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GOUVERNER SELON LA VOLONTÉ GÉNÉRALE :
LA SOUVERAINETÉ SELON ROUSSEAU
ET LES THÉORIES DE LA RAISON D’ÉTAT

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La souveraineté d’un peuple n’existe pas à la manière d’une propriété


objective, dont on pourrait attester l’existence en constatant la présence en
elle de certains traits physiques, mais elle existe comme une certaine manière
d’être ensemble des êtres humains. Ce qui caractérise cette manière d’être,
c’est le souci partagé de l’intérêt général. Mais comme l’intérêt général est
rarement suivi, que les intérêts particuliers l’emportent le plus souvent, la
souveraineté du peuple ne serait qu’une fiction politique si l’intérêt général
n’était institué, c’est-à-dire s’il ne trouvait à s’exprimer dans des organisa-
tions publiques, symboliques et administratives, et notamment dans l’insti-
tution du gouvernement.
Mais cette institutionnalisation est elle-même autant une solution qu’un
problème, car l’intérêt général est souvent détourné au profit de ceux qui
l’instituent. Sans institution, l’intérêt général n’existe guère, on en convient ;
mais quand il est institué, il n’existe parfois pas davantage. La fragilité de la
souveraineté du peuple est ainsi une fragilité de principe : l’institution qui
vient conforter une manière d’être ensemble fondée sur l’intérêt général
risque à tout instant de substituer l’intérêt particulier des instituteurs à l’inté-
rêt général que ces derniers sont censés garantir. Il faut donc se demander
s’il est possible de mettre en rapport la volonté du peuple souverain avec
l’État qu’elle est censée régir sans que les institutions publiques ne la détour-
nent de sa finalité. C’est tout le problème du gouvernement en régime répu-
blicain que je voudrais considérer ici comme un cas particulier du problème
plus général de l’institution de la volonté générale.
Les analyses de Rousseau nous permettront de comprendre en quoi la
relation politique fondatrice de la souveraineté d’un peuple – qu’il désigne
non sans ambiguïté par le terme de « contrat social » – est spécifiquement
distincte des liens religieux, économiques, ethniques ou domestiques unis-
sant les hommes qui en font partie. L’existence d’un peuple souverain est
intimement liée à la possibilité d’une relation contractuelle sans exclusive,
qui suppose une dépendance à l’égard de tous qui ne soit dépendance à
l’égard d’aucun en particulier. Or, cette exclusion des exclusives – identi-
Les Études philosophiques, no 4/2007
464 Luc Foisneau

taires, religieuses, familiales ou économiques – met le citoyen en porte-à-


faux avec l’homme socialisé. La tentation est grande d’affirmer que la rela-
tion politique qui fait le citoyen selon Rousseau n’existe pas, mais que seules
existent les relations particulières qui font l’homme, et que c’est l’homme
dans la société, et non pas le citoyen dans la république, qui est l’objet du
gouvernement. Certains ajouteront, après la Révolution française, qu’une
telle relation politique d’égalité entre des citoyens abstraits de leur réalité
sociale n’est qu’une fiction de philosophe dont les conséquences politiques
ne peuvent être que désastreuses1.

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Avant de faire le procès de la souveraineté du peuple et du philosophe
qui l’a promue, encore faut-il toutefois bien comprendre ce que cette
conception républicaine de la souveraineté veut dire. Elle signifie, d’abord,
que les institutions en général ne doivent pas être au service de quelques-
uns, mais de l’ensemble des citoyens ; elle implique, ensuite, que le gouver-
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nement en particulier n’a pas pour fonction d’accroître la puissance et la


richesse de l’État pour elles-mêmes, mais de faire en sorte que cette puis-
sance économique et sociale s’accorde au mieux avec la volonté générale et
le désir d’égalité que cette dernière exprime. Il y a donc place, chez Rous-
seau, pour une réflexion républicaine sur l’art de gouverner, dont le but n’est
pas d’augmenter la puissance de l’État selon les règles définies par les théori-
ciens classiques de la raison d’État, mais d’établir un certain rapport entre la
puissance étatique et la volonté générale.
Dans un premier temps, il s’agira de montrer que la souveraineté du
peuple ne signifie rien d’autre que le sens de l’intérêt général et que, là où ce
dernier n’a pas cours, la première n’existe pas. Dans un deuxième temps, il
faudra souligner que le sens de l’intérêt général, ou, pour parler comme Du
contrat social, la volonté générale, a besoin d’être forgée, façonnée, confortée
par des institutions spécifiques, qui sont toujours liées à une population, à
une histoire et à des lieux particuliers. Cette particularité induit une série de
difficultés qui pourraient être considérées comme autant d’objections à
l’idée de volonté générale, objections qu’il conviendra de considérer en un
troisième temps. En réponse à l’une de ces objections – que la volonté géné-
rale est ingouvernable –, il faudra enfin penser le gouvernement, contre les
théories classiques de la raison d’État, comme cette institution qui permet
de régler les institutions particulières selon la volonté générale. Cette théorie
républicaine du gouvernement permettra de prouver que la souveraineté
selon Rousseau ne se conçoit pas sans une prise en compte réaliste des
besoins des populations, mais que cette science rigoureuse de l’économie et
de la société se veut au service de la volonté du peuple, et non pas, comme
dans les théories de la raison d’État, au service de la volonté des princes.

1. Le caractère abstrait du citoyen républicain sera un thème privilégié de la pensée


contre-révolutionnaire (Burke, Joseph de Maistre, etc.), qui voit dans l’ignorance de l’histoire
et de la société la cause de la terreur révolutionnaire.
Gouverner selon la volonté générale 465

La souveraineté du peuple,
ou le sens de l’intérêt général

À trop considérer les paradoxes de la souveraineté du peuple, on finit


par oublier que l’association civile vise un but relativement simple, qui est de
permettre aux hommes qu’elle rassemble de surmonter les conflits qui nais-
sent de leur peu de sens de la justice. Prisonniers de relations toujours parti-
culières et préoccupés par la recherche exclusive de leur intérêt propre, les

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hommes d’avant le contrat social sont incapables de résoudre le moindre
problème d’intérêt général, autrement dit, de résoudre en général les pro-
blèmes particuliers que font surgir leurs conflits d’intérêt ; ils peuvent certes
vivre heureux les uns à côté des autres, mais c’est à condition de vivre
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ensemble comme s’ils étaient seuls1. Ce qui les sépare, c’est le fait qu’ils sont
incapables de concevoir, une fois qu’ils se sont réunis, ce qui les unit par-
delà leurs divergences momentanées ou leurs dissemblances superficielles.
Parce que l’un désire ce que l’autre convoite, ils finissent par se persuader
qu’ils n’ont aucun intérêt en commun et que la guerre est l’unique issue de
leurs dissentiments. Le but du contrat social est, à l’inverse, de donner sens à
une association qui ne soit fondée ni sur la force ni sur la ruse, mais sur un
intérêt véritablement commun. Dans une telle association, chacun a la certi-
tude que les règles qui le gouvernent n’ont pas été adoptées dans l’intérêt de
quelques-uns – et notamment des plus riches d’entre eux2 –, mais dans l’in-
térêt de tous. Obéir à de telles règles n’équivaut donc nullement à se sou-
mettre à la puissance sociale d’une élite, mais à vivre selon l’égalité et la jus-
tice, la seconde n’allant pas sans la première. Dans une semblable
association, nulle dépendance personnelle ne vient donc entraver la liberté
de chacun des membres, car la dépendance est à tous et à personne en
particulier3.
On connaît la condition qui permet de transformer un homme borné
par le souci exclusif de son intérêt propre en un citoyen soucieux du bien
public : il est nécessaire et suffisant qu’il mette « en commun sa personne et
toute sa puissance sous la suprême direction de la volonté générale »4 ; en
échange de quoi, car c’est bien d’un échange dont il s’agit dans le contrat

1. Rousseau, Du contrat social ; ou, Principes du droit politique, I, II, in Œuvres complètes,
vol. III, Paris, Gallimard, coll. « Bibliothèque de la Pléiade », 1964 (abréviation : Contrat social,
OC, III), p. 354 : « Quoi qu’il en soit, on ne peut disconvenir qu’Adam n’ait été Souverain du
monde comme Robinson de son isle, tant qu’il en fut le seul habitant. »
2. Rousseau insiste sur l’importance de la richesse dans l’établissement du premier con-
trat politique, qui équivaut en fait à mettre l’instinct de conservation des pauvres au service de
la préservation des possessions des riches. Cf. Discours sur l’inégalité, II, in OC, III, p. 177.
3. Contrat social, I, VI, in OC, III, p. 161 : « Enfin chacun se donnant à tous ne se donne à
personne, et comme il n’y a pas un associé sur lequel on n’acquiere le même droit qu’on lui
cede sur soi, on gagne l’équivalent de tout ce qu’on perd, et plus de force pour conserver ce
qu’on a. »
4. Contrat social, I, VI, in OC, III, p. 361.
466 Luc Foisneau

social, « nous recevons en corps chaque membre comme partie indivisible


du tout »1. C’est cet « échange avantageux »2 qui nous fait membre d’une
république, puisque chacun des contractants cesse d’être pour nous un
concurrent potentiel pour devenir un associé avec lequel nous partageons
un même sens de l’intérêt collectif : « À l’instant [du contrat social], au lieu
de la personne particulière de chaque contractant, cet acte d’association pro-
duit un corps moral et collectif composé d’autant de membres que
l’assemblée a de voix, lequel reçoit de ce même acte son unité, son moi com-
mun, sa vie et sa volonté. »3

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L’acte d’association a deux caractéristiques principales : il possède, tout
d’abord, une universalité parfaite, puisque les clauses de l’acte sont « par-
tout les mêmes, et par-tout tacitement admises et reconnües »4 ; ensuite, il ne
repose pas sur une relation de dépendance particulière à l’égard d’un chef5.
Si Rousseau ne conteste pas le principe d’autorité et conçoit bien la nécessité
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d’un gouvernement – nous le verrons bientôt –, il considère néanmoins que


ce n’est pas l’autorité politique qui constitue le peuple, mais que c’est le
peuple qui justifie l’autorité politique. La condition d’universalité du pacte
signifie qu’il n’existe pas de condition particulière à l’origine d’un peuple
– comme le serait une conquête, par exemple – hormis la volonté parti-
culière de chacun des contractants de se soumettre à la volonté générale de
l’association.
On dira peut-être que cette notion de volonté générale est trop générale,
car elle peut correspondre à des formes de gouvernement distinctes. Sans
doute, mais l’affirmation demeure exacte que les hommes qui contractent ne
le font pas dans l’idée de garantir leur tranquillité en se soumettant au plus
puissant d’entre eux ou à la puissance militaire d’un conquérant, mais dans
l’idée de se prémunir contre toute forme de domination, c’est-à-dire, plus
généralement, contre toute dépendance personnelle en politique. Autrement
dit, le but de l’association n’est pas d’assurer la paix civile au prix de la domi-
nation brutale, mais de résoudre collectivement les problèmes qui se posent
à la république, y compris les problèmes de sécurité collective. Si l’adminis-
tration publique est détournée de sa finalité première pour servir les intérêts
de groupes particuliers, ce détournement qui établit ou conforte une inéga-
lité de fait est contraire à l’esprit même de l’association, qui repose sur la
reconnaissance non seulement d’une égalité de droit, comme on le dit le
plus souvent, mais encore d’un droit à l’égalité entre ses membres. Fonda-
mentalement, Rousseau reproche à Hobbes et à Grotius6 de ne pas avoir

1. Ibid.
2. Contrat social, II, IV, in OC, III, p. 375.
3. Contrat social, I, VI, in OC, III, p. 362.
4. Ibid., p. 360.
5. C’est l’un des points qui sépare, selon Rousseau, sa théorie de celles de Grotius et de
Hobbes : « Un peuple, dit Grotius, peut se donner à un roi » (Contrat social, I, V, in OC, III,
p. 359).
6. Cf. Contrat social, I, II, III, IV.
Gouverner selon la volonté générale 467

compris l’esprit du contrat social, qui n’est pas d’assurer le droit à la paix de
tous au prix de la domination de fait de quelques-uns, mais de développer
l’esprit public au moyen d’un « échange avantageux » de l’indépendance de
chacun contre une égale participation de tous aux bienfaits de l’existence
politique. La volonté générale ne veut rien d’autre, en ce sens, que le déve-
loppement et la consolidation de l’esprit public, du sens de la justice et de
l’intérêt général. Le contrat social n’a d’autre fonction, mais elle est essen-
tielle, que de fournir la formule la plus générale permettant d’instituer un
peuple souverain, c’est-à-dire une association dont la finalité n’est autre que

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l’intérêt de tous les membres qui la composent. Après le pacte, chacun pos-
sède pour se guider une norme sur laquelle il doit régler sa volonté particu-
lière ; accepter le pacte, c’est accepter de suivre cette volonté, que Rousseau
nomme « volonté générale », qui « est toujours droite et tend toujours à l’uti-
lité générale »1. Il importe donc de bien comprendre que ce qui rend la
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volonté générale, c’ « est moins le nombre des voix, que l’intérêt commun
qui les unit »2. La force du pacte, qui est que chacun veut « constamment le
bonheur de chacun », repose ainsi sur une clause fondamentale, qui est
« qu’il n’y a personne qui ne s’approprie ce mot chacun, et qui ne songe à lui-
même en votant pour tous »3.
L’existence d’un peuple souverain s’éprouve dans la réponse à la ques-
tion suivante : ses citoyens sont-ils, ou non, capables de concevoir un inté-
rêt général ? Lorsque plus personne n’est capable de prendre au sérieux la
notion même d’intérêt général, car chacun ne voit plus que son intérêt
propre ou celui de sa corporation, de sa famille ou de sa religion, il n’y a
plus de république, mais un agrégat d’individus, liés par des relations tou-
jours particulières, les uns aux autres et aux institutions qui sont censées
régir leur existence collective. La souveraineté du peuple n’est donc pas une
thèse juridique, car elle ne se réduit pas à la question du droit de souverai-
neté, ni une thèse sociologique, car elle ne vise pas à déterminer la fraction
du peuple qui est censée « détenir » la souveraineté, ni une question mili-
taire, comme si le souverain n’existait que lorsqu’il déclare la guerre et la
paix4, mais une question politique, qui est de savoir si les citoyens sont
capables d’orienter leurs actions en fonction d’un intérêt qui leur est com-
mun. Si tel est le cas, ils continuent de former un peuple souverain ; sinon,
ils ne sont plus qu’une multitude d’individus, dont les liens peuvent être
économiques, ethniques, familiaux, religieux, culturels, mais assurément
pas politiques.

1. Contrat social, II, III, in OC, III, p. 371.


2. Contrat social, II, IV, in OC, III, p. 374.
3. Ibid., p. 373.
4. « Ainsi, par exemple, on a regardé l’acte de déclarer la guerre et celui de faire la paix
comme des actes de souveraineté, ce qui n’est pas ; puisque chacun de ces actes n’est point
une loi mais seulement une application de la loi, un acte particulier qui détermine le cas de la
loi, comme on le verra clairement quand l’idée attachée au mot “loi” sera fixée » (Contrat
social, II, II, in OC, III, p. 370).
468 Luc Foisneau

L’institution de la volonté générale

Afin de maintenir le pacte social, à savoir, le sens de l’intérêt général, il


est nécessaire que la volonté générale se prolonge en des institutions spécifi-
ques. Il y a, en effet, une fragilité constitutive de la volonté générale qui
exige qu’elle soit soutenue dans son expression et son action, et c’est la
fonction des institutions politiques que de lui fournir ce soutien1. Il faut

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notamment surmonter une première difficulté, qui peut paraître insurmon-
table : « Comment forcer des hommes à défendre la liberté de l’un d’entre
eux, sans porter atteinte à celle des autres ? Et comment pourvoir aux
besoins publics sans altérer la propriété particuliere de ceux qu’on force d’y
contribuer ? »2 Si l’on veut bien proclamer son attachement à l’esprit public,
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il est plus difficile de suivre ce dernier jusqu’au bout quand c’est au prix d’un
renoncement à une partie de sa propriété.
La solution de ce problème requiert la « plus sublime de toutes les insti-
tutions humaines »3, à savoir l’institution de la loi. Grâce à la législation, en
effet, les commandements n’apparaissent pas comme l’expression du
caprice ou de la volonté arbitraire des autorités civiles, mais comme l’expres-
sion de la volonté générale. Il faut, en outre, que l’administration soit
conforme à l’esprit et à la lettre des lois, afin que l’influence de la volonté
générale se fasse sentir jusque dans les rouages les plus infimes de l’appareil
d’État. De la volonté générale – qui est aussi la volonté qui s’impose souve-
rainement à tous en tant que sujets de la loi – à son application dans les
détails les plus infimes de l’administration publique, la conséquence doit être
bonne. Rien de pire, dans un État, que le hiatus entre la loi et l’administra-
tion de la loi : à tout prendre, mieux vaut encore une mauvaise loi bien
appliquée qu’une bonne loi mal appliquée, ou pis encore, pas appliquée du
tout. En outre, les caprices de la bureaucratie montrent trop bien que la par-
ticularité de l’application de la loi importe quasiment autant que la loi elle-
même. Or, s’en remettre ainsi à l’arbitraire de l’administration, c’est s’en
remettre à la volonté particulière de ses agents, et, par conséquent, faire fi de
la loi. Pour éviter cette dérive bureaucratique de la volonté générale, il faut
que l’État soit doté de solides institutions, au premier rang desquelles une
solide capacité de légiférer en fonction du seul intérêt public.
C’est la raison qui conduit Rousseau à accorder un rôle primordial au
législateur, dont la fonction est de « découvrir les meilleures règles de société
qui conviennent aux Nations »4. Tâche redoutablement difficile qui consiste

1. Rousseau a renoncé à la rédaction d’un livre qui se serait appelé Institutions politiques
pour un projet plus limité que l’on connaît sous le titre Du contrat social. Cf. Confessions, I, X, in
OC, I, p. 516.
2. Discours sur l’économie politique, in OC, III, p. 248 (abréviation : Sur l’économie politique).
3. Ibid.
4. Contrat social, II, VII, in OC, III, p. 381.
Gouverner selon la volonté générale 469

ni plus ni moins à « instituer un peuple », c’est-à-dire à « changer, pour ainsi


dire, la nature humaine », à « transformer chaque individu, qui par lui-même
est un tout parfait et solitaire, en partie d’un plus grand tout dont cet indi-
vidu reçoive en quelque sorte sa vie et son être »1. Instituer un peuple, c’est
définir des règles qui lui soient propres, qui conviennent à l’état dans lequel
il se trouve – ce qui suppose qu’il existe déjà comme peuple avant cette
seconde institution –, état qui consiste dans la possession d’un territoire plus
ou moins grand et d’une population plus ou moins nombreuse. Confronté à
la tâche de conseiller les législateurs de Pologne et de Corse, Rousseau sou-

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ligne qu’il ne saurait y avoir d’institution d’un peuple sans accentuation des
particularités du génie de ce dernier. Mais, dans le Discours sur l’économie poli-
tique, où il s’efforce de définir l’art de gouverner qui convient à une répu-
blique, il précise que le bon gouvernement implique, tant chez les magistrats
que chez les citoyens, un souci constant de conformer leur volonté particu-
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lière à ce que leur dicte la volonté générale. Aussi est-ce par rapport à cette
injonction de gouverner selon la volonté générale que doit se comprendre la
nécessité pour le législateur d’inscrire son action dans une connaissance
particulière des caractéristiques d’un peuple.
Il y a là un paradoxe qu’il faut souligner, puisque, en dépit de sa généra-
lité, la volonté générale a besoin d’institutions nationales particulières pour
rendre un peuple gouvernable. Cette particularité pourrait se comprendre
comme la particularité de toute institution en général, qui est toujours liée à
une histoire et à un lieu. Ce n’est pas, toutefois, ce que Rousseau veut dire. Il
insiste, au contraire, sur le fait que le sens de l’intérêt général ne peut faire
exister un peuple qu’à la condition de le faire exister comme un peuple sin-
gulier, à savoir, notoirement distinct des autres peuples. Autrement dit, il ne
saurait y avoir pour lui de peuple sans nation, de volonté générale sans his-
toire nationale, pas plus d’ailleurs, que d’histoire nationale sans héroïsation
des acteurs de cette histoire et sacralisation d’un territoire. Si Rousseau
considère ainsi que des institutions politiques peuvent contribuer à l’expres-
sion de la volonté générale d’un peuple, c’est qu’il juge que ce sont ces insti-
tutions qui « forment le génie, le caractère, les goûts, et les mœurs d’un
peuple, qui le font être lui et non pas un autre, qui lui inspirent cet ardent
amour de la patrie fondé sur des habitudes impossibles à déraciner, qui le
font mourir d’ennui chez les autres peuples au sein des délices dont il est
privé dans le sien »2. Il est dit très clairement dans ce texte que la volonté ne
saurait être générale si elle n’est également instituée dans un État national.
La fonction du législateur est ainsi de transformer les contingences de l’his-
toire et de la géographie en autant de moments et de formes nécessaires
d’une nation : Rousseau prescrit ainsi aux Polonais de « graver » l’époque de
la Confédération de Bar, qui a sauvé la Pologne de l’envahisseur russe, « en

1. Ibid.
2. Considérations sur le gouvernement de Pologne et sur sa réformation projettée, in OC, III (abrév. :
Sur le gouvernement de Pologne), p. 960.
470 Luc Foisneau

caractères sacrés dans tous les cœurs Polonois » ; il faut ériger un monument
en son honneur ; instituer une fête périodique pour en rappeler le souvenir,
« avec une pompe non brillante et frivole, mais simple, fière, et républi-
caine »1, et les familles de ceux qui s’y sont illustrés doivent être honorées.
La volonté générale se trouve ici rattrapée, pourrait-on dire, par les circons-
tances particulières de l’histoire qui lui donnent sa coloration nationale spé-
cifique. C’est à cette condition, et à cette condition seulement, qu’elle pourra
donner lieu à un gouvernement républicain. Les Européens d’aujourd’hui
pourront s’interroger – non sans perplexité, on l’admettra – sur le sens de la

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déploration rousseauiste : « Il n’y a plus aujourd’hui de François, d’Alle-
mands, d’Espagnols, d’Anglois même, quoiqu’on en dise ; il n’y a que des
Européens. Tous ont les mêmes gouts, les mêmes passions, les mêmes
mœurs, parceque aucun n’a reçu de forme nationale par une institution par-
ticulière. »2 Au rebours de ce que nous enseignent les Pères de l’Union
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européenne, les Européens selon Rousseau précèdent les citoyens des États-
nations, et doivent aspirer à disparaître en tant que tels.
Aussi la description des institutions qui permettent de former des
citoyens vertueux3, à savoir capables de régler leurs actions sur la volonté
générale incarnée dans la loi, ne serait-elle pas complète si l’on omettait le
rôle de l’éducation nationale, qui est de fait une éducation pour la nation :
« C’est ici l’article important. C’est l’éducation qui doit donner aux ames la
force nationale, et diriger tellement leurs opinions et leurs gouts, qu’elles
soient patriotes par inclination, par passion, par nécessité. »4 Tout se passe
comme si la condition pour former des hommes libres, c’est-à-dire sou-
cieux d’obéir à la loi commune, était un sens aigu de l’appartenance natio-
nale ; comme si, pour obéir à une loi, il fallait qu’un Polonais sache que la
loi à laquelle il obéit est polonaise, et non pas russe ou chinoise. On peut
avoir ici le sentiment désagréable que Rousseau cède par anticipation à un
romantisme nationaliste dont l’histoire des XIXe et XXe siècles a suffi-
samment montré les conséquences belliqueuses. Il convient, toutefois, de
bien préciser les choses : s’il est vrai que l’institution d’une république
suppose de la part du législateur une institution symbolique dont il connaît
lui-même les limites, puisque c’est sciemment qu’il institue une religion
civile et une histoire officielles de la nation, il n’en est pas moins vrai que le
choix des événements qu’il propose à la commémoration – à savoir, à la
remémoration en commun des citoyens – ne sont pas des événements
quelconques, mais des événements pendant lesquels s’est illustré l’atta-
chement des citoyens à une forme politique, celle de la république, qui

1. Ibid., p. 961.
2. Ibid., p. 960.
3. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 252 : « Seconde regle essentielle de l’économie
publique [...]. Voulez-vous que la volonté générale soit accomplie ? Faites que toutes les
volontés particulieres s’y rapportent ; et comme la vertu n’est que cette conformité de la
volonté particuliere à la générale, pour dire la même chose en un mot, faites regner la vertu. »
4. Sur le gouvernement de Pologne, in OC, III, p. 966.
Gouverner selon la volonté générale 471

permet l’expression de la volonté générale. La commémoration rappelle


aux citoyens la nature du pacte civique qui les unit, à travers l’exaltation
des actes qui ont contribué historiquement au maintien de leur union poli-
tique. S’il ne saurait y avoir de gouvernement républicain sans patriotisme,
c’est aussi que le patriotisme est fondé sur le respect des institutions politi-
ques et de leur finalité, qui n’est autre que l’expression de la volonté géné-
rale. Des institutions politiques – lois, commémorations, éducation – qui
ne seraient pas conformes à la volonté générale ne seraient pas dignes
d’être obéies. Si le gouvernement républicain a besoin d’institutions parti-

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culières pour exister, ces institutions ont elles-mêmes besoin d’être éva-
luées à l’aune du critère de l’intérêt général. Avant d’en venir aux modalités
de cette évaluation, il convient au préalable de répondre à trois objections
qui tendent à ruiner l’idée même de la volonté générale. Les arts de gouver-
ner ne pourront, en effet, être intégrés à une théorie républicaine que s’il
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existe un principe différent de ceux de la raison d’État – maximisation de


la puissance de l’État, efficacité et équilibre des puissances – auquel ils
puissent être mesurés. Nous considérerons successivement trois objections
que nous désignerons comme les objections identitaire, sceptique et anar-
chiste ; les deux dernières sont explicitement formulées par Rousseau, mais
la première me semble appelée par les considérations rousseauistes sur
la nation.

Objections et réponses : la volonté générale en question

L’objection identitaire consiste à s’appuyer sur le fait que la volonté


générale se manifeste aussi à travers des symboles nationaux pour nier l’exis-
tence d’une volonté générale qui serait autre que l’identité symbolique d’un
peuple. Cette objection repose notamment sur la confusion entretenue par
certains entre les caractéristiques symboliques essentielles d’une nation,
comme le commun attachement à certaines figures de l’histoire politique, et
des caractéristiques identitaires, comme les caractéristiques ethniques ou la
religion des citoyens à une époque donnée. En transformant des traits ethni-
ques en caractères nationaux, des repères identitaires en symboles, on a tôt
fait de transformer l’idée d’un peuple en une identité figée et potentielle-
ment xénophobe. Ce n’est plus la disposition civique des citoyens qui
importe – ce que Rousseau appelle leur « vertu » –, mais leurs particularités
physiques et leurs mœurs, et l’on veut alors faire passer pour volonté géné-
rale la volonté de quelques-uns de perpétuer une identité nationale imagi-
naire, en oubliant que la souveraineté du peuple requiert de trouver à chaque
génération nouvelle des solutions appropriées aux problèmes de la répu-
blique. Des points de repère identitaires ne sont sans doute pas inutiles, mais
à condition que l’identité en question soit dynamique et porteuse de la
volonté de résoudre en commun les problèmes qui se posent à tous. Moda-
lité emblématique d’une transformation de l’idée nationale dont Rousseau
472 Luc Foisneau

n’avait pas l’idée, le populisme s’appuie sur une représentation figée de


l’identité nationale pour proposer des solutions qui supposent le retour à
une identité homogène imaginaire par la soustraction du corps de la nation
des éléments perçus comme hétérogènes. Les figures de l’hétérogénéité
sociale étant une projection d’une volonté d’homogénéité imaginaire varient
selon les pays et les époques, mais elles ont en commun de susciter des pas-
sions sociales négatives et, potentiellement, de faire surgir la figure de l’en-
nemi, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des frontières nationales. Le sophisme
identitaire est donc également un sophisme agonistique, puisqu’il considère

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que la volonté ne devient générale que par une lutte incessante contre les
ennemis particuliers de la nation. C’est l’identification de l’ennemi qui per-
met alors de définir la volonté générale au moyen d’une identité négative.
Pour faire apparaître la nature sophistique de ce raisonnement, il convient
de rappeler que l’idée rousseauiste du peuple n’est rien au-delà du sens de
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l’intérêt général, et que les institutions symboliques et politiques qui l’insti-


tuent ne sont jamais que des suppléments au service de l’intérêt commun.
Quand les symboles prétendent incarner la volonté générale, l’idée du
peuple a déjà cédé la place à une forme ou une autre de domination
symbolique d’un groupe sur un autre.
Une deuxième objection sophistique entend également ruiner la possibi-
lité d’un gouvernement républicain. On franchit cette fois-ci un seuil dans
l’approfondissement de la critique, puisqu’il ne s’agit plus seulement, ce qui
est déjà beaucoup, de critiquer la distinction de la représentation symbolique
de la nation et de la volonté générale. Il s’agit, en l’occurrence, de mettre en
cause la possibilité même qu’il puisse y avoir un intérêt général au principe
de l’édifice politique : l’accord des intérêts privés ne procède pas de la
découverte d’un intérêt général, car ce dernier n’existe pas, mais d’un méca-
nisme d’ajustement automatique des intérêts particuliers. Dès que l’on parle
d’intérêt général, ce n’est jamais que pour déguiser des intérêts privés, pour
avancer des intérêts particuliers. Ce sophisme pourrait être qualifié de scep-
tique, dans la mesure où il met en cause de façon radicale la vérité même de
la notion de volonté générale. D’autant plus dangereux qu’il s’appuie sur une
critique de la vertu civique, que n’auraient pas reniée les moralistes du
Grand Siècle – cette supposée vertu ne serait jamais que vices déguisés –, ce
sophisme ruine en silence l’ « esprit social » de Rousseau. On fait semblant
de voter et de remplir ses obligations civiques par souci de l’intérêt général,
alors même que l’on est intimement persuadé qu’il n’existe que des intérêts
particuliers plus ou moins bien déguisés. Rousseau commence à réfuter
cette objection tout de suite après avoir exposé sa théorie. S’il reconnaît en
effet que l’établissement de la société civile a été rendu nécessaire par
l’ « opposition des intérêts particuliers »1, il ajoute aussitôt après que « c’est
l’accord de ces mêmes intérêts qui l’a rendu possible »2. L’opposition des

1. Contrat social, II, I, in OC, III, p. 368.


2. Ibid.
Gouverner selon la volonté générale 473

intérêts particuliers ne parvient en elle-même qu’à attiser la guerre sociale ;


l’édifice de la société suppose l’existence « de quelque point dans lequel tous
les intérêts s’accordent »1. Et la volonté générale est l’expression de ce point
d’accord, sans lequel il n’y aurait pas de société qui tienne. Il faut donc bien
supposer un intérêt général qui soit comme le point d’Archimède de la cons-
truction politique. Il n’en demeure pas moins vrai que ce point d’accord ne
saurait produire ses effets que si les citoyens le prennent pour point d’appui
de leur action civique. Si personne ne se sent plus tenu de croire à cette
norme sociale idéelle, le corps de l’État peut bien continuer de faire jouer ses

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mécanismes les uns contre les autres, à la fin, inéluctablement, il se détraque
et meurt. La réponse rousseauiste au sophisme sceptique se trouve, par
conséquent, dans sa réflexion sur la fonction de la croyance en politique.
Pour éviter que les citoyens ne fassent comme si l’intérêt général n’existait
pas, il faut instituer une religion civile dont les articles ne sont pas tant des
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« dogmes de religion »2 que des « sentimens de sociabilité, sans lesquels il est


impossible d’être bon Citoyen ni sujet fidelle »3. Cette réponse peut étonner,
car elle semble faire de la volonté générale un objet de foi, d’une foi civique
certes, mais d’une foi tout de même, comme si l’idée d’un gouvernement
républicain supposait une théologie politique d’un genre nouveau. Il n’est
pas certain que cette religion du peuple souverain ne reconduise à sa
manière le travers identitaire que nous avons analysé plus haut, mais elle
évite à tout le moins le scepticisme civique, qui est le degré zéro de la
citoyenneté. À ceux qui doutent de la pertinence d’un recours à une religion
civile, il est toujours loisible de convertir la leçon de Rousseau en une théo-
logie politique négative, et de dire que la volonté générale ne réside ni dans
le fait qu’un peuple obéisse à ses élites, ni dans une paix sociale achetée au
prix de l’inégalité et de l’injustice, ni dans une illusoire homogénéité sociale
et pas davantage encore dans un refus de principe de toute autorité. Si l’on
préfère la voie positive, on dira plus simplement que la volonté générale est
une volonté de résoudre en commun les problèmes politiques qui se
présentent à une communauté de citoyens.
Une troisième objection sophistique vise la possibilité même d’un gou-
vernement républicain, en contestant absolument que la volonté générale,
dont l’existence même n’est plus mise en question, puisse donner lieu à un
quelconque gouvernement. Cette objection peut être qualifiée d’anarchiste,
dans la mesure où elle prétend récuser par avance toute autorité civile au
prétexte que la volonté générale, sitôt instituée, ne peut que dégénérer en
volonté particulière. Ainsi, parce qu’elles sont mises en œuvre par des agents
particuliers, les autorités civiles seront par principe suspectées de détourner
la volonté générale à leur profit. Aucune confiance, par conséquent, n’est
permise dans un personnel politique nécessairement corrompu ; seul l’appel

1. Ibid.
2. Contrat social, IV, VIII, in OC, III, p. 468.
3. Ibid.
474 Luc Foisneau

direct au peuple est susceptible de dicter la voie juste en politique. En affir-


mant que la souveraineté du peuple ne saurait être représentée, Rousseau,
dira-t-on, a préparé la voie au populisme anarchiste qui voit dans toute auto-
rité, qu’elle soit élue ou non, une négation de la volonté générale. Autrement
dit, si la souveraineté populaire est irreprésentable1, c’est aussi qu’elle est
ingouvernable. Soit l’on accepte le principe de la représentation, qui est une
promesse d’obéissance aux autorités civiles, et l’on est gouverné par une
volonté particulière, soit l’on refuse un tel principe, et la volonté générale
devient immédiatement ingouvernable. Pour répondre à cette critique, il

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faut accepter les deux propositions suivantes : premièrement, il n’est pas
impossible qu’ « une volonté particulière s’accorde sur quelque point avec la
volonté générale » ; deuxièmement, « il est impossible au moins que cet
accord soit durable et constant ; car la volonté particuliere tend pas sa nature
aux préférences, et la volonté générale à l’égalité »2. De la première proposi-
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tion, il résulte qu’il est concevable que des autorités civiles s’efforcent pen-
dant une durée limitée de respecter la volonté générale, et de faire appliquer
les lois ; de la seconde proposition, il faut conclure que ces mêmes autorités
doivent rendre des comptes réguliers, et qu’en cas de désaccord avec la
volonté générale, c’est leur volonté particulière qui doit céder. Une bonne
constitution est, par conséquent, une constitution qui laisse ouverte à la fois
la possibilité d’une expression de la volonté générale et la possibilité d’un
gouvernement, le second pouvant être ainsi jugé à l’aune de la première. Le
signe le plus clair que l’anarchisme, qui prétend être fidèle à la volonté géné-
rale et à l’esprit public, est de nature sophistique tient au fait que ceux qui
critiquent les pouvoirs institués entendent souvent occuper leur place. Il
faut donc accepter l’idée que les ordres des chefs puissent passer pour des
volontés générales, « tant que le Souverain libre de s’y opposer ne le fait
pas »3. Rousseau considère ici l’adage, « Qui ne dit mot consent », comme
l’indice de la coïncidence possible entre la volonté des chefs et la volonté
générale. De la rareté de cette coïncidence, le sophiste conclut trop
rapidement à son impossibilité. Pour comprendre, toutefois, comment il est
possible de gouverner selon la volonté générale, il convient d’étudier la
façon dont Rousseau corrige les théories de la raison d’État.

L’art de gouverner républicain


et les théories de la raison d’État
La position de Rousseau sur le gouvernement se trouve résumée par une
double thèse que l’on trouve formulée pour la première fois dans le Discours

1. Contrat social, II, I, in OC, III, p. 368 : « Je dis donc que la souveraineté n’étant que
l’exercice de la volonté générale ne peut jamais s’aliéner, et que le souverain, qui n’est qu’un
être collectif, ne peut être représenté que par lui-même ; le pouvoir peut bien se transmettre,
mais non pas la volonté. »
2. Ibid.
3. Ibid.
Gouverner selon la volonté générale 475

sur l’économie politique. La première thèse reconnaît qu’il existe une différence
entre la souveraineté et le gouvernement1 ; la seconde soutient que le gou-
vernement doit être strictement subordonné à la volonté générale2.
La distinction entre souveraineté et gouvernement n’est pas en soi une
nouveauté, puisqu’on la trouve déjà formulée par Bodin3, mais Rousseau lui
donne une application nouvelle, dans la mesure où l’accent porte désormais
sur la différence entre la souveraineté du peuple et le gouvernement pour le
peuple. Ce changement d’accent correspond de fait à une prise en compte
par Rousseau de la tradition des théories de la raison d’État que Bodin ne

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pouvait qu’ignorer, puisqu’elle prend naissance après ses Six Livres de la répu-
blique4. Alors que la souveraineté s’exprime à travers des lois, qui valent pour
tous les citoyens, le gouvernement, précise Rousseau, concerne plus spécifi-
quement les particuliers en tant qu’ils sont soumis à la puissance de l’État5.
On pourrait nous objecter que cette prise en compte est limitée, puisque
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l’effort le plus constant de Rousseau semble bien être, comme nous le ver-
rons bientôt, de borner rigoureusement l’usage des techniques du gouverne-
ment à l’intérieur des frontières de la loi. Cette limitation de la portée des
théories du gouvernement suppose, toutefois, une reconnaissance et une
connaissance de ce qu’elle entend limiter.
Cette reconnaissance passe tout d’abord, comme dans la plupart des
théories du gouvernement depuis Botero, par une critique de la mauvaise
raison d’État6 ; il s’agit là en quelque sorte d’une figure obligée, qui a pris des
formes différentes depuis la parution de Della ragion di stato, en 1589. Ce sera
la critique de Machiavel chez les théoriciens de la raison d’État anti-machia-
vélienne, mais cela peut être également la critique de la raison d’État elle-
même sous l’une ou l’autre de ses formes. De fait, Rousseau refuse de faire
prendre à sa théorie du gouvernement la voie de l’anti-machiavélisme, car il

1. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 244 : « Je prie mes lecteurs de bien distinguer
encore l’économie publique dont j’ai à parler, et que j’appelle gouvernement, de l’autorité suprême
que j’appelle souveraineté. »
2. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 247 : « La premiere et la plus importante maxime
du gouvernement légitime ou populaire, c’est-à-dire de celui qui a pour objet le bien du
peuple, est donc (...) de suivre en tout la volonté générale. »
3. Bodin, Les Six Livres de la république, II, II, Lyon, 1593, rééd. Paris, Fayard, 1986, p. 34 :
« Car il y a bien de la difference de l’estat, et du gouvernement : qui est une reigle de police
qui n’a point esté touchée de personne : car l’estat peut estre en Monarchie, et neantmoins il
sera gouverné populairement si le Prince fait part des estats, Magistrats, offices, et loyers ega-
lement à tous sans avoir esgard à la noblesse, ni aux richesses, ni à la vertu. »
4. Sur le rapport entre Bodin et Botero, voir D. Quaglioni, « “Imperandi ratio” : l’édi-
tion latine de la République (1586) et la raison d’État », in Y. C. Zarka (éd.), Jean Bodin. Nature,
histoire, droit et politique, Paris, PUF, 1996, p. 160-174.
5. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 244 : « Distinction [de la souveraineté et du gou-
vernement] qui consiste en ce que l’une a le droit législatif, et oblige en certain cas le corps
même de la nation, tandis que l’autre n’a que la puissance exécutrice, et ne peut obliger que
les particuliers. »
6. Contre la « mauvaise raison d’État », impie et contraire à la raison, Botero entend
définir une « bonne raison d’État », qui soit à la fois conforme à la loi divine et conforme à la
raison. Cf. Della ragion di stato con tre libri delle cause della grandezza delle città, due Aggiunte e un Dis-
corso sulla popolazione di Roma, L. Firpo (éd.), Turin, UTET, 1948, p. 52.
476 Luc Foisneau

considère que Machiavel n’a fait mine de donner des leçons aux princes que
pour mieux éduquer leurs peuples à la vertu1. Qu’ils se soient inspirés du
Florentin ou qu’ils l’aient critiqué, les vrais coupables sont les théoriciens
des secrets d’État, dont on trouve une bonne analyse dans la théorie des
coups d’État de Gabriel Naudé. Si l’on applique la grille de lecture rous-
seauiste à cette dernière théorie, la nécessité des coups d’État n’a d’autre
fondement que la corruption du peuple, à savoir la disparition du sens de la
volonté générale. Pour tenter de réintroduire dans le cœur des hommes un
sens de la justice qui l’a déserté, les gouvernants jugent nécessaire de recou-

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rir à des moyens extraordinaires, susceptibles de terroriser ou de séduire leur
peuple2. Désespérant de la vertu de leurs concitoyens, ils se croient obligés
d’utiliser des techniques de gouvernement qui ne sauraient être justifiées
publiquement. C’est ainsi que Naudé justifie à la fois le massacre de la Saint-
Barthélémy et le secret qui a entouré sa préparation3. Soucieux de distinguer
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sa théorie du gouvernement d’une théorie des coups d’État et, plus généra-
lement, de la tradition des arcana imperii4, Rousseau réprouve « les petites et
méprisables ruses qu’ils appellent maximes d’état, et mystères du cabinet »5. C’est
de fait toute une pratique de gouvernement qui est ici critiquée, dans
laquelle l’essentiel de l’énergie des gouvernants vise à protéger des intérêts
particuliers par des brigues, des concurrences stériles, et des fidélités aveu-
gles au détriment de l’intérêt général6. Mais c’est aussi une certaine concep-
tion de l’homme politique qui est visée : un peuple vertueux n’a pas besoin
de ces « esprits vastes, si dangereux et admirés, tous ces grands ministres
dont la gloire se confond avec les malheurs du peuple [...] »7. On pourrait
citer à ce propos les maximes d’État que l’on trouve dans le Testament poli-
tique du cardinal de Richelieu, mais Rousseau critique ici, en général, une cer-
taine virtuosité politique rendue nécessaire par la dégradation des mœurs
civiques.
Toutefois, cette mauvaise raison d’État n’épuise pas l’usage que Rous-
seau fait de la théorie du gouvernement, comme l’indique la distinction qu’il

1. Contrat social, III, 6, p. 409 : « En feignant de donner des leçons aux Rois, il [Machia-
vel] en a donné de grandes aux peuples. Le Prince de Machiavel est le livre des républicains. »
2. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 253 : « C’est alors qu’à la voix du devoir qui ne
parle plus dans les cœurs, les chefs sont forcés de substituer le cri de la terreur ou le leurre
d’un intérêt apparent dont ils trompent leurs créatures. »
3. G. Naudé, Considérations politiques sur les coups d’État, Rome, 1639 ; éd. L. Marin, Paris,
Les Éditions de Paris, 1988, p. 122 : « Il y aura assez de quoi s’étonner parmi tant de barba-
ries, et de croire aussi que celle de la Saint-Barthélemy n’a pas été des plus grandes, quoi-
qu’elle fût une des plus justes et nécessaires. »
4. L’expression « arcana imperii » est utilisée par certains auteurs de préférence à celle de
« raison d’État ». Sur son usage par Christoph Besold, voir M. Stolleis, Staat und Staatsräson in
der frühen Neuzeit. Studien zur Geschichte des öffentlichen Rechts, Frankfort-sur-le-Main, Suhrkamp,
1990, p. 39 et s. Rousseau ne désigne aucun auteur en particulier.
5. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 253.
6. Ibid. : « Tout ce qui reste de vigueur au gouvernement est employé par ses membres à
se perdre et supplanter l’un l’autre, tandis que les affaires demeurent abandonnées, ou ne se
font qu’à mesure que l’intérêt personnel le demande, et selon qu’il les dirige. »
7. Ibid., p. 254.
Gouverner selon la volonté générale 477

propose, dans l’article « Économie politique » de l’Encyclopédie, entre l’éco-


nomie publique qu’il qualifie de « populaire » et celle qu’il nomme « tyran-
nique ». L’économie publique tyrannique existe là où les chefs et les peuples
ont des intérêts différents, et ses « maximes [...] sont inscrites au long dans
les archives de l’histoire et dans les satyres de Machiavel »1. On retrouve ici
la tradition de la mauvaise raison d’État – celle qui prend au sérieux ce qui
relève en fait chez Machiavel de la satire –, qui se donne pour tâche de
décrire les techniques secrètes par lesquelles les tyrans maintiennent leur
domination sur les peuples. À l’inverse, l’économie publique populaire – la

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« bonne » théorie du gouvernement – « est celle de tout état, ou regne entre
le peuple et les chefs unité d’intérêt et de volonté »2 ; un tel État est ce que
Rousseau nommera, dans le Contrat social, une « république », à savoir « tout
État régi par des loix, sous quelque forme d’administration que ce puisse
être »3 ; le gouvernement qui lui correspond sera dit, dans le Contrat social,
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« légitime » ou « républicain »4.


Or, il est clair que ce gouvernement républicain ne rompt pas absolu-
ment avec la tradition, au demeurant diffuse et contemporaine du dévelop-
pement des États européens, des arts de gouverner. Nous nous contente-
rons ici de trois indices, mais qui sont particulièrement révélateurs. Le
premier concerne l’usage de la notion d’économie politique à propos du
gouvernement de l’État ; le second concerne l’usage de la notion de rapport
pour analyser la relation entre le gouvernement et la souveraineté ; et le troi-
sième concerne la fonction de la population et du dénombrement de la
population comme critère d’évaluation de l’activité des gouvernants.
Le premier indice nous est donné par Michel Foucault, dans son cours
au Collège de France du 1er février 1978, lorsqu’il souligne que le problème
de Rousseau est de comprendre comment le sage gouvernement de la
famille par le père peut être introduit dans la sphère de l’État, alors même
qu’il y a une différence de nature entre les deux domaines5. Que la solution
rousseauiste au problème du gouvernement économique, qui est aussi un
gouvernement par l’économie, puisse nous paraître extrêmement limitée,
car elle tombe sous le coup de la pensée mercantiliste qui assujettit le déve-
loppement des richesses de la nation aux besoins de l’État, n’enlève rien au
fait que le problème qu’il se pose se posait en des termes semblables aux
spécialistes et aux techniciens du gouvernement. Ce problème, qui excède le
cadre strict d’une théorie de la souveraineté fût-elle conçue dans la perspec-

1. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 247.


2. Ibid.
3. Contrat social, II, VI, in OC, III, p. 379.
4. Ibid.
5. M. Foucault, Sécurité, territoire, population. Cours au Collège de France. 1977-1978,
éd. M. Senellart, Paris, Le Seuil-Gallimard, 2004, p. 98 : « Gouverner un État sera donc mettre
en œuvre l’économie, une économie au niveau de l’État tout entier, c’est-à-dire [exercer] à
l’égard des habitants, des richesses, de la conduite de tout un chacun, une forme de surveil-
lance, de contrôle, non moins attentive que celle du père de famille sur la maisonnée et ses
biens. »
478 Luc Foisneau

tive de la volonté générale, s’est posé directement aux administrateurs des


royaumes européens, lorsqu’ils se sont trouvé confrontés à la nécessité de
mesurer la puissance de l’État moderne. La naissance de la statistique et le
développement du mercantilisme attestent de ces efforts de rationalisation
de l’État par des voies étrangères au droit et à la philosophie politique1. Et
Rousseau ne se trompe assurément pas, lorsqu’il oppose les maximes d’État
inscrites dans les « archives de l’histoire » et celles qui « ne se trouvent que
dans les écrits des philosophes qui osent réclamer les droits de l’humanité »2,
car c’est bien dans l’histoire de la formation des États modernes que se don-

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nent à lire les maximes de l’art de gouverner, et Rousseau y puise également,
quoi qu’il en dise dans la citation précédente, lorsqu’il s’efforce de définir ce
que peut être un gouvernement républicain. Les droits de l’homme ne font
rien à l’affaire, car, avant de rappeler les arts de gouverner et l’économie qui
en procède à l’ordre humanitaire et philosophique, il convient de faire une
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place au savoir du gouvernement.


C’est aussi ce que fait Rousseau, bien que d’une façon indirecte, dans le
premier chapitre du livre III du Contrat social. Cherchant à définir la position
du gouvernement comme celle d’un corps intermédiaire entre le souverain
et l’État, il est conduit à réfléchir, dans les termes d’une logique toute mathé-
matique, sur les rapports qui unissent ces différentes instances. Par souci de
rigueur, il se propose de raisonner sur les différents rapports qui peuvent
exister entre le gouvernement et les deux autres instances, et cela en prenant
pour « exemple le nombre du peuple »3. Le but du raisonnement est de mon-
trer en quoi une variation de la taille de la population a une incidence néces-
saire, pour ainsi dire calculable, sur la forme du gouvernement. On voit ici
comment l’idée de la science du gouvernement s’est insinuée jusque dans les
raisonnements de ceux – les philosophes politiques – qui étaient les moins
susceptibles de la recevoir. Cette idée est tout entière contenue dans la
conception du gouvernement comme une variable d’ajustement dans un
équilibre qui est celui de l’économie publique ou politique.
Conscient de ce que la forme mathématique de son argument peut avoir
de rébarbative aux yeux de ses lecteurs, Rousseau envisage l’objection de qui
voudrait tourner « ce sistême en ridicule » en disant « que pour trouver cette
moyenne proportionnelle et former le corps du gouvernement il ne faut »,
selon lui, « que tirer la racine quarrée du nombre du peuple »4. Sa réponse
exprime une compréhension en profondeur de la complexité des problèmes
de gouvernement : ce n’est pas, écrit-il, la seule population qui doit être prise
en compte pour calculer le gouvernement qui convient à un État, mais « en
général (...) la quantité d’action, laquelle se combine par des multitudes de
causes (...) »5. La remarque suivante, que la précision géométrique n’a pas

1. Ibid., p. 104.
2. Sur l’économie politique, in OC, III, p. 247.
3. Contrat social, III, I, in OC, III, p. 397.
4. Ibid.
5. Ibid., p. 398.
Gouverner selon la volonté générale 479

lieu dans les quantités morales, ne rend pas justice à l’intuition qui s’exprime
ici, à savoir, que le gouvernement est susceptible d’un savoir exact, dans la
mesure où il doit prendre en compte les différentes variables qui composent
un État, variables que commence à mesurer la statistique naissante. S’il est
vrai que le nombre d’habitants d’un pays ne suffit pas à rendre compte des
ressources de ce dernier, le recensement donne une indication sur la « quan-
tité d’action » dont une population est capable, qui est aussi une quantité de
travail, que les économistes en viendront bientôt à intégrer à un Produit
national brut.

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C’est aussi pourquoi Rousseau revient à la notion de population dans le
chapitre où il s’efforce de déterminer les « signes d’un bon gouvernement » :
récusant la question classique du meilleur régime en raison de son caractère
indéterminé, il lui substitue la question mieux déterminée des « signes » du
bon gouvernement. Bien qu’il s’agisse en l’occurrence de signes qualitatifs et
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moraux, il existe un signe qui ne trompe pas, que Rousseau partage avec les
théoriciens du gouvernement et les administrateurs de son temps : ce signe,
c’est le nombre de la population. Pourquoi en est-il ainsi ? Car la fin de
l’association politique étant la conservation et la prospérité de ses membres,
le signe le plus évident qu’ils se conservent et prospèrent, c’est qu’ils se
reproduisent. Sans doute s’agit-il là d’une réponse anti-malthusienne avant
la lettre, mais il sera toujours possible d’ajouter d’autres indices objectifs de
la prospérité d’un peuple. L’important pour notre propos est que Rousseau
pense le gouvernement comme une variable d’ajustement à l’intérieur d’un
calcul des ressources et de la richesse d’une nation.
S’il se distingue des théoriciens de la raison d’État, c’est moins par son
analyse du gouvernement, qu’il considère également comme une fonction
de la quantité d’action d’une nation, que par la façon dont il intègre à ce cal-
cul la dimension spécifiquement politique de l’intérêt général. En distin-
guant souveraineté et gouvernement, comme le droit législatif et le pouvoir
exécutif, et en subordonnant strictement le second au premier, il entend
réaffirmer la subordination de l’économie moderne à la souveraineté de
l’État, mais il le fait en tenant compte des modes de calculs mis au point par
les statisticiens de l’État1. Pareille subordination sera de plus en plus difficile
à maintenir au fur et à mesure que l’économie tendra à se libérer de la tutelle
de la politique.
Luc FOISNEAU,
CNRS, Centre Raymond-Aron, Paris.

1. Cf. M. Foucault, Sécurité, territoire, population, op. cit., p. 117, n. 31 [M. Senellart] ;
V. John, Geschichte der Statistik, Stuttgart, F. Encke, 1884.