestion des risques, les contrles
internes, la vrification interne et la surveillance) et le
personnel possde-t-il lexpertise requise?
yQualit
y
de la coopration avec les autres organisations: les
responsabilits et les pouvoirs sont-ils clairement distribus
aux organisations et sont-ils exercs correctement?
yCapacit
y
dinnovation: de nouvelles approches et pratiques
de travail sont-elles mises en uvre lors de llaboration des
politiques?
yCapacit
y
dapprentissage: lorganisation apprend-elle de ses
expriences et de celles des autres?
yDurabilit:
y
les intrts du peuple et de la plante sont-ils pris
en compte?
Critres de reddition
de comptes
et de transparence
yTransparence:
y
linformation pertinente est-elle accessible et
les parties prenantes y ont-elles un accs direct? Les dcisions
sont-elles prises, mises en uvre et excutes en accord
avec les procdures convenues? Linformation contenue dans
les budgets, les tats financiers et autres sources est-elle
pertinente, rcente, fiable, comprhensible et prsente
de manire en permettre la comparaison avec dautres
informations de type semblable?
yQualit
y
de la reddition de comptes face au public: les
aspects de fond et procduraux des diverses modalits de
reddition de comptes publique tant verticales quhorizontales
sont-ils appropris? Le contenu complet des rapports de
reddition de comptes publique et les rapports externes
bass sur ces derniers refltent-ils ltendue des pouvoirs et
des responsabilits de lorganisation publique et toutes les
exigences de qualit requises pour une saine gestion publique
(Dees, 2009)?
yQualit
y
des vrifications externes: les donnes essentielles
sur la reddition de comptes publique et les autres donnes
essentielles sont-elles sujettes des vrifications adquates
menes par des vrificateurs qualifis et indpendants?
yDcisions
y
imputables: lorsque surgit un dilemme entre les
camps divers, des dcisions raisonnables sont-elles prises?
Peut-on en justifier les motivations par lintrt public
(Bemelmans-Videc, 1993, p. 29-30)?
En incluant les dcisions imputables parmi ces critres, on reconnat explicitement la nature controverse de la gestion publique et lexistence de valeurs publiques contradictoires. La conformit avec les rgles des finances et dquit peut
entraver le rendement, de mme que la recherche du meilleur rendement peut
mettre le niveau de la conformit sous pression. Cette ralit engendre un dilemme
en matire de reddition de comptes : lopposition entre la reddition de comptes
sur le plan des finances et de lquit, dune part, et sur celui du rendement, de
22
23
24
Quelques dfinitions
On trouve dans la littrature sur ladministration publique plusieurs dfinitions:
Une obligation de rendre des comptes propos de lexcution de responsabilits
envers ceux qui ont octroy ces responsabilits. (Gray et Jenkins, 1993, p. 55)
Le processus par lequel une entit remplit les conditions requises par ceux envers
qui elle est redevable (lgalement ou moralement). Ces conditions comprennent
des donnes propos de futurs possibles, dactions courantes et de rsultats dactions passes. (Cutt et Murray, 2000, p. 29)
Lobligation de rpondre dune responsabilit qui a t confre. (Leclerc et
autres, 1996, p. 44; conforme avec Wilson Committee, 1975, p. 9)
Une relation dans laquelle une personne ou une organisation est tenue de rpondre de sa gestion et qui implique un certain degr de dlgation de lautorit
dagir. (Romzek et Dubnick, 1998, p. 6)
25
une distinction entre la reddition de comptes politique, lgale, administrative, professionnelle et sociale. La premire renvoie aux relations habituelles
entre principal et agent dans le cadre de la dmocratie du Rechtsstaat (tat
de droit) (Bovens, 2006);
limportance des attentes sur le plan du comportement et du rendement
et de la discrtion en tant que conditions pralables (Behn, 2001; Cutt et
Murray, 2000);
sa nature thique: la reddition de comptes requiert lapplication raisonne
de rgles morales et danalyses thiques (Cooper, 1998, p. 18);
sa composition en trois tapes: le rapport du vrificateur; la discussion
entre le vrificateur et lentit audite; lvaluation par lentit audite. Elle
est un moyen dobtenir une valuation et une aide la prise de dcision par
la partie audite (Bovens, 2006; Cutt et Murray, 2000; Stewart, 1984);
sa nature publique: accessible au public (Bovens, 2006; Friedberg et autres,
1991; Mayne, 2007);
son vaste champ daction et sa complexit comparativement la reddition de comptes dans le secteur priv. Dans le secteur public, elle est la
fois plus vaste et plus profonde, elle ne peut tre dfinie dans une seule
dimension. Elle doit couvrir de nombreux langages pour trouver ses nombreux comptes et doit runir qualit et quantit. Lobligation de rendre des
comptes au public se dploie travers un processus politique qui rpond
de nombreuses voix (Stewart et Ranson, 1994, p. 56-57);
le rle des codes, cest--dire des systmes de signaux, de sens et de coutumes qui lient le principal et le dlgu (steward) dans ltablissement,
lexcution et adjudication de leur relation (Gray et Jenkins, 1993, p. 53-54);
son orientation par rapport aux futurs possibles, aux actions actuelles et
aux rsultats des actions du pass (McCandless, 2002; Cutt et Murray, 2000).
Dans le secteur public
Les finances, lquit et la performance sont reconnues comme les principales
dimensions de la responsabilit (Behn, 2001). Cette substance de base est galement prsente sous la forme dune distinction entre responsabilit procdurale (soit des finances et de la conformit) et responsabilit des consquences
(efficience, efficacit et optimisation des ressources) (Cutt et Murray, 2000).
Bien que lobligation de rendre des comptes pour la performance ait t grandement mise en avant dans le contexte de la nouvelle gestion publique (Mayne,
1997), celle dans le cadre des finances et de lquit a maintenu son importance
fondamentale: Malgr le fait que lefficience, lconomie et la concurrence soient
dimportants critres, ce qui rend la gestion publique vritablement publique et la
distingue de celle du secteur priv demeure son obligation de rendre des comptes
dans le contexte dun ensemble unique de missions publiques et de normes telles
la reprsentation, lgalit, limpartialit, lintgrit, la justice et la citoyennet.
Cette dimension normative doit tre prise en compte par les dcideurs et les rformateurs lorsquils faonnent les normes, afin que la gestion publique puisse tre
rendue imputable (Haque, 2000, p. 610).
26
En fait, cette notion dans le secteur public pourrait se dvelopper encore plus
pour reflter au final lensemble des critres de la saine gestion qui sappliquent
lemploi des pouvoirs et lexcution des responsabilits dans les organisations.
Les critres prsents au tableau 2 et dautres encore pourraient merger dans le
futur, dcoulant des attentes de la socit. Cette interprtation vaste constitue une
base pour le devenir dans le domaine de la vrification.
Les effets de la vrification dans le secteur public
Dans certaines situations, le rle des vrificateurs devrait tre coordonn
avec les arrangements redditionnels mis en place dans les codes et les rglementations. Ainsi, les vrificateurs devraient obtenir une comprhension profonde de
ces arrangements de manire dterminer leur stratgie daudits, leurs mthodes
daudits, les modalits de leurs interventions et les moyens de communiquer et
dtablir les rapports sur ces vrifications par la suite.
Les ISSAI actuels rvlent des formes majeures de responsabilit lies la dmocratie (procdurales) et lefficience (orientes sur les rsultats) en particulier la responsabilit financire, de performance et de conformit (concordance,
pertinence).
27
Augmenter la porte
Augmenter la porte de la vrification dans le secteur public pourrait constituer un autre type dinnovation. Les vrificateurs ont la possibilit de dployer
leurs ailes pour servir le vaste champ de la bonne gouvernance publique en tant
quagents de liaison entre les organisations publiques et les lus, les groupes de
citoyens ou les individus. Laudit est opportun partout o les bienfaits promis par
les donnes obtenues lemportent sur les cots engendrs par lopration.
Par exemple, les vrifications sur la qualit de linformation traitant dactivits
dj ralises et de rsultats obtenus pourraient tre menes de faon systmatique et structurelle. En ce qui a trait au critre de solidit financire et de viabilit
budgtaire, les vrificateurs du secteur public en Europe pourraient dvelopper
des formes dassurance sur leuro et sur les statistiques des dettes en euros que
rapportent lEurope linstitut nerlandais des statistiques (Statistics Netherlands)
et le ministre des Finances des Pays-Bas. Ces donnes comptables nationales sont
dune importance cruciale pour le pays, mais galement au niveau international,
et prsentent un haut risque derreur. Avec lmergence internationale des projections de revenus et de dpenses long terme, les vrificateurs du secteur public
pourraient offrir des assurances sur les politiques comptables et les mthodes de
calculs appliquer. Pour ce qui est de lintgrit, ils pourraient rviser la position thique dune organisation en appliquant le Thermomtre thique (Kapstein,
1988). Le critre de transparence semble pouvoir se passer dexplication, mais
dans larne politique et administrative, cest loin dtre le cas. Enthoven (2011)
28
La vrification intgre
Les jugements intgrs des vrificateurs sur la bonne gouvernance ont t
considrs la fois comme des caractristiques de valeur et dinvitables
dfis (Bemelmans-Videc et Fenger, 1999, p. 40). Actuellement, les ISSAI ne
reconnaissent pas explicitement la nature controverse des valeurs au sein de
ladministration publique ni les compromis et le dilemme en matire de reddition
de comptes qui en rsultent. Ces normes sont caractrises par une sgrgation
entre les audits financiers, les audits de conformit et les audits de performance,
chaque type aboutissant des jugements partiels. De nombreux rapports de vrification offrent des jugements unilatraux sur des pratiques multiples facettes, par
exemple lexcution dun programme politique nest juge que sur son efficience
ou son efficacit sans considration pour la conformit ou les lois et rglements
qui sappliquent, ou encore la conformit est value sans gard pour lefficience
ou lefficacit. On distingue trois principaux arguments en faveur de lintgration
(Bemelmans-Videc et Fenger, 1999, p. 45):
lamlioration de lefficience, tant pour laudit que pour le vrificateur;
les audits financiers, de performance et de rgularit partagent dj de manire partielle les mmes formes et objectifs;
lintgration permettrait au vrificateur de prsenter un portrait intgral
ses clients (en particulier le Parlement) et laudit. Cela rduirait la tension entre la rgularit et le rendement.
29
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Ce dernier concept a t initialement dvelopp dans les annes 1980, en particulier au Canada. Un
jalon important a t ltablissement de la Fondation canadienne pour la vrification intgre (FCVI)
en tant quorganisme coopratif sans but lucratif consacr la recherche et la formation dans
lvolution de la vrification intgre (Leclerc et autres, 1996, p. 227).
10
30
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32
Pour citer cet article: Roussy, M. (2012). Comment apprcier la comptence dun
auditeur interne? Lopinion des membres du comit daudit, Tlescope, vol. 18, n 3,
p.33-51.
la suite des scandales financiers survenus au dbut des annes 2000 et suivant la vague du nouveau management public, lAdministration du gouvernement du Qubec (le secteur public qubcois) sest dote de nouvelles lois et de
nouvelles rgles internes relatives la gouvernance des organisations qui la composent. De plus, en 2009, le Conseil du trsor du Qubec a intgr un guide propre
la fonction daudit interne et au comit daudit dans son recueil de rgles de
gestion du secteur public qubcois. Ce guide reprend essentiellement les normes
et les meilleures pratiques suggres par lInstitute of Internal Auditors (IIA). Il en
rsulte que les organisations du secteur public qubcois ont adopt des pratiques
de gouvernance propre au secteur priv comme cest souvent le cas depuis lavnement du nouveau management public (Hood, 1995; Lapsley, 2008). Ainsi, selon
la Loi sur la gouvernance des socits dtat1 et la Loi sur ladministration publique2,
L.R.Q., chapitre G-1.02.
L.R.Q., chapitre A-6.01.
1
2
33
les socits dtat, les organismes et les ministres doivent se munir dun comit
daudit ainsi que dune fonction daudit interne relevant fonctionnellement dudit
comit.
Par ailleurs, les crits scientifiques nous enseignent que la fonction daudit interne et le comit daudit sont des pivots importants de la gouvernance (Gramling
et autres, 2004; Mat Zain et Subramaniam, 2007; Turley et Zaman, 2007). Cest
pourquoi lapprciation de la qualit de la fonction daudit interne est de plus
en plus importante (Gramling et Vandervelde, 2006, p. 26) et constitue un sujet
de proccupation constant pour les praticiens (Allegrini et autres, 2006; Sarens,
2009; Sarens, De Beelde et Everaert, 2009). Cependant, bien que les crits recenss indiquent que les deux critres dapprciation de la qualit de laudit interne
sont lindpendance de la fonction et la comptence des auditeurs internes qui la
composent, plusieurs intervenants se demandent sil est possible de distinguer une
fonction daudit de qualit dune autre fonction qui ne le serait pas (Gramling et
Hermanson, 2009b; Gramling et Vandervelde, 2006). De plus, nous en savons trop
peu sur les relations existant entre le comit daudit et laudit interne (Beasley et
autres, 2009; Davies, 2009; Gendron et Bdard, 2006; Mat Zain et Subramaniam,
2007; Sarens, De Beelde et Everaert, 2009), particulirement dans le secteur public
(Davies, 2009, p. 42), alors que les membres du comit daudit reprsentent pourtant les principaux interlocuteurs des auditeurs internes dans lenvironnement lgal, rglementaire et normatif qui rgne dans le secteur public qubcois linstar
du secteur priv.
Ces constations motivent la prsente recherche qualitative qui porte sur les
relations entre les auditeurs internes et les membres du comit daudit dans le
secteur public qubcois. Plus prcisment, alors que Mat Zain et Subramaniam
(2007) ont tudi les attentes des auditeurs internes au regard des membres du
comit daudit, nous tudions lautre ct de la mdaille en nous tournant plutt
vers les attentes des membres du comit daudit au regard des auditeurs internes.
Plus prcisment, nous nous attardons leurs attentes en termes de critres de
comptence. Il est essentiel de bien comprendre les attentes des membres du comit daudit lgard des auditeurs internes, non seulement parce que les crits indiquent un besoin ce sujet, mais aussi et surtout parce quil sagit des principaux
interlocuteurs de cette fonction aux yeux des divers rglements et lois en vigueur
de mme que selon lIIA. Dans une plus large perspective, saisir les attentes des
membres du comit daudit au regard des auditeurs internes permet en fait dapprhender comment une rforme de la gouvernance associe la modernisation
de ltat sest enracine dans le contexte particulier du secteur public qubcois
travers les individus qui la concrtisent. Pour ce faire, nous avons interview des
membres (et des prsidents) de comits daudit dorganisations faisant partie de
ce secteur.
Les rsultats des entrevues ralises indiquent que les critres dapprciation
de la comptence des auditeurs internes sont exprims en termes dhabilets et
de valeurs recherches chez ces professionnels. Les membres de comits daudit
nourrissent donc effectivement des attentes envers les auditeurs internes quand
vient le temps dapprcier leur comptence. Lintgrit et le courage sont les deux
34
valeurs qui se dmarquent. Les habilets juges essentielles pour un auditeur interne sont lesprit de synthse, lesprit critique, la capacit de communiquer efficacement tant lcrit qu loral de mme que les habilets relationnelles et un sens
politique aiguis. En outre, la prsence de lensemble des habilets et des valeurs
tant relativement rare chez un mme auditeur interne, les membres de comits
daudit ont tendance apprcier la comptence dune quipe dauditeurs internes
plutt qu considrer les auditeurs internes isolment sauf pour le directeur de la
fonction qui doit, quant lui, prsenter lensemble des critres de comptence.
Cette tude intgre plusieurs apports tant acadmiques que pratiques. Premirement, elle adopte une approche qualitative base sur des entrevues conduites
auprs de membres de comits daudit pour comprendre leurs attentes envers
les auditeurs internes. Cela rpond un besoin exprim par plusieurs chercheurs
quant limportance de dvelopper une comprhension approfondie des relations existant entre le comit daudit et la fonction daudit interne du point de vue
des personnes qui les vivent (Gendron et Bdard, 2006; Mat Zain et Subramaniam,
2007; Turley et Zaman, 2007 et 2004), et ce, plus particulirement dans le contexte
du secteur public (Davies, 2009). Deuximement, les membres du comit daudit
tant les principaux interlocuteurs des auditeurs internes, il est important de bien
saisir leurs attentes. Mat Zain et Subramaniam (2007, p. 906) indiquent dailleurs
que la recherche doit sintresser au point de vue particulier des membres du comit daudit quant leurs relations avec les autres pivots de la gouvernance tels
que laudit interne. De plus, notre tude renseigne sur la faon dont les membres
de comits daudit apprcient la comptence des auditeurs internes, lun des deux
critres de qualit de laudit interne alors mme que, selon Gramling et Hermanson (2009b) et Gramling et Vandervelde (2006), il est justifi de sinterroger sur
nos capacits de distinguer une fonction daudit interne de qualit dune autre qui
ne le serait pas. Enfin, les exigences lgales et rglementaires affrentes laudit
interne et au comit daudit dans le secteur public qubcois tant rcentes, notre
tude offre la possibilit de comprendre leur impact dans le vcu des individus qui
doivent les appliquer. Ainsi, les rsultats de cette recherche peuvent trs certainement contribuer une meilleure comprhension de la faon dont la rforme de la
gouvernance est articule par les individus chargs de la mettre en uvre.
Outre cette introduction, cet article dbute avec un aperu de ltat des
connaissances actuelles en matire de relations entre laudit interne et le comit
daudit et des critres de comptence des auditeurs internes. Il sensuit lnonc
de la question de recherche. La mthodologie est aborde dans la deuxime section alors que les rsultats sont prsents dans la section suivante; le contexte
particulier de cette tude est clairement explicit avant de dtailler les rsultats.
Finalement, une discussion ainsi que la conclusion terminent larticle.
35
36
37
LA MTHODOLOGIE
Ltude de terrain par entrevues individuelles semi-diriges a t choisie pour
trois principales raisons. Premirement, les recherches qualitatives portent une
attention toute particulire aux dtails, au contexte et aux nuances dun phnomne, augmentant ainsi la profondeur de lanalyse subsquente en situant laction
humaine dans son contexte particulier (Chua, 1986, p. 614; Patton, 2002, p. 227).
Deuximement, selon Patton (2002, p. 4), lentrevue compte une srie de questions
ouvertes qui permettent de recueillir de linformation dtaille sur lexprience, la
perception, lopinion, les sentiments ou les connaissances dun sujet donn. Son
objectif est de cerner le point de vue du sujet, de connatre la ralit telle quil la vit
(Patton, 2002, p. 341). Troisimement, selon Leonard-Barton (1990), ltude de terrain est particulirement pertinente pour les cas dont les connaissances sont fragmentaires ou insuffisantes pour mener des tudes quantitatives valides et fiables.
La recension des crits relatifs laudit interne et aux comits daudit a montr
que dautres travaux de recherche sont ncessaires en raison des connaissances
actuelles trs fragmentaires et insuffisantes plusieurs gards (Beasley et autres,
2009; Christopher, Sarens et Leung, 2009; Gendron et Bdard, 2006; Gramling et
autres, 2004; Mat Zain et Subramaniam, 2007; Messier, 2009; Roussy, paratre;
Sarens, De Beelde et Everaert, 2009; Turley et Zaman 2007 et 2004). tant donn
les objectifs noncs, ltude de terrain est approprie.
Au dpart, vingt et un rpondants potentiels ont t sollicits, mais nous avons
finalement interview quatorze membres (prsidents ou non) de comits daudit
dorganisations appartenant au secteur public qubcois. Les entrevues sont rparties dans dix comits daudit diffrents, car certains rpondants sont membres
de plusieurs comits daudit la fois. Toutes les entrevues ont t menes entre
les mois de mai et de septembre 2010, et elles ont dur quatre-vingt-dix minutes
en moyenne. Le nombre exact de rpondants ntait pas fix davance, car en
recherche qualitative, ce qui importe est datteindre le point de saturation. En ce
qui concerne notre recherche, le point de saturation a t atteint ds la douzime
entrevue. Les autres entrevues ont tout de mme eu lieu, car elles taient dj
prvues. De fait, les deux dernires entrevues ont servi accrotre notre niveau
de confort relativement aux donnes colliges et aux constats que nous en tirons.
Cette faon de procder est tout fait acceptable selon Patton (2002, p. 243-246).
En moyenne, les interviews avaient vingt-huit ans dexprience professionnelle, dont six ans titre de membre ou de prsident dun ou de plusieurs comits daudit dans une organisation publique qubcoise. Approximativement deux
tiers des personnes sondes taient des experts-comptables (64%) et le tiers restant des personnes taient spcialises dans dautres domaines, notamment les
sciences politiques, les sciences sociales et les communications. De plus, la quasitotalit des interviews tait membre du Collge des administrateurs de socits
(un organisme visant former les administrateurs et les regrouper en rseau). Ils
ont donc reu une formation en gouvernance et connaissent les responsabilits
que doit assumer un administrateur, y compris celles dun membre de comit daudit. Le tableau 1 prsente les caractristiques particulires de chaque rpondant.
39
PRSIDENT OU MEMBRE
DUN COMIT DAUDIT
(P OU M)
MEMBRE DE PLUS
DUN COMIT DAUDIT
(OUI OU NON)
28
20
Non
Oui
35
30
15
Oui
Oui
20
P/M
Oui
Oui
32
30
15
P/M
Oui
Non
25
18
Non
Non
21
Oui
Oui
35
P/M
Oui
Oui
32
29
Oui
Oui
32
17
Non
10
Non
19
19
Non
11
Oui
21
Non
12
Non
40
30
13
P/M
Oui
13
Oui
32
Non
14
Non
30
20
Non
EXPRIENCE DANS
UN COMIT DAUDIT
(EN ANNES)
EXPRIENCE DANS
LE SECTEUR PUBLIC
QUBCOIS
(EN ANNES)
Oui
EXPERTISE FINANCIRE
(OUI OU NON)
NUMRO IDENTIFIANT
LE MEMBRE DU
COMIT DAUDIT
EXPRIENCE
PROFESSIONNELLE
(EN ANNES)
Lors des entrevues, un guide a t utilis afin de diriger sommairement chaque rencontre. Ainsi, la squence des sujets abords et les questions poses ont vari dune rencontre lautre. Certaines entrevues ont davantage t orientes vers
un sujet plutt quun autre en fonction des rponses de la personne interviewe.
Toutes les entrevues ont t enregistres et numrises avant de produire les verbatim. Notons galement quavant damorcer chaque entrevue, un formulaire dengagement de protection de la confidentialit dment sign par la chercheuse a t
remis chaque interview. Ainsi, chaque membre de comit daudit tait parfaitement au fait du niveau de protection de son anonymat avant damorcer lentrevue.
Nous avons procd lanalyse du contenu des verbatim et des notes affrentes laide dun logiciel spcialis3 en considrant loccurrence des mots ou
Plusieurs outils technologiques facilitent lanalyse des donnes et leur interprtation. Nous avons
utilis le logiciel Atlas TI.
40
la frquence des sujets abords. Nous avons appliqu les techniques de codage
ouvert et le codage axial (Strauss et Corbin, 1990). galement, la mthode de comparaison constante (Glaser et Strauss, 1967) a t applique de faon comparer
les donnes obtenues de chaque nouvelle entrevue avec celles tires des entrevues prcdentes. Cette approche itrative assure luniformit de linterprtation des
donnes (Glaser et Strauss, 1967, p. 105-115). De plus, nous avons utilis la cartographie4 et la narration pour interprter le sens des donnes codes dans leur contexte.
LES RSULTATS
Nous amorons lanalyse des rsultats avec une brve description du contexte
lgal et rglementaire encadrant laudit interne et les comits daudit dans le secteur public qubcois. Ce portrait est ncessaire afin de bien saisir le contexte
dans lequel uvrent les personnes interroges. Ensuite, nous poursuivons avec la
prsentation des rsultats.
41
interne au sein des organisations publiques. Ainsi, les membres de comits daudit
accordent de limportance aux valeurs et aux habilets personnelles des auditeurs
internes lorsquils apprcient leur comptence. Les deux valeurs morales qui se
dmarquent sont lintgrit et le courage7, alors que les habilets juges essentielles pour un auditeur interne sont lesprit de synthse, lesprit critique, la capacit
de communiquer efficacement tant lcrit qu loral de mme que les habilets
relationnelles et le sens politique. De plus, selon les membres de comits daudit,
cest lensemble de ces habilets et de ces valeurs qui permet lauditeur interne
de faire preuve de jugement. La figure 1 intitule Les critres de comptence de lauditeur interne illustre les critres de comptence exprims par les membres de comits
daudit interviews en relation les uns avec les autres. Les critres de comptence
sont ensuite dcrits.
VALEURS
HABILETS
JUGEMENT
AUDITEUR
INTERNE
COMPTENT
Esprit de synthse
Esprit critique
Capacit de communiquer
efficacement
Habilets relationnelles
Sens politique
Intgrit
Courage
Le courage est considr comme une valeur dans cet article, car les membres de comits daudit lont
voqu alors quils taient questionns propos des valeurs essentielles aux auditeurs internes.
43
44
Il est vident que le vrai boss de la fonction de vrification interne est le sousministre ou le P.-D.G. Cela dit, il faut quand mme que le vrificateur interne donne du bon service aux gestionnaires audits. Cela ne veut pas dire que le vrificateur interne doit tre complaisant avec eux, mais, minimalement, il doit expliquer
ses interventions clairement de faon sassurer dentretenir de bonnes relations
avec les gens et sassurer que le gestionnaire vis comprenne le mandat et quil
sache comment sa reddition de comptes se passera par la suite. (Interview 8)
Si un vrificateur interne nentretient pas de bonnes relations avec les entits vrifies, il va faire dpenser du temps et de largent lorganisation pour rien!
Il ne sera pas en mesure damener quelque chose de constructif et la vrification
interne sera non seulement inutile mais nuisible. (Interview 3)
Les membres du comit daudit considrent donc que les auditeurs internes
doivent tre capables de grer la dlicate balance entre proximit et distance
(Interview 13) qui existe entre les auditeurs et les audits afin que la fonction
daudit interne puisse jouer son rle adquatement. Il sagit dune raison supplmentaire expliquant pourquoi les membres du comit daudit sattentent ce que
les auditeurs internes possdent de solides habilets relationnelles et communicationnelles.
Les valeurs recherches
Selon les interviews, afin de pouvoir discuter des enjeux la fois stratgiques
et sensibles tout en prservant le fragile mais ncessaire quilibre entre la proximit et la distance que nous venons daborder, les auditeurs internes doivent possder deux valeurs essentielles que sont lintgrit et le courage en plus des habilets
mentionnes ci-dessus. Les membres de comits daudit lexpriment comme suit:
Je mattends ce quun vrificateur interne soit suffisamment courageux pour
dire les vraies affaires. Cela fait partie de ses responsabilits. Le dirigeant et lorganisation sont trs exposs sil ne le fait pas. (Interview 4)
Un vrificateur interne doit dmontrer une intgrit toute preuve, de la rigueur
et tre ouvert au dbat et la discussion. (Interview 5)
Fondamentalement, lide cest que le vrificateur interne ne doit pas avoir peur
de dire ce quil pense vraiment et daller dans les zones grises mme si tout le
monde est inconfortable avec les problmatiques discutes. (Interview 8)
45
DISCUSSION ET CONCLUSION
Cet article avait pour objectif de cibler les attentes des membres du comit
daudit lgard des auditeurs internes afin de comprendre comment ils en apprcient la comptence. Le secteur public qubcois a t choisi pour mener cette
tude, car lenvironnement lgal et normatif entourant la gouvernance des organisations y a subi une rforme la suite des scandales financiers survenus au dbut
des annes 2000. Rappelons que cette rforme de la gouvernance organisationnelle met notamment laccent sur la mise en place et le renforcement du comit
daudit et de laudit interne dans pratiquement toutes les entits de ce secteur. Pour
mener bien cette recherche, quatorze membres (prsidents ou non) de comits
daudit dorganisations publiques ont donc t interviews individuellement.
Ainsi, comme on pouvait sy attendre, tant donn que les membres du comit daudit reprsentent lautorit fonctionnelle aux yeux de lenvironnement
lgal et normatif encadrant la pratique de laudit interne dans le secteur public
qubcois, les rsultats indiquent que les membres de comits daudit ont effectivement des attentes envers les auditeurs internes. Ils attachent de limportance
cinq habilets personnelles (esprit de synthse, esprit critique, capacit de communiquer efficacement, habilets relationnelles et sens politique) ainsi qu deux
valeurs particulires (intgrit et courage) quand vient le temps dapprcier la comptence dun auditeur interne. Ces habilets et ces valeurs sont essentielles pour
que lauditeur interne fasse preuve de jugement dans lexercice de ses fonctions,
mais elles sont rarement prsentes chez un mme auditeur interne. Les membres
de comits daudit ont par consquent tendance estimer la comptence dune
quipe dauditeurs internes plutt que de considrer les auditeurs internes isolment. Par contre, le directeur de la fonction doit pour sa part prsenter lensemble
des critres de comptence.
Les critres de comptence des interviews ne correspondent pas exactement
ceux qui ont t identifis dans les crits antrieurs. En effet, rappelons que les
praticiens associent la comptence des connaissances dites techniques comme
la comprhension des processus daffaires de lorganisation (Burnaby et Hass,
2009). Rappelons aussi que les crits recenss mettent en lumire divers critres
de comptence des auditeurs internes en plus de la connaissance des processus
daffaires (Clark, Gibbs et Schroeder, 1980): la possession dun titre comptable
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Le Dictionnaire
encyclopdique de
ladministration
publique
La rfrence pour comprendre laction publique
74 dfinitions
55 auteurs internationaux
11 champs de
ladministration publique
Bilingue
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sur le Web
Pour citer cet article: Troupin, S. (2012). De la socit de laudit au systme des
professions: lhistoire institutionnelle de laudit dans le service public canadien, Tlescope,
vol. 18, n 3, p. 53-71.
seconde cause apparat: laudit progresse dans le secteur public parce que les
auditeurs prtendent pouvoir remplir la demande politique pour une fonction
particulire. Bien quelle constitue un progrs, cette thorie nest toutefois pas en
mesure dexpliquer le retrait temporaire de laudit au Canada autour de 1993: le
maintien des prtentions de la profession na pas permis dviter ce recul.
Dans cet article, je soutiens que la thorie du systme des professions (system
of professions) dAndrew Abbott (1988) permet de perfectionner cette explication
de la croissance et du recul de laudit et dautres pratiques professionnelles dans
le secteur public. Abbott ajouterait une troisime cause: laudit crot dans le secteur public parce que les auditeurs sont mieux parvenus que leurs concurrents
prtendre pouvoir remplir la demande politique pour une fonction particulire:
Les professions constituent une cologie. [] Elles souhaitent sagrandir en comptition, prenant le pouvoir sur cette aire-ci de travail ou celle-l, quelles transforment en juridiction au moyen des systmes professionnels de connaissance.
Une varit de forces internes et externes crent perptuellement des possibilits
de gain ou de perte de juridictions. Les professions pro-agissent et ragissent en
saisissant ces occasions et en renforant ou en abandonnant leurs juridictions
prcdentes. ct de cette constitution symbolique de tches en juridictions
construites, identifies, les diffrents instruments structurels de la professionnalisation devenant tantt plus forts, tantt plus faibles fournissent un point dancrage structurel aux professions. De plus, chaque vnement juridictionnel qui
arrive une profession mne les professions adjacentes de nouvelles ouvertures
ou dfaites (Abbott, 2005, p. 246).
Telle est, dans sa version la plus succincte, la thorie du systme des professions travers laquelle janalyse lhistoire de linstitutionnalisation de laudit dans
le secteur public fdral canadien. cette fin, je considre des organisations, le
Bureau du vrificateur gnral (BVG), le Bureau du contrleur gnral (BCG), le
Secrtariat du Conseil du Trsor (SCT) et le ministre des Finances, comme des
groupes professionnels au sens dAbbott, en mettant en vidence la plus-value de
cette thorie par rapport celle de Michael Power. Les donnes ont t recueillies
au cours dune analyse systmatique de la littrature scientifique et organisationnelle et, en ce qui concerne les cas les plus rcents, sur la base dune srie dinterviews menes Ottawa lautomne 2009 avec les principales parties prenantes de
laudit dans le gouvernement fdral canadien1.
Jexamine dabord la thorie de la socit de laudit de Michael Power puis
celle du systme des professions dAndrew Abbott. Je revisite ensuite les diffrents
pisodes de la croissance et du retrait de laudit dans le gouvernement fdral
canadien, en mettant en vidence les apports de la thorie dAbbott par rapport
celle de Michael Power. Enfin, je discute de quelques leons que cette thorie du
systme des professions nous permet de tirer quant lvolution de laudit dans le
gouvernement canadien et la professionnalisation des organisations publiques
plus gnralement.
Ces interviews ont t menes avec des cadres ministriels du Bureau du Conseil priv, du Bureau du
vrificateur gnral, du Bureau du contrleur gnral, du Secrtariat du Conseil du Trsor, du Comit
permanent des comptes publics et dun professeur de lUniversit dOttawa.
54
FIGURE 1:
Incorporation
Attentes socitales
Savoir abstrait
A
cart
3
Pratique concrte
Dune part, Power distingue le savoir abstrait (2)2 de la pratique concrte (3)
de laudit. Il soutient que laudit, en tant que pratique (3), est fondamentalement
obscur, cest--dire que son caractre fondamentalement subjectif et hermneutique (Francis, 1994) rsiste la formalisation thorique: deux auditeurs vrifiant
la mme organisation aboutiront vraisemblablement toujours des conclusions
diffrentes. Dans son savoir abstrait (2), soutient Power, laudit nie toutefois cette
ralit; il est toujours prsent (B) comme une technique neutre et objective afin
de se conformer aux attentes que la socit place en lui (1). Ds lors, prcise-t-il,
un cart (A) apparat entre le savoir abstrait de laudit (objectif et reproductible) et
sa pratique concrte (subjective et idiosyncrasique). Dautre part, lorsque de nouvelles demandes socitales apparaissent relativement la fourniture de nouveaux
types dinformation objective (1), la profession daudit se propose dy rpondre.
cette fin, elle intgre ces nouvelles exigences dans son savoir abstrait (2), sans toutefois fondamentalement modifier les pratiques concrtes, irrductibles laccomplissement successif dun certain nombre dtapes (3). En consquence, soutient
Power, lcart (A) entre le savoir abstrait et la pratique concrte augmente.
55
Comme le caractre fondamentalement obscur de laudit est cach derrire son savoir abstrait, Power affirme quaucun non-auditeur nest en mesure de
vrifier ltendue de cet cart et que la profession daudit peut ds lors tranquillement poursuivre lintgration de nouvelles demandes socitales dans son savoir
abstrait, qui sapplique ds lors un nombre sans cesse croissant de nouvelles
activits, menant finalement une socit de laudit.
Louvrage de Power (1999) peut tre lu comme une tentative de rendre visible
ce dcalage entre savoir abstrait et pratique concrte de laudit afin de permettre
la socit de confier de nouvelles fonctions laudit selon son potentiel rel
limit plutt que proclam. La thorie de la socit de laudit peut tre considre
comme la thorisation post hoc des vnements ayant men au mandat de vrification de gestion du BVG et la cration du BCG la fin des annes 1970. Sharon
Sutherland (2002, 1990, 1986, 1981 et 1980) a dailleurs invoqu cet argument de
faon empirique dans de nombreux travaux. Dune part, elle sest attache dmontrer que la technique de vrification de gestion du BVG, bien que prsente
comme objective, est fondamentalement obscure, subjective, ce qui justifierait
la rintgration de ce travail au systme dmocratique. Dautre part, elle montre
comment le BVG est parvenu intgrer dans son savoir abstrait les idaux scientifiques ayant prsid aux rformes administratives prcdentes afin de soustraire
un certain nombre dactivits tatiques au contrle dmocratique pour les confier
son avatar gouvernemental, le BCG.
Le ton gnral adopt par Sutherland correspond parfaitement celui de
Power: tous deux insistent sur le caractre usurp des responsabilits confies aux
auditeurs et appellent la socit ouvrir les yeux et corriger ce qui est prsent
implicitement comme une erreur historique.
Toutefois, alors que la thorie de la socit de laudit lit lhistoire comme la
progression irrsistible de laudit vers une situation de monopole absolu, cette
socit de laudit canadienne naissante a connu un srieux revers en 1993 lorsque
lun de ses deux dpositaires institutionnels, le BCG, a cess davoir une existence
propre dans lappareil tatique et que son travail a perdu toute affiliation intellectuelle avec le savoir abstrait de laudit pour tre intgr dans une politique gnrale de coupes budgtaires.
La thorie de Power ntant pas en mesure dexpliquer le recul temporaire de
laudit dans le gouvernement du Canada, je propose de relire lhistoire de laudit
dans le gouvernement canadien laide dune thorie qui le permet, soit celle du
systme des professions dveloppe par Andrew Abbott (1988) et de voir les nouvelles perspectives que ce type danalyse nous offre.
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telles dpenses plutt que de se contenter de compter les dgts (Sinclair, 1979,
p.101-113)? Il rclame donc une juridiction de vrification de gestion.
Le comit Wilson, appel statuer sur cette revendication, ne voit dautre
objection que les tudes defficacit: sujettes controverse politique, elles pourraient mettre en danger lindpendance du BVG. Toutefois, compte tenu de leur
grande importance, il estime opportun doctroyer au BVG le droit danalyser les
tudes produites par le gouvernement (Sinclair, 1979, p. 115-125).
Comme lexplique Sinclair (1979, p. 189), le gouvernement na alors dautre
choix que daccepter la revendication du BVG: Macdonnell allait aller de lavant
avec ses vrifications, avec ou sans [juridiction lgale]; et si quelquun formulait une
objection, il renverrait aux conclusions du comit Wilson en disant [] voudriezvous dire que je ne suis pas cens regarder largent du contribuable dpens de
faon extravagante? Ds lors que la rponse du public cette question ne faisait
aucun doute, le gouvernement peut avoir dcid de cder lgamment plutt que
dengager une bataille qui naurait rien pu faire pour augmenter sa popularit. Le
1eraot 1977, la Loi sur le vrificateur gnral ratifie cette revendication: le BVG
possde une juridiction de vrification de gestion entire en ce qui concerne les
vrifications dconomie et defficience, et partager avec le gouvernement en ce
qui concerne les tudes defficacit.
En dautres termes, selon la thorie dAbbott, le gouvernement avait perdu
la main ds 1951, et la traduction de cette juridiction publique dans lordre lgal
nest que la conclusion dun long processus historique, et non un coup de force
momentan.
60
dans lesprit de la commission Glassco (Let the manager manage), le SCT exerce
son autorit relative lexcution du budget dune faon tellement souple quelle
confine labandon (Johnson, 1971): la direction responsable napparat pas sur
lorganigramme et elle est compose dune demi-douzaine de fonctionnaires de
second rang (Sinclair, 1979, p. 127-130 et 133).
Le BVG intervient en rendant visible cette faible dtention juridictionnelle lors
de sa fameuse intervention au Parlement en 1976 o il sestime profondment
inquiet que le Parlement ait perdu ou soit en train de perdre la matrise effective des deniers publics. Par consquent, il formule une revendication visant
transfrer lessentiel de ces pouvoirs un nouveau groupe professionnel, le BCG
(Sinclair, 1979, p. 143). Selon la thorie dAbbott, la dmonstration de cet chec
tait ncessaire la cration du BCG. Le gouvernement cre alors la Commission
royale sur la gestion financire et limputabilit (ou commission Lambert) pour
traiter le problme de gestion financire mis lordre du jour par le BVG. Il a espoir
quelle formule une revendication concurrente celle du BVG. Las, celle-ci se prononce immdiatement en faveur de la cration du BCG (Hodgetts, 2007, p. 531532; ONeal, 1994; Sinclair, 1979, p. 145).
En 1979, le gouvernement semble changer son fusil dpaule en remplaant la
rationalisation des choix budgtaires par le systme de gestion des secteurs de dpenses (Good, 2007, p. 256-258). Ce systme prvoit un autre rle pour le SCT: au
lieu de prparer la rpartition scientifique de toutes les dpenses en programmes
nouveaux, poursuivre et supprimer, il lui revient maintenant dattribuer une
petite rserve oprationnelle de faon plus politique que scientifique (Good, 2007,
p. 64-68; Savoie, 1996, p. 68).
Lanalyse de cet vnement par la thorie dAbbott laisse penser que le gouvernement aurait pu profiter de la revendication du BVG pour liquider lencombrant hritage de la rationalisation des choix budgtaires et pour prserver un
cur de mtier pour le SCT, un peu la manire des crdits toxiques des banques
hrits de la crise des subprimes qui sont actuellement transfrs dans des bad banks
une hypothse toujours pas confirme par la littrature. Le systme de gestion
des secteurs de dpenses ne prvoyant de fonder des dcisions budgtaires sur la
science que de faon suppltive (Good, 2007, p. 62), il a pu paratre opportun de
laisser le BVG se dbrouiller avec son avatar gouvernemental. Toujours est-il que le
BCG est cr en 1978 et que le gouvernement lui confie, outre la gestion financire,
lorganisation de la production des tudes defficience et defficacit, lanalyse de
ces dernires relevant de la vrification de gestion du BVG.
La thorie dAbbott nous permet de nuancer lanalyse de cet pisode en
termes de hold-up de la part du BVG: la revendication publique du BVG ntait
quune condition parmi dautres la cration du BCG. Dune part, comme le travail
considr tait exerc par le SCT, il fallait que ce dernier choue et que cet chec
soit rendu visible: jamais le BCG ne serait apparu si le SCT navait abandonn sa
juridiction relative lexcution du budget et si le BVG navait rendu cela visible.
Dautre part, il peut tre soutenu que le gouvernement a eu quelque intrt satisfaire la revendication du BVG: cela permettait de dcoupler la gestion quotidienne
du gouvernement de la production dtudes de performance.
61
Lchec de la rationalisation des choix budgtaires a laiss le SCT fort diminu: lessentiel de son travail ayant t redistribu entre le ministre des Finances
et le BCG, il ne lui reste plus, sous le systme de gestion des secteurs de dpenses,
quune petite juridiction relative lallocation dune rserve oprationnelle. Toutefois, trois facteurs vont contribuer lui enlever cette responsabilit galement.
Premirement, une nouvelle juridiction apparat concomitamment au systme de
gestion des secteurs de dpenses, que Savoie (2008) appellera plus tard Strategic
Prime Ministership, et qui consiste extraire certaines zones de tche de leur champ
dapplication formelle pour les faire relever du premier ministre. partir de 1984,
lextension continue de cette juridiction a pour effet de diminuer progressivement
lobjet du travail du SCT et dautres acteurs (Johnson, 2002, p. 195-198). Aussi, la
comptence du SCT sur la rserve oprationnelle disparat progressivement avec
celle-ci, mesure que le ministre des Finances diminue sa taille sous leffet de la
crise budgtaire approchante (Good, 2007, p. 67; Kelly et Lindquist, 2003). Enfin,
une srie de rformes administratives aboutit dlguer aux cadres ministriels
un nombre croissant de responsabilits, diminuant leur dpendance de la rserve
oprationnelle du SCT (Good, 2007, p. 263; ONeal, 1994; Paquin, 1997). Selon
Abbott (1988), au dbut des annes 1990 le SCT se trouve dans une situation de
dficit juridictionnel: la perte de ce travail professionnel lincite naturellement
en gagner dautres en dlogeant des concurrents.
Pendant ce temps, le BCG choue mettre en uvre ses comptences de
faon satisfaisante. Premirement, une certaine confusion semble sinstaller tant
au BCG quau sein des ministres quant au contenu rel du travail. Le BCG, aprs
avoir refus de fusionner ses juridictions dans un contrle comprhensif, distingue
en 1978 administration financire, mesure des performances et valuation des programmes (Rogers, 1978). Deux ans plus tard, ladministration financire devient la
vrification interne, qui se partage avec lvaluation des programmes ce qui tait
jusque-l la mesure des performances (Brophy et McGimpsey, 1980). Cette confusion se reproduit sur le lieu de travail, o les deux juridictions sont frquemment
fusionnes dans une division de revue des programmes (OAG, 1987) puis spares
nouveau (Brophy et McGimpsey, 1980). Deuximement, la formalisation du travail professionnel des diffrentes juridictions dcline ds 1982 pour finalement tre
arrte en 1986 (Free et Radcliffe, 2009; Sutherland, 1990). Troisimement, lexcution pragmatique de lvaluation des programmes semble remettre en question
la nature professionnelle du travail (Sutherland, 1990). Enfin, le personnel qualifi
pour effectuer le travail dans les ministres manque et les diffrentes comptences
se chevauchent largement sur le lieu de travail (Hollander et Prince, 1993; Prince
et Chenier, 1980): le BCG est dans une situation quAbbott qualifierait dexcs
juridictionnel (Abbott, 1988, p. 257). Dans ses nombreux rapports sur son avatar
gouvernemental, le BVG (OAG, 1983, 1984, 1987 et 1993) rend visible cet chec
progressif du BCG.
En 1993, ces deux vnements se runissent: le SCT rintgre le BCG et ses
comptences dans ce qui semble tre une rsurrection de la rationalisation des
choix budgtaires. Dans un contexte de crise budgtaire, le SCT est en effet cens
gnrer des conomies sur la base des tudes produites par les ministres (ONeal,
63
64
officielle sur ce scandale (Fraser, 2007). Le BVG a pass son examen avec brio
(Fraser, 2004) bien quil sen soit fallu de peu pour que lcart entre son savoir
abstrait et ses pratiques concrtes napparaisse au grand jour (interview avec un
cadre du BVG, 2009). Dautre part, la srie de mesures adoptes par le gouvernement afin de communiquer sa bonne volont de prvenir lapparition ultrieure de
scandales similaires semble attribuer au BVG une nouvelle responsabilit relative
au suivi de largent public dans les organisations prives. Ce qui est particulier,
cest le fait que le BVG nait jamais t demandeur dune telle responsabilit quil
ne compte dailleurs pas exercer. Ceci va la lencontre de la thorie dAbbott qui
attribue le pouvoir dinitiative aux groupes revendicateurs.
CONCLUSION
Par rapport la thorie de la socit de laudit, la valeur ajoute de celle
dAbbott rside dans la mise en vidence du caractre universel des mcanismes
mis en lumire par Michael Power: oui, il existe un cart entre le savoir abstrait
et les pratiques concrtes effectues en son nom; oui, cette plasticit du savoir
abstrait permet aux groupes qui les matrisent de sapproprier certaines activits
au dtriment dautres groupes; non, les auditeurs ne sont pas les seuls tre en
mesure de tirer profit de ces mcanismes. Chaque groupe manuvre avec pour
objectif de sapproprier une plus grosse part du gteau que son adversaire, ce gteau tant lensemble du travail disponible au sein du gouvernement. Le script est
dsormais connu.
Premirement, le monde universitaire construit constamment de nouveaux
savoirs abstraits potentiellement mobilisables par des groupes potentiellement
professionnels pour sattacher un travail gouvernemental: la doctrine de la responsabilit ministrielle est lun de ces savoirs, comme la rationalisation des
choix budgtaires, la vrification de gestion, la vrification interne, la gestion des
risques La liste des savoirs abstraits possdant quelque application possible dans
le secteur public est pratiquement infinie et senrichit tous les jours de nouveaux
arrivants.
Deuximement, une organisation (publique dans le cas qui nous occupe)
se saisit dun de ces savoirs disponibles sur le march intellectuel et en vient
(re)dfinir son identit, sa mission, selon ces termes: le SCT troque son costume
dagent du budget pour celui de conseil de gestion du gouvernement; le BVG,
celui dofficier du Parlement pour celui de vrificateur comprhensif. Le choix du
savoir abstrait se fait en fonction des circonstances et des possibilits quil laisse
entrevoir. Par exemple, lidentit de conseil de gestion du gouvernement napparat pertinente au SCT que dans la mesure o il est en train de perdre ses dernires
comptences relatives lallocation des ressources.
Enfin, les organisations publiques potentiellement professionnelles expriment
par ce savoir abstrait une revendication formelle dexpertise exclusive sur un problme particulier: ds lors que nous sommes les professionnels qui de laudit qui
du budget, et que la zone projete par cette expertise couvre dautres zones de
tche que nous ne pouvons encore effectuer, nous rclamons le droit exclusif de
65
professer sur ces zones de tche. Dans le cas de lauditoire public, les hommes politiques sont soit tellement aveugls par les avantages potentiels que leur font miroiter les revendications professionnelles (rationalisation des choix budgtaires:
le budget nest plus lobjet de luttes politiques; BCG 2.0: tout est sous contrle)
soit motivs par des objectifs stratgiques (BCG 1.0: sauvegardons le SCT) quils
acceptent gnralement sans grandes difficults de cder une partie substantielle
de leur souverainet un savoir abstrait et son dpositaire institutionnel. Le cas
de la responsabilit de vrification de gestion du BVG constitue cet gard une
exception, bien quil puisse tre soutenu que le gouvernement a alors prfr de
faibles bnfices immdiats (labsence dopprobre du public) de grands bnfices futurs (le maintien de cette zone de tche dans son giron).
Sans vouloir minimiser limmense dfi que reprsente la transformation dune
administration bureaucratique en une organisation professionnelle (il a fallu plus
de trente ans au BVG pour effectuer sa mtamorphose), lobtention par une administration publique dune responsabilit professionnelle nest pas insurmontable:
au moins cinq cas ont pu tre recenss en quarante ans dhistoire canadienne
dans la zone de tche considre. Pourtant, les relles difficults ne se sont fait
sentir qu ce moment, cest--dire lorsquil sagit de raliser sur le lieu de travail
les formidables attentes suscites afin dobtenir la juridiction un aspect presque
entirement ignor par la thorie de la socit de laudit, sous prtexte que lcart
entre savoir abstrait et pratiques concrtes est invisible de lextrieur.
En ralit, les contraintes ncessaires lobtention dune juridiction portent
en elles les germes de sa disparition. Pour convaincre lauditoire tatique dattribuer une juridiction, un groupe potentiellement professionnel peut tre enclin
promettre plus de bnfices que son savoir abstrait nest vraisemblablement en
mesure dapporter; pour prserver une juridiction, il sagirait de ne promettre que
ce que le savoir abstrait est susceptible dapporter rellement. Mais personne nobtient de juridiction de cette faon.
Ce problme est amplifi par la tendance structurelle des groupes administratifs potentiellement professionnels revendiquer des juridictions dont ils dlgueraient lapplication aux ministres: il est plus simple de rclamer aux ministres la
production dtudes defficacit pour appuyer les dcisions budgtaires (rationalisation des choix budgtaires) que de cibler soi-mme scientifiquement les programmes devant tre financs ou supprims. Ces groupes professionnels comptent
gnralement sur la persuasion (il est souvent question de changement culturel,
dadoption dune mentalit danalyse des risques) pour traduire leur juridiction
lgale sur le lieu de travail. Mais ce travail de conqute doit tre ritr sur le lieu
de travail, et les revendications manant de lauditoire tatique se heurtent souvent des occupants forts les gestionnaires peu enclins cder une partie de
leur travail un autre savoir abstrait que le leur. Cette combinaison dincitants
promettre plus que lon ne peut rellement donner (afin dobtenir une juridiction)
et de dsincitants ne promettre que ce que lon peut donner (car ce dfi
incombera autrui) fait en sorte que la plupart des juridictions professionnelles
sont mort-nes.
66
67
BIBLIOGRAPHIE
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Professions, Sociological Theory, vol. 23, n 3, p. 245-274.
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Dubar, C. et P. Tripier (1998). Sociologie des professions, Paris, Armand Collin.
68
69
71
LA RECHERCHE LENAP
ENRICHIR
LE SAVOIR PUBLIC
Lcole nationale dadministration publique (ENAP) forme, depuis plus de 40 ans, les cadres et les
professionnels du secteur public grce un enseignement universitaire crdit de 2e et de 3e cycles
et des activits de formation continue.
LENAP contribue en outre au dveloppement de ladministration publique par des activits de recherche,
par des services dappui aux organisations et par des activits de dveloppement international.
Les travaux de nos professeurs et chercheurs sont au cur des grands dfis que doivent relever les
dcideurs publics dans un contexte dconomie mondialise, de vieillissement acclr de la population et
de raret des ressources. Ils touchent la fois les institutions, le management et les politiques publiques.
Les axes prioritaires de recherche sont :
le management public : leadership, innovation, performance et transformation de la gestion publique
lanalyse, le dveloppement et lvaluation des politiques et programmes publics
le management du rseau de la sant et ses politiques
la gouvernance publique et ses nouvelles formes
la gestion et les politiques internationales
Actifs au sein de nombreux rseaux de recherche, nos professeurs et chercheurs y apportent
cette expertise publique qui enrichit le savoir collectif. De plus, par la ralisation dune multitude
de mandats de recherche commandite et dinterventions, ils exercent un leadership dinfluence
auprs des praticiens de la gestion publique, des dcideurs et mme de lensemble de la population.
Plusieurs regroupements contribuent au dveloppement
de la recherche lENAP. Parmi eux, LObservatoire de
ladministration publique offre aux dcideurs publics
un comparatif stratgique en matire de gestion et
de politiques publiques. LObservatoire diffuse
et publie les rsultats de ses recherches dans
plusieurs publications, dont Tlescope.
LENAP est reconnue au Qubec et dans
le monde comme lune des plus importantes
coles universitaires de management public de
langue franaise. Elle accueille annuellement
autour de 2000 tudiants et compte plus
de 9000 diplms, dont plusieurs exercent
des fonctions stratgiques dans
le secteur public.
w w w. e n a p . c a
LE DVELOPPEMENT DE LAUDIT
INTERNE DANS LE SECTEUR
PUBLIC BELGE
Par Diane van Gils, Chercheuse en administration publique, Universit Catholique de
Louvain diane.vangils@uclouvain.be
Christian de Visscher, Professeur en administration publique, Universit Catholique
de Louvain christian.devisscher@uclouvain.be
Et Gerrit Sarens, Professeur en gouvernance et audit interne, Universit Catholique
de Louvain, Belgique gerrit.sarens@uclouvain.be
Traduit de langlais
RSUM Il y a quelques annes encore, laudit interne tait une pratique marginale dans
le secteur public belge, pratique qui sest progressivement tendue la suite des dernires
rformes managriales. Larticle dresse un bilan des activits daudit interne dans le secteur
public belge sous diffrents angles. On y prsente quelques statistiques ce sujet, les diffrents dispositifs institutionnels rgulant laudit interne chaque niveau dautorit publique
en Belgique et les principaux facteurs favorisant son adoption et sa professionnalisation dans
ce contexte, par lentremise dune slection dentretiens dagents publics. Nous pensons que
les pays dont les administrations publiques prsentent des traits caractristiques identiques
ceux des administrations belges partageraient des rsultats similaires, en particulier ceux
dont la politique des ressources humaines demeure relativement centralise.
ABSTRACT Internal auditing in Belgiums public sector remains a marginal practice, though
one that has been gradually expanding since the most recent managerial reforms of the public
service. This article describes the institutional framework surrounding internal auditing at
each level of Belgian public administration along with the factors fostering the adoption and
professionalization of internal auditing unit namely, legal mandates, the force of external
audit, boards of directors and the involvement of senior managers. Additional determining
factors include: a political crisis or financial scandal, internal culture, the managerial
autonomy of public organizations, and the effectiveness of administrative reforms. Countries
whose public service context resembles that of Belgiums will likely exhibit similar results.
Pour citer cet article: Van Gils, D., C. de Visscher et G. Sarens (2012). Le dveloppement
de laudit interne dans le secteur public belge, Tlescope, vol. 18, n 3, p.73-107.
73
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) / Enterprise Risk Management
Framework (ERM).
2
International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI).
3
Larticle traite de toutes les entits publiques, non seulement des ministres, mais galement des
organismes publics dcentraliss, des communes, des compagnies publiques, des coopratives.
4
Enqute effectue par lUniversit Catholique de Louvain et la Katholieke Universiteit Leuven.
5
Pour un aperu de la mthode, voir Rihoux et Ragin (2009).
1
74
La pression coercitive se dfinit comme une pression exerce sur des organismes
par dautres organismes desquels ils dpendent, par exemple par le truchement
de mandats lgaux ou dautres types dexigences formelles ou informelles.
Lentit subordonne accepte de satisfaire ces exigences pour paratre plus
lgitime au regard de son autorit de tutelle ou de tout autre acteur important
pour lentit. Dans notre contexte, nous avons pris en compte les mandats lgaux
ou contractuels en matire daudit interne.
Pression
normative
Mimtisme des
entits
Le mimtisme renvoie au fait que les entits tendent gnralement imiter les
autres organismes quelles peroivent comme tant les plus avancs dans leur
secteur dactivit. Limitation est ds lors une autre manire daugmenter la
lgitimit dune entit, indpendamment de lefficacit immdiate des rsultats
quelle produit.
Prsence
dun conseil
dadministration
dans un
organisme
public
Frquence
leve du
contrle externe
Le contrle externe comprend tous les audits externes et autres types de contrle
effectus par des agents extrieurs lentit, par exemple les audits externes
effectus par la Cour des comptes ou par dautres agents de contrle publics.
Plus les organismes publics sont fortement contrls et sous la menace de
sanctions, plus ceux-ci auront tendance se conformer aux exigences imposes
par lautorit de tutelle.
Autonomie
managriale
75
Diffrentes perspectives sont proposes dans cet article sur la base des rsultats principaux de cette recherche. En premier lieu, larticle prsente quelques
donnes statistiques relatives ladoption et la professionnalisation dun service
daudit interne dans le secteur public belge. Ensuite, il dcrit les dispositifs institutionnels relatifs laudit interne dans les diffrentes autorits publiques belges. Ces
dispositifs en matire daudit ont une influence significative sur le taux dadoption
des services daudit interne. En outre, la description de ceux-ci nous permettra de
mieux comprendre le contexte des diffrents tmoignages exposs dans la troisime
section. Ces entretiens ont t mens dans le cadre de cette recherche en vue
dillustrer et denrichir les rsultats quantitatifs provenant de lanalyse Qualitative
Comparative Analysis, en approfondissant ainsi la manire dont laudit interne a t
adopt ou professionnalis dans certaines entits provenant de notre chantillon,
et ce, par rapport aux principaux facteurs mentionns dans le tableau prcdent.
Dans une quatrime section, nous nous attardons sur lexprience fdrale en
matire daudit interne, juge peu satisfaisante, malgr certains facteurs favorables
dont une multitude de mandats obligatoires en la matire (Cour des comptes,
2007). La dernire section reprend les conclusions et les rflexions principales
mises dans le cadre de la thse en relation avec les rsultats prsents dans cet
article.
Pour un aperu complet des rsultats de lenqute, voir Van Gils, Christiaens et Hex (2010). Larticle
rsume dans cette section les principaux rsultats de cette enqute.
76
les plus marquants des rsultats de lenqute sont repris ci-dessous, aprs la description de notre chantillon.
Description de lchantillon
Tous les niveaux dautorit publique en Belgique sont reprsents dans
lchantillon. Par rapport la population relle, nous observons une surreprsentation des entits publiques provenant surtout du fdral, ensuite de ladministration flamande et de la Rgion wallonne. Les entits publiques des pouvoirs locaux
flamands et bruxellois sont en revanche sous-reprsentes.
TAUX DE
REPRSENTATION
DANS
LCHANTILLON (%)
TAUX DE
REPRSENTATION
DANS LA
POPULATION (%)
Fdral
32
27
15
Administration flamande
(niveau rgional)
28
23
18
Rgion wallonne
12
10
Rgion Bruxelles-Capitale
Communaut franaise
(niveau rgional)
Local Wallonie
18
15
17
Local Flandre
16
13
27
Local Bruxelles
119
100
100
La majorit des rpondants proviennent des autorits rgionales et communautaires (42%) et des autorits locales (31%).
77
Sagissant des diffrents types dorganismes publics, lchantillon est bien diversifi, sauf pour les pouvoirs locaux flamands o seuls les communes et quelques
centres publics daction sociale ont rpondu lenqute. On observe quenviron
deux tiers des participants (58%) reprsentent des agences publiques dcentralises avec personnalit juridique, par exemple des compagnies publiques, des
coopratives, des tablissements denseignement suprieur et dautres types dorganismes dintrt public.
Centres publics
d'action sociale
7%
Rgies et
administrations
sans personnalit
juridique
8%
55 %
27 %
Administrations,
communes et provinces
Plus de la moiti des entits ayant particip lenqute ont plus de 15 ans
dexistence (58%) et comptent plus de 200 personnes (69%). En termes de budget, la moiti des entits ont 71,5 millions deuros ou moins.
Le tableau 3 reprend le score global des apprciations des rpondants pour
diffrents aspects du contrle interne de leur entit selon lchelle de 1 5 (1 = pas
du tout; 5 = tout fait). De manire gnrale, les scores sont relativement faibles,
surtout lorsque les activits de contrle doivent sintgrer dans toutes les sphres
oprationnelles de lentit ou svaluer de manire continue.
78
MOYENNE
117
4,07
,898
117
3,62
1,375
118
3,59
1,040
118
3,36
1,027
116
3,31
1,160
116
3,08
1,203
116
3,06
1,159
117
3,04
1,163
116
2,97
1,212
116
2,93
1,185
115
2,83
1,422
116
2,55
1,321
79
POURCENTAGE
54
45
20
17
36
30
119
100
En ce qui concerne la sous-traitance des activits daudit interne (8%), cellesci sont essentiellement effectues par des services daudit interne centraliss,
savoir IAVA et AUDIO respectivement pour ladministration et les autorits locales
flamandes comme cela sera prcis dans la section suivante. La sous-traitance prive 100% est exceptionnelle dans notre chantillon (un seul cas).
Les raisons principales invoques pour justifier labsence de toute activit
daudit interne, sont, par ordre dimportance, les suivantes: le manque de moyens,
le niveau de maturit insuffisant du contrle interne de lentit, la mauvaise perception de la valeur ajoute de laudit interne, la taille trop petite de lentit, une
duplication des activits daudit interne avec les missions daudit externe, ou encore parce que lactivit daudit interne en tant que fonction nest pas encore bien
comprise en interne. En termes dobligations lgales en matire daudit interne, un
peu moins de la moiti des participants (40%) dclarent avoir un mandat obligatoire pour mettre en uvre une telle activit.
services daudit interne dclarent que leurs auditeurs internes sont principalement
recruts en interne (45%). Les autres sources de recrutement sont indiques dans
le tableau qui suit.
MAXIMUM
55
70
15,729
55
100
45
43,117
55
100
23
36,224
55
55
0
0
100
100
24
4
36,389
18,892
Jeune(s) diplm(s)
Dun autre dpartement
interne de notre
organisation
Dune autre organisation
du secteur public
Du secteur priv
Pas dapplication
MOYENNE
CART
TYPE
EFFECTIFS
Par ailleurs, lenqute rvle que plus de la moiti des responsables en audit
interne (55%) avaient trois ans ou moins dexprience en audit interne avant doccuper leur fonction actuelle et quun tiers navaient aucune exprience en cette
matire.
En ce qui a trait aux types de missions effectues par les auditeurs internes,
les rpondants ayant une activit daudit interne dclarent que leurs auditeurs internes effectuent principalement des missions dassurance (56%) et des missions
de conseil (17%).
MINIMUM
Missions dassurance
50
Missions de conseil
50
MOYENNE
CART
TYPE
100
56
27,380
80
17
18,347
MAXIMUM
Cartographie des
risques
50
80
Autre rle
50
60
Programme
damlioration
50
50
Animation dateliers
de formation
50
20
11
9
6
1
13,157
14,164
11,147
3,423
81
POURCENTAGE
35
58
Au comit daudit
20
33
la direction financire
Pas dapplication
60
100
TOTAL
Un peu plus de la moiti des services daudit interne (56%) dclarent avoir
obtenu la signature de la direction gnrale de lorganisation sur leurs documents
officiels relatifs leur mandat, en particulier sur la charte daudit interne. La moiti
des services daudit interne (52%) ont un crdit budgtaire formel pour financer
leurs activits daudit.
Un peu plus de la moiti des services daudit interne (57%) ont un comit
daudit. Deux tiers de ces comits (62%) sappuient sur un fondement lgal ou rglementaire. En ce qui concerne leurs relations avec les autres agents du contrle, les
services daudit interne dclarent gnralement que la coordination entre leurs comits daudit, l o ils existent, et les agents chargs du contrle interne/externe est
faible. Par ailleurs, les mcanismes de collaboration privilgis entre les services
Laudit oprationnel examine les lments de gestion dune organisation (planification, organisation,
direction et contrle), cest--dire les objectifs et les plans, les responsabilits, les structures organisationnelles, les politiques et procdures, les systmes et mthodes, les contrles et les ressources
humaines et physiques.
8
Laudit de performance examine lutilisation des ressources pour dterminer si celles-ci sont utilises
de manire la plus conomique, efficiente et efficace pour accomplir la mission et les objectifs de
lentit.
7
82
daudit interne et les agents du contrle externe seraient lchange des rapports
daudit (65%) et la coordination des plans daudit (45%). Lappui de ces agents
pour les travaux daudit interne semblerait marginal (18%).
60
44
73
60
46
77
60
42
70
60
39
65
60
23
38
Pas dapplication
60
Van Gils a rcemment propos dappliquer le modle avec la mme dmarche mthodologique pour
lensemble des donnes de la profession dans le secteur public dans le cadre dun projet financ par
lIIARF (IIA Research Foundation) en partenariat avec lauteur principal du IA-CM (Elizabeth MacRae,
Canada). Au total, des donnes dorganismes publics provenant de 130 pays sont analyses. Le
rapport sera publi en 2013 par lIIARF.
10
Pour de plus amples informations sur le modle, voir le site www.theiiia.org, en particulier www.
theiia.org/bookstore/product/internal-audit-capability-model-iacm-for-the-public-sector-1422.cfm
9
83
FIGURE 2 :
Niveau 5
Optimizing
Niveau 4
Managed
Niveau 3
Integrated
Niveau 2
Infrastructure
Niveau 1
Initial
84
POURCENTAGE
Niveau 1 : Initial
30
54
Niveau 2 : Infrastructure
21
38
Niveau 3 : Integrated
Niveau 4 : Managed
Niveau 5 : Optimizing
55
100
TOTAL
53 %
Gouvernance
55 %
Pratiques
professionnelles
85
Cette section reprend les lments essentiels de larticle publi par Van Gils et autres (2008).
11
86
12
87
Communaut franaise. Il existe toutefois depuis 1998 une cellule daudit interne,
le Service gnral daudit budgtaire et financier (SGABF), qui effectue des missions daudit interne aussi bien pour les services du ministre que pour les organismes dpendant de la Communaut franaise. Ces missions sont inities sur une
base volontaire la demande des services administratifs. Le gouvernement de la
Communaut franaise a souhait tendre progressivement les activits daudit interne lensemble des administrations, compte tenu des rserves mises au dpart
par les services lgard dune vision nouvelle du contrle et de laudit internes.
Le SGABF est plac au sein du Secrtariat gnral du ministre et rend compte au
Comit daudit du ministre. Relevons la composition inhabituelle de ce comit,
lequel est compos des ministres (ou de leurs reprsentants) de la Communaut
franaise, des administrateurs gnraux du ministre, du responsable du Service
daudit interne et des inspecteurs des Finances accrdits auprs de la Communaut franaise avec voix consultative. Des reprsentants de la Cour des comptes
peuvent galement assister au Comit daudit, mais titre dobservateur. Le Comit
daudit est prsid par le secrtaire gnral du ministre.
Jusquen 2008, la Rgion wallonne ne disposait pas de rglementation imposant lorganisation dactivits daudit interne dans les administrations wallonnes,
lexception des activits daudit interne dcoulant des obligations vis--vis des
institutions europennes, en particulier dans le cadre des fonds structurels et agricoles. La situation a toutefois volu la suite dune fusion des deux ministres
de la Rgion wallonne; un dpartement daudit interne, rattach au Secrtariat
gnral, a t mis en place au sein du nouveau Service public de Wallonie.
la Rgion de Bruxelles-Capitale, un comit daudit ainsi quun programme
daudit interne ont t tablis au ministre la suite dune ordonnance rgionale
en 2003.
Tant la Rgion wallonne, qu la Communaut franaise et la Rgion de
Bruxelles-Capitale, les services daudit interne font rapport directement un comit daudit situ au sein de lentit.
TYPE DE
STRUCTURE
DAUDIT
RATTACHEMENT
HIRARCHIQUE POUR LA
MAJORIT DES ACTIVITS
DAUDIT INTERNE
Fdral
Hybride
Audit centralis
Communaut
franaise
Hybride
Audit
dcentralis
Rgion wallonne
Non
Audit
dcentralis
Communaut/
Rgion flamande
Oui
Audit centralis
Rgion de
Oui
Bruxelles-Capitale
Audit
dcentralis
Local
Audit
dcentralis
Non
89
des pseudonymes pour dsigner les organismes quils reprsentaient13. Tous les entretiens ont t retranscrits et restructurs selon le protocole analytique de Beaud
et de Weber (2003). Nous avons demand chaque interlocuteur dans quelle mesure ces facteurs ont favoris (ou empch) ladoption ou la professionnalisation
dun service daudit dans leur entit.
Larticle indique parfois le nom rel de lentit parce que les faits ont t mentionns dans la presse
ou parce que linterlocuteur avait donn son accord.
14
Laffaire de la Carolo a clat le 5 septembre 2005, et a marqu le dbut des scandales politicofinanciers dans la municipalit de Charleroi en Belgique, lorsque lun des partis politiques sigeant
dans lopposition au Conseil communal de la Ville de Charleroi a rendu public un rapport daudit
sur la Socit de logement social appele La Carolorgienne. Ce rapport a relev des pratiques
de corruption dans la gestion de la Carolorgienne. la suite de cette affaire, plusieurs chevins et
administrateurs de la Socit se sont retrouvs devant la justice pour malversations et dtournement
de fonds.
13
90
dizaine dauditeurs internes, avec un directeur. Il y avait vraiment une pression politique avec une opinion publique. (Auditeur interne, Socit de logement)
Dans un tout autre registre, des activits daudit interne apparaissent aprs
lobligation lgale pour certaines entits de respecter des standards de qualit ou
dautres rglements techniques en vue dune certification, par exemple selon les
normes de qualit ISO 9001, ISO 14001 ou EMAS. Dans ce contexte de certification,
les activits daudit interne incluent en gnral ce quon appelle des audits de
qualit. Certaines entits publiques font raliser ces audits de qualit par leur service daudit interne, dautres maintiennent des audits de qualit spars. Dans ce
contexte, nous avons souvent observ une certaine confusion, voire un amalgame,
entre laudit interne et laudit de qualit.
En 2007, laudit interne dpendait du service qualit dans le contexte de la grosse
rorganisation et donc nous tions lis avec les services qualit. Avant 2007, laudit interne tait indpendant du dpartement Qualit. [] On fait de laudit
interne selon les normes de lIIA, mais, ct, on fait aussi des audits qualit, pour
que le certificateur soit content. [] On essaie davoir un quilibre. La norme
ISO se limite la procdure. Nous [laudit interne], on va plus loin; il y a une
approche risque. [] Cest difficile de faire comprendre aux gens ce quest laudit
interne par rapport laudit qualit. Ils ne comprennent pas, par exemple, que
cela peut prendre un mois alors que laudit qualit ne prend que quelques heures.
Il y avait vraiment une confusion entre laudit interne et laudit qualit. Le comit
de direction se rendit compte que cela ne tournait pas rond. Et donc en 2009,
on a sorti nouveau les auditeurs internes du dpartement Qualit et on les a
mis dans un service indpendant, avec un responsable sa tte, lequel dpend
directement du comit de direction. (Responsable du service daudit interne,
Compagnie des eaux)
La dpendance financire
Les entretiens ont mis en vidence le fait que les organismes publics qui ont
lobligation lgale de mettre en place un service daudit interne ragissent diffremment selon quil y a ou non une menace de perte de ressources lie cette
obligation. En particulier, nous observons que les organismes financs en ordre
principal par des subsides ou dautres financements par projet seront plus enclins
respecter les exigences lgales imposes par leurs principaux donateurs que des
dpartements ministriels ou des organismes publics dont le financement est principalement assur par des recettes financires rcurrentes dcoulant directement
dune ligne budgtaire du gouvernement. Lexemple de lAgence ci-aprs est un
cas typique de la premire situation. Cette agence opre essentiellement dans le
domaine des programmes europens et reoit des subsides europens importants.
Sa structure administrative et ses pratiques de gestion suivent de prs les rgles
dictes par les autorits de lUnion europenne.
Sil ny avait pas la rglementation europenne, cest clair que laudit interne naurait jamais exist dans lagence, ni soutenu par la direction. [] Si la direction
gnrale navait pas donn une visibilit la fonction daudit interne, cela aurait
t lobjet de remarques et aurait pu mettre en pril lAgreement avec les institu-
91
tions europennes; en tous les cas, cela aurait cr des problmes inutiles. []
Depuis 2008 ou 2009, la direction a un instrument de suivi, une sorte de tableau
de bord avec la mme structure telle inspire dans lannexe 1 de la rglementation europenne. Ici la direction suit les quatre points qui sont donns l-dedans.
(Responsable de laudit interne, Agence dans les fonds europens)
92
voulait mettre cela en place. Mais on na pas trouv le temps ni les personnes pour
le mettre en place tout de suite. (Secrtaire du conseil dadministration, Hpital)
Lapparition de services daudit interne peut galement sexpliquer par linfluence des rseaux dchanges et de documentation. Par exemple, dans une commune provinciale, lide de mettre en uvre un programme daudit interne est
venue directement du management intermdiaire de lentit. Le concept daudit
interne y tait encore mconnu avant la distribution dun rapport publi par le
Conseil de lEurope en 1999 sur les pratiques de laudit interne aux niveaux local
et rgional dans les pays europens. Ce rapport a clarifi une certaine confusion
qui rgnait au sein du management interne de lentit quant aux rles respectifs
des responsables des services comptables, du contrle de gestion et des services
dinspection de la commune. Ce rapport a aussi donn une pousse la mise en
uvre du service daudit interne dans les services communaux.
Les autres facteurs de ltude peuvent galement indirectement propager des
contextes normatifs favorables la sensibilisation et la mise en place dun service
daudit interne.
Le mimtisme
Il est intressant de constater quune sorte de mimtisme merge partir du
moment o une masse critique dentits publiques adoptent des activits daudit
interne. Cette pression est particulirement efficace lorsquil sagit dentits appartenant au mme niveau dautorit publique. Le cas de lHpital est particulirement illustratif ce propos. Linitiative venant du nouvel administrateur dlgu,
lequel proposait dinstaurer un service daudit interne dans linstitution comme
expliqu plus haut, a t relaye ailleurs par les administrateurs de lHpital qui
sigent dautres conseils dadministration. Ceux-ci ont leur tour exerc une
pression croissante pour que laudit interne soit rpandu dans les organisations
au sein desquelles ils sigent en tant quadministrateurs. Nous sommes ici dans un
contexte o des entits ont adopt un service daudit interne la suite du dcret de
2003 sur le contrle et la transparence des organismes publics de la Communaut
franaise.
On a donc eu des pressions de certains administrateurs qui souhaitaient mettre
laudit interne au plus vite. Cest pour cela quon acclre un peu maintenant.
Les administrateurs qui sont externes, cest--dire dsigns par la Communaut
franaise en fait. Et donc voil, on est un peu dans le mouvement gnral des
institutions publiques qui mettent cela en place un peu partout, on le sait aussi.
(Secrtaire du conseil dadministration, Hpital)
Les agences fdrales dcentralises oprant dans le domaine de la scurit sociale offrent dautres exemples de mimtisme. Bien quelles ne soient pas
concernes par larrt royal relatif laudit interne qui oblige tous les ministres
et certains organismes mettre en place un service daudit interne depuis 2002,
celles-ci ressentent nanmoins une pression implicite croissante pour crer de tels
programmes. Il sagit ici dviter dtre en retard en matire de bonne gouvernance
par rapport dautres organismes pour lesquels laudit interne est obligatoire, y
compris leur ministre de tutelle (Sarens, De Visscher et Van Gils, 2010). Au palier
Le dveloppement de laudit interne dans le secteur public belge
93
local, la diffusion de laudit interne ne semble pas encore avoir atteint la masse critique ncessaire pour gnrer une pression implicite sur les autres entits locales.
Il nest donc pas surprenant quun amalgame entre audit interne, contrle interne
ou audit de qualit semble tre frquent.
Linfluence du contrle externe
Ltude rvle que les agents du contrle externe, en particulier linspection
des finances, la Cour des comptes et les rviseurs dentreprises, peuvent exercer
une influence positive dans ladoption dun programme daudit interne. Cela peut
se faire directement par le soutien explicite aux projets daudit interne en formulant des recommandations prcises dans les rapports daudit externe. Limpulsion
du contrle externe peut galement tre indirecte en induisant un environnement
plus contraignant dans lequel lentit publique opre ou parce que la direction
considre que le niveau de contrle externe nest pas suffisant pour garantir que
lorganisation est sous contrle.
Je pense que toutes les institutions culturelles sont un peu au pied du mur pour
le moment, que toutes les institutions ont grandi, que les rgles de gouvernance
sont de plus en plus strictes. [] On nest pas oblig de mettre en place un audit
interne. Cest nous qui le faisons parce que les obligations pour les socits deviennent telles que cest absolument ncessaire de passer par ce genre de systme
si on veut tre certain que tout le monde rentre bien dans le mme moule de
procdures. Cest indispensable. (Directeur financier, Muse)
Cest vraiment une volont des mandataires publics de soutenir ma fonction
[daudit interne]. Nous sommes une grosse entit, 3 000 personnes avec un gros
budget, ils ont besoin dtre rassurs contre la fraude et les drapages, surtout
dans le contexte gnral de scandales financiers dans le monde des intercommunales. [] Le contrle externe intervient essentiellement en aval, lorsque tout
est dj amorc. Le collge des rviseurs ne vient quune deux fois par an et ne
vrifie que la comptabilit, essentiellement le budget de fonctionnement (provenant de la tutelle), mais ce nest pas suffisant. (Responsable de laudit interne,
Hospice)
94
95
Toutes les dcisions et les dossiers ne doivent pas passer par lautorit de tutelle,
nous ne sommes pas une administration! On est un OIP [organisme dintrt public]; on dispose dune autonomie de gestion et de dcision. Cest vrai quon a
beaucoup plus de facilit chez nous, dabord parce que cest le contrat demploi
pour tous. [] Alors que pour eux [les ministres et administrations], ce sont
des statutaires, des contractuels, des listes de rserve, etc. Cest vraiment difficile!
(Responsable de laudit interne, Compagnie rgionale des transports)
cas-ci a galement comme principal un comit daudit. Toutefois, celui-ci est uniquement compos dadministrateurs du conseil dadministration. De plus, ces derniers nont aucune fonction excutive dans le management de lentit. Enfin, la
direction gnrale nest pas reprsente dans le comit daudit ni dans la programmation des missions daudit. Dans ce contexte, la direction gnrale de la Socit
dexpansion conomique se considre plus comme un audit que comme un partenaire de laudit interne. Il apparat clairement que la fonction daudit interne est
plutt perue par les excutifs de cette direction gnrale comme une couche
de contrle supplmentaire ou un fardeau administratif, tant donn que leurs
priorits et leurs proccupations en matire de risques ne sont probablement pas
les mmes que celles des membres du conseil dadministration. Lorganigramme
de la Socit dexpansion conomique montre clairement cette situation: le dpartement daudit interne est directement rattach au conseil dadministration, et
non au comit de direction. Linterlocuteur de cette socit se dsole de voir que
son service daudit interne souffre dun manque total de soutien de la part de la
direction, en particulier lorsque les recommandations mises dans le cadre des
missions daudit doivent tre appliques:
Nos recommandations ne sont pas prises au srieux par le management. Cest
vraiment l o a coince. Et cela empire! Avec un taux de recommandations
maintenant de 23% des actions prioritaires, cest vraiment catastrophique en
termes de crdibilit. Alors, quand les audits voient que cela naboutit rien,
ils ne veulent plus sinvestir; cest normal. Si le management ne bouge pas, cette
fonction naura pas de rsultats convaincants. (Auditeur interne, Socit dexpansion conomique)
97
Arrt royal modifiant larrt royal du 29 octobre 1971 fixant le rglement organique du Ministre
des Finances, ainsi que les dispositions particulires y assurant lexcution du Statut des agents de
ltat. Il a t mis jour par A.R. 13.02.1996 (M.B. 13.03.1996).
16
Arrt royal du 12 janvier 2000 modifiant larrt royal du 29 octobre 1971 fixant le rglement
organique du Ministre des Finances, ainsi que les dispositions particulires y assurant lexcution
du Statut des agents de ltat (M.B.13.05.2000).
15
98
arrt royal en la matire (2002). Au mme moment, certains programmes europens ont exig des entits publiques nationales qui percevaient des subventions
de lUnion europenne ctait le cas pour ce ministre de faire certifier leurs
comptes annuels par des auditeurs internes. Ces nouvelles exigences europennes
ont probablement renforc la pression sur la direction gnrale du ministre de
lInnovation afin quil respecte le premier arrt royal relatif laudit interne. Notre interlocuteur a soulign que ni le haut fonctionnaire dirigeant ni le comit de
direction ntaient demandeur dun tel programme daudit interne en vue damliorer le rendement global de leur mandat.
Pour les autres ministres qui ont adopt un service daudit interne dans le
contexte de la rforme Copernic et en lien avec les arrts royaux, nos interlocuteurs affirment que la direction gnrale et le personnel taient prts mener des
activits daudit interne, comme lillustre le cas du ministre des Affaires intrieures.
La culture interne est prte parce quon y travaille depuis 2002, avec les plans de
management, les indicateurs de performance, les balanced scorecards, et ainsi de
suite. Maintenant, on est prt pour aller plus loin. (Responsable de laudit interne,
ministre des Affaires intrieures)
Au sein de ce ministre, des projets pilotes, dont des projets BPR (Business
Process Re-engineering) plus globaux, avaient t lancs afin de clarifier les risques
et la porte de ce programme daudit interne. Une cellule daudit interne a ensuite
t cre en 2007, dabord en recrutant du personnel en interne et par la suite
au moyen de la mobilit interne dans lensemble des dpartements et des autres
organismes fdraux.
Pour quelques organismes fdraux qui ont adopt un service daudit interne,
nos interlocuteurs ont dclar que leurs services daudit interne manquaient de
soutien de la part de leur direction gnrale pour vritablement prendre leur envol. Apparemment, les hauts fonctionnaires ne subissent pas suffisamment de pression pour suivre les recommandations formules par les missions daudit interne
ou pour agrandir lquipe des services daudit. De mme, certains ministres ou
agences nont pas tabli de profils de comptences pour les fonctions dauditeur
interne dans leur cadre organique. Cette situation sobserve aussi ailleurs, avec
pour rsultat des diffrences en ce qui concerne le statut, les perspectives de promotion et les traitements pour la mme fonction, parfois au sein du mme service
daudit interne ou entre diffrents services.
Mes directeurs ont dautres priorits probablement. Peut-tre quils taient
contents jusqu ce quil y ait un audit interne qui existe. Et voil, on a respect
lAR et cest tout. Ctait une volont politique, de stratgie interne. Probablement
quon ne considre pas laudit interne comme important. Cest un peu le cas pour
les autres SPF, cest maigrichon. Cela ne correspond pas lenvole quauraient
pu crer ces arrts royaux.
[]
Si vous faites une analyse des profils des responsables des services daudit interne
dans chaque SPF, cest compltement diffrent de lun lautre et ce nest pas
normal. Il devrait y avoir normalement une et une seule fonction standard quelle
que soit lentit dans laquelle vous travaillez. Ici vous avez des contractuels, des
Le dveloppement de laudit interne dans le secteur public belge
99
La dernire et la plus longue dentre elles a vu le dernier gouvernement Leterme grer les affaires
courantes de juin 2010 dcembre 2011.
17
100
En outre, en exigeant des services daudit interne, les arrts royaux ont cr
une couche supplmentaire de contrle public. Ltablissement pralable dune
structure plus globale aurait permis de mieux rguler les interactions entre les audits internes et externes. Cela a entran une situation ambigu et inconfortable du
fait de la confusion, des doublons et de la concurrence entre auditeurs internes
et externes. Les arrts royaux de 2007, surtout avec la cration du CAAF, ont
renforc cette ambigut. Ces inerties et ces insuffisances, et la confusion qui en
rsulte, crent, par ailleurs, un sentiment gnral selon lequel les arrts sont perus comme trop dogmatiques et porteurs dune vision politique plutt que dune
application pragmatique. Nos interlocuteurs affirment que les arrts constituent
un cadre normatif intressant, mais quils devraient tre plus dtaills et mieux
adapts au contexte et aux besoins de ladministration fdrale.
Une autre raison de lchec se situe dans le manque denthousiasme et dengagement politique constat ds lorigine des arrts fdraux. Cela sest sans
aucun doute reflt dans la perception quont eue les ministres de la lgitimit
des services daudit interne. La crise politique a probablement dgrad davantage
ce point de vue. Par ailleurs, les quelques ministres qui devaient soutenir la mise
en uvre globale de la rforme Copernic ne sont pas non plus trs convaincants
aux yeux des autres dpartements ministriels: aucun deux na encore mis en place
de programme daudit interne. Le mimtisme, habituellement dsign comme une
force de diffusion efficace, sopre ici en sens inverse, entravant plutt quaidant
ltablissement des services daudit interne.
Enfin, certains ministres ont reconnu que leur culture interne ntait pas encore prte et que, de manire gnrale, il manquait une culture de lvaluation
et de la responsabilit dans ladministration fdrale. Cela cr une perception
ngative de laudit interne. La valeur ajoute nest pas clairement perue, car les
dispositifs de contrle interne ne sont pas suffisamment dvelopps ou formaliss.
On se trouve en fait dans le paradoxe classique de luf et de la poule.
CONCLUSION
En matire dadoption dun service daudit interne, le mandat lgal semble
tre le stimulant le plus puissant et aussi le facteur le plus tangible observer. Nous
remarquons deux vagues de rglements lgaux relatifs laudit interne dans le secteur public belge. Avant 2000, ces mandats lgaux taient gnralement isols, se
concentrant sur quelques entits individuelles. Aprs 2000, la diffusion a t plus
vaste, car les obligations daudit interne, dcoulant des rformes administratives
plus larges, ont commenc couvrir un nombre croissant dentits. Puisque les
mandats lgaux diffusent le concept daudit interne une population plus importante un mme ordre dautorit publique, un certain mimtisme apparat chez
les autres entits. De plus, le contenu des obligations lgales a aussi une incidence
sur le profil dun service daudit interne ou sur la manire dont il sera mis en place.
Cest pourquoi il est fondamental que ces mandats soient bien dcrits, bien interprts et bien adapts aux diffrents cadres administratifs du secteur public. Il est
galement important dactualiser les autres procdures administratives et textes
101
lgaux qui ont un lien avec les nouvelles exigences lgales. Cela permettrait de
dissiper la confusion ou de diminuer les mauvaises interprtations frquemment
constates dans cette tude. Certains mandats relatifs laudit interne incluent
de tels lments, dautres non. Nous soutenons que lefficacit de ces obligations
lgales dpend aussi des lments mentionns ci-dessus. Ceux-ci sont dune importance capitale notamment pour lacceptation, la mise en uvre et la professionnalisation des pratiques daudit interne requises dans le contexte public. Cela
est valable indpendamment des autres facteurs stimulants abords dans cette
tude.
Un environnement de contrle externe fort peut galement faciliter ladoption
de laudit interne grce des interventions normatives directes ou des recommandations, ou parce que le risque de non-conformit ou de fraude est lev. De la
mme faon, un environnement dans lequel le contrle externe est faible pourrait galement favoriser ladoption de laudit interne. En effet, certains peuvent
alors estimer que les contrles publics ne fournissent pas assez de garanties ou ne
partagent pas les risques avec la mme force ou avec la mme perspective pour
sassurer que lorganisation reste sous contrle.
En ce qui concerne la professionnalisation de laudit interne, toutes les personnes interroges ont soulign que lintrt de la direction dans laudit interne et
son soutien doivent tre forts et absolus. Sans cette condition, les services daudit
interne sont susceptibles dtre une fonction dcouple de la gestion relle de
lentit, en termes institutionnalistes (Meyer et Rowan, 1977).
Ladministration fdrale constitue une bonne illustration de services publics
dont on a exig la mise en place dun service daudit interne, mais dont on doit
constater que le rsultat reste insatisfaisant. Certaines organisations fdrales sont
mieux prpares que dautres adopter un tel service. Cela peut dpendre du
secteur dactivit et du type de tche, du degr dintrt politique ou des caractristiques personnelles des hauts fonctionnaires. Quant la sophistication des
dispositifs de contrle et de culture internes, la masse critique atteinte constitue
galement un facteur favorable important. En outre, le faible dploiement des services daudit interne dans ladministration fdrale peut aussi tre expliqu par
un lment contextuel plus gnral, en loccurrence la crise politique. Qui plus
est, cette rforme de laudit interne au niveau fdral est vue dans la plupart des
services fdraux comme tant incomplte, manquant vritablement dun soutien
politique et dune culture de la responsabilisation.
De manire plus globale, cette recherche a montr que le fait davoir un maximum de flexibilit managriale permet aux services publics de recruter plus facilement de professionnels travaillant dans le domaine de laudit interne, ce qui
contraste avec une certaine rigidit de la politique des ressources humaines dans
le secteur public et ses consquences pour la gestion oprationnelle des ressources administratives internes. Aussi, les services daudit interne requirent des personnes exprimentes et qualifies dans ce champ, mais les auditeurs internes
affichant un profil senior sont encore rares sur le march de lemploi tant donn
que cette fonction est relativement rcente comparativement aux autres fonctions
administratives. De plus, les conditions de travail dans le secteur public belge sont
102
gnralement moins attrayantes que dans le secteur priv, mais aussi plus prcaires. Par exemple, de nombreux auditeurs internes sont des agents contractuels
dans le secteur public, ce qui signifie que la majorit dentre eux nont pas les
mmes protections, avantages et perspectives de promotion que leurs collgues
qui sont statutaires. Pire encore, la fonction dauditeur interne nest gnralement
pas encore explicitement reconnue au sein du cadre gnral de la fonction publique. En outre, pour les valuations individuelles, ce sont encore trop souvent
des personnes audites qui valuent lauditeur interne. Cette situation fragilise la
fonction dauditeur interne et mne des situations contradictoires quant sa carrire dans le secteur public. Dune part, cette fonction reste gnralement prcaire
par son statut administratif dans lentit, dautre part, les attentes lgard de cette
fonction sont trs leves, en particulier sur le plan de la crdibilit, de lexpertise
et de lindpendance, ce quon prnomme ici le paradoxe de lauditeur interne
dans le secteur public.
Enfin, notre tude empirique rvle un dfi supplmentaire pour le dploiement gnral de laudit interne dans le secteur public belge. En ce qui concerne
la maturit dun service daudit interne tel quillustr dans la partie statistique de
ltude, on avait not que plus de la moiti des services daudit interne (54%)
sont toujours au stade initial de dveloppement. Par consquent, ces services ne
sont probablement pas durables ou nvolueront pas aussi facilement, moins
que soient mises en place de nouvelles comptences selon les standards de la
profession. Nous pensons quil convient de se poser la question de savoir si cette
tendance gnrale est le rsultat dune intention dlibre de la part des entits
publiques ou dun rel blocage administratif pour voluer selon les standards de
la profession. Autrement dit, si nous nous plaons dans une perspective sociologique no-institutionnelle comme nous lavons largement fait dans le cadre de
cette tude, ny aurait-il pas une sorte disomorphisme ou dhomognisation
des services daudit interne en termes de maturit dans le secteur public belge et
dans le secteur public en gnral?
Premirement, ces rsultats doivent tre relativiss, car laudit interne est encore une activit rcente et un certain temps sera ncessaire pour quil arrive
maturit. Nanmoins, les rsultats empiriques relvent aussi que de nombreux services daudit interne sont encore trs faibles en matire de professionnalisation, en
dpit de leur longvit.
Deuximement, une meilleure flexibilit managriale est ncessaire pour
avoir une politique des ressources humaines plus adapte aux exigences de ces
nouvelles fonctions, ce qui permet aussi de confrer davantage de crdibilit et
dindpendance cette fonction. Or nous constatons que 73% des organismes de
notre chantillon dclarent que cette flexibilit leur fait dfaut. Par consquent, la
politique du personnel semble tre un vritable problme pour le dveloppement
de la fonction daudit interne dans le secteur public belge, en tout cas en ce qui a
trait aux ministres et aux agences ayant une faible autonomie managriale.
Troisimement, la valeur ajoute de laudit interne doit tre clairement perue
et utilise par lorganisation. Cependant, lorsque le service daudit interne est impos
par une source externe, laudit interne est souvent peru comme un processus
103
contraignant ou comme une sorte de label valorisant pour lentit, sans vritable impact direct pour la gestion relle de celle-ci. Cest galement le cas lorsque
les suprieurs hirarchiques des services daudit interne sont uniquement des administrateurs ou des politiciens, surtout que les risques politiques et administratifs
ne sont pas forcment les mmes. Dans ce cas, les deux types de risques devraient
idalement tre intgrs dans la programmation des missions daudit interne.
Quatrimement, la professionnalisation de laudit interne dpend galement
du niveau de formalisation du fonctionnement interne de lorganisme. Les rsultats de ltude confirment que la professionnalisation de laudit interne et le fonctionnement interne de lentit sont interdpendants, ils voluent donc ensemble
dans un parcours de dpendance. En dautres termes, un seuil critique de formalisation et dinformation dans lorganisation est ncessaire pour permettre aux services daudit interne dexercer pleinement leurs missions.
Cinquimement, ltude montre quune culture de lvaluation et de la responsabilisation facilite la professionnalisation de laudit interne. Cette dernire est
loin dtre rpandue dans lensemble du secteur public belge (Jacob et Varone,
2003; Pollitt et Bouckaert, 2004).
Siximement, les services daudit interne ont trs souvent t imposs aux organismes publics, bien avant que les processus du contrle public aient t revus
et rationaliss. Cela cre frquemment un sentiment dinconfort qui trouve son
origine dans un sentiment de doublon, de dysfonctionnement ou de comptition
entre auditeurs internes et externes. Au lieu davoir un audit unique, on a plutt
limpression davoir une profusion daudits au sens de laudit explosion de Power
(1999). Nanmoins, mme si de la confusion subsiste dans la chane de contrle
public, les auditeurs externes reconnaissent que les auditeurs internes les aident
obtenir de linformation dans le cadre de leurs audits externes devenant de plus en
plus complexes, en particulier les audits de performance.
Enfin, il convient de rappeler que le concept daudit interne a t import du
secteur priv. Alors que les principes de la nouvelle gestion publique font souvent
rfrence aux bonnes pratiques et aux normes internationalement reconnues dans
le secteur priv comme source dinspiration, un certain nombre de problmes se
posent lorsquil sagit de transfrer ces pratiques dans un secteur public dont les
missions et les principes de gouvernance sont trs diffrents du contexte priv. En
raison des rformes administratives, lauditeur interne devient officiellement un
nouvel acteur de la gouvernance publique et du contrle ct des acteurs plus
traditionnels. Il est essentiel dadapter la notion daudit interne et ses pratiques
connexes aux particularits de la gouvernance publique, en particulier la chane
de contrle public en rapport avec la notion dindpendance et qui on doit rendre compte.
Pour conclure, soulignons surtout que nous sommes laube dun processus
dinstitutionnalisation de laudit interne dans le secteur public belge. Il apparat
clairement que le positionnement de laudit interne et sa professionnalisation
doivent voluer. Il nexiste pas actuellement de modle standardis de la performance de laudit interne, mais plutt une varit de modles qui refltent lenvironnement interne des diffrents organismes publics. Nous sommes convaincus
104
que les secteurs publics dautres pays devraient afficher des rsultats similaires, en
particulier lorsque ces pays prsentent des caractristiques de la fonction publique
identiques celles de la Belgique, en particulier les pays dont la politique des ressources humaines demeure relativement centralise et o une culture dvaluation nest pas encore suffisamment tendue dans les organismes publics (Cohen,
2012; Pollitt et Bouckaert, 2004). Il serait intressant dentreprendre une tude
comparative lchelle internationale afin de vrifier la pertinence de ces rsultats
dans dautres contextes publics nationaux.
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Agencies, Palgrave MacMillan, Public Sector Organizations.
107
Repres et Rfrences
Tlescope a choisi des articles lire utilement en complment de ce numro consacr laudit
dans le secteur public.
108
109
Pour citer cet article: Morin, D. (2012). Les auditeurs lgislatifs: hros intouchables?,
Tlescope, vol. 18, n 3, p. 110-130.
u cours des treize dernires annes, jai eu loccasion dinterviewer des auditeurs lgislatifs, au Canada et en France, qui avaient dans le pass dirig, ou
dirigeaient encore, une Institution suprieure de contrle. Jai aussi eu loccasion
dinterviewer un grand nombre dauditeurs uvrant au sein de ces institutions.
Ce qui ma frappe notamment cest cette espce de certitude qui habite les auditeurs quils sont les personnes toutes dsignes pour faire ce quils font et, aussi,
quils font la bonne chose. Les auditeurs, en toute lgitimit, pensent quils font
la bonne chose et quils servent inlassablement la reddition de comptes
des Administrations. Ce dsir des auditeurs dtre perus comme comptents,
indpendants, rigoureux ne peut faire autrement que transcender la vision quils
ont de leur rle, de leurs actions et de leur incidence sur les Administrations. Les
auditeurs lgislatifs sont-ils ce point parfaits quils peuvent chapper tout
Je voudrais remercier Sarah Megas, tudiante Sciences Po (Paris) au sein de l'cole de droit
Carrires judiciaires et juridiques, qui a effectu la recension des faits entourant la nomination de
M.Michael Ferguson au titre de vrificateur gnral du Canada.
110
111
politique sont, un jour ou lautre, interpells derechef pour leurs actions ou leurs
dcisions impopulaires, lgitimes ou non, les auditeurs lgislatifs semblent chapper non seulement au discrdit, mais aussi au dbat public mme lorsque les circonstances les mettent en cause directement. Les vnements rcents examins
portent sur la nomination de Michael Ferguson au titre de vrificateur gnral du
Canada en novembre 2011 et sur le cas despionnage du vrificateur gnral de la
Ville de Montral, Jacques Bergeron, dnonc en janvier 2011.
Cet article est organis comme suit: je reviens dabord sur lclosion de laudit
de performance dans les administrations publiques et sur les dfinitions de comptence et dindpendance qui ont t tablies par les auditeurs lgislatifs euxmmes. Je me penche ensuite sur les fondements de cette reconnaissance que
les auditeurs lgislatifs ont acquise au fil des ans particulirement travers leurs
missions daudit de performance et qui leur a mrit cette aura qui semble
dornavant entourer la fonction dauditeur lgislatif. Aprs avoir prsent les faits
entourant chacun des deux vnements rcents examins, jexpose comment le
dbat a bifurqu vers dautres enjeux que ceux impliquant les vrificateurs gnraux eux-mmes. En guise dexplication cette sorte de confiance aveugle dont
semblent jouir les auditeurs lgislatifs, javance que les Bureaux de vrificateur
gnral font partie de ces rarissimes institutions publiques qui chappent (encore)
la dsapprobation publique, et cela, peut-tre en raison de laura entourant la
fonction, mais aussi en raison dune mconnaissance de leur vritable rle et de
la porte de leurs actions. Cette mconnaissance, qui nest pas le seul fait de la
population, mais aussi celui des lus et de la presse, mne une surenchre des
bienfaits associs aux interventions des auditeurs dans les Administrations, particulirement aprs quils eurent dnonc des scandales.
Lexpression socit de laudit est emprunte Michael Power qui, en 1997, a dnonc lobsession
du contrle qui habite cette socit de laudit. Il avance que cette omniprsence de laudit a entran
une culture base sur les indicateurs, l o laudit est considr comme une fin en soi, l o les
intrts de ceux au nom de qui laudit est effectu ont t largement ignors, l o la confiance a de
moins en moins de place et l o lobservation devient plus gnreusement rcompense que laction.
112
113
Les normes internationales insistent sur lindispensable distance que les auditeurs lgislatifs doivent garder envers lAdministration afin de se soustraire aux
ventuelles pressions politiques qui les empcheraient de faire leur travail en toute
objectivit. Les modes de nomination et de rvocation des auditeurs lgislatifs sont
aussi une barrire empchant les possibles tentatives dintimidation de lAdministration envers les auditeurs lgislatifs. Selon la Dclaration de Mexico (INTOSAI,
2006b): Leur nomination est pour une priode suffisamment longue et dtermine afin quils puissent remplir leur mandat sans crainte de reprsailles. La nomination de lauditeur lgislatif pour un mandat de dix ans non renouvelable est une
protection additionnelle pour lobjectivit de la fonction et le protge des sautes
dhumeur des politiciens au pouvoir lendroit dauditeurs lgislatifs qui auraient
produit des rapports dnonant des lacunes dans la gestion des affaires publiques,
au grand dplaisir du gouvernement en place.
Au regard des comptences du personnel des ISC, cest la section 14 de la
Dclaration de Lima (INTOSAI, 2006a) qui tablit les critres de base:
Section 14. Personnel de contrle
1. Les membres et les agents de contrle des Institutions suprieures de contrle
des finances publiques doivent possder la comptence et la probit requises
pour raliser pleinement les tches qui leur sont confies.
2. Lors du recrutement du personnel des Institutions suprieures de contrle des
finances publiques, il faut dabord chercher embaucher des candidats possdant des connaissances et des capacits au-dessus de la moyenne et une
exprience professionnelle satisfaisante.
3. Il faut accorder une attention particulire au perfectionnement thorique et
pratique de tous les membres et agents de contrle des Institutions suprieures
de contrle des finances publiques par le biais de programmes internes, universitaires et internationaux; ce perfectionnement doit tre appuy par tous
les moyens possibles tant sur le plan financier que sur celui de lorganisation.
Le perfectionnement professionnel doit dborder le cadre traditionnel des
connaissances en droit, en conomie et en comptabilit et doit comporter la
connaissance dautres techniques de gestion dentreprise y compris linformatique.
[]
Ces normes internationales, qui nont bien sr pas force de loi, sont destines
inspirer les lgislations propres aux ISC dans chaque pays. Par exemple, la Loi
sur le vrificateur gnral du Canada5 prvoit notamment que la nomination et la
rvocation du titulaire de la fonction soient approuves par le Snat et la Chambre
des communes:
L.R.C., 1985, chapitre A-17.
114
115
lgislatifs risquent fort dtre compltement instrumentaliss par le pouvoir politique, que ce soit par lopposition ou par le gouvernement.
Lorsque les auditeurs accomplissent leur rle dans la controverse, dans le
scandale et dans lmoi mdiatique, leurs interventions ont un impact retentissant
dans lopinion publique faisant deux des hros aux yeux de citoyens excds
par les drives et la mauvaise gestion des Administrations. Nanmoins, est-ce que
ces hros dnonciateurs sont pour autant des hros porteurs de vritables
changements dans les Administrations? Cette question demeure entire.
116
117
Plusieurs tudes confirment que les parlementaires sont des allis srs des auditeurs lgislatifs pour amliorer la qualit de la reddition de comptes par les Administrations et aussi pour accrotre les chances dimpact des auditeurs sur les Administrations
au moyen des missions daudit de performance (Brown, 2007; Malloy, 2004; Morin,
2008; Pollitt et autres, 1999; Roberts et Pollitt, 1994; Vanlandingham, 2006). Les tudes
reconnaissent aussi la ncessit dune vritable indpendance de fait et desprit des
auditeurs lgislatifs lgard du pouvoir excutif (Funnell, 1994; Morin, 2010; Norton
et Smith, 2008; Wheat, 1991).
Il appert toutefois que le contrle et la reddition de comptes des Administrations ne saccomplissent pas toujours aussi allgrement que le prtendent les ISC et
les lus. En effet, quelques tudes rvlent que les auditeurs lgislatifs se transforment parfois en lgitimistes des actions des gouvernements. Cest en se faisant
les complices (sans doute involontaires) des Administrations, par exemple en ne
rvlant pas leurs secrets publics ou encore en adoptant le discours dominant
au regard de ce quest la bonne gestion, quil leur arrive de transgresser leurs
propres frontires dintervention (Radcliffe, 2008). Ce peut tre aussi en ne demandant pas les comptes aux Administrations sur des pratiques de gestion issues du
discours dominant (dont ils se sont parfois faits eux-mmes les promoteurs) quon
peut penser que lquilibre que les auditeurs doivent maintenir pour assumer leurs
fonctions en toute indpendance na pas t assur (English, 2007; Gendron, Cooper
et Townley, 2001).
Une tude portant sur les relations entretenues par la Cour franaise des comptes avec le Parlement et lAdministration a permis de mettre en lumire des failles
importantes au regard de la qualit de la reddition de comptes effectue dans le
cadre de missions daudit de performance (Morin, 2012). La communion dintrts entre les parties impliques et les opinions toutes faites sur la qualit de la
reddition de comptes effectue dans le cadre de ces missions contribuent miner
la qualit de ce processus dmocratique. Par exemple, le Parlement crie haut et
fort lindispensable appui que la Cour lui apporte dans son devoir de contrle de
lExcutif: pourtant, depuis 2005, la loi a t modifie pour permettre de dbattre
les rapports annuels de la Cour devant le Parlement et jusquen 2011 lAssemble
nationale ne stait toujours pas prvalue de cette prrogative (Morin, 2012).
Aprs plus de trente ans dinterventions dans les Administrations au moyen
de missions daudit de performance, on demeure toujours dans lobscurit quant
linfluence relle des auditeurs lgislatifs sur les Administrations. Cela laisse
place la pense magique vhicule par les ISC elles-mmes et les Parlements
au regard des bienfaits sur la gestion des affaires publiques dcoulant du passage
des auditeurs dans les Administrations. Les scandales que les auditeurs lgislatifs
dnoncent priodiquement et qui reoivent un grand cho dans la presse entretiennent cette croyance en leur inbranlable efficacit. Les auditeurs lgislatifs
seraient-ils devenus des hros labri de toute remise en question de leur lgitimit, de leur comptence et de leur pertinence?
118
119
frappe. En effet, les dbats bifurquent en remettant plutt en cause les intervenants gravitant autour des auditeurs lgislatifs et non les auditeurs eux-mmes qui
jouissent dune sorte damnistie quand il sagit de remettre en doute la lgitimit
de leurs actions. Il semble que laura qui entoure les auditeurs lgislatifs les rende
moins vulnrables la dsapprobation publique immdiate que ce nest le cas
dautres acteurs de la scne publique.
la question du dput Andrew Saxton (North Vancouver, PCC) lui demandant pour quelles raisons M. Ferguson pensait avoir t nomm ce poste important, le futur vrificateur gnral rpondra:
Fondamentalement, je pense apporter une gamme complte dexpriences. Il y a
dans le monde des ressources humaines le concept quon appelle rtroaction
360. Si vous examinez mes antcdents dans la province du Nouveau-Brunswick,
vous verrez que je suis pass du poste de contrleur qui reoit les recommandations du Bureau du vrificateur gnral et doit les mettre en uvre celui de
vrificateur gnral, que jai occup pendant cinq ans. ce titre, jtais appel
faire des recommandations qui mon avis pouvaient tre mises en uvre. Jai enfin
occup le poste de sous-ministre des Finances qui mamenait mettre en uvre
certaines des recommandations que javais moi-mme faites. Jai donc une vaste
exprience. Jai t pendant cinq ans vrificateur gnral du Nouveau-Brunswick,
et comme je lai dit dans mon expos prliminaire, mon rendement dans ce poste
est de notorit publique. (Tmoignages, Paragraphe 1550, p.16)
Extrait de: 41e lgislature, 1re session, Comit permanent des comptes publics, Tmoignages, lundi
31 octobre 2011.
120
121
Larticle 107.2 de la Loi sur les cits et villes (L.R.Q., chapitre C-19) tablit les modalits de nomination
des vrificateurs gnraux des villes: Le vrificateur gnral est, par rsolution adopte aux deux
tiers des voix des membres du conseil, nomm pour un mandat de 7 ans. Ce mandat ne peut tre
renouvel.
122
Outre la Ville de Montral, ce recours visait Andr Harel (prsident du comit de vrification de la
Ville), Pierre Reid (directeur principal du service du capital humain), Yves Grimard (chef de la division
administration et responsable des enqutes au capital humain), John Broderick (adjoint au chef de
division) et Michel Nantel (conseiller en scurit informatique) (Desjardins, 2011).
11
Extrait (paragraphe 6, p. 3) de: Bergeron c. Ville de Montral - 2012 QCCS 768 - Cour suprieure
(Chambre civile), Canada, province de Qubec, district de Montral, N:500-17-064308-110,
5mars 2012, sous la prsidence de lhonorable Guylne Beaug, J.C.S.
10
123
jugement rendu le 5 mars 2012, mais elle a rejet sa demande de surseoir lexcution provisoire du jugement de la Cour suprieure. Ce faisant, la Ville naura
d'autre choix que dassumer les frais davocats du vrificateur (Corriveau, 2012).
Le 26 septembre 2011, la demande du vrificateur gnral, la Cour a prononc une ordonnance provisoire de confidentialit, de mise sous scells et de nonpublication des documents et des procdures rsultant des intrusions de la Ville,
et le vrificateur gnral en avait demand le renouvellement jusqu jugement final12. Cette ordonnance a t leve par la Cour dans son jugement du 5 mars 2012.
La Socit Radio-Canada, La Presse lte, Le Groupe TVA inc. et la Corporation Sun
Mdia avaient obtenu le statut dintervenants dans cette instance: Souhaitant informer le public sur le dbat qui a cours, ils avaient alert le Tribunal sur leffet de
censure dune ordonnance de non-publication trop vaste ou imprcise13. Ainsi,
la requte du vrificateur gnral relative au maintien de la confidentialit des
documents lappui des reproches qui lui taient formuls tait rejete:
[37] [] Le Tribunal ne peut donc, sur la base de la revendication de principe
du vrificateur gnral, riger un bouclier pour parer la production ventuelle
de documents confidentiels, ou la publication de leur teneur. Accepter cette
proposition du vrificateur gnral quivaudrait une ordonnance de huis clos,
voire constituerait de la censure face aux questions srieuses et dintrt public
que soulve son recours14.
124
Par ailleurs, dans une lettre adresse au Conseil municipal en date du 15 fvrier 2011, Jacques Bergeron expliquait en ces termes les raisons justifiant son refus
de rfuter les allgations reproches15:
- dans lexercice et laccomplissement de mon mandat, jai toujours agi de bonne
foi, dans le respect des rgles, normes, lois ou rglements applicables, avec
comme seuls motifs de prserver limportance de la fonction que joccupe dans
le cadre de la dmocratie municipale et de servir les intrts des citoyennes et
citoyens de Montral;
- conformment la loi, le vrificateur gnral na de compte rendre quau
Conseil municipal duquel il relve directement, ce qui exclut demble le Comit de vrification;
- les allgations mont t soumises verbalement, sance tenante, et ntaient
aucunement appuyes de faits prcis ou documents me permettant valablement de faire valoir ma version des faits;
- je nai reu depuis aucune confirmation crite de la teneur de ces reproches
qui en confirme le caractre exhaustif;
- plus important encore, ces reproches reposent directement ou indirectement
sur des informations issues dune intrusion illgale, injustifiable et inadmissible.
Tant lopposition que le vrificateur gnral ont insist sur le caractre illgal
et illgitime des moyens pris par le contrleur de la Ville pour effectuer sa collecte
dinformation concernant les agissements du vrificateur. Cest ce qui a habit le
dbat public qui na jamais vritablement bifurqu vers les actes reprochs au
vrificateur gnral. Pourtant, le non-respect de la loi (au regard du fractionnement prsum de contrats), lutilisation de fonds publics des fins prives (aux
fins prsumes dun mandat personnel), des actes de npotisme16 (au regard des
contrats prsums attribus un membre de la famille) et la communication dinformation la presse (constituant un manquement prsum au devoir de rserve)
sont des accusations graves portes contre le vrificateur gnral. Ainsi, contrairement ce que lopposition avanait, ce nest pas tant lespionnage qui risquait de
dtruire linstitution, mais bien plutt si les faits reprochs au vrificateur gnral
savraient fonds. Or ces faits, on le sait, nont jamais t vritablement dbattus.
Au-del de lapproche lgaliste qui a maintenant pris toute la place dans cette
affaire, les intrusions, illgales ou pas, ont dj discrdit la Ville de Montral, mais,
par ailleurs, renforc laura entourant la fonction de vrificateur gnral. Cette
sympathie populaire envers le vrificateur gnral et cette rogne contre la Ville ont
Extrait du Rapport spcial au Conseil municipal de Montral: intrusion dans les communications
lectroniques du Vrificateur gnral de la Ville de Montral produit par le vrificateur gnral Jacques
Bergeron et dat du 18 fvrier 2011. Ce rapport a t adress au maire de la Ville de Montral. La
citation est extraite de la page 3 de la lettre adresse aux membres du conseil municipal, date du
15fvrier 2011 place en annexe dudit rapport.
16
Le npotisme est dfini ainsi dans le Petit Robert: Abus quun homme en place fait de son crdit,
de son influence pour procurer des avantages, des emplois aux membres de sa famille, ses amis.
15
125
126
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128
129
130
Pour citer cet article: Everett, J., D. Neu et A. S. Rahaman (2012). Les vrificateurs
internes sur la crte: idologie, politique, thique et lutte contre la fraude et la
corruption, Tlescope, vol. 18, n 3, p. 131-156.
Quest-ce en effet que lhomme absurde? [...] Il [est celui qui] prfre son courage
et son raisonnement. Le premier lui apprend vivre sans appel et se suffire de ce
quil a, le second linstruit de ses limites. (Albert Camus 1983, p. 66)
131
prcde le saut. Savoir se maintenir sur cette arte vertigineuse, voil lhonntet,
le reste est subterfuge (Camus, 1983, p. 501). Pour lutter efficacement contre la
fraude et la corruption, nous pensons quil est ncessaire de faire face ce monde
absurde et de se rvolter contre lui. Une telle prise de position requiert du courage,
car tandis que certains deviennent des hros en raison de leurs actions face
la fraude et la corruption, de nombreux autres deviennent des hros tragiques.
Nous prtendons que Camus offre une importante solution palliative aux personnes du second groupe et peut guider efficacement ceux qui nont pas encore t
forcs de choisir entre dsespoir, dni ou action2.
Afin de souligner la nature parfois draisonnable de lunivers du vrificateur,
sa propension aux actes de foi et la difficult que reprsente la posture sur la
crte, nous nous basons sur des recherches empiriques et des archives rcentes
(en particulier Neu et autres, paratre et 2012; Everett et Tremblay, paratre;
Everett, Neu et Rahaman, 2007 et 2006) qui se penchent sur le rle de la vrification dans la lutte contre la corruption. Nous nous intressons galement deux
cas clbres de fraude et de corruption dans lesquels des vrificateurs internes
ont jou des rles cls, lun dans le secteur public (le scandale des commandites
au Canada Gomery, 2005) et lautre dans le secteur priv (leffondrement de
WorldCom Beresford, Katzenbach et Rogers, 2005; Cooper, 2008). Au final, nous
puisons dans la recherche paratre de Everett et Tremblay qui dcortique les
ressources en thique fournies par le porte-parole de la profession, lInstitute of
Internal Auditors (IIA).
Dans cet article, nous nous penchons a priori sur les facteurs idologiques qui
touchent la dfinition de la fraude et de la corruption, les espaces faisant lobjet
Camus emploie le terme absurde pour dsigner leffondrement relationnel entre le monde humain
du sens et le monde extrieur dans lequel les humains vivent, et non dans le sens de ridicule ou
idiot (Duff et Marshall, 1982). Pour les lecteurs qui croient quune comprhension claire et complte du monde extrieur est en dfinitive possible et nest quune fonction du temps et de leffort, il
vaut la peine de signaler que mme les prtendues sciences pures affrontent un grand nombre de
questions vexantes lies la rationalit (et son contraire) (voir par exemple le principe de lindtermination de Heisenberg, le principe de complmentarit de Bohr, le thorme de Lwenheim-Skolem
et le thorme de Gdel Duff et Marshall, 1982).
2
Les ides de Camus ont t employes pour encadrer cet article pour de nombreuses raisons. Premirement, il tait un humaniste laque dont le moralisme ntait pas construit sur des assertions de
transcendance et, en mme temps, il ne se montrait pas violemment oppos de telles affirmations;
en effet, il dtecte les dangers des discours, en particulier ceux qui aspirent la vrit universelle,
sa rvolte normative porte plus la vigilance qu la rvolution violente (Davis, 2011; Duff et Marshall,
1982; Lincoln, 2011; Roberts, 2008). Deuximement, ses ides dauthenticit, de libert et dmotion
(Dunwoodie, 2010; Duff et Marshall, 1982; Roberts, 2008) sadressent directement trois des
principaux attributs de la profession de vrificateur qui sont lintgrit, lindpendance et le jugement
professionnel. Troisimement, son travail touche galement lexprience des dnonciateurs, lui qui
a t touch par des notions dalination, dinhumanit (en particulier la bureaucratie inhumaine) et
dinjustice (voir Lincoln, 2011; Roberts, 2008). Quatrimement, sa philosophie est base la fois
sur laffirmation de la vie, sur laction humaine et sur le potentiel de changement (Duff et Marshall,
1982; Roberts, 2008). Cet article revient sur sa confiance dans laction humaine en conclusion. Enfin,
les crits de Camus dcrivent des parcours hroques semblables celui de Cynthia Cooper, la
dnonciatrice de WorldCom, dont nous traitons plus loin (Sagi, 2002, p. vii).
1
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134
un affaiblissement de lintgrit, une incitation mal agir, ou un cart par rapport la puret (Merriam-Webster, 2012). Alors que les comptables et les vrificateurs semblent se fier plus au terme fraude qu corruption peut-tre en raison des
connotations plus juridiques du premier , ces termes semblent dfinir les mmes
actions: Caiden (2001), par exemple, dresse une liste de soixante diffrents actes
de corruption qui incluent les quatre quAlbrecht et ses collgues (2009, p.516)
considrent comme les principaux types de fraudes (pots-de-vin, conflits dintrts, extorsion et gratuit illgale). En effet, il est difficile de comprendre ce que
reprsente le terme fraude lorsque lon sen sert pour dfinir tout, de la fausse
dclaration dans des tats financiers (Lennox et Pittman, 2010) aux tromperies
qui ont jou un rle dterminant dans lclatement de la crise financire actuelle
(Black, 20103) et aux fraudes commises par des gouvernements qui ont convaincu
les citoyens dappuyer leurs politiques mal conues4. Cest galement le cas de la
corruption, qui est dfinie de toutes sortes de manires: elle peut tre insignifiante
ou grandiose, bureaucratique ou politique, transactive ou dfensive, toucher lextorsion ou linvestissement, tre accidentelle ou systmique, pour nen rapporter que
quelques exemples (voir Alatas, 1990; Leff, 1964; Robinson, 1998; Rose-Ackerman,
1999 et 1978).
Quelle que soit lambigut de ces termes, les dfinitions ont leur importance,
puisquelles encadrent limage que se fait une personne du problme et, consquemment, influencent la panoplie des solutions qui soffrent elle5 (Radcliffe,
1999). En ce qui a trait la lutte contre la fraude et la corruption, les dfinitions
tendent, en pratique, se concentrer sur des sens prcis qui finissent par dterminer les lieux o les vrificateurs enqutent la recherche de fraude et de corruption
et les actions que ceux-ci entreprennent pour rduire ces problmes. Lidologie6
(iek, 1994) fait partie du tableau dans la mesure o la vision dominante de la
corruption a t construite par des intervenants aligns sous les auspices de deux
puissantes institutions nolibrales (Davis, 2011; Harvey, 2005): le Fonds montaire international (FMI) et la Banque mondiale (Everett, Neu et Rahaman, 2007 et
Black, par exemple, dcortique la duperie au cur de laffaire de la filiale de Lehman Aurora Loans
Services qui agissait dans le domaine des prts mensongers (liar loans) et la manire dont cette
fraude a entran lactuelle crise financire.
4
Par exemple, on pourrait considrer que les comparaisons tablies entre les politiques fiscales
nationales et les budgets familiaux reprsentent une forme de fraude, les deux phnomnes tant
intrinsquement distincts. Propags par les politiciens, et probablement issus de lignorance, ces
types de fraudes pourraient tre qualifis de fraudes innocentes (Galbraith, 2004; Mosler, 2010).
5
Selon Foucault, les dfinitions font partie de lensemble des rgles qui permettent dtablir quelles
dclarations au sein dun certain discours peuvent tre qualifies de vraies ou de fausses (Foucault,
2008, p. 35).
6
Cet article sappuie sur la dfinition de iek (1994, p. 3-4). Selon lui, lidologie peut tre nimporte
quoi dune attitude contemplative qui se leurre sur sa dpendance la ralit sociale jusqu un
systme de croyances bas sur laction, de lindispensable mdium au sein duquel les personnes vivent
leurs interactions avec une structure sociale jusqu de fausses ides servant rendre lgitime une
puissance politique dominante. Cette dfinition a t prfre parce quelle ne voit pas lidologie
purement comme une force doppression et ne renie pas non plus la possibilit dun changement.
3
135
136
137
dinfluence et facilite par des pratiques telles que les contributions lectorales et
les faveurs. Cela tant dit, et comme le dmontre Harvey (2005, p. 166), il demeure un trange penchant pour la poursuite de la corruption, comme sil tait
possible de la distinguer facilement des pratiques normales du trafic dinfluence
et des profits raliss sur le march des affaires. On pourrait noter dans cette
dfinition, qui voit le problme de la corruption comme endmique dans les pays
en dveloppement et non dans les pays industrialiss, la promotion dune forme
subtile de racisme (Everett, Neu et Rahaman, 2007 et 2006).
En raison de lidologie, les vrificateurs internes des gouvernements sont placs dans une posture difficile et relativement draisonnable (Camus, 1983):
on leur demande de dtecter la fraude et la corruption mais, paradoxalement,
la fraude et la corruption qui les entourent pourraient ne pas correspondre au
type de corruption quon leur demande de dtecter. Lorsque les vrificateurs dans
des pays sous linfluence du march comme le Canada o la corruption aurait
tendance constituer surtout une fonction du trafic dinfluence se contentent
principalement de sassurer que les tats financiers sont libres dassertions inexactes, que tous les formulaires sont remplis en bonne et due forme ou que les procdures spcifies ont t suivies, il est impensable de parler deux comme des
joueurs cls, et ce, peu importe le type de lutte mondiale dont il est question. En
fait, sans une ncessaire reconnaissance de la nature contextuelle de la fraude et
de la corruption, les vrificateurs peuvent facilement se transformer de vertueux
participants engags dans un juste combat simples spectateurs, voire victimes.
Remporter la victoire contre la fraude et la corruption est aussi extrmement
difficile dans les pays sous linfluence du march, non seulement parce que ces
problmes sont moins en vidence, mais galement en raison du fait que mme
lorsque les contrles internes dune organisation sont robustes, des facteurs politiques efficaces interviennent pour saper ces contrles et, ce qui est important
pour les vrificateurs, ces facteurs politiques pourraient les empcher de divulguer
toute fraude ou corruption quils pourraient dtecter. Cest exactement ce qui sest
produit au cours du clbre scandale des commandites au Canada, scandale sur
lequel nous nous pencherons. Il faut cependant mentionner auparavant une autre
faon dont lidologie peut influencer la lutte du vrificateur contre la fraude et
la corruption, et celle-ci concerne la dfinition de la vrification interne ou de ses
objectifs, qui comprend la fois les pratiques habilitantes, ou valeur ajoute, et
les pratiques coercitives, ou de police.
139
dit, et le scandale des commandites canadien laura dmontr, mme des vrificateurs internes qui se considrent comme les yeux et les oreilles ne sont pas
immuniss contre les influences politiques. En effet, ce cas clbre montre que
dans un monde caractris par la prsence de la fraude et de la corruption, il est
trs draisonnable (Camus, 1983) de parler de la vrification comme sil ne
sagissait que dune activit ennuyante, procdurire et technique. Dans la section suivante, la question de la politique au sein du domaine de la vrification
interne gouvernementale sera aborde, tant en ce qui a trait la transformation du
domaine en champ de bataille o sopposent ceux qui argumentent en faveur de
ces rles distincts quen ce qui concerne la faon dont les intervenants politiques
peuvent compromettre lintgrit et lindpendance des vrificateurs.
140
et des intrts des principaux dirigeants des ministres a encadr les pratiques de
vrification (Neu et autres, 2012). Au cours des tapes de planification de la vrification et de rassemblement des preuves, des considrations politiques ont mis
fin de manire proactive certaines trames denqutes de vrification qui se rvlaient problmatiques. Puis, ltape de la rdaction des rapports, des considrations politiques ont t exerces par le truchement de la censure et de la rcriture
des rapports de vrification, afin de sassurer rtroactivement que le libell des
rapports nentranerait pas de problme. Fait intressant, les pressions politiques
taient principalement diriges vers les vrificateurs dexprience, et non vers les
plus jeunes, et elles ont touch leurs processus de dcision. Bien que les membres
des quipes de vrification aient t informs du contexte normatif, ctaient les
vrificateurs dexprience qui subissaient les plus nombreuses interactions avec
les bureaucrates de haut niveau et les politiciens. Ils avaient galement la responsabilit de dcider des stratgies de vrification, du travail dlicat de la rdaction
des rapports ainsi que de la ngociation du libell du rapport final.
Le scandale des commandites rvle la nature parfois draisonnable (Camus,
1983) de la vrification interne gouvernementale et montre comment des normes
raisonnes encadrant une pratique technique peuvent perdre tout leur sens
face lintervention du politique. En effet, cette affaire illustre le phnomne trange
et pourtant bien rel du secret public (Radcliffe, 2008) ce qui est connu de tous
mais dont on ne parle gure , car les vrificateurs seniors chargs de rdiger les
rsultats des enqutes publis ont sembl constituer llment crucial dans la
prsentation de ce qui tait vu comme un succs, des rsultats de vrification
satisfaisants (Radcliffe, 2008, p. 123). Un succs, en dautres mots, signifiait la
non-divulgation de la fraude existante. Ce cas dmontre comment, si les vrificateurs juniors peuvent tre partiellement protgs des facteurs politiques, ce sont les
vrificateurs seniors qui grent explicitement les politiques de la vrification. De
plus, non seulement les considrations politiques ou lies au monde des affaires
parviennent faire irruption dans les processus, mais les vrificateurs peuvent galement se laisser sduire par la situation (Moore, Tetlock et Tanlu, 2006, p. 20). Entre cette propension maintenir un secret public et mesurer la valeur ajoute de
la vrification selon des normes qui ne dpassent pas les attentes minimales prvues par la loi et, pour certains vrificateurs impliqus, le comit disciplinaire de la
profession, il est difficile de considrer, dans ce cas particulier, que la pratique de
la vrification interne sest montre digne de ce que daucuns considrent comme
les vertus de lintgrit et de lindpendance, bien que les vrificateurs aient
sembl accomplir exactement ce quoi lon sattendait deux. Camus pourrait
faire remarquer que dans cette affaire la vrification interne a perdu son sens elle
est devenue dpourvue de sens , que ses actions nont t ni honntes ni authentiques et que ses vrificateurs nont fait preuve ni de libert ni de courage8.
En termes encore plus abstraits (et heideggriens), en ce cas le fait davoir chut (Verfallen) vient
remplacer la bont (Dasein) (Duff et Marshall, 1982).
141
142
ou dapproche morale serait en phase non seulement avec le rle coercitif ou policier de la vrification interne, mais galement avec une situation dans laquelle
le vrificateur pratiquerait son mtier en respectant de manire stricte les rgles
tablies, disons, dans un code dthique.
Enfin, et pour autant quune personne puisse se librer de son besoin dune
philosophie morale hautement trempe dans lanalyse et lempirisme, il est galement possible de sengager dans lapproche dite de lthique de la vertu. Cette
dernire se proccupe du vrificateur en soi. Il faut ici sinterroger sur le type
de personne ou de caractre le plus apprci dans le domaine de la vrification (Francis, 1990), question dont les partisans des deux premires approches
(dontique et consquentialisme) ne se soucient aucunement. Pour lthicien
de la vertu, il faut savoir si une personne agit de manire vertueuse, et par vertu,
on dsigne une srie de traits qui sont rvls dans la pratique (Francis, 1990).
White (2008), en analysant les travaux de Platon, dAristote, de Hume, de Kant
et de Nietzsche, dresse une liste de cinq traits ou vertus qui pourraient savrer
importants pour les vrificateurs en tant que personnes: le courage, la lgitimit,
la modration, la compassion et la sagesse. Ces vertus runies offrent une rponse
la question essentielle qui serait comment une personne vrificateurs inclus
devrait-elle vivre9? Bien sr, cette liste devrait inclure des vertus en apparence plus
lies la pratique telles que lindpendance, lintgrit et ce quon pourrait qualifier de variation sur le thme de la sagesse, le jugement (Flyvbjerg, 2006). Ces vertus de la vrification correspondent trois concepts trs importants pour Camus:
la libert, lauthenticit et la perception. Comme ces notions nimbent son uvre,
on pourrait croire quil aurait t tent dtre daccord pour dire que le courage, la
justice, la modration10 et la compassion sont galement des vertus dimportance
(voir Davis, 2011; Dunwoodie, 2010; Duff et Marshall, 1982; Roberts, 2008).
Camus tait galement intress par cet enjeu, bien quil se soit montr plus proccup par la
question: Pourquoi une personne devrait-elle vivre? (Duff et Marshall, 1982).
10
En ce qui a trait la modration, par exemple, Davis (2011) dit du travail de Camus que cest
une philosophie de la modration, compte tenu de ses propositions sur la rforme par tapes et
son apologie du besoin dun esprit perptuel de rbellion ncessairement limit dans sa porte
(p.232).
9
143
la suite denqutes plus approfondies, il fut dcouvert que lentreprise avait dup
le monde financier de 11 milliards de dollars sur la vritable valeur de ses actifs
(Beresford, Katzenback et Rogers, 2003).
Cynthia Cooper tait charge de la vrification interne et, pour son rle de dnonciatrice, elle a t nomme personnalit de lanne par le Time Magazine en
2002, comptable de rfrence par lAmerican Accounting Association en 2003,
et lAmerican Institute of Chartered Public Accountants lui a accord une place
au Panthon des affaires et de lindustrie (Business and Industry Hall of Fame)
en 2004, ce qui a fait delle la premire femme jamais intronise. Selon toutes les
sources, elle fait partie des rares hros (ou, de manire plus approprie, hrones) de la gestion comptable. Elle a publi en 2008 une autobiographie racontant
en dtail ses expriences11, et on note dans cet ouvrage des cls permettant de
comprendre pourquoi il est possible de la considrer comme une hrone (Knapp,
Louwers et Weber, 1998), bien quelle ne fasse probablement pas partie de la varit des hros absurdes tels quils sont dcrits par Camus.
Cooper peut tre qualifie dhrone parce que sa narration dmontre quelle
est vertueuse, elle a fait preuve de courage, de lgitimit et de compassion,
trois des cinq traits mentionns prcdemment (Everett et Tremblay, paratre).
Il est galement clair quelle a bien agi en dnonant la fraude et quelle sest
rendue clbre en le faisant, deux autres caractristiques dun hros (voir Knapp,
Louwers et Weber, 1998). Il serait toutefois peut-tre plus prudent de la considrer
comme un hros tragique, dans la veine de ldipe de Sophocle qui, bien
que brave et courageux, connat une fin infortune. Lhistoire de Cooper est certes
moins dramatique que celle raconte par Sophocle, mais il demeure attristant de
lire comment, la suite de sa dcision de bien agir en dnonant la fraude,
ses relations avec les autres se sont dtriores et elle a subi des consquences
non ngligeables sur les plans des finances et de sa sant. Elle prcise que ses
collgues ont tmoign de la colre son endroit, que des dirigeants ont complot
contre elle, quelle a craint pour sa scurit, sa maison, sa famille et ses conomies,
alors que sa cause sest tire sur des annes. Elle dcrit sa solitude (malgr le fait
quelle ait t projete sous les feux de la rampe) et sest sentie dmoralise, humilie, malade et dpressive (Cooper, 2008). De plus, son association professionnelle
ne lui a apparemment pas offert la moindre assistance, la laissant seule devant la
responsabilit dinformer les autres sur ce qui pourrait (trs probablement) leur arriver, les prvenant que personne na dhistoire positive raconter (Cooper, 2008,
p.313-314). Bref, elle a t ostracise, elle est devenue comme une trangre12.
Cooper est chrtienne et, lpoque o elle a dtect la fraude, elle tait,
selon ses propres dires, une personne de principes, pour ne pas dire obstine
(Camus, 1983, p. 103). Ses actions ont t guides par des principes moraux et ne
Le cas de Cooper doit tre abord avec prudence dans la mesure o il cherche aussi bien constituer
un acte d'autopromotion qu' faire connatre les vnements et les acteurs entourant le scandale.
12
Ltranger de Camus (1969) offre un parallle ici: le personnage principal, Meursault, dit toujours ce
quil pense, indiffrent la vision quont les autres de lui. Cest ce qui fait quil deviendra pour eux un
tranger.
11
144
145
Cooper voque sa formation et ses croyances chrtiennes tout au long de son autobiographie, comme
en p. 20 o elle fait rfrence au mythique bon samaritain (son histoire prfre dans la Bible) et
galement en p. 284, o elle cite le psaume 23. Il est rvlateur que le passage en question suggre
que la force et le courage de Cooper ne suffisent pas: Quand je marche dans la valle de lombre
de la mort, je ne crains aucun mal, car tu es avec moi: Ta houlette et ton bton me rassurent.
14
Sagi (2002, p. 68) dcrit le concept de suicide philosophique de Camus comme une attitude
cherchant rsoudre la tension de labsurde travers une thorie globale qui restaurera lespoir de
la rdemption et de lharmonie.
15
Voir www.coopergroupllc.com
13
146
147
Le fait que de tels thmes soient associs une tribune improvise mtaphorique montre le degr de
srieux avec lequel ces questions sont perues.
16
148
uniquement rcompenss par du mpris ou, pire encore, par des rductions de
budgets ou deffectifs. Il propose de clbrer les vrificateurs en tant que hros
obscurs de la profession [comptable] et affirme ensuite que ce dont ils auront le
plus besoin, peut-tre par-dessus tout, sera du courage. En terminant, lIIA offre
des sminaires en ligne (webinaires) sur les questions de la corruption et du rle
des vrificateurs dans cette lutte. Dans lun de ceux-ci, on prtend duquer les vrificateurs sur tout ce quils doivent savoir dans la lutte contre la corruption, y compris limportance de faire le bien, une rponse indpendante aux inquitudes
et la protection des dnonciateurs (IIA, 2012). Les dtails, cependant, ne sont
accessibles quaux personnes ayant accept de dfrayer les cots du sminaire17
(en supposant que des dtails soient fournis).
Pour rsumer cette section, et les rsultats de la recherche le dmontrent, la
ralit absurde laquelle font face les dnonciateurs comme Cooper et Cutler
reste faiblement reprsente sur le site Web, et les nuances et prcisions sur les
consquences tragiques entranes par les actions hroques ou vertueuses en sont
presque totalement absentes. Au-del de quelques furtives rfrences aux politiques du bureau et aux injustices auxquelles ont t confronts les dnonciateurs, les ressources de lIIA sur lthique manquent de srieux et par consquent
chouent dans leur tentative de cultiver soit une forme de bont naturelle (Foot,
2001) soit le courage et la conscience extrme (Gtz, 1987) ncessaires loccupation de la crte. galement, bien peu permet de penser que lIIA ressent la
moindre ncessit daider ses membres ou la population des praticiens en gnral
grer la ralit dun monde de la pratique influenc par les idologies, la politique et la morale.
CONCLUSION
Dans cet article, nous nous sommes penchs sur certains effets de lidologie,
de la politique ou des croyances morales sur les manires quont les vrificateurs
gouvernementaux de prendre en charge la fraude et la corruption. En ce qui a trait
lidologie, il est de notre avis que ces problmes peuvent tre envisags du point
de vue nolibral ou dans une perspective plus large axe autant sur le contrle
que sur la voix. Les consquences de ces deux points de vue sont distinctes pour
les vrificateurs. Le premier prend racine dans la concurrence et les avantages
personnels et fait en sorte que les vrificateurs concentrent leur attention sur lefficacit et y parviennent par des moyens tels que la surveillance de la productivit
et du gaspillage et des vrifications de la rentabilit. Cette vision est galement reflte par les pratiques de consultation qui bnficient ceux qui le vrificateur
offre des conseils, le client, sans compter les vrificateurs eux-mmes, sous la
La dfinition de la corruption dans le webinaire de lIIA est exclusivement lie aux pots-de-vin. De
plus, le webinaire se fie une organisation de la Banque mondiale, Transparency International, pour
dterminer la localisation mondiale et la prvalence de la corruption qui, comme nous lavons indiqu
prcdemment, est envisage du point de vue nolibral/pro-priv comme une quasi-exclusivit du
tiers-monde.
17
149
forme de lucratifs contrats. Il manque cependant cette perspective une proccupation de la situation dans son ensemble, en particulier le rle que joue lidologie
dans la manire de dfinir et danalyser la corruption et la fraude (Everett, 2012).
Au lieu de se contenter de favoriser la valeur ajoute et la sortie, les
vrificateurs doivent continuer de fournir au public des rapports indpendants et
complets sur les activits et les dpenses gouvernementales, comme cest le cas
dans les soi-disant Institutions suprieures de contrle, lun des piliers de lintgrit dans le domaine de la vrification. Or, il existe un potentiel pour que la
voix du public soit dfendue par les vrificateurs qui attirent lattention sur des
situations caractrises par le flau du pouvoir. Ce faisant, ils deviennent plus actifs et acquirent les aptitudes ncessaires pour rendre les organisations de toutes
sortes plus responsables non seulement techniquement, mais galement sur le
plan moral (Roberts, 1991). Une autre manire dexprimer le mme concept est
de dire que lthique sectaire de la vrification (Michalowski et Kramer, 2006) sa
focalisation presque maladive sur les proccupations dune petite faction dlite,
sur les intrts dun petit groupe dinvestisseurs et dactionnaires doit slargir
considrablement, devenir plus inclusive et quelle doit mieux apprcier la nature
parfois absurde du monde.
Les cas tudis suggrent quil serait naf pour un vrificateur gouvernemental
qui dtecte une fraude ou un abus de faire aveuglment confiance au systme.
Mme dans les cas dengagements autoriss visant dtecter des problmes,
rien ne garantit que les cas ne seront jamais rendus publics. Par ailleurs, lorsque
la fraude est dcouverte hors dun engagement autoris, comme ce fut le cas
dans laffaire WorldCom, le prix payer pour le vrificateur peut tre fort lev,
du moins jusqu ce que les lgislateurs commencent prendre les dnonciations
plus au srieux et mettent en place des protections lgales et financires significatives. Cependant, mme cela pourrait impliquer une trop grande foi dans le systme.
Peut-tre serait-il prfrable dadopter une stratgie hybride daction et de dni qui
impliquerait des fuites plutt quun rapport direct concernant une fraude. Cette
approche plutt machiavlique aurait lavantage de permettre au vrificateur de
bien agir (rapporter) tout en maintenant un certain degr dauthenticit, sans
avoir effectuer ce grand acte de foi dont Camus nous avertit. Dans tous les cas,
dans ltat actuel des choses, le porte-parole officiel de la profession, lIIA, a bien
peu dire sur les manires dont les vrificateurs devraient prendre en charge ces
situations, outre sa suggestion daller consulter un conseiller juridique.
Bien que le travail de Camus soit clairant dans sa description de la perte de
sens et de la nature absurde du monde et quil soit dirig vers loccupation stoque
et courageuse de la crte et vers la confrontation de cette absurdit avec passion, libert et rvolte (1983), il possde ses limites. La limite la plus importante
demeure que la philosophie de Camus est enracine dans lhumanisme libral qui,
par sa dfinition, implique une focalisation atomiste sur laction et la morale des
humains. La philosophie de Camus, en tant que forme dindividualisme moral, prte
ainsi le flanc des attaques pour manque dattention aux engagements historiques,
au pouvoir politique et aux autres contraintes structurelles. Un commentateur va
mme jusqu tiqueter Camus comme alli du nolibralisme et suggre que
150
son intrt pour lautonomie fait cho la croisade nolibrale contre la rgulation des marchs financiers et des dpendances sociales (Davis, 2011, p. 230).
Il est certain que Camus partage une chose avec les tenants du nolibralisme
tels que la Banque mondiale et le FMI, et cest un engagement ferme envers la
neutralit idologique, mme si Camus russit mieux dans ce domaine que ces
institutions largement pilotes par des idologies. Lune des raisons du succs de
Camus demeure le fait que, contrairement ces institutions, Camus fait lapologie
du besoin de la conscience de soi, de lhumilit et de la prudence face aux discours universalistes.
Dautres considrent que le travail de Camus tient suffisamment compte du
monde social et politique et pointent la fois son engagement de toute une vie
auprs des droits de la personne et de la justice, ainsi que la compassion, lhonntet et la sensibilit aux questions sociales qui transpirent de son uvre. Lun
des dfenseurs de Camus, Hall (1960), prtend que lintervenant humain nest pas
pour Camus, comme il ltait pour Rousseau, un individu isol. Adaptant limage
de Gide, Hall voit lintervenant de Camus comme un arbre dans la fort qui ne
se dveloppe pas de manire indpendante, mais dans une situation et dans
des systmes imposs par ses voisins en concurrence pour une place au soleil.
Seulement lhomme nest pas semblable larbre parmi les arbres, il est conscient
de sa diffrence (Hall, 1960, p. 28). Et bien quil soit possible que la philosophie
politique librale soit parfois focalise lexcs sur les droits individuels (en particulier les droits de proprit), Camus soulignerait certainement que le domaine de
la vrification interne au sein des gouvernements dfend de manire inadquate
ce qui devrait constituer lun de ses droits les plus critiques, le droit de douter
(Dunwoodie, 2012, p. 106).
Il est hautement improbable que les vrificateurs gouvernementaux mnent
un jour la charge dans la lutte contre la fraude et la corruption, et cet acte de foi
quivaudrait un suicide philosophique. Cela tant dit, la condition absurde
peut se dtriorer (Duff et Marshall, 1982; Roberts 2008), et Camus aurait prfr
voir les vrificateurs participer un combat contre la duperie, la malhonntet et
le subterfuge, plutt que de demeurer assis sur les lignes de touche observer la
lutte. Tandis que les vrificateurs constituent lune des pices du casse-tte anticorruption (Hopper et autres, 2009), il leur reste comprendre exactement qui ils
servent, entre ladministration, un client, lintrt public (Puxty, Sikka et Willmott,
1997) ou, peut-tre, eux-mmes. Camus serait sans doute davis quil sagit de la
dernire proposition, et ce, non pas en tant que vrificateur insensible et goste,
mais plutt en tant que personne authentique et intgre. Pour Camus, cela signifie
avoir foi en soi et se montrer sincre face soi-mme, tout en ne se laissant jamais
emprisonner par un code moral, en particulier si celui-ci ne fait appel qu la vanit inhrente de chacun ainsi qu une tendance esprer un monde meilleur.
151
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LAUDIT DE LA GOUVERNANCE:
AU SERVICE DUNE PLUS
GRANDE TRANSPARENCE
Par Normand Ouellet1, Expert en audit et Candidat au doctorat en sant des
populations, Universit dOttawa nouel056@uottawa.ca
RSUM Cet article met en lumire les diffrents enjeux qui font en sorte que laudit gouvernemental, ou de la gouvernance, pourrait tre appel revtir de plus en plus dimportance
compte tenu de lengagement clair pour un gouvernement plus transparent et du vecteur de
changement sans prcdent que constitue le dveloppement exponentiel des moyens interactifs de communication. Il propose une rflexion prospective sur lvolution de la fonction
daudit gouvernemental dans le contexte dune plus grande ouverture des gouvernements
la participation et la collaboration des citoyens.
ABSTRACT This article highlights the various issues involved in driving a potential greater role
for governmental audit or audit of governance. Such drivers include the clear commitment to
greater openness on the part of governments and the exponential development of interactive
modes of communication. In fact, this text proposes a prospective reflection on the emerging
role of governmental audit in the context of greater receptiveness by governments to the
participation and collaboration of citizens.
Pour citer cet article: Ouellet, N. (2012). Laudit de la gouvernance: au service dune
plus grande transparence, Tlescope, vol. 18, n 3, p. 157-171.
vec la venue des mdias sociaux, la capacit de communiquer de linformation selon des modes interactifs constitue un vecteur de changement sans
prcdent qui a des incidences sur la gouvernance de nos socits. La facilit
dinteraction que procurent les mdias sociaux reprsente en soi une opportunit
et un potentiel encore inexploit. Cette facilit favorise lexercice dune dmocratie participative misant sur davantage de transparence et sur une obligation de
reddition de comptes bonifie de la part des leaders politiques. Dans le prsent
texte, nous mettons lhypothse quune plus grande participation des citoyens
la gestion du bien commun induit un plus grand degr de transparence et facilite
ainsi une meilleure reddition de comptes des acteurs politiques et des institutions
publiques en gnral. La fonction daudit est utile la gouvernance. Si cette gouvernance volue vers une plus grande participation citoyenne, la fonction daudit
aura de nouveaux dfis relever en soutenant cette nouvelle dynamique plus
interactive entre les citoyens et leurs institutions publiques.
Du temps de la priode absolutiste, le roi navait pas le devoir de rendre
compte de sa gestion. Ctaient plutt ses subordonns qui avaient, et qui ont encore aujourdhui, lobligation de rendre des comptes lautorit. De nos jours, les
Lauteur tient remercier la contribution importante que les pairs ont apporte lors de la revue de
larticle avant sa publication. Cette revue a permis damliorer substantiellement le prsent texte.
157
citoyens revendiquent une plus grande transparence de la part des acteurs publics
et politiques. La participation et la collaboration des citoyens une dmocratie
plus participative nous amnent dune dynamique unidirectionnelle une dynamique bidirectionnelle et interactive o lautorit excutive aura de plus en plus
rendre des comptes.
Le conte Les habits neufs de lempereur (Anderson, 1837) est rvlateur des prtentions de la transparence dans les rapports dautorit hirarchique fortement
axs du haut vers le bas. Selon ce conte, alors que lempereur ainsi que tous ses
sujets se mentent eux-mmes et forcment aux autres, seul lenfant humble prserve les vritables qualits de la transparence en dclarant publiquement la nudit
de lempereur. Lempereur na pas pour autant modifi son parcours. Dailleurs,
ses proches collaborateurs, mme ceux se prtendant indpendants et objectifs,
ont prfr ignorer et nier lvidence afin de maintenir leurs prrogatives relationnelles avec le pouvoir. Pour que la gouvernance collaborative spanouisse, il est
ncessaire que lensemble des acteurs sociaux collabore la gestion publique selon une dynamique relationnelle respectueuse empreinte de rapports galitaires.
La vision hirarchique supporte bien le caractre monarchique de nos socits,
mais reprsente souvent un frein au processus de dmocratisation et une plus
grande transparence.
Les bureaucraties des tats sont caractrises par un type dautorit fondamentalement hirarchique et descendant. Ce type dautorit donne lieu une diffusion
dinformation unidirectionnelle depuis lappareil tatique jusquaux citoyens o la
vision et les rfrents de la communication sont dfinis par le pouvoir politique et
son impressionnante armada bureaucratique. linstar de lentourage de lempereur nu du conte dAnderson, au Canada et au Qubec, une armada subordonne
au pouvoir politique maintient le statu quo pour prserver ses prrogatives relationnelles avec le parti politique formant le gouvernement majoritaire qui contrle les
pouvoirs excutif et lgislatif et, par consquent, les deniers publics.
En ce dbut de millnaire, lordre du jour est une dmocratie plus directe.
De nombreux pays se sont engags dans lobjectif du gouvernement ouvert et se
sont regroups dans lOpen Government Partnership (2011) (Partenariat pour un
gouvernement transparent). Qui aurait cru lpoque absolutiste que le roi devrait
rendre des comptes au peuple! La dclaration du prsident Obama dpose au
dbut de son mandat en janvier 2009 rsume bien lesprit qui anime ce partenariat:
My Administration is committed to creating an unprecedented level of openness in Government.
We will work together to ensure the public trust and establish a system of transparency, public
participation, and collaboration. Openness will strengthen our democracy and promote
efficiency and effectiveness in Government. (Obama, 2009)
Selon les principes de lOpen Government Partnership, toutes les informations gouvernementales accessibles aux citoyens devraient tre mises en ligne. Un
meilleur accs linformation signifie un degr plus lev de transparence et favorise la participation citoyenne aux dbats publics et une meilleure reddition de
comptes de lappareil dtat. Certes, un long chemin reste parcourir pour concrtiser lengagement de lOpen Governement Partnership et lutilisation gnralise
158
dInternet et des mdias sociaux fait en sorte que les attentes des citoyens pour une
plus vaste transparence augmentent de faon exponentielle.
Dans le texte qui suit, un tour dhorizon du rle de laudit gouvernemental est
dabord prsent pour ensuite aborder les enjeux importants qui conditionneront
son volution vers une fonction daudit qui sinscrit dans une gouvernance collaborative au service dune dmocratie plus participative. Les enjeux lis lengagement des quarante-sept pays dont le Canada lendroit de lOpen Government
Partnership sont clairement noncs dans la dclaration du prsident Obama:
confiance du public, ouverture et transparence, participation et collaboration
citoyennes et efficience et efficacit du gouvernement (Obama, 2009). Laudit
gouvernemental devra sadapter et voluer dans le contexte dune reddition de
comptes lectronique, interactive et trs rapidement accessible.
159
160
et fournissent des services ayant comme fonction doffrir une garantie quant la
bonne marche des affaires.
161
That is why a number of widely observed but often-criticized behavioural patterns in public
management seem to constitute a set of agency, policy and presentational strategies that lie
precisely on this troubled frontier territory between the force of transparency and the apparent
imperative of blame-avoidance (Hood, 2007, p. 207).
Selon Hood (2007), la transparence gouvernementale sexerce principalement par des moyens directs lorsquune communication stablit entre le gouvernement et les citoyens ou par des moyens indirects lorsque le gouvernement et
ladministration publique communiquent laide dune reddition de comptes toujours fort commente par des experts et parfois certifie par des auditeurs.
Au cours des quarante dernires annes, la transparence indirecte a domin
et a servi principalement rendre compte selon les perspectives des gouvernements au pouvoir. Lenjeu dmocratique dun plus grand degr de transparence se
joue sur le plan de la participation des citoyens qui se doivent dtre clairs par
lapport essentiel dune information de qualit transmise en mode interactive permettant un change et un dialogue. Pour cela, la transparence gouvernementale
doit sexercer au moyen de mcanismes directs.
Pour construire ou maintenir la confiance entre les acteurs, il est ncessaire
de recourir des mcanismes objectifs tels des processus daudit, denqute ou
dvaluation qui mettent laccent sur les faits. La dclaration du prsident Obama
cite prcdemment souligne limportance pour un gouvernement de sassurer de
la confiance du public. Paquet (2011) tablit un lien direct entre la confiance et
la productivit: Plus il y a de confiance entre les partenaires, plus la productivit
augmente. Plus il y a de friction, moins la confiance rgne, plus cest la multiplication des griefs et limproductivit (Paquet, 2011, p. 87).
Afin de maintenir la cohsion, on tablit des systmes et des processus qui
deviennent des rgles suivre. Les acteurs sociaux et politiques apprennent
adapter leurs messages aux circonstances et ainsi donner les rponses attendues.
Le dput doit respecter la ligne du parti et les gestionnaires publics doivent se
conformer aux politiques, aux procdures et aux bonnes pratiques de gestion gnralement reconnues. La socit fonctionne grce un ensemble de systmes.
titre dexemple, lorsque nous conduisons une automobile, nous traversons une
intersection en relative confiance lorsque le feu de circulation est vert. La codification de notre environnement assure une prdictibilit et met en place des systmes
de confiance bass sur celle-ci. La rgle de droit est un exemple de codification
qui favorise par divers mcanismes ldification de socits dmocratiques.
Laudit gouvernemental aide au maintien et ladaptation des systmes de
confiance, notamment lors de la reddition de comptes dcoulant de la dlgation
de pouvoir et de responsabilit lintrieur de lappareil gouvernemental. Malgr
la porte des mandats (audit financier, de conformit, doptimisation des ressources ou de performance), lapport de laudit est fortement ax sur la conformit
des lois, des rglements, des politiques, des procdures ou sur la mise en place
de bonnes pratiques de gestion. La fonction daudit permet notamment de veiller
la conformit aux rgles et, telle une auto-patrouille sur lautoroute, elle permet
aussi de dissuader les carts de conduite. Laudit exerce galement une fonction
dintrospection qui agit comme un possible catalyseur de changement permettant
162
aux acteurs de gouverne dadapter les systmes et les rgles lorsque ceux-ci napportent pas de valeur ajoute pour atteindre les objectifs. Les systmes ne se rgulant pas eux-mmes, par la dynamique de la gouvernance collaborative les acteurs
prservent la discrtion de faire voluer les rgles du jeu.
Les auditeurs ont trs rarement loccasion de sortir lextrieur de lenclos des
rgles et des processus tablis. Sils sont de prcieux collaborateurs pour amliorer les systmes de confiance (rgles et processus), la prrogative de linnovation
permettant notamment de modifier la vision et les objectifs demeure toujours entre
les mains des acteurs politiques qui contrlent les pouvoirs excutif et lgislatif.
Ce confinement de la fonction daudit amoindrit dans une certaine mesure son
indpendance et son objectivit. Cest ce que Radcliffe (2008) appelle le pragmatisme de la fonction daudit. Selon lui, ce pragmatisme fort de lacculturation
des auditeurs leur environnement entrane deux consquences. La premire est
que la fonction daudit participe au maintien des secrets de lappareil dtat et la
seconde a trait lautocensure pratique par les auditeurs quant ce qui peut tre
divulgu au public. En fait, la fonction daudit prend part la transparence que certains qualifient dopaque, car elle est le fruit de la reddition de comptes effectue
selon les perspectives de lappareil dtat bureaucratique qui est offerte au public
en mode unidirectionnel.
La mise en place de systmes auxquels les acteurs doivent se conformer pour
assurer la cohsion constitue la stratgie push de la confiance. Cette stratgie
met laccent sur les dimensions extrinsques lacteur lui demandant de respecter les rgles du jeu, respect qui engendre la prdictibilit et par consquent la
confiance au systme. La fonction daudit tient le rle dagent de conformit dans
ces systmes. Pousse lextrme, cette stratgie risque toutefois de donner naissance un tat policier au sein duquel les citoyens sont appels devenir de
petits robots sans initiative ni crativit.
La confiance en des systmes renvoie davantage au concept de confidence
dans la langue anglaise, alors que celui de trust est li aux dimensions relationnelles entre les acteurs. Si les citoyens accordent leur confiance aux systmes,
on ne peut en dire autant de la confiance donne leurs leaders politiques; la
confiance relationnelle srode dans nos socits. Lappt du gain, laccumulation
du capital et la clbrit sont devenus des fins en soi nous transformant en acteurs
socioconomiques qui jouent le jeu des systmes. Les relations stablissent par
lexprimentation et les changes entre des personnes. Il est plus ais de faire
confiance une relation bien tablie forte dun historique sans accroc.
De Saint-Exupry nous rappelle la signification du mot apprivoiser. Lorsque le renard rencontre le petit prince, aucune confiance nexiste entre eux. la
suite dun processus permettant de sapprivoiser, une relation nat et la confiance
devient possible. On ne connat que les choses que lon apprivoise, dit le renard.
Les hommes nont plus le temps de rien connatre. Ils achtent des choses toutes
faites chez les marchands. Mais comme il nexiste point de marchands damis, les
hommes nont plus damis. Si tu veux un ami, apprivoise-moi! (De Saint-Exupry,
2000, chap. 21). On ne peut donc mettre de ct la dimension relationnelle entre
les acteurs qui constitue la stratgie pull de la confiance, car elle favorise la
163
cration de valeurs dintgrit et de respect en faisant appel aux dimensions intrinsques de ltre humain, vritable terreau de la crativit et de linnovation. Pour
innover, il faut ncessairement sortir de la tranche et avoir assez de confiance et
dappui pour prendre des risques et apporter une rponse inattendue permettant
linnovation. La confiance relationnelle est fonde sur un mode interactif et dborde
ainsi largement de la confiance en des systmes de rgles. Selon Lyman (2012),
cette confiance compte trois ingrdients essentiels: la crdibilit, le respect et le
sens de lquit. Tout leader possde des degrs divers une dose de ces trois
ingrdients aux yeux de ses pairs. Un leader politique doit dvelopper la stratgie
pull et permettre aux citoyens ou aux autres parties prenantes de participer et
dinfluencer:
Trustworthy Leaders openly share information with people to help them participate in and
influence the life of the organization. They invite people into discussions that will support the
expansion of the organizations products and services. These leaders know that employees
contributions will be magnified to the degree that they have access to useful information.
(Lyman, 2012, p. 12)
164
qui est du domaine public dans plusieurs de ses dimensions. Lorsque des deniers
publics sont mis contribution pour raliser des activits, les citoyens sattendent
un degr de transparence plus lev. Invitablement, les organisations, quelles
soient du secteur priv ou public, ont lobligation de rendre des comptes des parties prenantes: propritaires, actionnaires, citoyens, lgislateurs, etc. Lcart des
attentes de transparence entre les secteurs public et priv se confirme dans lapplication des lois daccs linformation et de protection des renseignements personnels. En rgle gnrale, les lois daccs linformation sappliquent au secteur
public, tandis que les lois sur la protection des renseignements personnels sont davantage dapplication universelle puisquelles ont comme objectif de protger la
vie prive. Les personnes morales que constituent les entreprises prives tiennent
protger leur vie prive. Mme les tats et les administrations publiques ont leurs
jardins secrets, dont ceux lis aux domaines de la scurit ou de la comptitivit
nationale. Un dosage est donc de mise pour maintenir une dcence acceptable
entre une culture douverture totale et une culture du secret outrance.
Dune part, les fervents de la culture du secret font valoir que leurs intrts
privs ne concernent personnes dautres. Pousss lextrme, ils sont pour des
comptes bancaires totalement privs et anonymes et pour la protection de leurs
technologies et de leur savoir-faire tout en limitant au maximum toute forme de
reddition de comptes, sauf celle lgard de leurs subalternes. Ce sont les monarques des temps modernes et pour eux la ressource information est un capital
prserver. Kantrowitz (1989) mentionne que la culture du secret engendre un
environnement propice la corruption et favorise une dynamique de division:
Corruption is a progressive disease. It diffuses from person to person across society by direct
observations of its efficacy and its safety. The efficacy of the abuse of secrecy for interagency
rivalry and for personal advancement is well illustrated by the array of abuses listed in Sec.
1.6(a). The safety of the abuse of secrecy for the abuser is dependent upon the enforcement
of the Section. As abuses spread and become the norm, enforceability declines and corruption
diffuses more rapidly.
Reagans 1982 Executive Order #12356 on National Security {Sec. 1.6(a)}: In no case shall
information be classified in order to conceal violations of law, inefficiency, or administrative
error; to prevent embarrassment to a person, organization or agency; to restrain competition;
or to prevent or delay the release of information that does not require protection in the interest
of national security. (Kantrowitz, 1989)
Dautre part, pour les tenants de la culture douverture, toutes les informations
sont dintrt public et la libre circulation de celles-ci favorise la saine comptition
et la dmocratie. lextrme, la totale transparence peut aussi vouloir dire la totale
surveillance. Il ny aurait plus de libert individuelle, car tout serait du domaine
public; la plante deviendrait alors un grand village o tout est connu de tous!
Toutefois, les dfenseurs de la libert individuelle militent pour la prservation de
la vie prive afin de sauvegarder des avantages concurrentiels dans une conomie
de march comptitive. De plus, plusieurs renseignements ne sont pas pertinents
pour la gestion du bien commun, ils relvent exclusivement du domaine priv.
Dun point de vue socital, les avantages de louverture semblent plus importants
165
que ses inconvnients. Ds lors que les citoyens estiment quune activit a des incidences dans le domaine public, il se cre alors des attentes de transparence plus
leves. Le phare qui devrait guider le degr de transparence est la prservation du
bien commun et des intrts des citoyens assurant la prennit des acquis, notamment un environnement sain. Les questions environnementales ont mis en relief
limportance dune plus grande responsabilit sociale des entreprises lgard de
la prservation des biens publics. La dmarcation entre ce qui est du domaine
public et ce qui est du domaine priv nest pas facile tracer et rend difficile le
dosage du degr de transparence.
Linformation permet de moduler la transparence. Par analogie, on peut dire
que linformation constitue la fibre faonnant les vtements des acteurs sociaux:
nos institutions, gouvernements, administrations publiques ou grandes entreprises
sont tous habills la mode vestimentaire de notre poque, mode qui volue
en fonction des intrts et des enjeux des divers acteurs sociaux. Lexploitation
des ressources naturelles est lun des enjeux actuels qui soulvent des dbats de
socit sur la conciliation du dveloppement conomique et de la prservation
des milieux naturels. Pensons notamment au dveloppement du Grand Nord, aux
sables bitumineux, aux gaz de schiste ou aux rserves de ptrole du golf du SaintLaurent. Les citoyens ont besoin dtre rassurs par des audits, des enqutes ou
des valuations qui viennent supporter la confiance sur les informations fournies.
Un gouvernement ouvert ne devrait pas donner accs linformation uniquement lorsquun citoyen en fait la demande, tel quil est actuellement prvu par les
lois daccs linformation. En fait, il y a une gradation du caractre ouvert dun
gouvernement. Ltape suivante consiste rendre accessibles sur le Web les informations gouvernementales de faon proactive. titre dexemple, Gautrin (2012)
prconise ce qui suit pour le gouvernement du Qubec:
La divulgation proactive de tout ce qui pourrait tre accessible la demande dun
citoyen en est lun des lments cls. Il y aurait lieu dtendre davantage cette
divulgation toutes les donnes statistiques, aux rapports dexperts ou aux autres
documents obtenus grce des fonds publics (contrats, subventions, etc.) qui
ont permis ltablissement dune position gouvernementale. (Gautrin, 2012, p. 68)
Aucun systme nest parfait. Il est certes ncessaire davoir des leaders, mais
les itinraires pourraient tre davantage discuts et dcids dmocratiquement
avec la participation et la collaboration continue des citoyens. La dmocratie participative avec les technologies de linformation est du domaine du possible, mais
elle ne peut senraciner et spanouir que par un changement culturel important.
167
168
les mmes outils danalyse et laccs aux mmes droits et expertises. Laudit de
la gouvernance pourrait offrir une garantie sur lintgrit des systmes et sur la
fiabilit de linformation sur la performance communique en mode interactif sur
une base priodique.
La responsabilisation et lobligation de rendre compte exigent plus quun simple
accs aux informations. Selon Fox (2005, p. 665): If the power of transparency is based
on the power of shame, then its influence over the really shameless could be quite limited. It
turns out that transparency is necessary but far from sufficient to produce accountability. Fox
met en relief deux aspects importants du concept daccountability. Premirement,
pour tre effective, cette obligation de rendre compte doit se baser sur le droit
dexiger des comptes, ce que Fox appelle lanswerability. Deuximement, il est
ncessaire de pouvoir non seulement distribuer des bonis la performance, mais
galement infliger des sanctions, ce que Fox appelle la hard accountability. Il
conclut quil ne faut pas placer la barre trop haute en ce qui a trait la capacit de
la transparence pour obtenir une reddition de comptes effective:
One should not expect answerability from opaque transparency, and one should not expect
hard accountability from answerability. To take the next step and address hard accountability
would involve going beyond the limits of transparency and dealing with both the nature of the
governing regime and civil societys capacity to encourage the institutions of public accountability to do their job. (Fox, 2005, p. 669)
La mise en place de dispositions dinitiative populaire serait utile au raffermissement du droit dexiger des comptes selon les perspectives des citoyens et elle
serait garante dune meilleure reddition de comptes sur lefficience, lefficacit,
lconomie, lthique, lenvironnement, etc. Meijer et ses collgues dfinissent un
gouvernement ouvert en ces termes: Louverture de ltat est la mesure dans laquelle les citoyens peuvent surveiller et influencer les processus gouvernementaux
grce la possibilit qui leur est offerte daccder linformation gouvernementale et aux instances dcisionnelles (Meijer, Curtin et Hillebrandt, 2012, p. 17).
Comme mentionn prcdemment, laudit sert maintenir ou raffermir
le lien de confiance entre lmetteur et le rcepteur de la reddition de comptes.
Lobligation de rendre des comptes est la contrepartie de la dlgation de pouvoir.
Des liens de confiance doivent tre maintenus ou raffermis chacun des paliers
de dlgation, soit entre les citoyens et le Parlement (les dputs); entre le Parlement (les dputs pouvoir lgislatif) et le gouvernement (le cabinet ministriel
pouvoir excutif); entre le gouvernement et les administrateurs publics; entre les
administrateurs dtat et les gestionnaires publics excutifs.
En ce qui concerne le premier niveau de dlgation, celui entre les citoyens
et leurs reprsentants formant le Parlement, les lections, mcanisme fondamental de notre dmocratie, sont pour linstant lunique dispositif direct par lequel le
citoyen pose un geste de participation la vie politique. Sans mcanisme de suivi
ouvert et continu qui permet dapprcier la performance du travail de reprsentation des citoyens par les lus, nous ne pouvons que prsumer de la qualit de notre
vie dmocratique. La mise en place de mcanismes de communication interactive
des citoyens avec leurs lus, leur gouvernement, leur administration publique na
pas pour fonction de se substituer nos institutions. Ces instruments favorisent
Laudit de la gouvernance: au service dune plus grande transparence
169
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epistemologieenseignement/ (page consulte le 15 aot 2012).
171
Les tats
canadiens compars
Site Internet ddi la comparaison interprovinciale
et lanalyse de ladministration publique au Canada
(disponible en franais et en anglais)
www.etatscanadiens-canadiangovernments.enap.ca
Le site Les tats canadiens compars a pour but de documenter les phnomnes de
convergence entre les tats fdral, provinciaux et territoriaux et de sinterroger sur les
caractristiques principales du modle canadien dadministration publique. Il fournit pour
cela les donnes les plus rcentes disponibles concernant lorganisation des administrations
publiques au Canada, leurs tailles et leurs pratiques de gestion.
effectif pubLic
Le secteur public
Les administrations provinciales
Les
entreprises publiques
Lducation
La sant et les services
sociaux
Les administrations locales
Ladministration fdrale
finances pubLiques
gestion pubLique
Lexercice de la gouvernance
La gestion budgtaire
Dbat
COLLUSION ET CORRUPTION DANS LES ADMINISTRATIONS: LES
VRIFICATEURS GNRAUX SERAIENT-ILS CONDAMNS NTRE
QUE DES TIGRES DE PAPIER?
Par Bertrand Malsch, Professeur adjoint, HEC Montral bertrand.malsch@hec.ca
Danielle Morin, Professeure titulaire, HEC Montral danielle.morin@hec.ca
Et Marie-Soleil Tremblay, Professeure, cole nationale dadministration publique
marie-soleil.tremblay@enap.ca
Pour citer cet article: Malsch, B., D. Morin et M.-S. Tremblay (2012). Collusion et
corruption dans les administrations: les vrificateurs gnraux seraient-ils condamns
n'tre que des tigres de papier?, Tlescope, vol. 18, n 3, p.173-180.
au sein des htels de ville, soient passes pendant tant dannes au travers de leurs
filets de contrle? En rponse cette interrogation, le vrificateur gnral de la
Ville de Montral et ses adjoints ont publi leur tour une rplique pour rfuter
leur mise en cause, dfendre le bilan et pointer les limitations de leur mandat.
Nous pensons que la publication de notre point de vue et de celui du vrificateur gnral de la Ville de Montral prsente une contribution hautement pertinente ce numro spcial de Tlescope. Lcriture dune tribune dopinion est
un travail de synthse et dargumentation. Runir dans un mme article ces deux
opinions permet donc de camper trs efficacement certains enjeux fondamentaux
lis aux mthodes de travail et lindpendance des vrificateurs. Par ailleurs, la
superposition de ces deux points de vue permet galement de mettre en perspective des conceptions diffrentes et de les problmatiser.
La suite de cet essai sorganise de la manire suivante. La premire partie
restitue notre point de vue publi dans La Presse, la seconde prsente la rponse du
vrificateur gnral de la Ville de Montral et la troisime discute lopposition de
ces points de vue et les situe dans une perspective critique en sinterrogeant sur la
capacit des vrificateurs gnraux de contribuer la prvention, la dtection
et, ultimement, la correction de la fraude et de la corruption dans les administrations publiques.
174
175
Jacques Bergeron, Robert Duquette et Serge Vaillancourt (2012), Lalarme sonne plusieurs
reprises, La Presse, Section Dbats, 2 novembre, p. A-22.
176
177
Les vrificateurs avancent que la porte de leur travail et leurs conclusions sont
limites par leurs pouvoirs denqute qui ne sont pas ceux des autorits policires.
Les auditeurs nont pas se livrer des enqutes comme telles dans les Administrations; ce nest pas l ni leur rle ni leur domaine de comptences. Nanmoins, ils ont
le devoir dvaluer les risques de fraude en prsence, et cela, sans relche. Lorsquils
auditent les tats financiers, il est obligatoire que les auditeurs rvaluent chaque
anne les risques de fraude au sein de lorganisation quils vrifient. Les normes de
pratique de laudit des tats financiers sont trs claires cet gard3:
A8. Bien quon ne puisse sattendre ce que lauditeur fasse totalement abstraction du jugement que son exprience passe auprs de lentit la amen porter
sur lhonntet et lintgrit de la direction et des responsables de la gouvernance
de lentit, il est particulirement important quil fasse preuve desprit critique
lorsquil considre les risques danomalies significatives rsultant de fraudes,
tant donn que les circonstances peuvent avoir chang.
A6. Dans le secteur public, les responsabilits de lauditeur concernant les fraudes
peuvent dcouler de textes lgaux ou rglementaires ou dautres textes manant
dune autorit qui sont applicables aux entits du secteur public, ou tre spcifiquement dfinies dans le mandat de lauditeur. En consquence, il se peut que
les responsabilits de lauditeur dune entit du secteur public ne se limitent pas
la prise en considration des risques danomalies significatives dans les tats
financiers, mais quelles comportent une obligation plus large de considrer les
risques de fraude.
Lorsque les auditeurs effectuent des missions daudit de performance, lobligation dapprcier les risques de fraude en prsence nest pas formellement nonce dans les normes de pratique, mais ce serait adopter une vision trs rductrice
du rle de lauditeur que de ne pas effectuer cette apprciation parce que les normes ne lexigent pas formellement.
Tous, quils soient gestionnaires ou lus, devront faire un examen de conscience sur les circonstances ayant engendr cette situation. Il faut souhaiter que ces
vnements susciteront aussi chez les auditeurs des questionnements vritables
quant leur rle au regard de la prvention et de la dtection de la corruption
dans les Administrations.
Lheure nest plus la justification du travail effectu dans le pass non plus
qu la rsilience pour les vrificateurs gnraux se disant limits dans la porte
et ltendue de leur travail daudit des Administrations. Si les auditeurs nont pas
suffisamment de pouvoirs ou de ressources pour assumer pleinement leur rle de
gardiens, quils en fassent la dmonstration aux autorits, et si les autorits restent
sourdes leur requte, ils auront toujours la possibilit de rendre public le refus
des autorits de leur allouer les pouvoirs et les ressources demands.
Norme canadienne daudit NCA 240 Responsabilits de lauditeur concernant les fraudes lors
dun audit dtats financiers, paragraphes A8 et A6 (Collection Normes et recommandations de
lICCA).
178
Lexprience colombienne de Taussig et son concept de secret public rsonnent trangement dans le contexte des rvlations de la commission Charbonneau indiquant que les pratiques mafieuses de collusion et de corruption taient
apparemment connues de (presque) tous au sein de ladministration de la Ville
de Montral. Comme si tout le monde savait, mais en mme temps, chacun savait
quil ne devait pas savoir. Bref, la loi du silence semble stre insidieusement installe lhtel de ville. En mobilisant les travaux de Taussig, Vaughan Radcliffe
(2008, p. 106-107) fait la remarque suivante propos de la vrification dans le
secteur public:
In its amenability and ready adherence to the public secrets of modern society government
auditing does in fact tend towards an attendance to those in power, though this may be
unintended, through its provision of a reliable stream of managerial diagnoses and an
abrogation of political debate, and this is in itself a significant factor in the rapid expansion
of auditing in government [] I believe that a careful reading of the products of audit inquiry
provides evidence of the complicity of auditing in maintaining public secrets [] In just one
example of this, and as has been said elsewhere, the language of auditing is itself defining,
facilitating, for example, the definition of political problems as business problems, and hence
displacing political debate of matters that could potentially prove embarrassing.
Collusion et corruption dans les administrations: les vrificateurs gnraux
seraient-ils condamns n'tre que des tigres de papier?
179
BIBLIOGRAPHIE
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Cooper, C. (2005). Accounting for the Public Interest: Public Ineffectuals or Public
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Taussig, M. (1999). Defacement: Public Secrecy and the Labor of the Negative, Stanford,
Stanford University Press.
180
Recensions
QUALIT DE LAUDIT: ENJEUX DE LAUDIT INTERNE ET EXTERNE
POUR LA GOUVERNANCE DES ORGANISATIONS
Sous la direction de Benot Pig, Bruxelles, De Boeck, 2011, 290 p.
1
2
181
Laudit interne
Trois chapitres portent plus spcifiquement sur laudit interne. Dans le chapitre 9, Thiry-Dubuisson sintresse aux caractristiques de la qualit de laudit
interne au sein des grands groupes. Selon elle, laudit interne contribue la qualit
de laudit externe par sa nature il value le contrle interne et lutte contre la
Par exemple, laudit des actifs immatriels, trait au chapitre 6, ou les International Financial
Reporting Standards discuts au chapitre 13.
4
Les chapitres 11 et 12 traitent du cas particulier des pays africains.
5
Dans une perspective nettement plus juridique, Tchotourian plaide pour une responsabilit accrue
des auditeurs externes en matire de responsabilit sociale des entreprises (chapitre 7).
6
noter que le chapitre 16 sintresse galement la place de lthique dans la formation du jugement professionnel de lauditeur externe, mais sans gard au genre.
3
182
fraude ainsi que par son positionnement et notamment son accs aux plus
hautes sphres de la gouvernance corporative. Laudit interne est maintenant vu
comme un collaborateur actif de laudit externe; ensemble, ils augmentent la
couverture globale de laudit, ce qui ne peut que contribuer lamlioration de
la qualit de laudit. Lauteure insiste toutefois sur la formalisation importante des
travaux de lauditeur interne. Cette formalisation est demande par les parties impliques dans le processus de gouvernance, et notamment par le comit daudit,
afin daccentuer limage dune entreprise sous contrle. Les administrateurs
sont rassurs par le fait que les auditeurs internes suivent une procdure tablie,
sanctionne par les instances de la profession. Les auditeurs internes eux-mmes
sont complices de cette formalisation, puisquelle les aide asseoir leur nouvelle
lgitimit. Malgr cette formalisation du processus daudit interne, qui pourrait
nuire lusage du jugement professionnel pourtant essentiel au travail des auditeurs internes, lauteure conclut que laudit interne participe incontestablement
la qualit de laudit des grands groupes.
Bon-Michel, quant elle, attire lattention sur le fait que mme si la dmarche daudit interne tend vers une certaine uniformit, elle demeure ncessairement subordonne lorganisation audite et son secteur dactivit. Elle fournit
lexemple de laudit bancaire en exposant sommairement les principaux risques
auxquels sont exposes les banques (risques de crdit, risques de marchs et risques oprationnels) ainsi que lencadrement lgislatif auquel elles doivent se soumettre. Le Comit de rglementation bancaire et financire rglemente le contrle
interne au sein des banques et sert donc de base de travail aux auditeurs internes.
Il prvoit trois niveaux de gestion de contrle: la gestion des oprations (autocontrle), le contrle permanent (gnralement assur par des fonctions prcises
telles que la Direction de la gestion des risques ou la Direction de la conformit) et
finalement le contrle priodique (o se situe laudit interne). Lauditeur interne,
qui se trouve donc au troisime niveau de contrle, devra sassurer non seulement
de la conformit rglementaire, mais galement de lefficacit des dispositifs de
contrle.
Finalement, dans le chapitre 17, Bon-Michel prsente une trs intressante
rflexion sur le rle de laudit interne dans le processus dapprentissage organisationnel. Prenant appui sur lapproche comportementale, elle souligne que
laudit interne joue un rle important de stimulus dans le processus de gestion et
de contrle des risques. En effet, il permet de mettre en lumire certains risques,
notamment lors de la prparation du plan annuel daudit ou lors de la prsentation des constats. Laudit interne aide galement cerner les meilleurs moyens
mettre en place pour contrler ces risques. Toutefois, lapprentissage est min par
le dploiement de routines dfensives comme les jeux de pouvoir, la protection
de limage ou le dsengagement face la perception de conflits dobjectifs. Pour
faciliter lapprentissage, il importe que lauditeur interne prenne en compte ces
mcanismes de dfense dans son approche. Lauteure insiste aussi sur limportance du dialogue et limplication du management afin damliorer la coopration
et lintgration des apprentissages.
Recensions
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Recensions
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udit interne et contrle de gestion: pour une meilleure collaboration est loccasion dun
regard crois dun auditeur interne, Jacques Renard, et dun contrleur de gestion, Sophie Nussbaumer, sur les interactions entre ces deux fonctions au sein des
organisations franaises. Les auteurs participent galement, des degrs diffrents,
la formation spcialise en audit interne et en contrle de gestion. Ils plaident
pour un rapprochement des deux professions et pour une meilleure collaboration
entre les deux fonctions dans le but damliorer la gouvernance des entreprises.
Le livre est divis en trois parties principales. la suite de lintroduction dans
laquelle il est question de lvolution historique des deux fonctions et de leurs
dfinitions, la premire partie note leurs convergences et prcise leurs spcificits.
Laudit interne et le contrle de gestion sont ainsi deux fonctions essentielles qui
contribuent, par des voies diffrentes, la ralisation des objectifs de lentreprise.
Le contrle de gestion assure le suivi des ralisations et llaboration de prvisions
long terme, tandis que laudit interne dtecte les risques et formule des propositions pour les viter. Les auteurs indiquent que ces deux fonctions de conseil au
management agissent dans des primtres semblables en investissant toutes les activits dune organisation. Deux types de convergences sont ensuite distingues:
celles relevant de lassistance mutuelle et celles lies au domaine des relations
internes. Lassistance mutuelle se traduit par la mise au service de chaque technique et de chaque procd de lautre fonction. Ainsi, laudit interne examine, selon
une approche par les risques, la fonction du contrle de gestion et dtermine dans
quelle mesure elle rpond aux attentes de lorganisation. Inversement, le contrle
de gestion veille ce que la conception fonction de laudit interne soit conforme
la stratgie de lorganisation. Les deux fonctions prsentent aussi des similitudes
dans la nature des liens relationnels avec les diffrents organes de lentreprise qui
se traduisent par limportance du responsable de la fonction dans son influence
et son autorit, ainsi que par un dialogue renforc avec les responsables oprationnels. Les auteurs soulignent que lvolution des deux fonctions permet de prsenter leurs particularits comme des occasions saisir pour une collaboration
troite dans le but dune meilleure efficacit. Dans ce cadre, les risques cibls
par lauditeur interne constituent une information primordiale pour le contrleur
de gestion et linformation centralise par ce dernier alimente les dmarches de
lauditeur interne.
La section suivante propose une feuille de route pour une meilleure organisation du travail et la cration dune synergie relationnelle au sein des organisations.
Les auteurs notent que les nombreuses tentatives pour redployer le contrle de
gestion et laudit interne nont pas apport la cohrence voulue. Pour remdier
186
Recensions
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Le livre sadresse en priorit aux gestionnaires dentreprise et au milieu professionnel des fonctions de laudit interne et du contrle de gestion. La bibliographie
se limite essentiellement des monographies publies en franais et traitant de
faon gnrale des deux fonctions. La dmarche des auteurs damorcer un rapprochement entre les deux professions sinscrit dans le contexte franais et ne peut
tre gnralise que dans des cadres de gestion similaires. Certes, ils prsentent
un plaidoyer pour la convergence des deux fonctions, mais il apparat que leur
grand souci est de prserver leurs spcificits et leur champ daction respectif. Par
ailleurs, les pistes damlioration proposes restent dans les gnralits et sont valables, sauf quelques exceptions, pour organiser les relations entre toutes les autres
units dune organisation. Les auteurs auraient d appuyer leur proposition par
des donnes empiriques et citer des tudes qui mettent en vidence les avantages
occasionns par ladoption dune nouvelle structure regroupant laudit interne et
le contrle de gestion.
Par YOUSSEF SLIMANI
Agent de recherche, Centre de recherche et dexpertise en valuation (CREXE), cole nationale
dadministration publique
188
La gouvernance multiniveau, ou paliers multiples, est devenue une notion commode pour
dsigner des rapports entre des ordres de gouvernement qui ne se rduisent pas une relation
hirarchique. Elle est particulirement utilise pour caractriser les relations entre ltat central
et les instances priphriques qui ont bnfici de mesures nouvelles de dcentralisation. La
littrature scientifique aborde relativement peu les dimensions proprement administratives de
cette gouvernance multiniveau.
Le prochain numro de Tlescope sera consacr cette thmatique. Nous souhaitons enrichir les
connaissances sur ces dimensions administratives, tout en rpondant certaines questions telles
que: quel est le poids relatif des gestionnaires et des responsables politiques dans lanimation
de cette gouvernance multiniveau? Les gestionnaires dun palier de gouvernement infrieur y
trouvent-ils rellement une occasion daffirmer leur expertise dans llaboration et la mise en
uvre des politiques centrales? Selon quels mcanismes cette gouvernance se dploie-t-elle
concrtement? Se juxtaposent-ils ou influencent-ils les mcanismes traditionnels de commande
et de contrle des autorits centrales? Les rseaux constitus dacteurs professionnels et administratifs priphriques accentuent-ils les processus de mimtisme institutionnel ou stimulent-ils
linnovation? Globalement, la gouvernance multiniveau renforce-t-elle la dcentralisation ou,
tout en lappuyant, vient-elle renforcer la capacit du centre mieux contrler la priphrie par
des mcanismes subtils de gouvernementalit? Les diffrents auteurs de ce numro exploreront
ce type de questions, sans toutefois sy limiter.
LOBSERVATOIRE
DE LADMINISTRATION PUBLIQUE
PIONNIER EN MATIRE DE VEILLE ET DANALYSE COMPARATIVE
Dans un contexte politique et socioconomique mouvant et globalis lchelle de la plante, les tats et les
organisations publiques affrontent des problmatiques dont la complexit et linterdpendance ne cessent de
samplifier. Lefficacit des administrations publiques exige une mise en perspective des expriences et des modles
de gestion.
Depuis sa cration en 1993 LObservatoire de ladministration publique recueille, analyse et value linformation
disponible travers le monde et pose un regard comparatif sur les changements initis par les tats, acteurs
centraux de la gouvernance. Il examine et tudie la mise en uvre des rformes des administrations publiques
engages dans les pays dvelopps ou en transition. Ses champs de recherche portent sur le rle, les fonctions et
lorganisation de ltat, les ajustements des politiques et des programmes et la gestion publique.
LA RECHERCHE CONTRACTUELLE
Les chercheurs de LObservatoire de ladministration publique effectuent, sur une base contractuelle, la
demande de ministres ou dorganismes publics, des tudes comparatives sur les modes de gestion, les politiques
et les programmes implants au sein des administrations publiques ltranger et au Qubec. Cette activit,
inscrite ds lorigine dans la mission de LObservatoire, a vu son volume crotre et se diversifier au fil des annes
pour devenir aujourdhui un des points forts de son action. Les investigations de LObservatoire portent sur les
stratgies dintervention dans les administrations publiques: rorganisation des appareils tatiques, dcentralisation
administrative, utilisation des technologies de linformation, talonnage, mesure de la performance, planification
stratgique, gestion financire, management des ressources humaines, gestion de linterface public-priv, thique, etc.
LES PUBLICATIONS
LObservatoire de ladministration publique a cr un dispositif intgr de communication afin dassurer
la diffusion de ses travaux de veille et de recherche.
OBSERVGO, hebdomadaire lectronique de veille
Observgo collecte et redistribue linformation de veille sous forme de rfrences.
TLESCOPE, revue danalyse compare en administration publique
Tlescope runit des experts internationaux sur des problmatiques spcifiques.
THIQUE PUBLIQUE, revue internationale dthique socitale et gouvernementale
Produite en collaboration avec lUniversit Laval et lUniversit de Sherbrooke, thique publique fait
connatre la recherche et la rflexion sur lthique.
DICTIONNAIRE ENCYCLOPDIQUE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE
Ouvrage de rfrence, le Dictionnaire encyclopdique permet de mieux comprendre les notions propres
ladministration publique.
LES CAHIERS DE LOBSERVATOIRE
Les Cahiers de LObservatoire diffusent le fruit de travaux raliss par ses chercheurs associs.
PARALLLE, priodique lectronique de veille
Parallle rpertorie les tendances qui se manifestent en matire de formation et de recherche en
administration publique.
Tlescope est une revue danalyse compare portant sur des problmatiques
spcifiques intressant les administrations publiques. Elle est publie trois fois par
anne. Sa production est coordonne par lquipe du dpartement des publications
de LObservatoire de ladministration publique. Le choix des thmes et des textes de
Tlescope fait lobjet dune rflexion collgiale de la part des membres de
LObservatoire. Avant publication, tout article est soumis un comit compos
duniversitaires qui value son acceptabilit. En cas de controverse sur un article ou
sur une partie dun article, lauteur est avis. La rvision linguistique est obligatoire.
Elle est assure par les services spcialiss de lENAP. La reproduction totale ou
partielle de Tlescope est autorise avec mention obligatoire de la source. Les
professeurs dtablissements denseignement ne sont pas tenus de demander une
autorisation pour distribuer des photocopies.
LOBSERVATOIRE DE LADMINISTRATION PUBLIQUE
TLESCOPE
DPT LGAL
BIBLIOTHQUE ET ARCHIVES NATIONALES DU QUBEC, 2012
BIBLIOTHQUE ET ARCHIVES CANADA, 2012
ISSN 1203-3294
ISSN 1929-3348 (En ligne)
Tlescope bnficie du soutien financier de lENAP
du Qubec et du gouvernement du Qubec.