2 2019 Taglianetti

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N° de ligne : 2/2019
DATE DE PUBLICATION : 13/05/2019
AUTEUR : Giuliano Taglianetti*
LA GESTION DES SERVICES PUBLICS LOCAUX DANS LE DROIT ESPAGNOL

« RECRUTEMENT » ET « (RE)MUNICIPALISATION »**
Résumé : 1. Introduction : les revendications d'indépendance et la tendance à la « remunicipalisation »

des services publics en Espagne. – 2. L'autonomie locale dans la gestion des services publics : contenu
et sens. – 2.1. La distinction entre les notions de « prise en charge » et de « (re)municipalisation » des
services publics locaux. La « prise en charge » du service comme choix « politicoadministratif » ; La
«(re)municipalisation» comme choix éminemment administratif. – 3. L'influence du système juridique
espagnol sur l'autonomie des autorités locales dans la gestion des services publics. – 4. Profils
comparatifs avec la réalité italienne.
1. Introduction : les revendications indépendantistes et la tendance à la « remunicipalisation » des

services publics en Espagne
Le XXIIe Congrès italoespagnol des professeurs de droit administratif sur l'autonomie

territoriale s'est tenu à un moment où les revendications indépendantistes ont pris toute leur force
en Espagne, culminant avec le cas catalan1 , et la revendication de la direction
*
Chercheur en droit administratif à l'Université de Naples Federico II.
**
L'ouvrage reproduit, avec les ajouts appropriés, le texte du discours prononcé au XXIIe Congrès italoespagnol des
professeurs de droit administratif sur le thème «Autonomies territoriales: vers des États de plus en plus asymétriques», tenu à Messine
du 17 au 19 mai 2018. Cette recherche a également été réalisée grâce au séjour d'études à l'Universitat Pompeu Fabra de Barcelone.
Nous tenons à remercier les professeurs Alejandro Saiz Arnaiz et Marc Carrillo pour l'attention et les conseils apportés, ainsi que pour
la mise à disposition des ressources de la bibliothèque du Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya.
1 Sur la naissance et l'évolution historique du nationalisme catalan et du catalanisme, ainsi que sur les raisons des
revendications séparatistes, voir, parmi les nombreuses contributions, M. CAMINAL, Nacionalisme i partits nacionals a Catalunya,
Barcellona, 1998, ainsi que M. GUIBERNAU , Nationalisme catalan. François, transition et démocratie, LondresNew York, 2004, spec.
p. 24 et suiv. Sur les événements catalans les plus récents, en relation avec la littérature italienne, voir B. CARAVITA DI TORITTO, La
Catalogne face à l'Europe, dans www.federalismi.it, n. 19/2017 ; À.
MASTROMARINO, La déclaration d'indépendance de la Catalogne, dans www.Osservatorioaic.it, n. 3/2017, p. 527 et suiv.; M. FRIGO,
Le cas catalan, le principe d'autodétermination des peuples et la position de l'Union européenne, dans www.rivistaeurojus.it, 2017 ; L.
FROSINA, La dérive de la Catalogne vers la sécession unilatérale et l'application de l'art. 155 Constitution, dans www.nomos
leattualitàneldiritto.it, n. 3/2017 ; S. GAMBINO, Revendications de souveraineté de la Catalogne et unité indissoluble de la nation
espagnole, dans www.dpceonline.com, 2018, p. 449 et suiv.; D.
L'Association italienne des constitutionnalistes est inscrite au Registre des opérateurs de communication depuis le 9.10.2013 sous le numéro. 23897
La revue AIC est enregistrée au Tribunal de Rome sous le numéro. 339 du 5.8.2010 — Code ISSN : 20398298 (en ligne)
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Lucarelli, Prof. Giovanni Tarli Barbieri
de services publics plus sensibles aux besoins des citoyens, entraînant la « remunicipalisation
»2 (c'estàdire le retour à une gestion publique exclusive) d'une partie significative de ces
services3 .
Les deux phénomènes (indépendance et remunicipalisation des services publics
locaux) sont évidemment liés au thème des autonomies territoriales ; cependant, elles renvoient
à des perspectives complètement différentes : la première est une expression du concept
d'autodétermination et se manifeste à travers une action politique visant à soustraire un territoire
à la souveraineté de l'État dont il fait partie pour lui faire gagner du terrain. l'indépendance en
tant qu'État séparé ou pour lui permettre de rejoindre un autre État4 ; le deuxième est placé sur la photo
CAMONI, Coercition de l'État envers les Comunidades autónomas : matière à réflexion à partir de la « question catalane », dans Dir. publ.
comp. eu., 2018, p. 529 et suiv.; M. IACOMETTI, La « question catalane » : un passé qui revient toujours ?, in Dir. publ. comp. eu., 2018,
p. 909 et suiv.
2
Sur le plan municipal de la région, dans l'ambition de la lettre espagnole, et les études fondamentales de J. GASCÓN Y
MARÍN, Municipalisation des Services Publics, Madrid, 1904 ; F. ARMENTER, Etude des services municipaux dans diverses capitales de
l'Europe, Barcelone, 1906. Plus récemment, si vedano, également par i richiami bibliografici, et contributeurs suivants : T. FONT I
LLOVET, A. GALÁN GALÁN, Principe Démocratie, autonomie locale, stabilité budgétaire et services publics : vers la quadrature du
cercle ?, dans Local Government Yearbook, 2015, p. 11 et suiv.; J. PONCE SOLÉ, Remunicipalisation et privatisation des services publics
et droit à une bonne administration. Analyse théorique et jurisprudentielle du sauvetage des concessions, dans Cuadernos de Derecho
Local, 2016, p. 68 et suiv.; FA CASTILLO BLANCO, Remunicipalisation des services locaux et situation du personnel des services sauvés,
dans El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 2016, p. 72 et suiv.; T. FONT I LLOVET, JJ DÍEZ SANCHEZ (coord.),
Services publics locaux. Remunicipalisation et niveau optimal de gestion , Madrid , 2017 à l'externalisation contractuelle de services, p. 117
et suiv.); J. TORNOS MAS, La soidisant remunicipalisation des services publics locaux. Quelques clarifications conceptuelles, dans
Cuadernos de Derecho Local, 2017, p. 12 et suiv.; JM GIMENO FELIU, La remunicipalisation des services publics locaux : la nécessaire
épuration des concepts et des conditions juridiques du point de vue du droit européen, Ivi, p. 31 et suiv.; LM MACHO, La prise en charge
par les municipalités de la gestion directe des services publics : perfide juridicoadministrative, dans MJ FEIJÓO REY, M. PIMENTEL
SILES (éditeurs), Intérêt général et excellence dans les services publics. La meilleure gestion des services municipaux en faveur des
citoyens et non des idéologies, Cordoue, 2017, p. 29 et suiv., spéc. p. 3237 ; FA CASTILLO BLANCO, La réinternalisation des services
publics : aspects administratifs et du travail, Barcelone, 2017, spec. p. 17 et suiv.
3
La consolidation du phénomène de remunicipalisation en Espagne n'est pas un cas isolé dans le panorama international plus
large : comme le rapporte S. MAROTTA, Beni Comuni. Histoire d'une expérience napolitaine : Acqua Bene Comune, dans GM LABRIOLA
(éd.), La ville comme espace politique. Tissu urbain et corps politique : crise d'une métaphore, Naples, 2016, p. 808, dans le seul secteur
de l'eau, au cours des quinze dernières années, 235 villes dans 37 pays différents ont remunicipalisé le service correspondant. Sur
l'expérience des pays européens, voir H. WOLLMANN, L'expérience des ordonnances européennes : un « retour » aux administrations
publiques/municipales ?, dans Cuadernos de Derecho Local, 2013, p. 70 ff.
4
G. ARANGIO RUIZ s'exprime en ces termes, Autodétermination (droit des peuples à), en Enc. jur., IV, Rome, 1988, ad vocim,
selon lequel le principe d'autodétermination désigne « la liberté de choix du régime politique, économique et social et, en premier lieu, bien
entendu, la liberté d'accéder à l'indépendance en tant que liberté distincte ». Etat ou de se détacher d'un Etat pour se joindre à un autre".
Sur la notion d'autodétermination et l'application de ce principe dans le contexte international, voir aussi G. GUARINO, Autodétermination
des peuples et droit international, Naples, 1984 ; A. CASSESE, Autodétermination des peuples. Une réévaluation juridique, Cambridge,
1995 ; T. CHRISTAKIS, Le droit à l'autodétermination en dehors des situations de décolonisation, Paris, 1999 ; A. TANCREDI,
Autodétermination des personnes, dans S. CASSESE (dir.), Dictionnaire de droit public, Milan, 2006, p. 568 et suiv. Pour une analyse des
fondements juridiques et des limites juridiques du droit à l'autodétermination des peuples et de l'application de ce principe au contexte
catalan, voir F. BILANCIA, Le « derecho a decisir » catalan dans le cadre de la démocratie constitutionnelle, in Ist. fed., 2014, p. 985 et suiv.
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l'autonomie et l'autonomie locale5 de référence6 et vise, dans le respect des principes de subsidiarité, à
et d'adéquation, pour fournir des services conformes aux besoins des réalités territoriales auxquelles ils
s'adressent et pour mieux préserver certains intérêts sociaux prééminents et particuliers des
communautés desservies, sans remettre en question l'unité des l’État et l’articulation pluraliste de la
société.
5
Sur le concept d'autonomie gouvernementale et sa distinction avec celui d'autodétermination, voir A. SABATINO,
Autodétermination ou autonomie gouvernementale ? dans Le fédéraliste, 2002, p. 97 et suiv. Selon. le concept d'autonomie
gouvernementale « s'inscrit dans le cadre de la démocratie et concerne la protection des intérêts et des cultures autochtones exprimés
par les régions et les communautés locales » ; elle « repose sur le principe de subsidiarité, sur la souveraineté démocratique des
électeurs, sur la liberté d'association entre les citoyens et sur la liberté d'union entre les institutions territoriales, sur la domination du droit
constitutionnel ; nous permet d'identifier de manière dynamique les structures politicoinstitutionnelles qui répondent le mieux à la nature
des problèmes auxquels la société doit faire face". Le terme autodétermination, dans son sens ordinaire, exprime cependant « une action
politique visant à parvenir à la création d'un nouvel État souverain indépendant, doté de sa propre armée et de sa propre monnaie,
généralement légitimé par des caractéristiques ethniques, nationales ou religieuses ». , par sécession d'une autre entité étatique. Ainsi,
l’auteur, après avoir souligné le caractère réactionnaire que revêt désormais le principe d’autodétermination, exprime avec conviction
combien le choix de l’autonomie est préférable dans le contexte d’États décentralisés ou fédéraux en application du principe de
subsidiarité : « l'autonomie est un concept politique fondé sur les principes de subsidiarité, de solidarité, de coopération et de coordination
typiques du fédéralisme, qui permet de construire l'unification politique de l'humanité, depuis la communauté locale jusqu'à la dimension
mondiale, dans la paix et le respect du droit, à travers l'exercice du pouvoir démocratique souverain du citoyen aux différents niveaux du
pouvoir organisé ».
6
Le lien entre le principe autonomiste et l'autonomie locale est déjà évident dans MS GIANNINI, Autonomie locale et
autonomie locale, dans Corr. adm., 1948, p. 1057 et suiv.; ID., Autonomie (Théorie générale du droit public), in Enc. dir., IV, Milan, 1959,
p. 356 ss., passim, ainsi que dans G. BERTI, article 5, dans G. Branca (éd.), Commentaire sur la Constitution, BologneRome, 1975, p.
277 et suiv. (voir en détail p. 288 : « au fond de l'idée d'autonomie il y a toujours un principe d'autonomie sociale et il est logique
d'introduire l'autonomie au niveau institutionnel car il est certain qu'elle sert à animer la participation social... donner l'autonomie aux
régions, aux provinces et aux municipalités, ne signifie rien d'autre que l'identification de couches communautaires, dans lesquelles les
communautés qui s'identifient par leur tradition, leur histoire ou leur commodité atteignent le niveau approprié d'autonomie gouvernementale
ou d'autoadministration"). Le même lien peut également être observé dans les études de A. PUBUSA, Souveraineté populaire et
autonomies locales dans l'ordre constitutionnel italien, Milan, 1983, spec. p. 109 et suiv. et 152 art., où il est souligné comment la
protection des intérêts locaux doit se faire selon des objectifs prédéterminés par les communautés locales ellesmêmes, en raison de
leur autonomie de direction politique. Plus récemment, cette perspective a été développée par B. PEZZINI, Le principe constitutionnel de
l'autonomie locale et ses règles, dans B. PEZZINI, S. TROILO (éd.), La valeur des autonomies : territoire, pouvoir et démocratie, Naples,
2015, p . 13 et suiv. : « L'autonomie est essentiellement l'autodétermination, l'autonomie locale est l'autodétermination de ses propres
intérêts par la communauté qui insiste sur une dimension spatiale limitée, elle implique la possibilité d'exprimer démocratiquement une
volonté commune qui donne l'autodétermination aux le souci des intérêts généraux, c'est la possibilité de se gouverner soimême dans
un système séparé (l'autonomie gouvernementale de la communauté locale)". Le pouvoir de décision des autorités locales dans le choix
des services à fournir et dans l'organisation de ces services est considéré pacifiquement comme une déclinaison du principe autonomiste
et du droit à l'autonomie locale. En ce sens, voir GC DE MARTIN, L'administration locale dans le système des autonomies, Milan 1984,
spec. p. 47 ss., où il est souligné comment le principe autonomiste inscrit dans l'art. 5 de la Constitution permet aux autorités locales « de
faire des choix, y compris ceux d'ordre réglementaire, tant en termes de régulation des problèmes et des services locaux, qu'au niveau
organisationnel, en ce qui concerne la vie des institutions représentatives et le fonctionnement des l'appareil chargé de la production de
services ou de travaux locaux » (Ibid., p.
52). Des appréciations similaires ont également été exprimées par F. PICA, Le partage du titre V de la Constitution, dans A. PIRAINO
(éd.), Le nouveau modèle constitutionnel des finances locales, Soveria Mannelli, 2004, p. 61 ss., selon lequel l'autonomie locale,
notamment fiscale, a pour fonction de permettre aux collectivités territoriales de réaliser leurs préférences en matière de services publics,
« en fixant la part de leurs revenus qui leur sera allouée et ce qui reste disponible pour un usage privé ». C'est ce qu'entend le principe
de l'autonomie gouvernementale des communautés » (Ibid., p. 62) ; C. IAIONE, Entreprises internes . Contribution à l'étude des principes
d'autoorganisation et d'autoproduction des autorités locales, Naples, 2012, passim, spec. p. 1 et suiv. Sur l'inviolabilité des pouvoirs
autonomes et le principe d'autoorganisation des administrations locales pour la gestion des services d'intérêt général dans la perspective
européenne, voir L. AMMANNATI, La force expansive du modèle de crédit interne . Le secteur gazier entre assimilation à la régulation
générale des services publics locaux et incertitudes du modèle communautaire, à Riv. il. dir. publi. com., 2005, p. 1709 et suiv., en partie.
p. 1734.
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Le développement concret du processus d’indépendance n’est donc pas nécessairement le cas.

pousse à la remunicipalisation des services publics locaux. Et vice versa7 .
Au cours de ce travail l'analyse portera principalement sur ce dernier phénomène, dont nous
tenterons d'identifier le cadre juridique exact. Le sujet concerne le thème plus général de la gestion des
services publics locaux dans le système juridique espagnol et sera également abordé dans une
perspective de comparaison avec la réalité italienne.
2. L'autonomie locale dans la gestion des services publics : contenu et sens
L'autonomie locale, comprise comme le droit des communautés à s'autogouverner et à gérer

propres intérêts, représente une valeur commune du constitutionnalisme européen8 .
La Constitution espagnole de 1978, en particulier, repose sur un système dans lequel les
autonomies territoriales ont la possibilité d'exprimer leur propre orientation politique pour représenter et
satisfaire les intérêts des communautés dont elles sont des organes exponentiels9 .
L'art. 137 prévoit en effet que l'État est organisé territorialement en Communes, Provinces et Communautés
autonomes et que « toutes ces entités jouissent d'une autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs ».
La Constitution espagnole a opté pour un modèle d'organisation pluraliste et décentralisé, basé

sur la répartition du pouvoir politique entre les différents organismes publics territoriaux, tous dotés d'une
autonomie politique comprise avant tout comme « le droit des communautés à se gouverner et à gérer
ellesmêmes ». leurs propres intérêts »10.
7
Cependant, il est intéressant de noter que la majorité du front indépendantiste défend des positions en faveur de la
remunicipalisation des services publics : d'importantes expériences de remunicipalisation ont en effet été réalisées dans les municipalités
de Catalogne (notamment Olèrdola, La Granada, Maresme). , Santa Maria de Palautordera, Vilalba Sasserra, Foixà) et dans de
nombreuses municipalités gérées par des partis indépendantistes. Sur l'expérience des municipalités de Catalogne, voir J. TORNOS
MAS, La remunicipalización de los servicios públicos locales, cit., spec. p. 61 et suiv.; M. PLANAS, Une vague civique revendique l'eau
publique et démocratique dans les communes catalanes, dans S. KISHIMOTO, O. PETITJEAN (éd.), Le retour à la gestion publique des
services de base. Les municipalités et les citoyens clôturent le chapitre de la privatisation, AmsterdamParis, 2017, p. 149 et suiv.
8
C'est ce que souligne A. LANZAFAME, La démocratie locale en Italie et en Espagne à l'épreuve des réformes, dans
www.forumcostituzionale.it, 2017, pp. 12, qui observe comment des dispositions visant à reconnaître l’autonomie locale sont contenues
dans presque tous les textes constitutionnels européens. À l’appui de cette hypothèse, l’A. mentionne l'art. 5 de la Constitution italienne,
selon lequel « la République, une et indivisible, reconnaît et promeut les autonomies locales […] et adapte les principes et les méthodes
de sa législation aux besoins d'autonomie et de décentralisation » ; L'art. 2 de la Constitution espagnole qui « reconnaît et garantit le
droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent [la Nation espagnole] et à la solidarité entre elles » ; L'art. 6 de la
Constitution portugaise, selon lequel « l'État est unitaire et respecte, dans son organisation et son fonctionnement, le régime insulaire
autonome et les principes de subsidiarité, d'autonomie des autorités locales et de décentralisation démocratique de l'administration
publique » ; L'art. 1, paragraphe 2, de la Constitution suédoise, qui dispose que «la démocratie suédoise (…) s'obtient par un régime
constitutionnel représentatif et parlementaire et par l'autonomie des autorités locales».
9
Sur les transformations de la forme de l'État espagnol du XIXe siècle jusqu'à la Constitution de 1978, voir L. VANDELLI,
L'ordinamento Regionale Spagna, Milan, 1980 ; plus récemment, voir RL BLANCO VALDÉS,
Introduction à la Constitution espagnole de 1978, Turin, 2017 (3e éd. édité par M. IACOMETTI).
dix
A. LANZAFAME, op. cit., p. 13.
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Les Communes (art. 140), dont l'autonomie est expressément garantie, et les Provinces (art. 141) sont
donc réglementées. La possibilité de constituer des "regroupements de Communes autres que la Province" est
également prévue (art. 141, paragraphe 3).
Les communautés autonomes sont toutefois régies par les articles contenus dans le chapitre III du titre
VIII de la Constitution. À cet égard, la Charte fondamentale n'a pas établi un nombre précis de Communautés,
mais a établi le droit des Provinces voisines « dotées de caractéristiques historiques, culturelles et économiques
communes », ainsi que des territoires insulaires et des Provinces constituant des entités régionales historiques,
à « accéder à l'autonomie gouvernementale et former des communautés autonomes" (art. 143, paragraphe 1).
Il en résulte ce que la doctrine a défini comme un « État composite », ou comme un « État des
autonomies » ou, plus simplement, comme un « État autonome » : un modèle asymétrique, pluraliste et
décentralisé, caractérisé par une forte possibilité de différenciation. tion entre les différentes communautés11.
En ce qui concerne spécifiquement les services publics, l'autonomie locale s'exprime avant tout à
travers le choix politicoadministratif d'"assumer" (ou d'établir) un service : "assumer" un service signifie pour
l'autorité locale d'assumer la responsabilité de la fourniture de services. une activité spécifique, considérée
comme pertinente pour la communauté de référence, ainsi que l'obtention de résultats spécifiques en termes
de qualité, de sécurité, d'accessibilité et de continuité qu'il est jugé nécessaire de garantir à travers cette
activité12. La loi n'établit pas,
11
Pour une analyse des thèmes qui soustendent l'État autonome espagnol, voir S. MARTÍNRETORTILLO,
Pasado, présent et futur des communautés autonomes, Madrid, 1989 ; C. VIVER PISUNYER, Las autonomías políti
cas, Madrid, 1993 ; A. SÁNCHEZ HERNÁNDEZ, El Estado autonómico, dans Boletín de la Facultad de Derecho de
la UNED, 1993, p. 181 et suiv.; G. TRUJILLO FERNÁNDEZ, « Autonomisme » et fédéralisme dans l'expérience
constitutionnelle espagnole, dans G. ROLLA (éd.), La réforme des autonomies régionales. Expériences et
perspectives en Italie et en Espagne, Turin, 1995, p. 5 et suiv.; JJ SOLOZABAL ECHAVARRÌA, Las bases
constitucionales del Estado autonómico, Madrid, 1998 ; T. FONT I LLOVET, L'état des autonomies en Espagne :
évolution récente, Bologne, 1998 ; JF LÓPEZ AGUILAR, L'État autonome espagnol. État composé asymétrique et
faits différentiels dans la Constitution espagnole de 1978, Padoue, 1999 ; E. AJA, El Estado autonomico. Federalismo
y hecos diferenciales, Madrid, 1999 ; ID., El Estado autonómico, Barcelone, 2003 ; E. ESPIN TEMPLADO (éd.), La
constitución de 1978 y las Comunidades autónomas, Madrid, 2003 ; S. GAMBINO, Régionalismes et Statuts.
Réformes en Espagne et en Italie, Milan, 2008 (voir notamment les contributions de RL BLANCO VALDÉS, La
deuxième décentralisation espagnole : entre réforme confédérale et État possible, p. 103 ss. ; AL BASAGUREN,
Transformations des systèmes autonomes État et réforme du statut du Pays basque : entre rupture et «
accommodement à volonté », p. 171 et suiv.) ; A. MASTROMARINO, Fédéralisme désagrégatif. Une voie
constitutionnelle dans les États multinationaux, Milan, 2010, spec. p. 207 et suiv.; R. BLANCO VALDÉS, Los rostros
del fédéralismo, Madrid, 2012 ; S. MUÑOZ MACHADO, Informe sobre España. Repenser l'État ou le détruire,
Barcelone, 2012 ; J. TUDELA ARANDA, L'issue brisée de l'État autonome. Une histoire espagnole, Madrid, 2016 ;
enfin voir JM CASTELLÀ ANDREU, Estado autonómico: pluralismo e integratición constitucional, Madrid, 2018, qui
examine notamment la configuration actuelle de l'État autonome espagnol à partir de la perspective de la question catalane.
12
Pour l'attention consacrée à la phase d'embauche du service, voir G. ZANOBINI, Cours de droit
administratif, Milan, 1958, III, p. 166 et suiv.; IM MARINO, Services publics et système autonome, Milan, 1987, spec.
p. 149 et suiv.; S. CATTANEO, Services publics, en Enc. dir, XLII, Milan, 1990, spéc. p. 362 et suiv.; G. CAIA,
Recrutement et gestion des services publics locaux à caractère industriel et commercial : profils généraux, in Reg.
gov. loc., 1992, p. 9 et suiv.; ID., Les modèles d'organisation des services publics locaux, dans G. SANVITI (éd.),
Les modèles de gestion des services publics locaux, Bologne, 1993, p. 55 et suiv.; ID, L'organisation des services publics, dans L.
MAZZAROLLI, G. PERICU, A. ROMANO, FA ROVERSI MONACO, FG SCOCA (éd.), Droit administratif, Bologne,
1993, I, p. 787 art., spéc. p. 804 et suiv.; A. PIOGGIA, Notes pour une étude sur la notion de service public, in Quad.
pluriel., 1998, p. 175 et suiv.; M. MARTINELLI, F. PACCIANI, Gestion de la chaleur et chauffage urbain entre service
public, commande publique et libre activité économique, in Riv. garniture. app., 2005, p. 29 et suiv.; F. MERLONI,
120
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à l'exception des soidisant services. "obligatoires", ce que sont ou pourraient être concrètement les
services publics locaux : il appartient aux administrateurs d'interpréter les besoins de la communauté
et, par conséquent, d'assumer les activités individuelles en tant que services publics. Et cela se fera
au moyen de résolutions administratives individuelles qui identifient les services d'intérêt local et les
objectifs concrets que l'autorité locale entend atteindre à travers ces services13.
Ainsi, l'autonomie locale se traduit d'abord par le pouvoir d'entreprendre dans son domaine de
compétence une certaine activité jugée d'intérêt collectif, avant même de déterminer la structure
d'organisation et de gestion jugée la plus adaptée pour atteindre les objectifs susmentionnés.
Ce pouvoir se fonde sur la Constitution espagnole qui en plus de prévoir l'autonomie des
collectivités locales dans la gestion de leurs propres intérêts (voir l'art. 137 CE précité)
reconnaît l'initiative économique des pouvoirs publics et la possibilité de réserver des ressources et
des services essentiels au secteur public (art. 128.2 de la Constitution)14.
Conformément aux dispositions constitutionnelles mentionnées cidessus, la loi espagnole,
d'une part, prévoit que la municipalité, pour la gestion de ses intérêts et dans le cadre de ses
compétences, peut promouvoir tout type d'activité et fournir des services publics pour satisfaire les
besoins. et les aspirations de la communauté locale (art. 25, alinéa 1, de la loi du 2 avril 1985, n. 7,
connue sous le nom de Ley reguladora de las Bases del Régimen Local LBRL15) et, d'autre part, que
les services publics locaux sont fournis par les autorités locales dans le cadre de leurs compétences
(voir l'article 85.1 suivant: «son servicios públicos locales qui fournissent des entités locales dans le
cadre de leurs compétences»).
Ces dispositions donnent essentiellement à l'autonomie municipale la possibilité de promouvoir
tous les services utiles pour satisfaire les besoins et les aspirations de leur communauté de référence,
ainsi que d'identifier des résultats concrets (comme mentionné, en termes d'accessibilité, d'universalité
et de qualité) qui, à travers ces services, sont jugé nécessaire de garantir16, en fonction des besoins
concrets, réels et diversifiés de la communauté ellemême.
Ils font référence aux activités que les autorités locales ont le droit de mettre en place et qui se
prêtent donc à être considérées comme des services publics facultatifs.
La prise en charge/mise en place de services publics (locaux) entre le système italien et le système communautaire, dans E.
FOLLIERI, L. IANNOTTA (éd.), Écrits à la mémoire de Francesco Pugliese, Naples, 2010, p. 623 et suiv.; il est enfin permis de se référer
à G. TAGLIANETTI, Pouvoir administratif et services publics locaux. Contribution à l'étude du pouvoir décisionnel des autorités locales
dans la gestion des services publics, Naples, 2018, passim, spec. p. 79 ss., et à la bibliographie qui y est mentionnée.
13
F. TRIMARCHI BANFI, Le principe de légalité et le recours au droit privé pour les tâches de l'administration publique, dans
Administrare, 2008, pp. 1516.
14
Sul point v. FJ FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, L'intervention de la municipalité dans l'activité économique :
títulos que la legitiman, Madrid, 1995, auquel le lecteur pourra également se référer pour les références bibliographiques appropriées.
15
Cette disposition prévoit textuellement ce qui suit : « La Municipalité, pour la gestion de ses intérêts et dans le cadre de ses
attributions, peut promouvoir tous types d'activités et fournir tous services publics contribuant à satisfaire les besoins et les aspirations
de la communauté de quartier. .
16
Dans ce sens, il a été souligné que dans le système juridique espagnol «le contenu de la notion de service public est assez
imprécis et pas exactement délimité, puisque, selon la législation en vigueur, presque tous les services peuvent être qualifiés de
publics» (S. ANTONIAZZI, Entreprises mixtes et services publics locaux.
Expériences nationales et modèle européen, Naples, 2017, p. 106).
121
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La vaste autonomie locale dans le choix des services à fournir est réitérée par l'art. 2,
paragraphe 1, LBRL, où il est établi que les municipalités ont le droit d'intervenir dans les
questions qui concernent directement l'étendue de leurs intérêts et que l'attribution de
compétences par l'État et la Communauté autonome doit avoir lieu sur la base de les principes
de décentralisation et de proximité maximale de la gestion administrative avec les citoyens17.
En vertu de cette dernière disposition, l'autonomie des collectivités locales est ainsi renforcée
par « une présomption de compétence générale, qui se module d'abord en faveur des
Communes puis des Provinces »18.
2.1. La distinction entre les notions de « prise en charge » et de « (re)municipalisation »

des services publics locaux. La « prise en charge » du service comme choix « politico
administratif » ; La «(re)municipalisation» comme choix éminemment administratif
Nous avons observé précédemment que l'autonomie locale dans la gestion des services
publics se résout d'abord dans la décision de la collectivité locale d'entreprendre dans son
domaine de compétence une certaine activité jugée d'intérêt collectif et dans l'identification des
intérêts à mettre en œuvre. atteints, des objectifs à poursuivre et des résultats à atteindre grâce
à cette activité, en fonction des besoins de la communauté de référence et des caractéristiques
du territoire.
L'étape suivante est celle de la détermination de la structure d'organisation et de gestion
jugée la plus adaptée pour atteindre les objectifs et résultats précités : le choix du mode de
gestion du service public est logiquement subordonné et consécutif à la mise en place du
service luimême par l'administration (ou le législateur, en cas de prestations « obligatoires »).
En effet, pour que l'autorité locale puisse décider des modalités par lesquelles assurer
la fourniture d'un service public spécifique, il faut, « quoique implicitement ou dans le cadre de
la même loi, décider d'abord d'assumer ce service » (pas obligatoire pour la loi)"19.
17
Pour des raisons positives, il convient de répéter la règle : « pour l'effectivité de l'autonomie constitutionnellement garantie
aux Entités Locales, la législation de l'État et celle des Communautés Autonomes, réglementant les différents secteurs de l'action publique,
selon le la répartition constitutionnelle des pouvoirs, doit assurer les municipalités, les provinces et les îles de leur droit d'intervenir dans
toutes les questions qui affectent directement le cercle de leurs intérêts, en leur attribuant les pouvoirs appropriés en réponse aux
caractéristiques de l'activité publique en question. traite déjà la capacité de gestion de l'Entité Locale, conformément aux principes de
décentralisation, de proximité, d'efficacité et d'efficience, et dans le strict respect des réglementations de stabilité budgétaire et de viabilité
financière.
18
R. SCARCIGLIA, Nouvelles tendances du droit local : l'expérience de l'Espagne, dans ID., M.
GOBBO (éd.) Nouvelles tendances du droit local. Sources du droit et formes de gouvernement dans l'expérience comparée, Trieste,
2001, p. 80.
19
IM MARINO, Services publics et système autonome, cit. p. 151. Dans le même sens, le Conseil d'État a précisé que le
choix concernant les formes d'organisation du service est « logiquement et nécessairement précédé de l'acte d'embauche du service
» (Cons. Stato, section VI, 12 mars 1990, no 374, en Conseil.
Stato, 1990, I, p. 455 ss., et dans Foro it., 1991, III, p. 270 art.).
122
MAGAZINE AIC
En revanche, les décisions relatives aux modes de gestion du service public doivent
s'effectuer en fonction des résultats et des objectifs que chaque collectivité locale entend
concrètement poursuivre : « l'identification de l'outil organisationnel dépend de l'objectif de
production, c'estàdire de l'organisation est choisi en fonction de certains services destinés à être
fournis à des catégories définies de destinataires"20. Ainsi, « une corrélation s'établit entre l'acte
d'embauche... et le choix de la forme de gestion... où tant l'identification des destinataires que la
détermination des services qui leur sont adressés sont essentielles »21.
En résumé, dans le secteur des services publics, la collectivité locale crée ex nihilo
services qui n'existaient pas auparavant, identifie les intérêts et les besoins de la communauté
qu'elle juge nécessaire de satisfaire en priorité, puis agit de manière instrumentale à leur égard.
En référence aux choix concernant les modes de gestion des services publics, la doctrine
espagnole, tout en reconnaissant l'existence d'un « principe de libertad de elección del modo de
gestión » des autorités locales, a longtemps considéré que ces dernières devaient notamment
faire en sorte que ces choix en recourant exclusivement à des modèles législatifs préétablis, c’est
àdire dans le cadre de « modes de gestion prédéterminés »22.
Cette perspective s’est radicalement inversée, allant jusqu’à privilégier le dépassement du
principe de typicité des formes de gestion des services publics locaux23.
La base de cette dernière orientation était la disposition réglementaire, contenue dans
l'article 137 susmentionné de la Constitution espagnole, selon laquelle les administrations « gozan
de autonomía para la gestión de sus intérêts respectifs » : cette dernière disposition a été interprétée
comme une reconnaissance par les administrations euxmêmes d'un très large pouvoir général
d'autoorganisation en référence à «la fijación de los criterios y reglas ordenadores de su
funcionamiento»24.
En décrivant les méthodes de gestion des services publics présentes dans le système
espagnol, une partie importante de la doctrine suit la distinction classique entre méthodes directes
et indirectes25.
20
R. CAVALLO PERIN, La structure de la concession de service public local, Turin, 1998, p. 24.
21
R. CAVALLO PERIN, Ibid.
22
Ainsi, G. PIPERATA, Typicité et autonomie dans les services publics locaux, Milan, 2005, p. 458, rappelant
Introduction aux services de proximité : Types de performances et méthodes de gestion, dir. por. JM DE LA CUÉTARA
MARTÍNEZ, Madrid, 1991, p. 74 et suiv., d'où est tiré le guillemet. Il convient également de faire référence de manière générale
à l'ouvrage monographique susmentionné de PIPERATA pour les références appropriées et larges à la doctrine espagnole sur le
thème de l'autonomie locale dans la gestion des services publics (voir spec. pp. 458459, nt. 14 ).
23
Scrive, infatti, F. SOSA WAGNER, La gestion des services publics locaux, Madrid, 1999, p. 57 : « La liberté de la
Société est totale de choisir entre l'une quelconque des formes prévues à l'article 85 LRBRL. Et d’autres ? Estil possible d’utiliser
n’importe quelle formule non prévue dans la liste du précepte précité ? Ma réponse est affirmative (...) parce qu'elle est imposée
par le pouvoir d'autoorganisation des Corporations Locales, marque la plus significative de leur autonomie.
24
G. FERNÁNDEZ FARRERES, Le pouvoir local dans l'autoorganisation : contenu et limites, dans Traité de droit
municipal, dir. par S. MUÑOZ MACHADO, Madrid, 2003, p. 427 et suiv., come richiamato da G. PIPERATA, op. cit., p. 458.
25
Pour une étude des modes de gestion des services publics locaux en Espagne fondée sur cette distinction, voir R.
JUNYENT, J. BERNIS, Les modes de gestion et d'organisation des services publics locaux en Espagne, dans G. TERNY (dir.),
La gestion des services publics locaux dans l'Europe de demain, Paris, 1994, p. 99 et suiv.; F. LÓPEZ RAMÓN, Les services
publics en Espagne, entre tradition et modernité, dans Quad. rég., 2006, p. 69 et suiv.; G. CERRINA
123
MAGAZINE AIC
La première forme de gestion (la gestion directe) prend la forme de l'internalisation du

service, qui se réalise à travers la production entièrement par l'administration ellemême des
services à fournir à la communauté, également par affectation directe et sans appel d'offres à
des structures corporatives liées à l'organisme public par une relation de dépendance
administrative et économicoopérationnelle (ce qu'on appelle le " in house provision").
Il peut s'agir de la gestion du service par l'intermédiaire d'organismes de la Commune, ou par
l'intermédiaire d'une personne morale publique spécialisée (institution ou entreprise publique avec une
participation à 100 %26).
La gestion du service par la collectivité locale sans organisation spécialisée se
caractérise par l'attribution à la collectivité locale (la Corporación) de tous les pouvoirs de
décision et de gestion et est régie par l'art. 68 du Reglamento de Servicios de las Corporaciones
locales (RS); la gestion par l'intermédiaire d'un organisme spécialisé se caractérise toutefois
par l'attribution de ces pouvoirs à un conseil d'administration qui est chargé de la gouvernance
et de la gestion du service (voir l'art. 72 suivant).
La deuxième méthode de gestion (qui indirect) cela justifie
dans l'externalisation totale ou partielle27 du service, en le confiant respectivement à des

entreprises privées (selon le modèle dit de partenariat publicprivé contractuel28), ou à des
entreprises mixtes29 (selon le modèle dit institutionnalisé) partenariat publicprivé).
Dans ce contexte, la décision de remunicipaliser un service, présupposant l'existence

d'un service déjà assumé et géré initialement par la collectivité locale, concerne le moment de
l'organisation (et non celui de la prise en charge) de celuici et prend la forme d'un retour à
gestion directe de ce service.
La notion de « municipalisation » doit être distinguée de celle d'embauche : alors que
la première implique « la gestion directe par la Commune de ces services publics
FERONI, Les services publics locaux dans le système juridique espagnol, Dir. publ. comp. eu., 2006, p. 809 et suiv.; plus récemment
esprit cf. S. ANTONIAZZI, op. cit., spéc. p. 93 et suiv. et la bibliographie qui y est mentionnée.
26
Dans le thème de la société publique si rinvia a P. MENÉNDEZ GARCÍA, Fondations et sociétés publiques, dans T.
CANO CAMPOS (coord.), Leçons et matériels pour l'étude du droit administratif, II, Madrid, 2009, p. 275 ff.
27
En général sur l'externalisation, dans le contexte de la littérature espagnole, cf. L. ORTEGA ÁLVAREZ, L. ARROYO
JIMÉNEZ, L'externalisation des services publics économiques. Formes, principes et limites, dans C. MIGNONE, G. PERICU, F.
ROVERSI MONACO (dir.), Le externalizzazione, Bologne, 2007, p. 123 et suiv.; C.
RAMIÓ, Théorie et pratique du phénomène d'externalisation, dans C. RAMIÓ (coord.), Collaboration publicprivé et création de valeur
publique, Barcelone : Diputación de Barcelona, 2009, p. 57 et suiv.; VM SALVADOR, C.
RAMIÓ, Nouvelles formules pour fournir des services publics locaux : expériences et propositions sur les déterminants de
l'externalisation en Catalogne, Ibidem, p. 81 et suiv.
28
Sur les formes contractuelles adoptées pour la gestion indirecte des services publics d'intérêt économique général en
Espagne et, plus spécifiquement, sur le concept de «riesgo operacional», voir P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, La directive de
concessions (directiva 2014/23/UE) et la gestion des services d'intérêt général, dans V. PARISIO, V.
AGUADO I CUDOLÀ, B. NOGUERA DE LA MUELA (coord.), Services d'intérêt général, collaboration publicprivé et secteurs
spécifiques, TurinValence, 2016, p. 77 et suiv.; JC LAGUNA DE PAZ, Contrats administratifs de concession de services et services
aux citoyens... et services aux citoyens, dans Revue de l'Administration Publique, 2017, p. 41 et suiv.
29
Pour une analyse exhaustive de la réglementation des sociétés mixtes en Espagne, voir S. ANTONIAZZI, op. cit., spéc.
p. 93 et suiv., ainsi qu'à la doctrine qui y est mentionnée.
124
MAGAZINE AIC
qui pourraient être exercés par des entrepreneurs privés"30, la seconde ne postule cependant pas
nécessairement l'exclusion de ces derniers de la gestion de tels services.
En effet, une fois le service assumé, la collectivité locale peut opter pour son externalisation,
partielle ou totale, ou pour sa « municipalisation » : cette dernière décision concerne l'option entre les
modèles de gestion, c'estàdire le choix des modalités de gestion. un service déjà entrepris31.
La nature des choix qui soustendent l’embauche et la commune est donc également différente.
lisation des services.
Les premières incluent des options qui ont un rapport évident avec le principe démocratique et
sont l'expression d'un pouvoir discrétionnaire politicoadministratif32, aboutissant au choix des intérêts à
protéger et des objectifs à atteindre par l'activité administrative ultérieure33 : la décision d'embaucher
un Le service public local est une manifestation de cette autonomie institutionnelle «consistant dans la
capacité d'une entité publique d'avoir une direction politicoadministrative autonome, identifiant de
manière autonome les intérêts à poursuivre»34.
30
Selon la célèbre entrée du BORSI « dans un sens (...) correspondant à celui admis par notre législation et notre doctrine,
ainsi que par le droit étranger, pour la municipalisation des services (en français, municipalisation ; en espagnol, municipalización ; en
Anglais , municipalisation, etc.) désigne la gestion directe par la municipalité des services publics qui pourraient être exercés par des
entrepreneurs privés (...)" (U. BORSI, entrée Municipalisation des services publics, in Nuovo digesto Italiano, III, 1939 , p. 802 et suiv.).
Sur ce concept, voir aussi l'ouvrage important de G. MONTEMARTINI, Municipalisation des services publics, Milan, 1902, ainsi que la
contribution de G. CAIA, Municipalisation des services publics, in Enc. giur., XX, Rome, 1990, ad vocim.
31
Ce qui est proposé est que, una volta asunto il servizio, « toute décision de « remunicipalisation », comme son inverse,
requiert une motivation et une explication adéquates du paradigme de la bonne administration » : così JM GIMENO FELIU, op. cit., p. 38.
32
Dans cette perspective M. CLARICH, Entreprises mixtes à capitaux publics et privés entre missions internes et concurrence
pour le marché, in Corr. jur., 2007, p. 893, parle d'un "choix politiquement exigeant". Dans le même sens P. TVA, Commentaire sur l'art.
112 TUEL, dans M. BERTOLISSI (éd.), L'organisation des collectivités locales, Bologne, 2002, p. 489, soutient que l'institution du service
public concerne «des évaluations politicodiscrétaires influencées par les besoins historiquement déterminés d'une certaine communauté
locale». Même la jurisprudence administrative nationale, en référence à la décision de l'autorité locale « de prendre en charge le service,
afin de satisfaire en permanence les besoins objectifs de la communauté » parle d'un choix « politicoadministratif » : en ce sens v. TAR
Lombardie, Milan, section. I, 9 mai 2014, n. 1217, partie. 1.1., sur www.giustiziaamministrativa.it. Suivant cette même approche, le
Conseil d'État a reconnu la qualification de service public local à « ces activités caractérisées sur un plan objectif par la poursuite
d'objectifs sociaux et le développement de la société civile, sélectionnées sur la base de choix d'ordre éminemment politique » . c'est
nous qui soulignons], quant à la destination des ressources économiques disponibles et au champ d'intervention, et, sur le plan subjectif,
de l'attribution directe ou indirecte (du fait de relations de concession ou de participation à la structure organisationnelle de l'institution) à
une figure subjective d'importance publique" (Cons. Stato, section V, 13 décembre 2006, n. 7369, dans Foro amm.CdS., 2006, 12, p.
3348 ss., avec note de LR PERFETTI, Il Consiglio di Droit de l'État et des sociétés (Notes minimales au Conseil d'État n° 7369 de 2006).
33
Comme l'observe à ce propos G. GARDINI, Impartialité administrative entre direction et direction. Organisation et rôle de
la gestion publique dans l'administration contemporaine, Milan, 2003, p. 104, « ce qui semble caractériser le noyau de l’activité politique,
bien que si nuancé dans sa définition, est la libre formulation des objectifs à poursuivre […] l’adjectif « politique » est en fait utilisé pour
faire allusion à « l’absence de préjugés ». détermination", au sens de liberté d'identifier les objectifs à poursuivre et les priorités à
atteindre".
34
Pour reprendre les mots de F. MANGANARO, Le principe d'autonomie, dans M. RENNA, F. SAITTA (édité
di), Études sur les principes du droit administratif, Milan, 2012, p. 259.
125
MAGAZINE AIC
Ces derniers, cependant, sont l'expression d'un pouvoir discrétionnaire éminemment administratif35,
concernant l'identification des méthodes par lesquelles atteindre des objectifs et des résultats prédéterminés36 :
ces choix, rappelant ce qui était la notion la plus ancienne, mais encore répandue, de pouvoir discrétionnaire
administratif, ils sont résolus, précisément, «dans le choix des outils (technicobureaucratiques, mais aussi
juridiques) les plus adaptés à la poursuite d'un objectif donné»37.
3. L'influence du système juridique espagnol sur l'autonomie des collectivités locales dans la gestion des services
publics
Cela dit concernant le fondement et le contenu de l'autonomie locale dans la gestion des services
publics, il est désormais possible de reconstituer l'influence exercée par la législation espagnole sur cette
autonomie.
À cette fin, il faut mentionner les mesures de contrôle rigide des dépenses publiques adoptées par le
système juridique espagnol à la suite de la crise financière et économique de ces dernières années, qui ont
considérablement limité l'autonomie des autorités locales dans la gestion des services38. .
35
C. VOLPE, L' attribution interne des services publics locaux et instrumentaux : origine et évolution la plus récente de
l'institution à la lumière de la législation et de la jurisprudence européennes, qualifie également les choix concernant les modalités de
gestion des services d'expression d'une discrétion éminemment administrative. .national , dans www.giustamm.it, 2014, par. 6, selon
lequel « le choix de la collectivité locale sur les modalités d'organisation des services publics locaux... n'est pas libre, devant se fonder
sur les paramètres habituels d'exercice des choix discrétionnaires, à savoir : l'évaluation comparative de tous les intérêts publics et privés
en jeu. " Le juge administratif national parle également à cet égard de « choix organisationnel discrétionnaire », ou encore de « choix
organisationnel tenant à la poursuite de l'intérêt public, qui s'exerce par un acte de caractère public » (ainsi Cons.
État, ad. Plen, 3 juin 2011, n. 10, p. les 17.9 et 17.10, dans Proc.Dir. am., 2011, 4, p. 1351 ss., avec note de F.
GOISIS, L'instrumentalité publique des sociétés cotées en bourse : profils critiques du droit national et communautaire et implications du
partage des compétences).
36
Ces choix, plus précisément, sont considérés comme l'expression d'une discrétion organisationnelle, les collectivités
territoriales ayant le pouvoir d'identifier parmi les nombreux types de gestion envisagés par le législateur, celui jugé le plus approprié :
ainsi R. VILLATA, M. RAMAJOLI, Il Provision Administratif , Turin , 2017, p. 216. Sur la notion de pouvoir discrétionnaire organisationnel,
voir. D. SORACE, Mémo pour une nouvelle entrée « acte administratif », dans Scritti en l'honneur de MS Giannini, III, Milan, 1988, p. 745
art., spéc. p. 762 ss., ainsi que les études monographiques de M. NIGRO, Études sur la fonction organisatrice de l'administration publique,
Milan, 1966 et G. BERTI, L'administration publique comme organisation, Padoue 1968. Plus récemment sur le sujet voir. C. CUDIA,
Administration publique et évaluations techniques : profils organisationnels, in Dir. publ., 2016, p. 1 ss. : selon ce dernier A. le pouvoir
discrétionnaire organisationnel « embrasse les choix organisationnels qui doivent être faits pour atteindre efficacement les objectifs que
l'administration doit atteindre » ; elle « peut donc certainement influencer la qualité des résultats pouvant être obtenus grâce à l'action
administrative, mais elle n'affecte pas en premier lieu la préidentification de ces objectifs » (pp. 20 et 21).
37
D. SORACE, op. cit., p. 762. Ce dernier A. distingue, au sein de la catégorie du pouvoir discrétionnaire, le pouvoir
discrétionnaire politicoadministratif et le pouvoir discrétionnaire organisationnel : « proche, mais certainement pas comparable, au pouvoir
de choix concernant directement les intérêts est le pouvoir de choix des méthodes d'action organisationnelles. (discrétion organisationnelle,
si vous voulez l’appeler ainsi) [...] » (Ibid., p. 762). A ce sujet, A.
LUCARELLI, La réforme des entreprises publiques et des services d'intérêt économique général : lectures croisées, dans
www.federalismi.it, n. 21/2016, p. 3, observe, tout à fait agréablement, que le choix des modes de gestion et donc le choix entre
l'externalisation (partielle ou totale) et la municipalisation des services est une évaluation stratégique et d'opportunité qui doit se faire «
au cas par cas », en tenant compte des particularités du service luimême, ainsi que les besoins économiques et sociaux que la collectivité
locale entend satisfaire.
38
Pour une analyse des réformes constitutionnelles espagnoles en matière de stabilité budgétaire, voir notamment L.
FERRARO, Le principe démocratique et l'État providence testés par les réformes constitutionnelles en matière de stabilité
126
MAGAZINE AIC
Ces limitations découlent, en particulier, de la constitutionnalisation du principe de

l'équilibre budgétaire (voir art. 135 CE)39, premièrement, et de l'adoption de la Ley Organica n.
2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera40, qui a ensuite poussé à une
nouvelle intervention de réorganisation et de rationalisation des autorités locales41 : Ley n.
27/2013 sur la rationalisation et la durabilité de l'administration locale42.
Cette dernière loi, innanzitutto, a limité la possibilité pour les communes d'exercer diverses
fonctions de propriétaires (ou délégués) de tous les objectifs uniques dans lesquels elles ne
voient pas le risque pour la sostenibilità finanziaria dell'ente (art. 7, virgule 4, LRBRL, tel que
modifié par l'article 1.3 de la loi citée 27/2013 : « Les entités locales ne peuvent exercer des
compétences autres que les leurs et celles attribuées par délégation que lorsque la viabilité
financière de l'ensemble du trésor communal n'est pas menacée, en conformément aux exigences
de la législation sur la stabilité budgétaire et la viabilité financière et n'entraîne pas de
budget : les expériences espagnole et italienne, à Rass. dir. publi. c'est un. 2/2014, p. 17 et suiv. Ce dernier A., également dans une
perspective de comparaison avec le système juridique italien, souligne comment la législation visant à rechercher la stabilité budgétaire
et l'interdiction de recourir, au moins en général, à l'endettement ont inévitablement affecté je sais sur la protection des droits sociaux.
Dans une perspective plus large, également comparative, sur la relation entre droits sociaux et ressources financières, voir JL CARRO
FERNÁNDEZVALMAYOR, L. MIGUEZ MACHO, Services sociaux et crise économique : les limites de l'État d'assistance, sur
www.aepda.es, 2011 ; S. GAMBINO (éd.), Droits sociaux et crise économique. Problèmes et perspectives, Turin, 2015 ; C. IANNELLO,
Le « nongouvernement » européen de l'économie et la crise de l'Étatprovidence, dans Rass. dir. publi. UE. (en ligne), n. 2/2015, spéc.
§2 ; M. LUCIANI, Droits sociaux et niveaux essentiels de services publics dans les soixante ans du Tribunal Constitutionnel, dans
www.rivistaaic.it, n. 3/2016 ; M. AGUDO ZAMORA, Le principe de nonrégresivité des derechos sociaux dans l'ordre constitutionnel
espagnol, dans Revista de derecho político, 2017, pp. 849 et suiv.; D. CAPITANT, Les droits économiques et sociaux : vers une
réévaluation progressive, dans Rass. dir. publi. c'est un. 1/2017, p. 1 et suiv., spéc. p. 3 et suiv.; M. CALAMO SPECCHIA, L'Europe du
désenchantement entre les revendications souveraines et la soutenabilité « sociale » du constitutionnalisme cosmopolite, ibid., p. 13 et
suiv.
39
Sur le principe de l'équilibre budgétaire dans le système juridique espagnol, voir AM CARMONA CONTRERAS,
Constitutionnalisation du principe d'équilibre budgétaire et limites à la souveraineté de l'État : l'expérience de la réforme constitutionnelle
en Espagne, dans P. MARSOCCI (éd.), Participation politique transnationale, représentation et souveraineté dans le projet européen,
Naples, 2016, p. 235 et suiv.; G. RUIZRICO RUIZ, La Constitución normative y el principe de la estabilidad presupupestaria, dans Ist.
féd., 2013, p. 229 et suiv.; CA CIARALLI, Sur la constitutionnalisation du principe d' estabilidad presupupestaria dans le cadre de l'État
autonome espagnol, dans Ist. fed., 2017, p. 485 ff.
40
Sur le principe de stabilité budgétaire à la lumière de la Ley Orgánica 2/2012, voir, pour tous, E. ÁLVAREZ
CONDE, A. GARCÍAMONCÓ, R. TUR AUSINA, Droit autonome, Madrid, 2013, spec. p. 424 et suiv.
41
A. LANZAFAME, op. cit. p. 18.
42
Au mérite alle conseguenze dérivé des dispositions de la dernière convocation à la direction des services pubblici locaux,
cf. D. SANTIAGO IGLESIAS, La transformation du secteur des entreprises locales : perspective des sociétés municipales dans le
contexte actuel de crise économique, dans Municipal Law Yearbook, 2013, p. 101 et suiv.; LC FERNÁNDEZESPINAR LÓPEZ, La
nouvelle réforme locale en matière de services publics et le régime d'intervention dans les activités des citoyens, dans QUINTANA
LÓPEZ T. (dir.), La réforme du régime local, Valence, 2014, p. 219 et suiv.; G. HUTARDO LÓPEZ, La refonte et le redimensionnement
du secteur public économique local, dans JA SANTAMARÍA PASTOR (coord.), La réforme du régime local espagnol de 2013, Madrid,
2014, p. 312 et suiv.; EM NIETO GARRIDO, La réforme des entités instrumentales par la loi de rationalisation et de durabilité de
l'administration locale, dans Revue Espagnole de Droit Administratif, 2014, p. 103 et suiv.; da ultimo, S. ANTONIAZZI, L'iniziativa
Economica degli enti locali: ordinamenti español e español a confronto, dans www.federalismi.it, n. 23/2018. Dans une perspective très
vaste, pour une analyse des liens de l'organisation basée sur les limites et équilibres financiers de la législation espagnole et nationale,
voir respectivement P. SALA SÁNCHEZ, La garantie constitutionnelle des droits économiques et sociaux et son efficacité dans les
situations de crise économique . crise, dans Revue Espagnole de Contrôle Externe, 2014, pp. 70 s., et S. STAIANO, Le autonomie locali
en temps de récession : émergence et lacération du système, dans www.federalismi.it, n. 17/2012 (dans Quest'ultima Rivista, n. 10/2012,
si vous pouvez également voir le studio de E. JORIO, Pareggio di bilancio: le ricadute (ou les implications) sui Comuni e sul health
system).
127
MAGAZINE AIC
cas d’exécution simultanée du même service public avec une autre Administration Publique »).
Parallèlement, dans la même perspective de réduction de l'autonomie communale, le rôle des

organismes intermédiaires a été renforcé, et notamment celui des Provinces, auxquelles a été confiée
une fonction de coordination et de contrôle.
Loi no. 27/2013 prévoit en effet que les provinces coordonnent la fourniture des services
obligatoires43 pour les communes de moins de 20 mille habitants44 et qu'elles effectuent des activités
de surveillance et de contrôle des coûts municipaux pour la fourniture de services : lorsque le coût réel
de ces services est jugé excessif. , la Province propose au Ministère de les coordonner luimême ou
de les confier à une Union de Communes ; dans ce cas, l'autorité locale pourra continuer à gérer le
service seulement si elle est en mesure de démontrer qu'elle peut gérer ce service « avec un coût
effectif inférieur au dérivé de la forme de gestion proposée par la Diputación Provincial ou entité
équivalente ». »45.
D'un autre point de vue, avec la même intervention législative, des mécanismes ont été
envisagés visant à promouvoir la fusion volontaire des municipalités, à travers une série d'incitations
directes et indirectes46.
Ces dispositions ont sans aucun doute conduit à une réduction des fonctions des communes
et, notamment, à une réduction significative de leur autonomie dans la fourniture de services d'intérêt
général. En ce sens, on a observé comment, à la suite des dispositions en question, les autonomies
locales ont perdu « la direction politique, la capacité d'organiser et de gérer une partie importante des
affaires publiques »47.
43
L'art. 26 della ln 7/1985, à la première virgule, qualifica alcuni servizi Specifici come "services minimaux" che "i Municipi
dovranno estaren in tutti i casi" ("1. Les municipalités doivent fournir , dans tous les cas, les services suivants : a) Dans toutes les
communes : éclairage public, cimetière, collecte des déchets, nettoyage des rues, approvisionnement en eau potable des ménages,
assainissement, accès aux agglomérations et revêtement des voies publiques. b) Dans les communes de plus de 5.000 habitants, en
plus : parc public, bibliothèque publique et traitement des déchets. c) Dans les communes de plus de 20 000 habitants, en plus : protection
civile, évaluation et information des situations de besoin social et attention immédiate aux personnes en situation ou risque d'exclusion
sociale, prévention et extinction des incendies et des installations sportives. usage public. d) Dans les Communes de plus de 50.000
habitants, en plus : le transport collectif urbain de voyageurs et l'environnement urbain.
44
Ai sensi del secondo comma del succitato article 26 « Dans les communes de moins de 20 000 habitants, la Députation
Forale ou une entité équivalente sera celle qui coordonnera la fourniture des services suivants : a) Collecte et traitement des déchets. b)
Approvisionnement en eau potable à domicile et évacuation et traitement des eaux usées. c) Nettoyage des rues. d) Accès aux centres
de population. e) Pavage des routes urbaines. f) Éclairage public.
45
Voir S. BOLGHERINI, Crise et innovation institutionnelle. Réformes des collectivités locales en Italie et en Espagne, dans
SocietàMutamentoPolitica, 2015, p. 186. Sur le sujet voir aussi A. BOIX PALOP, Trois notes explicatives sur le sentiment et l'orientation
de la Ley 27/2013 sur la rationalisation et la durabilité de l'Administration locale : limitation de l'autonomie locale, recentralisation et
durabilité de l'Administration locale dans Diario del Derecho Municipal, 2014, p . 11, qui note que l'un des objectifs de la Ley 27/2013
était de « déplacer l'attribution des services publics locaux des municipalités vers une structure de services provinciaux de base contrôlée
par les Diputaciones provinciales ellesmêmes ».
46
Sur le sujet, voir E. NIETO GARRIDO, op. cit., spéc. p. 126 et suiv.; D. SANTIAGO IGLESIAS, La réforme du
Carte locale espagnole à débattre : la fusion des Communes, au Ist. féd., 2012, p. 167 art.
47
M. ZAFRA VICTOR, Double inconstitucionalidad de la Ley de racionalización y sustainidad de la Administración Local,
dans Cuadernos de Derecho Local, 2014, p. 50. L'A. observe de manière critique comment la réduction des fonctions des Communes
dont le gouvernement est élu au suffrage universel au profit des Provinces qui
128
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D'autres contraintes pesant sur le pouvoir de décision des collectivités locales concernent
plus spécifiquement le choix entre les différents modes de gestion des services publics, notamment
ceux d'intérêt économique général.
À cet égard, si d’une part la loi espagnole ne prévoit pas de limitations particulières au
recours par les administrations locales aux formes indirectes de gestion des services publics, des
contraintes plus importantes sont établies pour le recours aux formes directes48. En effet, une limite
de nature générale se trouve avant tout dans la législation constitutionnelle visant à protéger les
libertés économiques fondamentales et le droit à la liberté d'entreprise (l'art. 38, sans négliger "les
exigences de la economía general", reconnaît expressément «la liberté d'entreprise dans le contexte
de l'économie de marché»).
Plus incisivement, l'art. 85 de la loi no. 7/1985 établit que le choix de certaines méthodes de
gestion directe est soumis à la présentation d'une justification économique détaillée capable de
démontrer que le choix adopté représente la solution la plus efficace au regard des principes de
durabilité et de stabilité budgétaire49.
On comprend ainsi la raison pour laquelle certains chercheurs estiment que dans le système
juridique espagnol il existe « une certaine faveur pour les formes de gestion indirecte, étant donné
que la gestion directe est résolument conditionnée par divers présupposés ex lege »50.
Ainsi, la crise économique et le déficit budgétaire généralisé des collectivités locales,
actuellement soumises à des contrôles stricts et à de fréquentes motivations dans les choix de
modes de gestion, ont contribué à freiner la remunicipalisation et à remettre en question les modèles
de gestion directe des services publics locaux dans une phase dans laquelle il y avait une demande
croissante pour une plus grande indépendance également dans leur gestion51.
au contraire, ils jouissent d’une légitimation (et donc d’une responsabilité) atténuée – ce qui contraste avec
l’autonomie locale comprise comme une manifestation de la souveraineté (p. 66).
48
En ce sens S. ANTONIAZZI, Sociétés mixtes et services publics locaux, cit., p. 119. Ce dernier A.
observe à ce propos combien la possibilité de revenir à la gestion directe est « très difficile à justifier surtout lorsque
la collectivité locale n'a pas vérifié l'efficacité de l'exécution des concessions de service public à des tiers »,
par exemple, en ce qui concerne la qualité des services fournis".
49
L'art. 85, paragraphe 2, de la loi no. 7/1985 prévoit ce qui suit : « Los servicios públicos de competencia
le local devra être géré de la manière la plus durable et la plus efficace parmi celles énumérées cidessous :
A) Gestion directe : a) Gestion par l'Entité Locale ellemême. b) Organisme local autonome. c) Entité
commerciale publique locale. d) Société commerciale locale, dont le capital social est public. Les formulaires prévus
aux lettres c) et d) ne peuvent être utilisés que s'il est prouvé par un rapport justificatif établi à cet effet qu'ils sont
plus durables et efficaces que les formulaires prévus aux lettres a) et b), pour lesquels " prend en compte les critères
de rentabilité économique et de valorisation des investissements."
50
S. ANTONIAZZI, Sociétés mixtes et services publics locaux, cit., p. 116. Dans cette perspective, l'Auteur.
observe combien la possibilité de revenir à la gestion directe est «très difficile à justifier, surtout lorsque l'autorité
locale n'a pas contrôlé l'efficacité de l'exécution des concessions de service public à des tiers, par exemple en ce qui
concerne la qualité des services fournis; on peut en effet envisager des problèmes d'adéquation technique de la
collectivité locale qui a déjà des difficultés à contrôler la gestion indirecte, condition qui ne peut guère justifier la
fiabilité de la gestion directe" (p. 119).
51
De manière générale, sur les mesures visant à réduire et à rationaliser le secteur public local dans la
gestion des services publics, voir A. GONZÁLES BUSTOS, El service municipal de market de abastos tras Ley
27/2013, du 27 décembre, de Racionalización y Sustenibilidad de la Administración Local, dans T.
FONT I LLOVET, JJ DÍEZ SANCHEZ (coord.), Services publics locaux. Remunicipalisation et niveau optimal de
gestion, Madrid, 2017, p. 189 et suiv.; E. MONTOYA MARTÍN, Les instruments de collaboration publicprivé dans la
gestion des services d'intérêt général : le consortium local et sa rationalisation ?, dans V. PARISIO, V.
AGUADO I CUDOLÀ, B. NOGUERA DE LA MUELA (coords.), Services d'intérêt général, collaboration publique
129
MAGAZINE AIC
Malgré la présence d'une orientation politique favorable au retour à la gestion

publique des services, cette dernière n'est pas un objectif poursuivi par la législation
espagnole, qui pousse plutôt vers l'externalisation de ceuxci52. La remunicipalisation des
services publics ne constitue pas non plus un objectif poursuivi par le système juridique européen.
Comme cela a été démontré ailleurs53, la législation européenne s'appuie sur la
conscience que l'intérêt général dans la fourniture de services publics capables de satisfaire
les besoins fondamentaux des citoyens ne peut être réalisé uniquement par l'application des
règles de concurrence, mais nécessite l'attribution et la reconnaissance d'une large autonomie
aux États membres et à leurs administrations locales. Ainsi, il attribue à ces derniers un
"large pouvoir discrétionnaire" dans la gestion et l'organisation des services publics,
fonctionnalisant ce pouvoir discrétionnaire à la réalisation d'objectifs de cohésion sociale
fondés sur des valeurs tels que la qualité, la sécurité, l'accessibilité économique, l'égalité de
traitement. , la promotion de l'accès universel et des droits des utilisateurs54.
S'agissant spécifiquement du choix des modèles de gestion, il est communément
admis dans la doctrine55 et la jurisprudence56 que le droit européen, plaçant essentiellement
secteurs privés et spécifiques, cit., p. 160 s.; ID, Mesures de redimensionnement du secteur public instrumental
local avant et après la loi 27/2013 du 27 décembre de rationalisation et de durabilité de l'administration locale, dans
Revista General de Derecho Administrativo, 2014 , p . 8 et suiv.; D. SANTIAGO IGLESIAS, Sociétés municipales,
dans M. ALMEIDA CERREDA, C. TUBERTINI, P. COSTA GONÇALVES (coords.), Mesures pour la rationalisation
de l'organisation administrative locale : les expériences espagnole, portugaise et italienne, Navarre, 2015, p . 230 s.;
C. BARRERO RODRÍGUEZ, Organisation territoriale et services locaux : le niveau optimal d'offre, dans Annuaire du
Gouvernement Local, 2015, p. 67 et suiv.; ID., La fourniture de services municipaux minimaux dans le nouvel article
26 de la LBRL. La difficile interprétation d'un précepte fondamental, dans Revista Española de Derecho Administrativo,
2015, p. 21 et suiv.; JL MARTÍNEZALONSO CAMPS, Le secteur public local : redimensionnement et gestion des
activités et services publics, dans JA CARRILLO DONAIRE, P. NAVARRO RODRÍGUEZ (coords.), La réforme du
régime juridique de l'administration locale : Le nouveau cadre réglementaire à la lumière de la Loi de rationalisation
et de durabilité de l'administration locale, Madrid, 2014, p. 581 et suiv., spéc. p. 620 ss.; L. PAREJO ALFONSO,
Quelques réflexions sur l'impact de la loi 27/2013 du 27 décembre sur le modèle d'autonomie municipale, dans
Cuadernos de Derecho Local, 2014, p. 11 et suiv.; LE FLORES DOMÍNGUEZ, La réorganisation du secteur public
local, Ivi, p. 208 et suiv.; JI CUBERO MARCOS, Effets et portée des mesures anticrise, dans Revue Basque
d'Administration Publique, 2013, p. 17 et suiv.; M. CARLÓN RUIZ, Crise de la fonction publique en temps de crise ?
Quelques notes à la lumière de l'évolution du régime européen de contrôle des aides d'État destinées au financement,
dans Public Administration Magazine, 2012, p. 75 et suiv.; M. ALMEIDA CERREDA, Coopération entre municipalités :
une alternative possible à la réorganisation de l'usine locale en Espagne, au Ist. féd., 2012, p. 599 et suiv.
52
Dans ce sens M. PLANAS, op. cit., p. 149 ss., observe comment, comme d'autres villes de Catalogne et
du reste de l'Espagne, Barcelone a réussi à mener à bien des processus de remunicipalisation malgré l'opposition
active du gouvernement central et une série de réglementations nationales qui imposent des mesures d'austérité
aux administrations locales. Selon ce dernier A. «l'orientation vers la remunicipalisation en Catalogne fait partie de
celle plus générale qui traverse l'Espagne et qui se poursuit, malgré tous les efforts du gouvernement central pour
l'empêcher», faisant ainsi allusion à la tentative du gouvernement central espagnol «faire en sorte que la
(re)municipalisation des services publics soit impossible pour les Communes» (Ibid., respectivement p.149 et p. 151).
53
Voir G. TAGLIANETTI, Efficacité des services publics et protection des droits fondamentaux
les dans la perspective européenne, dans Nouvelles Autonomies, n. 3/2017, p. 483 et suiv.
54
C'est ce que prévoit le « protocole n. 26 sur les services d'intérêt général » annexé au TFUE et au TUE,
qui laisse toutefois « sans préjudice la compétence des États membres pour fournir, faire exécuter et organiser des
services d'intérêt général non économiques ».
55
Selon M. GIORELLO, La cession des services publics locaux entre droit communautaire et droit italien,
dans Riv. il. dir. publi. com., 2004, p. 937, le législateur européen ne se substitue pas aux pouvoirs publics pour
décider s'il convient de fournir luimême un service d'intérêt général ou de confier cette tâche à un tiers, public ou
privé ; dans la même veine se trouve S. SORICELLI, Contribution à l'étude du modèle organisationnel de l'in
130
MAGAZINE AIC
En équivalence, l’option entre autoproduction et recours à des entités extérieures ne

prescrit pas de régulation spécifique des formes d’organisation et de gestion des services
publics locaux57 . Elle apparaît donc neutre quant à la décision de (re)municipaliser ou
non un service donné58.
fourniture de maisons, Naples, 2008, p. 43, qui souligne que « dans l'ordre juridique communautaire, il n'existe aucune obligation pour
l'administration publique de soustraiter l'attribution de travaux, de services ou de fournitures » et que « le choix entre la prestation en
interne et la soustraitance est entièrement discrétionnaire, en ce sens que l'organisme public peut choisir le modèle d'organisation le
plus adapté à ses besoins". Dans des termes similaires, voir aussi R. CARANTA, Les marchés publics, Turin, 2012, p. 25, selon lequel
« le droit de l'Union européenne (…) n'oblige pas en soi à l'externalisation » ; tout aussi clairement M. CAFAGNO, F. MANGANARO,
Unification administrative et intervention publique dans l'économie, in Id. (éd.), Intervention publique dans l'économie, Florence 2017, p.
33, soutiennent que le droit européen « ne s'oppose nullement à l'option de l'autoproduction publique, au même titre que les jugements
a priori. Les administrations, tout comme elles ont le droit de faire appel au marché, de négocier (acheter), sont libres d'opter pour
l'alternative de l'autoproduction, si nécessaire en assumant le rôle d'une entreprise (marque)".
56
La Cour de Justice a précisé à plusieurs reprises qu'« une autorité publique a la possibilité d'accomplir les missions d'intérêt
public qui lui incombent par ses propres moyens administratifs, techniques et autres, sans être obligée de recourir à des entités extérieures
n'appartenant pas à sa propre autorité ». services" (so, Cour de justice, 10 septembre 2009, Sea c. Comune di Ponte Nossa, C573/07,
EU:C:2009:532, dans Foro amm.CdS, 2009, p. 2246 ss., avec note de R. MORZENTI PELLEGRINI, Entreprises directement chargées
de services publics locaux et contrôle « assimilé » exercé de manière conjointe et différenciée à travers des structures décisionnelles «
extracodes » ; dans Giorn. dir. amm., 2010 , p. 127 ss., avec note de M. GIORGIO, Multistakeholder inhouse and the SEA case; dans
Urb. et app., 2010, 28 ss., avec note de C. VOLPE, La Cour CE poursuit l'affinement de in maison ( mais le droit interne va à contre
courant). Dans le même sens, la même Cour s’était déjà exprimée : voir, ex multis, 11 janvier 2005, Stadt Halle c. Arbeitsgemeinschaft
Thermische Restabfallund Energieverwertungsanlage TREA Leuna, C26/03, EU:C:2005:5 (dans Urb. e app., 2005, p. 288 et suiv., avec
note de R. DE NICTOLIS, Cour CE oui statuant en matière de protection dans les négociations privées, les missions internes et les
entreprises mixtes, dans Foro amm.CdS, p. 665 ss., avec note de E. SCOTTI, Entreprises mixtes entre fourniture interne et publicprivé
partenariat: observations en marge d'un récent arrêt de la Cour de Justice, dans Riv. it. dir. publ. com., p. 1004 ss., avec note de V.
FERRARO, La nouvelle reconstruction de l'offre interne proposée par la Cour de Justice dans l'arrêt Stadt Halle) ; 13 novembre 2008,
Coditel Brabant SA contre Commune d'Uccle e Région de BruxellesCapitale, C324/07, EU:C:2008:621 (in Giur. it., 2009, V, p. 1254 ss.,
avec note de R. CARANTA, La Cour de justice clarifie les contours du public interne ; 9 juin 2009, Commission c. République fédérale
d'Allemagne, C480/06, EU:C:2009:357). Le Conseil d'Etat a également eu l'occasion de constater qu'en droit européen la mission en
interne ne fait pas exception par rapport à la gestion du service par recours au marché, ou à la cession à une filiale ; ainsi, « l'affectation
directe et interne loin de se configurer comme une hypothèse exceptionnelle et résiduelle de gestion des services publics locaux
constitue au contraire l'une des (trois) formes normales d'organisation de ceuxci, avec pour conséquence que la décision d'un organisme
en ce qui concerne la gestion concrète des services publics locaux, y compris celui du recours à la mission directe et interne (à condition
que toutes les exigences découlant de la législation communautaire et de la jurisprudence y afférente soient remplies), constitue le résultat
d'un choix largement discrétionnaire, qui doit être suffisamment motivé au regard des raisons de fait et de convenance qui le justifient et
qui, en tant que tel, échappe au contrôle de légitimité du juge administratif, à moins qu'il ne soit manifestement affecté par l'illogisme, le
caractère déraisonnable, l'irrationnel et l'arbitraire ou non fondée sur une déformation tout aussi grossière des faits » (Cons. Stato,
section V, 10 septembre 2014, n. 4599, dans Forum administratifCdS, 2014, 2295 ; dans le même sens, cf. Conseil État, art. V, 12 mai
2016, n. 1900, sur www.giustiziaamministrativa.it).
57
Comme nous avons tenté de le démontrer ailleurs (voir encore une fois G. TAGLIANETTI, Pouvoir discrétionnaire
administratif et services publics locaux., cit., spec. p. 163 ss.), le droit européen n'a pas beaucoup d'impact sur le pouvoir discrétionnaire
des collectivités locales en matière de le choix des modes de gestion des services d'intérêt économique général (par rapport auxquels,
comme on vient de le voir, est établi le principe d'« équiordination » des formes de gestion), ainsi que celui relatif à la prise en charge des
services euxmêmes. Sur la base de cette reconstruction, la prédétermination des niveaux d'efficacité que l'administration entend garantir
à travers la fourniture du service constitue la condition préalable à la prise en charge du service luimême. En effet, ce n'est qu'après
avoir concrètement identifié les objectifs d'intérêt public que la collectivité locale peut et doit compte tenu, d'une part, de l'impact que
produit le choix de s'approprier un service public local sur l'équilibre concurrentiel et, d'autre part, , la nécessité d'appliquer les règles de
concurrence aux services publics (art. 106 TFUE) vérifier si la poursuite de ces objectifs peut
131
MAGAZINE AIC
4. Profils comparatifs avec la réalité italienne
À la lumière de l’analyse menée jusqu’à présent, il est possible de faire plus d’une analogie entre les
systèmes juridiques espagnol et italien en matière de régulation des services publics locaux.
La loi nationale, comme la loi espagnole, ne prévoit pas de réglementation législative spécifique pour la
phase d'embauche de ces services59 : dans le décret législatif no. 267/2000 (« Loi consolidée sur l'organisation
des collectivités locales »), la question des éventuelles limites à la prise en charge/établissement de services
publics locaux est évitée par une disposition volontairement générique qui, reproduisant les dispositions de la loi
no. 142 de 1990, laisse aux autorités locales un très large pouvoir discrétionnaire60.
La référence est à l'art. 112, dont la formulation (« Les autorités locales, dans le cadre de leurs
compétences respectives, assurent la gestion des services publics qui ont pour objet la production de biens et
d'activités visant à atteindre des objectifs sociaux et à promouvoir le développement économique. »
être assuré par des entreprises opérant selon les règles normales du marché, ou par l'imposition d'obligations de service
public aux entreprises susmentionnées.
58
De manière cohérente avec cette approche, il a été avancé que le droit européen, "respectant la liberté
d'organisation des administrations (...) n'assure ni n'impose de phénomènes de "remunicipalisation""
(F. FRACCHIA, Public et privé dans la gestion des services publics locaux : entre externalisation et municipalisation, dans
www.federalismi.it, n. 14/2016, p. 23).
59
La phase de recrutement du service a été réglementée par le décret législatif contenant la « Loi consolidée
relative aux services publics locaux d'intérêt économique général », approuvé par le Conseil des ministres du 24 novembre
2016 en exécution de la délégation conférée par les dispositions combinées des articles . 16 et 19 de la loi du 7 août 2015,
n. 124 (dite « Loi Madia » contenant « Délégations au Gouvernement concernant la réorganisation des administrations
publiques »), mais ce décret n'a plus été rejeté suite à l'arrêt de la Cour Constitutionnelle du 25 novembre 2016, n. 251. Le
décret susmentionné, d'une part, avait valorisé les autonomies locales, expressément reconnues comme ayant pour
fonction fondamentale d'identifier les activités d'intérêt public considérées comme nécessaires aux besoins de la
communauté et, d'autre part conformément avec le principe de subsidiarité horizontale et dans le respect des principes
et valeurs du système juridique européen leur avait demandé d'explorer de manière adéquate toutes les possibilités
d'impliquer le marché pour la fourniture de services d'une manière conforme à certaines normes de qualité, d'accessibilité
et l'universalité.
Dans le système national (ainsi que dans le système espagnol : voir l'article 38 de la Constitution espagnole, mentionné au
paragraphe précédent), la prise en charge et la fourniture directe de services publics par les autorités locales sont cependant
soumises à une limite générale générique dans la législation constitutionnelle visant à protéger les libertés économiques
fondamentales et le droit à la liberté d’entreprise (art. 41, paragraphe 1). Il est également vrai que la Constitution nationale
ellemême (ainsi que la Constitution espagnole : voir au verso les paragraphes précédents) ne reconnaît pas la liberté
économique comme absolue (art. 41, paragraphe 3 ; art. 43) : « alors que dans le modèle d'art. . 41, les activités de service
public peuvent être confiées indifféremment à des entreprises publiques et privées toutes deux soumises à des programmes
et à des contrôles, sur le modèle de l'art. 43, l'exercice des principaux services est considéré comme appartenant à
l'entreprise publique sous forme de monopole » (V. CERULLI IRELLI, L'administration « constitutionnalisée » et le droit
public de la propriété et de l'entreprise, Turin, 2019, p. 311). La législation constitutionnelle susmentionnée, telle que
l'observe la doctrine faisant autorité, se caractérise par une telle généralité qu'elle ne permet pas de contrôler la législation
ellemême en matière de services publics locaux selon les critères de proportionnalité et de caractère raisonnable : c'est
l'avis de M. CLARICH, Introduction au sujet, dans F. LIGUORI, C. ACOCELLA (éd.), Libéralisations. Institutions, dynamiques
économiques et travaux en droit national et européen, Naples, 2015, p. 13. Autrement dit, il s’agit de situations ou de
circonstances réservées à l’autonomie politique du législateur, habilité à vérifier de manière incontestable tant leur existence
réelle que leur aptitude à constituer le fondement des mesures de publicité envisagées (en ce sens, voir E.
SCOTTI, Le service public entre tradition nationale et perspectives européennes, Padoue, 2003, p. 193).
60
En ce sens, voir F. MERLONI, La prise en charge/mise en place de services publics locaux entre le système
italien et le système communautaire, cit. p. 629, selon lequel les deux catégories de services publics locaux (ceux qui ont
une importance économique et ceux qui n'en ont pas) sont réglementés suivant un article général, l'art. 112 TUEL, qui
n'impose aucune limite au pouvoir discrétionnaire des autorités locales dans la fourniture de ces services.
132
MAGAZINE AIC
co et civile des collectivités locales») incite à la comparaison avec l'art. 25, paragraphe 1, de la loi
no. 7/1985 («La Commune, pour la gestion de ses intérêts et dans le cadre de ses compétences, [...]
et pour fournir des services publics qui contribuent à satisfaire les besoins et les aspirations de la
communauté vétérinaire dans les délais prévus dans le présent article») : les deux dispositions
semblent donner aux municipalités le pouvoir de promouvoir, ou plutôt d'assumer, toutes les activités
et de fournir tous les services utiles pour satisfaire les besoins et les aspirations de leur communauté
de référence.
À cet égard, la doctrine ne manque pas pour considérer que le principe de subsidiarité
horizontale consacré à l’art. 118 de la Constitution constitue un guide valable pour orienter les
décisions relatives à la fourniture de services d'intérêt général (indépendamment de leur pertinence
économique)61. Selon ce courant de pensée, le principe de subsidiarité impose aux pouvoirs publics
d'encourager l'accomplissement de tâches d'intérêt général par les particuliers, ainsi que de vérifier
la faisabilité de la fourniture de services d'utilité publique par ces derniers, également à travers la
réglementation des leur activité. Il s'ensuit que l'autorité locale ne pourra décider d'entreprendre (et
donc d'organiser) une certaine activité d'intérêt général que dans le cas où l'exercice de celleci par
des particuliers n'est pas en mesure d'assurer certaines normes de régularité. , la continuité,
l'accessibilité, l'abordabilité et la qualité que l'organisme luimême juge nécessaire de garantir.
Cependant, l'équivalent de notre art est
absent dans la constitution espagnole. 118, dernier alinéa, Constitution ; c’estàdire qu’il n’y
a pas de reconnaissance et de promotion explicites de l’initiative autonome des particuliers pour
mener des activités d’intérêt général62.
Comme dans le système espagnol, dans le système national également, le cœur de la
législation erratique (« alluviale et souvent confuse et contradictoire »63) sur les services publics locaux est
61
En ce sens, voir notamment A D'ATENA, Subsidiarité horizontale et garde « à domicile », note à la Cour
Constitutionnelle. n. 439/2008, dans Giur. coût, 2008, p. 5009 ss. : selon ce dernier A. l'art. 118 de la Constitution « en
exigeant de toutes les collectivités territoriales qu'elles favorisent « l'initiative autonome des citoyens, des individus et des
associations, pour l'exercice d'activités d'intérêt général » ne semble pas conférer une simple faculté, mais instaure une
obligation légale. Lequel – s’il en est ainsi – ne peut être subordonné à la décision de l’organisme public de s’y conformer. Si
cette prémisse est acceptée, il faut déduire de la disposition que les collectivités territoriales énumérées par la loi sont donc
habilitées à exercer les activités d'intérêt général envisagées par celleci, puisque le secteur privé (entendu évidemment
comme un secteur) n'est pas en mesure pour leur donner une couverture adéquate » (Ibid., p. 5012). Sur la pertinence du
principe de subsidiarité horizontale dans le secteur spécifique des services sans pertinence économique, voir. V. CERULLI
IRELLI, Subsidiarité (direction administrative), en Enc. giur., XXX, agg., Rome, 2003, ad vocim ; Id., Esquisses de droit
administratif, Turin, 2017, pp. 7273 ; dans la jurisprudence, voir TAR Ligurie, section. I, 18 mars 2004, n. 267, dans Riv. jur.
éd., 2004, p. 1445, selon lequel, en vertu du principe de subsidiarité horizontale « l'action des pouvoirs publics est configurée
comme subsidiaire à celle des individus et des personnes privées associées, en ce sens que les organismes institutionnels
peuvent légitimement intervenir dans le contexte social, où l'administration les fonctions entreprises sont exécutées de
manière plus efficace et avec des résultats plus efficaces que si elles étaient laissées à la libre initiative privée".
62
Pour ce dernier point, voir F. BALAGUER CALLEJÓN, Le principe de subsidiarité dans la Constitution espagnole
et dans les Statuts d'autonomie, dans la perspective européenne, dans GC DE MARTIN (éd.), Subsidiarité et démocratie.
Comparaison d'expériences et de perspectives, Padoue, 2008, p. 47 et suiv.; sur le sujet, voir aussi FM
GIORDANO, Un nuevo derecho para la administración compartimentida : l'essai en espagnol de Gregorio Arena, sur
www.labsus.org, 2017, qui observe à quel point le cas de la Catalogne est particulier, dans le statut de laquelle il est prévu
que « les pouvoirs publics sont à le service de l'intérêt général et des droits des citoyens, dans le respect du principe de
subsidiarité" ; S. ANTONIAZZI, L'initiative économique des collectivités locales : comparaison des systèmes juridiques italien
et espagnol, cit., p. 6, où il est noté que « l'art. 128.2 [de la Constitution espagnole] autorise directement l'initiative publique
dans l'économie et non selon un concept de subsidiarité par rapport à l'initiative privée".
133
MAGAZINE AIC
composé des dispositions qui régissent le choix entre les différentes formes de gestion des services
euxmêmes, en particulier ceux d'importance économique.
De ce point de vue, une autre analogie avec le système juridique espagnol peut être
observée dans la tendance du législateur national à favoriser la promotion de processus d'agrégation
de la gestion des services (en particulier ceux de réseau)64, ce qui aboutit à imposer de formes
obligatoires d'organisation de ceuxci dans des zones territoriales optimales d'une taille non
inférieure à l'échelle provinciale (ATO)65.
Cependant, comme l'observe une doctrine prudente, alors que l'Italie a choisi de promouvoir
les unions de communes et de villes métropolitaines66 et de pénaliser les provinces67, l'Espagne
a, au contraire, pris le chemin inverse, en renforçant les provinces et en minimisant les unions de
communes68.
63
Comme le définit F. MERLONI, La prise en charge/établissement de services publics (locaux) entre le système italien et le
système communautaire, cit., p. 630.
64
Sur le sujet voir, amplius, la récente contribution de V. SCIASCIA, Autorités locales de vaste zone et principe constitutionnel
de l'économie, dans Rass. dir. publi. eu (en ligne), n.1/2019, auquel il est fait référence pour la reconstruction analytique du cadre
réglementaire national, ainsi que, avec une référence spécifique aux procédures d'attribution dans les zones territoriales optimales, A.
LUCARELLI, L'administration de l' organisation des nouvelles autorités territoriales entre le principe de subsidiarité verticale, le rôle des
régions et les contraintes référendaires, dans www.federalismi, n. 8/2014.
65
La référence, en particulier, est au décret législatif du 24 janvier 2012, n. 1 (« Dispositions d'urgence en matière de
concurrence, de développement des infrastructures et de compétitivité », transformées avec modifications par la loi n° 27 du 24 mars
2012), art. 25, paragraphe 1, qui en ajoutant l'art. 3bis au corps du décret législatif du 13 août 2011, n. 138 («Autres mesures urgentes
pour la stabilisation financière et le développement») a sanctionné la généralisation de la gestion par zones de services de réseau public
local d'importance économique et le choix préférentiel de l'échelle provinciale, tout en maintenant la possibilité pour les Régions d'opter
raisonnablement pour une autre échelle de taille.
66
Loi du 7 avril 2014, n. 56, contenant des « Dispositions sur les villes métropolitaines, sur les provinces, sur les unions et
fusions de communes » (dite « loi Delrio »), incluait parmi les fonctions fondamentales des villes métropolitaines la « structuration de
systèmes coordonnés de services publics », ainsi que comme « l'organisation des services publics d'intérêt général dans l'aire
métropolitaine », et prévoyait également la possibilité pour ces organismes d'exercer, en accord avec les Communes concernées, « les
fonctions d'élaboration des dossiers d'appel d'offres, de maîtrise d'ouvrage, de suivi des marchés de services ». et organisation de
concours et de procédures sélectives" (art. 1, paragraphe 44, lettre c). Les villes métropolitaines sont ainsi appelées à jouer un rôle de
premier plan dans la promotion d'une gestion associée des services locaux. En effet, les Régions, en réorganisant les ATO selon les
orientations exprimées par la législation de l'État, ne pourront ignorer l'existence des villes métropolitaines et les fonctions fondamentales
qui leur sont assignées dans le cadre des services publics (en ce sens, voir G. MOBILIO, Villes métropolitaines : dimension constitutionnelle
et mise en œuvre statutaire, Turin, 2017, p. 379). A. VIGNERI, Les fonctions de la ville métropolitaine, dans www.astridonline.it, n ° parle
de l'obligation pour les Régions d'attribuer aux villes métropolitaines les tâches de gouvernance des services d'intérêt général d'importance
économique . 6/2013, p. 18.
67
Récemment sur le sujet, voir V. CASAMASSIMA, Les Provinces dans le flux des réformes des collectivités locales.
Questions ouvertes et perspectives d'avenir après le résultat du référendum constitutionnel de 2016, sur www.rivistaaic.it,
n.4/2018, p. 498 ss., où sont efficacement soulignées «les difficultés rencontrées par l'organisme provincial dans le système national en
vue de l'exercice efficace de son rôle» (Ibid., p. 503).
68
En ce sens, voir S. BOLGHERINI, op. cit., p. 187, qui observe comment les mesures adoptées ces dernières années en
Italie ont radicalement changé la nature des Provinces, « en les transformant en organismes de second niveau à légitimation indirecte »
avec de simples pouvoirs de coordination. Selon ce dernier A., l'intention sousjacente du législateur italien «semble être de réduire les
Provinces à une entité ayant de simples fonctions subsidiaires par rapport aux Communes. En Espagne, cependant, la nouvelle loi prévoit
un certain renforcement des gouvernements provinciaux et leurs compétences sont formellement augmentées, tandis que les modalités
d'élection des organes provinciaux ne sont pas affectées. Au contraire, les nouvelles dispositions italiennes ont renforcé et favorisé les
unions de communes, tandis qu'en Espagne la réforme a effectivement commencé, dans sa première version, par une suppression totale
des unions (mancomunidades), position qui a ensuite été atténuée jusqu'à à la loi 27/2013 qui les maintient, quoique à contrecœur,
comme organismes intermédiaires » (pp. 188189).
134
MAGAZINE AIC
La tendance du législateur national à conditionner l'autonomie des autorités locales par une série de
règles imposant des contraintes à leur pouvoir discrétionnaire de recourir à l'internalisation totale (offre interne )
ou partielle (sociétés mixtes) est particulièrement importante aux fins de cette discussion. des services eux
mêmes69.
En référence au premier profil, le décret législatif no. 50/2016 impose aux pouvoirs adjudicateurs qui
décident de recourir à l'attribution interne pour la fourniture de services disponibles sur le marché sous
concurrence, l'obligation de justifier la disposition d'attribution, en tenant compte notamment «des raisons de
l'absence de recours». au marché, ainsi que les bénéfices pour la communauté de la forme de gestion choisie,
également en référence aux objectifs d'universalité et de sociabilité, d'efficacité, de rentabilité et de qualité du
service, ainsi que d'utilisation optimale des ressources publiques" (art. 192, paragraphe 2)70.
En référence au deuxième profil, le décret législatif no. 175/2016 a introduit des limites et des
contraintes à l'utilisation par les administrations de l'instrument corporatif de gestion des services publics, ainsi
que des charges spécifiques d'enquête et de motivation (l'art. 5 du décret susmentionné fait explicitement
référence à une charge de « motivation analytique » ) pour la décision de gérer les services susmentionnés
par l'intermédiaire d'une entreprise commune71 72.
Ces dernières dispositions rappellent toutes deux l'art. 85 de la loi no. 7/1985, qui, dans la perspective
d'une faveur généralisée à l'externalisation, subordonne le choix de
69
Cette tendance est également rapportée par A. LUCARELLI, La réforme des entreprises publiques et des services d'intérêt
économique général : lectures croisées, cit. Selon ce dernier auteur, l'actuelle régulation nationale des entreprises publiques et des
services d'intérêt économique général constitue « un modèle politique législatif centré sur la règle de la concurrence et les privatisations
ou, en tout cas, dans un sens plus large, sur l'objectif, même induit, des besoins financiers, pour réduire les espaces pour les entités de
droit public, pour les entreprises publiques, pour les missions directes ; limiter la possibilité pour les administrations locales de déroger à
l'appel d'offres, en tenant compte, "au cas par cas", comme l'exige le droit européen, de la particularité du service fourni, par rapport aux
besoins économiques, sociaux et territoriaux" (Ibid., pp .23 et de même ID, La nouvelle gouvernance des entreprises publiques et des
services d'intérêt économique général : profils de droit public, dans F. FIMMANÒ, A. CATRICALÀ (éd.), Entreprises publiques, Naples,
2016, p. 150 ).
70
La commission spéciale du Conseil d'État, dans son avis du 1er avril 2016, n. 855, pris sur le projet de décret législatif
contenant le « Code des marchés publics et des contrats de concession » (disponible sur www.giustiziaamministrativa.it), parle à cet
égard d'« une charge motivationnelle renforcée qui permet un contrôle pénétrant du choix effectué par l'Administration, tout d'abord au
niveau de l'efficacité administrative et de l'utilisation rationnelle des ressources publiques » (p. 197). Cette interprétation a été récemment
confirmée par les juges administratifs, selon lesquels l'obligation de motivation détaillée et plus aggravée consacrée par l'art précité. 192
du décret législatif no. 50/2016 concernant le choix du recours à la prestation interne « exige la démonstration que ce choix (…) est justifié
par des raisons de commodité en termes de bénéfices pour la communauté » (TAR Milan, section III, 3 octobre 2016, n° 1781 , dans Foro
amm., 2016, 10, p. 2435 ; TAR Friuli Venezia Giulia s'est également exprimé dans des termes similaires, section I, 26 octobre 2015, n°
468, dans www.giustiziaamministrativa.it ).
71
Pour une reconstruction précieuse de la réglementation des sociétés mixtes à la lumière du décret législatif n. 175/2016,
voir J. BERCELLI, Entreprises à participation publique. La centralité des actes délibératifs et leur contrôle dans la mise en œuvre de la loi
consolidée, dans G. SCIULLO, G. SALA (éd.), Procédures et services publics dans le droit administratif en transformation, Naples, 2017,
p. 213 et suiv. Sur les effets que ce décret a produits sur le pouvoir discrétionnaire des collectivités locales dans le choix entre les
différentes formes de gestion des services, on se reportera à G. TAGLIANETTI, Pouvoir administratif et services publics locaux, cit., spec.
p. 220 ff.
72
Comme l'ont observé des chercheurs attentifs, l'un des objectifs du projet réglementaire global est de donner la priorité à la
gestion des services d'intérêt économique général dans le contexte du marché et de la concurrence, en favorisant une gestion qui valorise
les entreprises privées choisies par appel d'offres européen (A. LUCARELLI, La réforme des entreprises publiques et des services
d'intérêt économique général : lectures croisées, cit. p. 3, qui rappelle F. FRACCHIA, Public et privé dans la gestion des services publics
locaux, entre externalisation et municipalisation, cit., p. 10 ).
135
MAGAZINE AIC
des méthodes de gestion visant à la présentation d'une justification économique détaillée

capable de démontrer que le choix adopté représente la solution la plus efficace au regard des
principes de durabilité et de stabilité budgétaire.
Par rapport à cet aspect, ce qui différencie les deux systèmes concerne l'identification
des intérêts à prendre en considération pour les choix concernant la gestion des services publics
locaux73.
En effet, le législateur national permet expressément aux pouvoirs adjudicateurs, dans le
cadre de l'organisation des procédures d'attribution des marchés et des concessions, de
subordonner le principe d'économie aux « besoins sociaux, ainsi qu'à la protection de la santé,
de l'environnement, du patrimoine culturel ». et la promotion du développement durable » (voir
art. 30 du décret législatif n° 50/2016).
Le même législateur national établit également que la décision de recourir à la prestation
interne d' un service doit "prendre en compte" dans la motivation, non seulement "l'utilisation
optimale des ressources publiques", mais aussi "des bénéfices pour la communauté de la forme
de gestion choisie, également en référence aux objectifs d'universalité et de sociabilité,
d'efficacité, de rentabilité et de qualité du service" (voir l'art. 192, paragraphe 2 suivant) : donc,
aux côtés de à l'intérêt d'une utilisation optimale des ressources publiques, les objectifs
d'universalité et de sociabilité, d'efficacité et de qualité du service sont explicitement mis en
avant dans le système juridique italien (objectifs qui sont également à la base de la législation
européenne : voir, cidessus, le précédent § 3 ).
La loi espagnole, en revanche, en réglementant l'autonomie des autorités locales dans
les choix concernant la gestion des services publics, se réfère principalement à la commodité
économique et à la durabilité économicofinancière de ces choix.
On a vu en effet que l'art. 85 de la loi no. 7/1985 exige d'opter pour la forme "la plus
durable et la plus efficace" parmi celles répertoriées, établissant également que le choix de
certaines méthodes de gestion directe est soumis à la présentation d'une justification économique
détaillée qui démontre leur plus grande commodité par rapport à d'autres formes de gestion. .
En fin de compte, audelà des différences mentionnées cidessus, on peut affirmer que
les systèmes juridiques national et espagnol trouvent un point de contact important dans la
tendance à conditionner l'autonomie locale dans les choix concernant la gestion des services
publics, tous deux exprimant une préférence pour l'externalisation de ces services . : la
remunicipalisation des services publics n'est pas un objectif poursuivi par les législateurs italien
et espagnol, malgré la tradition de municipalisme qui caractérise historiquement les deux pays74.
73
Pour cette réflexion, nous renvoyons à ce qui est soutenu dans F. FRACCHIA, op. cit., spéc. p. 18 ss., où
est efficacement mise en évidence la configuration différente dans les systèmes juridiques espagnol et italien des
intérêts publics pertinents aux fins des décisions concernant la gestion des services publics locaux.
74
En Italie comme en Espagne, la tradition de gestion des services publics locaux par l'intermédiaire
d'entités de droit public a des racines historiques. Sur les origines et l'évolution du municipalisme et du mouvement
municipal européen au XXe siècle, voir F. DOGLIANI, O. GASPARI (éd.), L'Europe des municipalités de la fin du XIXe
siècle à l'aprèsguerre, Rome, 2003 et, notamment, aux contributions de J.A. SANCHEZ DE JUAN, Le mouvement de
réforme municipale en Espagne et les relations avec les réseaux intercommunaux européens (190036), p. 123 et
suiv. et par F. LUCARINI, La naissance des sciences municipales entre l'Italie et l'Europe. L’exemple de la municipalisation de
136
MAGAZINE AIC
services publics locaux (18941914), p. 201 et suiv. Sur les origines de la municipalisation en Italie, voir notamment F. RUGGE, Les
débuts de la municipalisation en Italie. Notes sur l'État, les autonomies, le « socialisme municipal », dans Ius, 1984, p. 191 et suiv.; F.
MERUSI, Cent ans de municipalisation : du monopole à la recherche de la concurrence, dans Direction administrative, 2004, p. 37 et suiv.
137
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AUTEUR : Giuliano Taglianetti*

LA GESTION DES SERVICES PUBLICS LOCAUX DANS LE DROIT ESPAGNOL

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