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INSTITUTIONNALISATION

DE L’EVALUATION AU MAROC
ETUDE DE BENCHMARKING DES DEGRES
D’INSTITUTIONNALISATION ET DE L’ORGANISATION
DE LA FONCTION D’EVALUATION

Financé par l’Union Européenne


Ce document a été réalisé avec l'aide financière de l'Union européenne. Le contenu de ce document relève de la seule
responsabilité de l'Association Marocaine de l'Evaluation et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant la
position de l'Union européenne.
SOMMAIRE
SOMMAIRE
INTRODUCTION
I. ETUDES DE CAS
L’Afrique du Sud
La Belgique
Le Canada
L’Espagne
Les Etats-Unis
La France
Le Mexique
Le Royaume-Uni
La Suisse

II. SYNTHESE ET LEÇONS
1. L’institutionnalisation de l’évaluation :
un prérequis fondamental mais multidimensionnel
2. Le Parlement : un promoteur essentiel de l’évaluation
3. L’impact de l’évaluation sur les politiques publiques :
de la révision budgétaire à de nouvelles politiques publiques
4. L’évaluation par les entités régionales et décentralisées :
des modèles variés autonomes ou réplicatifs
5. L’indépendance : le défi d’un système national
d’évaluation performant

III. DIAGNOSTIC DE LA SITUATION INSTITUTIONNELLE DE L’EVALUATION


AU MAROC
1. Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation
des politiques publiques
2. Quelques outils et dispositifs d’évaluation au niveau de l’exécutif
3. Acteurs institutionnels et dispositifs d’évaluation au niveau du
parlement et des institutions indépendantes.
4. Une discipline quasi absente dans les collectivités locales

IV. PERSPECTIVES POUR UNE INSTITUTIONNALISATION DEL’EVALUATION
DES POLITIQUES PUBLIQUES AU MAROC

CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE ET ANNEXES

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LISTE DES TABLEAUX, FIGURES ET ENCADRÉS
Schéma 1...............................................................................................
Schéma organisationnel de la fonction
d’évaluation en Afrique du Sud
Encadré1................................................................................................
La Government Wide Monitoring &Evaluation Policy :
une initiative volontariste et fédératrice (Afrique du Sud)
Tableau 1...............................................................................................
Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation en Belgique
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
au Canada
Encadré 2...............................................................................................
La Politique sur l’évaluation (2009) : une feuille de route
ambitieuse mais encore à généraliser (Canada)
Tableau 2...............................................................................................
Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation en Espagne
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
aux Etats-Unis
Encadré 3...............................................................................................
High Priority Performance Goals : une politique pragmatique
confrontée à des difficultés de contexte (Etats-Unis)
Encadré 4...............................................................................................
Fonctionnement détaillé du Comité d’Evaluation et
de Contrôle des Politiques Publiques (CEC)
Schéma4................................................................................................
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation au Mexique
Encadré 5...............................................................................................
L’éradication de la pauvreté comme élément
fondateur de la culture d’évaluation au Mexique
Schéma 5...............................................................................................
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
au Royaume-Uni
Encadré 6...............................................................................................
La politique d’évaluation de l’exécutif au Royaume-Uni :
la nécessité d’un cadre institutionnel et méthodologique
Tableau 3...............................................................................................
Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation dans les neufs pays étudiés
Encadré 7...............................................................................................
Perspectives offertes par la réforme de la Constitution
en matière d’évaluation au Maroc

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 LISTE DES ACRONYMES 

AEVAL : Agence d’Evaluation et de Qualité des Services (Es-


pagne)
AC : Audit Commission (Royaume-Uni)
AGEVAL : Groupe de Travail “Evaluation Législative” (Suisse)
AME : Association marocaine de l’évaluation
BFP : Bureau Fédéral du Plan (Belgique)
CBO : Congressional Budget Office (Etats-Unis)
CC : Citizen Charter (Royaume-Uni)
CDC : Cour des Comptes
CDF : Contrôle Fédéral des Finances (Suisse)
CEC : Comité d’Evaluation et de Contrôle des Politiques
Publiques (France)
CEE : Centre d’Excellence en Evaluation (Canada)
CESE : Conseil Economique Social et Environnemental (Maroc)
CIAPT : Comité Interministériel d’Audit des Programmes (France)
CHAI : Comité d’Harmonisation de l’Audit Interne (France)
CIMAP : Comité Interministériel de Modernisation
de l’Action Publique (France)
CL : Collectivité(s) Locale(s)
CONEVAL : Conseil National d’Evaluation de la Politique
de Développement Social (Mexique)
CPA : Contrôle Parlementaire de l’Administration (Suisse)
CSE : Conseil Scientifique de l’Evaluation (France)
CTB : Coopération Technique Belge
DGD : Direction Générale de la Coopération au
Développement (Belgique)
DPME : Performance Monitoring and Evaluation Department
(Afrique du Sud)
EPP : Evaluation des Politiques Publiques
FMS : Financial Management Service (Etats-Unis)
GAO: Government Accounting Office (Etats-Unis)
GB : Green Book (Royaume-Uni)
GIZ : Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
/Société Allemande de Coopération Internationale)
GPRA: Government Performance and Results Act (Etats-Unis)
GTZ : Deutsche Gesellschaft fürTechnischeZusammenarbeit
(devenue GIZ en 2011)
GWM & E: Government Wide Monitoring and Evaluation Policy
Framework (Afrique du Sud)
HPPG: High Priority Performance Goals (Etats-Unis)
HCP : Haut Commissariat au Plan (Maroc)
IDP : Integrated Development Plan (Afrique du Sud)
IGF : Inspection Générale des Finances
IN2E : Institut Lorrain d’Etudes et d’Evaluation (France)

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INDH : Initiative Nationale Pour le Développement Humain (Maroc)
IVALUA : Institut Catalan d’Evaluation de Politiques Publiques
(Espagne)
LDF : Local Development Framework
LOLF : Loi Organique Relative aux Lois de Finance (France)
MEC : Mission d’Evaluation et de Contrôle (France)
NAO : National Audit Office (Royaume-Uni)
OMB : Office of Management and Budget (Etats-Unis)
ONDH : Observatoire National du Développement Humain (Maroc)
ONG : Organisation Non-Gouvernementale
PAC : Public Accounts Committee (Royaume-Uni)
PALAMA : Public Administration Leadership and Management
Academy (Afrique du Sud)
PAN : Parti de l’Action Nationale (Mexique)
PART : Program Assessment Rating Tool (Etats-Unis)
PIDER : Programme d’Investissement Publique pour le
Développement Rural (Mexique)
PND : Plan National de Développement
PRI : Parti Nationaliste Institutionnel (Mexique)
RAP : Rapport d’Analyse par Programme (France)
SAMEA : South African Monitoring and Evaluation Association
(Afrique du Sud)
SCT : Secrétariat du Conseil du Trésor (Canada)
SEDESOL : Secrétariat du Développement Social (Mexique)
SES : Service d’Evaluation Spéciale de la Coopération
Internationale (Belgique)
SEVAL : Association Suisse d’Evaluation
SFP : Secrétariat de la Fonction Publique (Mexique)
SGMAP : Secrétariat Général de la Modernisation de l’Action
Publique (France)
SHCP : Secrétariat des Finances et du Crédit Public (Mexique)
UNAM : Université Nationale Autonome du Mexique (Mexique)
USAID: Agency for International Development (Etats-Unis

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INTRODUCTION
 Contexte  meilleures pratiques identifiées dans
le monde, un système d’évaluation
L’Association Marocaine de l’Evalua- adapté au contexte politique, social
tion a accompagné de près le proces- et économique marocain permettant
sus d’intégration de l’évaluation des la mise en œuvre progressive, sur le
politiques publiques dans la nouvelle long terme, de la fonction d’évalua-
Constitution du Maroc, avec, entre tion dans le pays. C’est bien là, au final,
autres, la présentation de son « Mémo- l’ambition de l’AME.
randum sur la question de la Constitu-
tionnalisation de l’évaluation des poli-  Contenu et méthodologie 
tiques publiques ». L’évaluation étant
désormais clairement inscrite dans la A partir d’une recherche docu-
nouvelle Constitution, à son article 70 mentaire exhaustive et d’une série
particulièrement, c’est une nouvelle d’entretiens, cette étude comparative
phase dans le travail de l’AME qui a été apporte un éclairage sur les systèmes
entamée. d’évaluation instaurés dans neuf pays
à travers le monde : l’Afrique du Sud,
Cet acquis fondamental a en effet la Belgique, le Canada, l’Espagne,
ouvert la voie à de nouvelles réformes les Etats-Unis, la France, le Mexique,
pour combler les déficits institutionnels, le Royaume-Uni et la Suisse. Elle ne
opérationnels et de pratique de l’éva- vise pas à examiner précisément l’en-
luation au Maroc. Afin de promouvoir semble des aspects méthodologiques
un niveau ambitieux d’institutionnali- ou techniques de chaque pays mais
sation de l’évaluation des politiques plutôt à tirer des enseignements relatifs
publiques au Maroc, l’AME explore aux schémas institutionnels de l’évalua-
depuis les modalités de mise en place tion.
d’un cadre institutionnel et juridique,
définissant à la fois l’objet et les moda- L’analyse de ces modèles, très diffé-
lités de la redevabilité publique et de rents les uns des autres, a été réalisée
l’évaluation. des questionnements suivants pour
chaque pays :
C’est pour alimenter ce travail et appor-
ter des éléments de réponse concrets 1.Quel est le contexte national ayant
à ces différentes dimensions de l’éva- conduit à l’émergence de l’évaluation
luation que l’AME a commandité cette et son institutionnalisation ?
étude. Sa vocation est de procurer à 2.Quels sont les principaux outils d’éva-
toute personne concernée par l’institu- luation : cadre juridique, missions,
tionnalisation de l’évaluation au Maroc organisation et mode d’opération ?
une connaissance solide d’un échantil- 3.Quels sont les mécanismes d’éva-
lon de pratiques internationales en ma- luation mis en œuvre au niveau des
tière d’évaluation et à partir desquelles subdivisions territoriales ?
bâtir un scénario d’organisation institu- 4.Quelle est l’efficacité du dispositif et
tionnelle pour le Maroc. l’ancrage de la pratique ? Quel est
son degré d’indépendance ? Quel est
Mais cette organisation n’est pas une l’impact de l’évaluation sur les poli-
fin en soi : il s’agira bien par la suite de tiques ?
proposer, à partir d’une analyse des

12
L’afrique du sud

I. ETUDES DE CAS

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques


d’évaluation des politiques publiques

Le développement de la pratique d’évaluation des politiques publiques


en Afrique du Sud n’émane pas initialement d’une initiative gouvernementale
mais plutôt du dynamisme du secteur des ONG. Avant 1994, la communauté inter-
nationale appuyait les mouvements anti-apartheid menés par des organisations
de la société civile en Afrique du Sud. La finalité « politique » des dons impliquait
une souplesse au niveau de l’évaluation de leur usage et celle-ci se faisait de
manière sommaire à travers une expertise externe . Cependant, dès les années
1970, certains donateurs majeurs, notamment l’USAID, la GTZ et la coopération
scandinave ont investi dans la transmission des normes d’évaluation à l’échelle
locale, à partir du modèle du cadre logique. Ceci a conduit à la prolifération
d’un nouveau tissu associatif de support, spécialisé dans l’accompagnement des
ONG dans la formulation et l’évaluation de projets.

La transition vers une approche plus gouvernementale de l’évaluation s’est faite


à partir de 1994, quand l’aide au développement avait pour objectif de soutenir
les processus politiques enclenchés. Pour gérer l’arrivée massive des fonds inter-
nationaux qu’il fallait canaliser auprès des ministères, de la société civile et du
secteur privé, le Parlement a voté la création du Fonds de Reconstruction et de
Développement. A partir de là, la culture de l’évaluation a fait sa véritable entrée
sur la scène publique, répondant aux exigences individuelles de chaque bailleur
mais aussi à des principes de bonne gouvernance plus généraux.

Le cadre de l’évaluation au niveau du gouvernement a été défini dès 1995 par


le Government Wide Monitoring and Evaluation Policy Framework (GWM&E) initié
par la Présidence et approuvé par le Parlement. Les organes de l’Etat les plus
importants dans la définition des règles de l’évaluation et le contrôle de leur mise
en œuvre sont :

• le National Treasury, pour les questions relatives à l’efficience


des dépenses publiques
• la Public Service Commission, qui évalue l’organisation et l’administration
des services publics
• le Statistic South Africa pour la définition des normes statistiques ;
• le Performance Monitoring and Evaluation Department, en charge
de d’éva luer l’atteinte des objectifs de développement économique
et social fixés par le gouvernement.

13
Le secteur privé joue aussi un rôle important et plusieurs acteurs majeurs sont solli-
cités pour l’évaluation de politiques publiques, notamment la Zenex Foundation.

Concernant le niveau territorial, dès1994, le gouvernement introduit l’Integrated


Development Plan (IDP) , outil de planification et de programmation de budget
quinquennal élaboré par les municipalités pour répondre aux problématiques de
développement de leurs populations.

Ils doivent être alignés avec les objectifs nationaux du National Spatial Deve-
lopment Perspective et les objectifs provinciaux du Provincial Growth and De-
velopment Strategy. En 2008, le Department of Cooperative Governance and
Traditional Affairs développe un cadre logique pour l’évaluation des IDP. Cette
méthodologie est utilisée exhaustivement par les municipalités pour rendre des
rapports détaillés sur leurs performances budgétaires et l’accomplissement de
leurs objectifs opérationnels à leurs différents interlocuteurs provinciaux et natio-
naux. Ces supports d’évaluation se déclinent en bilans trimestriels, annuels et
quinquennaux .

C. Mouton, The history of programme evaluation in South Africa, Stellenbosch University, 2010.

14
2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation

Schéma 1. Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation en Afrique du Sud

The Presidency, Harmonising and Aligning: The National Spatial Development Perspective, Provincial Growth and Deve-
lopment Strategies and Municipal Integrated Development Plans, 2004.
Department of Provinces and Local Government, Provincial growth and development strateg guidelines, 2005.

15
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique

L’indépendance de l’évaluation de politiques publiques en Afrique


du Sud n’est pas activement promue. Les organismes publics d’évaluation
sont placés sous tutelle de différents départements d’Etat et leurs directeurs
sont désignés par le Ministre de tutelle. L’indépendance et la crédibilité de
l’évaluation sont impactées par deux facteurs :

• de faibles moyens pour contracter les services d’organismes privés et


non-étatiques d’évaluation. Les services publics, surtout provinciaux, éva-
luent leur performance à travers des divisions d’évaluation internes, ce qui
peut fortement biaiser les résultats produits.
• La forte prédominance d’une approche de suivi plus que d’évaluation
à proprement parlé dans les priorités de l’Etat, ce qui pousse les services
publics à affecter plus de moyens humains et financiers à la surveillance
d’indicateurs de fonctionnement, au détriment de l’évaluation de l’im-
pact des programmes publics sur les populations.

Les multiples efforts entrepris par le gouvernement pour centraliser et unifor-


miser l’activité, à travers des initiatives comme le National Evaluation Plan et
la création du Performance Monitoring and Evaluation Department (DPME),
émanent du constat que l’évaluation jusque-là a été faite de manière iso-
lée au niveau de chaque échelon territorial et département sectoriel et qu’il
fallait adopter une approche plus intégrée de l’évaluation pour qu’elle ait
un véritable impact sur les services publics. Il semble que pour le moment, la
pratique de l’évaluation en Afrique du Sud a plus contribué à développer les
structures et les bonnes pratiques plutôt qu’à améliorer la gestion et la per-
formance des politiques.

Après la création de structures d’évaluation nationales et provinciales et la


formalisation d’une méthodologie d’évaluation transversale, l’Etat se préoc-
cupe de plus en plus de la transmission des compétences et savoir-faire ac-
cumulés aussi bien vers le secteur privé que vers les futurs évaluateurs opérant
au sein des services publics. Cette stratégie est concrétisée à travers la créa-
tion d’organismes de formation tels que la School of Government mais aus-
si par la multiplication d’initiatives privées pour la création de programmes
académiques diplômants et spécialisées dans l’évaluation, particulièrement
à l’université de Witwatersrand à Johannesburg et le Centre for Research on
Evaluation, Science and Technology de l’université de Stellenbosch.
Encadré1

La Government Wide Monitoring & Evaluation Policy : une initiative volon-


tariste et fédératrice (Afrique du Sud)

La GWME&E, instauré par le Département du Président en 1995, consti-


tue aujourd’hui le cadre réglementaire unique à travers lequel toute la
pratique d’évaluation publique est adressée en Afrique du Sud. Cette
politique est venue en réponse à une série de constats et d’engage-
ments pris, notamment suite aux recommandations du Sommet Mondial
sur l’Environnement de Johannesburg de 2002, relatives à la gestion res-
ponsable des ressources, et la volonté du gouvernement sud-africain de
significativement réduire la pauvreté dans le pays avant 2014, en concor-
dance avec les objectifs du millénaire fixés par l’ONU La GWM&E puise
sa crédibilité dans son portage par la Présidence, qui très rapidement, à
travers l’élaboration d’un cadre logique structuré et exhaustif, a su fédé-
rer un ensemble d’acteurs nationaux et provinciaux autour d’objectifs
communs.

Le cadre logique dresse une série de 76 indicateurs thématiques répartis


sur 10 secteurs, et définit précisément le rôle de 7 départements d’Etat
clés, du secteur privé et des collectivités locales dans la conduite de
l’évaluation. Un planning précis d’évaluation de la performance est aussi
proposé, décliné en rapports quinquennaux, annuels et trimestriels, calés
sur les échéances des programmes publics. En 2010, pour répondre à des
difficultés de coordination interdépartementale et une dispersion quant
aux objectifs de l’évaluation, le Performance Monitoring and Evaluation
Department (DPME) est créé et placé sous la tutelle du Président pour pi-
loter la GWM&E. Témoignant de l’engagement du Président à consolider
un système dévaluation fonctionnel, le DPME emploie aujourd’hui plus
de 200 cadres et propose régulièrement des outils d’évaluation révisés et
focalisés autour de 12 priorités stratégiques.

F. Cloete, Evidence-based policy analysis in South Africa: critical assessment of the emerging government-wide
monitoring and evaluation system, publié par School of Public Gov., Univ. of Johannesburg, 2009.
Regional Centers for Learning and Evaluation and Results, African Monitoring and Evaluation Systems Workshop
Report, 2013.

17
LA BELGIQUE

1 Contexte de création et d évolution des pratiques d évaluation des politiques


publiques.

Si l’évaluation est souvent citée dans les débats politiques, la Belgique est
pourtant un pays ou l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques
est considérée comme étant relativement faible. Certaines autorités publiques et
ministères réalisent des évaluations dans des circonstances conjoncturelles pré-
cises ou ont créé des structures internes d’étude, de prospective et d’évaluation.
Mais malgré l’impression d’une pratique développée, les évaluations au final sont
peu répandues, et plus liées à la dimension de contrôle, voire de communication,
qu’à la dimension de connaissance des impacts et effets à proprement parler.

Au niveau exécutif, l’évaluation est d’initiative administrative et s’inscrit dans une


logique de mise en œuvre de politiques publiques. Elle peut prendre la forme
d’une structure, comme le service interne dédié du Ministère de la Coopération
au Développement, ou s’appuyer sur un processus initié par l’administration gé-
nérale, comme l’exercice d’auto-évaluation entrepris par le Secrétaire Général
du Département de l’Emploi. L’évaluation institutionnelle est peu développée et
se base sur la logique du cas par cas notamment dans le cadre de certains dis-
positifs liés à des textes.

Au niveau parlementaire, l’évaluation ne repose pas tant sur un instrument ou un


processus précis que sur des clauses évaluatives insérées dans les textes. Toutefois
les commissions parlementaires ne participent pas au développement de la pra-
tique.

Au niveau des institutions indépendantes, la Cour des Comptes belge effectue


régulièrement des évaluations et de manière critique et dialogue de manière ou-
verte avec les administrations concernées. Néanmoins, l’essentiel de son activité
reste centrée sur le contrôle.

Etant donné que l’obligation d’évaluer concerne la totalité des programmes eu-
ropéens, toutes les entités fédérées belges la pratiquent.

Le Contrat d’avenir qui était un programme général de développement régional


qui comportait le principe de l’évaluation. Il est abandonné depuis 2005 mais la
pratique de l’évaluation subsiste sans qu’il y ait pour autant de texte général y
appelant.

La Société Wallone d’évaluation (SWEP), créée en 2000, a contribué à mettre en


place une formation universitaire dédiée à l’évaluation. D’autres établissements
scientifiques fédéraux et les universités, comme par exemple l’Ecole de Commerce de
Solvay, jouent un rôle de catalyse et d’alimentation des processus d’évaluation.

18
2 Présentation des principaux instruments et mécanismes d évaluation

Tableau 1. Présentation des principaux instruments et mécanismes d évaluation


en Belgique

19
En Flandre :

Le décret BBB (Beter Bestuur Beleid) fait figurer l’évaluation parmi les
bonnes pratiques de gestion et impose (sans sanction) à toutes les entités admi-
nistratives régionales et communautaires d’évaluer périodiquement leur perfor-
mance. Ce texte donne lieu a fort peu d’application.

En Wallonie :

L’Institut wallon de l’Evaluation, de la Prospective et des Statistiques


(IWEPS) procède à un nombre réduit d’évaluations, mais celles-ci sont en général
très stratégiques, comme l’évaluation du « Plan Marshall », qui est un plan quin-
quennal de développement régional qui guide les priorités du Gouvernement et
draîne des budgets d’investissement et de soutien aux initiatives privés, publiques
et de la société civile dans les domaines retenus comme prioritaires pour le dé-
veloppement. L’IWEPS joue également un rôle de support méthodologique et de
formation dans le domaine de la prospective et de l’évaluation.

3 L’impact de l’évaluation sur la gestion publique

Une faible institutionnalisation, liée notamment à la diversité et à la com-


plexité des institutions du pays, et une pratique inégale de l’évaluation selon les
secteurs et les entités limitent singulièrement son impact sur l’orientation et l’amé-
lioration des politiques économiques et sociales, alors que lala culture publique
reste attachée à la logique historique de contrôle, plutôt que d’apprentissage et
d’amélioration des politiques publiques.

20
LE CANADA

1  Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques

La formalisation de l’évaluation des programmes publics au Canada voit


le jour en 1977 avec la circulaire d’« Evaluation des programmes effectuée par
les ministères et organismes », du Conseil du Trésor du Canada . Cette circulaire
constitue l’aboutissement de plusieurs initiatives des différents Vérificateurs Géné-
raux, qui se sont succédés dès les années 1960, afin d’étendre l’évaluation au-de-
là du contrôle comptable et juridique, en introduisant une révision des proces-
sus managériaux et opérationnels. En effet, selon les membres de la commission
Glassco, la validation des dépenses gouvernementales ne repose pas unique-
ment sur leur légalité mais doit également prendre appui sur leur efficience et leur
efficacité aux yeux de la population.

La circulaire prévoyait une évaluation obligatoire effectuée selon un cycle de


trois à cinq ans par des unités d’évaluation relevant directement des administra-
teurs généraux. Des unités d’évaluation devaient être constituées et relever direc-
tement des administrateurs généraux. Par ailleurs, les évaluations de programme
devaient être effectuées selon un cycle de trois à cinq ans. Les administrateurs
généraux devaient utiliser les résultats et les recommandations de l’évaluation
pour prendre des décisions de gestion plus éclairées, faire preuve de responsabi-
lité et fournir des conseils de qualité aux ministres.

En 1981, la division d’évaluation de programme du Contrôleur général a créé un


Guide sur la Fonction de l’évaluation de programme.

Comme dans de nombreux pays dans le monde, l’introduction des notions de


« value for money » (« chaque centime doit compter ») et de courants de pen-
sée tel que le « new public management »(nouvelle gestion publique) au cours
des années 1980, impulsés par la récession économique, a poussé la pratique de
l’évaluation au Canada à se focaliser plus sur l’efficience des programmes (quel
investissement pour quels résultats ?) que sur leur fondement et leur stratégie,
créant un débat au Parlement et sur la scène publique sur l’utilité de l’évaluation.

En 2000, on a procédé à la création du Centre d’Excellence en Evaluation (CEE)


au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), qui accompagne les organismes
fédéraux dans l’amélioration des procédures managériales et l’optimisation de la
conduite de l’évaluation interne. Pour cela, le CEE s’appuie sur la nouvelle Poli-
tique de l’évaluation de 2001 (amendée en 2009) qui institutionnalise l’évaluation

21
interne à l’ensemble du gouvernement fédéral, propose une méthodologie de
mise en œuvre et dresse des échéances claires pour la soumission des rapports.
En conformité avec cette politique, tous les départements fédéraux se dotent de
structures d’évaluation interne.

Politique en évaluation et développement de politique régionale.

Actuellement, la politique de développement régional du gouvernement fé-


déral est pilotée par les agences régionales de développement . Ces agences,
au nombre de six, couvrent l’entièreté des provinces et territoires du Canada et
constituent une plateforme de coordination entre les priorités stratégiques des
agences régionales fédérales et les politiques de développement menées par les
provinces et territoires. Leur création marque aussi la transition d’un modèle de
développement économique vertical « top to bottom » (de haut en bas) à une
approche plus concertée et durable basée sur la valorisation des potentialités
locales.

Les agences jouent ainsi le rôle d’effet de levier, en intervenant dans le finance-
ment de projets structurants et innovants initiés par les acteurs locaux (secteur
privé, institutionnels, ONGs, structures académiques), en adéquation avec une
stratégie régionale globale.Les agences En matière d’évaluation, les six agences,
comme tous les départements et organismes fédéraux, disposent d’une fonc-
tion d’évaluation. Une pratique courante des agences, lors de l’évaluation d’un
programme spécifique, est de mettre sur pied un comité d’évaluation composé
de représentants des différentes directions ainsi que d’évaluateurs externes (issus
d’universités, du secteur privé ou d’ONGs) selon les besoins de la mise en œuvre
de l’évaluation.

S. Jacob, Trente ans d’évaluation de programme au Canada: l’institutionnalisation interne en quête de qualité, publié par
l’Ecole Nationale d’Administration Paris, 2006.

22
2  Présentation individuelle des principaux instruments
et mécanismes d’évaluation par nature

Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation au Canada

J. Depuis pour Industry, Infrastructure and Resources Division-Parliamentary Information and Research Service,
Federal Regional Economic Development Organizations, 2011.
http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/report/orp/2015/e09poe-epse09-fra.asp

23
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique

La Politique sur l’évaluation de 2009 élargi l’orientation de la fonction d’évalua-


tion de façon à prévoir un rôle plus important à l’appui du système de gestion
des dépenses. En outre, la politique situe le dirigeant de l’évaluation au niveau
de conseiller stratégique auprès de l’administrateur général au sujet de la perti-
nence et du rendement des programmes ministériels.

Cette politique privilégie, entre autres, la notion de neutralité à celle d’indépen-


dance, qui semble promouvoir un travail collaboratif entre les gestionnaires de
programmes évalués et les évaluateurs, tout en produisant un état des lieux ob-
jectif. Cette politique détaille aussi le rôle du chef de l’évaluation interne et lui
accorde le libre accès à l’administrateur général ainsi qu’une plus grande au-
torité dans l’exercice de ses fonctions, notamment le pouvoir de trancher sur les
aspects techniques, sous réserve des pouvoirs décisionnels de l’administrateur
général du département fédéral.

Le Centre d’excellence en évaluation(CEE) assume la responsabilité conférée au


Secrétariat du Conseil du Trésor en vertu de la Politique en évaluation. Le Centre
d’excellence en évaluation(CEE). Il exerce un leadership fonctionnel relativement
à la mise en œuvre, à l’utilisation et au développement des pratiques d’évalua-
tion à l’échelle du gouvernement fédéral. Pour remplir son rôle, le CEE mène de
nombreuses activités dont l’élaboration des documents d’orientation et des outils
visant à appuyer la mise en œuvre de la Politique au sein des ministères et orga-
nismes, ainsi qu’à promouvoir les pratiques d’évaluation ; surveiller la capacité
d’évaluation et la mise en œuvre de la Politique au sein des ministères ; favoriser
le développement de la communauté et des capacités afin d’appuyer l’amélio-
ration des capacités et des compétences des unités d’évaluation à l’échelle du
gouvernement du Canada.

mène des activités de surveillance des priorités en matière d’évaluation et de


l’état de la fonction d’évaluation à l’échelle du gouvernement fédéral pour
vérifier le degré d’application des exigences de la politique sur l’évaluation du
Conseil du trésor du Canada. Les activités d’évaluation sont supervisées par des
comités ministériels. Pour répondre aux exigences de la Politique sur l’évaluation
de 2009, chaque organisme fédéral, si considéré comme un grand organisme au
titre de la Politique, est tenu d’établir un Comité d’évaluation ministériel composé
de hauts fonctionnaires ministériels, qui soit présidé par l’administrateur général
ou par un cadre désigné, épaulé par le chef de l’évaluation et structuré en fonc-
tion de rôles et responsabilités précis.

Secrétariat du Conseil du Trésor, Rapport annuel 2012 sur l’état de la fonction d’évaluation, 2014.
Secrétariat du Conseil du Trésor-Centre d’excellence en évaluation, Progrès réalisés relativement à la fonction d’évalua-
tion du gouvernement du Canada: Comment la Politique sur l’évaluation de 2009 permet de relever les défis et de franchir
les prochaines étapes, 2012.
Secrétariat du Conseil du Trésor-Centre d’Excellence en Evaluation, Examiner l’utilisation des ressources des programmes
dans le cadre de l’évaluation des programmes fédéraux, 2013.

24
Selon un rapport du CEE datant de 2012, tous les grands ministères et organismes
fédéraux avait mis en place un comité ministériel d’évaluation dont 85% était
présidé par l’administrateur général en 2011-2012, appuyant ainsi la neutralité de
la fonction d’évaluation. Périodiquement, le Vérificateur général mène à son
tour des vérifications transversales de la mise en œuvre de la Politique au
sein des ministères.

Le rapport annuel sur l’état de la fonction d’évaluation , publié en 2014 par le SCT,
suggère qu’en matière d’application des recommandations proposées dans les
rapports d’évaluation des départements fédéraux, 94% des organismes évalués
ont confirmé avoir mis en place des mécanismes de suivi d’application de ces re-
commandations dans les processus de gestion interne. En 2011-2012, parmi les ac-
tions planifiées émanant des recommandations, 51% avaient été complètement
mise en œuvre et 21% avaient été mise en œuvre partiellement, 4% n’avaient pas
été commencées, 20% avaient été reportées et 4% avaient été jugées désuètes.

Avec la mise en place de la Politique de 2009, la fonction d’évaluation joue un


rôle plus important à l’appui du système de gestion des dépenses et l’optimisa-
tion des ressources .Pour orienter les évaluateurs fédéraux dans ce contexte le
CEE a d’ailleurs publié en 2013 un outil d’orientation intitulé « Examiner l’utilisation
des ressources des programmes dans le cadre de l’évaluation des programmes
fédéraux ».

25
Encadré 2

La Politique sur l’évaluation (2009) : une feuille de route ambitieuse


mais encore à généraliser (Canada).

La politique sur l’évaluation de 2009 a pour but de répondre à des


problèmes chroniques et de longue date affectant l’efficacité de la
fonction d’évaluation dans le système public canadien. Pour y parvenir,
la Directive sur la fonction d’évaluation, publiée en 2010, fixe un délai
de cinq ans pour que les ministères et agences concernées mettent à
niveau leur organisation interne, en vue de posséder des procédures
d’évaluation couvrant tous leurs programmes et subventions financés
par des fonds publics. La Directive décrit de manière détaillée les rôles
et responsabilités de toutes les parties prenantes engagées dans le
processus, particulièrement des chefs de département d’évaluation, des
comités d’évaluation et du SCT.

En 2010, le Vérificateur Général, sur la demande du Comité permanent


des comptes publics de la Chambre des Communes, entame un audit de
l’état d’avancement de la mise en œuvre des exigences de la Directive
au niveau du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et de trois ministères.

Publié en 2013 et couvrant trois exercices, cet audit constate notam-


ment la difficulté de certains ministères à évaluer l’ensemble de leurs pro-
grammes, principalement en raison d’un manque de maîtrise de la por-
tée des évaluations, en adéquation avec leurs ressources et les objectifs
attendus de ces mêmes évaluations.

Le Centre d’Excellence en Evaluation, dépendant du SCT et en charge


de coordonner la fonction d’évaluation à l’échelle fédérale n’offre dans
ce sens qu’un appui indicatif sur les méthodologies à appliquer, mais doit,
selon le rapport, accompagner les ministères de manière plus personnali-
sée pour leur permettre de trouver la formule d’évaluation la plus appro-
priée à leur contexte et à leurs moyens.

Vérificateur Général du Canada, Rapport du Vérificateur Général du Canada, Le point sur l’évaluation de l’efficacité
des programmes 2013.

26
l’ espagne

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques.

Le contexte politique espagnol est marqué par un Etat unitaire fortement


décentralisé avec l’existence de fortes institutions nationales, mais aussi de com-
munautés régionales autonomes ayant un gouvernement local. Cette diversité des
acteurs politiques et des échelles d’intervention est un des facteurs qui a tradition-
nellement affaibli l’évaluation en favorisant « un système d’évaluation complexifié
par la diversité des acteurs mobilisés : une confusion liée à la multiplicité des orga-
nismes publics impliqués dans les évaluations et de la grande variété des sujets ».

L’évaluation, bien que peu institutionnalisée, est apparue assez tôt en Espagne,
vers les années 1950, mais avec une logique de contrôle et d’évaluation de
conformité (légalité) dominante. Dans les années 80 et 90, l’évaluation se déve-
loppe concomitamment au niveau territorial, avec les programmes régionaux eu-
ropéens et l’augmentation conséquente des moyens financiers et des transferts
vers les communautés autonomes.

La question de l’institutionnalisation se posera avec plus d’acuité sous le gouver-


nement de M. Zapatero, qui a inscrit l’évaluation des politiques dans son pro-
gramme électoral. Suite à un long processus de discussion avec experts et par-
lementaires, le processus aboutit à la création par la Loi du 1er Janvier 2007 de
l’Agence d’Evaluation et de Qualité des Services (AEVAL). Aujourd’hui, au niveau
de l’exécutif, l’AEVAL est le pilier du système d’évaluation des politiques publiques,
même si divers organismes publics jouent aussi un rôle dedans.

Au niveau de l’exécutif, les ministères conduisent traditionnellement des évalua-


tions ex-ante des mesures ou des projets qu’ils souhaitent mettre en œuvre, no-
tamment à travers la mesure de leur impact. Le pouvoir exécutif évalue égale-
ment la gestion des entités publiques.

Au niveau parlementaire, il faut d’abord noter que la Cour des Comptes espa-
gnole (Tribunal de Cuentas) est une branche du Parlement. Dès lors, l’institution-
nalisation de l’évaluation se fait notamment à travers elle, et reste, jusque-là, très
faible.

Rapport de Benchmarking International sur l’évaluation (Deloitte)

27
Au niveau des collectivités locales, l’évaluation des politiques publiques s’est dé-
veloppée parallèlement au mouvement de décentralisation. Son institutionnali-
sation s’est aussi consolidée par la reprise du concept de l’AEVAL à l’échelle de
certaines communautés autonomes, comme la Catalogne, qui a créé sa propre
agence d’évaluation (IVALUA).

Par ailleurs, même s’il s’agit d’expériences ponctuelles, l’exécutif et le législatif ont
un recours croissant à l’expertise universitaire ou privée en termes d’évaluation.

28
2  Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation

Tableau 2. Présentation des principaux instruments


et mécanismes d’évaluation en Espagne

29
3 L’impact de l’évaluation sur la gestion publique

Le système d’évaluation espagnol a été marqué par une constellation


d’organisations dont les pratiques respectives ont évolué sans véritable coordina-
tion au cours des trois dernières décennies.

Après une longue période d’absence de l’évaluation dans les champs institution-
nels, c’est l’exécutif qui a initié et institutionnalisé la démarche par la création de
l’AEVAL. Des évaluations sont certes menées par la Cour des comptes, les minis-
tères et des tierces parties, mais à ce jour, les évaluations au niveau national sont
principalement menées par l’AEVAL. Même au niveau local, l’AEVAL favorise le
développement des pratiques et structures évaluatives.

L’AEVAL en tant qu’organe professionnel rattaché à l’exécutif favorise la prise en


compte de ses recommandations par le gouvernement, sachant que ses rap-
ports sont présentés en Conseil des ministres. Théoriquement, son indépendance
est réduite par son rattachement direct à l’exécutif, mais il n’en demeure pas
moins un outil important pour favoriser le développement de la culture de l’éva-
luation en Espagne.

Malgré le développement des outils techniques d’évaluation au sein des commu-


nautés autonomes comme Ivalua en Catalogne et leur rôle positif sur la diffusion
des pratiques évaluatives, il faut en noter les limites. La principale étant qu’en
l’absence d’un organe parlementaire d’évaluation en Catalogne, Ivalua est un
acquis opérationnel mais il ne peut être découplé d’un portage politique fort.
Toutefois, il permet de réaliser des évaluations à moindre coût entre 24 000 et
40 000 Euros en moyenne et de concrétiser un partenariat fort entre l’université et
la puissance publique.

J. Depuis pour Industry, Infrastructure and Resources Division-Parliamentary Information and Research Service, Federal
Regional Economic Development Organizations, 2011.
http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/report/orp/2015/e09poe-epse-09fra.asp

30
Les Etats-Unis

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques

Plusieurs facteurs ont contribué à hisser les Etats-Unis au rang de pion-


nier de l’évaluation de politiques publiques dans le monde. Parmi ces facteurs,
le plus prépondérant et le plus structurel est celui de la culture de redevabilité du
gouvernement envers la population et le rôle de la société civile, consacré par
la Constitution américaine, dans le monitoring de l’efficience des dépenses pu-
bliques et de l’impact des résultats générés par les politiques gouvernementales
sur les populations concernées. La fin du 19ème siècle et début du 20ème ont été
marqués par une faible implication de l’Etat fédéral dans les questions sociales,
la qualité de vie et le devenir des citoyens étant des problématiques largement
adressées par des individus engagés et le tissu associatif. Cette prépondérance
d’acteurs non étatiques dans le champ large de l’évaluation a été consolidée à
travers le temps, jusqu’à son institutionnalisation en 1986à travers la création de
l’American Evaluation Association (née d’une fusion de deux associations précur-
seurs de l’évaluation dans les années 1970).

Le second facteur déterminant dans le développement des pratiques de l’éva-


luation est l’émergence progressive et continue dès le 19èmesièclede la disci-
pline des sciences sociales, importée d’Europe et qui a intégré les cursus de l’en-
seignement universitaire. Sa corrélation avec la pratique de l’évaluation a été
établie dans les années 1950 et 1960, quand respectivement l’euphorie écono-
mique post-guerre et la volonté politique d’éradiquer la pauvreté ont engendré
d’importants investissements publics dont l’efficience et l’impact sur le change-
ment social devaient être mesurés.

Au niveau fédéral, la création en 1921, à travers le Budget and Accounting Act,


du Government Accounting Office (GAO), sous tutelle du Congrès, et du Bureau
of Budget (actuellement Office of Management and Budget), placé directement
sous le Président, a marqué le début de l’évaluation menée par les branches
législatives et exécutives du gouvernement fédéral. Ces organismes, adoptant
une démarche de comptabilité et d’audit financier dans un premier temps, ont
intégré au fil des décennies des approches plus axées sur l’impact économique et
l’analyse des systèmes et procédures, en s’appuyant largement sur les pratiques
développées aussi bien dans la sphère académique que dans le secteur privé. Ils
seront plus tard accompagnés par des instruments supplémentaires d’évaluation,
le Congressional Budget Office (CBO), institué en 1974, qui joue un rôle similaire à
l’Office of Management and Budget (OMB) mais pour le Congrès et l’Inspector
General en 1978, mandaté par le Président de suivre la régularité de la gestion
administrative et budgétaire au sein des agences fédérales.

31
Les années 1980 marquent la seule période difficile dans le déploiement des mis-
sions d’évaluation aux Etats-Unis, freinées par des coupes budgétaires drastiques
et un accès très restreint aux dépenses publiques dont une part conséquente
était dirigée vers des programmes de défense et de sécurité territoriale.

En 1993, le président Clinton introduit le Government Performance and Results Act


pour renforcer l’application de l’évaluation au sein des agences, en imposant la
production de plans stratégiques quinquennaux et de rapports de performance
annuels. Le Program Assessment Rating Tool (PART), qui a opéré entre 2004 et 2008
sous l’égide de l’OMB, a établi un classement annuel des programmes fédéraux
en fonction de leur efficience, mesure à travers une vingtaine d’indicateurs.

Sous la présidence de M. Obama, ce programme a été remplacé par l’initiative


High Priority Performance Goals (HPPG), qui propose aux agences de définir par-
mi leur portefeuille de programmes les actions prioritaires dont l’efficience peut
être évaluée à court terme. Les HPPG sont consultables en ligne par le public sur
le site internet Performance.gov.

Aux Etats-Unis, il existe trois principaux mécanismes d’évaluation à l’échelle de


l’Etat . Dans la branche exécutive, c’est-à-dire celle du gouverneur d’Etat, l’éva-
luation de l’efficience de l’administration est menée par l’auditeur d’Etat, qui pro-
duit un rapport annuel, soumis à la législature locale. La direction des finances
(les appellations peuvent changer d’un Etat à l’autre) est chargée d’évaluer la
performance des programmes publics, sur le plan financier, économique et so-
cial. Enfin, au niveau de l’Assemblée Générale (branche législative), la plupart
des Etats sont dotés d’une division d’évaluation de programme, chapotée par
une commission parlementaire d’audit et d’évaluation. La commission approuve
chaque année un plan d’évaluation qui est exécuté par la division en question.
Cette dernière remet son rapport à la commission qui est ensuite chargée de for-
muler des recommandations sur la conduite des programmes publics qui seront
discutées à l’Assemblée Générale avec les directeurs exécutifs.

Organes d’audit des Etats du Sud : http://www.slcatlanta.org/QoM/qom.php?post_id=122

32
2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation

Schéma 3. Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation aux Etats-Unis

33
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique

En matière procédurale et malgré le rôle prédominant du Government


Accounting Office(GAO) dans l’évaluation globale de politiques publiques, les
standards qui ont été développés à partir des années 1970 pour assurer l’impar-
tialité de l’organisme, sous la forme d’un Yellow Book, se focalisent presque exclu-
sivement sur l’audit et l’évaluation comptable. Ceci est compréhensible dans la
mesure où les incidents et irrégularités pouvant conduire à des répressions d’ordre
judiciaire et handicaper sérieusement l’efficacité des politiques publiques sont
souvent d’ordre comptable et financier. De même, les guidelines utilisées par
les inspecteurs généraux et établis par leur Council on Integrity and Efficiency
abordent de manière brève les principes généraux de l’indépendance lors de la
conduite de missions d’évaluation auprès d’agences fédérales, mais se focalisent
surtout sur la méthodologie de mise en œuvre.

Sur le plan organique, le GAO n’a pas toujours eu la tâche facile pour garder son
indépendance . Le Budget Act de 1921, qui ordonna la création du GAO à partir
du bureau de comptabilité du département du Trésor, détermina son indépen-
dance par rapport à la branche exécutive, sans toutefois préciser son affiliation
au Congrès (pas avant 1945). Cette vulnérabilité de tutelle ouvra la porte à des
tentatives successives de rapatrier ses prérogatives au Trésor ou parfois même di-
rectement à la Maison Blanche.

Jusqu’aux années 1980, le GAO n’a cessé de voir son indépendance bousculée
par les présidents successifs qui ont succédé ou échoué à s’accaparer tout ou
partie de ses responsabilités. Pour promouvoir son indépendance, le GAO s’est
toujours efforcé de créer une parité entre les demandes émanant du Congrès et
les évaluations autonomes décidées en interne. Cette démarche, censée ancrer
l’image de neutralité du GAO, a joué en sa défaveur, dans la mesure ou la majo-
rité législative prenait position pour ou contre les conclusions des évaluations en
fonction de leur agenda politique et reprochait au GAO, dans le second cas, de
vouloir intentionnellement endommager la position du Congrès en faveur de celle
du Président.

Surtout, jusqu’à aujourd’hui, les recommandations formulées dans les rapports


d’évaluation, étatiques ou privés, n’ont pas une capacité significative à influen-
cer directement les politiques publiques. Les conclusions rendues servent de base
de discussion au Congrès et peuvent capter l’attention des médias en fonction
du degré de controverse généré. Cependant, cela mène rarement à des chan-
gements fondamentaux dans la conduite de politiques publiques, ceux-ci pou-
vant engendrer une remise en cause irréversible de la crédibilité des programmes
avant leur terme.

34
La focalisation de l’administration Obama sur l’amélioration des conditions de vie
de la société, en particulier dans les champs de l’éducation et de la santé,
a engendré une intensification de la production de rapports d’évaluation concer-
nant ces deux secteurs. Cette tendance n’est cependant pas tout à fait récente
et l’évaluation des programmes gouvernementaux touchant au fonctionnement
du système éducatif et sanitaire trouve ses racines dans le fait que la discipline
de l’évaluation a émergé dans les campus universitaires, où le système éducatif
trouve son champ d’application et où le concept de Centre Hospitalier Universi-
taire est très développé.

Par ailleurs, le Government Performance and Results Act (GPRA), voté en 1993
et encourageant les agences fédérales à évaluer leurs performances annuelle-
ment, a créé l’espoir d’un ancrage profond et définitif de la culture d’évalua-
tion dans le système fédéral. Cependant et progressivement, les administrations
MM. Bush Jr. et Obama, confrontées l’une avec des dépenses abusives et gigan-
tesques pour les départements de la défense et sécurité nationale, l’autre avec
une surveillance accrue du déficit budgétaire et des dépenses publiques dans un
contexte de crise économique, ont poussé la pratique à se recentrer comme au-
paravant plus sur le contrôle financier et comptable et moins sur l’impact global
des programmes publics.

Partie sur les Etats-Unis : C. Mouton, The history of programme evaluation in South Africa, StellenboschUniversity, 2010.

35
Encadré 3

High Priority Performance Goals : une politique pragmatique


confrontée à des difficultés de contexte (Etats-Unis).

Tout comme ses prédécesseurs, le Président Obama a accordé dès le


début de son premier mandat une importance significative à la bonne
gestion des politiques publiques. Sa vision diffère de celle proposée par
le Program Assessment Rating Tool (PART) du Président Bush Jr. dans le
sens où la mesure de la performance, au lieu d’être très exhaustive mais
seulement indicative, devient plus focalisée et déterminante quant à la
continuation des politiques publiques.

De fait, toutes les agences fédérales et la plupart des départements


d’Etat sont soumis depuis 2009 à l’élection d’objectifs prioritaires (High
Priority Performance Goals- HPPG), qui doivent être atteignables en 12
à 24 mois et évalués selon des indicateurs quantifiables. Sur le site Per-
formance.gov, accessible par le public, tous les organismes soumis aux
HPPG dressent la liste de leurs objectifs et les résultats attendus. Ils joignent
aussi leurs rapports annuels et trimestriels pour permettre aux visiteurs de
monitorer leur progression vers l’atteinte de leurs objectifs . Pour encou-
rager cette politique, le gouvernement a lancé dès 2011 des appels à
manifestation pour octroyer des subventions d’appui à l’évaluation aux
agences ayant identifié leurs HPPG .

Les HPPG, constituent théoriquement un outil efficace de prise de déci-


sion, mais le contexte politique américain et la conjoncture économique
y apportent une nuance. Dans une période de crise économique, où les
agences fédérales et les Etats sont confrontés à des problématiques de
long terme, comme la relance de l’emploi et de l’économie nationale
et locale, l’impact doit l’emporter sur le coût. Or, l’aile républicaine du
Congrès porte une attention particulière à la réduction budgétaire et si
les programmes HPPG sont mal planifiés dans le temps, ceci peut mener
à l’annulation de programmes ou la réduction de leur budget.

http://www.performance.gov/clear_goals
http://www.governing.com/columns/mgmt-insights/obama-performance-measurement-agenda.html

36
la france

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques dans le pays.

Malgré des expériences pionnières dès les années 80 inspirées des mo-
dèles anglo-saxons notamment la « Rationalisation des Coûts Budgétaires », l’éva-
luation a tardé à s’inscrire durablement dans les processus et la culture de ges-
tion publique française. En effet, l’importance du poids de l’Etat et l’organisation
administrative a été un frein naturel au développement des logiques évaluatives
inspirées de pratiques managériales privées. Dans les années 80, l’évaluation est
un sujet surtout académique. Cette logique « scientifique » s’accompagne d’un
embryon d’institutionnalisation en 1983 avec la création de l’Office Parlementaire
des Choix Scientifiques et Technologiques.

A la fin des années 80 et à la différence du modèle anglo-saxon, l’évaluation se


développe avec le gouvernement de M. Rocard comme un levier plus global de
modernisation publique et non un simple outil de gestion managériale ou de ré-
duction des couts. Le Premier Ministre français met en place la première étape de
l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques en France avec le
décret de janvier 1990 qui institue le Comité interministériel de l’évaluation(CIME)
ainsi que le Conseil Scientifique de l’Evaluation (CSE) positionné au Commissariat
Général au Plan. Ce dispositif a été réformé huit ans plus tard par le Gouverne-
ment Jospin avec le décret de novembre 1998 par lequel le CSE et le CIME ont
été remplacés par un seul organe, le Conseil national de l’évaluation (CNE).

Le Parlement quant à lui se dote d’un Office Parlementaire d’Evaluation des Po-
litiques Publiques créé par la loi de juin 1996 (organisme qui n’a jamais vu le jour
et fut supprimé en 2009), ses procédures lourdes n’ont permis de produire que 4
rapports d’évaluation. Création d’une mission d’évaluation et de contrôle à l’As-
semblée nationale en 1997, puis enfin, loi d’orientation sur les finances publiques
(LOLF) d’Août 2001. La LOLF vise à réformer en profondeur la pratique budgétaire
française en imposant une présentation par programmes des dépenses de l’Etat.
Il est prévu d’associer à chaque programme un certain nombre d’indicateurs
de résultat. En l’état actuel des travaux préparatoires à sa mise en œuvre, le
lien entre cette réforme et le développement de l’évaluation n’est toutefois pas
évident.

Durant cette période, l’évaluation s’ancre dans la sphère de la gestion publique


à travers le canal des collectivités territoriales en particulier des régions, qui dans
le cadre des obligations de leurs contractualisations avec l’Etat développent une
forte expérience en la matière.

Cf. Bernard Perret, ancien Secrétaire Général du CES, in revue Informations sociales, CNAF, Paris, octobre 2003

37
L’évaluation se développe aussi tout au long des années 90 sous l’impulsion des
obligations liées aux fonds structurels de l’Union européenne.

Un autre aspect relatif au Parlement est la systématisation du dispositif d’évalua-


tion de la matière législative en vigueur depuis 2005, par la production de rapports
d’application des textes six mois après leur entrée en vigueur. Les rapports d’éva-
luations sont co-rapportés par la majorité et l’opposition. Au niveau de l’exécutif,
des procédures de gestion publique construites désormais selon une logique de
performance encourage le développement de l’évaluation (fixation d’objectifs,
d’indicateurs pour les programmes …).

La seconde grande étape de l’institutionnalisation de l’évaluation est à mettre


à l’actif du Président Sarkozy qui provoque une révision constitutionnelle en août
2008. Celle-ci confère, d’une part au Parlement et d’autre part à la Cour des
Comptes, des prérogatives importantes et une indépendance en matière d’éva-
luation.

Au niveau parlementaire, l’institutionnalisation de l’évaluation est donc ancrée


aujourd’hui dans la constitution qui précise et affirme que le Parlement « évalue
les politiques publiques ». La LOLF a été l’occasion aussi d’institutionnaliser un or-
gane parlementaire d’évaluation sous la forme d’une Mission d’Evaluation et de
Contrôle. Par ailleurs, d’autres organes et dispositifs plus généraux tels la Com-
mission d’Evaluation et de Contrôle ou les dispositifs d’évaluation préalable de
l’impact de la matière législative ont été instaurés. Sans oublier les dispositions du
texte n° 2011-140 du 3 février 2011 qui précisent notamment les missions d’assistan-
ce de la Cour des comptes au Parlement concernant l’évaluation des politiques
publiques. Mission d’assistance existant dans les faits déjà avant 2008, par le fait
que des rapports étaient déjà demandés par la commission des finances à la
Cour.

L’institutionnalisation du point de vue de l’exécutif semble plus lente que du côté


du Parlement. La constitution ne prévoit d’ailleurs pas de structure d’évaluation
spécifique à l’exécutif. Les outils d’évaluation développés par l’exécutif n’ont pas
perduré comme le Conseil scientifique de l’évaluation (CSE) supprimé en 1998, le
Conseil national de l’évaluation supprimé en 2008 ou encore le Secrétariat d’État
de la Prospective et de l’Evaluation des Politiques Publiques créé entre 2007 et
2009.

Toutefois, la création récente (décret du 30 Octobre 2012) d’un Secrétariat Géné-


ral de la Modernisation de l’Action Publique (SGMAP), directement rattaché au
Premier Ministre, constitue aujourd’hui une avancée importante en matière d’ins-
titutionnalisation de cette fonction au niveau de l’exécutif, avec un programme
d’une cinquantaine d’évaluations annuelles des politiques publiques pilotées par
le CIMAP (Comité Interministériel de l’Evaluation).

38
En fait, dans la pratique depuis des années déjà, certains ministères ont dévelop-
pé de leur propre initiative un programme d’évaluations périodiques et théma-
tiques, notamment le ministère de l’agriculture. Il n’en demeure pas moins que
la dimension d’efficience économique prime encore sur les autres critères, ce
qui semble freiner un rôle plus global de l’évaluation. «L’évaluation en France
est aujourd’hui placée dans un contexte de recherche d’économies avec l’idée
qu’elle permet de détecter des gisements et de comprendre l’exécution des cré-
dits en exécution. La dimension efficience prime donc sur les autres critères».

Au niveau territorial, les pratiques de l’évaluation en région ont émergé et «se


sont développées peut-être davantage qu’au niveau du gouvernement central»
L’impulsion décisive a été probablement l’obligation d’évaluer les Contrats de
Plan Régionaux du début des années 90. Les dispositifs d’évaluation régionaux
ont, dans l’ensemble, « correctement fonctionné, et ne sont pas restés à l’état de
bonnes intentions. » Plus de 150 évaluations ont ainsi été menées dans ce cadre
de contractualisation Etat-Région. Ainsi, une expérience d’outils variés d’évalua-
tions s’est développée dans les différentes régions et a permis d’y consolider des
structures d’évaluation indépendantes ou internes aux conseils régionaux.

La société civile et le secteur privé jouent un rôle de plus en plus important dans
le développement de l’évaluation des Politiques Publiques. En 1999, la Société
Française d’Évaluation a été créée afin de structurer et promouvoir la profession-
nalisation de l’évaluation. De nombreux cabinets privés se sont spécialisés de-
puis 15 ans en évaluation des politiques publiques et ont effectué des centaines
d’évaluations notamment pour l’Etat et pour les Conseils régionaux.

Enfin, les évaluations citoyennes sont en train de se développer, notamment dans


le cadre des nouvelles politiques de développement durable mais aussi, depuis
plus longtemps, dans le cadre du développement social des quartiers urbains
paupérisés , elles sont aujourd’hui facilitées par l’accès public aux bases de don-
nées publiques (Opendata.gouv.fr).

Article 24 de la Constitution Française du 03 Juin 1958 amendée


AME, Compte-rendu de mission, L’évaluation des politiques publiques en France – bilan d’étapes, février 2012
(Intervention de Stephanie Oltra-Oro/ Patrick Viveret)

39
2 Présentation des principaux instruments et mécanismes d’évaluation
par nature

2.1 Les mécanismes et organes parlementaires

La nouvelle « constitution financière » (LOLF), adoptée en 2001, réforme


en profondeur la gestion publique. Désormais, à chaque politique publique sont
associés, dans des « projets annuels de performances », une stratégie, des objec-
tifs et des indicateurs de performance, qui vont permettre aux parlementaires,
comme au citoyen, d’apprécier et de contrôler l’action publique. Ces engage-
ments sont évalués l’année d’après, à l’aide des « rapports annuels de perfor-
mances », dans lesquels les responsables de programme rendent compte de leurs
résultats. Cette démarche, essentiellement budgétaire, a permis aux parlemen-
taires de participer à l’amélioration des politiques publiques. Par ailleurs d’autres
dispositifs et organes plus spécifiques ont été créés comme le Comité d’Evaluation
et de Contrôle des Politiques Publiques (CEC).

Comité d’Evaluation et de Contrôle des Politiques Publiques (CEC) : Cet organe


a été institué officiellement en 2009 par l’article 146 du Règlement Intérieur de
l’Assemblée. Il permet à l’Assemblée de mettre en œuvre la fonction de contrôle
et d’évaluation, reconnue par l’article 24 de la Constitution (voir également en-
cadré 4). Ce comité conduit des évaluations de politiques publiques et apporte
son expertise sur les études d’impact qui accompagnent les projets de loi, ainsi
que sur l’évaluation des amendements parlementaires. Dans son bilan pour la
20èmelégislature, « la variété de la nature des onze sujets traités par le CEC a
également démontré la souplesse et l’adaptabilité du dispositif ». Il ainsi réalisé
des évaluations de grandes politiques multisectorielles, telles que l’aménagement
du territoire en milieu rural, mais aussi de programmes, d’organisations ou proces-
sus plus limités (aide médicale de l’État, heures supplémentaires, hébergement
d’urgence…) et des études comparatives. Le Comité est assisté par la Cour des
comptes (2 études en 2011) et des expertises externes (7 études en 2010-2011).
A côté de cet instrument, l’Office Parlementaire d’Evaluation des Choix Scienti-
fiques et Technologiques apprécie la politique gouvernementale dans des do-
maines très techniques.

CAHIERS ECONOMIQUES DE BRETAGNE - N°2/1999, L’évaluation territorialisée des politiques publiques en France :
organisation, constat et problèmes spécifiques
Revue « Pouvoir Locaux », Novembre 2000, L’évaluation des politiques publiques dans les collectivités territoriales :
exercices imposés et initiatives propres
cf. Guy Cauquil (actuel président du RFE) in «L’évaluation des politiques sociales territorialisées »,Ed.Dunod, Paris, 2004

40
Encadré 4

Fonctionnement détaillé du Comité d’Evaluation et de Contrôle


des Politiques Publiques (CEC).

Le CEC n’est pas une nouvelle commission permanente c’est une sorte
de « commission des commissions ». Son assise institutionnelle est très forte
puisqu’il est présidé par le Président de l’Assemblée. Composé de 32
membres avec une composition proche de la répartition des sièges de
l’assemblée, le CEC a pour mission de réaliser les évaluations transversales
dont le champ dépasse celui d’une seule commission. Le CEC établi
un programme annuel évolutif d’évaluations sur la base notamment
des propositions des groupes parlementaires. Les travaux pouvant durer
jusqu’à douze mois. Chaque rapport est à la charge de deux rapporteurs
majorité/opposition.
Ainsi, ce processus de travail consensuel permet d’aboutir à des résolutions
communes pour 90 % des travaux. Ces recommandations sont transmises
par le Président au Premier Ministre et aux Ministres concernes avec un
délai de réponse attendu en principe de trois mois.
Par la suite, les rapporteurs rédigent un rapport de suivi avec les mesures
appropriées qui peuvent être débattues lors des semaines de contrôle
parlementaires. Ces recommandations peuvent induire des réformes de fond se
traduisant par exemple par une proposition d’amendement des textes existants
à l’initiative du gouvernement ou des co-rapporteurs de l’évaluation. Il peut se
traduire parfois par un nouveau projet de texte ou des résolutions.
Le CEC est renforcé par le fait qu’il peut avoir pour une durée de six mois
les pouvoirs d’une commission d’enquête, à sa demande, et selon une
procédure simplifiée.
Il bénéficie également de l’appui de la Cour des comptes qui peut être
saisie par le CEC ou les commissions via le Président de l’assemblée. La
Cour dispose d’un délai maximal de 12 mois pour réaliser sa mission d’as-
sistance qui peut se traduire à la demande du commanditaire par la pu-
blication des livrables. Il est à noter que malgré la place offerte à l’oppo-
sition dans la programmation des activités du CEC seuls trois groupes sur
quatre ont utilisé leur droit de tirage.
En dépit de sa courte expérience, le CEC a un impact important. Il favo-
rise les tâches et les rôles du parlement en termes d’évaluation comme il
lui permet d’être un acteur clé dans l’enrichissement et l’objectivation du
débat public. Il lui permet aussi de proposer des réformes importantes au
gouvernement sur des sujets sensibles ou stratégiques.

Assemblée Nationale, Rapport d’Information, bilan d’activité du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques
publiques de 2009 à 2012

41
La Mission d’Évaluation et de Contrôle (MEC) : La MEC a été mise en place
au sein de la Commission des Finances en février 1999. Inspirée du National Audit
Office du Parlement britannique, elle a été officialisée par l’article 57 de la LOLF.
Renouvelée chaque année, faisant une large place à l’opposition, consensuelle,
son objectif est notamment de «mener des investigations approfondies sur des
politiques publiques sectorielles » avec l’appui de la Cour des comptes. Ses au-
ditions peuvent être ouvertes au public et ses rapports sont présentés à huit-clos,
puis la Commission des Finances se prononce sur leur éventuelle publication. Les
propositions de la MEC, tournées vers des mesures concrètes, font souvent l’objet
d’un suivi après un an. Elle publie de trois à cinq rapports par an sur des sujets tels
que « la politique autoroutière » ou plus récemment, « le Musée du Louvre » ou
« les pôles de compétitivité ». Plus généralement, les commissions permanentes
du parlement, dans le cadre de leurs « missions d’information » et les commissions
d’enquêtes sur des sujets plus ponctuels, ont pu réaliser, sans forcément qualifier
ainsi leurs travaux, des évaluations de politiques publiques.

Les outils d’évaluations liés à la discussion et à l’adoption des textes, des amen-
dements et de leurs applications contribuent au développement des pratiques
d’évaluation dans l’enceinte parlementaire. Peut être citée à ce titre, l’institution-
nalisation de l’obligation d’étude d’impact pour la plupart des projets de loi de-
puis la loi organique du 15 avril 2009. Le règlement intérieur a précisé également
les contours d’élaboration des rapports sur l’application des lois dans son article
145. Mais leur portée évaluative demeure trop imprégnée par une culture juridi-
co-politique et non socio-économique.

2.2 Les mécanismes et organes de l’exécutif

Le Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique (SG-


MAP) : Le séminaire gouvernemental du 1er octobre 2012 a décidé d’engager,
pour la « première fois en France, un travail d’évaluation des politiques publiques
(EPP) avec l’ensemble des acteurs concernés. » Le SGMAP accompagne et coor-
donne les évaluations de politiques publiques conduites sur mandat du Premier
ministre sous la responsabilité des ministres pour aboutir à des scénarios de trans-
formation. Chaque Comité interministériel de modernisation de l’action publique
(CIMAP) arrête la liste des nouvelles politiques publiques à évaluer et rend compte
des réalisations. Depuis le premier CIMAP en 2012, une soixantaine d’évaluations
ont été programmées ou réalisées.

Les expériences ministérielles (en particulier au sein du ministère de l’Agriculture)


Depuis l’année 2000, un programme ministériel d’évaluation est établi chaque
année, sous l’égide du Comité ministériel de l’évaluation. De 2000 à 2008, 36 opé-
rations, dont 29 évaluations proprement dites, ont été engagées dans ce cadre.
Ces travaux sont complètement achevés ou en cours d’achèvement. Un nou-
veau programme a été lancé fin 2009.

42
Les inspections interministérielles et ministérielles participent notamment à l’éva-
luation des politiques. Elles portent une appréciation sur les résultats au regard
des objectifs fixés ou des moyens mis en œuvre en appuyant sur d’autres don-
nées que les seules informations budgétaires. L’Inspection Générale des Finances
(IGF) est un corps de contrôle des finances publiques. Les missions d’évaluations
commandées par l’exécutif sont en progression et représentait près de 34 % des
missions de l’IGF en 2009. Ce corps est constitué d’environ 260 membres dont 70
inspecteurs.

Le Comité Interministériel d’Audit des Programmes (CIAPT) a commencé à fonc-


tionner à l’automne 2003, en organisant des « cycles d’audits » concernant no-
tamment la pertinence des objectifs et indicateurs, la fiabilité des indicateurs et
l’utilisation opérationnelle du dispositif de performance. Ses rapports sont transmis
aux comités parlementaires et permettent d’améliorer la matière première des
évaluateurs. Le Comité d’Harmonisation de l’Audit Interne (CHAI) a repris depuis
2012 une partie de ces attributions.

2.3 La Cour des comptes


La Cour des comptes : La révision constitutionnelle de 2008 institutionna-
lise l’assistance de la Cour des comptes auprès du Parlement dans l’évaluation
des politiques publiques (art. 47-2). Ainsi, la Cour des comptes peut être saisie
d’une « demande d’évaluation d’une politique publique par le président de l’As-
semblée nationale ou le président du Sénat ». Cette coopération donne des ré-
sultats concrets, ainsi le CEC a saisi par exemple la Cour des comptes sur plusieurs
évaluations. L’option retenue est que l’activité évaluative à la Cour n’a pas été
confiée à une chambre spéciale mais toutes les chambres peuvent en faire. Par
ailleurs, en termes d’évaluation, la Cour est soit mandatée par le gouvernement
ou le parlement, soit procède à l’auto saisine expression de son autonomie en
qualité de juridiction indépendante.

Fait nouveau, elle recueille l’avis sur de parties prenantes sur le comment faire
et la méthodologie aspect proche d’une démarche participative. Toutefois, son
rapport ne constitue qu’un avis. Celui-ci a cependant beaucoup d’impact sur les
décideurs publics et sur les médias.

2.4 Les mécanismes et organes des Collectivités Locales


Les organismes indépendants d’évaluation créent à l’instigation des col-
lectivités locales : Par exemple, l’Institut Lorrain d’Etudes et d’Evaluation (IL2E),
outil d’aide à la décision du Conseil Régional Lorrain et des collectivités.

cf. le site de la Société Française de l’Evaluation (SFE), www.sfe-asso.fr

43
Les services d’évaluation internes aux Conseils régionaux : Par exemple, le Service
de l’évaluation des politiques publiques et du contrôle de gestion de la région
Bretagne. Il coordonne le rapport d’analyse par programme (RAP) de la région,
développe la politique d’évaluation et favorise la culture de l’évaluation au sein
des services ». Quatre ou cinq Conseils Régionaux ont créé des Commissions
d’évaluation des politiques publiques (CEPP) dans lesquelles sont représentées la
majorité comme l’opposition.

3 L’impact de l’évaluation sur la gestion publique

Contrairement à d’autres pays, la fonction de production de l’évaluation


est majoritairement assurée en France par des cabinets d’études privés indépen-
dants, dont la plupart adhèrent à la Société Française d’Evaluation. Celle-ci a
édicté en 2004 une Charte de l’évaluation des politiques publiques qui fait au-
jourd’hui référence déontologique et technique pour la plupart des comman-
ditaires publics et des prestataires privés. Cette situation particulière tient à l’ins-
titutionnalisation relativement tardive de l’évaluation en France et dans les pays
latins d’Europe, contrairement aux pays anglo-saxons qui ont davantage déve-
loppé la fonction évaluative dans leurs institutions publiques.

Au niveau de l’exécutif, l’impact de l’évaluation sur les politiques publiques est en


train de s’affirmer, même si la démarche d’évaluation n’est pas encore intégrée
au cycle des politiques publiques comme dans d’autres pays. Ce n’est que depuis
2012, avec le lancement du chantier de l’évaluation par le SGMAP, que l’évalua-
tion devient un véritable vecteur de pilotage et de modernisation de l’action
publique de l’Etat. Même si à l’occasion d’épisodes ponctuels, l’évaluation avait
déjà participé à la reconfiguration des politiques publiques ; par exemple lors de
la mise en place du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) par le gouvernement Ro-
card en 1989 et, plus récemment, à travers des dispositifs ad-hoc et thématiques
comme l’instauration du Conseil National d’Evaluation de l’Enseignement Supé-
rieur en 2007 ou encore le Comité d’Evaluation du Revenu de Solidarité Active
crée en 2008. Cependant, il n’en reste pas moins que dans l’exécutif, le métier
est difficilement reconnu et différencié du contrôle ; en témoigne la difficulté de
l’intégrer au cursus de l’Ecole Nationale d’Administration.

Au Parlement, la place de l’évaluation est plus présente. Institutionnalisée dans


le cycle budgétaire ou le vote de textes. L’évaluation permet au Parlement de
proposer d’importants amendements et de participer à la conception et à l’amé-
lioration des politiques publiques. Mais sa contribution reste perfectible, car même
les promoteurs d’un outil innovant comme la MEC rappellent toutefois que « la
mission a, en effet, privilégié une démarche « classique « de contrôle par rapport
à l’évaluation, qui, elle, doit tendre à apprécier dans quelle mesure une politique
publique remplit ses objectifs ».

44
Par ailleurs les avancées de la LOLF en matière d’évaluation sont relativisées par
le Cour des comptes : « Cinq ans après la mise en œuvre de la LOLF, la mesure des
résultats par les 894 indicateurs des projets et rapports annuels de performance
ne rend pas compte aujourd’hui de la qualité de service perçue par les citoyens,
sans doute parce que le pilotage essentiellement budgétaire de la réforme a
insuffisamment développé cette dimension».
Le rôle de la Cour des comptes en matière d’évaluation des politiques publiques
tend de son côté à s’affirmer de plus en plus sous l’impulsion de ses deux derniers
Présidents, même si elle est formellement assujettie aux demandes de l’exécutif
ou du législatif.

Au niveau régional, les évaluations, plutôt bien développées, ont été utilisées
comme un « instrument de légitimation de l’institution régionale ». L’évaluation
est présente sous des formes variées dans la quasi-totalité des conseils régionaux.

En conclusion, on constate que l’évaluation s’est progressivement installée ces 20


dernières années dans le paysage institutionnel français et qu’elle s’est en même
temps clairement différenciée de fonctions connexes telles le contrôle ou l’audit.
Elle est aujourd’hui reconnue comme légitime et indispensable par l’ensemble
des acteurs de l’action publique et s’appuie désormais sur les standards
internationaux.

Daniel HOCHEDEZ dans Revue française de finances publiques n° 68, décembre 1999, La mission d’évaluation et de
contrôle (MEC), Une volonté de retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen – contribuable
Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) – novembre 2011

45
le mexique

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques

La transparence de l’action publique au Mexique, et particulièrement


son évaluation, ne deviennent réalité qu’à la fin des années 1990. Les élections
de 2000 font basculer la scène politique puisque pour la première fois de l’histoire
électorale mexicaine, le PRI (Parti Nationaliste Institutionnel) cède le gouverne-
ment au PAN (Parti de l’Action Nationale), restaurant un équilibre entre pouvoir
exécutif et législatif.

Dès 2000, le pouvoir exécutif élabore un plan sexennal afin de cadrer toutes les
politiques publiques : le Plan National de Développement (PND). Le Congrès
quant à lui passe une loi en 2001 qui exige que tous les départements d’Etat pro-
cèdent à une évaluation externe de leurs programmes. Les modalités de cette
évaluation sont explicitées en 2002 par le Secrétariat de l’Economie et le Secréta-
riat de la Comptabilité et du Développement Administratif qui identifie la nature
des organismes accrédités à mener cet exercice et les éléments organisationnels,
financiers et opérationnels à mesurer. En 2006, pour formaliser le processus de re-
porting de l’efficience budgétaire des différents départements au Secrétariat des
Finances et du Crédit Public(SHCP) et au Secrétariat de la Fonction Publique (SFP),
plusieurs textes fondamentaux voient le jour, dont la Loi Fédérale du Budget et de
Responsabilité Economique et la Loi de Fiscalité et de Reddition de Comptes.

En ce qui concerne l’évaluation de programmes et leur concordance avec les


objectifs d’amélioration des conditions de vie de la population, un organisme
étatique fédérateur est créé en 2004 par promulgation de la Loi Générale de
Développement Social : le Conseil National d’Evaluation de la Politique de Déve-
loppement Social (CONEVAL). Le CONEVAL est un organisme public décentralisé
et autonome chargé de la coordination de l’évaluation de tous les programmes
sociaux de l’Etat fédéral. Depuis 2006, l’évaluation de toutes les politiques pu-
bliques est encadrée par le Système d’Evaluation de la Performance, créé et
coordonnée par le Secrétariat de l’Economie, la CONEVAL et le SFP.

46
Par ailleurs, de nombreux secrétariats fédéraux, particulièrement ceux de
l’éducation nationale et de la santé, possèdent un sous-secrétariat ou direction
chargé de l’évaluation et qui coordonne ses activités avec les secrétariats de
contrôle qui font l’interface entre l’exécutif et le législatif. A l’échelle des Etats,
il existe des conseils de planification et d’évaluation qui sont chargés d’assurer
l’adéquation des plans de développement municipaux avec ceux de leur Etat
et du PND.

Le Programme d’Investissement Public pour le Développement Rural (PIDER), qui


a été mis en œuvre entre 1973 et 1986 pour un budget de 2 MM$, amorce le
mouvement de décentralisation dans le pays et marque le premier pas significatif
vers l’évaluation de politiques publiques. Il est important de signaler que dès les
années 1970, les gouvernements qui se sont succédé se sont fortement conformés
aux recommandations d’organismes multilatéraux en matière de développement
territorial (voir encadré 5). En contrepartie d’aides au développement
provenant de ces organismes, des évaluations exhaustives des résultats des
politiques territoriales soutenues ont été mises en place.dès les années 1970, les
gouvernements qui se sont succédé se sont fortement conformés aux recom-
mandations d’organismes multilatéraux en matière de développement
territorial (voir encadré 5). En contrepartie d’aides au développement
provenant de ces organismes, des évaluations exhaustives des résultats des poli-
tiques territoriales soutenues ont été mises en place.

Le gouvernement de M. Fox entre 2000 et 2006 a fortement promu la décentra-


lisation de la gouvernance territoriale. L’Office du Président pour la Planification
Stratégique et le Développement Régional a lancé trois programmes territoriaux
dont le Programme National de Développement Urbain et d’Organisation Territo-
riale. La planification de ces programmes est le résultat d’un travail concerté du
Groupe Interinstitutionnel d’Organisation Territoriale (réunissant quatre administra-
tions multidisciplinaires) et l’Université Nationale Autonome du Mexique (UNAM)
qui a été chargée d’élaborer les guides étatiques d’organisation territoriale. De-
puis, l’UNAM et le Secrétariat du Développement Social (SEDESOL) ont mené plu-
sieurs évaluations de ces programmes et mis à jour les guides pour y intégrer des
indicateurs de performance en adéquation avec l’évolution du contexte socioé-
conomique du pays.

47
2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation

Schéma 4. Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation au Mexique

48
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique

L’indépendance des organes d’évaluation des politiques publiques est


un acquis constitutionnel, notamment dans le cas du CONEVAL. Cette indépen-
dance est appuyée par l’intégration d’un corps académique dans le comité diri-
geant du conseil, ce qui lui confère une crédibilité supplémentaire reconnue tant
par le Congrès que par la société civile œuvrant pour le développement social.

Certaines limites constatées ont cependant fait l’objet de projets soumis au


Congrès pour renforcer cette indépendance. L’affiliation du CONEVAL au SEDE-
SOL est un point de controverse : le conseil devant évaluer les programmes mis
en œuvre par son propre secrétariat de tutelle, qui lui alloue les moyens financiers
pour son fonctionnement. Un autre point est la mauvaise compréhension de la
notion d’indépendance par les départements fédéraux d’audit et d’évaluation
et, en conséquence, une culture de distanciation adoptée par les évaluateurs
envers les cadres des départements évalués, au détriment d’une collaboration
constructive et transparente.

En 2011, le Secrétariat de la Fonction Publique, le Centre d’Investigation et d’En-


seignement Economique et l’association Mexico Evalua, ont lancé une analyse
exhaustive de programmes sociaux précédemment évalués pour déterminer le
degré de mise en œuvre des recommandations du CONEVAL. Cette étude, ré-
alisée en 2008, se base sur l’évaluation de 14 programmes sociaux et le suivi qui
a été fait des recommandations. Elle démontre que l’intégration des propositions
issues de l’évaluation, quoique très satisfaisante dans certains cas, était limitée par
le manque de budget et d’autorité légale du CONEVAL à contraindre leur applica-
tion. Le très faible budget alloué à cette activité est également avancé : en 2014,
seul37% des services publics avait un budget spécifiquement dédié à l’évaluation
interne au sein des départements fédéraux selon l’UNAM.

En février 2014, des amendements apportés à la Constitution ont impacté le statut


du CONEVAL : désormais, l’élection de ce corps se fera intégralement par les dé-
putés du Congrès. Cette nouvelle réforme risque d’introduire des enjeux politiques
dans l’appareil de gouvernance du CONEVAL, affaiblissant sa réputation d’institu-
tion autonome et indépendante.

49
Encadré 5

L’éradication de la pauvreté comme élément fondateur de la culture


d’évaluation au Mexique

Depuis les années 1970, le gouvernement mexicain accorde une priorité


absolue à la lutte contre la pauvreté et le développement des services
sociaux. Les différents programmes fédéraux ont été largement soutenus
par les organismes multilatéraux, et ont marqué la naissance de la pratique
de l’évaluation, s’inspirant des standards diffusés par la communauté
internationale. Le programme PROGRESA-OPORTUNIDADES, initié
en 1997 et continué en 2001, visant le renforcement de l’accès des
populations pauvres aux services de santé, d’éducation et à une
meilleure alimentation, est considérée comme pionnière à l’échelle
des pays émergents et un modèle pour toutes les politiques sociales du
Mexique à partir des années 2000. Ce programme, a introduit une série
de nouvelles pratiques d’évaluation, notamment les enquêtes auprès des
ménages, la dissociation d’impact entre les retombées du programme
et celles causées par d’autres facteurs externes, l’analyse de l’impact
indirect du programme… L’évaluation de PROGRESA a engendré une
banque d’information et de statistiques considérable, influençant
directement les orientations stratégiques du gouvernement en matière
de développement social et menant à la naissance de plusieurs initiatives
: la Loi sur l’évaluation des programmes publics en 2000, la création du
SEDESOL en 2001 et du CONEVAL en 2004.

G.M. Cejudo, C.M. Trujillo, De las recomendaciones a las acciones: La experiencia del premio 2011 Programas
federalescomprometidos con el proceso de evaluacion, publié par Secretaria de la Funcion Publica, 2011.
Site web de l’UNAM : http://www.jornada.unam.mx/05/12/2013/politica/010n2pol
Secretaria de Hacienda y Credito Publico et Public Sector and Governance-World Bank, Mexico: Quality of public
expenditure, 2008.

50
le royaume-uni

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques

Comme aux Etats-Unis, la culture de l’évaluation au Royaume-Uni puise


ses origines dans l’émergence des sciences sociales à la fin au 19ème siècle. Le
premier recours à l’évaluation est enregistré en 1832, quand le Parlement met
sur pied une commission multidisciplinaire pour déterminer l’efficacité du système
des Poor Laws en Angleterre et au Pays de Galle. Bien plus tard, dans les années
1960, la pratique de l’évaluation est systématisée, entre autres par le Secrétariat
d’Etat à l’Education, pour mesurer l’impact de l’introduction de nouvelles disci-
plines dans l’enseignement supérieur, notamment les sciences sociales. Au cours
de cette période, l’Etat s’est considérablement appuyé sur l’expertise de sociolo-
gues reconnus dans leur domaine pour réorienter les politiques publiques liées à
l’éducation.

Le Plowden Report de 1961, qui reste aujourd’hui une référence en matière de


diagnostic de politique publique, formule non seulement des recommandations
pour le système éducatif largement mise en œuvre par l’Etat à l’époque, mais
édicte aussi les termes d’une culture d’évaluation transversale des dépenses pu-
bliques, consacrée par la création en 1963 du Public Expenditure Survey. Cet ins-
trument sera complémenté par la création du Policy Analysis Review, qui mesure
la performance des programmes mise en œuvre par l’Etat. Ces deux instruments,
malgré l’appui du Premier Ministre, n’arrivent pourtant pas à établir leur légitimité
en dehors du champ de l’éducation nationale et sont progressivement laissés de
côté en faveur d’une approche dirigée vers la gestion des ressources et le « value
for money », promus par le gouvernement conservateur de Mme. Thatcher.

Cette époque marque l’introduction de l’audit de l’Etat, formalisé par la création


de plusieurs agences nationales dont le National Audit Office(NAO) et l’Audit Com-
mission. Ces outils sont épaulés par de nouveaux mécanismes de monitoring : les
Inspectorates, chargés à la fois de préserver les intérêts d’Etat en cadrant les pra-
tiques du secteur privé et de promouvoir des standards d’efficience dans le secteur
public et le Peer Review, comité d’experts multidisciplinaires sollicité dans les déci-
sions d’affectation de budget. Les années 1980 sont celles du New Public Manage-
ment et s’accompagnent d’une prolifération d’instruments d’audit qui s’imposent
au détriment d’une culture d’évaluation à plus long terme.

Le Joint Management Unit, qui remplace le Financial Management Unit, constitue


la seule initiative entreprise pour réhabiliter une pratique de l’évaluation et réussit
en 1985 à imposer auprès des ministres le recours obligatoire à l’évaluation des

51
nouvelles politiques publiques. En 1987, le gouvernement de M. Major adopte
une nouvelle approche pour la conduite d’études de performance fortement
orientée vers les pratiques du secteur privé, avec un focus sur la « rentabilité » des
fournisseurs de services publics. Cette approche est consolidée par la création du
Citizen Charter (CC), qui incarne la volonté politique d’améliorer la satisfaction du
client de services publics à travers la mise en œuvre de valeurs similaires à celles
suivies dans une entreprise s’adressant à un consommateur. Constituant une réelle
volonté de coupler les politiques publiques à des stratégies et actions mesurables,
le CC reste jusqu’à ce jour handicapé par l’absence de base institutionnelle et de
capacité à imposer son application.

Les années 2000 marquent le recul de la seule approche comptable et financière


de la performance des politiques publiques au profit de l’intégration de
l’autoévaluation globale et constructive. Le Comprehensive Spending Review,
plan d’évaluation triennal, appuie le gouvernement dans l’affectation de budget
en fonction du degré d’engagement des départements dans la mise en œuvre
de procédures d’évaluation interne. Cette période voit également un regain
d’intérêt pour les études indépendantes, adressant notamment l’évolution
du système éducatif (Sure Start Project), avec l’introduction d’une approche
beaucoup plus scientifique et réaliste.

La mise en œuvre de stratégies de développement local au Royaume-Uni (Local


Development Framework- LDF) est une responsabilité partagée entre les conseils
des comtés et les conseils des districts et les conseils des autorités unitaires. Le
conseil de comté, métropolitain ou non-métropolitain, est la subdivision officielle
la plus grande après l’Etat central, la région, plus grande, n’étant pas reconnue
comme une entité spatiale officielle. Le conseil du comté établit une stratégie
décennale pour les secteurs à large portée, notamment tous les services sociaux.
Le conseil de district, qui est une subdivision du comté, établit le LDF pour les
services publics à petite portée, tels que la gestion des déchets et le logement.
Les deux entités combinent leurs stratégies pour constituer un LDF intégré. Les
autorités unitaires sont des combinaisons de comtés et de districts et établissent
un LDF unique qui couvre tous les aspects du développement local.

Les conseils de comté sont composés de conseillers élus pour un mandat de


quatre ans, représentant chaque district du comté. Le dirigeant du conseil peut
être un maire élu directement par référendum ou un conseiller en chef qui est dé-
signé par les conseillers. Chaque conseil possède un comité en charge d’évaluer
les différents programmes composant le LDF du comté. Ce comité peut conduire
des missions d’audit et produire des rapports annuels ou mener des évaluations
de programme pour réorienter les politiques locales.

L’aire métropolitaine de Londres possède un statut exceptionnel et sa stratégie


de développement regroupe les LDF de tous les districts métropolitains, qui sont
discutés et approuvés par le maire et l’Assemblée de Londres, pour ensuite être
intégrés dans une stratégie globale : le London Plan.

52
L’Assemblée de Londres, bras législatif de la Greater London Authority (Grande
Région de Londres), exerce des contrôles budgétaires et des audits sur le London
Plan, trimestriellement et annuellement, à travers deux comités : l’Audit Panel et
le Budget and Performance Commitee. Les différents programmes compris dans
la stratégie métropolitaine sont évalués par des comités thématiques et sectoriels.

2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation

Schéma 5. Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation au Royaume-Uni

53
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique

Malgré le caractère indépendant statutaire du National Audit Office


(NAO), de son Comptroller et du Auditor General, qui ne sont pas officiellement
« gouvernés » par l’Etat, il est souvent reproché à cet organisme de changer le
contenu de ses rapports d’audit initiaux en faveur de versions plus conciliantes,
de manière à éviter les tensions entre les différents partis au sein du Parlement.
Les rapports produits par le NAO doivent d’abord être consentis par les départe-
ments audités, avant d’être soumis au Public Accounts Commitee (PAC), groupe
parlementaire qui extrait les recommandations pertinentes des rapports pour
les discuter au Parlement. Le NAO est lui-même audité à travers une procédure
d’évaluation externe, généralement menée par des opérateurs du secteur privé.
Le rapport d’audit est soumis à la Public Accounts Comission, (à ne pas confondre
avec le Public Accounts Commitee-PAC), organe d’évaluation du Parlement, qui
approuve le budget de fonctionnement du NAO.

Le Freedom of Information Act (2000) donne au grand public, et particulièrement


aux instituts de recherches privés et universitaires, accès à une majorité de rap-
ports d’évaluation et d’audit, publiés entre autres par le NAO et les départements
d’évaluation internes du gouvernement.

Cette transparence conforte non seulement l’indépendance des organes d’éva-


luation mais a aussi stimulé la création d’un contre-pouvoir académique et scien-
tifique qui joue le rôle de relais sur les défaillances du système public auprès des
citoyens.

Dans leurs rapports annuels, le NAO et la Audit Commission (AC) listent systéma-
tiquement toutes les mesures qui ont été mise en œuvre suite à leurs recomman-
dations, ainsi que leur impact budgétaire. En 2012, le NAO avance que 83% de
ses recommandations avaient été acceptés par le gouvernement et que sur 455
mesures proposées, 265 avaient été mises en œuvre et 145 étaient en cours de
mise en œuvre. Ces propositions sont cependant principalement tournées vers la
réduction des dépenses et non vers la reformulation ou l’amélioration de l’impact
social et économique des programmes.

La crise économique de la fin des années 2000 a conduit le gouvernement à


mettre sur pied des mécanismes innovants pour limiter les dépenses de l’Etat et
ces mesures affectent indéniablement et peut être même positivement la pra-
tique de l’évaluation de politiques publiques. La dissolution de l’AC, programmée
en 2015, vise à la fois à alléger le fardeau financier supporté par l’Etat pour le faire
fonctionner et confie l’audit et l’évaluation des gouvernements locaux exclusive-
ment à des opérateurs privés et non-étatiques, supposés être plus efficients car
adoptant une approche proche de celle du secteur privé et surtout plus indépen-
dants. Les collectivités locales ont désormais le pouvoir de décision sur le presta-
taire qui mènera l’évaluation. Cette décision est aussi motivée par le fait que l’AC
reportait de plus en plus à l’Etat central plutôt qu’aux citoyens, pourtant premiers
concernés par l’évaluation de la gouvernance locale.

54
Encadré 5

La politique d’évaluation de l’exécutif au Royaume-Uni : la néces-


sité d’un cadre institutionnel et méthodologique.

Le rapport 2013 du National Audit Office (NAO) sur l’utilisation de l’éva-


luation au sein du gouvernement a suscité une vive réaction de la part
de la communauté d’évaluateurs, qui y voient le reflet d’une politique
mal institutionnalisée et peinant à gagner de la crédibilité. Ce manque
d’appropriation par les branches du gouvernement réside d’abord dans
l’absence d’une réglementation officielle régissant la pratique, résultant
en l’impossibilité de responsabiliser les acteurs publics par rapport à la
mise en œuvre et l’utilisation de l’évaluation. Il a été souligné que les dé-
partements internes d’évaluation n’étaient pas encouragés à mener des
évaluations du fait d’un manque de capitalisation par les autres départe-
ments sur les recommandations formulées.

Par ailleurs, le rapport met en évidence plusieurs difficultés généralement


constatées, notamment l’absence fréquente d’une corrélation entre pré-
visions budgétaires et résultats d’évaluation, des procédures d’évaluation
disparates et ad-hoc, une difficulté éprouvée par les évaluateurs externes
à accéder à l’information et un délai parfois trop long entre la conduite
de l’évaluation et la publication des rapports. L’instauration d’un cadre
réglementaire et la responsabilisation des parties prenantes restent donc
une condition cruciale au développement de la pratique.

National Audit Office, Evaluation in Government, 2013

55
la suisse

1 Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation


des politiques publiques dans le pays.

Le contexte politique suisse est marqué par un système fédéral de« dé-
mocratie semi-directe » incluant notamment un fort consensualisme politique, un
rôle important de la société civile ainsi qu’un lien important de l’Etat avec les
milieux scientifiques. Ce contexte, associé au niveau décentralisé à des cantons
ayant leurs propres Constitutions et de très larges prérogatives selon le principe de
subsidiarité, est de facto favorable au développement de diverses expériences
en termes d’évaluation tant au niveau fédéral qu’au niveau des entités fédérées.

Toutefois, l’évaluation des politiques publiques s’est développée, comme en


France, assez tardivement vers les années 80-90 à l’instigation de l’administration
fédérale et des milieux scientifiques. La Suisse s’est « fortement inspirée du modèle
américain d’évaluation et plus particulièrement de l’expérimentalisme ». Bien
qu’étant à l’origine un sujet « scientifique » traité par des experts académiques et
de l’administration, l’évaluation a été institutionnalisée à partir des années 90 par
divers outils du parlement (Assemblée fédérale) et du gouvernement (Conseil fé-
déral) puis enfin consacrée au niveau parlementaire par la Constitution de 1999,
dans son article 170 : « L’Assemblée fédérale veille à ce que l’efficacité des me-
sures prises par la Confédération fasse l’objet d’une évaluation ».

L’exécutif a été un pionnier semble-t-il de la réflexion sur l’évaluation. Le groupe


de travail interdépartemental AGEVAL a été institué en 1987 par le Département
fédéral de justice et police afin d’encourager l’évaluation prospective et rétros-
pective des effets de la législation.

Au niveau parlementaire, l’évaluation a été institutionnalisée d’abord par la mise


en place d’un organe appelé « Contrôle parlementaire de l’administration » (CPA)
en 1990, dont l’une des tâches était de mener des évaluations de l’efficacité de
l’activité étatique. Douze ans plus tard, la notion d’efficacité a été inscrite dans la
Loi sur le Parlement (LParl, art. 26 al. 3) en tant que critère de la haute surveillance.
La pratique a donc trouvé son expression dans la loi ; le parlement peut deman-
der à l’exécutif de faire une évaluation, l’examiner ou en mandater une lui-même
(art. 27 LParl). Par ailleurs, l’article 144 LParl donne au Conseil fédéral l’obligation
de présenter ses objectifs annuels ainsi qu’un rapport annuel avec les objectifs
atteints, les indicateurs pertinents pour l’évaluation du degré de réalisation des
objectifs ainsi que la justification des écarts.

Les Cantons sont les Etats fédérés en Suisse, ils peuvent être appelés République ou Etats.
Revue pyramide, Revue du Centre de Recherche en Administration Publique, ULB, Approche comparative des
politiques d’évaluation, Steve Jacobs, 2000

56
L’Ordonnance de l’Assemblée fédérale portant application de la loi sur le Par-
lement et relative à l’administration du Parlement (ordonnance sur l’administra-
tion du Parlement, OLPA) de 2003 reprend dans son article 10 les attributions du
Contrôle parlementaire de l’administration.

Au niveau décentralisé, les cantons ont eux aussi développé des organes relatifs
à l’évaluation des politiques publiques selon leurs propres schémas institutionnels.
Ainsi, dans le canton de Genève, l’évaluation des politiques publiques a été ins-
titutionnalisée par une Commission externe d’évaluation des politiques publiques
(CEPP), assistant l’exécutif et le parlement cantonal dans ce domaine et pouvant
s’autosaisir de questions d’évaluation. La révision constitutionnelle cantonale a
transféré ses attributions à la Cour des comptes genevoise.

Au niveau du secteur privé et de la société civile, il faut noter que la Suisse a une
forte tradition d’implication des associations et experts en termes d’évaluation des
politiques publiques. Ainsi, par le biais du programme national de recherche 27
sur les effets des mesures étatiques, les milieux scientifiques prirent à leur compte,
dans les années 90, l’évaluation de politiques publiques. Le programme a abouti
à plus d’une dizaine d’évaluations. Enfin, le recours aux expertises est encouragé
par les textes régissant les organes d’évaluation. Par ailleurs, la SEVAL (Société
Suisse d’Evaluation) a contribué à l’institution de standards d’évaluation.

2 Présentation des instruments et mécanismes principaux d’évaluation


par nature

Un outil rattaché administrativement à l’exécutif et indépendant :


Le Contrôle Fédéral des Finances

Le Contrôle fédéral des finances (CDF) est l’équivalent suisse d’une Cour
des comptes. Autonome et indépendant, son mandat est d’appuyer l’Assemblée
fédérale et le Conseil fédéral dans le contrôle des finances publiques. La révision
de l’article 5 de la Loi sur le contrôle des finances en 1994 a élargi son mandat au
contrôle de rentabilité, notamment afin d’examiner « si les dépenses consenties
ont l’effet escompté », ce qui implique la mise en place d’évaluations. En 2002, le
CDF a créé une unité spécifique dédiée aux évaluations et aux audits de rentabi-
lité s’inscrivant dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 170 de la Constitu-
tion. Son centre de compétences en évaluation compte une dizaine de spécia-
listes. En termes d’évaluation, sa production prolifique est publique et influente.

Le CDF assiste le Conseil fédéral et l’Assemblée fédérale et peut recevoir des


mandats de leur part (20%). Bien que rattaché à l’exécutif, son directeur est nom-
mé par le Conseil fédéral, il est indépendant dans sa programmation et peut
même refuser des mandats de l’Assemblée fédérale ou du Conseil fédéral. Le
CDF formule des recommandations et assure lui-même leur suivi quelques années
après la publication du rapport.

57
Les prises de positions des services évalués sont incluses dans les rapports publiés.
Le CDF, dans le cadre du Peer Review, a été évalué positivement par les Cours
des comptes allemande et norvégienne. Selon cette dernière, les évaluations du
CDF sont de qualité élevée et répondent aux standards internationaux.

L’ambition du Contrôle fédéral des finances est de produire chaque année en


moyenne cinq à six rapports de qualité sur des thèmes attractifs. Sur un échantillon
de 15 évaluations ayant fait l’objet d’un suivi, son impact est reconnu avec 55%
des recommandations ayant été appliquées et 24% appliquées partiellement.

Un outil parlementaire : le Contrôle parlementaire de l’administration

Le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) a été créé en 1990 et a pour


but d’effectuer des mandats d’évaluation portant sur les résultats et la perfor-
mance des politiques publiques et des services publics. L’article 10 de l’Ordon-
nance sur l’administration du Parlement (OLPA) précise que, sur mandat des com-
missions de gestion et en toute indépendance, il réalise des évaluations dans le
cadre de la haute surveillance parlementaire, de même qu’il contrôle les évalua-
tions effectuées par l’administration fédérale. Le CPA ne produit pas de recom-
mandations en tant que telles mais ses rapports (publics sauf exceptions) servent
de base à des recommandations émises par les Commissions de gestion et à des
interventions parlementaires. En outre, leurs conclusions peuvent notamment être
reprises dans le cadre de révisions de lois ou d’ordonnances et déclencher des
processus d’apprentissage au sein de l’administration. Il compte une équipe de
5 personnes et une dizaine de projets achevés, en cours ou à venir d’après son
rapport annuel 2013.

Il est à noter que le système suisse institutionnalise l’indépendance des organes


d’évaluation quel que soit leur rattachement administratif. Il institutionnalise éga-
lement la coordination entre organes notamment à travers la Loi sur le contrôle
des finances qui stipule la coordination entre le CDF et le CPA.

Un outil décentralisé : la Commission externe d’évaluation des politiques


publiques du canton de Genève

Des outils d’évaluation innovants se sont développés dans les entités fédérées
telles le canton de Genève. Ainsi, en termes d’évaluation des politiques publiques,
une Commission externe d’évaluation des politiques publiques(CEPP) a été créée
et a été rattachée administrativement au Département des finances.

Qu’il communique à la Délégation des finances des chambres parlementaires et au Conseil fédéral

58
Ses 16 membres, issus de la société civile et totalement indépendants de l’admi-
nistration et du parlement, étaient nommés par le Conseil d’Etat (branche exécu-
tive) qui approuvait également son budget. Elle recevait des mandats du parle-
ment ou de l’exécutif pour évaluer des dispositifs ou actions publiques précises. La
dernière commande en date a concerné les effets du vote électronique. Son Se-
crétariat était composé de deux évaluateurs permanents et elle pouvait faire
appel à l’expertise. Ses attributions ont été transférées à la Cour des Comptes
par la révision constitutionnelle de 2012. Elle a produit une trentaine de rapports
d’évaluations.

3 L’impact de l’évaluation sur la gestion publique

Les évaluations sont désormais bien ancrées dans la culture de la gestion


publique suisse tout en ayant une importante tournure politique. Elles permettent
au Parlement d’exercer un contre-pouvoir et d’alimenter le débat public. Des
initiatives très fortes ont été prises, comme le fait dans certains départements fé-
déraux de réserver 10% des budgets à l’évaluation. Enfin, pour un meilleur système
d’évaluation en suisse, la SEVAL a formulé plusieurs propositions à l’horizon 2020,
notamment la réalisation d’au moins un tiers d’évaluations indépendantes.

Par ailleurs, la contribution des milieux scientifiques, académiques et de la société


civile, comme l’est la tradition politique Suisse, est assez développée et les relations
croisées sont multiples, un membre du Contrôle fédéral des finances(CDF) assu-
rant par exemple à titre personnel la présidence de la Société suisse d’évaluation.
Toutefois, le « métier » est encore mal distingué du contrôle sous ses différentes
formes dans les textes, à l’exception de la Constitution. Ainsi, l’évaluation est un
métier de plus en plus important du CDF à côté des métiers classiques du contrôle
et de l’audit, mais il représente encore une faible part.

59
II. SYNTHESE ET LEÇONS

1 L’institutionnalisation de l’évaluation : un prérequis fondamental mais multidi-


mensionnel

Bien que l’institutionnalisation de l’évaluation ait largement contribué à codi-


fier la pratique au sein de l’Etat, son utilisation effective reste tributaire de son
ancrage réglementaire et de son degré d’appropriation. A travers l’étude de la
pratique de l’évaluation dans les neuf pays analysés, nous distinguons plusieurs
mesures de mise en œuvre institutionnelle qui se retrouvent tout ou partie dans les
systèmes d’analysés.

Une première étape pour asseoir la légitimité de l’évaluation au sein de l’appareil


gouvernemental est le portage politique. Celui-ci peut être assuré par :

• le pouvoir exécutif, comme en Afrique du Sud, avec la création du Perfor-


mance Monitoring and Evaluation Department (DPME), dépendant du cabi-
net du Président.

• l’initiative d’un département ministériel, comme celle du Secrétariat du Dé-


veloppement Social (SEDESOL) qui a créé le Conseil National d’Evaluation
de la Politique de Développement Social (CONEVAL) pour évaluer les pro-
grammes sociaux du Mexique.

• le Parlement, qui assure en général un portage mixte avec l’exécutif comme


c’est le cas en France avec la Mission d’Evaluation et de Contrôle, placée
sous la Commission des Finances du Parlement.

• L’évaluation peut aussi être portée par plusieurs acteurs à la fois, comme
aux Etats-Unis, où l’exécutif promeut la fonction d’évaluation à travers le Trésor
(Office of Management and Budget - OMB et Financial Management Service
- FMS) et les inspecteurs généraux, et le Congrès par le biais du Government
Accounting Office (GAO) et du Congressional Budget Office (CBO). Pour évi-
ter le chevauchement de prérogatives, le travail des branches exécutives et
parlementaires aux Etats-Unis est cadré par un manuel de procédures qui ex-
plicite le rôle de chaque intervenant et leurs modalités d’interaction (circulaire
NO.A-11 OMB).

60
Le portage politique peut être suivi par la promulgation de textes formalisant la
pratique. Le cadre juridique sert souvent de base pour les initiatives qui en dé-
couleront, notamment la création d’organes spécifiques, d’un cadre méthodo-
logique, la spécification de canevas et de planning pour les rapports et l’intégra-
tion de l’évaluation interne au sein des départements gouvernementaux. La Loi
Organique Relative aux Lois de Finance, promulguée en France dans les années
2 0 0 0 , f o r mal i se l e r ôle d e l’ é v a lua t ion e t c réé u n c a dre p ro p ic e a u
développement de la pratique. En Espagne, l’Agence d’Evaluation et de Quali-
té des Services (AEVAL) est créée par la loi 28/2006 des agences étatiques pour
l’amélioration des services publics. La forme la plus aboutie est la constitutionnali-
sation implicite (Suisse) ou explicite (France) de l’évaluation.

Les pays les plus avancés en matière d’évaluation font pour la plupart la distinction
entre la reddition des comptes et l’évaluation de programmes.
Dans la pratique, cela se traduit par l’existence d’organes exécutifs et/
ou parlementaires mandatés pour la mise en œuvre de ces deux missions,
séparément, de manière à ce que leurs prérogatives ne se chevauchent pas.
Au Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor est doté à la fois du Bureau
du Contrôleur Général, qui évalue la gestion financière et audite les agences
fédérales, et du Centre d’Excellence en Evaluation, qui supervise la pratique de
l’évaluation interne et mène ses propres évaluation de programmes.

L’accréditation de structures d’évaluation externe officialise la pratique, mais la


diffusion de la culture de l’évaluation et son appropriation par les acteurs évalués
se fait à travers le développement de l’évaluation interne. Plusieurs gouvernements
ont encouragé la mise en œuvre de l’évaluation interne, en créant des divisions
spécialisées et en offrant parfois même une assistance technique (CEE/Canada),
ou des formations académiques et professionnelles (PALAMA/Afrique du Sud)
pour permettre à celles-ci d’intégrer cette charge de travail supplémentaire et les
compétences qu’elle exige.

Dans le même esprit d’appui institutionnel, certains pays ont établi un cadre
référentiel pour la conduite de l’évaluation, sous la forme de directives ou guides
méthodologiques, comme c’est le cas au Royaume-Uni avec les Green et
Magenta Books, qui décrivent la finalité de l’exercice, la procédure à suivre pour
le réussir, ainsi que les supports à produire et leur fréquence.

« La place de l’évaluation dans le cadre du Contrôle fédéral des finances », Laurent Crémieux, Emmanuel Sangra.

61
62
Tableau 3. Présentation des principaux instruments et mécanismes d’évaluation dans les neufs pays étudiés
2 Le Parlement : un promoteur essentiel de l’évaluation

Les Constitutions de nombreux Etats à travers le monde consacrent au


parlement, presque sans équivoque, un rôle de premier ordre dans la défense
des intérêts des citoyens. Le Parlement (ou Congrès), à cet égard, veille au bon
emploi des fonds publics et à la pertinence des politiques gouvernementales, en
mettant en œuvre des mécanismes de contrôle, dont l’évaluation fait naturelle-
ment partie. Le dispositif d’évaluation complète ainsi les outils de mesure de la
performance composant l’arsenal parlementaire, les autres prérogatives étant le
contrôle budgétaire et l’audit.

La comparaison entre les pays dépeint le pouvoir parlementaire tantôt comme


l’initiateur, tantôt comme l’approbateur du système d’évaluation au sein du gou-
vernement. Dans les pays où la culture d’évaluation est la plus développée, le
Parlement promulgue des lois relatives à l’évaluation, peut mandater des respon-
sables ou entités affiliés pour mener des évaluations externes de départements et
programmes publics et peut disposer de commissions parlementaires spécialisées
pour formuler des recommandations à l’exécutif sur la base des rapports produits.

Dans la sphère parlementaire, les fonctions d’audit et d’évaluation publics sont ra-
rement séparées et leur finalité est souvent la réduction de la dépense publique.
Au Royaume-Uni, le NAO pratique à la fois l’audit et l’évaluation des entités et
programmes publics. Cette corrélation entre évaluation et contrôle financier
se retrouve même au niveau des commissions parlementaires. C’est le cas par
exemple de la Public Accounts Commission qui supervise le travail du NAO. Dans
la plupart des pays, l’évaluation de programmes est commanditée par et remise
à des commissions parlementaires thématiques ou sectorielles, qui sont ensuite
chargée de remettre les documents à une commission transversale qui les synthé-
tise et formule des recommandations à discuter au Parlement.

Les Parlements ne sont pas les seules à exercer l’évaluation des politiques pu-
bliques. Certaines subdivisions étatiques, tels que les cantons en Suisse ou gou-
vernements autonomes en Espagne, à travers leur système législatif, ont créé des
organes d’évaluation. Le canton de Genève a placé sous la tutelle de sa Cour
des Comptes une commission d’évaluation externe. Au Canada, les provinces
sont toutes dotées d’un auditeur ou vérificateur général.

3 L’impact de l’évaluation sur les politiques publiques : de la révision budgétaire


à de nouvelles politiques publiques

Historiquement l’institutionnalisation ou le développement d’outils d’éva-


luation n’avait pas un impact clair, défini et automatique sur l’ingénierie des poli-
tiques publiques mais était plutôt souvent perçue comme un moyen d’améliorer
l’efficience de l’action publique ou de réaliser des coupes budgétaires.

63
Ainsi la Rationalisation des Choix Budgétaires en France ou d’autres plans de
révision des programmes publics notamment dans les pays anglo-saxon, qu’ils
soient anciens ou récents, avaient souvent pour objectif ultime la réduction de la
dépense publique avec un seuil fixe (par exemple 5% dans le Royaume-Uni). La
matrice budgétaire était donc le principal niveau d’impact de ces programmes
d’évaluation.

Bien sûr, les évaluations menées par l’exécutif malgré leur finalité budgétaire ont
aujourd’hui, par les questionnements posés (la politique est-elle pertinente, subs-
tituable, efficace, croisée par d’autres politiques, etc. ?), une portée réelle de
« réingénierie » des politiques publiques. Mais en dépit de cultures évaluatives
poussées, l’évaluation est encore trop souvent assimilée à un moyen du contrôle
plutôt qu’à un véritable outil de régulation et d’ingénierie des politiques publiques.
Cette contrainte structurelle et culturelle est aujourd’hui en partie levée par plu-
sieurs facteurs favorables à un impact décisionnel important, comme le montrent
certaines expériences :

• La prise en compte de l’évaluation dans le processus budgétaire comme en


France, aux Etats-Unis et au Royaume-Uni ;

• Son appropriation par les plus hauts niveaux de l’Etat comme le conseil des
ministres en Espagne pour les évaluations de l’AEVAL ;

• Un suivi automatique des recommandations et de leur mise en œuvre, de


même que les rapports d’évaluation des évaluations comme celui mené par
le GAO sur les programmes de l’OMB aux Etats-unis ;

• Une coproduction des évaluations par des procédures institutionnalisant des


équipes mixtes incluant tant des ressources internes à l’administration que des
équipes externes favorise leur prise en compte opérationnelle et consensuelle
dans la redéfinition des politiques publics ;

• Une politique de communication et de diffusion efficace : aujourd’hui la plus


part des pays étudiés diffuse publiquement les évaluations via internet et des
canaux d’information à large échelle, ce qui permet aux évaluations d’être plus
suivi dans leurs recommandations, et de sensibiliser les partenaires mais aussi les
citoyens. Ces derniers deviennent par leur force de propositions et via la société
civile des leviers de réforme et de questionnement des programmes publics.

Au niveau législatif, le parlement à travers les commissions dédiées à


l’évaluation et ses organes de support tel le GAO aux Etats-Unis ou les Cours des
comptes produisent des évaluations parfois prolifiques. Mais elles sont souvent
perçues comme un autre contrôle administratif supplémentaire et semblent plu-
tôt mal appropriées et moins exploitées par l’exécutif. Par contre, elles jouent,
notamment aux Etats-Unis, un rôle fondamental pour la transparence de l’action
publique, la recevabilité des gestionnaires, l’équilibre des pouvoirs et enfin et sur-
tout pour la stabilité du système politique.

64
Des pouvoirs étendus des commissions parlementaires, des relations de confiance
avec l’exécutif, des compositions consensuelles des commissions et un suivi des
recommandations sont des facteurs importants en faveur d’un impact fort des
évaluations d’origine parlementaire. Aussi, il semble préférable de ne pas com-
plexifier les modèles des organes parlementaires d’évaluations et de leur donner
la possibilité de transmettre directement à l’occasion de relations de travail déve-
loppées et récurrentes leur programme d’évaluations aux départements concer-
nés tout en leur donnant la possibilité de formuler rapidement des recommanda-
tions sans passer par des processus politiques intermédiaires.

4 L’évaluation par les entités régionales et décentralisées : des modèles variés


autonomes ou réplicatifs

Au niveau territorial, le développement de l’évaluation n’est pas forcé-


ment lié au degré de décentralisation ou au degré d’institutionnalisation au ni-
veau central. Celui-ci implique également des facteurs politiques, économiques
ou encore culturels.

Il faut d’abord distinguer entre l’évaluation des politiques sectorielles de l’Etat en


région, les politiques contractuelles entre l’Etat et la région et les politiques régio-
nales elles-mêmes. Concernant ces dernières, de manière générale, il semble
que dans les états fédéraux ou fortement décentralisés, l’institutionnalisation au
niveau régional ou local se fait avec des cadres et des outils autonomes. Ceux-ci
peuvent s’inscrire dans une logique de mimétisme régional avec les dispositions
et instruments fédéraux. Par contre dans certains pays, le schéma régional ou
local peut différer du schéma national notamment pour des raisons d’efficaci-
tés et de culture politique locale ou régionale. Ainsi dans le canton de Genève,
la commission d’évaluation liée au Parlement a vu ses attributions transférées à
la Cour des Comptes cantonale suite à la révision de la constitution locale qui,
par ailleurs, contrairement à la constitution fédérale institutionnalise explicitement
l’évaluation. Parfois, on observe une dichotomie des rythmes d’institutionnalisa-
tion comme par exemple en Belgique, où la région Wallonne a intégré l’évalua-
tion à son plan stratégique contrairement au niveau fédéral où elle reste peu
institutionnalisée.

De manière générale, un autre enseignement majeur est que dans les pays moins
décentralisés l’effet de mimétisme régional n’est pas automatique. C’est plutôt
la reproduction de normes comme au Royaume-Uni avec le Magenta Book, de
pratiques, de méthodologies et une logique de surveillance de l’évaluation qui
domine. Parfois, les logiques de mimétismes sont plus poussées notamment à l’oc-
casion de réformes institutionnelles majeure comme la réforme budgétaire en
France reproduite dans les régions ou la création de l’AEVAL en Espagne repro-
duite par certaines communautés autonomes, avec une marge de manœuvre

AME, ARM, FAB, Note de cadrage du sous-atelier «Régionalisation et évaluation : instances &dispositifs ».

65
dans les outils opérationnels (variété des structures d’évaluation dans les régions
françaises) et des relations de partenariat Etat-région parfois développées en
termes d’évaluation. Il y aussi une logique de contrôle des évaluations locales au
niveau central comme au Royaume-Uni avec l’expérience aujourd’hui avortée
de l’Audit Commission. Sa disparation et l’appel à l’expertise externe montre no-
tamment le souci de produire des évaluations moins bureaucratiques au niveau
local et régional et le souci de responsabiliser les acteurs locaux eux-mêmes en
termes d’évaluation. Ce fait a par ailleurs induit de manière générale un recours
important des entités décentralisées à l’expertise privée.

Au niveau de l’exécutif régional plusieurs schémas sont à noter notamment les


structures d’évaluation internes aux départements déconcentrés ou aux organes
décentralisés, les instituts indépendants ou rattachés aux organes régionaux ou
encore l’évaluation partenariale. Au niveau des structures représentatives, des
commissions ou équivalents de Cours des comptes régionales peuvent jouer un
rôle en termes d’évaluation. Parfois les acteurs privés et la société civile peuvent
fédérer leurs actions dans la création d’un consortium d’évaluation comme l’IVA-
LUA en Catalogne.

En somme, l’institutionnalisation au niveau régional ne doit pas être mise à l’écart :


elle peut être plus efficace qu’au niveau national et évoluer plus rapidement.

5 L’indépendance : le défi d’un système national d’évaluation performant

L’indépendance est facteur majeur mais complexe à prendre en compte


dans l’institutionnalisation de l’évaluation. C’est un facteur majeur car il participe
à rendre l’institutionnalisation crédible, les outputs d’évaluations reconnus et repris
et la démarche d’apprentissage réelle. Cette dernière est in fine l’un des objectifs
majeurs de l’évaluation. C’est aussi un facteur complexe car l’indépendance a
parfois une dimension « d’éloignement » et de« séparation » alors que justement
une politique d’évaluation efficace implique un fort degré d’appropriation des
mesures par les administrations. C’est alors un dilemme qu’il faut essayer de
résoudre.

Dans la logique classique et historique de séparation des pouvoirs, attribuer des


missions d’évaluation et créer des organes dédiés au sein des parlements et des
Cours des comptes a été une stratégie plus ou moins développée mais assez
globale ces dernières décennies. Toutefois, souvent les évaluations ne pouvaient
s’émanciper de cette dimension de distance et de contrôle, de même les acteurs
des politiques publiques étaient souvent un rétifs à prendre en compte leurs re-
commandations. L’exemple le plus marquant à cet effet est celui des Etats-Unis
où les organes du Congrès produisent des centaines d’évaluation par an mais
bien que celles-ci soient par essence indépendantes, leur impact sur le processus
d’amélioration des politiques publiques est encore flou.

66
C’est là qu’il faut essayer de prendre l’exigence d’indépendance avec une
logique plus adaptée. D’abord, l’indépendance ne veut pas nécessairement
dire faire produire des évaluations par le corps parlementaire ou les organes de
contrôle financier. Il peut s’agir d’outils appartenant aussi à l’exécutif à conditions
qu’ils mettent en place des logiques poussées d’indépendance de leurs travaux
à travers plusieurs dimensions :

• Une marge d’autonomie dans la fixation de leur propre programme d’éva-


luation tout en prenant compte d’une manière souveraine et professionnelle
les demandes des branches du pouvoir autorisées par les textes réglemen-
taires

• Un directoire émancipé dans la mesure du possible des contraintes et agen-


das politiques (long mandat comme aux Etats-Unis) avec une nomination des
membres en dehors des corps de fonctionnaires ou d’élus et une grande ex-
périence professionnelle (comme la commission d’évaluation du Canton de
Genève)

• Réaliser les évaluations en respectant le principe de neutralité, c’est-à-dire


les réaliser ni à charge ni à décharge et sans a priori ou orientation politique

• Contrôler et auditer les évaluations par des mécanismes externes comme


les expériences valorisantes de Peer Reviews (revue par les pairs) et des éva-
luations périodiques de la politique d’évaluation comme au Canada Ces
principes s’appliquant tant aux parlements qu’à l’exécutif. Pour les parlements
s’ajoute l’impératif de mettre en place des organes « politiquement consen-
suels ».

S’ils sont composés de politiques, l’idée est de donner un rôle majeur et constructif
à des personnalités de l’opposition reconnues pour un sens de l’intérêt général.

Au niveau de l’exécutif, la gestion des moyens humains et financiers des organes


d’évaluations et leurs affectations par missions doivent pouvoir être réalisées dans
le respect de normes nationales mais émancipées du pouvoir de tutelle ministé-
rielle. Enfin il est à noter que l’indépendance n’est pas ennemie de la participa-
tion et de la coproduction, au contraire, c’est un outil de qualité et de réduction
des biais des évaluations.

67
III. DIAGNOSTIC DE LA SITUATION
INSTITUTIONNELLE DE L’EVALUATION AU MAROC
1Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation des politiques
publiques

L’histoire de l’évaluation des politiques publiques au Maroc est plutôt ré-


cente. De manière générale, la gestion publique au Maroc après l’indépendance
a été marquée par une approche dont les paramètres politiques et bureaucra-
tiques freinaient l’émergence de toute logique d’évaluation. Le Rapport sur la
célébration des 50 ans de l’indépendance du Maroc a, explicitement, relevé que
: «Les politiques publiques des gouvernants et des élus n’ont pas toujours été éva-
luées, ni réajustées, à l’aune de leur impact sur le bien-être des populations ».

Certes, certains bailleurs de fonds ont, pour des projets spécifiques, développé
des pratiques évaluatives. Mais aucune institutionnalisation de l’évaluation ne
s’est faite au sein de l’exécutif, du Parlement ou des Collectivités locales. Les rares
« évaluations » étant souvent très marquées par la dimension statistique énuméra-
tive et l’analyse sommative. D’autant plus que « la fonction évaluative en matière
de politique et de programmes publics peine à trouver un point d’ancrage tan-
gible dans le paysage administratif et institutionnel. »

L’évaluation des politiques publiques ne commence à s’inscrire plus sensiblement


à l’ordre du jour des réformes publiques importantes qu’au début des années
2000 sous l’effet de plusieurs facteurs bien que depuis les années 90 elle fasse
l’objet de récurrents énoncés politiques notamment :

• La prise de conscience générale et au plus sommet de l’Etat, au début des


années 2000, des lacunes importantes et des retards accumulés en termes
de Développement Humain. Cette prise de conscience se traduit notamment
par le lancement d’une grande « évaluation » du développement humain (le
fameux Rapport du Cinquantenaire). Différents discours royaux, particulière-
ment le discours de la Fête du Trône1, soulignent l’importance de l’évaluation
des politiques publiques au Maroc et la nécessité de mettre en place des ins-
tances et mécanismes de suivi, de contrôle et d’évaluation.

• L’embryon d’une réforme budgétaire amorcée en 2001 a favorisé la mise


en place d’un cadre commun pour le suivi et l‘évaluation de la performance
des politiques publiques. Cette initiative réalisée d’abord à titre expérimental
et volontaire a été consolidée par l’adoption d’un texte organique relatif aux
finances publiques.

• La prise en charge du sujet par la société civile : si au Maroc l’évaluation


est embryonnaire, le rôle de la société civile est par contre fort dans le
plaidoyer pour sa diffusion et son institutionnalisation. L’Association Marocaine
d’Evaluation est ainsi reconnue par plusieurs entités renommées mondialement

AME, De la Constitutionnalisation de l’évaluation des Politiques Publiques à l’institutionnalisation


de la fonction de l’évaluation Au Maroc, p.2
Ali Bouabid, L’évaluation, une exigence démocratique, Juillet 2011
Ahmed Bencheikh, Le principe constitutionnel de l’évaluation des politiques publiques au Maroc,
Rappels - Avantages - Défis - Perspectives futures, décembre 2013

68
comme jouant un rôle actif « dans l’institutionnalisation de l’évaluation au
Maroc et la promotion de la culture et de la pratique de l’évaluation du
développement. ». Elle est aussi reconnue pour son partage d’expérience
dans le cadre de réseaux africains et moyen-orientaux. Son Mémorandum
pour l’institutionnalisation de l’évaluation ainsi qu’une étude sur le sujet réalisée
par la Fondation Abderahim Bouabid ont joué un rôle important pour la
sensibilisation des plus hautes sphères de l’Etat et pour la constitutionnalisation
de l’évaluation dans la constitution de 2011.

Avant une date récente, il y avait un vide presque total tant au niveau de l’exécutif
que du Parlement en termes de pratiques et d’institutionnalisation d’évaluation
des politiques publiques. Certes des pratiques autonomes mais souvent
limitées existaient au niveau de divers organismes, mais elles étaient rarement
institutionnalisées dans un texte, un organigramme ou une procédure. De plus, il
y a souvent un emploi abusif du mot évaluation pour qualifier des contrôles, des
audits, des études de projets ou encore des compilations statistiques .Un constat
proche est que « Les pratiques d’évaluation existent aujourd’hui au Maroc, mais
elles restent embryonnaires et s’apparentent plus au suivi qu’à l’évaluation.
»Malgré ce constat peu encourageant, la nouvelle Constitution comme les
récents discours Royaux tels ceux abordant la gouvernance locale ou l’éducation
rappellent la nécessité du développement, de l’institutionnalisation comme de la
prise en charge de l’évaluation au plus haut niveau de l’Etat. Aussi « tous les choix
stratégiques auxquels le Maroc semble avoir souscrit mènent immanquablement
à l’évaluation. »

Ce constat et cette opportunité ont été rappelés par une note récente de l’AME
: « le Maroc se caractérise aujourd’hui par un faible ancrage de la culture éva-
luative dans le paysage politico-institutionnel. A l’exception de quelques disposi-
tifs sectoriels de recueils d’information, les travaux d’évaluation dignes de ce nom
sont en effet bien rares et ne sont quasiment jamais rendus publics. Cependant, il
est raisonnable de penser que la situation aujourd’hui pourrait rapidement s’amé-
liorer en la matière. En effet, introduite et citée à neuf reprises dans la nouvelle
Constitution de juillet 2011, l’évaluation apparaît comme l’une des thématiques
clés sur laquelle l’Etat focalise ses ambitions pour rénover la gestion des affaires
publiques. De plus, dans le texte constitutionnel, l’ensemble des acteurs politiques
se trouvent interpellés par l’évaluation : parlementaires, collectivités territoriales,
Cour des comptes, société civile, etc ».

« EvalPartners Innovation Challenge, African Development Prize (appuyé par la fondation Melinda and Bill Gates)
ONDH, Etude sur l’état des lieux et analyse de l’existant en matière de méthodes d’évaluation de la gouvernance
territoriale des programmes liés au développement humain
Ali Bouabid, in AME, Rôle et responsabilités du parlement dans l’évaluation des politiques publiques : éléments pour le
débat public, compte-rendu de la journée d’étude du 24 Mai 2012.
Discours du 11 Octobre 2013 à l’occasion de l’ouverture de la première session de la troisième année législative de la
9ème législature
Discours Royal du 20 Août 2013
Ali Bouabid, L’évaluation, une exigence démocratique, Juillet 2011
AME, Rôle et responsabilités du parlement dans l’évaluation des politiques publiques : éléments pour le débat public,
note conceptuelle de la journée d’étude du 24 Mai 2012.

69
Encadré 7

Perspectives offertes par la réforme de la Constitution en matière d’éva-


luation au Maroc La Constitution offre d’importantes perspectives et opportunités
pour l’institutionnalisation de l’évaluation.

Institutionnalisation de l’évaluation au sein du parlement. Celle-ci repose sur :

1) Une mission générale d’évaluation accordée au Parlement ouvrant un large


spectre pour l’évaluation des politiques publiques « Le Parlement (…) évalue les
politiques publiques ». (Article 13)
2) La mise en œuvre d’une séance annuelle réservée à la discussion et à l’évalua-
tion des politiques publiques. (Article 101)
3) L’assistance du Parlement par la Cour des Comptes en termes d’évaluation qui «
répond aux questions et consultations en rapport avec les fonctions (…) d’évalua-
tion » (Article 148) et aussi l’assistance par le CESE qui répond à toutes les questions
à caractère social, économique et environnemental.

Obligation de reddition des comptes et d’évaluation des services publics. Celle-ci


repose sur :

1) Une clause générale d’évaluation des services publics précisée : « Les services
publics (…) sont soumis, à cet égard, aux obligations de contrôle et d’évaluation ».
(Article 156)
2) Un appui par le Conseil Supérieur de l’éducation, de la formation et de la re-
cherche scientifique en termes d’évaluations relatives à cette problématique
(Article 168)

Développement de la culture et des pratiques d’évaluation participative et ci-


toyenne. Celle-ci repose sur :

1) La création d’instances de concertation afin d’associer « les acteurs sociaux à


(….) l’évaluation des politiques publiques ». (Article 13)
2) La participation des associations intéressées par la chose publique et les ONG
à « l’évaluation des décisions et des projets des institutions élues et des pouvoirs
publics ». (Article 12)

Institutionnalisation au sein des régions.


A cet effet, les régions ont une mission d’évaluation qui devrait être précisée par
une loi organique précisant notamment les « règles de gouvernance relatives (...)
à l’évaluation des actions et à la reddition des comptes ». (Article 146)

70
2 Quelques outils et dispositifs d’évaluation au niveau de l’exécutif

L’évaluation interne aux ministères.

Jusqu’à aujourd’hui et à part quelques rares expériences, l’évaluation est


peu généralisée dans la pratique ministérielle. Le rapport sur l’évaluation de la
Fondation Abderrahim Bouabid identifie les textes et structures présentes dans
plusieurs ministères, mais souvent l’évaluation est citée indirectement à travers
certaines formes de contrôle, d’études... Sur l’échantillon des ministères qui tra-
vaillent le plus sur le développement économique et social (Santé, Education,
Equipement…) peu d’entre eux produisent ou publient de véritables rapports
d’évaluation. Seuls quelques rares organigrammes incluent une division ou une
direction chargée assez explicitement de l’évaluation comme dans le ministère
de l’éducation nationale ou de l’équipement.

En termes de production, les organismes les plus « avancés » ne diffusent guère


que quelques recueils d’indicateurs (la Santé en chiffres,...), parfois quelques états
des lieux thématiques (l’Etat de la Santé de la population marocaine). Quelques
exceptions sont assez notables : la Direction des Etudes du ministère des Finances
dispose d’attributions relatives à l’évaluation. Au vu de ses moyens conséquents,
elle publie quelques rapports faisant directement écho à l’évaluation tels des «
Bilan d`étapes et prospectives sectorielles » ou encore des rapports thématiques
concernant par exemple la « Compétitivité des exportations marocaines ».

Le ministère de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche Scientifique a lui


aussi institutionnalisé l’évaluation dans ces textes d’organisation, il a par ailleurs,
à l’occasion du Plan d’urgence de l’université (2012-2009) introduit un ensemble
de dispositifs favorables à l’évaluation : des comités de suivi et d’évaluation, un
processus au niveau central d’évaluation du degré d’atteinte des objectifs, de
proposition d’amélioration des performances et d’orientation des subventions
budgétaires, des formations à l’évaluation institutionnelle, etc. Capitalisant
cette relative tradition, ce ministère est aujourd’hui en cours de création d’un
établissement public chargé spécifiquement de l’évaluation (Agence Nationale
de l’Evaluation de l’Enseignement Supérieur).

Enfin, un dernier exemple relatif à une certaine sensibilisation aux questions


d’évaluation est celui du ministère des Affaires Générales et de la Gouvernance
qui semble vouloir être un porteur du sujet au niveau national. Ainsi, sa direction
de la gouvernance compte une division chargée de l’évaluation pouvant jouer
un rôle dans la coordination interministérielle des évaluations, le ministère pilotant
par ailleurs le chantier de la convergence des politiques publiques. Ce ministère
est par ailleurs en cours de production d’une importante évaluation ex-ante
relative à la réforme du système de compensation.

Décret du 02 juin 2003 sur les attributions du ministère des finances

71
Les corps d’inspection

L’Inspection Générale des Finances : Ce corps prestigieux crée en 1960


souvent craint par les administrations avait initialement une tâche de contrôle
administratif des finances publiques, toutefois son indépendance est limitée, son
programme étant arrêté par le ministre des finances.

En termes de livrables, l’IGF produit des rapports soumis aux entités concernées
mais non publiés. Depuis quelques années, l’IGF semble plus sensibilisée à la dé-
marche évaluative sur deux niveaux.

D’une part, comme l’a rappelé son patron lors d’un récent entretien, l’IGF de-
vrait, à travers la réforme en cours du dahir du 14 avril 1960 portant sa création,
moderniser ses outils, étendre ses missions et renforcer ses capacités d’évaluation
des politiques publiques et développer des activités de conseil au gouverne-
ment. D’autre part, l’IGF appuie, depuis quelques années, la réforme budgétaire
notamment par la production d’audits de performance concernant les plans
stratégiques, objectifs, indicateurs et documents de performance produits par
les ministères. L’appréciation de ces documents de performance faite par l’IGF
permet de mieux garantir une certaine qualité de la « matière brute d’évaluation
», appelée à se développer avec la réforme du texte organique sur les finances
publiques.

Toutefois, ce travail de l’IGF se fait dans l’opacité en l’absence de la publication


de ces audits de performance ni même d’un rapport annuel. De même, les Ins-
pections Générales de Ministères (IGM) semblent aussi aujourd’hui à côté de leurs
tâches classiques de contrôle, développer des tâches nouvelles d’évaluation et
d’audit de performance notamment en partenariat avec l’IGF. Toutefois, ces ou-
tils sont internes à l’administration et continuent probablement de se focaliser sur
le contrôle administratif. Il faut citer l’expérience plus riche de l’Inspection Géné-
rale de l’Administration Territoriale (IGAT), qui a, semble-t-il, durant ces dernières
années développé une nouvelle mission liée à l’évaluation, à l’audit et à la per-
formance et s’est investie dans des audits de performance relatifs notamment à
l’INDH et aux politiques de mise à niveau urbaine.

Les Observatoires ministériels ou institutionnels

Ces dernières années ont vu l’éclosion d’Observatoires, parfois le fait de


simples annonces politiques non suivies de la mise en place de structures opéra-
tionnelles. Parmi ceux-ci l’on peut citer l’observatoire de l’industrie, l’observatoire
des territoires, des nouvelles technologies, de l’économie sociale, etc. La plupart
d’entre eux publient des recueils d’indicateurs et de statistiques, alors que cer-
tains ministères ou organismes sans avoir d’observatoires dédiés publient un baro-
mètre.

72
Seul l’Observatoire National du Développement Humain semble développer
l’ébauche d’une véritable pratique évaluative concernant le développement
humain. Crée par Décret , son président est nommé par le Roi auquel il présent e
un rapport annuel. Rattaché au chef du gouvernement, il est doté d’une adminis-
tration légère et d’un conseil composé de 24 membres choisis, intuitu personae,
parmi les hauts responsables des administrations publiques, les acteurs associatifs,
les universitaires et les opérateurs du secteur privé. L’ONDH s’est illustré par la
publication d’évaluations thématiques sur le système éducatif et sanitaire dans
des régions ciblées avec une méthodologie précise et une bonne connaissance
des outils techniques et théoriques d’évaluations (sondages, entretiens, méthodes
d’analyses…).

Il a également publié des rapports sur la méthodologie et le diagnostic de la pra-


tique évaluative comme notamment sur la méthodologie participative d’éva-
luation ou les méthodes d’évaluation de la gouvernance territoriale. Ses derniers
rapports sur l’analyse des programmes,l’évaluation des réalisations et de l’impact
de l’INDH (2005-2010) montrent un véritable souci évaluatif et une maitrise théo-
rique (contrefactuelle).

Le Haut-Commissariat au Plan (HCP)

Cette entité n’a pas réellement vocation à jouer un rôle important dans
l’évaluation. Par contre, c’est une des sources nationales majeures en termes de
production statistique. A cet effet, le HCP organise ainsi un recensement décen-
nal et réalise des enquêtes annuelles et périodiques. Cet organe était chargé au-
paravant de l’élaboration des plans quinquennaux. En termes d’évaluation, elle
a créé un Centre National d’Evaluation des Programmes qui semble resté lettre
morte malgré de grandes ambitions . Par ailleurs, le HCP a parfois publié quelques
rares évaluations ou travaux assimilés spécifiques telles que l’« Etude d’évaluation
du plan de développement économique et social 2000-2004 » mais de manière
non institutionnalisée et sporadique.

3Acteurs institutionnels et dispositifs d’évaluation au niveau du parlement et des


institutions indépendantes.

Le Parlement

Jusqu’à l’année dernière, l’évaluation n’était guère institutionnalisée et dévelop-


pée dans la pratique au sein du parlement. Ce qui était assimilé à de l’évaluation
recouvrait en fait plus des discussions parfois approximatives, peu

L’économiste, Inspection générale des finances «Aucun rapport n’a été bloqué par le politique» - 22/03/2013
Le Matin, IGF : Ce qui va changer, le 09 octobre 2013
Inspection Générale des Finances, Audit de performance, exercice 2007 et 2008, Janvier 2010
Décret n°2-94-100 du 16 juin 1994 relatif à l’IGAT
ONDH, mesure de la performance des politiques publiques au Maroc, expérience de l’IGAT
Par exemple, l’Agence Nationale pour la Promotion de la Petite et Moyenne Entreprise
Décret n°2-08-394 du 23 Chaoual 1429 (23 Octobre 2008) portant création de L’Observatoire National du Développe-
ment Humain

73
formalisées et peu argumentées sur les résultats, moyens et effets des politiques
publiques.

Ces discussions étaient souvent animées par les commissions permanentes, qui
semblent toutefois de plus en plus sensibles aux questions d’évaluation des po-
litiques publiques. Ces discussions étaient souvent animées par les commissions
permanentes, qui semblent toutefois de plus en plus sensibles aux questions
d’évaluation des politiques publiques. Le Règlement intérieur de 2004 ne citait
nullement l’évaluation et ne semblait pas favoriser pas son développement. L’ex-
périence de création d’un bureau d’analyse du Budget, potentiellement favo-
rable à l’évaluation a été avortée.

Dans l’agenda des commissions publié sur le site web de la chambre en mars-
avril 2014 seuls quatre points concernent l’évaluation des politiques publiques. Un
rapport relatif au prix du médicament a même été publié en 2009 à l’initiative du
parlement dans le cadre de ses missions d’information montrant la possibilité du
développement la pratique.

Les évolutions récentes liées à la nouvelle Constitution et le nouveau Règlement


intérieur adopté par la Chambre en 2013 ouvrent de nouvelles perspectives pour
l’évaluation des politiques publiques au sein du parlement. Ce Plan élaboré en
2012 vise une mise à niveau globale du parlement qui a abouti à la mise à niveau
du Règlement intérieur et la création de nouvelles structures opérationnelles.
L’évaluation des politiques publiques est un des axes notables de ce Plan.

Le principe étant de « développer les fonctions de contrôle du gouvernement et


d’évaluation des politiques publiques de sorte à les traduire réellement dans les
faits au niveau des attendus constitutionnels mais aussi dans la perception des
citoyens ». Concernant l’évaluation l’on peut identifier les orientations suivantes :

• Organisation d’une séance plénière annuelle consacrée à l’examen de


la politique publique et son évaluation et définition de la procédure liée

• Développement de l’évaluation ex-ante des projets de texte

• Création d’un mécanisme parlementaire permanent chargé du contrôle


des dépenses publiques

• Création d’une unité chargée d’étudier et d’analyser les et du budget de


l’Etat.

Cf. Fondation Abderrahim Bouabid et FES, Rapport sur le module évaluation, 2006 : « Le bilan de cette expérience dans
le seul domaine de la sensibilisation à l’évaluation interministérielle, est insignifiant pour n’avoir survécu à la publication
d’un manuel sur l’évaluation rétrospective au Maroc, et à la réalisation d’une enquête sur la perception de l’évaluation.
In arrêté du 11 novembre 1998 fixant les attributions et l’organisation du Centre National d’Evaluation des Programmes.
Le centre s’est fixé des attributions ambitieuses notamment « Assurer l’évaluation des projets, programmes et politiques
publiques et ce en collaboration avec les départements ministériels et les collectivités Locales ».

74
Pour mettre en œuvre les orientations, le Plan Stratégique propose trois mesures
distinctes :

1Création d’une Commission du contrôle de la dépense publique


Elle s’attache à vérifier selon le Plan Stratégique si la dépense a été :

• économique : c’est-à-dire qu’elle minimise le coût pour un niveau de qualité


défini.

• efficiente : c’est-à-dire dans quelle mesure la dépense représente la meilleure


offre.

• efficace : c’est-à-dire dans quelle mesure elle a permis d’atteindre les objectifs
fixés.

Cette commission doit effectuer des évaluations ex-post et en cours afin de per-
mettre d’ajuster les programmes publics. Cette proposition est inspirée par la lo-
gique Anglo-saxonne des Spending Reviews et du principe « Value for Money »
puisque son but est d’ajuster les budgets annuels et de préparer la discussion an-
nuelle des lois de règlements.

Cette commission pourrait selon le Plan s’appuyer sur les rapports d’audit et de
vérification conduits par la Cour des Comptes. Cette proposition a été créée par
l’article 55 du nouveau règlement intérieur de 2013. Elle est sensée, comme les
autres commissions, disposer d’une équipe administrative compétent et de tous
les moyens nécessaires pour le développement de ces activités.

2  Mise en place d’un processus d’évaluation des politiques publiques :

Selon l’argumentaire proposé par le Plan Stratégique, « La Constitution


confie au Parlement la responsabilité d’évaluer les politiques publiques (art. 70).
Cette initiative vise à identifier le mécanisme, la procédure à mettre en œuvre et
les moyens à mobiliser pour remplir cette mission ». L’évaluation y a pour « objet
de rectifier progressivement ces politiques publiques pour améliorer au fur et à
mesure leur pertinence et l’atteinte effective des résultats souhaités ». L’évalua-
tion ne semble pas ici concerner le volet de la transparence mais seulement le
volet performance. Le but de la procédure est « de préparer la séance annuelle
prévue par l’article 101 de la constitution et relative à la discussion des politiques
publiques et à leur évaluation ».

Nous pouvons citer :


•Problématique de la langue d’enseignement et l’enseignement des langues et son impact sur le système éducatif
•Impact de l’augmentation de la taxe sur les billets d’avion, sur les vols internationaux et sur le tourisme
•Evaluation de l’impact de l’application de la loi N° 131.12 relative aux principes de délimitation des ressorts territoriaux
des collectivités territoriales
•Etude du thème :»Conclusions et recommandations de la première rencontre nationale relative au système
d’approvisionnement des institutions de santé publique en médicaments et en produits pharmaceutiques
Qui s’apparente en réalité à l’évaluation et qui gagnerait à s’appeler (Commission du contrôle et de l’évaluation de la
dépense publique)

75
Toutefois, cette proposition mise en œuvre par un nouveau titre sur l’évaluation au
sein du règlement intérieur de 2013 (articles 211 à 217) ne prévoit aucune structure
mais propose de s’appuyer sur les commissions existantes et sur des rapports
et des études élaborés à cet effet et à sa demande par le CESE, ou par d’autres
organismes notamment les institutions et organes de bonne gouvernance consti-
tutionnels ou des centres de recherches spécialisés.

Le programme d’évaluations annuelles est adopté notamment sur propositions


des groupes parlementaires par le bureau du parlement durant la session du mois
d’octobre sans préciser quels sont les critères et modalités d’arbitrages des sujets
à retenir par le bureau. La copie des évaluations retenues est transmise au Chef
du gouvernement. Le président transmet alors une demande d’appui au CESE ou
à d’autres organes constitutionnels. Cette procédure ne fait pas mention du rôle
de la Cour des comptes, cantonnée à une logique budgétaire bien qu’elle ait un
rôle explicite en termes d’appui du Parlement dans l’évaluation selon la nouvelle
Constitution. Par ailleurs, aucun système de suivi des recommandations ni même
la formulation de celles-ci n’est prévue par le règlement intérieur.

3 Création d’une unité chargée de l’étude et de l’analyse du projet de loi des


finances et du budget de l’Etat

Cette proposition réédite l’expérience avortée du Bureau du Budget du


parlement et « vise à renforcer les capacités de la Chambre en matière d’ana-
lyse. approfondie (…) du budget de l’Etat, à travers la création d’une unité spé-
cialisée rattachée à l’administration,dotée de compétences humaines et des
moyens matériels nécessaires. Elle doit donc préparer des analyses du projet de
budget à l’intention des Représentants. Cette unité devrait aussi respecter un
haut niveau d’expertise et de rigueur d’analyse ainsi qu’une parfaite neutralité et
éthique vis-à-vis des différentes tendances politiques et des groupes et groupe-
ments parlementaires ». Cette proposition n’était pas encore programmée par le
Plan Stratégique.

 La Cour des comptes 

Sa mission historique est le contrôle juridictionnel des dépenses publiques,


mais elle peut effectuer des missions d’évaluation des projets publics et peut ins-
crire à ses programmes, à la requête du Premier ministre, « des missions d’évalua-
tion de programmes » . Toutefois, ces saisies sont rares pour ne pas dire inexistantes.
Depuis quelques années, au regard de sa mission de plus en plus importance de
contrôle de la gestion publique , les rapports de la Cour comportent un plus large
effort d’appréciation de la gestion publique, notamment à travers l’appréciation
des stratégies, de la pertinence des choix opérés et un questionnement des
résultats.

Récemment, la Cour des Comptes a publié, à sa propre initiative, un rapport


sur l’évaluation des systèmes de retraites. Ce rapport semble s’inscrire dans le
contexte d’un intérêt plus soutenu pour l’évaluation des politiques publiques. Tou-
tefois, l’organigramme de la Cour ne précise pas quelles sont les ressources mo-
bilisées dans le cadre des évaluations. Par ailleurs, le code des juridictions

76
financières actuel cantonne l’assistance du Parlement par la Cour des Comptes à
la procédure budgétaire alors que la Constitution actuelle prévoit également son
assistance dans le domaine de l’évaluation. D’où la nécessaire révision de ces
textes à l’aune de la nouvelle constitution.

 Le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE)

Depuis 2012, le CESE, qui a connu le démarrage effectif des relations ins-
titutionnelles avec le gouvernement et les deux Chambres du Parlement, semble
être un des outils les plus prometteurs concernant le développement de la pra-
tique évaluative. En effet, chargé notamment de répondre selon son texte or-
ganique aux sollicitations et questionnements relatifs aux aspects économiques,
sociaux et environnementaux soulevés par le Gouvernement et le Parlement, sa
composition variée, ses moyens et ses modes de fonctionnement favorisent le
développement de la pratique évaluative.

Ainsi, au cours de l’année 2012, le CESE a reçu trois saisines de la part du gou-
vernement et du parlement toutes les trois liées à l’évaluation (Analyse relative à
l’impact du projet sur l’environnement, Analyse et recommandations sur l’INDH,
Généralisation de l’accès aux soins de santé de base). Par ailleurs, doté d’un
pouvoir d’auto-saisine, il a publié des rapports relatifs à des thématiques liées à
l’évaluation notamment « la commande publique : levier pour le développement
économique et social » ou encore « l’intégration des personnes en handicap ».

 La réforme budgétaire

Cette réforme entamée en 2001 est basée autour de trois grands prin-
cipes : transparence, performance et responsabilité. Depuis son lancement, elle
a inclut de nombreuses avancées notamment la réforme du contrôle de la dé-
pense publique, la globalisation des crédits, la mise en place d’un système d’in-
formation ou encore la responsabilisation des gestionnaires.

Une démarche de la performance a été encouragée par la mise en place d’ex-


périences de budgétisation programmatique et la mise en place de référentiels
pour le suivi-évaluation de la performance.

Début 2014, treize ans après le début du processus et malgré des annonces répé-
tées, le texte organique sur les finances publiques pourrait enfin institutionnaliser
certaines avancées relatives à la gestion de la dépense publique et ouvrir de
nouvelles opportunités pour une gestion transparente notamment par des ana-
lyses systématiques des résultats des programmes publics.

Article 75 du code des juridictions financières de 2002


Article 96 du code des juridictions financières de 2002
Cf. Bouabid, Op. Cité, p.20
Selon son site web, «Ce contrôle privilégie l’approche visant l’appréciation des résultats atteints par les entités publiques
contrôlées en terme d’efficacité, d’économie, d’efficience, d’environnement et d’éthique (5E) », il est donc est apparem-
ment apparenté à l’évaluation

77
En effet, le principe de souplesse accordée aux gestionnaires est couplé à la réé-
dition des comptes et la mise en œuvre d’évaluations pour le suivi des indicateurs
et objectifs fixés. Dans ce schéma, chaque ministère devrait produire annuelle-
ment des Rapports Ministériels de Performance concernant l’atteinte des objec-
tifs, ces rapports devant être débattus par le Parlement et servant de matière pre-
mière pour les évaluations parlementaire. A ce jour, aucun rapport n’a semble-t-il
été publié ou diffusé au Parlement. De même, les parlementaires n’ont pas été
associés à cette démarche fondamentale pour la préparation d’un terrain solide
pour l’évaluation des politiques publiques. Surtout, le texte actuellement en dis-
cussion bien qu’il cite l’évaluation ne prévoit pas la création d’outils d’évaluation
ni une participation des parlementaires à des organes de suivi de l’information
de performance ministérielle comme dans d’autres expériences internationales.

4Une discipline quasi absente dans les collectivités locales

Seules des expériences autonomes et sommaires d’évaluation sont à


noter dans quelques collectivités locales de différents niveaux (régions et com-
munes principalement). Ceci s’explique notamment par l’absence historique de
cadres institutionnels, de la culture de reddition des comptes et de l’insuffisance
des capacités de gestion et de ressources humaines adéquates, freins naturels au
développement de toute culture évaluative. D’autant plus que cette culture est
souvent confondue avec la culture de transparence, les services d’information en
ligne ou encore la diffusion de rapports divers. On semble confondre l’évaluation
avec ses outils et principes. Même pour des communes relativement avancées
dans le sujet, l’évaluation est confondue
avec le suivi de réalisation.

Certaines communes ont mis en place quelques évaluations par leur initiative
propre ou poussés par les bailleurs de fonds. On peut citer par exemple, la com-
mune de Ksar Kbir plutôt sensibilisée à l’évaluation des politiques (ex : politique
d’aménagement urbain) et des processus (formation, système informatique). La
société civile a par ailleurs favorisé la tenue d’un « Séminaire d’évaluation des
politiques publiques locales » dans cette commune en décembre 2013.
Toutefois comme l’a rappelé un Discours Royal récent sur la gestion des collecti-
vités locales, la mauvaise gestion et donc l’absence de logique de reddition des
comptes dominent certaines collectivités locales.

Au niveau de la région, bien que la Constitution l’érige comme nouveau pilier


de l’organisation territoriale du Maroc, l’évaluation est inexistante dans les textes
actuels et quasiment absente dans la pratique à l’exception de quelques rares
initiatives apparentées telles les créations d’observatoires ou des centres
régionaux d’expertise souvent soutenu par des acteurs extérieurs au pays.

Dans une présentation relative à l’évaluation, la commune de Chefchaouen précise que « A présent, la Commune de
Chefchaouen s’appuie dans les séances plénières du Conseil Municipal pour évaluer les avancements atteints dans le
cadre de la mise en place du PCD

78
IV. PERSPECTIVES POUR UNE INSTITUTIONNALISATION DE
L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU MAROC
Aujourd’hui, des éléments favorables à un portage politique à très haut
niveau de l’évaluation semblent exister. D’abord, la Constitution, l’y a inscrite à la
fois au regard du Parlement, des régions, du gouvernement et de la société civile.
Le Roi a cité la nécessité de la reddition des comptes et de l’évaluation dans
plusieurs de ses derniers discours.

Mais comme tente de le démontrer cette étude, pour que cette institutionnali-
sation de l’évaluation réponde aux exigences d’une démocratie ouverte, trans-
parente, efficace et redevable devant l’ensemble des citoyens, il est nécessaire
d’établir un certains nombres de garantis.

 Différencier reddition des comptes et évaluation 

Bien que les deux soient très liés, la première notion renvoie à l’audit et
au contrôle sous ses diverses formes notamment concernant les processus et ins-
truments de gestion alors que l’évaluation renvoie plus à une analyse en profon-
deur des politiques publiques. L’audit sert à voir si ce qui est défini est « appliqué
et marche bien » alors que l’évaluation se focalise sur les effets, les résultats et
l’impact des politiques publiques. Les deux sont très utiles à une bonne gestion
publique. Les pays avancés dans l’évaluation ont notamment su lever l’ambigüité
entre les deux fonctions, car l’évaluation peut souvent être confondue avec
l’audit, le contrôle ou la diffusion d’information alors que son rôle est différent.
En effet, c’est un outil in fine de questionnement sur les choix politiques et non
d’interrogation sur les seules procédures de l’administration. Or, au Maroc,
justement le développement de l’évaluation semble freiné par la confusion de
celle-ci avec les audits de performances, la publication de recueils statistiques
et d’indicateurs et d’autres formes de contrôle. Cette confusion est présente
tant dans les textes relatifs aux organes évaluateurs qui n’isolent pas le rôle et les
enjeux d’évaluation de l’audit que dans la pratique où l’on assimile l’évaluation à
des contrôles ou des audits.

Dans une présentation relative à l’évaluation, la commune de Chefchaouen précise que « A présent, la Commune de
Chefchaouen s’appuie dans les séances plénières du Conseil Municipal pour évaluer les avancements atteints dans le
cadre de la mise en place du PCD «
L’on peut citer par exemple l’observatoire régional de l’économie sociale et solidaire (ORESS) de la Région de Tanger-
Tétouan

79
 L’évaluation interne aux structures du gouvernement 

Jusqu’à aujourd’hui, l’évaluation est très souvent absente des


organigrammes, des textes et de la pratique ministérielle alors que la nouvelle
Constitution en fait une nécessité dans les services publics. La réforme budgétaire
doit apporter des changements positifs avec la mise en œuvre de rapports de
performance à partir de 2017 , ce qui devrait contraindre les administrations à
réaliser à minima ces évaluations. Même au-delà des ministères, peu d’organismes
publics semblent s’impliquer fortement dans l’évaluation des politiques publiques
à l’exception de quelques rares organismes comme l’ONDH. Il faut noter dans le
cas de l’OMDH
l’importance de moyens, de modes de gestion et de ressources favorables
favorisant le développement d’une véritable pratique évaluative.

 Le référentiel partagé de l’évaluation 

Au Maroc, malgré des initiatives louables de la société civile notamment


les efforts de diffusion des méthodes, aucun référentiel, guide de bonnes pra-
tiques ou manuel standardisé relatif à l’évaluation des politiques publiques n’a été
diffusé ces dernières années auprès des acteurs de l’exécutif si ce n’est quelques
documents liés à la réforme budgétaire.

Or, ce genre d’outils est fondamental pour le développement de la pratique éva-


luative surtout dans le cas du Maroc, où les initiatives des différents ministères et
des différentes collectivités locales sont parfois très divergentes et utilisent un lan-
gage différent pour ne pas dire contradictoire.

 L’indépendance des structures d’évaluation 

L’indépendance des dispositifs d’évaluation est cruciale mais elle ne doit


pas être perçue comme une source de distance et d’éloignement entre l’éva-
luateur et l’acteur public sans quoi les évaluations produites seraient peu ou pas
du tout appropriées par les gestionnaires et donc auraient par là des effets limités
et cosmétiques. Un rôle prééminent du Parlement en termes d’évaluation tel que
proposé par la nouvelle Constitution peut être un bon levier d’indépendance de
l’évaluation des politiques publiques à condition des clarifications et conditions
nécessaires. En effet, il ne faut tomber un piège, où, dans certains pays, les cen-
taines d’évaluations parlementaires jouent un rôle majeur dans l’équilibre poli-
tique et le débat public mais plutôt restreint en termes d’ajustement et d’amé-
lioration des politiques publiques. A ce sujet, plusieurs bonnes pratiques sont à
sonder notamment l’instauration du principe de neutralité ainsi que l’inscription
des responsables des entités d’évaluations dans des mandats longs et hors des
fluctuations politiques.

80
Il faudrait aussi promouvoir des contrôles externes des évaluations notamment
des PeerReviews pour crédibiliser les processus d’évaluation. Enfin, la marge d’au-
tonomie nécessaire des instances d’évaluation ne doit pas éluder la nécessité
de maintenir un degré de concertation « raisonnable » dans la fixation des pro-
grammes d’évaluations et dans leur mise en œuvre.

 Les mécanismes d’impact de l’évaluation sur les politiques


publiques 
Nous avons vu qu’au niveau international, des mécanismes permettaient
historiquement à l’évaluation de permettre des ajustements et régulations bud-
gétaires favorables à la performance des politiques publiques. Même si dans les
expériences mondiales, l’impact de l’évaluation sur le design des politiques pu-
bliques est relatif et peut largement être amélioré, nous avons identifié plusieurs
piliers pour un impact plus fort de l’évaluation sur la performance des politiques
publiques
notamment la diffusion et l’appropriation des recommandations des évaluations
par les plus hauts niveaux de l’Etat, une coproduction des évaluations avec les
entités évaluées, un suivi rigoureux de la mise en œuvre des recommandations
et une politique de communication efficace. Au Maroc, aucun texte ni pratique
ne semble favoriser ces mécanismes à l’exception du suivi réalisé concernant les
recommandations des organes de contrôle notamment la Cour des comptes.
 Le rôle fondamental du parlement 

Dans les pays avancés, le parlement approuve le système d’éva-
luation de l’exécutif, évalue et assure un suivi. C’est le cas par exemple en
France, où les documents de performance (matière évaluable) produits dans
le cadre de la réforme budgétaire sont audités par la Mission d’Evaluation et de
Contrôle du Parlement.

Dans certains pays, les parlements promulguent également des propositions et


des textes pour favoriser l’évaluation. Au Maroc, malgré le poids constitutionnel
aujourd’hui offert au Parlement à ce sujet, aucun texte cadre sur l’évaluation
n’a été produit et le projet de loi organiques de finances ne prévoit pas son as-
sociation au cadrage et au suivi de la démarche de performance des rapports
afférents mise en œuvre par le Gouvernement. Il n’y a pas donc de mécanisme
institutionnel prévu pour le contrôle qualité de la matière évaluable.

Notons également l’importance pour un parlement de pouvoir mobiliser des en-


tités affiliées ou externes pour réaliser des évaluations. Au Maroc, le Parlement
peut selon la nouvelle Constitution utiliser l’assistance de la Cour des Comptes
sur les questions relatives à l’évaluation de même qu’il peut solliciter le Conseil
Economique et Social. Au niveau de la Cour des Comptes, la coopération semble
très timide et les possibilités d’assistance relatives à l’évaluation sont limitées par
les textes actuels qui ne sont pas mis à niveau. La coopération avec le CES est
prometteuse comme en témoignent les saisines par le Parlement notamment sur
le bilan du développement humain.

81
Ceci doit aller de pair avec des moyens internes accrus. Les moyens du Parlement
sont structurellement faibles au Maroc. Le personnel du parlement est restreint et
a surtout une vocation administrative. Les commissions les plus importantes elles
mêmes n’ont guère que quelques cadres administratifs pour les assister . Les bud-
gets relatifs aux études et aux expertises sont très faibles. En somme, l’on est très
loin de l’expérience de certains pays où le Parlement dispose de grandes entités
pour l’audit et l’évaluation ni même de celles où les Parlements disposent d’enti-
tés plus réduites de support concernant l’évaluation. Seules les rares initiatives de
quelques Commissions ou représentants permettent de réaliser des réflexions ou
études à portée évaluative. Or comme le rappelle une note récente de l’AME «
Si un important travail peut être mené au sein des commissions parlementaires
traditionnelles, l’expérience internationale nous enseigne que le travail d’éva-
luation des politiques publiques peut difficilement être mené sans structures ou
dispositifs institutionnels appropriés, dédiés ou placés au sein ou auprès du Parle-
ment, et qui puisse mobiliser facilement une expertise externe (Office d’évalua-
tion, Instituts universitaires, Cour des comptes, etc.) et assurer une collaboration
continue avec les autres acteurs politiques, partenaires ou bénéficiaires des poli-
tiques publiques, à savoir les collectivités territoriales et la société civile. »

 La mise en place d’un cadre de référence pour l’évaluation des


politiques publiques en région 

Une analyse rapide de quelques rares et sommaires expériences « éva-


luatives » de certaines collectivités locales montrent une confusion et incompré-
hension des métiers de l’évaluation assimilée assez schématiquement à la trans-
parence, à la diffusion d’information et au suivi de réalisations. Pour asseoir une
pratique cohérente de l’évaluation, dans les pays unitaires avec une décen-
tralisation fonctionnelle comme le Maroc il semble important de développer un
cadre institutionnel spécifique mais aussi des outils permettant aux collectivités
locales de reproduire selon leur souhait les bonnes pratiques nationales.

Les expériences possibles sont nombreuses et variées en passant par la repro-


duction d’outils nationaux (reproduction du modèle de la réforme budgétaire et
démarche de performance par les régions françaises) ou encore par l’utilisation
par les collectivités locales des mêmes référentiels méthodologiques que ceux du
Gouvernement central (comme le Magenta Book au Royaume-Uni).

L’idée phare étant que le développement des modèles institutionnels de l’éva-


luation au niveau régional se fasse d’abord dans un cadre global cohérent tra-
duit par exemple par un texte fondamental relatif aux collectivités locales insti-
tutionnalisant l’évaluation. Il devrait aussi se faire dans une logique graduelle en
fonction des dispositions et des moyens réels de chaque collectivité territoriale
mais avec un appui facultatif de l’Etat et un support au niveau méthodologique.

5 pour la commission des finances de la chambre des représentants


AME, Rôle et responsabilités du parlement dans l’évaluation des politiques publiques : éléments pour le débat public,
note conceptuelle du 24 Mai 2012.

82
 La nécessité de dispositifs et de structures d’évaluation auto-
nomes au niveau décentralisé 

Au Maroc, aucune structure n’est chargée à proprement parler de l’éva-


luation des politiques publiques au niveau communal, provincial ou régional.
Seuls des programmes publics de l’Etat comme l’INDH réalisé en partenariat avec
les collectivités locales a fait l’objet d’une évaluation territorialisée par l’ONDH.
Certes quelques initiatives d’évaluations de politiques locales sont menées à l’ini-
tiative du niveau central comme par exemple une évaluation en cours concer-
nant le degré de prise en compte sur la dimension environnementale des Plans
Communaux de Développement.

Certains organismes territoriaux tels les Agences de développement réalisent


bien quelques évaluations de programmes ou projets territoriaux . Toutefois, les
collectivités locales semblent absentes des circuits d’évaluation. Or, comme rap-
pelé à l’occasion du lancement d’une évaluation par le département de l’en-
vironnement relative à « l’évaluation socio-économique des activités littorales
en méditerranée », il y la nécessité d’impliquer les collectivités locales dans les
évaluations territoriales pour assurer une démarche plus aboutie, inclusive et de
meilleure qualité.

Comme le rappellent les expériences internationales, la création de dispositifs


d’évaluation au niveau des régions est donc une priorité. Il est parfois préférable
de permettre aux régions de développer des modèles autonomes car les expé-
riences internationales montrent que les collectivités locales, à condition de ne
pas être freinées par le niveau central, peuvent être plus dynamiques et créatives
en termes d’institutionnalisation des politiques publiques. Cette autonomie dans
le choix des dispositifs est aussi liée à la grande diversité des moyens humains
et matériels de chaque collectivité. Elle permet aussi à la collectivité territoriale
de développer des schémas d’évaluation adaptés aux populations locales et la
société civile, dont la participation à l’évaluation est prévue par la Constitution.
L’on note ici la nécessité de laisser ouvertes diverses possibilités pour les régions
marocaines : structures d’évaluation émanant des Conseils régionaux, partena-
riat avec les universités et centres de recherche, contrats d’évaluations avec
l’Etat ou recours à l’expertise privée. Toutefois, un bon système d’incitation de la
part de l’Etat notamment avec des participations techniques et financières ou
encore des conventions avec les organes évaluateurs au niveau central peuvent
encourager la diffusion de la culture d’évaluation au niveau régional. La société
civile régionale peut aussi jouer un rôle fondamental dans ce processus.

Comme l’Agence de Développement et de promotion du Nord


Réunion tenue le 13 mars 2014 à Rabat

83
CONCLUSION

 Principaux enseignements 

L’évaluation des politiques publiques dans les pays étudiés peut être ap-
préciée et comparée à partir des dimensions suivantes : contexte initial, nature du
portage, degré d’institutionnalisation et niveau de diffusion.

Au Mexique et en Afrique du Sud, des causes nationales fédératrices, comme la


lutte contre la pauvreté, ont créé un consensus entre pouvoirs exécutifs et parle-
mentaires sur les objectifs socioéconomiques à atteindre et laisser l’initiative à la
Présidence de rendre compte à leurs électeurs quant à la performance de leurs
programmes, à travers un système d’évaluation centralisé. Les Constitutions de
la France, du Canada et des Etats-Unis, fondées sur la redevabilité du gouverne-
ment aux populations, a poussé le Parlement à jouer un rôle plus prépondérant, se
dotant d’outils institutionnels et opérationnels pour responsabiliser l’exécutif quant
à ses choix politiques. La Suisse et l’Espagne se démarquent quant à elles par une
large appropriation ancienne ou récente de la culture d’évaluation tant par le
niveau national que par les collectivités locales, créant parfois leurs propres instru-
ments d’évaluation.

Pas de modèle tout fait.

Tout d’abord, relevons qu’il n y a aucun schéma ou pratique idéale car, en effet,
l’institutionnalisation de l’évaluation doit être fortement contextuelle et évolutive.
Il est important de noter ici que l’institutionnalisation et la culture de l’évalua-
tion ont contrairement aux préjugés des liens parfois ambigus. L’exemple Wallon
montre par exemple que l’institutionnalisation peut faire reculer la pratique s’il n’y
a pas un portage par les hautes sphères de l’Etat surtout quand elle systématise
la logique de volontariat.

Ensuite, l’évaluation n’est pas une pratique figée, certaines innovations sur l’éva-
luation ont largement porté leurs fruits bien que constituant des modèles très ori-
ginaux, ceci ne doit donc pas décourager le Maroc à établir son propre parcours
et son propre modèle.

Cette étude montre également que la création de nouvelles structures n’a pas
un effet positif automatique et que l’exploitation optimale des leviers et structures
existantes permet parfois d’ancrer mieux la pratique évaluative.

Enfin, l’institutionnalisation ne doit pas faire oublier les grandes problématiques


opérationnelles qui demandent un travail de réflexion de fond sur les ressources
humaines et moyens techniques à mobiliser et renforcer pour l’essor d’une véri-
table pratique évaluative au Maroc, bien différentiée des autres concepts que
sont les audits ou les approches purement comptables.

84
 Quelques pistes pour le Maroc 

Comme nous l’avons vu, au Maroc, après une décennie d’énoncés poli-
tiques et d’expériences sporadiques, la nouvelle Constitution offre une opportuni-
té majeure pour institutionnaliser et développer une nouvelle culture de l’évalua-
tion des politiques publiques. La Constitution fait ainsi du Parlement, des régions et
de la société civile les principaux porteurs du développement de l’évaluation des
politiques publiques.

Une approche louable a priori. La prise en charge de l’évaluation par des or-
ganes autres que ceux internes à l’Etat vise certainement à faire d’elle un gage
et un outil indépendant et fiable d’une meilleure transparence, performance et
proximité des politiques publiques. En particulier, l’institutionnalisation du rôle du
Parlement dans l’évaluation des politiques publiques devrait permettre de mettre
en place un système continu de dialogue avec le gouvernement et l’opinion pu-
blique concernant les résultats obtenus par les politiques publiques et de proposer
des scenarii d’amélioration.

Toutefois, le champ de propositions est limité pour le Parlement, car son récent
règlement intérieur institutionnalise une procédure d’évaluation uniquement
centrée sur la séance constitutionnelle annuelle de l’évaluation des politiques
publiques. De même, il ne prévoit d’organes d’évaluations internes mais plutôt
l’appui du CESE ou d’autres organes extérieurs. Ce règlement a toutefois crée
une Commission de contrôle de la dépense publique qui peut jouer un rôle fon-
damental en termes d’évaluations mais dont les attributions et moyens doivent
être clarifiés.

Il doit dès lors s’agir d’entamer un nouveau travail afin de dessiner des proposi-
tions réalistes et adaptées aux réformes récentes tout en tenant compte du haut
niveau de potentiel offert par la Constitution. Aussi, les expériences internationales
montrent que l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques ne
peut se faire sans développement de la pratique évaluative au sein du Gouver-
nement, sans quoi celle-ci reste un outil d’information et de débat public
théorique sans aucun impact notable sur l’amélioration de la gestion publique.
Or, cet enjeu d’amélioration de la gestion publique est un enjeu majeur dans un
pays comme le Maroc, confronté à la rareté des ressources financières et à des
défis immenses en termes de développement humain qu’un ajustement pertinent,
évolutif et argumenté des politiques publiques permet de prendre en charge suite
notamment à des évaluations de grande qualité.

85
A ces fins, mettre en place un nouveau schéma pour l’institutionnalisation de
l’évaluation exige aussi de favoriser un cadre général favorable à l’évaluation
concernant toutes les parties-prenantes. Il pourrait s’articuler autour de proposi-
tions spécifiques concernant les axes suivants :

1. Améliorer le cadre général de l’évaluation des politiques publiques et pro-


mouvoir une nouvelle culture de l’évaluation

2. Institutionnaliser et renforcer le rôle du Parlement dans l’évaluation des po-


litiques publiques

3. Favoriser et institutionnaliser un système favorable tant à la diffusion des pra-


tiques nationales d’évaluation au niveau régional qu’à l’émergence de pra-
tiques et dispositifs d’évaluation autonomes.

« Au préalable existe-il ou non une culture de l’évaluation chez nos responsables ? Sans celle-ci l’évaluation peut consis-
ter en un rituel qui se limite à la forme sans conséquence sur les politique publiques » Constat rappelé par la Présentation
de Transparency Maroc, Rôle et responsabilités du Parlement dans l’évaluation des politiques publiques, présentation et
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86
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18, rue Dayt Ifrah, n°1 Agdal, 10090 Rabat - Maroc
Téléphone / Télécopie : +212 5 37 77 41 62

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Numéro d’ISBN : 978-9954-38-205-9


Numéro de dépôt légal : 2016MO3065
Edition 2015