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DE L’EVALUATION AU MAROC
ETUDE DE BENCHMARKING DES DEGRES
D’INSTITUTIONNALISATION ET DE L’ORGANISATION
DE LA FONCTION D’EVALUATION
6
LISTE DES TABLEAUX, FIGURES ET ENCADRÉS
Schéma 1...............................................................................................
Schéma organisationnel de la fonction
d’évaluation en Afrique du Sud
Encadré1................................................................................................
La Government Wide Monitoring &Evaluation Policy :
une initiative volontariste et fédératrice (Afrique du Sud)
Tableau 1...............................................................................................
Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation en Belgique
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
au Canada
Encadré 2...............................................................................................
La Politique sur l’évaluation (2009) : une feuille de route
ambitieuse mais encore à généraliser (Canada)
Tableau 2...............................................................................................
Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation en Espagne
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
aux Etats-Unis
Encadré 3...............................................................................................
High Priority Performance Goals : une politique pragmatique
confrontée à des difficultés de contexte (Etats-Unis)
Encadré 4...............................................................................................
Fonctionnement détaillé du Comité d’Evaluation et
de Contrôle des Politiques Publiques (CEC)
Schéma4................................................................................................
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation au Mexique
Encadré 5...............................................................................................
L’éradication de la pauvreté comme élément
fondateur de la culture d’évaluation au Mexique
Schéma 5...............................................................................................
Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
au Royaume-Uni
Encadré 6...............................................................................................
La politique d’évaluation de l’exécutif au Royaume-Uni :
la nécessité d’un cadre institutionnel et méthodologique
Tableau 3...............................................................................................
Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation dans les neufs pays étudiés
Encadré 7...............................................................................................
Perspectives offertes par la réforme de la Constitution
en matière d’évaluation au Maroc
7
LISTE DES ACRONYMES
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INDH : Initiative Nationale Pour le Développement Humain (Maroc)
IVALUA : Institut Catalan d’Evaluation de Politiques Publiques
(Espagne)
LDF : Local Development Framework
LOLF : Loi Organique Relative aux Lois de Finance (France)
MEC : Mission d’Evaluation et de Contrôle (France)
NAO : National Audit Office (Royaume-Uni)
OMB : Office of Management and Budget (Etats-Unis)
ONDH : Observatoire National du Développement Humain (Maroc)
ONG : Organisation Non-Gouvernementale
PAC : Public Accounts Committee (Royaume-Uni)
PALAMA : Public Administration Leadership and Management
Academy (Afrique du Sud)
PAN : Parti de l’Action Nationale (Mexique)
PART : Program Assessment Rating Tool (Etats-Unis)
PIDER : Programme d’Investissement Publique pour le
Développement Rural (Mexique)
PND : Plan National de Développement
PRI : Parti Nationaliste Institutionnel (Mexique)
RAP : Rapport d’Analyse par Programme (France)
SAMEA : South African Monitoring and Evaluation Association
(Afrique du Sud)
SCT : Secrétariat du Conseil du Trésor (Canada)
SEDESOL : Secrétariat du Développement Social (Mexique)
SES : Service d’Evaluation Spéciale de la Coopération
Internationale (Belgique)
SEVAL : Association Suisse d’Evaluation
SFP : Secrétariat de la Fonction Publique (Mexique)
SGMAP : Secrétariat Général de la Modernisation de l’Action
Publique (France)
SHCP : Secrétariat des Finances et du Crédit Public (Mexique)
UNAM : Université Nationale Autonome du Mexique (Mexique)
USAID: Agency for International Development (Etats-Unis
9
INTRODUCTION
Contexte meilleures pratiques identifiées dans
le monde, un système d’évaluation
L’Association Marocaine de l’Evalua- adapté au contexte politique, social
tion a accompagné de près le proces- et économique marocain permettant
sus d’intégration de l’évaluation des la mise en œuvre progressive, sur le
politiques publiques dans la nouvelle long terme, de la fonction d’évalua-
Constitution du Maroc, avec, entre tion dans le pays. C’est bien là, au final,
autres, la présentation de son « Mémo- l’ambition de l’AME.
randum sur la question de la Constitu-
tionnalisation de l’évaluation des poli- Contenu et méthodologie
tiques publiques ». L’évaluation étant
désormais clairement inscrite dans la A partir d’une recherche docu-
nouvelle Constitution, à son article 70 mentaire exhaustive et d’une série
particulièrement, c’est une nouvelle d’entretiens, cette étude comparative
phase dans le travail de l’AME qui a été apporte un éclairage sur les systèmes
entamée. d’évaluation instaurés dans neuf pays
à travers le monde : l’Afrique du Sud,
Cet acquis fondamental a en effet la Belgique, le Canada, l’Espagne,
ouvert la voie à de nouvelles réformes les Etats-Unis, la France, le Mexique,
pour combler les déficits institutionnels, le Royaume-Uni et la Suisse. Elle ne
opérationnels et de pratique de l’éva- vise pas à examiner précisément l’en-
luation au Maroc. Afin de promouvoir semble des aspects méthodologiques
un niveau ambitieux d’institutionnali- ou techniques de chaque pays mais
sation de l’évaluation des politiques plutôt à tirer des enseignements relatifs
publiques au Maroc, l’AME explore aux schémas institutionnels de l’évalua-
depuis les modalités de mise en place tion.
d’un cadre institutionnel et juridique,
définissant à la fois l’objet et les moda- L’analyse de ces modèles, très diffé-
lités de la redevabilité publique et de rents les uns des autres, a été réalisée
l’évaluation. des questionnements suivants pour
chaque pays :
C’est pour alimenter ce travail et appor-
ter des éléments de réponse concrets 1.Quel est le contexte national ayant
à ces différentes dimensions de l’éva- conduit à l’émergence de l’évaluation
luation que l’AME a commandité cette et son institutionnalisation ?
étude. Sa vocation est de procurer à 2.Quels sont les principaux outils d’éva-
toute personne concernée par l’institu- luation : cadre juridique, missions,
tionnalisation de l’évaluation au Maroc organisation et mode d’opération ?
une connaissance solide d’un échantil- 3.Quels sont les mécanismes d’éva-
lon de pratiques internationales en ma- luation mis en œuvre au niveau des
tière d’évaluation et à partir desquelles subdivisions territoriales ?
bâtir un scénario d’organisation institu- 4.Quelle est l’efficacité du dispositif et
tionnelle pour le Maroc. l’ancrage de la pratique ? Quel est
son degré d’indépendance ? Quel est
Mais cette organisation n’est pas une l’impact de l’évaluation sur les poli-
fin en soi : il s’agira bien par la suite de tiques ?
proposer, à partir d’une analyse des
12
L’afrique du sud
I. ETUDES DE CAS
13
Le secteur privé joue aussi un rôle important et plusieurs acteurs majeurs sont solli-
cités pour l’évaluation de politiques publiques, notamment la Zenex Foundation.
Ils doivent être alignés avec les objectifs nationaux du National Spatial Deve-
lopment Perspective et les objectifs provinciaux du Provincial Growth and De-
velopment Strategy. En 2008, le Department of Cooperative Governance and
Traditional Affairs développe un cadre logique pour l’évaluation des IDP. Cette
méthodologie est utilisée exhaustivement par les municipalités pour rendre des
rapports détaillés sur leurs performances budgétaires et l’accomplissement de
leurs objectifs opérationnels à leurs différents interlocuteurs provinciaux et natio-
naux. Ces supports d’évaluation se déclinent en bilans trimestriels, annuels et
quinquennaux .
C. Mouton, The history of programme evaluation in South Africa, Stellenbosch University, 2010.
14
2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
The Presidency, Harmonising and Aligning: The National Spatial Development Perspective, Provincial Growth and Deve-
lopment Strategies and Municipal Integrated Development Plans, 2004.
Department of Provinces and Local Government, Provincial growth and development strateg guidelines, 2005.
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3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique
F. Cloete, Evidence-based policy analysis in South Africa: critical assessment of the emerging government-wide
monitoring and evaluation system, publié par School of Public Gov., Univ. of Johannesburg, 2009.
Regional Centers for Learning and Evaluation and Results, African Monitoring and Evaluation Systems Workshop
Report, 2013.
17
LA BELGIQUE
Si l’évaluation est souvent citée dans les débats politiques, la Belgique est
pourtant un pays ou l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques
est considérée comme étant relativement faible. Certaines autorités publiques et
ministères réalisent des évaluations dans des circonstances conjoncturelles pré-
cises ou ont créé des structures internes d’étude, de prospective et d’évaluation.
Mais malgré l’impression d’une pratique développée, les évaluations au final sont
peu répandues, et plus liées à la dimension de contrôle, voire de communication,
qu’à la dimension de connaissance des impacts et effets à proprement parler.
Etant donné que l’obligation d’évaluer concerne la totalité des programmes eu-
ropéens, toutes les entités fédérées belges la pratiquent.
18
2 Présentation des principaux instruments et mécanismes d évaluation
19
En Flandre :
Le décret BBB (Beter Bestuur Beleid) fait figurer l’évaluation parmi les
bonnes pratiques de gestion et impose (sans sanction) à toutes les entités admi-
nistratives régionales et communautaires d’évaluer périodiquement leur perfor-
mance. Ce texte donne lieu a fort peu d’application.
En Wallonie :
20
LE CANADA
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interne à l’ensemble du gouvernement fédéral, propose une méthodologie de
mise en œuvre et dresse des échéances claires pour la soumission des rapports.
En conformité avec cette politique, tous les départements fédéraux se dotent de
structures d’évaluation interne.
Les agences jouent ainsi le rôle d’effet de levier, en intervenant dans le finance-
ment de projets structurants et innovants initiés par les acteurs locaux (secteur
privé, institutionnels, ONGs, structures académiques), en adéquation avec une
stratégie régionale globale.Les agences En matière d’évaluation, les six agences,
comme tous les départements et organismes fédéraux, disposent d’une fonc-
tion d’évaluation. Une pratique courante des agences, lors de l’évaluation d’un
programme spécifique, est de mettre sur pied un comité d’évaluation composé
de représentants des différentes directions ainsi que d’évaluateurs externes (issus
d’universités, du secteur privé ou d’ONGs) selon les besoins de la mise en œuvre
de l’évaluation.
S. Jacob, Trente ans d’évaluation de programme au Canada: l’institutionnalisation interne en quête de qualité, publié par
l’Ecole Nationale d’Administration Paris, 2006.
22
2 Présentation individuelle des principaux instruments
et mécanismes d’évaluation par nature
J. Depuis pour Industry, Infrastructure and Resources Division-Parliamentary Information and Research Service,
Federal Regional Economic Development Organizations, 2011.
http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/report/orp/2015/e09poe-epse09-fra.asp
23
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique
Secrétariat du Conseil du Trésor, Rapport annuel 2012 sur l’état de la fonction d’évaluation, 2014.
Secrétariat du Conseil du Trésor-Centre d’excellence en évaluation, Progrès réalisés relativement à la fonction d’évalua-
tion du gouvernement du Canada: Comment la Politique sur l’évaluation de 2009 permet de relever les défis et de franchir
les prochaines étapes, 2012.
Secrétariat du Conseil du Trésor-Centre d’Excellence en Evaluation, Examiner l’utilisation des ressources des programmes
dans le cadre de l’évaluation des programmes fédéraux, 2013.
24
Selon un rapport du CEE datant de 2012, tous les grands ministères et organismes
fédéraux avait mis en place un comité ministériel d’évaluation dont 85% était
présidé par l’administrateur général en 2011-2012, appuyant ainsi la neutralité de
la fonction d’évaluation. Périodiquement, le Vérificateur général mène à son
tour des vérifications transversales de la mise en œuvre de la Politique au
sein des ministères.
Le rapport annuel sur l’état de la fonction d’évaluation , publié en 2014 par le SCT,
suggère qu’en matière d’application des recommandations proposées dans les
rapports d’évaluation des départements fédéraux, 94% des organismes évalués
ont confirmé avoir mis en place des mécanismes de suivi d’application de ces re-
commandations dans les processus de gestion interne. En 2011-2012, parmi les ac-
tions planifiées émanant des recommandations, 51% avaient été complètement
mise en œuvre et 21% avaient été mise en œuvre partiellement, 4% n’avaient pas
été commencées, 20% avaient été reportées et 4% avaient été jugées désuètes.
25
Encadré 2
Vérificateur Général du Canada, Rapport du Vérificateur Général du Canada, Le point sur l’évaluation de l’efficacité
des programmes 2013.
26
l’ espagne
L’évaluation, bien que peu institutionnalisée, est apparue assez tôt en Espagne,
vers les années 1950, mais avec une logique de contrôle et d’évaluation de
conformité (légalité) dominante. Dans les années 80 et 90, l’évaluation se déve-
loppe concomitamment au niveau territorial, avec les programmes régionaux eu-
ropéens et l’augmentation conséquente des moyens financiers et des transferts
vers les communautés autonomes.
Au niveau parlementaire, il faut d’abord noter que la Cour des Comptes espa-
gnole (Tribunal de Cuentas) est une branche du Parlement. Dès lors, l’institution-
nalisation de l’évaluation se fait notamment à travers elle, et reste, jusque-là, très
faible.
27
Au niveau des collectivités locales, l’évaluation des politiques publiques s’est dé-
veloppée parallèlement au mouvement de décentralisation. Son institutionnali-
sation s’est aussi consolidée par la reprise du concept de l’AEVAL à l’échelle de
certaines communautés autonomes, comme la Catalogne, qui a créé sa propre
agence d’évaluation (IVALUA).
Par ailleurs, même s’il s’agit d’expériences ponctuelles, l’exécutif et le législatif ont
un recours croissant à l’expertise universitaire ou privée en termes d’évaluation.
28
2 Présentation des principaux instruments et mécanismes
d’évaluation
29
3 L’impact de l’évaluation sur la gestion publique
Après une longue période d’absence de l’évaluation dans les champs institution-
nels, c’est l’exécutif qui a initié et institutionnalisé la démarche par la création de
l’AEVAL. Des évaluations sont certes menées par la Cour des comptes, les minis-
tères et des tierces parties, mais à ce jour, les évaluations au niveau national sont
principalement menées par l’AEVAL. Même au niveau local, l’AEVAL favorise le
développement des pratiques et structures évaluatives.
J. Depuis pour Industry, Infrastructure and Resources Division-Parliamentary Information and Research Service, Federal
Regional Economic Development Organizations, 2011.
http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/report/orp/2015/e09poe-epse-09fra.asp
30
Les Etats-Unis
31
Les années 1980 marquent la seule période difficile dans le déploiement des mis-
sions d’évaluation aux Etats-Unis, freinées par des coupes budgétaires drastiques
et un accès très restreint aux dépenses publiques dont une part conséquente
était dirigée vers des programmes de défense et de sécurité territoriale.
32
2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
33
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique
Sur le plan organique, le GAO n’a pas toujours eu la tâche facile pour garder son
indépendance . Le Budget Act de 1921, qui ordonna la création du GAO à partir
du bureau de comptabilité du département du Trésor, détermina son indépen-
dance par rapport à la branche exécutive, sans toutefois préciser son affiliation
au Congrès (pas avant 1945). Cette vulnérabilité de tutelle ouvra la porte à des
tentatives successives de rapatrier ses prérogatives au Trésor ou parfois même di-
rectement à la Maison Blanche.
Jusqu’aux années 1980, le GAO n’a cessé de voir son indépendance bousculée
par les présidents successifs qui ont succédé ou échoué à s’accaparer tout ou
partie de ses responsabilités. Pour promouvoir son indépendance, le GAO s’est
toujours efforcé de créer une parité entre les demandes émanant du Congrès et
les évaluations autonomes décidées en interne. Cette démarche, censée ancrer
l’image de neutralité du GAO, a joué en sa défaveur, dans la mesure ou la majo-
rité législative prenait position pour ou contre les conclusions des évaluations en
fonction de leur agenda politique et reprochait au GAO, dans le second cas, de
vouloir intentionnellement endommager la position du Congrès en faveur de celle
du Président.
34
La focalisation de l’administration Obama sur l’amélioration des conditions de vie
de la société, en particulier dans les champs de l’éducation et de la santé,
a engendré une intensification de la production de rapports d’évaluation concer-
nant ces deux secteurs. Cette tendance n’est cependant pas tout à fait récente
et l’évaluation des programmes gouvernementaux touchant au fonctionnement
du système éducatif et sanitaire trouve ses racines dans le fait que la discipline
de l’évaluation a émergé dans les campus universitaires, où le système éducatif
trouve son champ d’application et où le concept de Centre Hospitalier Universi-
taire est très développé.
Par ailleurs, le Government Performance and Results Act (GPRA), voté en 1993
et encourageant les agences fédérales à évaluer leurs performances annuelle-
ment, a créé l’espoir d’un ancrage profond et définitif de la culture d’évalua-
tion dans le système fédéral. Cependant et progressivement, les administrations
MM. Bush Jr. et Obama, confrontées l’une avec des dépenses abusives et gigan-
tesques pour les départements de la défense et sécurité nationale, l’autre avec
une surveillance accrue du déficit budgétaire et des dépenses publiques dans un
contexte de crise économique, ont poussé la pratique à se recentrer comme au-
paravant plus sur le contrôle financier et comptable et moins sur l’impact global
des programmes publics.
Partie sur les Etats-Unis : C. Mouton, The history of programme evaluation in South Africa, StellenboschUniversity, 2010.
35
Encadré 3
http://www.performance.gov/clear_goals
http://www.governing.com/columns/mgmt-insights/obama-performance-measurement-agenda.html
36
la france
Malgré des expériences pionnières dès les années 80 inspirées des mo-
dèles anglo-saxons notamment la « Rationalisation des Coûts Budgétaires », l’éva-
luation a tardé à s’inscrire durablement dans les processus et la culture de ges-
tion publique française. En effet, l’importance du poids de l’Etat et l’organisation
administrative a été un frein naturel au développement des logiques évaluatives
inspirées de pratiques managériales privées. Dans les années 80, l’évaluation est
un sujet surtout académique. Cette logique « scientifique » s’accompagne d’un
embryon d’institutionnalisation en 1983 avec la création de l’Office Parlementaire
des Choix Scientifiques et Technologiques.
Le Parlement quant à lui se dote d’un Office Parlementaire d’Evaluation des Po-
litiques Publiques créé par la loi de juin 1996 (organisme qui n’a jamais vu le jour
et fut supprimé en 2009), ses procédures lourdes n’ont permis de produire que 4
rapports d’évaluation. Création d’une mission d’évaluation et de contrôle à l’As-
semblée nationale en 1997, puis enfin, loi d’orientation sur les finances publiques
(LOLF) d’Août 2001. La LOLF vise à réformer en profondeur la pratique budgétaire
française en imposant une présentation par programmes des dépenses de l’Etat.
Il est prévu d’associer à chaque programme un certain nombre d’indicateurs
de résultat. En l’état actuel des travaux préparatoires à sa mise en œuvre, le
lien entre cette réforme et le développement de l’évaluation n’est toutefois pas
évident.
Cf. Bernard Perret, ancien Secrétaire Général du CES, in revue Informations sociales, CNAF, Paris, octobre 2003
37
L’évaluation se développe aussi tout au long des années 90 sous l’impulsion des
obligations liées aux fonds structurels de l’Union européenne.
38
En fait, dans la pratique depuis des années déjà, certains ministères ont dévelop-
pé de leur propre initiative un programme d’évaluations périodiques et théma-
tiques, notamment le ministère de l’agriculture. Il n’en demeure pas moins que
la dimension d’efficience économique prime encore sur les autres critères, ce
qui semble freiner un rôle plus global de l’évaluation. «L’évaluation en France
est aujourd’hui placée dans un contexte de recherche d’économies avec l’idée
qu’elle permet de détecter des gisements et de comprendre l’exécution des cré-
dits en exécution. La dimension efficience prime donc sur les autres critères».
La société civile et le secteur privé jouent un rôle de plus en plus important dans
le développement de l’évaluation des Politiques Publiques. En 1999, la Société
Française d’Évaluation a été créée afin de structurer et promouvoir la profession-
nalisation de l’évaluation. De nombreux cabinets privés se sont spécialisés de-
puis 15 ans en évaluation des politiques publiques et ont effectué des centaines
d’évaluations notamment pour l’Etat et pour les Conseils régionaux.
39
2 Présentation des principaux instruments et mécanismes d’évaluation
par nature
CAHIERS ECONOMIQUES DE BRETAGNE - N°2/1999, L’évaluation territorialisée des politiques publiques en France :
organisation, constat et problèmes spécifiques
Revue « Pouvoir Locaux », Novembre 2000, L’évaluation des politiques publiques dans les collectivités territoriales :
exercices imposés et initiatives propres
cf. Guy Cauquil (actuel président du RFE) in «L’évaluation des politiques sociales territorialisées »,Ed.Dunod, Paris, 2004
40
Encadré 4
Le CEC n’est pas une nouvelle commission permanente c’est une sorte
de « commission des commissions ». Son assise institutionnelle est très forte
puisqu’il est présidé par le Président de l’Assemblée. Composé de 32
membres avec une composition proche de la répartition des sièges de
l’assemblée, le CEC a pour mission de réaliser les évaluations transversales
dont le champ dépasse celui d’une seule commission. Le CEC établi
un programme annuel évolutif d’évaluations sur la base notamment
des propositions des groupes parlementaires. Les travaux pouvant durer
jusqu’à douze mois. Chaque rapport est à la charge de deux rapporteurs
majorité/opposition.
Ainsi, ce processus de travail consensuel permet d’aboutir à des résolutions
communes pour 90 % des travaux. Ces recommandations sont transmises
par le Président au Premier Ministre et aux Ministres concernes avec un
délai de réponse attendu en principe de trois mois.
Par la suite, les rapporteurs rédigent un rapport de suivi avec les mesures
appropriées qui peuvent être débattues lors des semaines de contrôle
parlementaires. Ces recommandations peuvent induire des réformes de fond se
traduisant par exemple par une proposition d’amendement des textes existants
à l’initiative du gouvernement ou des co-rapporteurs de l’évaluation. Il peut se
traduire parfois par un nouveau projet de texte ou des résolutions.
Le CEC est renforcé par le fait qu’il peut avoir pour une durée de six mois
les pouvoirs d’une commission d’enquête, à sa demande, et selon une
procédure simplifiée.
Il bénéficie également de l’appui de la Cour des comptes qui peut être
saisie par le CEC ou les commissions via le Président de l’assemblée. La
Cour dispose d’un délai maximal de 12 mois pour réaliser sa mission d’as-
sistance qui peut se traduire à la demande du commanditaire par la pu-
blication des livrables. Il est à noter que malgré la place offerte à l’oppo-
sition dans la programmation des activités du CEC seuls trois groupes sur
quatre ont utilisé leur droit de tirage.
En dépit de sa courte expérience, le CEC a un impact important. Il favo-
rise les tâches et les rôles du parlement en termes d’évaluation comme il
lui permet d’être un acteur clé dans l’enrichissement et l’objectivation du
débat public. Il lui permet aussi de proposer des réformes importantes au
gouvernement sur des sujets sensibles ou stratégiques.
Assemblée Nationale, Rapport d’Information, bilan d’activité du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques
publiques de 2009 à 2012
41
La Mission d’Évaluation et de Contrôle (MEC) : La MEC a été mise en place
au sein de la Commission des Finances en février 1999. Inspirée du National Audit
Office du Parlement britannique, elle a été officialisée par l’article 57 de la LOLF.
Renouvelée chaque année, faisant une large place à l’opposition, consensuelle,
son objectif est notamment de «mener des investigations approfondies sur des
politiques publiques sectorielles » avec l’appui de la Cour des comptes. Ses au-
ditions peuvent être ouvertes au public et ses rapports sont présentés à huit-clos,
puis la Commission des Finances se prononce sur leur éventuelle publication. Les
propositions de la MEC, tournées vers des mesures concrètes, font souvent l’objet
d’un suivi après un an. Elle publie de trois à cinq rapports par an sur des sujets tels
que « la politique autoroutière » ou plus récemment, « le Musée du Louvre » ou
« les pôles de compétitivité ». Plus généralement, les commissions permanentes
du parlement, dans le cadre de leurs « missions d’information » et les commissions
d’enquêtes sur des sujets plus ponctuels, ont pu réaliser, sans forcément qualifier
ainsi leurs travaux, des évaluations de politiques publiques.
Les outils d’évaluations liés à la discussion et à l’adoption des textes, des amen-
dements et de leurs applications contribuent au développement des pratiques
d’évaluation dans l’enceinte parlementaire. Peut être citée à ce titre, l’institution-
nalisation de l’obligation d’étude d’impact pour la plupart des projets de loi de-
puis la loi organique du 15 avril 2009. Le règlement intérieur a précisé également
les contours d’élaboration des rapports sur l’application des lois dans son article
145. Mais leur portée évaluative demeure trop imprégnée par une culture juridi-
co-politique et non socio-économique.
42
Les inspections interministérielles et ministérielles participent notamment à l’éva-
luation des politiques. Elles portent une appréciation sur les résultats au regard
des objectifs fixés ou des moyens mis en œuvre en appuyant sur d’autres don-
nées que les seules informations budgétaires. L’Inspection Générale des Finances
(IGF) est un corps de contrôle des finances publiques. Les missions d’évaluations
commandées par l’exécutif sont en progression et représentait près de 34 % des
missions de l’IGF en 2009. Ce corps est constitué d’environ 260 membres dont 70
inspecteurs.
Fait nouveau, elle recueille l’avis sur de parties prenantes sur le comment faire
et la méthodologie aspect proche d’une démarche participative. Toutefois, son
rapport ne constitue qu’un avis. Celui-ci a cependant beaucoup d’impact sur les
décideurs publics et sur les médias.
43
Les services d’évaluation internes aux Conseils régionaux : Par exemple, le Service
de l’évaluation des politiques publiques et du contrôle de gestion de la région
Bretagne. Il coordonne le rapport d’analyse par programme (RAP) de la région,
développe la politique d’évaluation et favorise la culture de l’évaluation au sein
des services ». Quatre ou cinq Conseils Régionaux ont créé des Commissions
d’évaluation des politiques publiques (CEPP) dans lesquelles sont représentées la
majorité comme l’opposition.
44
Par ailleurs les avancées de la LOLF en matière d’évaluation sont relativisées par
le Cour des comptes : « Cinq ans après la mise en œuvre de la LOLF, la mesure des
résultats par les 894 indicateurs des projets et rapports annuels de performance
ne rend pas compte aujourd’hui de la qualité de service perçue par les citoyens,
sans doute parce que le pilotage essentiellement budgétaire de la réforme a
insuffisamment développé cette dimension».
Le rôle de la Cour des comptes en matière d’évaluation des politiques publiques
tend de son côté à s’affirmer de plus en plus sous l’impulsion de ses deux derniers
Présidents, même si elle est formellement assujettie aux demandes de l’exécutif
ou du législatif.
Au niveau régional, les évaluations, plutôt bien développées, ont été utilisées
comme un « instrument de légitimation de l’institution régionale ». L’évaluation
est présente sous des formes variées dans la quasi-totalité des conseils régionaux.
Daniel HOCHEDEZ dans Revue française de finances publiques n° 68, décembre 1999, La mission d’évaluation et de
contrôle (MEC), Une volonté de retour aux sources du Parlement : la défense du citoyen – contribuable
Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) – novembre 2011
45
le mexique
Dès 2000, le pouvoir exécutif élabore un plan sexennal afin de cadrer toutes les
politiques publiques : le Plan National de Développement (PND). Le Congrès
quant à lui passe une loi en 2001 qui exige que tous les départements d’Etat pro-
cèdent à une évaluation externe de leurs programmes. Les modalités de cette
évaluation sont explicitées en 2002 par le Secrétariat de l’Economie et le Secréta-
riat de la Comptabilité et du Développement Administratif qui identifie la nature
des organismes accrédités à mener cet exercice et les éléments organisationnels,
financiers et opérationnels à mesurer. En 2006, pour formaliser le processus de re-
porting de l’efficience budgétaire des différents départements au Secrétariat des
Finances et du Crédit Public(SHCP) et au Secrétariat de la Fonction Publique (SFP),
plusieurs textes fondamentaux voient le jour, dont la Loi Fédérale du Budget et de
Responsabilité Economique et la Loi de Fiscalité et de Reddition de Comptes.
46
Par ailleurs, de nombreux secrétariats fédéraux, particulièrement ceux de
l’éducation nationale et de la santé, possèdent un sous-secrétariat ou direction
chargé de l’évaluation et qui coordonne ses activités avec les secrétariats de
contrôle qui font l’interface entre l’exécutif et le législatif. A l’échelle des Etats,
il existe des conseils de planification et d’évaluation qui sont chargés d’assurer
l’adéquation des plans de développement municipaux avec ceux de leur Etat
et du PND.
47
2 Schéma organisationnel de la fonction d’évaluation
48
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique
49
Encadré 5
G.M. Cejudo, C.M. Trujillo, De las recomendaciones a las acciones: La experiencia del premio 2011 Programas
federalescomprometidos con el proceso de evaluacion, publié par Secretaria de la Funcion Publica, 2011.
Site web de l’UNAM : http://www.jornada.unam.mx/05/12/2013/politica/010n2pol
Secretaria de Hacienda y Credito Publico et Public Sector and Governance-World Bank, Mexico: Quality of public
expenditure, 2008.
50
le royaume-uni
51
nouvelles politiques publiques. En 1987, le gouvernement de M. Major adopte
une nouvelle approche pour la conduite d’études de performance fortement
orientée vers les pratiques du secteur privé, avec un focus sur la « rentabilité » des
fournisseurs de services publics. Cette approche est consolidée par la création du
Citizen Charter (CC), qui incarne la volonté politique d’améliorer la satisfaction du
client de services publics à travers la mise en œuvre de valeurs similaires à celles
suivies dans une entreprise s’adressant à un consommateur. Constituant une réelle
volonté de coupler les politiques publiques à des stratégies et actions mesurables,
le CC reste jusqu’à ce jour handicapé par l’absence de base institutionnelle et de
capacité à imposer son application.
52
L’Assemblée de Londres, bras législatif de la Greater London Authority (Grande
Région de Londres), exerce des contrôles budgétaires et des audits sur le London
Plan, trimestriellement et annuellement, à travers deux comités : l’Audit Panel et
le Budget and Performance Commitee. Les différents programmes compris dans
la stratégie métropolitaine sont évalués par des comités thématiques et sectoriels.
53
3 L’impact de l’évaluation sur l’amélioration de la gestion publique
Dans leurs rapports annuels, le NAO et la Audit Commission (AC) listent systéma-
tiquement toutes les mesures qui ont été mise en œuvre suite à leurs recomman-
dations, ainsi que leur impact budgétaire. En 2012, le NAO avance que 83% de
ses recommandations avaient été acceptés par le gouvernement et que sur 455
mesures proposées, 265 avaient été mises en œuvre et 145 étaient en cours de
mise en œuvre. Ces propositions sont cependant principalement tournées vers la
réduction des dépenses et non vers la reformulation ou l’amélioration de l’impact
social et économique des programmes.
54
Encadré 5
55
la suisse
Le contexte politique suisse est marqué par un système fédéral de« dé-
mocratie semi-directe » incluant notamment un fort consensualisme politique, un
rôle important de la société civile ainsi qu’un lien important de l’Etat avec les
milieux scientifiques. Ce contexte, associé au niveau décentralisé à des cantons
ayant leurs propres Constitutions et de très larges prérogatives selon le principe de
subsidiarité, est de facto favorable au développement de diverses expériences
en termes d’évaluation tant au niveau fédéral qu’au niveau des entités fédérées.
Les Cantons sont les Etats fédérés en Suisse, ils peuvent être appelés République ou Etats.
Revue pyramide, Revue du Centre de Recherche en Administration Publique, ULB, Approche comparative des
politiques d’évaluation, Steve Jacobs, 2000
56
L’Ordonnance de l’Assemblée fédérale portant application de la loi sur le Par-
lement et relative à l’administration du Parlement (ordonnance sur l’administra-
tion du Parlement, OLPA) de 2003 reprend dans son article 10 les attributions du
Contrôle parlementaire de l’administration.
Au niveau décentralisé, les cantons ont eux aussi développé des organes relatifs
à l’évaluation des politiques publiques selon leurs propres schémas institutionnels.
Ainsi, dans le canton de Genève, l’évaluation des politiques publiques a été ins-
titutionnalisée par une Commission externe d’évaluation des politiques publiques
(CEPP), assistant l’exécutif et le parlement cantonal dans ce domaine et pouvant
s’autosaisir de questions d’évaluation. La révision constitutionnelle cantonale a
transféré ses attributions à la Cour des comptes genevoise.
Au niveau du secteur privé et de la société civile, il faut noter que la Suisse a une
forte tradition d’implication des associations et experts en termes d’évaluation des
politiques publiques. Ainsi, par le biais du programme national de recherche 27
sur les effets des mesures étatiques, les milieux scientifiques prirent à leur compte,
dans les années 90, l’évaluation de politiques publiques. Le programme a abouti
à plus d’une dizaine d’évaluations. Enfin, le recours aux expertises est encouragé
par les textes régissant les organes d’évaluation. Par ailleurs, la SEVAL (Société
Suisse d’Evaluation) a contribué à l’institution de standards d’évaluation.
Le Contrôle fédéral des finances (CDF) est l’équivalent suisse d’une Cour
des comptes. Autonome et indépendant, son mandat est d’appuyer l’Assemblée
fédérale et le Conseil fédéral dans le contrôle des finances publiques. La révision
de l’article 5 de la Loi sur le contrôle des finances en 1994 a élargi son mandat au
contrôle de rentabilité, notamment afin d’examiner « si les dépenses consenties
ont l’effet escompté », ce qui implique la mise en place d’évaluations. En 2002, le
CDF a créé une unité spécifique dédiée aux évaluations et aux audits de rentabi-
lité s’inscrivant dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 170 de la Constitu-
tion. Son centre de compétences en évaluation compte une dizaine de spécia-
listes. En termes d’évaluation, sa production prolifique est publique et influente.
57
Les prises de positions des services évalués sont incluses dans les rapports publiés.
Le CDF, dans le cadre du Peer Review, a été évalué positivement par les Cours
des comptes allemande et norvégienne. Selon cette dernière, les évaluations du
CDF sont de qualité élevée et répondent aux standards internationaux.
Des outils d’évaluation innovants se sont développés dans les entités fédérées
telles le canton de Genève. Ainsi, en termes d’évaluation des politiques publiques,
une Commission externe d’évaluation des politiques publiques(CEPP) a été créée
et a été rattachée administrativement au Département des finances.
Qu’il communique à la Délégation des finances des chambres parlementaires et au Conseil fédéral
58
Ses 16 membres, issus de la société civile et totalement indépendants de l’admi-
nistration et du parlement, étaient nommés par le Conseil d’Etat (branche exécu-
tive) qui approuvait également son budget. Elle recevait des mandats du parle-
ment ou de l’exécutif pour évaluer des dispositifs ou actions publiques précises. La
dernière commande en date a concerné les effets du vote électronique. Son Se-
crétariat était composé de deux évaluateurs permanents et elle pouvait faire
appel à l’expertise. Ses attributions ont été transférées à la Cour des Comptes
par la révision constitutionnelle de 2012. Elle a produit une trentaine de rapports
d’évaluations.
59
II. SYNTHESE ET LEÇONS
• L’évaluation peut aussi être portée par plusieurs acteurs à la fois, comme
aux Etats-Unis, où l’exécutif promeut la fonction d’évaluation à travers le Trésor
(Office of Management and Budget - OMB et Financial Management Service
- FMS) et les inspecteurs généraux, et le Congrès par le biais du Government
Accounting Office (GAO) et du Congressional Budget Office (CBO). Pour évi-
ter le chevauchement de prérogatives, le travail des branches exécutives et
parlementaires aux Etats-Unis est cadré par un manuel de procédures qui ex-
plicite le rôle de chaque intervenant et leurs modalités d’interaction (circulaire
NO.A-11 OMB).
60
Le portage politique peut être suivi par la promulgation de textes formalisant la
pratique. Le cadre juridique sert souvent de base pour les initiatives qui en dé-
couleront, notamment la création d’organes spécifiques, d’un cadre méthodo-
logique, la spécification de canevas et de planning pour les rapports et l’intégra-
tion de l’évaluation interne au sein des départements gouvernementaux. La Loi
Organique Relative aux Lois de Finance, promulguée en France dans les années
2 0 0 0 , f o r mal i se l e r ôle d e l’ é v a lua t ion e t c réé u n c a dre p ro p ic e a u
développement de la pratique. En Espagne, l’Agence d’Evaluation et de Quali-
té des Services (AEVAL) est créée par la loi 28/2006 des agences étatiques pour
l’amélioration des services publics. La forme la plus aboutie est la constitutionnali-
sation implicite (Suisse) ou explicite (France) de l’évaluation.
Les pays les plus avancés en matière d’évaluation font pour la plupart la distinction
entre la reddition des comptes et l’évaluation de programmes.
Dans la pratique, cela se traduit par l’existence d’organes exécutifs et/
ou parlementaires mandatés pour la mise en œuvre de ces deux missions,
séparément, de manière à ce que leurs prérogatives ne se chevauchent pas.
Au Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor est doté à la fois du Bureau
du Contrôleur Général, qui évalue la gestion financière et audite les agences
fédérales, et du Centre d’Excellence en Evaluation, qui supervise la pratique de
l’évaluation interne et mène ses propres évaluation de programmes.
Dans le même esprit d’appui institutionnel, certains pays ont établi un cadre
référentiel pour la conduite de l’évaluation, sous la forme de directives ou guides
méthodologiques, comme c’est le cas au Royaume-Uni avec les Green et
Magenta Books, qui décrivent la finalité de l’exercice, la procédure à suivre pour
le réussir, ainsi que les supports à produire et leur fréquence.
« La place de l’évaluation dans le cadre du Contrôle fédéral des finances », Laurent Crémieux, Emmanuel Sangra.
61
62
Tableau 3. Présentation des principaux instruments et mécanismes d’évaluation dans les neufs pays étudiés
2 Le Parlement : un promoteur essentiel de l’évaluation
Dans la sphère parlementaire, les fonctions d’audit et d’évaluation publics sont ra-
rement séparées et leur finalité est souvent la réduction de la dépense publique.
Au Royaume-Uni, le NAO pratique à la fois l’audit et l’évaluation des entités et
programmes publics. Cette corrélation entre évaluation et contrôle financier
se retrouve même au niveau des commissions parlementaires. C’est le cas par
exemple de la Public Accounts Commission qui supervise le travail du NAO. Dans
la plupart des pays, l’évaluation de programmes est commanditée par et remise
à des commissions parlementaires thématiques ou sectorielles, qui sont ensuite
chargée de remettre les documents à une commission transversale qui les synthé-
tise et formule des recommandations à discuter au Parlement.
Les Parlements ne sont pas les seules à exercer l’évaluation des politiques pu-
bliques. Certaines subdivisions étatiques, tels que les cantons en Suisse ou gou-
vernements autonomes en Espagne, à travers leur système législatif, ont créé des
organes d’évaluation. Le canton de Genève a placé sous la tutelle de sa Cour
des Comptes une commission d’évaluation externe. Au Canada, les provinces
sont toutes dotées d’un auditeur ou vérificateur général.
63
Ainsi la Rationalisation des Choix Budgétaires en France ou d’autres plans de
révision des programmes publics notamment dans les pays anglo-saxon, qu’ils
soient anciens ou récents, avaient souvent pour objectif ultime la réduction de la
dépense publique avec un seuil fixe (par exemple 5% dans le Royaume-Uni). La
matrice budgétaire était donc le principal niveau d’impact de ces programmes
d’évaluation.
Bien sûr, les évaluations menées par l’exécutif malgré leur finalité budgétaire ont
aujourd’hui, par les questionnements posés (la politique est-elle pertinente, subs-
tituable, efficace, croisée par d’autres politiques, etc. ?), une portée réelle de
« réingénierie » des politiques publiques. Mais en dépit de cultures évaluatives
poussées, l’évaluation est encore trop souvent assimilée à un moyen du contrôle
plutôt qu’à un véritable outil de régulation et d’ingénierie des politiques publiques.
Cette contrainte structurelle et culturelle est aujourd’hui en partie levée par plu-
sieurs facteurs favorables à un impact décisionnel important, comme le montrent
certaines expériences :
• Son appropriation par les plus hauts niveaux de l’Etat comme le conseil des
ministres en Espagne pour les évaluations de l’AEVAL ;
64
Des pouvoirs étendus des commissions parlementaires, des relations de confiance
avec l’exécutif, des compositions consensuelles des commissions et un suivi des
recommandations sont des facteurs importants en faveur d’un impact fort des
évaluations d’origine parlementaire. Aussi, il semble préférable de ne pas com-
plexifier les modèles des organes parlementaires d’évaluations et de leur donner
la possibilité de transmettre directement à l’occasion de relations de travail déve-
loppées et récurrentes leur programme d’évaluations aux départements concer-
nés tout en leur donnant la possibilité de formuler rapidement des recommanda-
tions sans passer par des processus politiques intermédiaires.
De manière générale, un autre enseignement majeur est que dans les pays moins
décentralisés l’effet de mimétisme régional n’est pas automatique. C’est plutôt
la reproduction de normes comme au Royaume-Uni avec le Magenta Book, de
pratiques, de méthodologies et une logique de surveillance de l’évaluation qui
domine. Parfois, les logiques de mimétismes sont plus poussées notamment à l’oc-
casion de réformes institutionnelles majeure comme la réforme budgétaire en
France reproduite dans les régions ou la création de l’AEVAL en Espagne repro-
duite par certaines communautés autonomes, avec une marge de manœuvre
AME, ARM, FAB, Note de cadrage du sous-atelier «Régionalisation et évaluation : instances &dispositifs ».
65
dans les outils opérationnels (variété des structures d’évaluation dans les régions
françaises) et des relations de partenariat Etat-région parfois développées en
termes d’évaluation. Il y aussi une logique de contrôle des évaluations locales au
niveau central comme au Royaume-Uni avec l’expérience aujourd’hui avortée
de l’Audit Commission. Sa disparation et l’appel à l’expertise externe montre no-
tamment le souci de produire des évaluations moins bureaucratiques au niveau
local et régional et le souci de responsabiliser les acteurs locaux eux-mêmes en
termes d’évaluation. Ce fait a par ailleurs induit de manière générale un recours
important des entités décentralisées à l’expertise privée.
66
C’est là qu’il faut essayer de prendre l’exigence d’indépendance avec une
logique plus adaptée. D’abord, l’indépendance ne veut pas nécessairement
dire faire produire des évaluations par le corps parlementaire ou les organes de
contrôle financier. Il peut s’agir d’outils appartenant aussi à l’exécutif à conditions
qu’ils mettent en place des logiques poussées d’indépendance de leurs travaux
à travers plusieurs dimensions :
S’ils sont composés de politiques, l’idée est de donner un rôle majeur et constructif
à des personnalités de l’opposition reconnues pour un sens de l’intérêt général.
67
III. DIAGNOSTIC DE LA SITUATION
INSTITUTIONNELLE DE L’EVALUATION AU MAROC
1Contexte de création et d’évolution des pratiques d’évaluation des politiques
publiques
Certes, certains bailleurs de fonds ont, pour des projets spécifiques, développé
des pratiques évaluatives. Mais aucune institutionnalisation de l’évaluation ne
s’est faite au sein de l’exécutif, du Parlement ou des Collectivités locales. Les rares
« évaluations » étant souvent très marquées par la dimension statistique énuméra-
tive et l’analyse sommative. D’autant plus que « la fonction évaluative en matière
de politique et de programmes publics peine à trouver un point d’ancrage tan-
gible dans le paysage administratif et institutionnel. »
68
comme jouant un rôle actif « dans l’institutionnalisation de l’évaluation au
Maroc et la promotion de la culture et de la pratique de l’évaluation du
développement. ». Elle est aussi reconnue pour son partage d’expérience
dans le cadre de réseaux africains et moyen-orientaux. Son Mémorandum
pour l’institutionnalisation de l’évaluation ainsi qu’une étude sur le sujet réalisée
par la Fondation Abderahim Bouabid ont joué un rôle important pour la
sensibilisation des plus hautes sphères de l’Etat et pour la constitutionnalisation
de l’évaluation dans la constitution de 2011.
Avant une date récente, il y avait un vide presque total tant au niveau de l’exécutif
que du Parlement en termes de pratiques et d’institutionnalisation d’évaluation
des politiques publiques. Certes des pratiques autonomes mais souvent
limitées existaient au niveau de divers organismes, mais elles étaient rarement
institutionnalisées dans un texte, un organigramme ou une procédure. De plus, il
y a souvent un emploi abusif du mot évaluation pour qualifier des contrôles, des
audits, des études de projets ou encore des compilations statistiques .Un constat
proche est que « Les pratiques d’évaluation existent aujourd’hui au Maroc, mais
elles restent embryonnaires et s’apparentent plus au suivi qu’à l’évaluation.
»Malgré ce constat peu encourageant, la nouvelle Constitution comme les
récents discours Royaux tels ceux abordant la gouvernance locale ou l’éducation
rappellent la nécessité du développement, de l’institutionnalisation comme de la
prise en charge de l’évaluation au plus haut niveau de l’Etat. Aussi « tous les choix
stratégiques auxquels le Maroc semble avoir souscrit mènent immanquablement
à l’évaluation. »
Ce constat et cette opportunité ont été rappelés par une note récente de l’AME
: « le Maroc se caractérise aujourd’hui par un faible ancrage de la culture éva-
luative dans le paysage politico-institutionnel. A l’exception de quelques disposi-
tifs sectoriels de recueils d’information, les travaux d’évaluation dignes de ce nom
sont en effet bien rares et ne sont quasiment jamais rendus publics. Cependant, il
est raisonnable de penser que la situation aujourd’hui pourrait rapidement s’amé-
liorer en la matière. En effet, introduite et citée à neuf reprises dans la nouvelle
Constitution de juillet 2011, l’évaluation apparaît comme l’une des thématiques
clés sur laquelle l’Etat focalise ses ambitions pour rénover la gestion des affaires
publiques. De plus, dans le texte constitutionnel, l’ensemble des acteurs politiques
se trouvent interpellés par l’évaluation : parlementaires, collectivités territoriales,
Cour des comptes, société civile, etc ».
« EvalPartners Innovation Challenge, African Development Prize (appuyé par la fondation Melinda and Bill Gates)
ONDH, Etude sur l’état des lieux et analyse de l’existant en matière de méthodes d’évaluation de la gouvernance
territoriale des programmes liés au développement humain
Ali Bouabid, in AME, Rôle et responsabilités du parlement dans l’évaluation des politiques publiques : éléments pour le
débat public, compte-rendu de la journée d’étude du 24 Mai 2012.
Discours du 11 Octobre 2013 à l’occasion de l’ouverture de la première session de la troisième année législative de la
9ème législature
Discours Royal du 20 Août 2013
Ali Bouabid, L’évaluation, une exigence démocratique, Juillet 2011
AME, Rôle et responsabilités du parlement dans l’évaluation des politiques publiques : éléments pour le débat public,
note conceptuelle de la journée d’étude du 24 Mai 2012.
69
Encadré 7
1) Une clause générale d’évaluation des services publics précisée : « Les services
publics (…) sont soumis, à cet égard, aux obligations de contrôle et d’évaluation ».
(Article 156)
2) Un appui par le Conseil Supérieur de l’éducation, de la formation et de la re-
cherche scientifique en termes d’évaluations relatives à cette problématique
(Article 168)
70
2 Quelques outils et dispositifs d’évaluation au niveau de l’exécutif
71
Les corps d’inspection
En termes de livrables, l’IGF produit des rapports soumis aux entités concernées
mais non publiés. Depuis quelques années, l’IGF semble plus sensibilisée à la dé-
marche évaluative sur deux niveaux.
D’une part, comme l’a rappelé son patron lors d’un récent entretien, l’IGF de-
vrait, à travers la réforme en cours du dahir du 14 avril 1960 portant sa création,
moderniser ses outils, étendre ses missions et renforcer ses capacités d’évaluation
des politiques publiques et développer des activités de conseil au gouverne-
ment. D’autre part, l’IGF appuie, depuis quelques années, la réforme budgétaire
notamment par la production d’audits de performance concernant les plans
stratégiques, objectifs, indicateurs et documents de performance produits par
les ministères. L’appréciation de ces documents de performance faite par l’IGF
permet de mieux garantir une certaine qualité de la « matière brute d’évaluation
», appelée à se développer avec la réforme du texte organique sur les finances
publiques.
72
Seul l’Observatoire National du Développement Humain semble développer
l’ébauche d’une véritable pratique évaluative concernant le développement
humain. Crée par Décret , son président est nommé par le Roi auquel il présent e
un rapport annuel. Rattaché au chef du gouvernement, il est doté d’une adminis-
tration légère et d’un conseil composé de 24 membres choisis, intuitu personae,
parmi les hauts responsables des administrations publiques, les acteurs associatifs,
les universitaires et les opérateurs du secteur privé. L’ONDH s’est illustré par la
publication d’évaluations thématiques sur le système éducatif et sanitaire dans
des régions ciblées avec une méthodologie précise et une bonne connaissance
des outils techniques et théoriques d’évaluations (sondages, entretiens, méthodes
d’analyses…).
Cette entité n’a pas réellement vocation à jouer un rôle important dans
l’évaluation. Par contre, c’est une des sources nationales majeures en termes de
production statistique. A cet effet, le HCP organise ainsi un recensement décen-
nal et réalise des enquêtes annuelles et périodiques. Cet organe était chargé au-
paravant de l’élaboration des plans quinquennaux. En termes d’évaluation, elle
a créé un Centre National d’Evaluation des Programmes qui semble resté lettre
morte malgré de grandes ambitions . Par ailleurs, le HCP a parfois publié quelques
rares évaluations ou travaux assimilés spécifiques telles que l’« Etude d’évaluation
du plan de développement économique et social 2000-2004 » mais de manière
non institutionnalisée et sporadique.
Le Parlement
L’économiste, Inspection générale des finances «Aucun rapport n’a été bloqué par le politique» - 22/03/2013
Le Matin, IGF : Ce qui va changer, le 09 octobre 2013
Inspection Générale des Finances, Audit de performance, exercice 2007 et 2008, Janvier 2010
Décret n°2-94-100 du 16 juin 1994 relatif à l’IGAT
ONDH, mesure de la performance des politiques publiques au Maroc, expérience de l’IGAT
Par exemple, l’Agence Nationale pour la Promotion de la Petite et Moyenne Entreprise
Décret n°2-08-394 du 23 Chaoual 1429 (23 Octobre 2008) portant création de L’Observatoire National du Développe-
ment Humain
73
formalisées et peu argumentées sur les résultats, moyens et effets des politiques
publiques.
Ces discussions étaient souvent animées par les commissions permanentes, qui
semblent toutefois de plus en plus sensibles aux questions d’évaluation des po-
litiques publiques. Ces discussions étaient souvent animées par les commissions
permanentes, qui semblent toutefois de plus en plus sensibles aux questions
d’évaluation des politiques publiques. Le Règlement intérieur de 2004 ne citait
nullement l’évaluation et ne semblait pas favoriser pas son développement. L’ex-
périence de création d’un bureau d’analyse du Budget, potentiellement favo-
rable à l’évaluation a été avortée.
Dans l’agenda des commissions publié sur le site web de la chambre en mars-
avril 2014 seuls quatre points concernent l’évaluation des politiques publiques. Un
rapport relatif au prix du médicament a même été publié en 2009 à l’initiative du
parlement dans le cadre de ses missions d’information montrant la possibilité du
développement la pratique.
Cf. Fondation Abderrahim Bouabid et FES, Rapport sur le module évaluation, 2006 : « Le bilan de cette expérience dans
le seul domaine de la sensibilisation à l’évaluation interministérielle, est insignifiant pour n’avoir survécu à la publication
d’un manuel sur l’évaluation rétrospective au Maroc, et à la réalisation d’une enquête sur la perception de l’évaluation.
In arrêté du 11 novembre 1998 fixant les attributions et l’organisation du Centre National d’Evaluation des Programmes.
Le centre s’est fixé des attributions ambitieuses notamment « Assurer l’évaluation des projets, programmes et politiques
publiques et ce en collaboration avec les départements ministériels et les collectivités Locales ».
74
Pour mettre en œuvre les orientations, le Plan Stratégique propose trois mesures
distinctes :
• efficace : c’est-à-dire dans quelle mesure elle a permis d’atteindre les objectifs
fixés.
Cette commission doit effectuer des évaluations ex-post et en cours afin de per-
mettre d’ajuster les programmes publics. Cette proposition est inspirée par la lo-
gique Anglo-saxonne des Spending Reviews et du principe « Value for Money »
puisque son but est d’ajuster les budgets annuels et de préparer la discussion an-
nuelle des lois de règlements.
Cette commission pourrait selon le Plan s’appuyer sur les rapports d’audit et de
vérification conduits par la Cour des Comptes. Cette proposition a été créée par
l’article 55 du nouveau règlement intérieur de 2013. Elle est sensée, comme les
autres commissions, disposer d’une équipe administrative compétent et de tous
les moyens nécessaires pour le développement de ces activités.
75
Toutefois, cette proposition mise en œuvre par un nouveau titre sur l’évaluation au
sein du règlement intérieur de 2013 (articles 211 à 217) ne prévoit aucune structure
mais propose de s’appuyer sur les commissions existantes et sur des rapports
et des études élaborés à cet effet et à sa demande par le CESE, ou par d’autres
organismes notamment les institutions et organes de bonne gouvernance consti-
tutionnels ou des centres de recherches spécialisés.
76
financières actuel cantonne l’assistance du Parlement par la Cour des Comptes à
la procédure budgétaire alors que la Constitution actuelle prévoit également son
assistance dans le domaine de l’évaluation. D’où la nécessaire révision de ces
textes à l’aune de la nouvelle constitution.
Depuis 2012, le CESE, qui a connu le démarrage effectif des relations ins-
titutionnelles avec le gouvernement et les deux Chambres du Parlement, semble
être un des outils les plus prometteurs concernant le développement de la pra-
tique évaluative. En effet, chargé notamment de répondre selon son texte or-
ganique aux sollicitations et questionnements relatifs aux aspects économiques,
sociaux et environnementaux soulevés par le Gouvernement et le Parlement, sa
composition variée, ses moyens et ses modes de fonctionnement favorisent le
développement de la pratique évaluative.
Ainsi, au cours de l’année 2012, le CESE a reçu trois saisines de la part du gou-
vernement et du parlement toutes les trois liées à l’évaluation (Analyse relative à
l’impact du projet sur l’environnement, Analyse et recommandations sur l’INDH,
Généralisation de l’accès aux soins de santé de base). Par ailleurs, doté d’un
pouvoir d’auto-saisine, il a publié des rapports relatifs à des thématiques liées à
l’évaluation notamment « la commande publique : levier pour le développement
économique et social » ou encore « l’intégration des personnes en handicap ».
La réforme budgétaire
Cette réforme entamée en 2001 est basée autour de trois grands prin-
cipes : transparence, performance et responsabilité. Depuis son lancement, elle
a inclut de nombreuses avancées notamment la réforme du contrôle de la dé-
pense publique, la globalisation des crédits, la mise en place d’un système d’in-
formation ou encore la responsabilisation des gestionnaires.
Début 2014, treize ans après le début du processus et malgré des annonces répé-
tées, le texte organique sur les finances publiques pourrait enfin institutionnaliser
certaines avancées relatives à la gestion de la dépense publique et ouvrir de
nouvelles opportunités pour une gestion transparente notamment par des ana-
lyses systématiques des résultats des programmes publics.
77
En effet, le principe de souplesse accordée aux gestionnaires est couplé à la réé-
dition des comptes et la mise en œuvre d’évaluations pour le suivi des indicateurs
et objectifs fixés. Dans ce schéma, chaque ministère devrait produire annuelle-
ment des Rapports Ministériels de Performance concernant l’atteinte des objec-
tifs, ces rapports devant être débattus par le Parlement et servant de matière pre-
mière pour les évaluations parlementaire. A ce jour, aucun rapport n’a semble-t-il
été publié ou diffusé au Parlement. De même, les parlementaires n’ont pas été
associés à cette démarche fondamentale pour la préparation d’un terrain solide
pour l’évaluation des politiques publiques. Surtout, le texte actuellement en dis-
cussion bien qu’il cite l’évaluation ne prévoit pas la création d’outils d’évaluation
ni une participation des parlementaires à des organes de suivi de l’information
de performance ministérielle comme dans d’autres expériences internationales.
Certaines communes ont mis en place quelques évaluations par leur initiative
propre ou poussés par les bailleurs de fonds. On peut citer par exemple, la com-
mune de Ksar Kbir plutôt sensibilisée à l’évaluation des politiques (ex : politique
d’aménagement urbain) et des processus (formation, système informatique). La
société civile a par ailleurs favorisé la tenue d’un « Séminaire d’évaluation des
politiques publiques locales » dans cette commune en décembre 2013.
Toutefois comme l’a rappelé un Discours Royal récent sur la gestion des collecti-
vités locales, la mauvaise gestion et donc l’absence de logique de reddition des
comptes dominent certaines collectivités locales.
Dans une présentation relative à l’évaluation, la commune de Chefchaouen précise que « A présent, la Commune de
Chefchaouen s’appuie dans les séances plénières du Conseil Municipal pour évaluer les avancements atteints dans le
cadre de la mise en place du PCD
78
IV. PERSPECTIVES POUR UNE INSTITUTIONNALISATION DE
L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU MAROC
Aujourd’hui, des éléments favorables à un portage politique à très haut
niveau de l’évaluation semblent exister. D’abord, la Constitution, l’y a inscrite à la
fois au regard du Parlement, des régions, du gouvernement et de la société civile.
Le Roi a cité la nécessité de la reddition des comptes et de l’évaluation dans
plusieurs de ses derniers discours.
Mais comme tente de le démontrer cette étude, pour que cette institutionnali-
sation de l’évaluation réponde aux exigences d’une démocratie ouverte, trans-
parente, efficace et redevable devant l’ensemble des citoyens, il est nécessaire
d’établir un certains nombres de garantis.
Bien que les deux soient très liés, la première notion renvoie à l’audit et
au contrôle sous ses diverses formes notamment concernant les processus et ins-
truments de gestion alors que l’évaluation renvoie plus à une analyse en profon-
deur des politiques publiques. L’audit sert à voir si ce qui est défini est « appliqué
et marche bien » alors que l’évaluation se focalise sur les effets, les résultats et
l’impact des politiques publiques. Les deux sont très utiles à une bonne gestion
publique. Les pays avancés dans l’évaluation ont notamment su lever l’ambigüité
entre les deux fonctions, car l’évaluation peut souvent être confondue avec
l’audit, le contrôle ou la diffusion d’information alors que son rôle est différent.
En effet, c’est un outil in fine de questionnement sur les choix politiques et non
d’interrogation sur les seules procédures de l’administration. Or, au Maroc,
justement le développement de l’évaluation semble freiné par la confusion de
celle-ci avec les audits de performances, la publication de recueils statistiques
et d’indicateurs et d’autres formes de contrôle. Cette confusion est présente
tant dans les textes relatifs aux organes évaluateurs qui n’isolent pas le rôle et les
enjeux d’évaluation de l’audit que dans la pratique où l’on assimile l’évaluation à
des contrôles ou des audits.
Dans une présentation relative à l’évaluation, la commune de Chefchaouen précise que « A présent, la Commune de
Chefchaouen s’appuie dans les séances plénières du Conseil Municipal pour évaluer les avancements atteints dans le
cadre de la mise en place du PCD «
L’on peut citer par exemple l’observatoire régional de l’économie sociale et solidaire (ORESS) de la Région de Tanger-
Tétouan
79
L’évaluation interne aux structures du gouvernement
80
Il faudrait aussi promouvoir des contrôles externes des évaluations notamment
des PeerReviews pour crédibiliser les processus d’évaluation. Enfin, la marge d’au-
tonomie nécessaire des instances d’évaluation ne doit pas éluder la nécessité
de maintenir un degré de concertation « raisonnable » dans la fixation des pro-
grammes d’évaluations et dans leur mise en œuvre.
81
Ceci doit aller de pair avec des moyens internes accrus. Les moyens du Parlement
sont structurellement faibles au Maroc. Le personnel du parlement est restreint et
a surtout une vocation administrative. Les commissions les plus importantes elles
mêmes n’ont guère que quelques cadres administratifs pour les assister . Les bud-
gets relatifs aux études et aux expertises sont très faibles. En somme, l’on est très
loin de l’expérience de certains pays où le Parlement dispose de grandes entités
pour l’audit et l’évaluation ni même de celles où les Parlements disposent d’enti-
tés plus réduites de support concernant l’évaluation. Seules les rares initiatives de
quelques Commissions ou représentants permettent de réaliser des réflexions ou
études à portée évaluative. Or comme le rappelle une note récente de l’AME «
Si un important travail peut être mené au sein des commissions parlementaires
traditionnelles, l’expérience internationale nous enseigne que le travail d’éva-
luation des politiques publiques peut difficilement être mené sans structures ou
dispositifs institutionnels appropriés, dédiés ou placés au sein ou auprès du Parle-
ment, et qui puisse mobiliser facilement une expertise externe (Office d’évalua-
tion, Instituts universitaires, Cour des comptes, etc.) et assurer une collaboration
continue avec les autres acteurs politiques, partenaires ou bénéficiaires des poli-
tiques publiques, à savoir les collectivités territoriales et la société civile. »
82
La nécessité de dispositifs et de structures d’évaluation auto-
nomes au niveau décentralisé
83
CONCLUSION
Principaux enseignements
L’évaluation des politiques publiques dans les pays étudiés peut être ap-
préciée et comparée à partir des dimensions suivantes : contexte initial, nature du
portage, degré d’institutionnalisation et niveau de diffusion.
Tout d’abord, relevons qu’il n y a aucun schéma ou pratique idéale car, en effet,
l’institutionnalisation de l’évaluation doit être fortement contextuelle et évolutive.
Il est important de noter ici que l’institutionnalisation et la culture de l’évalua-
tion ont contrairement aux préjugés des liens parfois ambigus. L’exemple Wallon
montre par exemple que l’institutionnalisation peut faire reculer la pratique s’il n’y
a pas un portage par les hautes sphères de l’Etat surtout quand elle systématise
la logique de volontariat.
Ensuite, l’évaluation n’est pas une pratique figée, certaines innovations sur l’éva-
luation ont largement porté leurs fruits bien que constituant des modèles très ori-
ginaux, ceci ne doit donc pas décourager le Maroc à établir son propre parcours
et son propre modèle.
Cette étude montre également que la création de nouvelles structures n’a pas
un effet positif automatique et que l’exploitation optimale des leviers et structures
existantes permet parfois d’ancrer mieux la pratique évaluative.
84
Quelques pistes pour le Maroc
Comme nous l’avons vu, au Maroc, après une décennie d’énoncés poli-
tiques et d’expériences sporadiques, la nouvelle Constitution offre une opportuni-
té majeure pour institutionnaliser et développer une nouvelle culture de l’évalua-
tion des politiques publiques. La Constitution fait ainsi du Parlement, des régions et
de la société civile les principaux porteurs du développement de l’évaluation des
politiques publiques.
Une approche louable a priori. La prise en charge de l’évaluation par des or-
ganes autres que ceux internes à l’Etat vise certainement à faire d’elle un gage
et un outil indépendant et fiable d’une meilleure transparence, performance et
proximité des politiques publiques. En particulier, l’institutionnalisation du rôle du
Parlement dans l’évaluation des politiques publiques devrait permettre de mettre
en place un système continu de dialogue avec le gouvernement et l’opinion pu-
blique concernant les résultats obtenus par les politiques publiques et de proposer
des scenarii d’amélioration.
Toutefois, le champ de propositions est limité pour le Parlement, car son récent
règlement intérieur institutionnalise une procédure d’évaluation uniquement
centrée sur la séance constitutionnelle annuelle de l’évaluation des politiques
publiques. De même, il ne prévoit d’organes d’évaluations internes mais plutôt
l’appui du CESE ou d’autres organes extérieurs. Ce règlement a toutefois crée
une Commission de contrôle de la dépense publique qui peut jouer un rôle fon-
damental en termes d’évaluations mais dont les attributions et moyens doivent
être clarifiés.
Il doit dès lors s’agir d’entamer un nouveau travail afin de dessiner des proposi-
tions réalistes et adaptées aux réformes récentes tout en tenant compte du haut
niveau de potentiel offert par la Constitution. Aussi, les expériences internationales
montrent que l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques ne
peut se faire sans développement de la pratique évaluative au sein du Gouver-
nement, sans quoi celle-ci reste un outil d’information et de débat public
théorique sans aucun impact notable sur l’amélioration de la gestion publique.
Or, cet enjeu d’amélioration de la gestion publique est un enjeu majeur dans un
pays comme le Maroc, confronté à la rareté des ressources financières et à des
défis immenses en termes de développement humain qu’un ajustement pertinent,
évolutif et argumenté des politiques publiques permet de prendre en charge suite
notamment à des évaluations de grande qualité.
85
A ces fins, mettre en place un nouveau schéma pour l’institutionnalisation de
l’évaluation exige aussi de favoriser un cadre général favorable à l’évaluation
concernant toutes les parties-prenantes. Il pourrait s’articuler autour de proposi-
tions spécifiques concernant les axes suivants :
« Au préalable existe-il ou non une culture de l’évaluation chez nos responsables ? Sans celle-ci l’évaluation peut consis-
ter en un rituel qui se limite à la forme sans conséquence sur les politique publiques » Constat rappelé par la Présentation
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note conceptuelle de la journée d’étude, 24/05/2012
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18, rue Dayt Ifrah, n°1 Agdal, 10090 Rabat - Maroc
Téléphone / Télécopie : +212 5 37 77 41 62
www.ame.ma