1

UNIVERSITÉ LIBRE DE KINSHASA

FACULTÉ DE DROIT

GRANDS SERVICES PUBLICS DE L’ÉTAT

(Cours polycopié à l’usage des étudiants de 1ère Licence en Droit)

Professeur Ambroise KAMUKUNY MUKINAY

Année académique 2010 – 2011

 2

INTRODUCTION GÉNÉRALE
__________________

Le cours de Grands services publics de l’État constitue un aspect

important du droit administratif général. Il est en fait la description des
interventions étatiques dans la vie sociale et économique de la communauté
nationale.

Dans la présente introduction, il importe d’abord d’en présenter

brièvement l’objet, ensuite de s’interroger sur l’importance de cet enseignement
avant d’énoncer un plan succinct.

I. Objet du cours

L’enseignement des Grands services publics de l’État analyse

l’organisation et la gestion de diverses interventions de l’État en vue de faciliter la vie
quotidienne des administrés à travers ce qu’il convient d’appeler « services publics ».
À ce sujet, le cours embrasse les « services publics et entreprises publiques », deux
notions qui expriment deux aspects systématiques, mais bien différents du droit
administratif moderne.

À travers cet objet, l’enseignement poursuit un double objectif :

- d’abord, il vise à démontrer que l’État fait des interventions, qui se traduisent
même par des prestations concrètes dans la vie économique et sociale ;

- ensuite, grâce à ce cours, les administrés découvrent que l’État, ayant l’obligation
de promouvoir la solidarité et l’interdépendance entre les administrés, il
convient donc de l’aider à remplir cette obligation par une gestion orthodoxe et
rigoureuse des services publics.

II. Importance de l’enseignement du cours de Grands services publics de l’État

Pourquoi pareille étude ? L’enseignement de Grands services publics

de l’État présente un double intérêt : pratique et théorique.

1. Justification pratique

Lorsque l’on observe la vie quotidienne des administrés, l’on constate

que beaucoup n’ont pas conscience de bénéficier des interventions étatiques.
Cependant, à travers la vie de tous les jours, des prestations au niveau tant
administratif qu’économique et social sont, même si elles ne sont pas toujours à la
hauteur des attentes des populations, octroyées.
 3

La prise de conscience de ces prestations étatiques d’intérêt général

contribue également au respect des biens et services communs. Combien de fois n’a-
t-on pas déploré la destruction par quelques membres de la communauté nationale
des biens destinés à l’usage de tous. Souvent lorsque la tension monte, ce sont des
édifices publics, des moyens de transports en commun… qui en pâtissent.

Au-delà des destructions, combien des citoyens s’intéressent-ils à la

gestion des biens dits étatiques, qui paraissent normalement destinés à l’usage
parfois abusif des gestionnaires. Le contrôle de leur gestion par les organes
compétents de l’État et par l’opinion publique ainsi que la conscience de la bonne
gestion dans le chef des gestionnaires doivent demeurer une préoccupation
permanente.

L’étude de Grands services publics de l’État contribue donc à faire

prendre conscience :

- à la population en général quant à la nature des prestations dont elle bénéficie

tous les jours de l’État et de contribuer ainsi au respect des biens communs
dans leur propre chef et dans la formation de l’opinion contre les abus de
gestion ;

- aux dirigeants politiques de la véritable nature des biens et services dont ils
détiennent la gestion temporaire au nom de la communauté ;

- à l’élite intellectuelle, de l’importance qu’il y a à s’assumer en prônant et en

inspirant des réformes utiles pour la meilleure gestion du pays et en veillant
par des critiques constructives au respect des textes et à la meilleure gestion
des services publics.

2. Intérêt théorique

Cet enseignement renferme naturellement un grand intérêt pour la

science lorsqu’elle tente de tabler sur la description des notions aussi complexes que
service public, entreprise publique en rapport avec une législation qui semble ne pas
faire une distinction nette de ces notions, la loi du 6 janvier 1978 et en face d’une
réforme qui semble difficile à être maîtrisée par le commun des mortels.

III. Enoncé du plan

Le cours comporte deux parties à travers lesquelles les préoccupations

actuelles de l’enseignement de Grands services publics de l’État peuvent être
appréhendées :

- Théorie générale des services publics et des entreprises publiques ;

- Problématique de gestion et de réforme des entreprises publiques congolaises.

 4

1ère PARTIE :
THÉORIE GÉNÉRALE
DES SERVICES PUBLICS ET DES
ENTREPRISES PUBLIQUES
_______________________________

Le service public et l’entreprise publique sont deux notions de droit

administratif à travers lesquelles apparait le souci d’expliquer le statut des activités
publiques différent de celui des activités privées.

L’un résulte d’un effort jurisprudentiel et doctrinal de réduction

systématique et exhaustive des tâches dévolues à l’origine aux personnes publiques
et l’autre, d’un souci de classification et de tentative d’explication à partir de statuts
légaux et réglementaires d’apparence variée.

Ajoutées à leurs origines différentes, la crise et la confusion qu’a

connues l’évolution de ces deux notions nous ont amené à organiser séparément leur
étude en groupant dans un premier chapitre, les notions rattachées au service public
et dans un deuxième chapitre, celles portant sur l’entreprise publique.
 5

CHAPITRE I

NOTIONS GÉNÉRALES SUR LE SERVICE PUBLIC

__________________________

La notion de service public trouve sa source, nous l’avons souligné,

dans l’effort jurisprudentiel et doctrinal fourni en vue de coordonner et construire
des activités publiques soumises à un régime spécifique différent de celui qui régit
les activités privées.

De sa naissance jusqu’à ce jour, cette notion a connu une évolution qui a

affronté une certaine crise avant de devenir ce qu’elle est aujourd’hui.

Voilà pourquoi nous nous proposons non seulement d’étudier cette

évolution dans une première section, mais aussi d’analyser les modes de gestion des
services publics dans la deuxième section et de cerner leur régime juridique dans une
troisième.

Section 1 : L’évolution des conceptions du service public

Les attributions de l’État se sont considérablement étendues depuis la

fin du XVIIIème
siècle. Cette extension s’est accélérée au XXème siècle et continue de
croître aujourd’hui. Les interventions de l’État dans la vie des populations ont donc
évolué selon les époques. Des activités nécessitées par les règles du simple maintien
des conditions de vie dans la société, les interventions de l’Etat se sont multipliées
jusqu’à concurrencer les privés dans les domaines les plus variés, y compris des
matières sociales, économiques et industrielles.
Ainsi pour appréhender le statut des activités que l’État était amené à
entreprendre au fil des ans et les différencier de celles des personnes privées, qui sont
généralement caractérisées par la recherche exclusive des bénéfices, la jurisprudence
et la doctrine ont déployé un effort pour dégager la notion de service public de toutes
ces activités.
§1. Les conceptions classiques du service public

La notion de service public fut dégagée en premier lieu par la

jurisprudence avant de l’être par la doctrine.

A. Selon la jurisprudence

À partir de l’arrêt Blanco1, la jurisprudence est parvenue à dégager

d’une simple formule dépourvue de contenu juridique une notion assortie d’effet
juridique, à savoir, l’application d’un certain régime.

1
L’arrêt Blanco a été rendu le 8 février 1873 par le Tribunal français des Conflits.
 6

Le raisonnement part de la question de savoir si, en cas de dommage

causé à autrui, la puissance publique peut engager sa responsabilité et si oui, peut-
elle l’engager dans les mêmes conditions que les personnes privées.

L’expression « responsabilité de la puissance publique» ne signifie pas

seulement que la responsabilité en cause est celle que peuvent encourir les personnes
publiques, entrepreneurs de travaux publics et institutions de droit privé lorsque les
faits dommageables (étrangers aux relations contractuelles ou quasi contractuelles)
sont en relation avec leurs activités de gestion publique. Elle désigne, d’autre part, un
régime de responsabilité qui doit être différent de celui de la responsabilité selon le
droit privé.

C’est à pareil questionnement que le Tribunal français des Conflits tente

de répondre en 1873 en énonçant dans son arrêt Blanco que :

- La responsabilité qui peut incomber à l’État-puissance publique pour

dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans
le service public ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le
code civil, pour les rapports de particulier à particulier ;

- Cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales

qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits
de l’État avec les droits privés.

La formule autonomiste de l’arrêt Blanco domine certainement le

régime de la responsabilité de la puissance publique (ou la responsabilité publique)2.
Mais elle ne doit pas inciter à croire que ce régime n’a rien de commun avec celui de
la responsabilité selon le droit privé (ou responsabilité privée). En effet, en droit
administratif comme en droit privé, la question est de savoir à quelles conditions et
selon quelles modalités un dommage doit être réparé. Il est presque inévitable que
les réponses données à cette question se rejoignent à de nombreux égards et que des
influences s’exercent entre les deux ordres juridictionnels.

B. Selon la doctrine

C’est de la fin du XIXème au début du XXème siècle que la doctrine va

essayer à son tour de dégager et de développer la théorie du service public à travers
des auteurs comme Duguit et Jèze.

Pour Duguit, qui s’est attaché à dégager le sens de la transformation de

l’État, dans l’État moderne, les gouvernants ne doivent plus incarner une
« hypothétique souveraineté », ils sont seulement les « gérants d’affaires de la
collectivité », et doivent donner à toute forme d’interdépendance sociale

2
Sur ces considérations, voy. CHAPUS, R., Droit administratif général, Tome 1, 4ème édition, Paris,
Montchrestien, 1988, p. 760.
 7

l’organisation et les moyens permettant sa réalisation et son achèvement. L’État

n’apparaît alors que comme un ensemble de services publics3.

Jèze, qui s’est consacré à l’étude du régime juridique des services

publics, considère le service public comme la pierre angulaire du droit administratif
et explique les principales constructions de ce droit4.

Des études de ces deux auteurs est tirée la formulation d’une véritable
doctrine de service public qui peut se résumer en deux propositions :

- Toute activité administrative constitue en principe un service public.

- Le service public est soumis à un régime de droit public, son contentieux

relève de la juridiction administrative.

De cette doctrine est partie une avalanche des définitions du service

public divergentes et imprécises, attachées les unes au sens organique parce qu’elles
mettent l’accent sur le rattachement organique de l’activité à qualifier, les autres, au
sens matériel en considération de la raison d’être de l’activité et de l’objectif en vue
duquel elle est exercée.

Toutefois, la définition fonctionnelle serait, selon René Chapus, celle qui

prendrait en considération, de façon égale, les deux données et qui s’énoncerait
simplement ainsi : « Une activité constitue un service public quand elle est assurée ou
assumée par une personne publique en vue d’un intérêt public »5. Mais des
définitions proposées par divers auteurs s’attachant tantôt à l’un, tantôt à l’autre
critère, on va arriver à remettre en cause les premières conceptions de la notion de
service public.

§2. De la crise de la notion de service public

C’est à nouveau la jurisprudence qui prend l’initiative de remettre en

cause certaines données sur lesquelles elle se fondait jusque là pour caractériser le
service : le régime juridique et le rattachement organique de l’activité.

En effet, alors que le service public était axé sur un régime juridique de
droit public, la jurisprudence va affirmer de plus en plus que le droit privé peut aussi
s’appliquer aux services publics et ajouter même que, pour certaines catégories de
services publics, le droit privé constituait un régime de principe. Aussi, la
considération selon laquelle les services publics relevaient exclusivement des
personnes publiques est battue en brèche par la même jurisprudence qui en arrive à
admettre qu’un service public peut être géré par une personne privée. Ces éléments

3
AUBY et DUCOS-ADER, Grands services publics et entreprises nationales, Tome 1, Paris, PUF, 1969, p. 17.
4
Idem.
5
CHAPUS, R., Droit administratif général, op. cit., p. 377.
 8

nouveaux qui méritent d’être décortiqués consacrent un véritable changement

d’optique, qui déclenche la crise de la notion du service public6.

A. L’application du droit privé aux services publics

Apportant un véritable démenti au principe élaboré par la doctrine

selon lequel « le régime juridique du service public est uniquement fait du droit
public»7 , la jurisprudence admet que l’exécution d’un service public par
l’administration peut faire appel, sans autorisation particulière d’un texte, à un
procédé juridique de droit privé.

Plus tard, la jurisprudence ira plus loin en décidant que certains

services publics étaient soumis dans leur ensemble, sauf exception, à un régime de
droit privé. C’est ce qui a amené la distinction des services publics à gestion privée,
dont le régime de principe est le droit privé et des services publics à gestion publique
pour lesquels le régime de principe demeure le droit public.

B. La gestion des services publics par des personnes privées

Pour la doctrine traditionnelle, la notion de service public ne pouvait

être liée qu’à la personne publique. La gestion de service public par une personne
privée par voie de concession ne pouvait constituer qu’une exception. Mais avec
l’évolution de la situation sur terrain, la pratique du procédé de concession avait pris
de l’ampleur et finit par devenir une pratique courante.

Il en résulta de nombreux cas dans lesquels la mission d’exécution des

services publics fut confiée à des personnes privées des diverses manières :

- Par voie légale, le législateur peut charger un organisme privé de l’exécution

d’une tâche d’intérêt général que la jurisprudence considère comme un service
public ;

- Cette mission peut également résulter d’un acte administratif unilatéral ;

- Ou encore d’un contrat signé entre l’administration et un organisme privé.

C’est le cas de concession.

En l’absence de toute mission conférée par l’administration, certaines

activités des personnes privées peuvent être considérées comme constituant en elles-
mêmes des services publics, généralement appelés « services publics virtuels »8. Une

6
Les éléments de cette crise sont minutieusement commentés par KABANGE NTABALA, C., Droit des
services et entreprises publics et problématique de la transformation des entreprises publiques en République
Démocratique du Congo, Kinshasa, Editions « Dieu est bon », 2007, pp. 20-23.
7
AUBY et DUCOS-ADER, Grands services publics et entreprises nationales, op. cit., p. 19.
8
C’est la solution adoptée par certaines jurisprudences étrangères, notamment le Conseil d’État français à propos
de certaines activités s’exerçant sur le domaine public sur base d’un titre domanial, une permission ou
concession de voirie. Selon René CHAPUS, Droit administratif général, op. cit., p. 405, les services publics
virtuels sont des activités privées d’intérêt général exercées, grâce à une autorisation, sur le domaine public :
 9

certaine jurisprudence française9, se fondant sur le fait qu’il s’agit des activités
présentant un caractère suffisant d’intérêt général, assimile ces activités à des services
publics et admet que l’administration dispose à leur égard des pouvoirs plus étendus
qu’à l’égard des activités exercées par d’autres entreprises. À ce titre, l’administration
peut :

- Soumettre ces activités à des obligations de service public, notamment quant

au fonctionnement continu, régulier et égal et à la fixation des tarifs ;

- Modifier les conditions de fonctionnement sans que celles-ci ne puissent

refuser les modifications décidées en invoquant les droits acquis ;

- Retirer les autorisations en cas d’inexécution du service.

La théorie des « services publics virtuels » a été vivement critiquée par

la doctrine autant à raison du pouvoir qu’elle conférait à l’administration qu’à celle
de la difficulté de dégager les critères de détermination. Elle considère cette notion
comme une application fâcheuse de l’existentialisme juridique10. Elle parait avoir
perdu de son actualité.

L’idée générale, qui semble avoir fini par triompher, c’est la

privatisation de la gestion non seulement des services publics industriels et
commerciaux, mais aussi celle des services publics classiques ou administratifs.

Les services publics se différencient selon qu’ils ont un caractère

administratif ou bien industriel et commercial, c’est-à-dire selon qu’ils sont, en
principe, des services à gestion publique ou des services à gestion privée.

Au XIXème siècle, les premiers étaient exclusivement assurés par les

personnes publiques. Les seconds l’étaient par des personnes de droit privé
auxquelles ils ont été concédés, ce qui faisait d’ailleurs qu’on s’intéressait moins au
caractère du service qu’au contrat réalisant sa concession et ce qui était une manière
de respecter le principe que le secteur des activités industrielles et commerciales
devait être réservé aux agents économiques privés.

Cette situation change au XXème siècle. Des organismes de droit privé

assurent des services publics administratifs, tandis que les personnes publiques
exploitent elles-mêmes, « en régie », des services publics industriels et commerciaux.

notamment les services de transports en commun. Dans ce cas, l’administration soumet l’octroi de l’autorisation
au respect d’ « obligations de service public ». WALINE, M., Droit administratif, 9ème édition, Paris, Sirey,
1963, n° 1963 et s. est parmi ceux qui ont développé cette théorie en invoquant plusieurs arrêts du Conseil d’État
français.
9
Quant aux arrêts invoqués, voy. CE Sect. 5 mai 1944, Cie maritime de l’Afrique Orientale, p. 129, D 1944, p.
164, concl. B. Chenot, Penant, 1947, p. 101, note M. Waline, RDP 1944, p. 236, note G. Jèze; Sect. 6 février
1948, Soc. Radio-Atlantique et Cie carcassonnaise de transports en commun (deux arrêts), p. 65 et 69, RDP
1944, p. 244, concl. B. Chenot, note Jèze.
10
Parmi les auteurs ayant critiqué cette théorie, il y a notamment des auteurs plus récents comme René
CHAPUS, Droit administratif général, op. cit., p. 405.
 10

Certains établissements publics et même des collectivités territoriales vont eux-

mêmes cumuler les deux sortes de services.

Ainsi, le régime de principe des services publics industriels et

commerciaux demeure le droit privé, qui s’applique notamment aux rapports du
service avec ses usagers, aux rapports nés d’un contrat passé par le service avec un
usager, aux rapports du service avec ses agents, le personnel dirigeant excepté.

Le régime de principe des services publics administratifs est le droit

public. Cependant, le recours aux règles de droit privé ne manque pas d’intervenir
dans certains cas. Certains services publics administratifs recourent aux capitaux
privés pour leur financement. C’est le cas de certaines routes d’intérêt général dont la
construction peut être financée par des capitaux privés. L’organe de gestion, même
d’un service public administratif, peut être une personne privée.

La fusion réalisée jadis par la doctrine entre le sens matériel et le sens

organique du service public pour le définir au sens fonctionnel du terme est devenue
impossible avec ce changement d’attitude et de considérations sur la structure et
l’activité même du service public. La conséquence logique de cette remise en
question fut le déclenchement inévitable de la crise de la notion de service public et
la naissance d’une nouvelle conception.

§3. La notion actuelle de service public

La notion de service public se situe actuellement autant dans les

activités des personnes publiques que dans celles des personnes privées.

A. Les services publics dans les activités des personnes publiques

Puisque les personnes publiques exercent des activités qui tendent

presque exclusivement à la réalisation de l’intérêt général, celles-ci constituent en
principe des services publics. Cette présomption attachée aux activités des personnes
publiques ne semble pas suffire à qualifier une activité de service public. Il importe
de rechercher les critères de qualification dans des éléments comme le but, l’objet et
le régime de l’activité visée.

1. Le but de l’activité

Le but d’intérêt général est presque unanimement admis comme

caractérisant tout service public. Est donc exclue du cercle des services publics, toute
activité qui ne poursuit pas un tel but. Presque toutes les activités de l’administration
sont centrées autour de l’intérêt général.

Dans des rares activités de l’administration qui, faute de finalité

d’intérêt général, ne font pas partie de la catégorie des services publics, mais
s’alignent purement sur les entreprises privées, l’on peut citer l’exemple de certaines
entreprises industrielles et commerciales, à travers lesquelles l’État gère alors des
 11

activités analogues à celles des privés. Il ne poursuit plus un but d’intérêt général,
mais plutôt un but d’intérêt lucratif, cherchant à réaliser des bénéfices au même titre
que les commerçants privés.

C’est le cas des sociétés étatiques comme l’étaient la Société nationale

d’assurances, en sigle SONAS ou la Générale des carrières et des mines, en sigle
GECAMINES, dont l’objet est uniquement commercial, c’est-à-dire la vente des
services d’assurances ou la production et la commercialisation des minerais, activités
qui relèvent dans beaucoup de pays de sociétés privées. En effet, sans l’existence
d’une société d’assurance, de la production et de la commercialisation des minerais,
la communauté ne sera pas pour autant déséquilibrée.

Cette affirmation vaut également pour beaucoup d’autres sociétés

d’État comme l’OKIMO, l’Entreprise minière Kisenge Manganèse… à travers
lesquelles l’État a voulu exploiter lui-même ses richesses du sous-sol en vue de
réaliser des bénéfices.

2. L’objet de l’activité

L’objet de l’activité suffit-il à la qualifier de service public ?

La prétention de ne considérer comme services publics que des activités

inhérentes aux fonctions de l’administration, excluant ainsi les activités susceptibles
d’être exercées par des particuliers, semble aujourd’hui totalement dépassée par
l’interventionnisme de l’État dans presque tous les secteurs de la vie nationale,
notamment dans le domaine industriel et commercial.

De la même façon, celle de ne classer dans cette catégorie que des

activités ayant pour objet la fourniture des prestations se bute aux activités de police
qui s’exercent par des simples prescriptions et non des fournitures et qui sont
considérées comme des services publics à part entière. Bien entendu que le terme
« prestation » doit être pris au sens large et englober des activités de police dans les
moyens d’action de service public.

3. Le régime juridique de l’activité

Généralement, le régime juridique applicable découle de la qualification

d’une activité comme service public, dont elle parait être la conséquence. Mais
souvent, avant de déterminer la qualification juridique, l’on dispose parfois de
quelques éléments concernant son régime juridique. C’est notamment les textes
juridiques qui créent ou organisent l’activité en question.

L’on se souviendra de la doctrine pilotée par Jèze qui voyait dans le

service public une activité soumise à un régime juridique exorbitant du droit
commun. Cette thèse avait été battue en brèche par l’apparition des services publics à
gestion privée, dont le régime juridique est essentiellement de droit privé, les
éléments exorbitants du droit commun étant sinon absents, du moins très réduits.
 12

Aussi, il n’est pas impossible que des activités administratives sans caractère de
service public soient soumises à des règles de droit public.

À défaut du régime juridique d’éléments exorbitants de fournir un

critère suffisant pour qualifier une activité de service public, ces éléments peuvent
constituer des indices du caractère de service public d’une activité administrative
susceptibles d’aider le juge à déceler l’intention de créer un service public. C’est le
cas du fait que l’exécution du service s’opère au moyen de prérogatives de puissance
publique ou que l’acte de création ou d’organisation du service contient des
dispositions qui dérogent au droit prive.

Le critère de service public dans l’activité des personnes publiques

parait devoir être recherché dans le but d’intérêt général de l’activité, tout en
s’appuyant, dans certains cas, sur des indices tirés des règles exorbitantes applicables
à l’activité.

Il nous semble cependant nécessaire de ne pas perdre de vue que les

différentes missions de l’État (État gendarme, État providence, État commerçant) ont
guidé son comportement dans ce domaine.

B. Les services publics dans les activités des personnes privées

Contrairement aux activités des personnes publiques, les activités des

personnes privées ne constituent exceptionnellement des services publics que dans
les cas des services publics virtuels et de mission de service public.

1. Les services publics virtuels

S’agissant des services publics virtuels11, le caractère de service public

que l’on reconnait à ces activités se base sur le caractère accentué d’intérêt général
qui s’y attache et qui postule un régime juridique de droit public.

Cette exigence est nécessaire pour pouvoir sauvegarder la régularité et

la continuité dans le fonctionnement ainsi qu’un traitement égal des usagers. Il
convient de rappeler ici la critique de cette théorie par la doctrine et son application
très limitée actuellement.

2. La mission de service public

Un particulier, personne physique ou morale, peut être chargé par

l’administration de la gestion d’une activité considérée comme service public. Dans
ce cas, plusieurs indices peuvent nous aider à détecter le caractère de service public
de ladite activité :

11
Déjà analysés supra.
 13

- L’acte chargeant ladite personne privée d’une mission de service public doit
émaner d’une personne publique. Ce n’est pas le cas lorsque l’administration
se borne à donner une approbation (par ex. l’approbation d’enlever les
immondices dans l’agglomération urbaine donnée à une société privée…) ou
simplement à la fourniture des facilités matérielles (par ex. fournitures des
titres de transport gratuits…). En outre, la personne privée à qui l’on confie la
mission doit effectivement se prendre en charge dans tous les aspects de
l’activité (en assumant la direction, le financement, l’exécution et la
responsabilité). Ainsi elle ne collabore pas seulement à ladite activité.

- L’activité concernée doit répondre aux besoins d’intérêt général.

- La personne privée doit, en vertu de la mission qui lui est confiée, être
soumise à un régime de droit public. Autant elle jouit des prérogatives de
puissance publique que l’administration exerce sur elle un certain contrôle.

Section 2 : Les modes de gestion des services publics

Dans la mesure où la loi ne s’est pas prononcée, il appartient à l’autorité

administrative d’apprécier comment la gestion des services publics doit être assurée.
Outre la gestion classique par l’État des services publics au niveau de
l’Administration tant centrale que territoriale par voie de régie, l’État peut gérer les
services publics par voie d’établissement public et de concession de service en faisant
emprunter parfois à ces activités la forme juridique de droit privé.

Au sein d’un même ministère, l’État peut, à son choix, gérer les services
publics selon les divers modes repris ci-avant. C’est ainsi, par exemple, que le
ministère congolais des finances entretient en son sein plusieurs services publics
érigés en directions : direction des services généraux, direction de comptabilité,
direction de trésorerie, direction des recettes administratives, direction des douanes,
l’inspection des finances, direction des contributions, direction de la rente publique…

Alors que la direction des douanes (Office des Douanes et Assises) a été
exploitée en établissement public, d’abord, en entreprise publique ensuite, elle ets
redevenue une régie indirecte et que la direction des recettes administratives
(Direction générale des recettes administratives, domaniales et de participation –
DGRAD), la direction des contributions (Direction générale des impôts - DGI) et
l’inspection des finances (Inspection générale des finances – IGF) sont gérées en régie
indirecte, toutes les autres directions sont gérées en régie directe.

§1. La régie

Après avoir compris la notion de régie et comment elle fonctionne à

travers l’administration publique tant centrale, territoriale et locale, nous analyserons
les différents procédés de la régie et leur régime juridique.
 14

A. La notion de régie

Un service public est géré en régie lorsque l’État gère directement avec
son personnel et ses deniers le service concerné. Mode de gestion le plus normal du
service public, la régie englobe des services publics nombreux et très importants,
notamment dans les domaines relatifs à l’ordre public et à la sécurité (armée, police,
justice) ainsi que d’autres services publics fondamentaux tels que les postes et
télécommunications ou les finances.

Le service public est géré en régie par l’État, la collectivité territoriale ou

l’établissement public dont il relève. Il l’assure avec ses propres moyens, notamment
en personnel et en argent, c’est ce qui explique qu’il ne soit pas besoin de passer par
la personnalisation juridique du service. Son organisation et son fonctionnement
relèvent des règles régissant les autorités administratives concernées et leurs moyens
d’action.

B. L’organisation et fonctionnement des services publics exploités en

régie

Les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire de l’État sont généralement

assurés respectivement par le président de la République et le gouvernement, un
parlement monocaméral ou bicaméral, les cours et tribunaux ainsi que les parquets y
rattachés. Si ces principales institutions permettent à l’État de prendre des grandes
décisions d’orientation de ses actions, l’exécution concrète de celles-ci est dévolue à
l’administration.

L’administration publique peut être définie comme un ensemble

d’organismes qui, sous l’impulsion des pouvoirs publics, sont chargés de réaliser
multiples interventions de l’État dans la vie de la communauté nationale. Ces
différents organismes sont composés de services publics ayant pour mission
l’exploitation d’une activité d’intérêt général. L’administration est gérée par des
autorités politiques et administratives en vertu du principe de dédoublement
fonctionnel.

Les services publics traditionnels sont organisés au niveau de

l’administration centrale et à celui de l’administration territoriale et locale.

Au niveau du gouvernement, le chef de l’État et les ministres du

gouvernement central forment le sommet de la hiérarchie administrative. Chaque
ministre est placé à la tête des services spécialisés dont il assure la direction et
assume la responsabilité. Les divers ministères sont obligés de collaborer entre eux
afin de se compléter dans l’accomplissement des buts d’intérêt général. Ils possèdent
également des prolongements dans les provinces, assurés par le directeur provincial
et les chefs de division, qui coiffent des services publics territoriaux. Les services
publics locaux relèvent des entités décentralisées.
 15

Les ministres sont aidés dans leur tâche par les différents collaborateurs
répartis en trois catégories de fonctions qui peuvent être distinguées comme suit : les
fonctions de commandement (secrétaire général, directeur, chef de division, chef de
bureau), les fonctions de collaboration (attachés de bureau de 1ère et de 2ème classes,
agents de bureau de 1ère classe) et les fonctions d’exécution (agents de bureau de 2ème
classe, les agents auxiliaires de 1ère et de 2ème classes et les huissiers). Ils constituent
la fonction publique qui gèrent ainsi traditionnellement les services publics au nom
de l’État et se situent tant à la présidence de la République, au parlement et même
dans les cours, tribunaux et parquets.

À l’heure de la régionalisation de la République démocratique du

Congo, sans compter l’intermédiation du gouvernement provincial qui est
susceptibles de provoquer différents chevauchements, des ampliations devront être
faites à travers les provinces et des entités territoriales décentralisées comme les
villes, communes, secteurs et chefferies.

Il s’agit de la fonction publique provinciale qui devrait se concrétiser

afin de régulariser un fonctionnement harmonieux de la décentralisation tant
territoriale que politique.

C. Les procédés de la régie

Selon les procédés utilisés par l’administration pour gérer la régie, on

distingue la régie directe, la régie indirecte et la régie intéressée.

1. La régie directe

Normalement, la gestion des services publics par l’État est faite en régie
directe, le service n’étant d’aucune façon distingué des autres dont l’État ou la
collectivité locale a la charge. C’est donc une gestion ordinaire par l’administration.

Selon Waline, « un service public est exploité en régie directe

lorsqu’une personne publique se charge de le gérer elle-même, à ses risques et périls,
en engageant les fonds nécessaires (capital de premier établissement et fonds de
roulement) et en recrutant, dirigeant et salariant le personnel nécessaire, en entrant
directement en relation avec les usagers du service, le cas échéant et en supportant
elle-même et seule la responsabilité des préjudices causés aux tiers par le
fonctionnement du service »12.

C’est le cas de la majorité des services de l’État qui n’ont aucune

autonomie ni administrative, ni financière. Il en est ainsi, s’agissant du ministère des
finances ci-haut cité en exemple, des directions autres que celles qui sont érigées en
régies indirectes ou en établissement public.

12
WALINE, M., cité par KABANGE NTABALA, C., Droit des services et entreprises publics et problématique
de la transformation des entreprises publiques en République Démocratique du Congo, op. cit., p. 65.
 16

2. La régie indirecte

Dans certains cas, la gestion de service public peut être faite en régie
indirecte. C’est le cas des services de l’État dotés de budget annexe. C’est surtout
dans l’administration décentralisée que la technique de régie indirecte prend tout son
relief. Elle peut être pratiquée pour la gestion des services publics industriels et
commerciaux des collectivités territoriales ou locales et même des établissements
publics. Par exemple, les Cliniques universitaires sont gérées en régie par l’Université
de Kinshasa (UNIKIN).

L’on peut considérer que les services publics dotés d’un budget annexe
sont des régies indirectes. Ils disposent d’une certaine autonomie administrative et
financière, se traduisant par l’existence d’un conseil d’exploitation et d’un directeur
général ou d’un inspecteur général, ainsi que d’un budget propre. Pour revenir à
l’exemple du ministère congolais des finances, c’est le cas de la DGRAD, de la DGI
ou de l’IGF cités ci-haut et, depuis la réforme, de la DGDA.

L’on peut soutenir le même exercice pour des services comme l’Agence
nationale des renseignements (ANR) ou la Direction générale des migrations (DGM),
qui sont des services publics relevant du ministère congolais de l’intérieur et
décentralisation fonctionnant sous forme de régie. C’est au fait la régie indirecte qui
est une véritable régie alors que la régie directe concerne le fonctionnement ordinaire
des services publics traditionnels.

3. La régie intéressée

Il peut aussi arriver que l’État confie la direction et la gestion de la régie

à une personne privée physique ou morale à la suite d’un contrat de prestation de
service signé entre l’administration et cette personne privée. Il s’agit de la régie
intéressée. Sans être un entrepreneur, comme le concessionnaire, cette personne est
un simple gérant, et plus exactement, un gérant intéressé. À titre d’exemple, l’État
peut passer un contrat avec l’Université Protestante du Congo, établissement d’utilité
publique, dont les facultés de droit et d’économie seraient chargées de gérer la
DGRAD, la ville de Kinshasa ou la province du Kasaï occidental feraient de même
avec l’Université libre de Kinshasa ou l’université Notre Dame du Kasayi à Kananga
pour la gestion de la DGRK ou de la BMR.

Pour Waline, la spécificité de la régie intéressée réside dans le fait que la

rémunération du régisseur dépend, non des bénéfices qu’il a réalisés, comme c’est le
cas pour le concessionnaire, mais d’autres résultats de sa gestion : économies
réalisées, gains de productivité, extension du service, amélioration de sa qualité13.

En attachant plus d’importance à tel ou tel de ces résultats, la

collectivité territoriale orientera la gestion vers les fins qui lui paraissent prioritaires.

13
Cité par CHAPUS, R., Droit administratif général, op. cit., p. 411.
 17

D. Le régime juridique des régies

Comme mode de gestion de service public, la régie est une structure qui
découle de la déconcentration technique par opposition à la décentralisation
technique14. Le régime de droit public, qui la caractérise, n’élude pas le degré de
l’autonomie de l’organe de gestion de la régie bien qu’il entraîne d’importants
pouvoirs de l’autorité hiérarchique sur l’organe de gestion de la régie.

1. Le régime de droit public

Parce que la régie est organisée et fonctionne selon les règles régissant
les autorités administratives, son activité, ses rapports avec les usagers, son
personnel relèvent du droit public et son contentieux est appelé devant les
juridictions administratives.

Alors que, pour la régie directe, les régisseurs obéissent aux règles et
principes du pouvoir hiérarchique tel que défini par le statut de la fonction publique,
l’organe de gestion de la régie indirecte, le directeur ou l’inspecteur général, ne
relève plus de la structure normale de la fonction publique, le régisseur intéressé non
plus. Il se trouve placé sous l’autorité hiérarchique directe du ministre ou de
l’autorité décentralisée territoriale ou de service qui a érigé le service en régie, à qui il
est tenu de rendre périodiquement compte des actes d’administration, d’exploitation
et d’exécution financière qu’il pose normalement sans intervention de l’autorité
hiérarchique.

2. Les pouvoirs de l’autorité hiérarchique

L’autorité hiérarchique dispose sur l’organe de gestion de la régie

notamment des pouvoirs d’injonction, de réformation, de substitution et même
d’annulation. Ces pouvoirs découlent non d’un texte mais plutôt du fait que la régie
n’a aucune personnalité juridique propre distincte de la personne morale État, de
l’entité territoriale décentralisée ou de l’établissement public concerné et que son
autonomie de gestion est une simple délégation et non un transfert définitif des
compétences de l’autorité hiérarchique.

a. C’est en vertu du pouvoir d’injonction que l’autorité hiérarchique

peut à tout moment donner des ordres, des directives, des instructions ; orienter
l’action de l’organe de gestion de la régie qui est obligée de les respecter sous peine
d’encourir des sanctions.

b. Le pouvoir de réformation donne droit à l’autorité hiérarchique de

corriger les erreurs commises par l’organe de gestion de la régie dans le cadre de ses
attributions en modifiant ou en complétant sa décision. Il est justifié par la délégation
des pouvoirs évoqué plus haut.
14
Le concept de « déconcentration » et celui de « décentralisation technique » sont explicités plus loin dans le
cadre de l’étude de l’établissement public.
 18

c. Dans certains cas, le pouvoir de substitution permet à l’autorité

hiérarchique de se substituer à l’organe de gestion en agissant en ses lieu et place
chaque fois que l’intérêt général l’exige. L’exercice de ce pouvoir est fondé sur le
principe « qui peut le plus peut le moins », dont l’application est exceptionnelle en
regard d’un autre principe beaucoup plus important de droit administratif selon
lequel « les compétences sont d’attribution et ne s’improvisent pas », qui le contredit. Par
exemple, bien que le conservateur des titres immobiliers est placé sous l’autorité
hiérarchique du ministre des affaires foncières, il est seul compétent aux termes de la
loi dite foncière de délivrer des certificats d’enregistrement des immeubles, le
ministre ne pouvant se substituer à lui dans ce domaine.

d. Grâce au pouvoir d’annulation, l’autorité hiérarchique peut annuler

la décision de l’organe de gestion qui viole la loi ou le règlement ou qui est jugée
inopportune, c’est-à-dire qu’elle ne répond pas aux objectifs d’intérêt général ou à la
mission de service public assignée à l’activité.

3. L’autonomie de gestion de la régie

Les services publics gérés en régie directe par l’État n’ayant aucune
autonomie de gestion de leurs activités, l’autonomie de gestion reconnue en faveur
de l’autorité de la régie indirecte ou intéressée peut se résumer en trois points
principaux : l’autonomie administrative, l’autonomie d’exploitation et l’autonomie
financière.

a. L’autonomie administrative permet à la régie indirecte ou intéressée

d’assurer la gestion des biens et des personnes indépendamment de la personne
morale État, entité territoriale décentralisée ou établissement public dont elle dépend.

C’est ainsi que, contrairement aux services gérés en régie directe, les
régies indirectes et les régies intéressées disposent d’une certaine liberté d’action
pour décider du personnel et du patrimoine affecté à la régie.

b. L’autonomie d’exploitation permet à ces deux types de régies une

gestion quotidienne du service public sans se référer nécessairement à l’autorité
hiérarchique, quitte à l’en tenir informée périodiquement. L’autorité de la régie
prend certes des décisions en tenant compte des attributions lui dévolues, mais
l’autorité hiérarchique garde certaines attributions de la régie.

c. Grâce à l’autonomie financière, l’autorité de la régie dispose d’un

budget et le gère, en principe, en toute liberté. Elle bénéficie ainsi des recettes propres
d’exploitation aux moyens desquels elle fonctionne, elle effectue ses dépenses. C’est
ainsi que le directeur général de la DGI, de la DGRAD ou de la DGDA et même
l’inspecteur général des finances sont matériellement plus à l’aide que le secrétaire
général du ministère des finances, qui a un rang supérieur dans la fonction publique
et les autres directeurs gérés en régie directe qui, eux, dépendent des rubriques du
budget général attribuées à leur ministère, lequel est exécuté conformément à la loi
financière sous l’influence d’un seul centre d’ordonnancement.
 19

Voilà pourquoi, bien que placé sous le régime de droit public, lié à
l’administration, qui le nomme unilatéralement, à travers le statut de la fonction
publique, le personnel de ces régies bénéficient d’une rémunération plus
avantageuse que les autres agents de la fonction publique qui, eux, relèvent du
budget général de l’État.

Une nuance doit être cependant relevée lorsque l’on observe le

fonctionnement de certaines régies financières congolaises qui sont obligées de verser
l’entièreté de leurs recettes au compte du trésor et attendre que le ministre des
finances puisse leur rétrocéder notamment des primes du personnel, des frais de
fonctionnement provenant de leurs recettes étant dirigés par pourcentage vers les
comptes propres des régies concernées.

§2. L’établissement public

L’établissement public se trouve être une institution spécialisée créée

par une personne publique, dotée de la personnalité morale (juridique) en vue
d’exercer une activité d’intérêt général. À défaut de la personnalité juridique,
l’institution spécialisée ne peut constituer qu’un simple rouage d’un organisme
public ou privé auquel il est incorporé.

Il s’agit d’une décentralisation de service. Il importe d’analyser les

éléments de cette définition, d’évoquer les raisons d’être de l’établissement public
avant d’en chercher les critères de qualification et d’en faire une certaine
classification.

A. Des éléments de la définition de l’établissement public

La définition adoptée de l’établissement public renferme plusieurs

éléments qu’il convient de parcourir et d’en tirer des conséquences de droit.

1. L’établissement public est une personne juridique publique

Puisqu’un établissement public est nécessairement doté de la

personnalité juridique, ce caractère implique trois conséquences : l’indépendance
organique et matérielle, l’indépendance patrimoniale et l’indépendance juridique.

a. L’indépendance organique et matérielle

À l’image de l’État qui est géré par les pouvoirs législatif, exécutif et
judiciaire, l’établissement public est dirigé par des organes déterminés par le texte
créateur. Ces organes sont généralement un organe délibérant (conseil
d’administration), un organe exécutif (comité de gestion) et un organe de contrôle
(collège des commissaires aux comptes).
 20

Le texte portant création va réserver, à travers son objet social, certaines

matières à la compétence de l’établissement public ainsi créé en en dessaisissant ainsi
la personne morale État.

À travers ce texte, l’on sait reconnaitre des compétences réservées à

l’autorité de l’État, autorité de tutelle et celles réservées aux autorités de
l’établissement, autorité sous tutelle. Ces autorités gèrent également un personnel
propre appartenant à l’établissement concerné et différent de la personne morale
État. Cependant, contrairement au pouvoir hiérarchique, le pouvoir de tutelle ne
s’improvise pas, il n’y a pas de tutelle sans texte.

b. L’indépendance patrimoniale

C’est en vertu de l’indépendance patrimoniale que l’établissement

dispose d’un patrimoine propre, différent de celui de la personne morale État, affecté
à la réalisation du but auquel il est destiné. Il est propriétaire des biens meubles et
immeubles au même titre que la personne morale État.

À titre d’exemple, alors que la DGI, la DGRAD et la DGDA, n’ayant pas

la personnalité civile pour prétendre à un titre de propriété, n’ont pas de patrimoine
propre distinct de celui de l’État, l’Université de Kinshasa (UNIKIN), l’Office des
voiries et drainage (OVD) ou l’Offices des routes ont des patrimoines composés des
biens meubles et même des immeubles.

L’autonomie patrimoniale implique également la détention par

l’établissement public des ressources financières propres qu’il gère directement sans
l’intervention de l’État. C’est ainsi que les recettes de l’ICCN ou du FPI ne font pas
partie du budget de l’État. Elles sont inscrites au budget de l’ICCN ou du FPI et le
ministre de l’environnement ou celui des finances n’a, en principe, aucune mainmise
sur elles.
c. L’indépendance juridique

L’indépendance juridique consiste en la capacité juridique reconnue

légalement à l’établissement de poser des actes, de prendre des engagements
valables, soit au titre de créancier, soit à celui de débiteur, de conclure des contrats et
d’ester en justice en demande comme en défense, bref de participer au commerce
juridique en toute responsabilité, d’être considéré comme juridiquement responsable
à l’égard des tiers. Par exemple, un accident provoqué par un véhicule de la RTNC
engage sa propre responsabilité et non celle de l’État congolais.

Cependant cette indépendance n’est pas absolue, elle se bute parfois à

la tutelle administrative reconnue en faveur de la personne morale État en vue
d’exercer certains pouvoirs sur l’organisme sous tutelle. Les attributs du pouvoir
sous tutelle sont différents de ceux du pouvoir hiérarchique. Il s’agit des pouvoirs
d’autorisation, d’approbation, de substitution et même d’annulation détenus par
l’autorité de tutelle.
 21

1°. Le pouvoir d’autorisation préalable

Certaines décisions sur des matières relevant de la compétence pourtant

exclusive de l’établissement public peuvent être soumises à l’autorisation préalable
de l’autorité de tutelle.

Aux termes de la loi n° 78-002 du 6 janvier 1978 portant dispositions

générales applicables aux entreprises publiques, par exemple, ce sont notamment des
décisions portant sur les acquisitions et aliénations immobilières ; les marchés des
travaux et de fournitures d’un montant égal ou supérieur à cent mille zaïres ; les
emprunts à plus d’un an de terme ; les prises et cessions de participation financières ;
l’établissement d’agences et bureaux15, qui ne peuvent être engagées sans
autorisation de l’autorité de tutelle.

2°. Le pouvoir d’approbation

Pour certaines matières déterminées à l’avance par la loi particulière

instituant le statut de l’établissement, l’autorité sous tutelle est libre de prendre sa
décision, mais elle ne peut l’exécuter avant son approbation par l’autorité de tutelle.
Le statut peut donc prévoir, par exemple, que l’engagement d’un membre ayant
rang de directeur ou l’adoption du budget puisse librement décidé par l’autorité de
tutelle, mais l’exécution de l’une ou de l’autre décision ne peut être faite sans
approbation du ministre de tutelle.

3°. Le pouvoir de substitution

Les impératifs de l’intérêt général, le principe de continuité et de

régularité de services publics peuvent amener l’autorité de tutelle à se substituer à
l’autorité sous tutelle. Mais ce pouvoir de substitution, pour être valable, doit
répondre aux conditions suivantes :

- Ce pouvoir doit être prévu par un texte de loi ou le statut de l’établissement

public, il ne s’improvise pas.

- La défaillance des organes de l’établissement dans la réalisation de la mission

lui assignée doit être démontrée. Pour ce faire, l’autorité de tutelle doit avoir
au préalable adressé, sans succès, une sommation à l’autorité sous tutelle
l’invitant à accomplir sa mission.

- L’intérêt général doit être sacrifié par l’interruption du fonctionnement du

service public, mettant ainsi l’autorité de tutelle dans une situation de
compétence liée pour faire ainsi fonctionner le service public frappé par
l’interruption.

15
Article 42, alinéa 2 de la loi portant dispositions générales applicables aux entreprises publiques du 6 janvier
1978, JO, 32ème année, numéro spécial, mai 1991.
 22

4°. Le pouvoir d’annulation

Contrairement à celui du pouvoir hiérarchique, le pouvoir d’annulation

des décisions des organes de l’établissement public n’est possible dans la tutelle
administrative qu’en cas de violation de la loi. L’autorité de tutelle ne peut donc pas
apprécier l’opportunité des décisions de l’autorité sous tutelle si ce n’est qu’en cas de
détournement de pouvoir.

2. La forme juridique de l’établissement public échappe au droit

privé

S’agissant d’une personne publique, l’établissement public jouit

généralement des privilèges personnels, c’est-à-dire des privilèges juridiques
attachés à sa forme de droit public, notamment l’impossibilité des voies d’exécution
forcée, particulièrement des saisies. L’établissement échappe ainsi aux règles de droit
privé.

3. L’établissement public est appelé à remplir une fonction

spécialisée

L’établissement public est créé pour remplir une fonction spécialisée,

qui est généralement un service public. Il gère généralement un service public. Cette
gestion peut être privée dans le cas d’un établissement public industriel et
commercial. Dans ce cas, le recours à la forme d’établissement public est une
invitation à la commercialité.

La spécialisation de l’institution peut être plus ou moins étroite suivant

les cas et les secteurs d’activités. Lorsqu’elle est moins rigoureuse, l’établissement
peut exercer une activité annexe à la sienne propre, même si cette activité n’est pas
prévue par la loi portant son statut. Par ex., l’Institut géographique du Congo (IGC)
peut affréter des avions pour procéder à des recherches géographiques aériennes. Si
la spécialisation est très poussée, l’établissement ne peut exercer aucune activité
connexe. C’est le cas de l’Institut national de préparation professionnelle (INPP), qui
ne peut pas s’ériger en syndicat pour formuler des revendications salariales. C’était
également le cas de l’ancienne École nationale d’administration (ENA), qui était
chargée de l’enseignement et de la formation des fonctionnaires de l’État, mais n’était
pas habilitée à défendre en justice d’autres intérêts que ceux prévus par le texte qui
l’avait créée, notamment intenter, par ex., une action en justice en matière de statut
des agents de l’État.

4. L’établissement public est subordonné aux collectivités publiques

territoriales

Chaque établissement public est rattaché à une collectivité publique

territoriale. Ce rattachement se traduit par une tutelle administrative, certains liens
financiers et même, dans certains cas, par la responsabilité de cette collectivité en cas
de faute dans l’exercice de la tutelle.
 23

Mais ce critère de rattachement aux personnes publiques territoriales

n’est pas assez précis. Il porte essentiellement sur les pouvoirs de contrôle et de
tutelle exercés par les autorités d’une collectivité publique sur l’établissement. Ce
rattachement peut se traduire par une subordination plus ou moins étroite vis-à-vis
de la collectivité de rattachement.

La subordination est très poussée lorsqu’elle est marquée par une

dépendance prononcée des dirigeants de l’établissement vis-à-vis de la collectivité de
rattachement. Cette hypothèse se réalise lorsque les dirigeants de l’établissement ou
la majorité d’entre eux sont nommés par l’État. L’on parle alors d’un établissement
public déconcentré. Notons qu’une autorité déconcentrée est sous la dépendance
d’un supérieur hiérarchique aux instructions duquel elle doit obéissance et qui
détient le plein droit le pouvoir d’annuler ses décisions.

Le rattachement est lâche lorsqu’il est nuancé par une large autonomie
et se traduit par un simple pouvoir de tutelle. C’est l’exemple classique
d’établissement public décentralisé. Il va sans dire que l’autorité décentralisée n’a pas
de supérieure hiérarchique ; elle est elle-même un supérieur hiérarchique et dispose
d’un pouvoir de décision autonome qu’elle exerce sous la simple surveillance d’un
représentant de l’État, l’autorité de tutelle.

B. Les raisons d’être de l’établissement public

Dans la gestion des services publics, plusieurs conceptions sont

susceptibles de se présenter :

- Soit que l’État gère lui-même tous les services publics, les autorités publiques
se réservant toutes les décisions importantes. Il s’agit de la centralisation.

- Ou que l’État confie à ses représentants locaux le pouvoir de prendre certaines

décisions. Cette hypothèse concerne la déconcentration.

- Soit encore que certains services peuvent fonctionner dans un cadre plus
restreint que l’État et être gérés par des personnes qui ne représentent pas le
pouvoir central mais sont élus par les administrés concernés. C’est l’hypothèse
de la décentralisation.

Il y a déconcentration lorsque, au sein d’une même institution, le

pouvoir de décision détenu par les autorités les plus élevées est transféré à des
autorités moins élevées dans la hiérarchie interne de l’institution. Il s’agit d’une
redistribution du pouvoir de décision dans le sens de l’amoindrissement d’une
concentration originelle au sommet.

La décentralisation, elle, se traduit par le transfert d’attributions de

l’État à des institutions (territoriales ou non) juridiquement distinctes de lui et
bénéficiant, sous la surveillance de l’État, d’une certaine autonomie de gestion. Même
 24

si elle est organisée par les textes, la décentralisation ne peut être effective que si
certaines conditions sont accomplies : la personnalité juridique de l’institution
décentralisée, l’indépendance personnelle des autorités décentralisées et la
disposition de moyens techniques et financiers suffisants pour exercer les pouvoirs
dont celles-ci sont investies.

À côté de ces modalités qui concernent la répartition des compétences

dans l’État, il existe la technique de la décentralisation (ou la déconcentration) par
service), qui se réalise par l’établissement public. Ces techniques diffèrent de la
décentralisation et de la déconcentration territoriale, qui sont des maîtres mots de
l’organisation administrative.

Beaucoup des services publics sont gérés en établissements publics. La

préférence à ce procédé peut être expliquée par trois raisons principales :

- Les intérêts communs propres à un groupe d’individus, distincts des intérêts

nationaux ou régionaux méritent d’être juridiquement protégés. C’est le cas
des commerçants ou des agriculteurs. Un organisme doté de la personnalité
juridique peut donc être créé pour assurer ce rôle.

- Le recours à cette forme de gestion peut être purement formel et répondre à

des fins très variables, parmi lesquelles :

o Attirer les libéralités, dans la mesure où certains donateurs peuvent

exiger que leurs dons ne soient versés qu’aux organismes dotés d’une
large autonomie financière. En effet, la personnalisation budgétaire
permet au donateur de ne pas craindre que ses dons ne tombent dans le
budget général de l’État ;

o Alléger les fonctions d’un ministère en détachant un service jusque-là

exploité en régie directe pour en faire un organisme doté de la
personnalité juridique ;

o Soustraire l’activité aux influences parlementaires.

- La création d’un établissement public peut répondre au souci de doter un

organisme des modalités de gestion similaire à celle d’une entreprise privée.
L’établissement public industriel et commercial répond à cette motivation.

C. Les critères d’établissement public

Évoquer les problèmes des critères de l’établissement public revient à

établir la distinction entre l’établissement public et les institutions voisines tant
privées que publiques. Outre l’intention du législateur et les indices qui peuvent en
résulter, il y a lieu d’analyser les critères de distinction d’avec l’établissement d’utilité
publique.
 25

1. L’intention du législateur et ses indices

Le plus souvent, une institution spécialisée est reconnue comme dotée

de la personnalité juridique en conséquence d’une disposition explicite de son statut.
En effet, le texte qui crée une institution spécialisée peut clairement déterminer la
nature de l’établissement, en adoptant la qualification d’un établissement public.

La plupart de temps, le législateur se contente de qualifier

d’établissement public un certain nombre d’organismes variés, rendant ainsi difficile
le regroupement des critères objectifs de qualification.

Il peut cependant arriver que, à raison de l’obscurité des textes qui la

régissent, on soit amené à déterminer si elle est un établissement public ou un
établissement d’utilité publique. Il va alors revenir à l’interprète, et notamment au
juge, de se prononcer et de dire par là même ce qu’est la nature du droit applicable à
l’institution et quelle juridiction a compétence à l’égard de son contentieux.

Dans le silence de la loi, il s’agit d’abord de s’interroger s’il s’agit d’une

personne administrative ; ce qui permet de distinguer l’organisme en cause des
personnes privées. Ensuite, il s’agit de voir si cet organisme est une personne
publique ; cela nous permet de voir s’il s’agit d’un établissement public.

En toutes circonstances, il faut se référer à l’intention du législateur, qui

peut s’apprécier d’après certains indices qui peuvent se manifester à travers
l’initiative de la création, les prérogatives de puissance publique, les règles
d’organisation et de fonctionnement, le degré de contrôle exercé par les pouvoirs
publics, le procédé de financement ou l’élaboration du statut du personnel.

2. Les critères de qualification proposés mais non déterminants

Dans la pratique, c’est relativement à des institutions dont l’activité est

d’intérêt général que, dans le silence ou l’obscurité des textes, se pose la question de
savoir si elles sont ou non des institutions publiques.

En cas de réponse affirmative, elles apparaîtront comme des

établissements publics ; au cas contraire, elles seront désignées comme étant des
établissements d’utilité publique.

Sur le plan théorique, il existe un faisceau d’indices auxquelles le juge

peut recourir pour déterminer la nature publique d’un établissement. Il s’agit en
principe pour lui de répondre à quatre questions fondées sur l’origine, le but, les
rapports avec l’autorité publique et le régime juridique de l’institution à qualifier.
 26

a. Quant à l’origine

Quelle est l’origine de l’établissement à qualifier ? Sa création par une

personne publique, c’est-à-dire par une loi ou un acte administratif est un premier
indice de sa qualité d’établissement public. L’établissement d’utilité publique est,
quant à lui, dû à l’initiative privée. C’est cela qui distingue, par exemple, l’Université
de Kinshasa de l’Université protestante du Congo. Il n’est cependant pas interdit que
les personnes publiques créent également les établissements d’utilité publique et le
qualifient comme telle.

b. S’agissant du but

Quel est le but en vue duquel son activité doit être exercée ? Un but
d’intérêt général, susceptible d’être un « but de service public » ira, bien entendu,
dans le sens de la qualification d’établissement public. On peut cependant observer
qu’il sera aisé à reconnaitre quand la gestion de l’établissement n’est pas, ou n’est pas
principalement, commandée par des considérations d’ordre commercial. Aussi, à
l’arrière plan de ces deux institutions, il y a l’intérêt général.

c. Quant aux rapports avec l’autorité publique

Comment les rapports de l’établissement avec l’autorité publique sont-

ils organisés ? Ses dirigeants sont-ils nommés par l’administration ou agréés par
elle ? Sa gestion fait-elle l’objet d’un contrôle public ? Il s’agit ici de rechercher si
l’établissement apparait comme soumis à des sujétions qui, normalement ne pèsent
pas sur les institutions privées et qui sont ainsi qualifiables d’exorbitants du droit
commun.

Une réponse affirmative est tout à fait propre à faire conclure au

caractère public de l’établissement. L’application de ce critère est rendue mal aisée
par l’existence des formes très étendues de contrôle sur certains organismes privés.

d. S’agissant du régime juridique

L’établissement est-il investi de prérogatives exorbitantes du droit

commun ou de prérogatives de puissance publique ? A-t-il le pouvoir de prendre des
décisions qui s’imposent à leurs destinataires ? Ses ressources lui sont-elles
procurées, au moins en partie, par des prélèvements de caractère fiscal ?
L’appartenance à l’établissement est-elle une condition obligatoire de l’exercice de
certaines activités ? L’établissement bénéficie-t-il, dans les limites du territoire
national ou d’une circonscription déterminée, d’un monopole légal ?

Une réponse positive à ces questions ou à telles d’entre elles doit

naturellement inciter à conclure dans le sens de la qualité d’établissement public.
Alors que l’absence de toute prérogative de puissance publique sera de nature à
conduire vers la conclusion contraire, peut-être même lorsque la considération de
 27

l’origine, du but, des rapports de l’établissement avec l’autorité publique inciterait à

voir en lui un établissement public.

Cependant, il existe des établissements publics, qui sont dépourvus de

prérogatives de puissance publique et qui sont essentiellement soumis au droit privé.
Mais en pratique, certains éléments du régime juridique, comme l’élaboration
publique du statut des dirigeants et du personnel, des règles d’organisation et de
fonctionnement, la nature fiscale des ressources, peuvent être retenus comme des
indices du caractère du régime public de l’établissement public.

D. La classification d’établissements publics

En prenant en compte un certain nombre d’éléments, notamment

l’élément géographique, le statut financier ou l’objet de l’activité, l’on peut classifier
les établissements publics en établissements nationaux, régionaux ou locaux, en
établissements publics dotés de l’autonomie financière pleine ou réduite ou dotés
simplement d’un budget annexe, en établissements publics administratifs,
industriels et commerciaux ou en établissements à qualifications nouvelles.

Il nous parait plus intéressant de tabler sur la dernière classification

fondée sur l’objet, le caractère de l’activité exercée, afin de permettre un examen plus
approfondi des établissements publics. Généralement, les qualifications classiques
des établissements publics sont de deux ordres : administratifs, d’un côté ; industriels
et commerciaux, de l’autre. Cependant l’évolution des interventions de l’Etat a
entraîné les établissements publics à de qualifications récentes fondées sur le
caractère même de leurs activités.

Il est ainsi fréquent que les établissements publics soient qualifiés par la
loi ou par la jurisprudence d’établissements publics à caractère administratif ou
d’établissements publics à caractère industriel et commercial ou autres. La
qualification est en relation avec le caractère de l’activité exercée, ou du moins de
celle qui correspond à la raison d’être de l’établissement.

Cette qualification n’exclut cependant pas que l’établissement puisse

exercer des activités de caractère différent. Existent ainsi, selon une expression
devenue usuelle, des établissements publics « à double visage », cumulant l’exercice
d’activités administratives et d’activités industrielles et commerciales ou autres.

Le cas d’établissements publics à double visage ne doit pas être

confondu avec celui où, tout simplement, un établissement public d’un caractère
déterminé accomplit, accessoirement à sa mission, des actes de caractère différent.

1. Les établissements publics administratifs

Les établissements publics administratifs constituent le régime commun

des établissements publics. Dans ces établissements, l’État joue un rôle prépondérant.
 28

Ces établissements trouvent leur origine dans les missions d’intérêt

général de l’État. Au fait, il revient à l’État de créer des services qui puissent gérer la
population et son propre patrimoine constitué par des biens qu’il est appelé
d’acquérir pour assurer ses diverses missions.

Il y a donc au sein de l’État autant de services publics administratifs

qu’il y a besoin d’organiser une activité répondant aux critères de gestion, soit d’un
élément de son patrimoine soit d’un élément de la vie des citoyens dans la
communauté nationale. A ce titre, des établissements comme l’Office congolais de
contrôle (OCC), l’Institut national des statistiques (INS), l’Institut géographique du
Congo (IGC) ou l’Office de gestion du fret maritime (OGRFREM) servent à aider
l’État à accomplir sa mission d’État gendarme.

Certains autres sont nés de la nécessité de voir l’État accomplir les

nombreux besoins de la communauté, qui ont justifié l’avènement de l’État
providence. C’est le cas, par exemple, de l’Institut national de préparation
professionnelle (INPP), l’Institut national de la sécurité sociale (INSS).

En principe, la structure organique de ces établissements est nettement

différente de celle des entreprises privées. Il y a cependant à noter qu’en droit
congolais, le législateur du 6 janvier 1978 avait ainsi longtemps confondu
l’organisation de beaucoup d’établissements publics avec celle des entreprises
publiques au point que, dans l’état de ladite législation, seuls les établissements
publics d’enseignement supérieur et universitaire avaient une organisation
particulière. Certes ils disposaient d’un organe exécutif appelé « comité de gestion »
sans pour autant être dotés d’un organe de contrôle interne, les commissaires aux
comptes, leurs finances étant contrôlées directement par l’Inspection générale de
finances qui relève du ministère des finances.

Il en est de même sur le plan du régime de double tutelle qui ne se

justifie pas. Seuls les établissements publics d’enseignement supérieur et
universitaire étaient placés sous une tutelle unique du ministère de l’enseignement
supérieur et universitaire. Pour tous les autres établissements, cette tutelle était
double, la tutelle technique et la tutelle financière, et relevait autant du ministère
ayant l’objet social de l’établissement dans ses attributions que du ministère du
portefeuille.
Ladite législation confondait ainsi les établissements publics
administratifs avec les établissements publics industriels et commerciaux dans
lesquels le ministère du portefeuille était appelé à contrôler la rentabilité financière,
c’est-à-dire la manière dont l’argent de l’État doit être fructifié par ces établissements,
qui sont en fait réellement des entreprises publiques.

2. Les établissements publics industriels et commerciaux

Au sein de l’État existent plusieurs activités d’intérêt général qui

occasionnent en même temps des activités industrielles et/ou commerciales. Ces
activités ont permis à l’État de jouer sa dernière fonction, celle de commerçant, à
 29

l’heure où dans ce domaine également, il a été amené à intervenir au même titre que
les privés pour faire face à ses plus en plus nombreuses charges. Outre la réalisation
d’une activité d’intérêt général qui suppose que, dans tout établissement public, il y a
nécessairement un service public, l’établissement public à caractère industriel et/ou
commercial maintient une activité industrielle et/ou commerciale comme double
objet.
Ces établissements se distinguent généralement par la nature même de
leur activité. C’est ainsi que l’on a retrouvé, sous la législation précédente, la SNEL,
la REGIDESO, la COHYDRO dans l’énergie, l’ONATRA, la SNCC, la RVA, la RVF ou
la RVM, les LAC dans le transport… parmi les établissements publics industriels et
commerciaux.

La spécificité de l’établissement public industriel et commercial le

différencie autant de l’établissement public administratif, de l’établissement d’utilité
publique, de la concession de service public, de la société d’État, de la société
d’économie mixte que de l’entreprise publique.

- Semblable avec l’établissement public administratif dans l’objet consistant

dans la réalisation de l’intérêt général, l’établissement public industriel et
commercial s’adjuge un second objet, la poursuite de l’activité industrielle et
commerciale.

- Le point commun entre l’établissement public industriel et commercial et

l’établissement d’utilité publique est certes l’exercice de l’activité industrielle
et commerciale, mais la finalité de leurs activités est différente : alors que
l’établissement d’utilité publique, qui est une simple activité privée, le
rencontre au hasard de ses activités, l’établissement public industriel et
commercial fait de la poursuite de l’intérêt général la finalité de ses activités.

- Bien que l’établissement public industriel et commercial et la concession de

service public trouvent leur ressemblance dans la gestion de service public, le
premier est créé par un acte unilatéral de l’État, la seconde découle d’un acte
bilatéral regroupant l’autorité concédante et le concessionnaire privé.

- Le point commun entre un établissement public industriel et commercial et la

société d’État se limite dans l’initiative publique de la création et l’exercice de
l’activité de l’activité industrielle et commerciale, mais le service public, qui
est indispensable dans le premier, n’est pas nécessairement présent dans la
seconde.

- L’établissement public industriel et commercial et la société d’économie mixte

trouvent leur ressemblance uniquement dans l’exercice d’une activité
industrielle et commerciale. Cependant, le service public est absent dans la
société d’économie mixte de même que, contrairement à l’établissement public
industriel et commercial, dont la création relève de l’État seul, la création de la
société d’économie mixte implique l’association de l’État avec une ou
plusieurs personnes privée(s).
 30

- Puisque que les sociétés d’État, les sociétés d’économie mixte et les
établissements publics industriels et commerciaux sont des entreprises
publiques, toute entreprise publique n’est donc pas un établissement public
industriel et commercial. Les éléments qui sont dans l’un (initiative exclusive
de l’État, présence du service public) ne sont pas nécessairement dans l’autre
bien que l’exercice de l’activité industrielle et commerciale soit leur centre
d’intérêt commun.

Actuellement, la réforme des entreprises publiques en République

démocratique du Congo a eu comme conséquence principale de transformer ces
établissements publics à caractère industriel et commercial en sociétés commerciales
régies par le droit privé.

3. Les établissements publics à qualifications nouvelles

Depuis quelques années, certains établissements publics reçoivent de

leurs textes institutifs des qualifications autres que celles, classiques, qui viennent
d’être étudiées, en rapport avec la mission des établissements. Elles peuvent servir à
justifier certains points particuliers de leur statut. Mais elles ne signifient pas que ces
établissements auraient une activité dont la nature juridique serait autre
qu’administratif et autre qu’industriel et commercial.

C’est que l’on retrouve dans les établissements à caractère social et

culturel, culturel et éducatif, scientifique et technique, scientifique et technologique,
professionnel ou corporatif la nature juridique soit d’établissement public
administratif, soit d’établissement industriel et commercial, soit les deux natures.

C’est ainsi que dans les ordres professionnels comme l’Ordre des
avocats, l’Ordre des médecins, l’Ordre des pharmaciens…, l’on trouve certes l’aspect
protection des règles d’organisation et de fonctionnement de ces ordres des métiers,
le caractère administratif est compris dans le service public qui est offert à la
population par ces ordres.

§3. La concession de service public

Après la définition de la concession de service public, nous aborderons

respectivement sa nature juridique et son contentieux avant de la situer parmi les
autres modes de gestion des services publics.

A. La définition de la concession

Il y a concession de service public lorsqu’une personne publique

(l’autorité concédante) confie contractuellement la charge d’assurer, pendant une
durée déterminée, l’exécution du service à une personne (privée ou publique) qu’elle
a librement choisie (le concessionnaire).
 31

Selon la conception classique et stricte de la concession, le

concessionnaire doit assurer le service à ses frais et risques, conformément aux
prescriptions d’un cahier des charges et que sa rémunération résulte du produit des
redevances qu’il perçoit, conformément à un tarif, sur les usagers du service. S’il
arrive que le concessionnaire ait la charge de construire les ouvrages nécessaires à
l’exécution du service, la concession est alors tout à la fois de travaux publics et de
service public.

Cette définition complexe appelle trois remarques :

- La liberté du choix du concessionnaire (sans qu’aient à être suivies les

procédures habituelles de conclusion des contrats de l’administration) tient au
fait qu’un service public ne saurait être confié à une personne en laquelle
l’autorité concédante n’aurait pas pleine confiance.

- La concession résulte d’un acte écrit et signé. Dans le cas où le concédant est
lui-même soumis à une tutelle, cet acte peut même être soumis à approbation.
Toutefois, les dispositions réglementaires du contrat de concession peuvent
être modifiées par l’autorité concédante pour tenir compte de la variation des
exigences de l’intérêt général. Il appartient à cette autorité de veiller au respect
de ces dispositions par le concessionnaire. Et, à cet égard, on sait aussi que les
usagers du service peuvent saisir le juge administratif du comportement
défectueux de l’autorité concédante.

- Le mode rémunération, par les usagers, du concessionnaire est un élément

essentiel de la conception classique et stricte de la concession. De ce fait, un
autre mode de rémunération exclut qu’il y ait concession au sens classique.

Cependant, il faut relever que la loi peut imposer de considérer et

traiter comme des concessions de service public des exploitations auxquelles, selon la
jurisprudence, cette qualité ne serait pas reconnue, notamment à raison du mode de
rémunération de l’exploitant. Il s’agit alors de concessions de service public par
détermination de la loi ; et la qualification dont elles font l’objet justifiera, par
exemple, le libre choix de l’exploitant.

B. La nature juridique de la concession

La détermination de la nature juridique de la concession de service

public a donné lieu à des controverses. Certains auteurs soutiennent qu’il s’agit bien
d’un contrat administratif, d’autres estiment être devant un acte réglementaire.

Pour ces derniers, portant sur l’organisation et le fonctionnement d’un

service public, la concession ne peut faire l’objet d’un contrat, mais doit relever, au
contraire, de la compétence unilatérale et exclusive des pouvoirs publics. Il suffit de
considérer, pour preuve, que les clauses du cahier de charges qui fait partie
intégrante de l’acte ne font pas l’objet de discussion entre parties au prétendu
 32

contrat, dont des dispositions peuvent être modifiées unilatéralement par

l’administration.

La réplique renvoie à des contrats d’adhésions tout en objectant que les

clauses sont certes réglementaires, mais elles deviennent contractuelles dès l’accord
des parties. Aussi, s’agissant d’un contrat administratif, le pouvoir de modification
reconnu en faveur de l’administration dans tous les contrats de ce genre dans le but
de protéger l’intérêt général n’enlève nullement le caractère contractuel à la
concession de service public.

En prenant en compte les arguments des uns et des autres, la doctrine

majoritaire considère que, comme la concession des travaux publics, la concession de
service public est, pour partie unilatérale et pour partie contractuelle, et mérite ainsi
pleinement la qualification d’un acte mixte16. Dans le même acte, on pourrait dire
que, dans le même contenant («instrumentum »), ont été incluses des dispositions et
d’autres qui concrétisent l’existence d’un accord contractuel qui sont l’expression de
la seule volonté de l’administration.

Parmi les clauses du contrat de concession, ou du cahier des charges qui

fait corps avec lui, certaines sont assurément contractuelles : celles qui déterminent la
durée de la concession et les avantages, financiers notamment, consentis au
concessionnaire (avances, garanties d’emprunt, privilège d’exclusivité)17.

Les autres ont un caractère réglementaire : elles représentent le

règlement, unilatéralement édicté, de l’exécution du service ou de l’exploitation de
l’ouvrage. Elles fixent, en bref, les conditions dans lesquelles le concessionnaire doit
s’acquitter de sa mission, et notamment les modalités de ses rapports avec les
usagers.
Ayant un caractère réglementaire, ces clauses peuvent sans difficulté
spécifique être modifiées par l’autorité concédante en fonction des exigences de
l’intérêt des usagers et de l’intérêt général. De cette façon, le régime de l’exploitation
du service ou de l’ouvrage reste sous la maîtrise de l’autorité concédante. Concession
ne signifie tout de même pas abandon.

C. Le contentieux de la concession de service public

Le contentieux de la concession pose le problème de la détermination

de la personne responsable du dommage résultant de l’exploitation du service.
Puisqu’en général l’exploitation d’un service public est confiée à une personne de
droit privé, c’est elle qui répond des dommages causés par les fautes commises par
ses agents dans l’organisation ou l’exercice de l’activité.

16
DUGUIT, L., De la situation des particuliers à l’égard des services publics, RDP, 1907, p. 411 ; DUFAU, J.,
Les concessions de service public, Paris, Édition Moniteur, 1979, p. 37 ; DE LAUBADAIRE, A., MODERNE
F., DELVOLVE, P., Traité des contrats administratifs, Paris, LGDJ, 1983, pp. 100 et ss
17
Avec DUGUIT, L., Traité de droit constitutionnel, Tome 1, 3ème édition, Paris, 1928, p. 446), on peut dire que
ce sont les clauses qui n’auraient pas de raison d’être si le service était assuré ou l’ouvrage exploité en régie,
c’est-à-dire par l’administration elle-même.
 33

Mais la personne de droit privé, qui est ainsi considérée comme

substituée à la personne publique au regard des victimes, n’est responsable qu’à titre
principal la responsabilité incombe, en effet, à titre subsidiaire à la personne
publique en cas d’insolvabilité de la personne privée. Ce système de détermination
de la personne responsable est traditionnel en matière de concession de services
publics.
La question de savoir à quel régime juridique peut relever le
contentieux de concession de service public, la réponse semble suivre la double
nature juridique de la concession pour soutenir, avec Clément Kabange Ntabala18
que ce contentieux relève, en considération des rapports en présence, tantôt du droit
public et est de la compétence du juge administratif, tantôt du juge judiciaire
lorsqu’il ressort des relations de droit privé.

En effet, relèvent notamment du contentieux de droit public :

- les rapports entre l’autorité concédante et le concessionnaire parce qu’ils

intéressent l’organisation et le fonctionnement du service public ;

- les rapports avec les usagers ou le tiers lorsque ceux-ci résultent de la violation
par le concessionnaire des clauses du cahier des charges ou d’un acte
administratif; en ce cas il s’agit d’une question préjudicielle que le juge
administratif doit préalablement trancher.

1. Certains contentieux résultant de la concession appellent la

répartition de compétence entre le juge administratif et le juge
judiciaire.

Les rapports suivants peuvent entrer en jeu dans cette répartition :

a. Les rapports entre le concessionnaire et le concédant

Il s’agit des rapports de droit public intéressant l’organisation et le

fonctionnement du service public. En conséquence, la compétence revient aux
juridictions administratives.

b. Les rapports entre le concessionnaire et les tiers

Par tiers ici, on entend toute personne qui n’est ni usager, ni lié au
concessionnaire par le contrat de travail.

Les rapports ici sont des rapports de droit privé du fait qu’ils mettent
présence des particuliers à l’occasion d’une activité industrielle ou commerciale.
C’est donc le juge judiciaire qui doit en connaître.

18
KABANGE NTABALA, C., Droit des services et entreprises publics et problématique de la transformation
des entreprises publiques en République Démocratique du Congo, op. cit., pp. 113-116.
 34

Il en serait autrement toutefois si tiers invoquait la violation du cahier

des charges ou d’un acte administratif. Dans ce cas, il y aurait une question
préjudicielle qui obligerait le juge judiciaire de suspendre la cause et le renvoyer
pour solution, la question préjudicielle au juge administratif.

c. Les rapports entre le concessionnaire et les usagers

La question est ici complexe et cette complexité tient à diversité des

situations dans lesquelles les usagers peuvent se trouver vis-à-vis du service
(candidats usagers, usagers épisodique ou usagers liés par contrat d’abonnement) et
à l’hétérogénéité des règles qui président à leurs rapports ave le service (clauses
réglementaire du cahier des charges et dispositions contractuelles de la concession).

Il y a compétence de principe du juge judiciaire qui sera saisi des litiges

portant sur des réclamations adressées au concessionnaire par un usager lié par
contrat d’abonnement qui est forcément un contrat de droit privé, ou par candidat
usager, ou aussi des actions en responsabilité. Mais le juger administratif retrouve la
compétence lorsqu’il a une question préjudicielle touchant par exemple à
l’interprétation du contrat de concession.

d. Les rapports entre le concessionnaire et son personnel

Ces rapports sont régis par le droit privé et relèvement donc de la

compétence du juge judiciaire.

2. D’autres recours sont spécifiquement portés devant le juge

administratif

Devant le juge administratif, trois recours spécifiques, recours de plein

contentieux ou contentieux de pleine juridiction, recours pour excès de pouvoir et
recours en interprétation, peuvent être portés.

a. Le recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux)

Le recours de pleine juridiction doit être entendu comme un recours par

lequel le requérant demande au juge non seulement l’annulation d’une décision
administrative en raison de l’illégalité dont elle serait entachée, mais aussi
l’indemnisation du préjudice causé par ladite décision.

Il a lieu devant le juge du contrat et il est ouvert :

1°. Au concessionnaire contre l’autorité concédante et à cette dernière

contre le concessionnaire pour la partie contractuelle de leurs
rapports.

Il s’agit d’un recours qui comporte un éventuel très large puisqu’il vise
diverses actions en indemnités notamment :
 35

- celles qui sont fondées sur le fait du prince ou l’imprévision ;

- celles qui sont fondée sur l’organisation et le fonctionnement du service ;

- le contentieux de sanctions et de rachat.

Il peut entraîner aussi bien une condamnation pécuniaire que

l’annulation d’acte à condition qu’il s’agisse d’une stipulation contractuelle pour
laquelle le contentieux de l’excès de pouvoir est inclus.

On peut y ajouter les conséquences des violations de la partie

réglementaire du cahier des charges considérée comme contractuelle entre parties et
réglementaire uniquement à l’égard des usagers.

2°. À l’usager contre le concédant sur base de la règle de la stipulation

pour autrui

Cette conception est cependant critique car dans la stipulation pour

autrui, le bénéficiaire peut agir non contre le stipulant mais plutôt contre le
promettant.

b. Le recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir doit être défini come un recours par
lequel le requérant demande au juge l’annulation d’une décision administrative en
raison de l’illégalité dont elle serait entachée.

Il est mis en mouvement en appliquant les règles classiques de la

décision unilatérale faisant grief et du recours parallèle (notamment avec le recours
de pleine juridiction). Il peut être exercé par :

1°. Le concessionnaire

- contre les actes distincts du contrat ou considérés comme « détachables du

contrat » et

- contre les mesures prises par le concédant à un autre titre que celui de
l’exécution du contrat, par exemple, au titre de ses pouvoirs de police.

2°. L’usager

L’usager peut s’adresser à l’autorité concédante ou l’autorité de tutelle

pour solliciter leur intervention en vue de contraindre le concessionnaire à appliquer
les règles du service.
 36

Si l’autorité concédante refuse d’intervenir, l’usager peut alors attaquer

ce refus par voie de recours pour excès de pouvoir.

3°. Le personnel

Le personnel peut agir contre les mesures prises par l’autorité

concédante et qui sont susceptibles de porter atteinte au droit du personnel.

c. Le recours en interprétation

Le recours en interprétation peut intervenir :

- soit pour l’interprétation du contrat de concession, soit d’un acte administratif

quelconque dans le cours d’une procédure civile ;

- soit à titre principal, devant le juge du contrat dans le mesure où il existe un

litige résultant d’un désaccord entre les deux parties et créant les sérieuses
difficultés pour l’application des stipulations contractuelles.

D. La concession de service public parmi les autres modes de gestion

des services publics

1. La concession de service public et la régie

La comparaison entre la concession de service public et la régie diffère

selon qu’il s’agit d’une régie directe, d’une régie indirecte et d’une régie intéressée.

a. La concession de service public et la régie directe

Dans la régie directe, l’État exploite lui-même directement le service

public à ses risques et périls en utilisant son personnel et ses deniers propres. Par
contre, en recourant à la concession de service public, les personnes publiques se
déchargent des frais et risques du service, de la direction du personnel, du coût des
investissements, totalement ou partiellement, mais laissent l’exploitant disposer du
revenu du service aux fins de la rémunération des frais et du profit d’un bénéfice.

b. La concession de service public et la régie intéressée

La différence entre la régie intéressée et la concession de service est

moindre, dans la régie intéressée, l’exploitation est assurée par un particulier appelé
« régisseur » et lié à l’administration par un contrat.

Mais au contraire de la concession de service public, les risques de

l’exploitation demeurent principalement à charge du concessionnaire, le régisseur
étant rémunéré par des primes calculées selon les prévisions du contrat.
 37

En fait, la régie diffère essentiellement de la concession par le fait que le

régisseur ne supporte pas les pertes ou plus précisément les risques et est rémunéré
non par les usagers, donc par le solde du compte d’exploitation, mais par des primes
(primes de rendement, prime d’économie) ou par une participation aux bénéfices.

Les emprunts techniques à l’un et l’autre établissent cependant un

certain rapprochement de deux institutions. En effet, le régisseur comme les
concessionnaires sont désignés par voie contractuelle, les deux participent aux
bénéfices. D’autre part, les diverses garanties dont s’entoure le concessionnaire à
l’heure actuelle, et les théories jurisprudentielles de protection (fait du prince,
imprévision) tendent à réduire l’opposition entre la concession de service public et la
régie intéressée dont le principe est la disparition de tout aléa pour l’exploitant.

En effet, le recours au principe de l’équilibre financier du contrat

protège, en fait, le concessionnaire contre les risques de pertes par les appoints
financiers qu’il peut espérer du concédant. Par ailleurs, il est des hypothèses où la
collectivité concédante accepte de favoriser encore plus le concessionnaire en
participant aux dépenses (et théoriquement aux bénéfices) :

- par les « subventions de premiers établissements » ou

- par des « garanties d’intérêts ou de dividendes ».

Toutefois, il convient de noter que le concessionnaire demeure un

véritable entrepreneur et bénéficie de ce fait à la fois d’un profit calculé d’une façon
différente et en fait plus important, ainsi que d’une plus grande liberté d’action.

2. La concession de service public et l’établissement public.

La concession de service public et établissement public renferme une

idée commune : le transfert à un tiers d’un service public appartenant à une
collectivité territoriale. Une différence traditionnelle réside dans le fait que le
concessionnaire est une personne privée tandis que l’établissement public est une
personne publique.

Cette différence tend cependant à s’estomper car actuellement, la

concession peut aussi être confiée à collectivité publiques (on pourrait ainsi envisager
que l’exploitation du Beach Ngobila soit confiée par l’État à la ville de Kinshasa par
voie de concession) ou à des sociétés d’économie mixte (ex. Inga-Shaba, concession
d’un travail public).

Mais, dans ce dernier cas, il y a superposition des deux modes de

gestion (concession et société d’économie mixte). Toutefois malgré cette
superposition, la différence existe car la société d’économie mixte demeure quelle
que soit l’importance de la participation financière de l’État au capital social, une
société régie essentiellement par les règles du droit privé commercial.
 38

Même dans le cas où le concessionnaire entamé dans ce sens que seul le

choix du concessionnaire est imposé par le législateur.

Une autre différence, plus importante, tient à la nature des rapports qui
unissent d’une part, la collectivité territoriale et l’établissement public dépendant
d’elle, d’une part, le concédant et le concessionnaire.

Ces rapports sont profondément dissemblables, car dans le premier cas,

il s’agit des rapports de dépendance alors que dans le second, il s’agit des rapports
d’indépendance du fait que le concessionnaire est entrepreneur privé qui jouit de
l’entière liberté d’action.

En tout état de cause, la superposition de deux modes de gestion

permet d’avancer l’idée selon laquelle, dans certains cas, la concession n’est pas un
mode de gestion autonome mais n’est plus qu’une procédure servant à établir des
liens entre le gestionnaire du service public et l’État.

3. La concession et les autres contrats de l’administration

L’administration publique peut conclure des contrats en vue d’exercer

ses activités. Ces contrats peuvent être de droit public ou de droit privé.

a. La concession de service public et le contrat de droit privé

La concession est un contrat administratif type qui diffère des contrats

de l’administration essentiellement régis par le droit privé. Leur nature et leur
régime juridique les opposent.

Cependant, dans la pratique, des difficultés peuvent apparaître

résultant de l’imprécision terminologique. Il y a des cas où on peut effectivement se
demander s’il s’agit d’une concession ou d’un bail (ex. concessions ou baux des salles
de spectacles dans le cas où celles-ci seraient la propriété des personnes publiques
territoriales). Des difficultés peuvent encore surgir en ce qui concerne les droits et les
obligations réciproques des parties contractantes.

b. La concession de service public et les autres contrats administratifs

La distinction est parfois facile à établir avec des contrats dont l’objet et
le but sont nettement différenciés.

1°. La concession et les marchés de fournitures et de services

Les éléments de distinction sont les suivants :

- Dans les marchés de fourniture ou de services, les fournitures ou les services
sont fournis à l’administration alors que dans la concession les bénéficiaires
sont des particuliers.
 39

- D’autre part, le concessionnaire est rémunéré par les usagers tandis que le
fournisseur l’est par l’administration.

- Par ailleurs, les sanctions sont également différentes dans les deux cas et la
collaboration des particuliers est plus étendue et s’étend sur un laps de temps
plus long dans la concession que dans les marchés de fourniture ou de
services. De plus la concession confère une véritable délégation d’autorité au
concessionnaire.

Il importe aussi de distinguer la concession de services publics de la

concession de travaux publics et de la concession domaniale.

2°. La concession de service public et la concession de travaux publics

Sans doute, la concession de service public comprend-t-elle souvent la

concession des travaux publics parce que le concessionnaire procède à la
construction d’un ouvrage public grâce auquel le service va être exploité (ex.
construction d’une autoroute). Mais la plupart de temps, l’une existe sans l’autre. Il
peut y avoir, en effet, concession de service public sans travail public, ex. concession
de service public de transport publics routiers ou maritime ne nécessitant pas
l’installation immobilière.

3°. La concession de service public et les concessions domaniales

Il existe en droit administratif plusieurs termes utilisant le mot

concession mais qui n’ont que des rapports lointains avec la concession de service
public. On rencontre ainsi les expressions telles que : concession de terres
abandonnées ; concession de lais et relais de la mer (il s’agit de terres que les eaux de
mer laissent en se retirant) concession funéraire, concession de mines etc.

Dans ces diverses situations, il s’agit des concessions domaniales qui

sont l’ensemble de contrats par lesquels on confie un particulier un droit spécial sur
le domaine public. En pratique, le concessionnaire de service public a souvent besoin
de concession domaniale. Mais juridiquement il ne s’agit pas de la même procédure.

On peut distinguer concession de service public et concession

d’occupation du domaine public ; concession de service et concession d’exploitation
du domaine public à laquelle il convient d’assimiler la concession des mines.

i. La concession de service public et la concession d’occupation du

domaine public

Il peut y avoir concession domaniale sans concession de service public.

Ce serait l’hypothèse des concessions d’emplacements dans les marchés ou des
concessions de funéraires. De même, on peut rencontrer des concessions de service
public sans concession domaniale.
 40

Par exemples, on peut retenir :

- Le cas où le concessionnaire n’a pas besoin d’occuper privativement le

domaine public (transports automobiles) ;

- Le cas où le concessionnaire occupe le domaine public sur la base d’un acte

unilatérale (permission de voirie).

ii. La concession de service public et la concession d’exploitation du

domaine public.

Ces deux concessions sont juridiquement différentes. En outre, elles ne

sont pas simultanées. Mais il existe entre les deux ressemblances que nous allons
illustrer à propos de la concession de mines.

iii. La concession de mines

La concession des mines peut être comparée à une véritable

exploitation d’un service public qui est réglée par un cahier des charges.

Ainsi, il existe un net rapprochement entre la concession de mine et la

concession de service public du fait que dans le deux cas, les ouvrages du
concessionnaire font en principe retour au concédant à la fin de la concession.

Section 3 : Le régime juridique des services publics

En règle générale, les différents services publics connaissent un régime

juridique unique qui les caractérise en dehors de certaines spécificités qui découlent
de l’objet propre de chaque service public. Il existe donc un régime commun à tous
les services publics d’une part et le régime suivant le mode de gestion de l’autre.

Par ailleurs, les services publics sont destinés à donner satisfaction aux
besoins de la population et ce fait, la population qui est bénéficiaire de ces services
publics dispose des droits et est assujettie à des obligations. Les bénéficiaires du
service public portent le nom « d’usages » de service public.

§ 1. Le régime commun

Le régime commun est constitué par des lois générales appelées les lois
de services publics. Ces lois portent également le nom des « lois de Rolland », de leur
auteur, lois que l’on retrouve à la base du fonctionnement de tout service public.

Il y a cependant lieu de noter que le terme « loi » est ici en son sens
large, car il ne s’agit pas en réalité d’une règle de droit fixée par les pouvoirs publics,
mai plutôt des principes généraux que la jurisprudence administrative a fini par
considérés comme des règles de droit et, comme tout principe général, ces principes
 41

généraux qui président au fonctionnement de tout service, constitue des règles

supplétives à la loi sens strict ou restreint.

Et nous savons qu’en droit positif ces congolais, l’ordonnance

législative du 14 mai 1885 consacre la valeur juridique des principes généraux de
droit. Dès lors, ces principes s’imposent à l’Administration et constituent des sources
formelles du droit administratif.

A. Le principe de continuité et de régularité de service public

En vertu de ce principe, tout service public doit fonctionner de manière

continue et sans interruption, car l’arrêt de fonctionnement d’un service public
entraîne un déséquilibre de la au sein de la société.

Pour mieux comprendre ce principe, il faut cerner la raison d’existence

de tout service public : l’activité d’intérêt général justifiant la création d’un service
public a pour objet de combler une nécessité sociale et lorsque cette nécessité n’est
pas disparu ou n’a pas chargé, il devient anormal que le service public crée à cette
fon puisse connaître une quelconque interruption.

Par exemple, la SNEL et la REGIDESO étaient deux services publics qui

ne devraient pas connaître d’interruption, car ils ont été créés pour répondre à un
besoin continu, permanent de la population.

L’absence ou l’insuffisance du service public de transport en commun a

entraîné le déséquilibre dans la vie sociale de la population kinoise. La conséquence
de l’interruption du fonctionnement d’un service public est telle que les citoyens
seraient en droit de poursuivre l’État défaillant par une action en dommages intérêts
devant le juge.

Ce principe n’est cependant pas absolu, car il est admis le service public
également s’arrête pour des raisons d fonctionnement. C’est-à-dire que les moyens
matériels utilisés par les services publics ont par moment besoins d’entretien, de
remplacement, de réhabilitation et que par voie de conséquence, il devient tout à fait
impérieux que le service public procède à une interruption, mais celle-ci doit être
limitée dans le temps ; c’est-à-dire momentanée et non continue. Ce que va dévoiler
la défaillance de l’État.

B. Le principe d’adaptation du service public

Selon ce principe, le service public ne peut fonctionner que dans la

réalisation d’un objectif d’intérêt général. Et par conséquent, lorsque l’objectif
d’intérêt général subit un changement, une modification, lorsqu’il y a apparition
d’un besoin nouveau ou encore que, lorsque le besoin d’intérêt général disparaît, il
est évident que le service public doit également connaître un changement.
 42

Ce principe d’adaptation apporte également le nom de la « loi du

changement ». Cette loi, oblige l’autorité administrative compétence à adapter le
fonctionnement du service public au besoin nouveau de la vie sociale. Et, l’autorité
administrative compétente se trouve ici dans une situation de « compétence liée », en
ce sens que toute abstention de sa part constitue une illégalité donnant ainsi droit
usagers à attaquer cette dernière par un recours pour excès de pouvoir.

Par exemple, l’augmentation du nombre de diplômés d’État oblige

normalement l’autorité administrative compétente à procéder à l’extension des
facultés organisés par l’UNIKIN et ce, en vertu de la loi du changement. Ne pas le
faire, constitue une violation de la loi.

C. Le principe de la neutralité du service public

Se fondant sur ce principe, le service public doit fonctionner

uniquement dans le but de satisfaire à un besoin d’intérêt général. Il doit bénéficier à
toute la communauté et non fonctionner que pour profiter à quelques personnes.

En d’autres termes, le gestionnaire d’un service public ne peut en aucun

cas utiliser le service public pour répondre à ses fins propres au détriment de la
communauté. Si telle situation arrive, on parlera alors du détournement de pouvoir
qui est un cas d’illégalité donnant droit à l’ouverture du recours pour excès de
pouvoir devant le juge du droit administratif.

Ainsi, l’autorité qui gère le service public ne peut pas favoriser son parti
politique, soit en finançant le parti avec les ressources du service public, soit en
utilisant les biens du service public dans une campagne électorale, soit enfin en
accordant la gratuité du service public aux membres de son parti. Il porterait en
pareil cas, atteinte du principe de la neutralité du service public. Ce principe interdit
en toute, l’intéressement du service public aux affaires privée du gestionnaire. Cette
situation risque d’entraîner un conflit entre l’intérêt général et l’intérêt privé du
gestionnaire. Par exemple, le gestionnaire du City-train, qui procéderait à la location
des bus d’une société privée dans laquelle le gestionnaire se trouve actionnaire.

D. Le principe d’égalité des usages devant le service public

En vertu de ce principe, tous les membres de la communauté jouissent

d’un statut égal pour bénéficier d’un service public. Il est donc interdit formellement
au gestionnaire d’un service public d’opérer des discriminations entre les usagers
devant bénéficier dudit service.

Ce principe d’égalité est fondamental, car non seulement qu’il fait

partie des lois de Rolland, mais il est surtout d’origine constitutionnelle. En effet, il
trouve son fondement dans la constitution, qui consacre parmi ses principes les plus
chers l’égalité des citoyens devant les charges publiques et devant les services
publics.
 43

Cependant, ce principe d’égalité à l’instar de celui de la continuité et

régularité des services ne connaît pas une application absolue, car il suppose au
préalable que d’une part, les citoyens se trouvent dans les mêmes conditions légales
et que d’autre part, que les citoyens bénéficiaires du service public remplissent les
conditions exigées pour accéder aux services publics ; c’est autant dire que le
principe d’égalité peut trouver des exceptions, mais celles – ci doivent être légales en
ce sens que la loi peut favoriser certaines catégories de citoyens par rapport à
d’autres. Par exemple, les personnes avec handicaps physiques peuvent être
favorisées par rapport à d’autres, il en sera de même pour les victimes de la guerre,
les veuves militaires et d’autres.

Concrètement, ce principe d’égalité suppose que le citoyen remplisse

aussi des conditions d’accès avantages que peut procurer un service public, de telle
sorte que celui qui évolue en dehors des conditions préalablement foxé ne peut pas
prétendre aux bénéfices du service public.

Par exemple, lorsque l’État exige d’obtenir 60% des points aux épreuves
d’examen d’État, afin d’avoir accès aux universités, ceux des diplômes qui
obtiendront moins de 60% en peuvent pas se réfugier derrière les prescrits de ce
principe d’égalité. L’État en pareil cas est dans l’obligation de respecter le contenu du
principe d’égalité en admettant les uns et en rejetant les autres.

Le non respect du principe d’égalité donne on seulement lieu à une

action en annulation contre la décision d’exclusion, mais également à une action en
réparation contre le dommage subit.

§2. Le régime juridique suivant le mode de gestion des services publics

À ce sujet, nous distinguons les usagers des services classiques

(caractère administratif ou socioculturel) et ceux des services publics industriels et/
ou commerciaux.

En effet, les citoyens bénéficient de l’exploitation d’un service public

qui ne poursuit pas un but lucratif et qui se limite, soit à faire fonctionner
l’Administration en accomplissant les tâches de l’État gendarme, soit encore à aider
les citoyens dans leur vie sociale, soit à assister les citoyens dans les difficultés de la
vie sociale (les hôpitaux, écoles), soit à encadrer les citoyens dans les activités
culturelles.

Les différents services publics se mettent en rapport avec les usagers de

manière unilatéral. Il n’existe pas des rapports contractuels, il existe plutôt un texte
statutaire portant organisation et fonctionnement du service public. Il s’agira du
décret ou d’une ordonnance portant création du service. Par exemple, l’UNIKIN,
l’INSS, la DGI, l’INS,…

Ces différents services publics comportent des règles préétablies qui

s’imposent et au gestionnaire et aux usagers. Et, il serait alors inadmissible que les
 44

usagers puissent prétendre participer d’une façon ou d’une autre à l’élaboration du

statut du service public. Cependant, dan certains États modernes, il y a de plus en
plus apparition des cadres de concertation entre les responsables d’un service public
et les usagers pour rencontrer les aspirations de ces derniers, afin d’améliorer le
fonctionnement du service public devant leur être profitable.

Il s’agit là, d’une tendance nouvelle pour rencontrer la bonne

gouvernance et par ricochet, la bonne administration, qui organise la participation
directe des citoyens au fonctionnement d’un service public.

A. Le régime juridique des services publics à gestion publique

Dans le service public à caractère administratif ou socioculturel, c’est le
régime de droit public qui est d’application, sauf exception légale. Ainsi, on peut
affirmer que les services publics sont régis par le droit public et, particulièrement, le
droit administratif. C’est de ce fait que découle la position d’infériorité des citoyens
qui dépendent de ces services du fait que ces derniers bénéficient des privilèges de
puissance publique.

Ainsi, les relations entre les usagers et le service public sont fondées sur
des règles de droit administratif de même que les relations entre le personnel qui
œuvre au sein de ces services publics sont aussi celles du droit administratif quand
bien même il pourrait s’agir d’un contrat de travail. C’est pourquoi, on distinguera le
personnel sous statut du personnel sous contrat. Par exemple, la ville de Kinshasa
dispose d’un personnel sous statut de la fonction publique et le personnel sous
contrat administratif. Dans le même ordre d’idées, le régisseur intéressé de la DGI
sera régi par un contrat administratif.

Par contre, il existe une exception légale découlant de la loi sur les
marchés publics en vertu d laquelle certains contrats passés par le service public à
caractère administratif ou socioculturel sont plutôt des contrats de droit privé. Il
s’agit de contrats qui ne répondent pas au critère légal ni jurisprudentiel d’un
administratif. Tel sera le cas pour le contrat de bail passé par l’INSS ou le ministère
des travaux publics et aménagement du territoire avec les locataires privés.

Cependant les usagers jouissent des droits, mais ils ont aussi des
obligations conséquentes. Parmi les droits des usagers, il y a lieu de citer ceux-ci :

- Le droit au fonctionnement régulier du service ; considérant que les usagers

peuvent se plaindre par tout moyen de droit contre les imperfections du
service public. À ce sujet, lorsqu’ils sont victimes de préjudices causés par le
service public, ils peuvent exiger du juge des condamnations du service public
à des dommages intérêts.

- Le droit à la gratuité du service public. Ce droit a connu une évolution avec

l’extension des services publics, de telle manière que les citoyens sont de plus
appelés à contribuer au fonctionnement normal du service public en payant
 45

doit une taxe rémunératoire, soit une cotisation, soit encore un minerval sans
que le montant y correspondant représente le prix réel ( prix modique).

- Le droit au respect du principe de la légalité lequel permet aux usagers

d’introduire un recours pour excès de pouvoir contre les décisions émanant
des services publics.

Parmi les obligations des usagers, il y a lieu de citer :

- Le devoir d’obéissances vis-à-vis des autorités du service public

- Le devoir d’utiliser le service public conformément au statut du service

public ;

- Le devoir de respecter le patrimoine su service public.

Ces différentes obligations ont comme contrepoids des sanctions

administratives, des sanctions judiciaires et éventuellement le recours à l’exécution
forcées des moyens dont dispose l’Administration contre un usager fautif.

B. Le régime juridique des services publics à gestion privée

Ce régime juridique dépend de la situation contractuelle, de la précarité
du statut de l’usager et du règlement des litiges.

1. De la situation contractuelle

Cette catégorie de service public se trouve caractérisée par la poursuite

de deux objectifs par l’Administration : à titre principal, l’Administration répond à
un besoin d’intérêt général, mais à titre secondaire, elle réalise une activité
industrielle et/ou commerciale en poursuivant un but lucratif. D’où la différence
fondamentale entre le service public administratif ou socioculturel et le service public
industriel et/ou commercial.

Ainsi, dans un service public à caractères industriel et/ou commercial,

le régime juridique comprend à la fois le droit administratif et le droit privé.
Lorsqu’il s’agit de fixer l’organisation et le fonctionnement du service public, c’est le
droit administratif qui intervient et cela, par un acte réglementaire. Mais, lorsqu’il
s’agit de l’exploitation même de l’activité commerciale du service public, c’est le droit
privé qui trouve son application ; il en sera ainsi dans les relations entre le service
public et des relations entre le service public et ses usagers (abonnés et clients) qui
étant également du droit privé relèvent cependant du droit commercial.

Par rapport à la définition du contrat administratif, nous rencontrons ici

deux exceptions aux critères jurisprudentiels : d’une part, le personnel du service
public participe d’une manière ou d’une autre à l’exécution du service publique ;
d’autre part, ce personnel n’est pas lié au service public par un contrat administratif,
 46

mais plutôt par un contrat du travail de droit commun (les agents de l’OCPT ou de
l’ONATRA étaient des salariés de droit commun :

- Le contrat le service public industriel et/ou commercial et ses usagers adonnés

ou clients comporte toujours de clauses exorbitantes de droit commun (contrat
d’adhésion), mais ce contrat reste un contrat de droit privé relevant ainsi du
droit commercial.

- Paradoxalement, tous les contrats passés par le service public industriel et/ou
commercial ne sont pas de contrats de droit privé du fait qu’il y en a qui
répondent au critère légal du contrat administratif : l’existence d’une personne
morale de droit public d’une part et la nature du contrat d’autre part (travaux
publics, prestations de service public ou fourniture des biens) ; ainsi
l’ONATRA ou OCPT passaient des contrats administratifs portant sur l’un de
ces trois marchés).

2. De la précarité du statut de l’usager du service public industriel

et/ou commercial

Quoique lié au service public par un contrat de droit privé, celui-ci

comporte des clauses exorbitantes de droit commun, qui font que l’usager se trouve
dans une situation précaire qui ne dépend pas de sa volonté, mais de celle de
l’autorité administrative gestionnaire du service public. En effet, les impératifs
d’intérêt général justifiant le privilège du service public placent ainsi l’usager dans
une position d’infériorité. Par exemple, son contrat peut être unilatéralement résilié
par le service public sans aucune autre forme de procès.

3. Du règlement des litiges.

- Lorsque les usagers du service public industriel et/ou commercial entrent en

conflit avec le service public, c’est le juge du droit commun qui sera
compétent.
- Lorsque le litige oppose le service public à son personnel, c’est également le
juge de droit commun qui sera compétent en l’occurrence le juge du travail.
- Lorsqu’il s’agit de fournisseur ou de l’entrepreneur liés au service public par
un contrat administratif, c’est le juge de droit commun qui sera compétent.
Mais, qui fera application du droit administratif dans sa religion, car
contrairement au droit français, le droit congolais n’a pas prévu le juge
administratif du contrat. Il a laissé cette matière au juge ordinaire, limitant la
compétence du juge administratif uniquement en ce qui concerne le recours
pour excès de pouvoir se fondant sur le principe que le juge applique la loi
sans coloration particulière fondée sur la matière privée, administrative et
autres.
 47

CHAPITRE II

GÉNÉRALITÉS SUR LES ENTREPRISES PUBLIQUES

_________________________

Tout en constituant une catégorie d’institutions spécialisées (les unes

nationales, les autres locales), les entreprises publiques ne sont autres que, soit des
établissements publics à caractère industriel et commercial, soit des sociétés
publiques (à capital public ou à capital majoritairement public). Parmi elles, certaines
peuvent être des entreprises mères, d’autres des filiales19.

Afin de tenter de comprendre ce concept complexe, son fonctionnement

et son statut, nous nous proposons d’examiner ce chapitre en trois sections : la
première porte sur les notions d’entreprise publique, la deuxième sur la gestion de
ses activités et la troisième sur son régime juridique.

Section 1 : Les notions d’entreprise publique

Avant de rechercher la définition de l’entreprise publique, il est utile de

retracer d’abord son histoire dans le monde et en République démocratique du
Congo.

§1. L’histoire de l’entreprise publique

La meilleure façon de comprendre l’histoire de l’entreprise publique est

de distinguer l’historique du concept à travers le monde de ses vicissitudes en droit
congolais.

A. L’historique de l’entreprise publique dans le monde

Par rapport à l’histoire des nations, l’entreprise publique à une origine

bien lointaine, qui remonte jusqu’à l’antiquité romaine où l’exploitation minière
relevait des affaires étatiques. De même, plus près de notre époque, pendant les
monarchies françaises, il a existé des manufactures royales sous l’ancien régime qui
ne relevait que de l’État représenté naturellement par le pouvoir royal.

Le phénomène prit un véritable recul à l’apparition et sous la poussée

du développement de l’idéologie du libéralisme économique. Selon courant
philosophique, l’État ne devait assurer que le rôle de gendarme, dont l’intervention
devait être exclue du domaine économique, chasse gardée des personnes privées et
dont le seul rôle devait se limiter à faire de la réglementation et du contrôle, sans
participer aux activités commerciales. Sans doute, le phénomène ne disparut pas
totalement, quelques activités stratégiques pouvant amener l’État à créer quelques
rares entreprises, notamment pour des raisons fiscales, de police ou d’ordre public.

19
CHAPUS, R., Droit administratif général, pp. 228-229.
 48

Ce fut le cas avec des entreprises de tabac, de fabrication des armes, des munitions,
des poudres, des explosifs…20.

Les grandes crises tant militaires qu’économiques, qui vont secouer le

monde vers le milieu du XXème siècle, amorcent un véritable renversement de
tendances vers le penchant pour la création des entreprises publiques, les fonctions
de l’État ayant évolué vers l’État-providence avant d’échouer sur l’État entrepreneur.

L’évolution des idées et l’apparition des nécessités nouvelles ont justifié

la nécessité de l’intervention de l’État en matière économique et ragaillardit l’État
dans des interventions plus étendues et plus hardies dans la gestion directe des
activités économiques.

Les raisons de ce développement des entreprises publiques dans

presque tous les pays du monde sont regroupées par Clément Kabange Ntabala en
trois catégories : outre les raisons de politique générale, il y ajoute celles de politique
économique et de politique sociale21.

1. Les raisons de politique générale

L’État peut être amené à créer des entreprises qu’il soumet à sa propre
gestion pour des raisons de politique internationale ou de politique nationales. Sur le
plan international, l’État estimer devoir prendre certaines activités entre ses mains en
vue d’assurer la défense et la sécurité de sa population et de son territoire ou même
simplement pour des raisons de simple prestige. Au niveau national, l’État peut
décider de s’occuper lui-même de certaines activités essentielles ou stratégiques qui
ont un impact sérieux sur la politique nationale, comme la presse radiophonique ou
audiovisuelle. Il peut aussi agir ainsi pour empêcher un monopole privé qui
affecterait l’intérêt général, gênerait une politique de développement ou même
réorganiser les entreprises des secteurs léthargiques qui auraient une certaine
importance sur la vie de la population.

2. Les justifications économiques

Aux idées nouvellement nées, aux nouveaux principes découlant des

interventions de l’État dans les activités économiques correspondent de nouveaux
principes directeurs qui entrent en vigueur dans les pays capitalistes. À l’idée de
confier la gestion des activités économiques essentielles à la nation revient le principe
que le droit de l’État à cette gestion publique de ces activités économiques est
juridiquement admise et économiquement raisonnable. Une autre idée,
complémentaire à la première est celle de considérer que le rôle de l’État est de
favoriser le fonctionnement d’une économie nationale dans des conditions voisines
de l’optimum économique suscite le principe selon lequel la gestion de certaines

20
Voy. AUBY et DICOS-ADER, Grands services publics et entreprises nationales, op. cit, 1969, p. 71.
21
KABANGE NTABALA, C., Droit des services et entreprises publics et problématique de la transformation
des entreprises publiques en République démocratiques du Congo, op. cit., pp. 52-54.
 49

activités économiques par l’État est pour lui, non une faculté, mais plutôt une
obligation impérieuse d’intervention dans le secteur public.

Pour y répondre, l’État peut, grâce à l’entreprise publique, tenir en

mains les leviers de l’économie nationale, orienter celle-ci vers les objectifs et les
idéaux préalablement définis. S’il revient à l’État de définir sa politique économique,
si le secteur public constitue pour lui un paramètre et un instrument de
rationalisation des voies et moyens à mettre en œuvre pour réaliser un
développement harmonieux et intégré, il convient de ne pas perdre de vue que la
création et le développement d’un secteur public ne va pas sans friction. Sa réussite
est fonction d’un certain nombre de facteurs.

L’État n’étant qu’une personne morale, il est obligé d’agir à travers ses
organes. Concrètement, il doit faire appel à ses agents pour assurer la gestion
concrète de ces activités à sa place. C’est pourquoi l’État entrepreneur doit toujours
rester très vigilant pour exiger des dirigeants des entreprises une gestion saine et en
instaurant un contrôle rigoureux. Ainsi comme la gestion d’une entreprise publique
est entièrement fonction de la capacité et de l’honnêteté des fonctionnaires
responsables, l’État doit y veiller particulièrement et éviter que le secteur
économique public soit condamné à devenir un centre de placement ou de
recasement des politiciens malchanceux et véreux ou simplement sous-employés22.

3. Les justifications sociales

Le développement des besoins sociaux peut être à la base de la création

par l’État des entreprises publiques. En effet, l’activité commerciale privée étant
étroitement liée à la notion de rentabilité, tous les besoins sociaux, qui ne seraient pas
rentables pour les hommes d’affaires, risquent de ne pas être satisfaits. Pour suppléer
à cette carence qui résulterait du désintéressement de l’initiative privée, l’État peut
utilement créer des entreprises publiques qui prendraient en charge les domaines
concernés.
Dans certaines autres circonstances, l’intervention étatique peut être
motivée par le désir d’apaiser, au sein d’une entreprise privée, des tensions sociales
susceptibles de briser l’ordre et la paix sociale, qui sont tributaires de la justice dans
la répartition des produits du travail. En ce cas, l’Etat se substitue à l’entrepreneur
privé pour résoudre des difficultés et sauvegarder l’unité du développement
économique, par la transformation conséquente des relations économiques et sociales
à l’intérieur de l’entreprise.

Des considérations d’ordre idéologique ont aussi été, dans l’histoire

mondiale, à la base de la création des entreprises publiques. L’idéologie socialiste
vise l’appropriation par la communauté des moyens de production. Ici aussi, le
problème de gestion constitue un véritablement casse-tête chinois. Si l’Etat se
contente de se substituer purement et simplement à l’entrepreneur privé, il aurait
constitué et mis en application un capitalisme d’Etat. La meilleure solution

22
Dans ce sens également, voy. RUDOLFF, M., Économie politique du tiers monde, Paris, 1972, p. 251.
 50

consisterait en une gestion conjointe qui concernerait l’Etat, le personnel et les

usagers. Même alors, l’Etat devra continuer à ouvrir l’œil pour assurer un contrôle
efficace de gestion de ses propres mandataires.

B. L’aperçu historique de l’entreprise publique congolaise

La notion d’entreprise publique en République démocratique du Congo

est une création récente qui résulte de la loi du 6 janvier 1978 portant dispositions
générales applicables aux entreprises publiques23.

Cette loi a réussi à mettre dans un même panier toute personne morale
de droit public autre que l’État et les collectivités publiques aux dénominations
différentes coiffées d’une seule épithète « d’entreprises publiques », de telle sorte que
tout organisme doté de la personnalité civile était érigé en entreprise publique en
vertu des critères établis par cette loi. Avant cette date, l’unique distinction admise
était celle existant entre les établissements publics d’une part et sociétés d’économie
mixte, d’autre part.

En effet, l’État congolais avait hérité du portefeuille du Congo belge. En

vue de faire face à l’exploitation du Congo, des sociétés avaient été créées par l’État
belge en association avec les groupes financiers belges. C’est ainsi que les grandes
sociétés minières et les sociétés agro-pastorales, qui avaient vu le jour à l’époque
coloniale, étaient principalement des sociétés à charte24.

À l’accession du Congo à son indépendance, il fut important de statuer

sur le sort de cet important portefeuille. Ainsi, à la table ronde économique tenue à
Bruxelles, les violons ne s’accordèrent point entre les anciens colonisateurs et les
futurs citoyens congolais. Si pour les Congolais, l’objectif principal de ladite
conférence était de dresser l’inventaire des biens à restituer au nouvel État au 30 juin
1960, pour les Belges, il s’agissait de préparer les accords de coopération destinés à
sauvegarder au mieux les intérêts économiques et financiers belges après
l’indépendance du Congo25.

Dans un État comme le Congo où la quête permanente de légitimité,

perdue depuis la « révocation mutuelle »26 de Kasavubu et de Lumumba fondée sur
l’irrespect des textes, est demeurée à l’ordre du jour, la crise de légitimité politique

23
Loi 78-002 du 6 janvier 1978, JO, numéro spécial, 32ème année, mai 1991.
24
Ce sont des sociétés créées pendant que la colonie était régie sous la loi dite charte coloniale.
25
Pour LECLERCQ, Cl., L’ONU et l’affaire du Congo, Paris, Payot, 1964, p. 30, les projets de résolution de la
table ronde économique étant élaborés dans un cadre immuable où l’encadrement économique belge devait
garder une place prépondérante, la dépendance économique dans laquelle se trouverait le Congo indépendant
viderait la substance l’indépendance politique que les Congolais nationalistes considéraient comme une panacée
universelle.
26
Alors que le chef de l’État, Joseph Kasavubu annonçait le 5 septembre 1960 la révocation pure et simple du
premier ministre Patrice Emery Lumumba, le même jour, ce dernier, répliquait à son tour sur les antennes de la
radio nationale la révocation du chef de l’État.
 51

résultant ne prit à aucun gouvernement congolais27 de relancer les négociations

économiques commencées avant l’indépendance.

Il a fallu attendre la fin de la sécession katangaise et la réunification du

pays sous le gouvernement Tshombe pour voir les deux gouvernements belge et
congolais et belge se mettre à nouveau autour d’une table pour tenter de régler le
contentieux économique belgo-congolais. Les accords signé entre Monsieur Tshombe
et le premier ministre belge Henri Spaak n’aboutit malheureusement à obtenir le
transfert au Congo du portefeuille de l’ancienne colonie. Les accords Tshombe-Spaak
de partage du portefeuille de la colonie décidaient que le capital, qui se trouvait en
Belgique, restait propriété de la Belgique et celui qui se trouvait sur le territoire du
Congo restait propriété du Congo. Et, comme le secteur financier était géré en
Belgique, l’État belge gardait tout le capital financier tandis que le jeune État
congolais devait se contenter des immobiliers se trouvant au Congo.

À l’arrivée au pouvoir du général Mobutu, il tenta en vain de faire

réviser ces accords léonins. En face de ces difficultés, le président Mobutu décida de
nationaliser toutes les sociétés à charte faisant ainsi de celles-ci des sociétés d’État.

Le phénomène de la nationalisation sera suivi plus tard par celui de la

zaïrianisation. Celui-ci concernait l’attribution aux Congolais de toutes les entreprises
commerciales et industrielles qui appartenaient à 100% aux étrangers. Mais, devant
de nombreuses requêtes en indemnisation introduite contre l’État congolais de
l’époque, il a fallu procéder à la rétrocession de la totalité du capital pour les
entreprises à caractère non stratégique, pendant que les autres entreprises voyaient
leur capital réorganisé à raison de 50% revenant à l’État et 50% rétrocédés aux
anciens propriétaires étrangers, qui devaient se contenter, sur leur quotepart, de 60%
en cédant 40% à des partenaires congolais.

C’est devant la nécessité de gestion de cette multitude de sociétés issues

de la nationalisation et de la zaïrianisation-rétrocession, que le législateur congolais a
voulu unifier la législation en édictant la loi n° 78-002 du 6 janvier 1978 portant
dispositions générales applicables aux entreprises publiques.

§2. La recherche de la définition de l’entreprise publique

Afin de procéder à la meilleure recherche de la définition de l’entreprise

publique, il faut se prévenir qu’à la base de cette expression, il y a un effort
d’unification et de simplification tendant à donner un aspect d’unité à des réalités
parfois différentes et diversifiées si elle n’est pas l’œuvre provenant d’une décision
d’autorité du législateur.

27
Outre le gouvernement du conseil des commissaires généraux mis en place le 14 juillet 1960 par le chef d’état-
major de m’armée le colonel Mobutu, il eut le gouvernement Iléo et le gouvernement Adoula et d’autres
gouvernements, dont celui de gouvernement Lumumba dirigé par Gizenga depuis Stanleyville (actuel Kisangani)
ainsi que les gouvernements sécessionnistes de l’État du Katanga conduit par Moïse Tshombe et du Sud-Kasaï,
dirigé par Albert Kalonji.
 52

A. Le contenu de la définition doctrinale

Puisque l’expression est composée d’un accouplage du terme

« entreprise », qui s’accommode généralement d’une activité privée, avec l’adjectif
« publique », qui irait mieux avec une activité propre à une personne morale de droit
public, à l’administration, il nous semble utile de les scinder avant de les remettre
ensemble.

Raymond Guillien et Jean Vincent28 définissent l’entreprise comme

étant une unité économique qui implique la mise en œuvre de moyens humains et
matériels de production ou de distribution des richesses reposant sur une
organisation préétablie. Dotée d’une personnalité juridique, l’entreprise est appelée à
participer au commerce juridique, c’est-à-dire en tant que sujet de droit, l’entreprise
peut avoir un patrimoine, ester en justice, poser des actes que des personnes
physiques sont autoriser à accomplir.

Le caractère public d’une entreprise ne révèle sa portée exacte que

lorsque l’on compare cette unité économique tantôt à une entreprise privée tantôt à
un service administratif traditionnel.

Dans le premier cas, malgré leurs dissemblance au niveau des buts

poursuivis, dans leur propriété et dans leur direction respectives, l’entreprise
publique et l’entreprise privée trouvent leur dénominateur commun dans les règles
en usage tant dans leur gestion financière et comptable que dans leur crédit, leur
fiscalité, le régime de leur personnel, de leurs biens et de leur responsabilité. Si dans
l’entreprise privée, bien du patrimoine privé, dirigé par des personnes privées,
l’entrepreneur est un homme privé, qui poursuit le but d’intérêt privé fondé sur la
rentabilité, la réalisation des bénéfices financiers, dans l’entreprise publique,
propriété d’une personne publique gérée directement ou indirectement par elle,
poursuit un but d’intérêt général et peut parfois accepter une gestion déficitaire
(couverte par des subventions) afin de fournir aux consommateurs, pour des motifs
sociaux, des biens essentiels à des bas prix.

Contrairement à un service administratif traditionnel, avec ou sans

personnalité morale, dont l’objectif est normalement la réglementation et le contrôle,
l’entreprise publique, unité économique, est chargée d’exercer, dans le cadre des
textes en vigueur et de ses statuts, une activité économique en vue de fournir des
biens et des services économiques.

Une entreprise publiques est donc une unité juridique, économique et

financière affectée à la production des biens et services à caractère économique et
placée, suivant des modalités diverses, sous le contrôle de l’État ou des autres
personnes publiques. Ainsi, l’entreprise peut être considérée comme une entité de
production des biens et services destinés aux marchés de consommation (grand

28
GUILLIEN, R. et VINCENT, J. (dir.), Lexique de termes juridiques, 14ème éd., Paris, Dalloz, 2003, p. 249.
 53

public) et aux marchés des biens de production (les autres entreprises) 29. L’entreprise
publique serait donc une unité économique créée par une personne morale de droit
public pour la satisfaction de l’intérêt général.

B. La définition légale congolaise de l’entreprise publique

Tentant de réunifier sous le même label des réalités différentes, la loi du

06 janvier 1978 portant dispositions générales applicables aux entreprises entendait
définir légalement le tout nouveau concept « entreprise publique » qu’il convient
d’exposer avant de la commenter.

1. Le contenu de la définition légale

En vertu de l’article 2 de ladite loi, l’entreprise publique est définie

comme étant : « tout établissement, qui quelle que soit sa nature, est :

- Créé et contrôlé par les pouvoirs public pour remplir une tâche d’intérêt
général ;

- Créé à l’initiative des pouvoirs publiques entre eux pour l’exploitation en

commun d’un service ou d’une activité donnée ;

- Créé à l’initiative des personnes morales de droit public entre elles pour
l’exploitation en commun d’un service ou d’une activité donnée ;

- Créé à l’initiative des pouvoirs publics en association avec les personnes

morales de droit public pour l’exploitation en commun d’un service ou d’une
activité donnée.

Aux termes de l’article 4, il est précisé que « suivant son sujet,

l’entreprise publique sera à caractère soit administratif, soit financier, soit social ou
culturel, soit scientifique et technique, soit industriel ou commercial».

2. Les commentaires liés à cette définition

De l’analyse de la définition de l’entreprise publique sous la loi

congolaise du 6 janvier 1978, nous relevons les observations ci-après :

- La notion d’entreprise publique principalement caractérisée par l’activité

industrielle et/ou commerciale est complètement bâtie en brèche, car la loi
admet que les établissements publics qui ne gèrent pas une activité,
industrielle et/ou commerciale soient malgré tout des entreprises publiques,
alors que, théoriquement, nous devons séparer les établissements publics

29
CAPUL, J.-Y. et Olivier GARNIER, O., Dictionnaire d’Economie et des Sciences sociales, Paris, Ed. Hatier,
2002, p.15.
 54

classiques non seulement des établissements publics à caractère industriel

et/ou commercial, mais également, par la suite, des entreprises publiques.

- La société d’économie mixte dans laquelle l’État détient la majorité du capital

constitue une entreprise publique par excellence et pourtant, dans la définition
légale ci-avant reprise, il n’est nulle part prévu une quelconque association
entre l’État et les personnes privées. Ainsi, pouvons conclure qu’en droit
positif congolais de l’époque concernée, les sociétés d’économie mixte ne
rentraient pas dans la catégorie des entreprises publiques.

- La loi apporte une difficulté sur la différence qui existe normalement entre
l’État et les pouvoirs publics, comme elle admet que les pouvoirs publics
créent des entreprises publiques, alors qu’en « droit constitutionnel », les
pouvoirs publics sont représentés par les pouvoirs législatif, exécutif et
judiciaire. Le danger d’une telle disposition réside dans le fait que l’on ne
précise pas de quel pouvoir public il s’agit pour créer une entreprise publique
et l’aberration est encore plus forte, lorsqu’on au point 2 de l’article 2, il est dit
que les pouvoirs publics entre eux peuvent s’associer pour créer une
entreprise publique.

- Au point 3 de l’article 2, le législateur ne parle plus des pouvoirs publics, il

introduit plutôt la notion des personnes morales de droit public et affirme
que, deux ou trois personnes de droit public peuvent créer entre elles une
entreprise publique (par exemple la ville de Kinshasa et les 24 communs de la
ville de Kinshasa peuvent décider de créer l’OVD et, directement cet OVD est
entreprise publique). Ce qui est grave dans cette disposition, c’est le fait qu’on
dit que l’entreprise publique est créée pour l’exploitation en commun d’un
service ou d’une activité donné : cela veut dire que n’importe quelle activité,
même une école donnerait lieu à une entreprise publique ; ceci d’autant plus
vrai que l’alinéa 1er de l’article 2 de la loi tranche « quelle que soit la nature de
l’activité ».

- Au point 4 de l’article 2 de la loi, l’entreprise publique résulte de l’association

entre les pouvoirs publics et une ou plusieurs personnes morales de droit
public : nous pouvons relever que le législateur a utilisé abusivement le
concept « pouvoir public » en lieu et place du concept « État », car c’est l’État
qui peut s’associer avec une autre personne morale de droit public
(établissement public ou collectivité décentralisée) pour créer une entreprise
publique, mais dans la philosophie de la loi, le législateur ne considère pas
l’État comme une personne morale de droit public et, c’est pour cette raison
qu’il distingue d’un côté les pouvoirs publics (qui remplacent l’État) et de
l’autre côté, les personnes morales de droit public (en dehors de l’État), c’est ce
qui entraîne encore la plus grande confusion.

- Dans son dernier alinéa, l’article 2 de la loi affirme : « l’entreprise publique

constitue une personne morale de droit public » : cela signifierait qu’il suffit
de répondre aux quatre critères de définition pour être automatiquement
 55

considéré comme une personne morale de droit public ; alors qu’en analysant
les quatre critères, on dit tout simplement qu’il faut créer un service ou une
activité donnée : le danger ici est de considérer que, n’importe quelle activité,
créée conformément à l’article 2, constitue non seulement entreprise publique,
mais en même temps une personne morale de droit public alors que c’est le
texte de création d’un établissement public qui confère la personnalité morale ;
celle-ci ne peut donc pas découler de la simple définition.

- Enfin, l’article 4 de la loi est encore plus contradictoire, lorsqu’il englobe dans
le corps des entreprises publiques, les établissements publics à caractère
scientifique et technique, de telle sorte que les universités étaient considérées
comme des entreprises publiques sous cette loi.

En définitive, malgré les défaillances de la législation ci-avant

analysées, l’entreprise publique est donc constituée d’une part par les établissements
publics à caractère industriel et commercial et d’autre part par les sociétés publiques.
Dans cette dernière catégorie figurent non seulement la société d’État, dite aussi
nationale, dans laquelle l’État garde en propriété exclusive l’ensemble du capital
social, mais aussi la société d’économie mixte, dans laquelle l’État détient la majorité
du capital social.

Section 2 : La gestion des activités des entreprises publiques

Unité économique de production et de distribution des biens,

l’entreprise publique fait appel à des opérations qui fonctionnent selon les méthodes
en usage dans les entreprises privées. Pour les appréhender, nous analyserons
respectivement la gestion commerciale d’une entreprise publique, l’organisation de
cette gestion et le contrôle de celle-ci.

§1. La gestion commerciale des entreprises publiques

Comme nous l’avons soutenu dans les développements précédents,

toute entreprise publique ou privée industrielle et/ou commerciale applique, dans
gestion de ses activités, les mêmes règles de droit privé relatives à sa gestion
financière et comptable, au crédit, à sa fiscalité, au régime de son personnel, de ses
biens et de sa responsabilité. Mais des difficultés et obstacles pour l’application de la
gestion commerciale et, plus largement de la soumission des entreprises publiques
aux règles régissant les entreprises privées, résultent, pour certaines entreprises
publiques, du fait que leur activité est un service public. Ces difficultés et obstacles
contribuent à empêcher que ces entreprises apparaissent pleinement comme des
« commerçants publics »30.

En effet, le fait que les établissements publics sont des personnes de

droit public est de nature à faire obstacle, à certains égards, au principe de la gestion
commerciale des entreprises. Moins bien que celles qui sont des sociétés, celles qui

30
L’expression du doyen Vedel est rappelée par CHAPUS, R., Droit administratif général, op. cit., p. 2.
 56

ont qualité d’établissement public pourront se conformer aux lois et usages du

commerce. Sans doute, elles renoncent quand elles le peuvent à ce qui n’est pas
compatible à ces lois et usages : ainsi, même dotées d’un comptable public, elles
s’abstiennent de recouvrer leurs créances par le procédé exorbitant du droit commun
de l’état exécutoire ; comme des commerçants ordinaires, elles assignent leurs
débiteurs devant les tribunaux.

Mais les entreprises ne sont pas toujours libres de choisir leur voie et
dans les cas de conflit entre les conséquences de la qualité de personne publique et
les exigences de la gestion commerciale, il faudra opter en faveur des premières ou
des secondes.

Pour rechercher et comprendre la gestion commerciale de l’entreprise

publique, il faut vérifier si celle-ci est régie par le statut des commerçants et assujettie
aux obligations fiscales qui en découlent.

C. Le statut de commerçant de l’entreprise publique

Un grand problème se pose quant à savoir si l’entreprise publique doit

réellement être considérée comme une personne juridique commerçante et avoir ainsi
un statut de commerçant.

Si le statut de commerçant peut être facilement attribué à certaines

sociétés mixtes et à des sociétés nationales, son attribution à certaines autres sociétés
mixtes appelées à agir comme des bureaux d’études mis à la disposition d’autres
sociétés, des administrations ou même des particuliers31, sans que leurs activités
puissent répondre au critère de l’activité commerciale et à des établissements publics
est de nature à poser problème.

Pour tenter de résoudre le problème, il nous semble utile de se référer

aux éléments concrets qui peuvent se déduire de l’application du statut et aux
conséquences qui en résultent.

Outre l’exercice des actes de commerces, le statut de commerçant se

caractérise notamment, par l’existence d’un fonds de commerce, l’inscription au
registre de commerce, l’application du contentieux de droit privé, des voies
d’exécution sur son patrimoine et des règles de la faillite, caractéristiques qui ne sont
pas toujours compatibles avec l’entreprise publique.

1. De l’existence d’un fonds de commerce

Pour bénéficier à part entière du statut de commerçant, l’entreprise

publique aurait dû constituer un fonds de commerce. Même s’il est admis que
l’entreprise publique puisse être bénéficiaire d’une propriété commerciale - surtout

31
Sauf si elles agissent comme mandataires salariés, ces genres des sociétés peuvent être considérés comme
exerçant une profession libérale, ce qui compliquerait une classification réelle.
 57

lorsque le législateur prend expressément position en ce sens -, il doit paraître

difficile qu’elle puisse avoir un fonds de commerce.
Considérée comme devant poursuivre la satisfaction de l’intérêt
général, l’entreprise publique renferme la notion de service public, qui est véhiculée
à travers cet intérêt général et qui nous parait incompatible avec le fonds de
commerce.

2. De l’inscription au registre de commerce

Puisqu’elles exercent une activité analogue à celle des sociétés

commerciales privées, les entreprises publiques devraient s’inscrire au registre de
commerce afin de mieux se faire identifier. Toutefois, chaque législation nationale
relative à l’immatriculation au registre de ce qui convient concrètement d’être fait.

3. Du contentieux applicable

Comme s’il s’agissait des activités exercées par les personnes privées,
celles des entreprises publiques sont normalement soumises au contentieux de droit
privé. Il en est ainsi des problèmes relatifs :

- aux actions en responsabilité résultant des dommages causés aux tiers, aux
usagers ou aux agents des entreprises publiques ;

- aux décisions prises par les autorités publiques relatives à l’accès du service ;

- aux contrats passés entre l’entreprise publique te ses usagers même s’ils
contiennent des clauses exorbitantes.

Exceptionnellement cependant, le régime de droit public peut être

appliqué, par exemple, au litige concernant les agents des entreprises publiques
ayant la qualité d’agent public, aux contrats administratifs par détermination de la
loi, litige portant sur l’exécution d’un travail public ou sur une dépendance du
domaine public.

4. De l’application des voies d’exécution

Soumettre les entreprises publiques ayant la qualité d’établissements

publics aux voies d’exécution (saisies, saisies-arrêts) mises en en œuvre par leurs
créanciers impayés est dans la ligne de la gestion commerciale et de l’assimilation de
ces établissements aux autres entreprises publiques, comme aussi aux entreprises
privées. Mais l’assimilation entre en conflit avec le principe exonérer les personnes
publiques des voies d’exécution.

Le principe doit-il céder ? Certaines jurisprudences étrangères,

notamment françaises32, se fondant sur les principes de l’insaisissabilité des deniers

32
V. Com. 9 juillet 1951, Bull. Civ. III, n° 225, p. 173, D 1952, p. 141, note de C. Blaevoet, S 1952, l. 125, note
de R. Drago ; annulant Aix 30 mai 1949, D 1950, p. 69, JCP 1950, n° 5245, note G. Lavau : a propos de saisies-
 58

publics et de continuité de service public, ont consacré une réponse négative33 à ce

questionnement.

Si cette situation est acceptable pour les établissements publics à

caractère administratif, certains auteurs critiquent cette position s’agissant des
établissements publics à caractère industriel et commercial, particulièrement les
entreprises publiques ayant la forme de société commerciale (sociétés nationales ou
sociétés mixtes). En effet cette position est condamnée par une partie de la doctrine
qui estime que, tenu, dans ses rapports avec les tiers, au respect des règles du droit
privé qui gouvernent le commerce et l’industrie et garantissant la sécurité juridique
desdits rapports34.

Même alors, certains auteurs, estimant en outre que l’insaisissabilité ne

peut porter que sur les biens essentiels au fonctionnement du service, limitent la
saisissabilité aux établissements publics industriels et commerciaux non dotés d’un
comptable public et réservent l’hypothèse où les voies d’exécution compromettraient
la continuité de service public35.

En République démocratique du Congo, à l’absence d’une décision

judiciaire de principe en la matière, c’est à travers des décisions administratives que
l’État congolais a toujours tenté de faire échapper le patrimoine des entreprises des
voies d’exécution.

5. De l’application des règles sur la faillite

Si la mise en faillite des établissements publics peut poser problème à

cause du service public qu’ils sont censés exploiter, il semble normalement que les
entreprises publiques, qui fonctionnement sous forme des sociétés publiques
(nationales ou mixtes) peuvent être en faillite selon les règles de droit commun.

Toutefois, la législation nationale peut soit préciser des règles spéciales

applicables aux entreprises publiques qui seraient en cessation de paiement, soit les
écarter carrément de l’application des règles sur la faillite.

La législation congolaise semble opter pour cette dernière position.

C’est même dans le sens de protéger les entreprises même lorsqu’elles visent à se
transformer en sociétés commerciales que le législateur congolais a entendu

arrêts dirigées contre La Société nationale des entreprises de presse, établissement public en dépit de son nom, ;
Civ. 1re 21 décembre 1987, CJEG 1988, p. 107, note L. Richer, JCP 1988, IV, p. 84 : saisies-arrêts à l’encontre
du Bureau de recherches géologiques et minières, cités par CHAPUS, R., Droit administratif général, op. cit., p.
92-93 et 246 et aussi, pour quelques uns, par KABANGE NTABALA, C., Droit des services et entreprises
publics et problématique de la transformation des entreprises publiques en République démocratiques du
Congo, op. cit., p. 140.
34
TGI Paris, 1er février 1984, JCP 1984, n° 20294, note de J. Prévault a propos de la possibilité d’exercer les
voies d’exécution à l’encontre de GDF, reprise par , CHAPUS, R., Droit administratif général, op. cit., p. 92.
35
Paris (1re chbre) 11 juillet 1984, AJ 1984, p. 625 et p. 615, obs. M. Basex, D 1985, p. 174, note (critique) R.
Denoix de Saint Marc, RFDA 1985, p. 85, p. 85, obs. (favorable) P. Delvolvé, CHAPUS, R., Droit administratif
général, op. cit., p. 92.
 59

dispenser, pour une période de 36 mois, de l’application du décret du 27 juillet 1934

sur les faillites, toutes les entreprises publiques incapables de payer leurs dettes au
moment de la transformation en sociétés commerciales36.

D. Les obligations fiscales de l’entreprise publique

En matière fiscale, ce sont normalement les obligations fiscales de droit

commun qui sont censé s’appliquer aux entreprises publiques. C’est le cas en droit
congolais où le texte portant statut de chaque entreprise se prononce.

§2. L’organisation de la gestion d’une entreprise publique

Il n’existe pas une organisation-type à suivre pour gérer une entreprise

publique. L’organisation de la gestion varie d’une entreprise à l’autre et dépend de la
catégorie à laquelle appartient l’entreprise, de son importance, du rôle qu’y joue
l’État et de la période de sa création.

À l’absence des règles communes à toutes les entreprises publiques,

l’on peut cependant remarquer que la structure d’une entreprise comprend
généralement un organe collégial et un organe monocratique. Selon la dévolution des
pouvoirs, trois possibilités peuvent être conçues dans l’organisation de la gestion
d’une entreprise publique :

- Les compétences essentielles peuvent être dévolues à l’organe collégial alors

que l’organe monocratique ne détient que des pouvoirs d’exécution ;

- La substance des pouvoirs étant attribuée à l’organe autocratique, l’organe

collégial ne es contente qu’un rôle discret de consultation ;

- Le partage des pouvoirs entre les différentes structures selon un dosage

variable représente la solution la plus fréquente.

La précédente législation congolaise a opté pour une direction collégiale

de l’entreprise publique, en mettant en place deux structures organiques : le conseil
d’administration, le comité de gestion et une structure de contrôle : le collège des
commissaires aux comptes37.

A. Le conseil d’administration

Outre l’organisation, il convient de relever les attributions et le

fonctionnement des entreprises publiques.

36
Art. 14, loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial, 12 juillet 2008, p. 8.
37
Art. 5, loi n° 78-002 du 6 janvier 1978 portant dispositions applicables aux entreprises publiques.
 60

1. L’organisation du conseil d’administration

Alors que la loi portant dispositions applicables aux entreprises

publiques, le statut portant création de chaque entreprise publique détermine le
nombre des membres du conseil d’administration qui peut varier, selon les cas, de
six à onze membres, appelés administrateurs, devant être nommés par le président
de la République pour un mandat de cinq ans renouvelable. La durée du mandat
n’empêche pas qu’à tout moment le président d la République relève de sa fonction
un administrateur même en l’absence de toute faute, car il est de principe que « le
mandat est révocable « ad nutum ». Ce principe a pour conséquence que
l’administrateur ne peut se prévaloir de la durée complète de son mandat.

Par rapport au droit où le mandat est un acte contractuel, il n’en est pas
ainsi ici en droit public où le mandat revêt un caractère unilatéral non contractuel.

Une autre question qui se pose dans la pratique est celle de savoir si, à
l’expiration de la période de cinq ans, le mandat est renouvelable automatiquement.
En réponse à cette question, il y a lieu de lever qu’en principe la tacite reconduction
doit expressément être prévue par le texte qui organise la matière, de telle sorte que
normalement, à l’expiration du mandat, celui-ci devient caduc. Cependant, la
caducité du mandat n’entraîne pas la cessation des fonctions des membres du conseil
d’administration, car en vertu du principe de la continuité et de régularité du service
public, le conseil d’administration est tenu de continuer à fonctionner jusqu’à la
désignation de nouveaux membres du conseil d’administration.

La loi a également fixé l’âge limite au-delà duquel l’on nr peut

demeurer membre du conseil d’administration en affirmant à l’article 8 alinéa 2 que
« tout administrateur est réputé démissionnaire d’office lorsqu’il atteint l’âge de
soixante révolus ou il a accompli trente ans de service ».

Notons que cette disposition d’âge et d’année de service n’est pas

justifiée, car le mandat public n’est pas une carrière ; il serait plus logique de fixer
plutôt une limite d’âge (par exemple 75 ans) pour exercer un mandat public.

Outre les administrateurs, le conseil d’administration comprend un

président du conseil d’administration qui, au regard de la loi, dispose des pouvoirs
importants : non seulement le président préside le conseil, mais, c’est lui qui signe
toutes les décisions prises par le conseil, c’est également lui qui représente
l’entreprise en justice et vis-à-vis des tiers.

La situation du président pose de sérieux problèmes dans la pratique,

lorsque le poste de président est séparé de celui de délégué général. En effet, la loi de
1978 avait prévu que le conseil d’administration était présidé par un président, tandis
que le comité de gestion était présidé par un délégué général avec deux
administrateurs de l’entreprise qui étaient d’office membres du conseil
d’administration : il s’agit respectivement de l’administrateur délégué général
 61

(ADG), de l’administrateur directeur financier et de l’administrateur directeur

technique.

L’expérience aura démontré que la séparation de postes de président et

de l’administrateur délégué général était à la base de nombreux conflits, car dans la
pratique, l’ADG apparaît comme le véritable gestionnaire, alors que le président se
trouverait ainsi éloigné de la gestion d’autant plus que sa fonction n’est pas
permanente.
Pour mettre fin à ces tensions, le législateur a du modifier la loi de 1978
par l’ordonnance-loi n° 82-002 du 17 janvier 1982, qui va fusionner les deux postes,
pour donner lieu à un nouveau poste, celui du président délégué général (PDG) avec
comme conséquence directe, la toute puissance du PDG, qui devient incontournable
par ce fait.

Cependant, la fusion de ces deux postes donnera des résultats positifs

sur le fonctionnement du conseil d’administration, car conformément à la loi, c’est le
président du conseil qui convoque les réunions, fixe l’ordre du jour à tel enseigne
qu’en cas de mésentente entre le président et le délégué général, il y a avait risque de
blocage ; le président refusant ainsi de convoquer les réunions. Avec la fusion, le
pouvoir de convoquer les réunions revient au PDG.

La loi de 1978 prévoit que le conseil d’administration se réunit en

réunions ordinaires au moins une fois tous les deux mois et en réunions
extraordinaires chaque fois que l’intérêt de l’entreprise l’exige.

Il se pose ici deux problèmes dans la pratique :

- Le premier résulte du cas où le président refuse de convoquer la réunion du

conseil d’administrateur, la loi prévoit que l’autorité de tutelle peut alors
convoquer la réunion du conseil et fixer l’ordre du jour sous la présidence du
PDG et, en cas de défaillance de celui-ci, sous la direction d’un administrateur
délégué par l’autorité de tutelle.

- Le deuxième problème concerne l’inscription des points à l’ordre du jour, car

la loi précise que c’est le président qui fixe les points à l’ordre du jour, mais les
autres membres du conseil peuvent proposer des points à inscrire à l’ordre du
jour moyennant un quorum de ¼ de membres.

2. Les attributions du conseil d’administration

L’article 10 de la loi du 6 janvier 1978 précise que le conseil

d’administration est l’organe de décision concernant toutes les affaires de l’entreprise
et notamment en ce qui concerne :

- Les opérations d’acquisition, de vente et de prise de participation ;

 62

- Les transactions, les cessions et tous les actes relatifs à la réalisation de l’objet
social de l’entreprise ;

- L’élaboration et la présentation du bilan.

On peut observer que la loi sur les entreprises publiques fait du conseil
d’administration un véritable organe de gestion qui décide sur tous les actes
concernant l’exploitation de l’entreprise. Cette réalité n’est pas compréhensible
considérant que le conseil d’administration est un organe saisonnier qui ne se réunit
qu’au moins six fois l’an alors que le comité de gestion est un organe permanent et
qui fonctionne régulièrement.

Pour contourner cette difficulté, la loi avait prévu, en son article 11, la
possibilité pour le conseil d’administration de déléguer au comité de gestion tous les
pouvoirs nécessaires, afin de permettre à cet organe d’assurer la gestion des affaires
courantes de l’entreprise. Ainsi, le conseil d’administration détermine les directives
de cette gestion et en surveille l’exécution, car il s’agit là d’une simple délégation des
pouvoirs.

Relevons cependant que cette disposition avait posé problèmes dans la

pratique, lorsque le conseil d’administration se réservait de déléguer au comité de
gestion les pouvoirs relevant de la gestion d’affaires courantes ou encore que le
conseil d’administration fasse abus de pouvoirs de directives contre le comité de
gestion.
3. Le fonctionnement du conseil d’administration

S’agissant du fonctionnement du conseil d’administration, l’article 14

de ladite loi précise que le conseil d’administration ne peut se réunir valablement
que si au moins la moitié de ses membres se trouve présente ou représentée dans une
certaine mesure. Pour éviter une représentation abusive, la loi prévoit qu’un
administrateur ne peut représenter qu’un seul administrateur et donc ne peut être
porteur de deux procurations.

Il y a lieu de noter que depuis la « révolution » du 17 mai 1997, une

pratique en marge de la loi s’était instaurée visant à nommer séparément le président
du conseil d’administration de l’administrateur directeur général, encore que
l’appellation « directeur général » n’existait pas dans la loi.

Il y a aussi lieu de noter que les délibérations du conseil

d’administration reprise dans les procès verbaux doivent être soumises à l’autorité
de tutelle avant d’être rendues exécutoires et l’autorité de tutelle dispose à cet effet
d’un délai de cinq jours pour valider ou s’opposer aux dites délibérations. Passé ce
bref délai de cinq jours, le silence de l’autorité de tutelle correspond, contrairement à
la théorie générale de droit administratif, à une validation tacite de délibérations du
conseil d’administration.
 63

Notons enfin que les membres du conseil d’administration bénéficient

d’une allocation à titre de présence, dont le montant est déterminé par le président de
la République. De cette disposition, peut découler deux problèmes dans la pratique :

- d’une part, les membres du conseil d’administration touche, en même temps, une
allocation mensuelle fixée par le président de la République et les jetons de
présence qu’ils s’octroient eux-mêmes et qu’ils se font payer à chaque réunion du
conseil d’administration, de telle sorte que même une procuration vaut jeton de
présence. C’est là sans doute, une mauvaise interprétation de l’article 16 de la loi,
qui, expressis verbis, a remplacé les jetons de présence par l’allocation fixe ;

- d’autre part, le montant fixé le président de la République en 1978 s’était

tellement déprécié qu’il revenait plus tard l’autorité de tutelle qui, en marge de la
loi, fixe ce montant.

B. Le comité de gestion

Après avoir analysé sa composition, il sera utile de voir comment

fonctionne le comité de gestion.

1. La composition du comité de gestion

Le comité de gestion est composé de quatre à cinq membres parmi

lesquels, on retrouve :

- l’administrateur délégué général, devenu président délégué général plus tard ;

- le délégué général adjoint, qui n’était pas présent dans toutes les entreprises ;
- l’administrateur directeur technique, chargé des questions ayant trait à l’objet
social de l’entreprise ;
- l’administrateur directeur financier, chargé de questions financières ;
- le représentant du personnel. Il est délégué syndical principal.
En dehors du représentant du personnel, qui est désigné en fonction de
sa qualité, les autres membres du comité de gestion sont nommés par le président de
la République et sont d’office membres du conseil d’administration de la même
entreprise pour une durée de cinq ans renouvelable.

À la différence des membres du conseil d’administration qui viennent

de l’extérieur de l’entreprise, les membres du comité de gestion forment une
catégorie de personnes interne à l’entreprise, laquelle est composée des directeurs et
d’un représentant du personnel.

2. Le fonctionnement du comité de gestion

Le comité de gestion est un organe permanent, qui a pour mission
principalement d’exécuter les décisions du conseil d’administration. Il demeure
avant tout un organe d’exécution.
 64

Cependant, le comité de gestion, pour être opérationnel, bénéficie d’une

délégation des pouvoirs de décision de la part du conseil d’administration. Le comité
de gestion est ainsi tenu d’assurer la gestion des affaires courantes de l’entreprise.
Dans le souci de mener à bien l’activité de l’entreprise, l’article 18 de la loi portant
dispositions générales applicables aux entreprises publiques autorisait le comité de
gestion de subdéléguer. Cette subdélégation ne peut être possible qu’à l’endroit des
autorités de commandement.

Le comité de gestion se réunit au moins une fois par semaine et chaque

fois que l’intérêt de l’entreprise l’exige. Ses décisions sont prises à la majorité absolue
de ses membres et ne peut cependant des réunir que si au moins ¾ de ses membres
sont présents (en l’absence de toute représentation, car les procurations ne sont pas
acceptées au comité de gestion). En cas de partage de voix, celle du président ou du
délégué général revêtira du caractère prépondérant.

Les membres du comité de gestion bénéficient, outre les jetons de

présence du fait de leur qualité d’administrateur, d’un traitement mensuel, dont le
montant est fixé par le président de la République pour l’administrateur délégué
générale et le délégué général adjoint et par le conseil d’administration pour les deux
administrateurs directeurs, tandis que le représentant du personnel bénéficie d’une
allocation forfaitaire fixée par l’autorité de tutelle.

Dans la pratique, la quasi-totalité d’entreprises publiques s’octroyait

des jetons de présence en marge de la loi. Les décisions du comité de gestion sont
couchées dans un procès-verbal, signé par l’administrateur délégué général et un des
deux administrateurs directeurs selon l’objet de la matière dans laquelle intervient la
décision.

Le comité de gestion fonctionnait suivant un règlement intérieur

élaboré par ses membres et approuvé, pour être applicable, par l’autorité de tutelle.

Dans la société d’économie mixte, la gestion est confiée à une personne

ou deux désignées, selon les statuts, administrateur délégué, président directeur
général. Ces personnes sont également liées à l’entreprise par un contrat de mandat
de gestion. Elles ne sont donc pas des salariés de droit commun.

C. Le collège de commissaires aux comptes

En dehors de la composition du collège des commissaires aux comptes,

ses attributions sont également fixées par loi.

1. La composition du collège des commissaires aux comptes

Dans chaque entreprise publique, le collège des commissaires aux

comptes constituait le troisième organe composé de deux à quatre membres nommés
par le président de la République pour un mandat de deux ans renouvelable.
 65

2. Les attributions du collège des commissaires aux comptes

En droit commercial, les commissaires aux comptes constituent un

organe externe de l’entreprise, dont le rôle consiste dans la certification du bilan à la
fin d’un exercice fiscal donné. En effet, c’est sur base du rapport établi par les
commissaires aux comptes que les associés d’une société peuvent statuer sur le bilan
et les comptes des résultats en même temps qu’ils donnent quitus à la gérance.

Telle devrait être également leur mission au niveau de l’entreprise

publique où le rapport dressé devrait être adressé à l’autorité de tutelle.

§3. Le contrôle des entreprises publiques

Le contrôle constitue le moyen le plus puissant pour l’Etat de

concrétiser sa mainmise sur les entreprises publiques. C’est à travers ce moyen qu’il
réussit à réaliser sa politique en matière économique, sociale ou autre. L’étude des
procédés de contrôle sera précédée par celle des organes de contrôle.

A. Les organes de contrôle

Il sied de faire la part belle entre les organes de contrôle interne et

externe et ceux de tutelle.

1. L’organe interne

Au sein des entreprises publiques, il était organisé une structure de

contrôle, le collège des commissaires aux comptes, qui a été analysé précédemment.

La loi 78-002 du 6 janvier 1978 prévoit en son 26 que le contrôle des

opérations financières de l’entreprise publique est exercé par un collège de deux à
quatre commissaires aux comptes nommés par le président de la République. Ils
exercent leur mandat collégialement.

La mission des commissaires aux comptes consiste à vérifier les vivres,

la caisse, le portefeuille et les valeurs de l’entreprise, à contrôler la régularité et la
sincérité des inventaires et des bilans ainsi que l’exactitude des informations données
sur les comptes de l’entreprise dans les rapports du conseil d’administration.

La loi permet aux commissaires aux comptes de se faire assister, dans

l’exercice de leur mission, d’un expert ou d’un organisme fiduciaire agrée par le
Ministère de Portefeuille.

Les bilans de ces entreprises publiques sont donc certifiés par les
commissaires aux comptes avant d’être approuvés le ministre de tutelle.
 66

2. Les organes externes

L’entreprise publique est soumise à une diversité de contrôle :

- Le contrôle du conseil permanent de la comptabilité au Congo vise à certifier

les comptes annuels des entreprises publiques;

- Le contrôle de la cour des comptes porte sur la régularité des bilans des
entreprises publiques ;

- Le contrôle de l’Inspection générale des finances porte sur la gestion par les
entreprises publiques des fonds affectés par l’État au titre de subsides ou
d’assistance financière et sur le respect de la loi sur les marchés publics ;
- Le contrôle de la direction générale des contributions se limite à la vérification
des déclarations fiscales et du paiement des taxes et droits dus à l’État ;

- Le contrôle parlementaire effectué par le biais de la commission des finances et

du portefeuille ou encore par diverses commissions d’enquête.

3. L’autorité de tutelle

Les entreprises publiques sont placées sous la tutelle de l’État. Ce sont

les statuts propres à chaque entreprise qui déterminent les organes sous la tutelle
desquels celle-ci est placée.

L’organe de tutelle exerce son pouvoir soit par voie d’autorisation

préalable, soit par voie d’approbation, soit par voie d’opposition. Les articles 40 à 43
de la loi du 6 janvier 1978 organisent le contrôle de l’État sur les entreprises
publiques.

B. Les procédés de contrôle

L’autorisation préalable est requise concernant les acquisitions et

aliénations immobilières, les marchés de travaux et fournitures d’un certain montant,
les emprunts à moyen et long terme, le prises et cessions de participations
financières, l’établissement d’agences et bureaux. Il s’agit ici du contrôle « a priori ».

Le contrôle « a posteriori » s’exerce par voie d’approbation. Celle-ci est

requise concernant : l’organisation des services, le cadre organique, le statut du
personnel, les barèmes des rémunérations ainsi que les modifications éventuelles à y
intervenir, le plan comptable particulier, les budgets ou états de prévisions des
recettes et des dépenses, les comptes de fin d’exercice, le bilan et le rapport annuel
d’activité.

L’exercice de contrôle appelle de notre part les observations suivantes :

 67

- La loi de 78 fixe à cent mille zaïres (soit 2.000 $ US) le montant des marchés
publics soumis à autorisation préalable de l’autorité de tutelle. À notre avis, la
fixation de ce montant aurait dû être laissée à la compétence de l’autorité de
tutelle financière pour des raisons de souplesse et d’adaptation devant les
fluctuations de la monnaie locale ;

- Dans la pratique, les entreprises, les entreprises publiques profitent de la

présentation de leurs prévisions budgétaires à l’autorité de tutelle pour
obtenir des autorisations préalables. Il s’agit ici des autorisations tacites en
partant de l’idée que l’approbation des postes budgétaires implique
l’acceptation tacite des dépenses à exécuter. Cette pratique ne devrait pas être
encouragée car les matières soumises à autorisation préalable doivent être
examines séparément et dans les détails, de même que la décision de l’autorité
de tutelle doit être expresse et non tacite.

1. De l’exercice de contrôle de tutelle.

Contrairement au droit français, le droit congolais ne connaît pas

l’institution du « commissaire du gouvernement « au sein des entreprises publiques.

Le commissaire du gouvernement est le représentant du Ministre qui

exerce la tutelle technique sur l’entreprise publique. Il siège au conseil
d’administration où il intervient par délégation au nom du ministre mais,
normalement, il joue le rôle d’agent de liaison l’entreprise et le ministère.

En droit congolais, l’autorité de tutelle ou son délégué peut assister aux

réunions du conseil d’administration avec voix consultative. À cet effet, elle reçoit
également une convention à chaque réunion du conseil d’administration.

Le contrôle de tutelle s’exerce sur les délibérations du conseil

d’administration et, le cas échéant, sur celles du comité de gestion. Ainsi, les
délibérations du conseil d’administration ne sont exécutoires que cinq jours francs
après leur réception par l’autorité de tutelle à moins que cette dernière en autorise
l’exécution immédiatement.

Le pouvoir de l’autorité de tutelle est donc limité dans le délai car,

passé le délai de cinq jours, si l’autorité de tutelle n’a pas réagi, les décisions du
conseil d’administration sont réputées avoir requis son aval. Il y a lieu de faire
remarquer à ce sujet que la pratique constatée tendant à obtenir astucieusement des
autorisations ou des approbations de l’autorité de tutelle à travers les délibération ou
du conseil d’administration n’est pas conforme à la loi de 1978. Les matières
énumérées à l’article 41 de la loi en ce qui concerne tant l’ autorisation préalable que
l’approbation ultérieure doivent être soumises à l’autorité de tutelle avec un dossier
séparé et, tant que celle-ci ne s’est pas prononcée de façon expresse, l’organe de
l’entreprise ne peut conclure à une décision tacite en partant du seul fait que la
matière avait fait l’objet de délibération dans une réunion du conseil d’adminis-
tration. Une telle pratique constitue un vice de forme et de procédure.
 68

Les matières concernées par l’article 41 sont d’une telle importance

qu’elles nécessitent un examen sérieux par l’autorité de tutelle et le délai de cinq
jours peut paraître insuffisant pour ce faire. C’est ainsi que l’approbation dont
question à l’article 41 est réputée requise lorsque aucune décision n’est intervenue
dans un délai mois à compter de son dépôt au ministère de tutelle.

Il n’y a donc pas lieu de confondre les matières expressément soumises

à l’autorisation ou approbation, même si celles-ci font l’objet de délibérations au
conseil d’administration, avec d’autres matières non énumérées par la loi et dont les
délibérations sont exécutoires cinq jours après le dépôt auprès de l’autorité de tutelle.

Cette distinction est encore plus intéressante lorsqu’on analyse les

pouvoirs de l’autorité de tutelle. En effet, les actes soumis à l’autorité ou approbation
ne peuvent être exécutoires qu’après décision de l’autorité de tutelle. Celle-ci agit
dans le cadre de sa compétence et sa décision reste susceptible d’un recours pour
l’excès de pouvoir. Mais, l’organe de l’entreprise publique ne peut passer outre la
décision de l’autorité de tutelle.

Par contre, s’agissant de simples délibérations du conseil d’adminis-

tration, portant sur des matières non soumises à l’autorisation ou à l’approbation, de
tutelle ne dispose que d’un pouvoir d’opposition à l’exécution de toute délibération
ou décision qu’elle juge contraire à la loi, à l’intérêt général ou à l’intérêt particulier
de l’entreprise.

L’opposition exprimée par l’autorité de tutelle est notifiée aux organes

de l’entreprise publique dans le délai de cinq jours et adressée au président de la
République. Celui-ci dispose d’un délai de quinze jours pour confirmer ou non
l’opposition et, passé le délai de quinze jours, la décision ou délibération frappée
d’opposition devient exécutoire.

À ce sujet des observations suivantes doivent être retenues :

- La pratique a démontré l’inefficacité de cette procédure d’opposition car dans

la plus part de cas la président de la République ne se prononce jamais sur
l’opposition faite par l’autorité de tutelle de telle façon que le conseil
d’administration a toujours triomphé sur l’autorité de tutelle au moyen de la
forclusion de délai.

- À notre avis, il aurait été plus indiqué de supprimer le recours au président de

la République et le remplacer par la procédure de seconde délibération sein du
conseil administration avec un vote de 2/3 des voix lorsque le désaccord
subsiste avec l’autorité de tutelle. Celle-ci disposerait dans ce cas d’une sorte
de droit de vote.

- Par ailleurs, lorsque l’autorité de tutelle juge une décision du conseil

d’administration contraire à la loi, elle peut également exercer son pouvoir
 69

d’annulation quitte aux organes de l’entreprise d’attaquer la décision

d’annulation pour excès de pouvoir.

2. De l’autorité du contrôle de tutelle

La loi de janvier 1978 a laissé au pouvoir réglementaire la question

relative à la détermination de l’autorité de tutelle. Le règlement portant création et
statuts de l’entreprise publique fixe en même temps les compétences des autorités
de tutelle.

La diversité des statuts avait donné lieu à la multiplicité des autorités

des tutelles avec pour conséquences des conflits d’attributions.

En général, il existait deux sortes d’autorités de tutelle : celle qui exerce

la tutelle technique et celle qui exerce la tutelle administrative et financière. Le
manque de précision sur le contenu réel de ces deux types de tutelle n’a pas permis
d’établir la ligne de démarcation entre les autorités de tutelle.

Pour mieux cerner la difficulté, il importe de définir chaque type de

tutelle.

- la tutelle technique porte généralement sur les actes de gestion de l’entreprise ;

elle est dite technique du fait qu’elle porte sur des questions techniques, sur des
matières spécifiques qui rentrent dans la gestion de l’entreprise publique ;

- la tutelle administrative porte sur les organes de l’entreprise publique (statut des
mandataires) ;

- la tutelle financière, quant à elle, porte sur les actes à caractère financier qui ne
rentrent pas dans la gestion courante de l’entreprise publique, elle concerne
principalement les instruments de gestion.

De façon générale, les statuts propres à chaque entreprise publique

organisent la tutelle technique auprès du ministère de l’Etat ayant l’objet social de
l’entreprise publique dans ses attributions alors que la tutelle financière est confiée
au ministère ayant la gestion du portefeuille dans ses attributions.

Les statuts précisent également les attributions de chaque autorité de

tutelle sur les actes de l’entreprise publique.

Section 3 : Le régime juridique des entreprises publiques

Le régime juridique des entreprises publiques porte sur son personnel,

ses biens et ses finances.
 70

§1. Le statut du personnel des entreprises publiques

Au sein de l’entreprise publique, il existe plusieurs catégories du

personnel, selon le type d’entreprise publique.

Dans les sociétés d’économie mixte, on distingue les mandataires et les

salariés de droit commun. Les mandataires sont les représentants des actionnaires au
niveau de l’assemblée générale, du conseil d’administration et de l’organe de gestion.
Les autres membres du personnel sont des salariés de droit commun régis par le
code du travail.

Dans les établissements publics et les sociétés d’État, on trouve

également les mandataires, mais de droit public, nommés unilatéralement par
l’administration.

De façon générale, la loi portant statut des agents de carrière des

services publics exclut de son application le personnel relevant des établissements
publics ou encore liés par un contrat de travail ; en définitive, seuls les services
publics dépourvus de la personnalité morale tels que ceux des ministères, de la
présidence de la République, de forces armées et de la police se trouvent concernés
par le statut de la fonction publique.

Il en découle que le personnel des entreprises publiques, autre que les

mandataires publics, comme celui de la presque totalité d’établissements publics,
relève du droit commun, car lié à l’entreprise ou à l’établissement par un contrat de
travail.
Il y a lieu de noter que dans certaines entreprises publiques,
particulièrement celles enforme d’établissement publics, le personnel est souvent régi
par un statut du personnel établi unilatéralement par la direction de l’entreprises. Ce
statut se distingue de celui de la fonction publique par son caractère réglementaire et
son objet limité au personnel de la seule entreprise concernée, alors que celui de la
fonction publique prend la forme d’une loi applicable à tous les agents déférents
services publics. Il existe également au sien des entreprises publiques, des
conventions collectives négociées et signées entre la direction de l’entreprises et la
délégation syndicale représentant les travailleurs de l’entreprise .ces conventions
constituent des acte bilatéraux qui tirent leur fondement du code du travail .Elles
différent ainsi des statuts du personnel.

Le statut du personnel et, encore moins la convention collective,

n’affecte en aucune façon la nature privée des relations qui lient l’entreprise publique
à son personnel.

Sur le plan juridique, le personnel de l’entreprise se trouve mieux

protégé que les agents de la fonction publique. D’une part, le code du travail
constitue la loi de référence au sein de l’entreprise publique ; il met en place des
 71

règles à caractères générales relatives à l’organisation du travail, aux conditions de

recrutement, aux modalités des prestations, à la protection du travailleur, à
l’inspection du travail, aux relations contractuelles du travail, au règlement des
conflits, à la rémunération et à la cessation du travail, au règlement des conflits, à la
rémunération et à la cessation du travail.

D’autre part, le statut particulier du personnel trace le cadre

opérationnel du travail : l’organigramme de l’entreprise, les catégories des grades, les
différentes positions (activité, congés, missions de service, détachement, mise en
disponibilité, les droit et les obligations du travailleur, les différents avantages
pécuniaires et sociaux et les modalités de la fin de la carrière).
Enfin, la convention collective détermine les conditions de travail,
améliore les avantages sociaux déjà organisés par le code du travail et le statut du
personnel, fixe les avantages en nature accordés au travailleur contre les tiers, met en
place des mécanismes de concertation et d’arbitrage entre l’employeur et la
délégation des travailleurs, bref concrétise les relations professionnelles entre
l’entreprise et son personnel.

Ces différents instruments juridiques placent le personnel de

l’’entreprise publique dans une position de force qui lui permet de s’exprimer
librement sinon de s’opposer facilement devant d’éventuels abus de l’employeur
alors que dans la fonction publique, l’agent se trouve soumis au statut et les décisions
de l’autorité administrative prises en son en droit constituent de actes administratifs
dont le contentieux relève de la procédure complexe de droit administratif.

Dans les entreprises publiques, l conflit résultant des relations du

travail entre le travailleur et l’employeur relève d la compétence des juridictions de
droit commun dites « tribunaux de travail » et la responsabilité qui en découle est
une responsabilité civile. Ainsi la procédure préalable de règlement amiable du
conflit auprès de l’Inspection du travail s’applique également au personnel des
entreprises publiques.
L’application du droit privé au personnel des entreprises publiques
comporte-t-elle le droit de grève ? La réponse à cette question reste nuancée.
Quoique, juridiquement, il soit admis que le droit de grève est reconnu à tous les
travailleurs dans les conditions fixées par la loi.

Cependant, les raisons d’intérêt général et les respects du principe de

continuité et de régularité des services publics ont justifié la position du conseil
d’État français à admettre la limitation du droit de grève dans les entreprises
publiques qui gèrent un service public (voir arrêt DEHAENE C.E.7-07-1950). Cette
jurisprudence consacre le pouvoir reconnu au gouvernement, dans sa mission
d’assurer le bon fonctionnement des services publics, de prendre des mesures
réglementaires limitant l’exercice du droit de grève.
 72

Il est à signaler qu’il s’agit d’une simple limitation et non d’une

interdiction et que du reste cette limitation intervenant par décision réglementaire,
elle reste susceptible d’annulation par le juge de droit administratif.

Un autre moyen, mieux défendable que la limitation, pour assurer la

continuité des services publics réside dans le pouvoir de réquisition conféré au
gouvernement lorsque l’interruption du service est de la nature à compromettre les
besoins de fonctionnement du pays. Le pouvoir n’est pas clairement organisé par la
loi générale en matière de réquisition car celle-ci se réfère plutôt à la situation de
menace de l’ordre public de telle sorte que lorsque l’ordre public n’est pas troublé, le
recours à la procédure de réquisition devient sujet à contestation.

Il serait alors opportun qu’une loi précise les conditions de réquisition

en cas d’arrêt de fonctionnement d’un service public bien même l’ordre public n’en
serait pas troublé. La pratique en cette matière a évolué favorablement car il est de
plus en plus admis que le personnel des services publics se mette en grève à
condition d’organiser un service minimum afin d’éviter l’arrêt brutal des prestations.
La procédure d’organiser le service minimum et non d’obliger le travailleurs à
reprendre le service.

Il reste évident qu’une grève sauvage, c’est-à-dire illicite est considérée

comme fautive et peut conduire à la révocation du personnel concerné et au
remplacement de celui-ci par du personnel renouvellement recruté afin d’assurer la
continuité du service public.

§2. Le régime des biens des entreprises publiques

Les biens des entreprises publiques sont d’origines diverses. Dans les
sociétés d’économie mixte, les biens sont constitués par des apports d’actionnaires.
Dans les sociétés d’État, les biens sont constitués par le transfert des biens découlant
de la nationalisation, ou encore par l’apport des biens transférés par l’État ou les
personnes morales de droit public actionnaires. Dans les établissements publics, les
biens sont apportés par l’État au moment de leur création.

Il est important de déterminer le statut juridique des biens des

entreprises publiques. Pour ce faire, la distinction entre bien du domaine privé et
bien du domaine public est utile.

Les biens du domaine public sont ceux affectés à l’usage du public ou

au fonctionnement d’un service public. Les biens publics ne sont pas affectés à
l’usage du public car leur utilisation suppose un intermédiaire, c’est-à-dire l’accès à
l’entreprise publique.

Or, l’usage du public suppose une utilisation du bien et l’absence d’une

appropriation individuelle alors que les biens de l’entreprise publique sont la
propriété exclusive de cette dernière.
 73

L’affection au fonctionnement d’un service public suppose l’existence

préalable d’un service public. Or, toutes les entreprises publiques ne gèrent pas un
service public. Seuls donc, les biens affectés au fonctionnement de l’établissement
public seraient du domaine public.

Ainsi, les biens des entreprises publiques font partie du domaine privé
avec cette conséquence qu’ils sont aliénables et prescriptibles. Sont-ils saisissables ?
La réponse à cette question dépend de la nature de l’entreprise publique. Les biens
des sociétés d’économie mixte sont saisissables car ils n’appartiennent pas à l’État.
Par contre, les biens des sociétés d’État et ceux des établissements publics non
affectés à leur fonctionnement font partie du domaine privé de l’État mais la
personnalité morale des entreprises publiques leur attribue une propriété distincte de
celle de l’État. De ce fait, l’activité industrielle ou commerciale régie par les règles de
droit privé peut donner lieu à la saisie des biens n’étant pas d’une utilité essentielle à
leur fonctionnement.

§3. Le régime financier des entreprises publiques

Les finances de la société d’économie mixtes ne connaissent pas un

régime financier spécial ; elles sont gérées suivant les règles de la comptabilité
générale et conformément aux statuts de la société.

Par contre, les sociétés d’État et les établissements publics sont soumis à
un régime financier caractérisé par les interventions des pouvoirs publics. Ces
entreprises ne peuvent pas aliéner leur capital social ni décider de l’affectation des
bénéfices. C’est l’État propriétaire qui décide de l’affectation des bénéfices et, en cas
de pertes, c’est encore lui qui procède au rétablissement de l’équilibre de la situation
financière en accordant des subventions ou en autorisant le recours aux avances du
trésor public ou encore aux crédits bancaires.

C’est fort de ses interventions que l’État propriétaire s’ingère dans la

politique de fixation des prix au sein de ces entreprises publiques. Cette pratique est
courante dans les entreprises de transport en commun et de télécommunication.

Très souvent, le caractère de service public amène l’État propriétaire à

sauvegarder l’intérêt général au détriment de la rentabilité de l’entreprise. L’État est
alors appelé à combler le déficit occasionné par les actions sociales de l’entreprise.

Outre la subvention, l’État intervient également dans les finances de

l’entreprise publique en donnant sa garantie dans les prêts accordés à celle-ci. Au
Congo, une telle politique a été justifiée par le risque d’inflation trop important ne
permettant pas aux entreprises publiques de faire face au service de la dette
exprimée en devises alors que leurs ressources sont collectés en monnaie locale
sujette à la dépréciation permanente. Ainsi, par le biais de l’office de gestion de la
dette publique « OGEDEP », l’État s’était porté garant pour le paiement de la
contrepartie en devises des emprunts contractés par les entreprises publiques auprès
des organismes financiers internationaux.
 74

Malheureusement, la garantie du risque de change par l’État n’a fait

qu’accroître l’ardoise de la dette publique d’autant plus que, à tort ou à raison, cette
garantie a été également étendue aux sociétés privées n’ayant aucun rapport avec
l’État. Les abus constatés à cet effet politique ont laissé les entreprises sous le coup
de la perte considérable de change.

La politique du gouvernement congolais, dans la période récente, avait

consisté à participer directement aux investissements des entreprises publiques en
état de faillite. Par le biais du Fonds de promotion et de l’industrie « FPI », le
gouvernement congolais avait mis en place des programmes de réhabilitation avec
un apport des capitaux frais. C’est le cas de la tentative de la relance des entreprises
ci-après : la CINAT, la SOCIDER et la FILTISAF.

Toute la question réside sur la rentabilité des entreprises déficitaires car

le financement à lui seul ne suffit pas ; encore faut-il extirper les différents maux qui
ont été à la base des déséquilibres financiers de l’entreprise.

Par le passé, la politique du gouvernement avait aussi consisté à injecter

des fonds de l’État au sein des entreprises publiques après inscription au budget
d’investissement. Ces fonds, accordés à titre définitif, c’est-à-dire sans aucune
obligation de remboursement, ont été justifiés par les difficultés rencontrées par les
entreprises concernées dans la couverture de leur prix de revient compte tenu du
caractère social de leurs activités ou encore des impératifs économiques liés à
l’environnement macro-économique malsain. Le cas de la Société Minière de Kisenge
Manganèse et celui de l’Office de Transport en Commun (OTCZ) illustrent bien ces
types de situation.

Une autre forme d’intervention de l’État réside dans la dotation en

capital effectuée par l’État au profit de sociétés d’État soit, au moment de leur
création, soit encore pour équilibrer une situation déficitaire, soit enfin pour
permettre la réalisation des investissements nouveaux. La dotation en capital doit
normalement permettre à la société de réaliser des bénéfices et de rémunérer ainsi la
participation de l’État.

Dans la société d’économie mixte, l’État procède par des apports en

capital à l’occasion des opérations d’augmentation du capital social. En principe,
cette augmentation se réalise au prorata des parts sociales de chaque actionnaire.
Cependant, lorsque les actionnaires privés ne sont pas en mesure d’augmenter leurs
parts dans une société déficitaire, l’État peut alors propose de racheter les parts
nouvelles dans augmentation du capital et de devenir ainsi actionnaire majoritaire.
L’action de l’État sera justifiée par la protection de la main-d’œuvre, le
développement socio-économique de la contrée plutôt que par la réalisation des
bénéfices.

Il résulte de toutes ces considérations que, même en agissant ainsi alors

que le risque de chaque intervention ne permet pas toujours de la réalisation des
 75

bénéfices, les interventions financières de l’État sont motivées par des facteurs
d’intérêt général.

Dans les pays sous-développés où le crédit est presque inexistant et où

le risque de charge ne permet pas le recours aux financements extérieurs, la politique
de l’État devait consister dans la mise en place d’une banque de développement.
L’avantage d’une telle banque réside dans la réalisation d’emprunts à des entreprises
publiques, soit sous la l’étiquette de l’État, lorsqu‘ il s’agit d’un service public.

La banque de développent peut également accorder des crédits directs

aux entreprises publiques à long ou à moyen terme et à des taux d’intérêt favorable,
de même qu’elle peut garantir les crédits octroyés aux entreprises publiques par des
organismes financiers internationaux.

Enfin, la banque de développent peut créer un fonds de développent

économique à l’instar du fonds de promotion industrielle « FPI » de faillite en
éventant ainsi la mort d’unité de production et la mise au chômage d’une main-
d’œuvre considérable avec toutes conséquences sur les infrastructures sociales
existantes. Une telle assistance ne soumet pas l’entreprise à des contraintes de
remboursement rigoureux car l’entreprise bénéficie des facilités et des taux d’intérêts
dérisoires.
En fin de compte, l’État congolais, déçu du comportement général des
entreprises publiques a fini par opter pour une réforme en profondeur de son
portefeuille.
 76

2ème PARTIE

PROBLÉMATIQUE DE GESTION ET DE
RÉFORME DES ENTREPRISES PUBLIQUES
CONGOLAISES
_______________________________

Après avoir fait un survol sur les notions générales des services publics
et entreprises publiques dans la première partie, il est question maintenant d’en faire
effectivement état en droit congolais.

Il faut à cet effet, noter que, depuis un temps, le législateur congolais

répondant en cela aux préoccupations du constituant, en face d’un bilan lourdement
négatif de la gestion des entreprises publiques, a été contraint de se lancer dans une
vaste réforme des entreprises publiques congolaises. Ainsi, pour bien comprendre le
bien fondé de cette réforme, il s’avère utile de survoler d’abord le fonctionnement
des entreprises publiques congolaises telle qu’organisée par la loi n° 78-002 du 6
janvier 1978, portant dispositions générales applicables aux entreprises publiques,
d’où deux chapitres qui constituent la substance de cette deuxième partie :

- les entreprises publiques congolaises sous la loi du 6 janvier 1978 (chapitre 1) ;

- la réforme des entreprises publiques congolaises (chapitre 2).

 77

CHAPITRE I

LES ENTREPRISES PUBLIQUES CONGOLAISES SOUS LA

LOI DU 6 JANVIER 1978
__________________________________________

Pour bien cerner la gestion des entreprises publiques congolaises sous

la loi du 6 janvier 1978, il s’avère utile d’abord d’analyser le statut des entreprises
congolaises sous ladite loi, ensuite de faire leur état des lieux, avant de tenter une
explication sur les causes éventuelles de leur débâcle.

Section 1 : Le statut des entreprises publiques congolaises

En droit congolais, les entreprises publiques proviennent des origines

diverses. Leur historique démontre cette assertion. Aux établissements publics
administratifs, industriels et commerciaux et ceux à qualification nouvelle se sont
ajoutées des sociétés d’économie mixtes découlant de la prise par l’État des
participations dans le capital des sociétés commerciales privées.

Avec des nationalisations des anciennes sociétés à charte, qui

appartenant, avant l’indépendance, au gouvernement belge associé aux groupes
financiers belges, des sociétés d’État, dites nationales, étaient nées. L’opération
zaïrianisation-radicalisation-rétrocession déclenchée par le gouvernement congolais,
entre 1973 et 1977, va amener sur le marché commercial de nouvelles unités de
production des biens et services.

Afin de gérer ces diverses unités d’origines variées, le législateur

congolais va mettre sur pied une législation commune : la loi n° 78-002 du 6 janvier
1978 portant dispositions applicables aux entreprises publiques. Mais chaque unité
concernée va jouir d’un statut particulier lié à la spécialité de son activité et à ses
objectifs. Une catégorie de ces unités de production, la société d’économie mixte va
rester soumise au droit commun des sociétés.

§1. Le statut commun des entreprises publiques

Comme pour besoin de facilité, le législateur congolais du 6 janvier

1978 trouve plus utile de considérer les établissements publics, quelle que soit leur
nature (à caractère administratif, industriel et commercial, financier, social ou
culturel, scientifique et technique) comme étant des entreprises publiques. C’est ainsi
que des sociétés publiques comme la GECAMINES, la SONAS, des établissements
industriels et commerciaux comme la REGIDESO, la SNEL sont appelées, en plus
d’être classées dans une même catégorie d’opérateurs économiques et sociaux, à être
soumises aux mêmes dispositions légales que les établissements à caractère
administratif comme l’INPP, l’OCC, les établissements à caractère financier comme
l’OGEDEP, le FPI, les établissements à caractère social ou culturel comme l’INSS,
 78

l’ICCN et les établissements à caractère scientifique et technique comme l’UNIKIN,

l’INERA ou l’INS.

La législation commune va sans doute tenir compte, au niveau de

l’organisation et du fonctionnement, de la particularité de chaque unité de sorte
qu’un statut particulier amène des disparités qui privilégient la loi spéciale au
détriment de la loi générale.

§2. Le statut particulier pour chaque entreprise publique

Les entreprises publiques, nous l’avons déjà affirmé, sont créées par
l’État qui en détermine naturellement le statut dans l’acte créateur. Encouragés par
les disparités des domaines concernés par le concept congolais d’entreprise publique
introduite par le législateur de 1978, divers établissements publics, dont la
préoccupation principale n’est ni le commerce, ni l’industrie, comme les universités
et instituts supérieurs et centres de recherche, ont adopté une organisation et même
un fonctionnement tout à fait différent des prescriptions de la loi-cadre sur les
entreprises publiques.

Quand les universités ont été dirigées par un comité de gestion présidé
par un recteur, les instituts supérieurs ont vu leur comité de gestion présidé par un
directeur général et tous ont fait dérogation à la loi générale de 1978 pour ne
répondre que d’une tutelle unique : le ministère de l’enseignement supérieur et
universitaire. Pire encore, tous ces instituts supérieurs et universités ont été placés
sous la supervision d’un seul conseil d’administration et fonctionnent sans le
contrôle d’un collège des commissaires aux comptes.

§3. Un statut exceptionnel pour les sociétés d’économie mixte

Les sociétés d’économie mixte sont constituées conformément au droit

commun des sociétés ; leur qualité de commerçant n’est pas contestable ; non
seulement elles possèdent un fonds de commerce, mais aussi elles sont inscrites au
registre de commerce comme toute société commerciale.
Elles sont généralement des sociétés commerciales dans lesquelles l’État
a pris des participations. En droit congolais, leur constitution peut provenir de trois
origines différentes :

- Une bonne partie des participations de l’Etat sont faites en application de la loi
n° 77-027 du 17 novembre 1977 relative aux mesures générales de rétrocession
des biens zaïrianisés et radicalisés. Parmi celles-ci, on pouvait retenir, au départ,
notamment Pastoral du Haut Lomami, Cotonnière, ATC, Tourhôtel, Fina,
Mobil, Shell, Chanimétal, Cilu, Macal, Sucrière de Kwilu-Ngongo, Congo Etain,
Ami-Congo… ;

- Dans certains cas, l’État a pris des participations à la constitution d’un grand
nombre de sociétés. À cet effet, il aurait pu disposer de l’avantage de pouvoir
en négocier, comme il se doit, les actes constitutifs, mais il ne semble pas en
 79

avoir été le cas, car dans les sociétés concernées, comme Grands Hôtels, INCAL,
SONAL, MIDEMA, SOTEXKI, Chevron, Sucrière de Kiliba, MIBA…, l’Etat ne
semble pas avoir été bien représenté.

- L’État peut aussi participer au capital des sociétés existantes, à la suite des
négociations postérieures. C’est le cas pour des sociétés comme la BCDC, l’UBC,
devenue Banque congolaise, aujourd’hui en liquidation.

La société d’économie mixte dans laquelle l’Etat possède la majorité

d’actions est, en principe, une entreprise publique. Bien que la qualité d’entreprise
publique leur soit reconnue, les sociétés d’économie mixte sont soumises aux règles
de droit commercial autant dans leurs relations avec les usagers, les tiers et leur
personnel que dans leurs biens et leurs finances.

Cependant, le législateur congolais de janvier 1978 ne reprend pas la

société d’économie mixte dans la définition légale de l’entreprise publique. Etait-ce
parce que, dans la plupart d’entre ces sociétés l’État n’était pas majoritaire ou encore
que, pour des raisons obscures dictées par la gestion calamiteuse et non
transparentes de l’État, les dirigeants avaient voulu garder par devers eux les
dividendes et royalties provenant de ces entreprises non répertoriées au portefeuille
du trésor ? Personne n’a pu obtenir réponse claire à ce questionnement qui est
demeuré une préoccupation pour des observateurs avertis.

En outre, l’évolution de la situation politique et économique de la

République démocratique du Congo a fait qu’à ce jour l’Etat a perdu ses
participations dans la plupart des sociétés où il était actionnaire, soit par la vente des
actions ou la compensation des dettes contractées auprès de ces sociétés, soit par son
incapacité de contribuer aux diverses augmentations de capital, soit par la faillite de
ces sociétés favorisée par la mauvaise gestion des ressources.

Le statut des entreprises publiques congolaises fixé, il reste en faite

l’état des lieux de la gestion.

Section 2 : L’état des lieux de la gestion des entreprises publiques congolaises

Faire l’état des lieux d’une situation, c’est en faire une sorte d’inventaire
afin den dresser un bilan. S’agissant des entreprises publiques telles qu’elles résultent
de la loi du 6 janvier 1978, leur catégorisation par secteur nous permet plus
facilement de faire cet inventaire avant de tenter de dresser un bilan.

§1. La catégorisation des entreprises par secteur

 80

Vu la multiplicité des entreprises publiques congolaises, le tableau

synoptique ci-après nous aide à résumer la liste des entreprises publiques par
catégorie et par secteur38 :

Catégorie SECTEUR N° ENTREPRISES SIGLES Ministère de Tutelle

technique
I Transport 1 Société Nationale de Chemins de fer du Congo SNCC Ministère des Transports
2 Office Nationale des Transports ONATRA
3 Régie des Voies Maritimes RVM Ministère des Transports
4 Régie es Voies Aériennes RVA Ministère des Transports
Ministère des Transports
Energie 5 Société Nationale d’Electricité SNEL
6 Régie de Distribution d’Eau REGIDESO Ministère de l’Energie
7 La Congolaise des hydrocarbures COHYDRO Ministère de l’Energie
OFIDA Ministère de l’Energie
Financier 8 Office es Douanes FPI Ministère des Finances
9 Fonds de Promotion de l’Industrie INSS Ministère de l’Industrie
10 Institut National de Sécurité Sociale Ministère de Travail

Services 11 Office Congolaise de Contrôle OCC Ministère de Commerce

12 Société Nationale d’Assurances SONAS Ministère des Finances
Mines 13 Centre d’Expertise, Evaluation et CEEC Ministère des Mines
Certification des Matières précieuses et semi-
Construction 14 précieuses OR Ministère des TPI
Office des Routes
II Transports 15 Compagnie Maritime du Congo CMDC Ministère des Transports
16 Régie des Voies Fluviales RVF Ministère des Transports
17 Office de Gestion de Fret Maritime OGEFREM Ministère des Transports

Services 18 Office National du Tourisme ONT Ministère de Tourisme

Financier 19 Office de Gestion de la Dette Publique OGEDEP Ministère des Finances

Communication 20 Radio Télévision nationale congolaise RTNC Ministère de l’Info et Presse

Conservation de 21 Institut Congolais pour la conservation de la ICCN Ministère de

la Nature Nature l’Environnement

Industrie 22 Société Sidérurgique de MALUKU SOSIDER

Ministère de l’Industrie
III Construction 23 Office des Voiries et Drainage OVD Ministère des TPI

Mines 24 Office des Mines d’or de Kilo Moto OKIMO Ministère des Mines

Communication 25 Office Congolais des Poste et OCPT Ministère des PTT

Télécommunications
26 Agence congolaise de Presse ACP Ministère de l’Info et Presse
27 Régie Nationale des Télécommunications par RENATELSA Ministère de l’Info et Presse
Satellite T

Recherche 28 Institut National des Statistiques INS Ministère de la Recherche

scientifique

38
Source : Tableau indicatif tiré de la liste dressée par le ministère du portefeuille au 31 mars 2005, reprise par
KABANGE NTABALA, C., Droit des services et entreprises publics et problématique de la transformation des
entreprises publiques en République Démocratique du Congo, op-cit , p. 307.
 81

(Suite tableau)

IV Agriculture 29 Office National du café ONC Ministère de l’Agriculture

Mines 30 Société de développement Industriel Congo SODIMICO Ministère des Mines

V Industrie 31 Société Africaine d’Explosifs AFRIDEX Ministère de l’Industrie

Financier 32 Caisse Général d’Epargne du Congo CADECO Ministère des Finances

Transport 33 City train CITY-TRAIN Ministère des Transports

34 Lignes Aériennes congolais LAC Ministère des Transports
35 Office des Chemin de fer des Uélés CFU Ministère des Transports

Commerce 36 Foire Internationale de Kinshasa FIKIN Ministère de Commerce

Formation 37 Institut National de Préparation INPP Ministère de Travail

Professionnelle

Service 38 Hôtel KARAVIA KARAVIA Ministère de Tourisme

39 Office des Biens Mal acquis OBMA Ministère de Justice
40 Régie Nationale d’Appr. Et d’imprimerie RENAPI Ministère de l’EPSP
41 Office des Petites et Moyennes entreprises OPEC Ministère de l’Industrie

Mines 42 Entreprise Minière de Kisenge Manganèse EMK-Mn Ministère des Mines

Conservation de 43 Institut des Jardins Zoologiques et Botaniques IJKBC Ministère de

la nature du Congo l’Environnement
44 Institut des Musées Nationaux IMNC Ministère de
l’Environnement
Recherche 45 Institut National d’Etudes et de Recherche INERA Ministère de la Recherche
Agronomique scientifique
46 Météorologie et Télédétection par satellite METELSAT Ministère de la Recherche
scientifique
Communication 47 Régie Nationale des Télécommunication par RENATELSA Min. de Recherche
Satellite T scientifique

Agriculture 48 Réserve Stratégique Générale Présidence

49 Office National d’Elevage RGS Min. de l’Agriculture
50 Cacaoyer de BULU ONDE Min. de l’Agriculture
51 Cotonnière du Congo CACAOCO Min. de l’Agriculture
52 Caisse de Stabilisation Cotonnière COTONGO Min. de l’Agriculture
53 Palmeraie de GOSUMA CSCo Min. de l’Agriculture
54 Complexe Sucrier de LOTOKILA PALMECO Min. de l’Agriculture
CSL

Compte tenu de leur importance dans le portefeuille de l’Etat, les

entreprises publiques congolaises ont été classées en cinq catégories allant de I à V.
Au niveau de chaque catégorie, elles sont regroupées, en tenant compte du domaine
de leurs activités, en secteurs. La liste, ci-haut reprise, dressée par le ministère du
portefeuille révèle que, suivant les catégories de classification, certaines entreprises
peuvent être classifiées en plusieurs catégories et changer en même temps le secteur
d’attache.
 82

§2. Le bilan global des entreprises publiques congolaises

Avant de traiter des résultats atteints ou du bilan proprement dit, nous

nous permettons d’examiner d’abord les objectifs assignés aux entreprises publiques.

A. Les objectifs assignés aux entreprises publiques

Il faut reconnaitre qu’il existe une difficulté majeure pour percevoir

clairement des objectifs assignés aux entreprises du portefeuille de l’État. La diversité
de ces entreprises de par leurs domaines d’activité et le comportement imprévisible
et changeant de l’État ne permettent pas en effet de les identifier immédiatement et
de ce fait de lire la stratégie qu’il arrête pour ses entreprises. Pour des raisons de
commodité, les considérations portent sur les entreprises publiques à caractère
industriel et commercial.

Au Congo, l’implication de l’État dans la création des entreprises est

partie des besoins de financement du roi Léopold II alors confronté à des difficultés
financières pour assurer le financement de l’exploitation de son domaine de l’État
indépendant du Congo, puis de la colonie belge. Pour convaincre le parlement belge
de lui donner l’autorisation d’être en même temps le chef d’un État étranger et plus
tard, d’accepter le don de sa possession qu’il fit au royaume, Léopold II devait
démontrer au préalable la rentabilité et donc l’opportunité de l’aventure congolaise
pour le pays. C’est donc un objectif économique et financier qui amène au départ
l’État à s’impliquer dans l’activité économique à travers des entreprises d’économie
mixte selon le jargon d’aujourd’hui.

Les autorités de l’ère postcoloniale, avec davantage de zèle, ont fini par
créer des entreprises publiques d’abord sur les cendres des sociétés belges à charte
par les nationalisations sur fond de tension politique, ensuite sur le phénomène
décrié de zaïrianisation-radicalisation-rétrocession, dont les objectifs découlent de
plusieurs combinaisons entre les préoccupations d’ordre technico-économique ou
sociopolitique en vue de préserver l’intérêt national. L’État est devenu propriétaire
d’un portefeuille hétéroclite constitué au gré de l’évolution de différents facteurs
économiques et politiques.

B. Les résultats atteints

Tous les observateurs avertis, en ce compris les dirigeants du pays,

s’accordent à reconnaître que le secteur économique public de la République
démocratique du Congo est malade, très sérieusement malade. Tous les espoirs
placés dans ce secteur se sont évanouis. Depuis longtemps - particulièrement à partir
des années 90, les entreprises du portefeuille de l’État évoluaient, pour la plupart
d’entre elles, vers la faillite, étant en totale cessation de paiement. Personne n’a
daigné hésiter à les qualifier de « canards boiteux ». Les investissements sont au
niveau zéro et la croissance structurellement négative.
 83

Cette assertion peut être illustrée par deux petits chiffres. En effet, alors
qu’en 1959, la contribution du portefeuille au budget de l’État représentait plus de
10%, elle se situait à moins de 1% au cours des années 90 et à un niveau encore plus
bas aujourd’hui.

Il est utile de noter que cette situation reflète la profonde détérioration

du tissu économique du Congo et constitue un des syndromes de la déliquescence de
l’État. Cet état de choses constitue un véritable paradoxe dans le cas d’une
République démocratique du Congo, qui, qualifiée de scandale en ressources
naturelles et inondée aujourd’hui de nombreux cadres intellectuels de haut niveau,
rivalisait au lendemain de l’indépendance, en matière de santé économique avec
diverses nations d’Afrique (Afrique du Sud notamment) et du monde, comme le
Canada et la Corée du Sud. Elle est classée parmi les pays les plus pauvres de la
planète, où sévit la faim, les maladies et la misère.

Entretemps, le constant qu’il convient de faire ici est que les entreprises
publiques congolaises n’ont pu être capables de générer des ressources suffisantes
en faveur du trésor pour appuyer l’État dans sa politique économique et sociale.
Ensemble avec la population, qui n’a pu bénéficier d’une politique mal menée par ses
dirigeants, l’État lui-même semble avoir décidé de ne pas continué à se voiler la face.

Ainsi, les objectifs visés par la politique de la création et de la gestion

des activités économiques, sous forme d’entreprises publiques, par l’État, ne n’étant
pas atteints et devant ce bilan global très sérieusement négatif des entreprises
publiques congolaises, une réforme profonde s’imposait. Mais pour mieux aborder la
réforme, il va falloir rechercher les causes qui ont poussé les entreprises publiques
congolaises à connaître une débâcle sans pareil au monde.

Section 3 : Les causes de la débâcle des entreprises publiques congolaises

Diverses causes peuvent être soulignées, les une d’origine interne, les
autres d’origine externe. En effet, la conjugaison de plusieurs facteurs négatifs
internes et externes, lointains et actuels ont contribué à la décroissance économique et
sociale des entreprises congolaises en général et de entreprises publiques en
particulier.

§1. Les causes lointaines et d’origine externe

Le portefeuille de l’État prend naissance à la suite d’un mariage forcé et

involontaire entre Léopold II et la terre de nos ancêtres par l’acte de Berlin de 1885.
En effet, alors que l’État indépendant du Congo prend officiellement naissance à la
signature, le 26 février 1885, de l’acte général de Berlin, l’organisation de l’activité
productrice, sous forme de la cueillette, prend son soubassement juridique par
l’ordonnance du 1er juillet 1885, qui attribuait à l’État indépendant du Congo la
propriété des terres dites vacantes c’est-à-dire, non occupées par les populations
indigènes.
 84

Quelques textes juridiques importants vont intervenir dont certains

vont avoir un effet néfaste sur le portefeuille de l’État. Ces textes peuvent être
groupés en deux catégories.

Dans le 1er cas, nous retenons :

Le décret du 27 février 1887 relatif à l’organisation, au fonctionnement et à la

dissolution des sociétés commerciales, tel que modifié par le décret du 23 juin
1960. Sur base de ce texte, le roi Léopold II autorisa en mars 1887, la création
de la compagnie du Congo pour le commerce et l’industrie (CCCI) que l’on
peut considérer comme ancêtre des sociétés du portefeuille ;

Les décrets de 1888, 1889 et 1891 consacrant la propriété de l’État sur toutes
les mines, toutes les terres vacantes et les fruits de ces terres.

Il importe de noter que toutes ces sociétés étaient régies par la

législation sur les sociétés commerciales et avaient toutes le statut des sociétés par
action à responsabilité limitée « SARL ». La participation de l’État se situait, pour la
quasi-totalité, dans la fourchette de 10 à 40% du capital.
Dans le second cas, nous retenons :

Le décret du 17 juin 1960, dit loi d’option de nationalité, qui offrait aux
sociétés congolaises la possibilité d’opter pour la nationalité belge ;

Le décret du 27 juin 1960 portant dissolution des sociétés à charte.

Tenant compte de tout ce qui précède, nous pouvons affirmer, qu’au

lendemain de l’accession de notre pays à la souveraineté nationale et internationale,
le fonctionnement des entreprises du portefeuille a été profondément handicapé par
la séparation des sièges d’exploitation demeurés au Congo, d’avec la structure
administrative de décisions transférée au siège social en Belgique.

La suite de ce désagrément est la signature de fameux accords

Tshombe-Spaak qui, dans leur résolution de cession toute la substance des sociétés à
charte à la Belgique, préjudicie déjà gravement le portefeuille du nouvel État. La
conséquence finale est la malheureuse décision des nouvelles autorités congolaises
de nationaliser la carapace restante de ce qui restait des sociétés à charte qui, en soin,
n’a pas contribuer à la bonne gestion des sociétés qui étaient auparavant prospères et
bien gérées. En effet, à la suite de ces nationalisations, les anciens dirigeants de ces
sociétés, habitués des milieux internationaux du commerce, sont, du jour au
lendemain, remplacés par de nouveaux dirigeants néophytes, apprentis sorciers,
dont l’apport à la gestion des sociétés d’une telle importance stratégique ne pouvait
qu’être catastrophique.
 85

§2. Les causes immédiates et d’origine interne

Certaines des causes de la désarticulation du fonctionnement des

entreprises congolaises sont les effets des causes externes dues essentiellement aux
deux textes destructeurs que nous venons d’analyser. Mais d’autres causes nées de
conjoncture liée à la naissance, à l’organisation et au fonctionnement des entreprises
publiques se sont ajoutées.

Faute de les énumérer de manière exhaustive, on peut en épingler

globalement les principales dans les problèmes communs à toutes les entreprises
publiques :

- L’absence d’études de faisabilité lors de la création de la plupart des

entreprises ;

- L’absence de plan général de développement ;

- La vétusté, l’obsolescence de l’outil de production et/ou d’exploitation ;

- La baisse du niveau d’activité ;

- La pléthore et le vieillissement des effectifs du personnel ;

- Le déficit de trésorerie quasi chronique ;

- La désarticulation du système bancaire national ;

- Le non paiement par l’État des biens et services lui fournis ;

- Le manque du sens élevé et du respect des biens et services publics ;

- Une prétention de capacité vexatoire, ridicule et dangereuse depuis 1960.

Nombreux sont les Congolais qui s’estiment capables de tout. Y a-t-il un
poste de haute technicité et de grande compétence à pourvoir, n’importe qui
d’entre nous se présentera candidat et le clientélisme politique aidant, il
occupera le poste non pour améliorer la gestion, mais plutôt détruire toutes
les chances de réussite de l’entreprise. Depuis 1960, cette banalisation des
compétences n’a pas disparu39.

- L’inadaptabilité de la structure organique par rapport à l’activité ;

- La dépréciation effrénée de la monnaie nationale.

39
KISANGA KABONGELO, Exposé faits aux états généraux du portefeuille, tenus à Kinshasa en décembre
2000.
 86

CHAPITRE II
DE LA RÉFORME DES ENTREPRISES PUBLIQUES
CONGOLAISES
____________

Les entreprises publiques organisées par la loi n° 78-002 du 06 janvier

1978 n’ont pas atteint les objectifs économiques et sociaux leur assignés. Pour cette
raison leur réforme s’impose.

En gros, il s’agit, dans le cadre du programme de redressement macro-

économique et sectoriel, de reformer les entreprises publiques pour en faire un des
maillons de croissance économique de la République Démocratique du Congo.

En effet, à la suite de leur prépondérance dans l’économie et à cause des

interférences politiques dont elles sont fréquemment l’objet, ces entreprises conçues
pour être les vecteurs et les instruments privilégiés des stratégies de développement
économique, ont été plutôt des facteurs d’aggravation de la crise économique et
financière de la nation, ce qui a nécessité une réforme.

Cette réforme vise principalement la mise sur pied d’un cadre

institutionnel susceptible de :

- Insuffler une dynamique nouvelle aux entreprises du portefeuille de l’Etat en

vue d’améliorer leur potentiel de production et de rentabilité ;

- Contribuer au renforcement de la compétitivité de ces entreprises et de

l’ensemble de l’économie nationale.

Voilà pourquoi nous nous proposons d’étudier les quatre axes de la

réforme telle que décider par le législateur de 2008 dans le cadre de ce chapitre. Nous
étudierons non seulement la transformation des entreprises publiques dans une
première section, mais aussi nous analyserons les modalités relatives au
désengagement de l’État des entreprises du portefeuille dans la deuxième section et
avant de cerner les établissements publics tels qu’organisés par la loi n° 08/009 du 07
juillet 2008 dans la troisième section et d’examiner l’organisation et la gestion du
portefeuille de l’État en droit positif congolais dans la quatrième section.

Section 1 : La transformation des entreprises publiques

L’étude de la transformation des entreprises publiques congolaises est

faite en deux points : le premier concerne le contenu de la transformation et le
second, sur la gestion transitoire des entreprises publiques transformées en sociétés
commerciales et en établissements ou services publics.
 87

§1. Le contenu de la transformation des entreprises publiques

La transformation des entreprises publiques est régie par la loi n°

08/007 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation
des entreprises publiques40.
En effet, aux termes de ladite loi, les entreprises publiques ont été :

- soit transformées en sociétés commerciales dans lesquelles l’État est

l’actionnaire unique par dérogation aux dispositions légales en vigueur ;

- soit transformées en établissement publics ou services publics dans le but de

régler la problématique du statut des établissements qualifiés d’entreprises
publiques mais dont les activités sont en réalité le prolongement de celles de
l’administration publique bénéficiant d’une parafiscalité et/ou qui n’ont pas
de vocation lucrative ;

- soit tout simplement dissoutes et liquidées dans la mesure où elles sont en

cessation de paiement, ou leur activité économique ne se justifie plus.

En vue de comprendre le contenu de cette réforme, il importe d’abord

d’étudier la transformation des entreprises publiques en sociétés commerciales,
ensuite d’analyser la transformation des entreprises publiques en établissements
publics ou en service publics avant de cerner la dissolution de certaines entreprises
publiques et leur liquidation conséquente.

A. Des entreprises publiques transformées en sociétés commerciales

Les entreprises publiques transformées en sociétés commerciales sont

des entreprises publiques dites du « secteur marchand ». Par secteur marchand, il
faut entendre, tout secteur d’activités économiques soumis à la concurrence et dont le
but est de générer des profits. Ces sociétés commerciales sont soumises au régime de
droit commun.
En effet, le portefeuille de l’État congolais organisé par la loi 78-002 du
6 janvier 1978 comprenait des entreprises publiques à caractère industriel et
commercial et des sociétés mixtes dont l’objectif principal est la recherche du profit.
Cependant, selon la volonté du législateur de 2008, ces dernières ne semblent pas
avoir été par la transformation qui, dans ce cas précis, a porté sur ces entreprises
publiques du secteur marchand appelées à revêtir la forme de société par action à
responsabilité limitée dans laquelle l’État en est l’unique actionnaire.

Pour son fonctionnement, la nouvelle société ainsi créée signera des

conventions avec l’État représenté respectivement par le ministre des finances, le
ministre de budget et celui qui a le secteur concerné dans ses attributions. Ces
conventions portent sur les obligations particulières assumées par l’entreprise

40
Loi n° 08/007 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des entreprises
publiques, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du 12 juillet 2007.
 88

concernée dans le cadre de sa mission de service public et les contreparties

financières ou autres qui lui sont garanties à cet effet par l’État. Dans ce genre
d’entreprises, l’État peut se désengager totalement ou partiellement de la nouvelle
société commerciale.

En vue de la mise en œuvre de cette volonté du législateur et en

application des dispositions de l’article 13 de la loi n° 08/007, le premier ministre a
pris le décret n° 09/12 du 24 avril 2009 établissant la liste des entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, établissements ou en services publics41.

Liste des entreprises publiques transformées en sociétés commerciales42

N° DÉNOMINATION SIGLES
1. Secteur Mines
01 - Générales des Carrières et des Mines GECAMINES
02 - Société de Développement Industriel et Minier au Congo SODIMCO
03 - Office des Mines d’Or de Kilo-Moto OKIMO
04 - Entreprises Minières de Kisenge Manganèse EMK-Mn

2. Secteur Energie
05 - Régie de Distribution d’Eau REGIDESO
06 - Société Nationale d’Electricité SNEL
07 - Congolaise des hydrocarbures COHYDRO

3. Secteur Industrie
08 - Société Sidérurgique de Maluku SOSIDER
09 - Société Africaine d’Explosifs AFRIDEX

4. Secteur Transport
10 - Société Nationale des chemins de Fer du Congo SNCC
11 - Office Nationale des Transports ONATRA
12 - Régie des Voies Maritimes RVM
13 - Régie es Voies Aériennes RVA
14 - Lignes aériennes congolaises LAC
15 - Compagnie Maritime du Congo CMDC
16 - Chemins de Fer des Uélés CFU

5. Secteur des Télécommunications

17 - Office Congolais des Postes et Télécommunications OCPT

6. Secteur Financier
18 - Caisse d’Épargne du Congo CADECO
19 - Société Nationale d’Assurance SONAS

7. Secteur Service
20 - Hôtel Karavia KARAVIA

41
Même si la loi n’accompagne d’aucune sanction le non respect du délai de trois mois à compter de sa
promulgation prescrit au premier ministre, le décret n° 09/12 du 24 avril 2009 établissant la liste des entreprises
publiques transformées en sociétés commerciales, établissements publics ou services publics, JORDC, 50ème
année, numéro spécial du 30 avril 2009, intervient plus de neuf mois plus tard.
42
Liste tirée de l’annexe I du décret n° 09/12/ du 24 avril 2009, JO, op. cit, p. 15.
 89

B. Des entreprises transformées en établissement ou en services

publics.
1. Liste des entreprises publiques transformées en établissements
publics43

N° DÉNOMINATION SIGLES
1. Secteur Agriculture
01 - Office National du Café ONC

2. Secteur Transport
02 - Régie des Voies Fluviales RVF
03 - Office de Gestion du Fret Maritime OGEFREM
04 - City- Train CITYTRAIN

3. Secteur de Communication
05 - Agence Congolaise de Presse ACP
06 - Radio Télévision Nationale Congolaise RTNC

4. Secteur Financier
07 - Fonds de Promotion de l’Industrie FPI
08 - Institut National de Sécurité Sociale INSS

5. Secteur des Constructions

09 - Office des Routes OR
10 - Office des Voiries et Drainage OVD

6. Secteur des Services

11 - Office National du tourisme ONT
12 - Office de Promotion de Petites et Moyennes Entreprises du Congo OPEC

7. Secteur du Commerce
13 - Foire International de Kinshasa FIKIN
14 - Office Congolais de Contrôle OCC

8. Secteur de la Recherche INS

15 - Institut National des Statistiques INERA
16 - Institut National d’Etudes et Recherches Agronomiques

9. Secteur de la Conservation de la nature

ICCN
- Institut Congolais pour la Conservation de la Nature
17 IJZBC
- Institut des Jardins Zoologiques et Botaniques du Congo
18 IMNC
- Institut des Musées Nationaux du Congo
19
10. Secteur de la Formation
INPP
- Institut National de Préparation Professionnelle
20

Sur la liste ci-avant reprise, l’on note les vingt entreprises publiques
transformées en établissements publics. Il s’agit des entreprises publiques dont les
activités étaient soit non lucratives et non concurrentielles, soit le prolongement de
celles de l’administration publique, soit bénéficiant d’une parafiscalité et qui

43
Liste tirée de l’annexe III du décret n° 09/12 du 24 avril 2009, JO, op. cit., p. 16.
 90

poursuivent une mission d’intérêt général44. Parmi elles, on peut compter beaucoup
d’établissements à caractère administratif, professionnel, culturel et éducationnel, etc.

2. Liste des entreprises publiques transformées en Services publics45

N° DENOMINATION SIGLES
1. Secteur Agriculture
01 - Office National de Développement de l’Elevage ONDE

2. Secteur Mines
02 - Centre d’Expertise, d’Evaluation et de Certification des substances CEEC
minérales précieuses et semi-précieuses

3. Secteur Financier
03 - Office de Gestion de la Dette Publique OGEDEP
04 - Office des Douanes et Accises OFIDA

4. Secteur des Services

05 - Régie Nationale d’Approvisionnement et d’Imprimerie RENAPI

Parmi les entreprises publiques, dont les activités étaient le

prolongement de celles de l’administration publique46, cinq ont été dépersonnalisées
et sont devenues des simples services publics. Sans personnalité civile, ces services
ont récupéré leur place de simples structures de l’administration publique même s’ils
peuvent être gérés en régies.

C. Des entreprises publiques dissoutes et destinées à être liquidées

Les entreprises publiques vouées à la dissolution et à la liquidation sont

celles se trouvant en état de cessation de paiement c’est-à-dire destinées à être mises
en faillite ou celles dont l’activité économique ne se justifie plus47. Dans cette
catégorie étaient rangées également celles dont les activités économiques ne se
justifient plus. Aux termes de la loi 08/007 du 7 juillet 2008, un décret du premier
ministre, délibéré en conseil des ministres, prononce la dissolution et fixe les règles
relatives à la liquidation48.
En application de la disposition légale susvantée, le premier ministre,
en date du 24 avril 2009, prit le décret n°09/13 portant dissolution et liquidation de
quelques entreprises publiques49. À travers ce décret, le premier ministre dresse la
liste des entreprises dissoutes, reprise ci-après et fixes les modalités de leur
liquidation :

44
Art. 9, Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, JO, op. cit., p. 7.
45
Liste tirée de l’annexe III du décret n° 09/12 du 24 avril 2009, JO, op. cit., p. 17.
46
Art. 9, Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, JO, idem.
47
Art. 11, Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, Ibidem.
48
Art. 12, Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, JO, op. cit., p. 8.
49
Décret n° 09/13 portant dissolution et liquidation de quelques entreprises publiques du 24 avril 2009, JO, op.
cit., p. 19.
 91

N° DÉNOMINATION SIGLES
1. Secteur Agriculture
01 - Cacaoyer du Bulu CACAOCO
02 - Palmeraie de GOSUMA PALMECO
03 - Cotonnière du Congo COTONCO
04 - Complexe sucrier de Lotokila CSL
05 - Caisse de Stabilisation Cotonnière CSCO

2. Secteur des Services

06 - Office des Biens Mal Acquis OBMA

Source : Annexe du décret n° 09/13 du 24 avril 2009 portant dissolution et liquidation de quelques
entreprises publiques.

§2. La gestion transitoire des entreprises publiques transformées

La gestion transitoire des entreprises publiques transformées est régie

par le décret n° 09/11 du 24 avril 2009 portant mesures transitoires relatives à la
transformation des entreprises publiques50.

Cependant, si ce décret pose les mesures d’application de la loi 08/007

du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, il est tout aussi remarquable que cette dernière avait elle aussi
ordonné la période transitoire en disposant qu’ « en attendant ce décret, les
entreprises publiques sont régies par leurs statuts respectifs »51. Signés au 23
décembre 2010 par Madame Jeannine Mabunda Lioko, ministre du portefeuille et
représentant l’État actionnaire unique, les statuts des vingt anciennes entreprises
publiques transformées en sociétés par actions à responsabilité limité ont été notariés
le jour suivant, 24 décembre 2010, par le notaire le directeur-chef de service ai du
ministère de la justice et droits de l’homme, Monsieur Moya Kilima Vincent et
publiés le 29 décembre 2010 au Journal officiel52.

Eu égard à cette réalité, il y a lieu de situer la période transitoire non

pas à dater du 24 avril 2009, mais à partir du 7 juillet 200853. Il nous semble que la
période d’avant le 24 avril 2009 avait été couverte par des tergiversations, des
hésitations et de confusion qui ont permis tant aux dirigeants des entreprises
concernées qu’aux autorités de tutelle de continuer à se conduire comme si la loi du 6
janvier 1978 n’avait jamais été abrogée.

50
Décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises publiques du 24 avril
2009, JO, op. cit., pp. 5-12.
51
Art. 16, al. 2, Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques, JO, op.cit, p. 8.
52
Statuts des sociétés commerciales, JO, 51ème année, Kinshasa, numéro spécial du 29 décembre 2010, pp. 5-
563.
53
C’est ce qui ressort des dispositions transitoires, abrogatoires et finales de l’esprit de ladite loi en son article
16 précité.
 92

Malgré ces impairs très préjudiciables au fonctionnement de ces

entreprises publiques, dont certaines étaient en voie d’être transformées en sociétés
commerciales, d’autres en voie de devenir établissements ou services publics et
d’autres encore être en voie d’être dissoutes, il est tout de même utile d’examiner, à
partir de la prise du décret du premier ministre, soit à partir du 24 avril 2009, d’abord
l’organisation de la gestion de ces entreprises transformées avant d’étudier leur
fonctionnement durant la période transitoire.

A. L’organisation de la gestion transitoire des entreprises publiques

L’organisation transitoire des entreprises publiques tient compte du fait

que celles-ci sont transformées en sociétés commerciales, en établissements publics
ou en services publics.

1. La gestion des entreprises publiques transformées en sociétés

commerciales

Aux termes de l’article 3 de ce décret, les entreprises publiques

transformées en sociétés commerciales sont régies, à partir du 24 avril 2009 jusqu’à
leur transformation effective en sociétés commerciales et leur inscription au nouveau
registre de commerce, par les règles établies par ledit décret.

Le décret sous examen a entendu déroger aux dispositions de la

nouvelle législation en autorisant les conseils d’administration des entreprises
transformées en sociétés commerciales à continuer à gérer ces entreprises en leurs
compositions et formes actuelles54, soit celles prescrites par la législation abrogée55 et
les commissaires aux comptes à demeurer en fonction jusqu’à leur remplacement56.

Cependant, il ne manque pas d’introduire déjà des modifications

majeures dans l’organisation précédente. C’est le cas de la suppression du comité de
gestion prévu par les statuts des entreprises transformées57 et de la délégation de la
gestion de l’ensemble des affaires sociales à l’administrateur-directeur général, et
l’administrateur-directeur général adjoint, s’il existe.

Le décret tente même d’adapter les dénominations des dirigeants des

entreprises concernées à la nouvelle législation58 ; il crée en outre un comité
comprenant, outre un délégué du ministre du portefeuille, des délégués du cabinet
du président de la République, du premier ministre, du ministre des finances, du
ministre du budget et du ministre du secteur d’activités concerné pour faire office

54
Art. 9 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises publiques
du 24 avril 2009, JO, op. cit., p.8
55
Ce sont au fait les membres nommés par l’ordonnance présidentielle n° 08/004 du 12 janvier 2008 portant
nomination des membres des conseils d’administration des entreprises publiques, qui demeurent en fonction.
56
Art. 12, al. 1 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises
publiques du 24 avril 2009, JO, op. cit., p. 9.
57
Art. 11, al. 2 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises
publiques du 24 avril 2009, JO, op. cit., p.8.
58
Administrateur-directeur général et administrateur-directeur adjoint.
 93

d’assemblée générale d’actionnaire État de l’entreprise publique transformée en

société commerciale, avec la COPIREP comme participant aux réunions de ladite
assemblée en qualité d’observateur. Ledit comité peut même déjà prendre des
décisions reconnues par la législation sur les sociétés commerciales à l’assemblée
générale ordinaire ou extraordinaire.

2. La gestion des entreprises publiques transformées en établis-

sements publics

Quant aux entreprises publiques transformées en établissements

publics, l’article 18 du même décret dispose que dans un délai de trois mois à
compter du 24 avril 2009, le conseil d’administration de chaque établissement public
prépare, sous la supervision du ministère en charge du secteur d’activités concerné,
les statuts de l’établissement public, détermine son patrimoine et sa dotation initiale,
conforme à la Loi n° 08/009 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales
applicables aux établissements publics.

En attendant le décret relatif aux nouveaux statuts, la gestion transitoire

de l’entreprise publique transformée en établissement public est assurée par le
conseil d’administration et le comité de gestion en leurs composition et forme
actuelles59 ; le mandat des commissaires aux comptes encore en fonction demeure
jusqu’à leur remplacement et s’exerce conformément à la loi n° 08/009 du 7 juillet
2008 portant dispositions générales applicables aux établissements publics60.

L’on doit noter que tus les vingt anciennes entreprises publiques
transformées en établissements publics possèdent leurs statuts pris par décrets du
premier du numéro 09/42 au numéro 09/63 du 3 décembre 2009, publiés au Journal
officiel61.
3. La gestion des entreprises publiques transformées en services
publics

Les entreprises publiques transformées en services publics sont

intégrées au sein des administrations des ministères concernés en tant que services
autonomes. Leurs organes de gestion et de contrôle, les conseils d’administration, les
comités de gestion et les collèges des commissaires aux comptes, sont dissous62. Leur
administrateur-délégué général et, le cas échéant, leur administrateur-délégué
adjoint, assurent respectivement la fonction de chargé de mission et de chargé de
mission adjoint63.

59
Telles qu’il résulte des nomination faites par l’ordonnance présidentielle n° 08/004 du 12 janvier 2008 portant
nomination des membres des conseils d’administration des entreprises publiques.
60
Loi n° 08/009 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux établissements publics, JO, op.
cit., pp. 17-23.
61
Statuts des établissements publics et services publics, JO, 50 ème année, Kinshasa, numéro spécial du 10
décembre 2009, pp. 9-192.
62
Art. 25 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises publiques
du 24 avril 2009, JO, op. cit., p..11
63
Art. 26 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises publiques
du 24 avril 2009, ibidem.
 94

B. Le fonctionnement transitoire des entreprises publiques

Il nous parait plus judicieux que le fonctionnement soit analysé organe

par organe afin de cerner ce qu’aurait été l’interaction fonctionnelle de ceux-ci dans
leurs « composition et forme actuelles » durant la période sous examen.

1. Le conseil d’administration

D’emblée, il ne serait pas hâtif de relever que le fonctionnement de cet

organe a tangué entre les dispositions légales et réglementaires qui le maintenaient
au statu quo et celles par lesquelles il était invité à être adapté durant la période
transitoire.

En effet, le conseil d’administration fonctionne sous la direction d’un

président nommé par le chef de l’État ; il représente l’entreprise vis-à-vis des tiers et
préside les réunions du conseil d’administration convoquées en séance ordinaire
suivant le calendrier fixé et en séance extraordinaire chaque fois que l’intérêt de
l’entreprise l’exige.

L’ordre du jour de ses réunions est fixé par le président du conseil

d’administration qui siège valablement lorsque le quorum est atteint à concurrence
de la moitié au moins de ses membres présents ou représentés. Les administrateurs
anciens membres des comités de gestion dissouts sont obligatoirement tenus
d’assister à toutes les réunions du conseil d’administration, qui se tiennent à huis clos
aux lieux, date et heure indiqués sur l’acte de convocation.

Telles sont en grandes lignes, les règles légales de fonctionnement de

l’organe conseil d’administration. Toutefois, le règlement d'ordre intérieur de chaque
conseil d’administration des entreprises transformées doit être adapté aux
dispositions dudit décret64.

Il est opportun d’insister ici en rappelant que ce sont les règlements

intérieurs dûment approuvés par la tutelle qui consacrent des règles relatives à
l’organisation et au fonctionnement de chaque conseil d’administration. Il y est
souvent réglé les questions relatives au délai de la communication des convocations
aux administrateurs, les dossiers correspondant, les conditions d’établissement et
d’opposabilité des procès-verbaux dont les administrateurs ont l’obligation de
réserve, les conditions de vote, de quorum, de majorité, etc...

Dans fonctionnement concret, ces règlements intérieurs ne semblent

pad avoir été élaboré, encore moins adaptés comme le prescrivait le législateur.

La fracture occasionnée par l’existence d’un organe dont le

fonctionnement tire sa raison d’être des textes légaux ayant consacré la situation du
statu quo ante et l’absence des règlements intérieurs dont l’exigence est posée
64
Art. 9 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises publiques du
24 avril 2009op.cit, p. 8.
 95

pourtant avec pertinence par la loi a entraîné de la part des membres dudit organe
des comportements inadéquats avec le fonctionnement harmonieux de celui-ci65.

Par ailleurs, en même temps que cet organe est maintenu, le législateur
consacrait l’assemblée générale en ce qui concerne les entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, avec des prérogatives et missions identiques
à celui-ci durant la période transitoire. Et pourtant, l’un étant un organe
d’administration et l’autre une réunion des actionnaires, le décret n° 09/11 qui a
institué le comité représentant l’État, du reste unique actionnaire, en assemblée
générale a ignoré superbement que, par leurs mandats, les administrateurs
représentaient également l’État, même actionnaire, au sein des entreprises
transformées66.

Outre ce qui précède, le fait de disposer dans le même texte de loi que
les conseils d’administration des entreprises transformées demeurent dans leurs
composition et forme actuelles, c’est-à-dire celles ayant fait fonctionner les
entreprises publiques sous la législation précédente, alors que les mêmes entreprises
publiques transformées en sociétés commerciales sont régies par le droit commun,
ne rendait pas non plus aisé le fonctionnement de l’organe conseil d’administration.

D’autant que, les pouvoirs des conseils d’administration des entreprises

publiques ont été établis par la loi contrairement à ceux des conseils d’administration
des SARL qui les tirent , en droit congolais, plutôt des dispositions posées par et dans
les statuts sociaux de telle manière que ces organes sont investis non pas par la loi
mais par les associés, et de plein droit, d’un pouvoir général de gestion sans qu’une
délégation de pouvoirs leur soit consentie par les actionnaires réunis en assemblée.

C’est ici le moment de rappeler tout de même que les attributions

relevées ci-haut sont celles réservées généralement à l’organe délibérant dont
l’assemblée générale dans une SARL, le conseil d’administration étant un organe de
gestion ou d’administration comme nous l’avons dit ci-haut.

2. Le comité de gestion

Conformément au décret n° 09/11 du 24 avril 2009, le comité de gestion

est supprimé67. Dès lors, comment concilier la volonté du législateur de maintenir

65
À titre illustratif, dans sa note du 12 février 2010 adressée aux présidents des conseils d’administration,
administrateurs directeurs généraux et administrateurs délégués généraux des entreprises publiques transformées
respectivement en sociétés commerciales et en établissements publics, le conseil supérieur du portefeuille y
relevait « qu’il est un constat que la gestion des entreprises publiques transformées est caractérisée par les
conflits observés entre, d’une part les présidents des conseils d’administration, les administrateurs directeurs
généraux, les administrateurs délégués généraux et les administrateurs directeurs d’autre part, consécutivement à
la publication du décret n° 09/11 du 24 avril 2009 ». Cette note tenait à clarifier la situation des administrateurs
directeurs (technique et financier) qui se voyaient tantôt exclus des conseils d’administration, tantôt maintenus
au gré des humeurs des présidents des conseils d’administration.
66
Art. 5 et 6 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises
publiques du 24 avril 2009, op cit., pp. 6-7.
67
Art. 11, al.2 du décret n° 09/11 portant mesures transitoires relatives à la transformation des entreprises
publiques du 24 avril 2009, op.cit, p.8
 96

dans leurs composition et forme actuelles les conseils d’administration au sein

desquels étaient membres à part entière ceux qui composaient ce comité
(administrateur délégué général, administrateur délégué général adjoint, administra-
teur directeur technique et administrateur directeur financier) et la suppression de ce
même organe avec comme corollaire le changement d’appellations de certains de ses
membres.

S’il résulte de la lecture attentive de la loi n° 08/007 que les pouvoirs

dévolus à cet organe de gestion collégiale devraient revenir au conseil
d’administration, organe collectif de gestion pour se conformer au droit commun
dont les sociétés commerciales tirent le fondement de leurs fonctionnements, la loi
n’a pas cependant déterminé les mécanismes de fonctionnement de l’administrateur
directeur général ou son adjoint en tant que organe unipersonnel de gestion.

En l’absence d’un nouveau cadre juridique de fonctionnement, les

administrateurs directeurs généraux ont ignoré leurs nouveaux statuts pour conti-
nuer à fonctionner comme au sein des comités de gestion en vertu des pouvoirs leur
conférés jadis par les conseils d’administration à partir des délégations des pouvoirs
pour assurer la gestion courante.

Cette gestion atypique n’a pas été aisée, puisque les administrateurs
directeurs technique et financier ayant été exclus des comités de gestion -
conséquence logique de la suppression de ceux-ci - ont continué malgré cela à poser
des actes de gestion courante prétendant se conformer à certains impératifs des
prescrits des délégations des pouvoirs68 pourtant devenues désuètes au regard de la
nouvelle loi.

Ce mode de fonctionnement qui vient se heurter aux préceptes de

« gouvernement d’entreprise », voulait-il certes se ressaisir face à l’insécurité de
gestion qu’entraînerait une gestion monocratique d’un administrateur-directeur
général omnipotent, puisque l’émiettement des pouvoirs d’un comité, composé de
plusieurs membres, au profit d’une personne organe ne devrait pas rassurer autant
l’actionnaire État que les tiers bénéficiaires des services procurés par ces entreprises.

Cette situation, Lukombe Nghenda la stigmatise, quant à lui, en ces

termes : « c’est par cela que la réforme opérée par cette loi n° 08/010 est une
bavure… notamment en ce qui concerne les entreprises du secteur marchand. En
effet, le législateur de juillet 2008, auteur de la réforme, voulait que les dirigeants
sociaux des entreprises publiques s’investissent du comportement rationnel des
dirigeants des sociétés SARL privées, notamment en ayant pour l’exclusive
préoccupation, la satisfaction de l’intérêt social de la société. Or, un tel esprit est
favorisé par la cohésion du statut de l’organe statutaire dirigeant comme l’est le

68
Dans plusieurs entreprises transformées en sociétés commerciales, notamment la SONAS, la REGIDESO, les
LAC, les administrateurs directeurs et administrateurs directeurs financiers ont été carrément exclus des réunions
des conseils d’administration. Mais puisque les délégations des pouvoirs consacraient notamment le principe de
double signature pour la gestion courante, ces derniers ont continué à apposer leurs signatures sur des documents
(chèques, ordres de paiement, etc…) des opérations quelconques engageant la société.
 97

conseil d’administration d’une SARL et tous les membres du conseil d’administra-

tion oublient leurs origines en ce qui concerne les actionnaires ou groupes
d’actionnaires qu’en fait ils représentent, pour n’obéir désormais qu’à l’intérêt social,
celui sociétaire »69.

En d’autres termes, si le fonctionnement des organes dirigeants en

l’occurrence par le biais de l’administrateur-directeur général ou son adjoint,
substitué au comité de gestion, ne peut œuvrer efficacement pour l’intérêt social de la
société en rendant compte de l’exécution de leur mandat à l’État actionnaire qui est
leur mandant, la réforme n’aura opéré aucune révolution dans le sens de ceux qui
l’ont voulue tant l’esprit de la loi 78-002 du 6 janvier 1978, pourtant abrogée,
continuera à planer sur le fonctionnement des organes statutaires.

3. Le collège des commissaires aux comptes

Contrairement au précèdent organe, le collège des commissaires aux

comptes a demeuré et fonctionné durant la période transitoire comme sous la loi 78-
002 du 6 janvier 1978. Il est demeuré organe interne aux entreprises transformées en
sociétés commerciales contrairement à ce que veut le droit commun qui régit ces
dernières et d’après lequel le collège des commissaires aux comptes est un organe
externe qui a pour mission d’approuver l’exactitude et la régularité des comptes de la
société et en donner quitus à celui qui en a la gérance.

4. Le rapport des organes avec la tutelle

Au conseil d’administration et au comité de gestion comme organes

d’administration, la loi d’avant la récente réforme y ajoutait l’autorité de tutelle et
cela en vertu des pouvoirs légaux qu’exerçait celle-ci par voie d’autorisation
préalable, d’approbation ou d’opposition.

En effet, si ces pouvoirs ont été tout de même bien circonscris par la loi
78-002 concernant l’administration des anciennes entreprises publiques, le législateur
du 7 juillet 2008 n’en donne pas les contours exacts70.

De ce point de vue, les pouvoirs jadis consacrés à la tutelle et qui ne

pouvaient s’exercer que sur les matières soumises au pouvoir de décision du conseil
d’administration71, se sont vus gonflés de telle manière qu’en pratique, la tutelle a

69
LUKOMBE NGHENDA, Le Droit des entreprises publiques né de la reforme du 7 juillet 2008, Kinshasa,
Publications des facultés de Droit des universités du Congo, juin 2009, p. 301.
70
La série des lois prises dans le cadre de la réforme n’indique pas expressément les pouvoirs que doit exercer
la tutelle sur les entreprises transformées en sociétés commerciales, si bien que l’on est tenté de penser, appuyé
par l’article 8 de la loi 08/010 du 7 juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation et à la gestion du
portefeuille de l’Etat, JO, op. cit., p. 27, que l’autorité du ministère du portefeuille qui assure l’administration et
la gestion du portefeuille de l’État n’aurait pas de limite.
71
Étaient soumis à l’autorisation préalable, à l’approbation ou à l’opposition de la tutelle notamment, les
acquisitions et aliénations immobilières, les marchés des travaux et de fourniture ne dépassant pas un certain
montant généralement fixé par le conseil d’administration, le cadre organique, les budgets, etc.
 98

souvent escamoté le conseil d’administration, organe au travers duquel légalement

celle-ci est appelée à administrer l’entreprise dans les limites de ses pouvoirs.

Mais puisque, hélas, l’autorité de tutelle a un pouvoir illimité

d’administrer et de gérer l’entreprise, il se fait qu’aucune censure légale ne pourrait
l‘empêcher de l’exercer directement sur l’organe de gestion courante et passer outre
l’organe de décision pour définitivement autoriser, approuver ou s’opposer. Et
pourtant, dans ce cas précis, la compétence est d’attributions.

Ce type de gestion par la tutelle, aux illustrations diverses72, a été

caractéristique de la période transitoire.

De lege ferenda, si c’est par oubli que l’auteur de la réforme n’a pas
disposé légalement clairement les actes d’autorisation, d’approbation et/ou
d’opposition par lesquels la tutelle s’investit pour administrer et indiqué le modus
operandi pendant la période transitoire, il serait prudent que celui-ci intègre dans les
textes des lois à venir des dispositions claires et élaborées quant à ce.

Ce point ne pourrait être clos sans parler brièvement de l’assemblée

générale d’autant plus que dans le processus de transformation des entreprises
publiques en sociétés commerciales, le décret n° 09/11 du 24 avril 2009, tel que
modifié à ce jour en a consacré une part importante dans ses dispositions73.

D’emblée, il ne serait pas peu important de faire remarquer que la

législation commerciale congolaise ne donne pas une définition légale de l’assemblée
générale. La doctrine et la jurisprudence, quant à elles, ont toujours été préoccupées
de donner des réponses à d’autres questions qui se rapportent à l’assemblée générale,
notamment la détermination des attributions dévolues à cet organe comparativement
aux pouvoirs définis des autres organes des sociétés. Et même alors que le législateur
n’ait pas défini légalement ce qu’il faille entendre par assemblée générale, et qu’il se
soit limité à n’user que le terme, Meissonier relève néanmoins qu’en droit,
l’assemblée générale est considérée comme la réunion des associés et qu’elle est l’âme
de la personne morale qu’est la société74.

En dépit de cette considération, la loi 08/007 n’a pas étanché la soif de

l’une des préoccupations ci-haut notées de la doctrine et de la jurisprudence dans la
mesure où elle n’a pas disposé clairement sur les attributions de l’assemblée
générale, organe délibérant, aux cotés des organes de gestion et d’administration

72
L’opinion se souviendra de l’épopée du contrat entre la SNEL et la société canadienne MAG ENERGY signé
dans des formes où le ministère de l’énergie, tutelle de la SNEL, avait estimé instruire le comité de gestion pour
le signer ; ce qui n’était pas d’avis du ministère du portefeuille qui avait estimé que pour être valide et produire
des effets, ledit contrat devrait être soumis au préalable à la décision du conseil d’administration. À ce jour, le
contentieux né de ce contrat est pendant devant les cours et tribunaux. Une situation analogue s’est produite
également à la RVA où le ministère de tutelle avait passé outre les prérogatives du conseil d’administration au
sujet du contrat entre la RVA et la société française SOGEAC pour la construction du nouveau salon VIP à
l’aéroport de N’djili.
73
Voy. les articles 5,6, 7 et 10 dudit décret, JO, op. cit., pp. 6-7.
74
MEISSONIER, G, Droit des sociétés en Afrique, Paris, LGDJ, 1978, p.325.
 99

qu’elle a consacrés durant la période transitoire ; sinon que les mécanismes de sa

constitution, de sa composition, de sa tenue, de sa convocation, etc.

En pratique, cette lacune a suscité des écueils au bon fonctionnement

des anciennes entreprises publiques dans la mesure où la loi a semblé rapprocher le
conseil d’administration à l’assemblée générale. Et pourtant, lorsque les
administrateurs se réunissent, il s’agit du conseil d’administration qui diffère de
l’assemblée générale, réunion des actionnaires.

Une autre difficulté, non la moindre, est que puisqu’il s’agissait d’une
transformation des entreprises publiques en sociétés commerciales, la loi n’a pas
explicitement établi le type d’assemblées qu’il fallait constituer pour conduire les
nouvelles sociétés à leurs formes définitives, d’autant qu’aux différents types
d’assemblées correspondent des attributions spécifiques75.

Section 2 : Le désengagement de l’État des entreprises publiques

Le programme de désengagement s’inscrit dans le contexte des

réformes économiques entreprises par le gouvernement. Ces réformes visent un
développement économique ancré sur la volonté et la créativité des communautés
locales et la promotion de l’entreprenariat national.

En effet, les entreprises publiques caractérisées dans leur fonctionne-

ment par une insuffisance ou un manque de performances financières, économiques
et sociales nécessitent des ressources importantes que l’État ne peut leur assurer.
Dans ces conditions, elles ne sont plus capables d’assurer les prestations que la
communauté nationale attend d’elles. Leur endettement et leur manque de rentabilité
entraînent ainsi une charge supplémentaire pour les finances publiques.

Le désengagement se justifie par l’option déjà levée de poursuivre la

politique de libéralisation de l’économie nationale et, par conséquent, l’encourage-
ment de l’initiative privée. Par ailleurs, l’accroissement de la richesse nationale passe
nécessairement par le développement du secteur privé, la diversification des activités
économiques et la compétitivité des entreprises, d’améliorer la gestion des services
d’intérêt général et de bénéficier des apports en capitaux privés dans des projets
d’investissements prioritaires.

Le désengagement de l’État est une opération complexe dans sa mise en

œuvre. C’est pourquoi, nous nous proposons d’étudier d’abord les notions générales

75
En effet, il y a plusieurs types d’assemblées générales : l’assemblée générale ordinaire a pour mission de
prendre des décisions qui n’impliquent pas la modification des statuts ou la dérogation aux statuts, donc toutes
les décisions concernant le fonctionnement normal de la société ; l’assemblée générale extraordinaire quant à
elle a pour attribution la modification des statuts, la prise des décisions impliquant une modification des statuts
ou une dérogation aux statuts. Mais, il existe aussi l’assemblée générale constitutive lorsque les actionnaires ou
les associés décident de constituer une société en se réunissant en assemblée au cours de laquelle ils signent les
statuts sociaux. Enfin, l’assemblée générale mixte qui allie les trois premières lorsqu’il faut débattre en même
temps des questions relevant de la compétence des unes et des autres.
 100

dans le premier paragraphe, analyser ensuite l’exécution du désengagement dans le

deuxième paragraphe et cerner enfin la mise en œuvre du désengagement dans le
troisième paragraphe.

§1. Notions générales

Si depuis la signature des décrets portant sur la transformation des

entreprises publiques, plusieurs critiques ont été enregistrées ça et là tendant à
anticiper sur la privatisation pure et simple de ces unités, allant jusqu’à parler du
bradage du portefeuille de l’État, qu’adviendra t il lors de l’exécution de la loi sur le
désengagement de l’État des entreprises du portefeuille ?

Ainsi, en liminaire, il est utile de donner un éclaircissement sur ce qu’il

faille entendre par désengagement de l’État des entreprises du portefeuille tout en
établissant un rapport entre celui-ci et les notions voisines comme : la libéralisation et
la privatisation des entreprises publiques.

A. La définition du désengagement de l’État des entreprises du porte-

feuille

Le désengagement est un processus par lequel l’État ou toute autre

personne morale de droit public se retire partiellement ou totalement du capital
social ou de la gestion d’une entreprise du portefeuille ou toute autre forme de
partenariat public - privé mettant à contribution un ou plusieurs opérateurs privés
dans le capital ou la gestion d’une entreprise du portefeuille76.

B. Le rapport entre le désengagement et les notions voisines

La définition légale du désengagement laisse penser à deux notions

économiques amies mais différentes qui méritent d’être explicitées dès à présent afin
de bien situer la nature exacte du désengagement en droit congolais de services
publics, il s’agit de la libéralisation et de la privatisation des entreprises publiques.

En effet, la libéralisation consiste à rendre libre l'accès à une activité

économique pour différents agents économiques, privés ou publics. Elle signifie la fin
du monopole d'une administration ou d'une entreprise (publique ou privée) sur une
activité définie par l'autorité publique77.

Il s’agit de la possibilité offerte à d'autres acteurs d'intervenir sur le

marché qui est un moyen de stimuler la concurrence, qui a pour objectif d'encourager
l'innovation, la qualité de service et la baisse des prix pour le client. La libéralisation
d'une activité n'implique pas que le prix du service fourni aux usagers soit fixé par le
marché si l'autorité publique conserve la prérogative de fixer une tarification du

76
Cette définition résulte de l’article 2 point a. de la loi n° 08/008 du 07 juillet 2008 portant dispositions
générales relatives au désengagement de l’Etat des entreprises du portefeuille, JO, op. cit., p.10.
77
SAINT-ONGE, J.-C. L'Imposture néolibérale. Marché, liberté et justice sociale, Paris, Écosociété, 2005, p.57.
 101

service indépendante des coûts de production des opérateurs (ex : transports

publics).
Dans l'absolu, la libéralisation, en tant qu'ouverture à différents agents
économiques, peut être appliquée à toute activité (l'autorisation du mercenariat serait
en quelque sorte une libéralisation de la défense).

La libéralisation n’est pas synonyme de la privatisation de (ou des)

l'entreprise(s) publique(s) :
- l'État peut introduire la concurrence dans un secteur économique tout en y
gardant le contrôle d'une entreprise publique. Exemple : la RTNC reste un
établissement public alors que la communication a été libéralisée au Congo
depuis 1990.
- l'État peut privatiser une entreprise publique tout en gardant le principe du
monopole pour son activité économique. Exemple : Le monopole sur transport
d'électricité en RDC appartient à la SNEL, privatisé depuis 2006/07.

Le désengagement de l’État des entreprises publiques congolaises est

donc suite à ces explications l’un et l’autre à la fois.
Pour rendre plus compréhensive la notion du désengagement, ladite loi
a elle-même spécifié le sens de l’État tel qu’il est utilisé dans ladite loi.

Tel qu’il est utilisé dans ladite loi, l’État est pris comme agent
économique qui comprend le pouvoir central, la province et l’entité territoriale
décentralisée, détenteur des titres, actions ou parts sociales; et comme puissance
publique, en tant qu’autorité de régulation que composent le pouvoir central, la
province et l’entité territoriale décentralisée.

§2. L’exécution du désengagement

Il est nécessaire d’analyser en premier point les préalables et les

modalités du désengagement avant d’étudier l’exécution proprement dite de ce
désengagement.

A. Des préalables du désengagement

Le désengagement est soumis aux préalables ci-dessous :

- L’évaluation du patrimoine de l’entreprise concernée et les modalités de sa

valorisation ;

- La détermination des secteurs stratégiques et de la part du capital que l’Etat

entend conserver sous forme d’action spécifiques et/ou d’actions non
diluables ;
 102

- La sauvegarde des intérêts de l’État par la recherche des conditions les plus
avantageuses ;

- La promotion de l’entreprenariat national et des intérêts des communautés

locales ;

- Les droits du personnel et tous autres aspects sociaux ;

- La suppression du monopole et l’interdiction d’abus de position dominante ;

- La diversification et la rentabilisation du portefeuille de l’Etat à court, moyen

et long terme en profitant des opportunités qu’offre le marché ;

- Le redressement de l’entreprise concernée.

B. Des modalités du désengagement

Le désengagement s’effectue selon l’une des modalités ci-après :

- La cession à titre onéreux au profit d’une ou plusieurs personnes physiques

et/ou morales de droit privé, de la propriété de tout ou partie des actifs ou de
tout ou une partie du capital social d’une entreprise du portefeuille de l’État ;

- La renonciation volontaire, dans le délai imparti à la souscription aux

augmentations du capital jugées vitales et indispensables, décidées par
l’organe délibérant compétant ;

- Le transfert à une ou plusieurs personnes physiques et/ou morales de droit

privé de la gestion des entreprises du portefeuille de l’État ;

- Tout autre forme de partenariat public – privé mettant à contribution

l’initiative privée dans le capital et/ou la gestion de l’entreprise concernée.

Il convient de noter que ces modalités sont alternatives et non

cumulative.

Le désengagement peut s’étendre à l’ensemble des entreprises du

portefeuille de l’État. Il est décidé par décret du premier ministre délibéré en conseil
des ministres, l’assemblée nationale et le sénat en sont informés.

Sur proposition conjointe du ministre ayant le portefeuille de l’État

dans ses attributions et de celui en charge du secteur d’activités concerné, le
gouvernement détermine, dans chaque cas, le mode de désengagement envisagé.

La cession d’actifs, d’actions ou de parts sociales ou le transfert de

gestion d’une entreprise du portefeuille de l’Etat se fait, selon le cas, suivant l’une
des techniques ci-après :
 103

- L’appel d’offres général ou restreint ;

- Le recours au marché de gré à gré à titre exceptionnel ;

- La cession aux salariés ou au public.

Le désengagement sans transfert de propriété revêt notamment l’une

des formes ci-après :
- La concession ;

- Le contrat de gestion ;

- La sous-traitance.

La concession est un contrat par lequel une personne morale de droit

public confie à une personne morale de droit privé ou public, la gestion et/ou
l’exploitation d’une infrastructure ou d’une activité contre le paiement d’une
redevance et la prise en charge totale ou partielle des risques liés à l’investissement.

Le contrat de gestion est celui par lequel l’État ou toute autre personne
morale de droit public confie à une personne physique ou morale de droit privé, la
gestion de tout ou partie d’une entreprise du portefeuille de l’État moyennant
rémunération.

Le contrat de sous-traitance est celui par lequel une entreprise du

portefeuille de l’État confie, sous sa responsabilité, à une personne physique ou
morale de droit privé dite « sous-traitant », l’exécution d’une partie de ses tâches
moyennant rémunération.

Les conditions de transfert de propriété ou de gestion des entreprises

du portefeuille de l’État sont spécifiées dans un cahier des charges propre à chaque
opération.

Ce transfert s’opère conformément au droit commun.

C. De l’exécution proprement dit du désengagement

La gestion du processus de désengagement est assurée, sous l’autorité

et la responsabilité du ministre ayant le portefeuille de l’État dans ses attributions,
par un organe technique. Un décret du premier ministre délibéré en conseil des
ministres en détermine l’organisation et le fonctionnement.

L’organe technique a notamment pour tâche de :

- Élaborer le cahier des charges propre à chaque opération et le soumettre à

l’appréciation du ministre ayant le portefeuille de l’État dans ses attributions
pour approbation par le gouvernement ;
 104

- Faire procéder à une évaluation préalable des entreprises identifiées par des
experts indépendants ;

- Proposer le mode de partenariat public - privé ou de désengagement à retenir

pour chaque entreprise publique identifiée ;

- Établir et publier les avis au journal officiel et dans au moins trois organes de
presse en vue d’en assurer une large publicité ;

- Rédiger le rapport indiquant le cas échéant, les raisons pour lesquelles une
procédure exceptionnelle de cession de gré à gré est envisagée ;

- Proposer la liste des entreprises identifiées pour le désengagement et un

calendrier de réalisation ;

- Définir les procédures de présélection et d’enregistrement des soumission-

naires, des offres publiques et des adjudications et déterminer les délais et les
règles de publicité.

Le gouvernement, sur proposition du ministre ayant le portefeuille de

l’État dans ses attributions :

- Définit les objectifs du programme ;

- Identifie les entreprises les entreprises desquelles l’Etat a décidé de se

désengager ;

- Consulte les partenaires sociaux des entreprises concernées ;

- Approuve le cahier des charges du désengagement ;

- Approuve le cahier des charges du désengagement ;

- Choisit le ou les opérateurs privés retenus pour acquérir les actions, les parts
sociales, les actifs ou la gestion de l’entreprise du portefeuille concernée.

§3. La mise en œuvre du désengagement

Préalablement à toute opération de désengagement, le ministre ayant le

portefeuille de l’État dans ses attributions, publie un avis au Journal officiel et dans
au moins trois organes de presse en vue d’en assurer une large publicité. Cet avis
indique, outre le nom, le capital, le siège social de l’entreprise concernée, les résultats
d’exploitation des trois dernières années, les éléments d’actif, le délai de soumission
des offres ainsi que les conditions particulières de cession.
 105

L’organe technique met à la disposition des soumissionnaires intéressés

un cahier des charges définissant notamment les conditions techniques, juridiques,
financières et sociales de la cession.

Le désengagement pour cession de titres au moyen d’appel au public

d’effectue par l’offre publique de vente ou l’offre publique d’échange. Le
gouvernement fixe, pour chaque entreprise, la proportion des titres susceptibles
d’être cédés en priorité aux personnes physiques ou morales de nationalité
congolaise. Lorsqu’il existe un droit de préemption dans l’acquisition des actions ou
parts sociales d’une entreprise du portefeuille de l’État, sa mise en œuvre tient
compte de la meilleure offre reçue de tous les candidats acquéreurs et de l’évaluation
réaliste des actifs concernés suivant un rapport circonstancié d’experts indépendants
désignés de commun accord par les parties.

Tout intervenant au processus de désengagement ayant un intérêt

direct ou indirect dans l’entreprise concernée en fait la déclaration préalablement au
démarrage de l’opération. Il n’y prend pas part tous les intervenants sont tenus à une
obligation stricte de confidentialité sous peine des sanctions prévues par la loi.

À la fin de chaque année, le ministre ayant le portefeuille de l’État dans

ses attributions fait rapport au gouvernement des opérations de désengagement. Ce
rapport donne toutes les précisions sur les opérations terminées ou en cours, les
conditions de chacune d’elles, les procédures suivies, les obstacles rencontrés, les
mesures prises, le bilan financier ainsi que les perspectives d’avenir. Le
gouvernement le présente à l’assemblée nationale et au sénat.

La cession d’actions, des parts sociales ou d’actifs se fait contre

paiement préalable et intégral du prix. Des avantages spécifiques portant notamment
sur les modalités d’acquisition et de paiement peuvent être octroyés aux salariés ou
acquéreurs congolais.

Les recettes provenant du désengagement sont versées dans un compte

spécial du trésor, excepté une quotité fixée au cas par cas par le gouvernement, sur
proposition conjointe des ministres ayant dans leurs attributions les finances, le
budget et le portefeuille, pour alimenter le fonds spécial du portefeuille. Un décret
du premier ministre délibéré en conseil des ministres en détermine les règles de
gestion.

Il est affecté au paiement intégral des droits du personnel et à la prise

en compte des aspects sociaux, à la restructuration et à l’assainissement des
entreprises du portefeuille de l’État ainsi qu’à la diversification des participations de
l’État dans les sociétés existantes.

Section 3 : L’organisation et la gestion des établissements publics

L’étude de l’établissement public est faite en trois points : nous nous

proposons d’abord d’analyser la notion de l’établissement public dans un premier
 106

paragraphe, ensuite, nous étudierons ses structures organiques dans le deuxième

paragraphe et enfin nous traiterons la question de la gestion des établissements
publics dans le troisième paragraphe.

§1. Les notions générales

La loi n° 78-002 du 06 janvier 1978 inclut dans sa définition tout

établissement public quelle qu’en soit la nature. Il en découle que certains
établissements publics ne réalisant pas d’activités lucratives se sont retrouvés
assujettis aux mêmes contraintes que des structures opérant dans le secteur
marchand. C’est ainsi que le législateur congolais de 2008 a décidé de donner un
cadre juridique spécifique : Les établissements publics sont régis par la loi N° 08/009
du 7 juillet 2008.

Aux termes de cette loi, l’établissement public est toute personne

morale de droit public créé par l’État en vue de remplir une mission de service
public. L’établissement public dispose d’un patrimoine propre. Il jouit de
l’autonomie de gestion et est placé sous la tutelle du ministre ayant dans ses
attributions le secteur d’activités concerné par son objet. Suivant son objet, l’établis-
sement public est à caractère soit administratif, soit social et culturel, soit scientifique
et technique.

§2. Les structures organiques

Aux termes de l’article 06 de la loi n° 08/009 du 07 juillet 2008, les

structures organiques d’un établissement public sont :

- Le conseil d’administration ;

- La direction générale ;

- Le collège des commissaires aux comptes.

A. Du conseil d’administration

Le conseil d’administration d’un établissement public est l’organe de

conception, d’orientation, de contrôle et de décision dudit établissement public. Il
définit la politique générale, détermine le programme de l’établissement public,
arrête le budget et approuve les états financiers de fin d’exercice.

Le nombre de membres composant le conseil d’administration est fixé

en fonction des missions spécifiques de chaque établissement en s’assurant de la
représentation des principaux partenaires sociaux et services publics intéressés. Dans
tous les cas, il ne peut dépasser cinq membres dont le responsable de la direction
générale. Ils sont nommés, relevés de leurs fonctions et le cas échéant, révoqués par
ordonnance du président de la République, sur proposition du gouvernement
délibérée en conseil des ministres. Leur mandat est de cinq ans renouvelable une fois.
 107

Le président de la république nomme, parmi les membres du conseil

d’administration, un président autre qu’un membre de la direction générale. Nul ne
peut détenir plus d’un mandat d’administrateur.

Le conseil d’administration se réunit trimestriellement en séance

ordinaire, sur convocation de son président. Il peut être convoqué en séance extra-
ordinaire par son président, sur un ordre du jour déterminé, à la demande du
ministre en charge du secteur d’activités concerné ; chaque fois que l’intérêt de
l’établissement l’exige. L’ordre du jour des réunions est arrêté par le président du
conseil d’administration et peut être complété par toute question dont la majorité des
membres du conseil demande l’inscription.

Un règlement intérieur dûment approuvé par le ministre ayant en

charge le secteur d’activités concerné détermine l’organisation et le fonctionnement
du conseil d’administration.

B. De la direction générale

La direction générale est l’organe de gestion de l’établissement public.

Elle est assurée par un responsable, assisté éventuellement d’un adjoint, tous
nommés, relevés de leurs fonctions et, le cas échéant, révoqués par ordonnance du
président de la république, sur proposition du gouvernement délibérée en conseil
des ministres. Les statuts propres à chaque établissement public déterminent les
titres à conférer à ces responsables.

La direction générale exécute les décisions du conseil d’administration

et assure la gestion courante de l’établissement public. Elle exécute le budget, élabore
les états financiers de l’établissement public et dirige l’ensemble de ses services. Elle
représente l’établissement public vis-à-vis des tiers. À cet effet, elle a tous les
pouvoirs nécessaires pour assurer la bonne marche de l’établissement public et pour
agir en toute circonstance en son nom.

Les actions judiciaires tant en demande qu’en défense sont introduites

et/ou soutenues au nom de l’établissement par le responsable de la direction
générale, à défaut, par son remplaçant ou par toute autre personne mandatée à cette
fin par lui.

C. Du collège des commissaires aux comptes

Le collège des commissaires aux comptes assure le contrôle des

opérations financières de l’établissement public. Il est composé de deux personnes
issues de structures professionnelles distinctes et justifiant de connaissances
techniques et professionnelles éprouvées.

Les commissaires aux comptes sont nommés par décret du premier

ministre, délibéré en conseil des ministres, sur proposition du ministre du secteur
d’activités concerné, pour un mandat de cinq ans non renouvelable. Toutefois, ils
 108

peuvent être relevés de leurs fonctions, pour faute constatée dans l’exécution de leur
mandat. Ils ne peuvent prendre individuellement aucune décision.

Les commissaires aux comptes ont, en collège ou séparément, un droit

illimité de surveillance et de contrôle sur toutes les opérations de l’établissement
public. À cet égard, ils ont mandat de vérifier les livres, la caisse, le portefeuille et les
valeurs de l’établissement, de contrôle, la régularité et la sincérité des inventaires et
des états financiers ainsi que l’exactitude des informations données sur les comptes
de l’établissement des rapports du conseil d’administration. Ils peuvent prendre
connaissance, sans les déplacer, des livres, de la correspondance, des procès-verbaux
et généralement de toutes les écritures de l’établissement.

Ils rédigent, à cet égard, un rapport annuel à l’attention du ministre en

charge du secteur d’activités concerné. Dans ce rapport, ils font connaître le mode
d’après lequel ils ont contrôlé les inventaires et signalent les irrégularités et les
inexactitudes éventuelles. Ils font toutes propositions qu’ils jugent convenables.

Dans l’exercice de leurs missions, les commissaires aux comptes sont

soumis aux mêmes conditions et aux mêmes incompatibilités que celles prévues pour
les sociétés commerciales.

Les commissaires aux comptes reçoivent, à charge de l’établissement

public, une allocation fixe dont le montant est déterminé par décret du premier
ministre délibéré en conseil des ministres.

§3. La gestion des établissements publics

Il est important d’analyser la création et la dissolution de

l’établissement public, d’évoquer la gestion de son patrimoine et ses ressources avant
d’en chercher le régime juridique.

A. La création et la dissolution de l’établissement public

1. De la création

L’établissement public est crée par un décret du premier ministre

délibéré en conseil des ministres. Ce décret fixe les statuts de l’établissement public,
détermine la nature de sa mission, son patrimoine et sa dotation initiale.

2. De la dissolution

L’établissement public est dissout par décret du premier ministre

délibéré en conseil des ministres. Ce décret fixe les règles relatives à la liquidation.
 109

B. Du patrimoine et des ressources de l’établissement public

L’établissement public bénéficie des biens appartenant à l’État, dans les

conditions définies par les dispositions légales et réglementaires. Il peut posséder, en
pleine propriété, des biens acquis et générés en conformité avec ses statuts.

Les ressources de l’établissement public sont constituées notamment :

- De la dotation initiale ;

- Des produits d’exploitation ;

- Des taxes parafiscales éventuelles ;

- Des emprunts ;

- Des subventions ;

- Des dons et legs.

C. Le régime juridique de l’établissement public

L’établissement public est soumis à un régime de droit public,

comportant ou pouvant comporter des prérogatives de puissance publique. Le
régime juridique de l’établissement public concerne son patrimoine, son personnel,
ses finances et la tutelle.

1. Du patrimoine de l’établissement public

L’établissement public jouit de l’autonomie patrimoniale, ce qui revient

à dire qu’il possède un patrimoine comportant des biens meubles et des biens
immeubles. Le problème qui se pose au sujet de ce patrimoine et qui a donné lieu à
des controverses est celui de savoir si les établissements publics peuvent avoir un
domaine public. Certain auteurs ont affirmé que les biens de l’établissement public
ne peuvent constituer qu’un domaine privé.

Mais la lecture combinée des articles 19 et 20 de la loi n° 08/009 du 07

juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux établissements publics
appuyés par certaines jurisprudences admettent la possibilité, pour les
établissements publics, d’avoir un domaine public781.

78
En France, le domaine du musée du Louvre : cass. Civ., 2 avril 1963, A.J.D.A., 1963, 486, note Dufan cité par
KABANGE NTABALA, C., Droit des services et entreprises publics et problématique de la transformation des
entreprises publiques en République Démocratique du Congo, op. cit., p. 82.
 110

2. Du personnel de l’établissement public

Le cadre et le statut du personnel de l’établissement public sont fixés

par le conseil d’administration, sur proposition de la direction générale. Le statut
détermine, notamment, les grades, les conditions de recrutement, la rémunération,
les règles d’avancement, la discipline, les voies de recours. Il est soumis à
l’approbation de l’autorité de tutelle.

Le personnel de l’établissement public, exerçant un emploi de

commandement, est nommé, affecté, promu et, le cas échéant, licencié ou révoqué
par le conseil d’administration, sur proposition de la direction générale ; tan disque
le personnel de collaboration et d’exécution est nommé, affecté, promu et, le cas
échéant, licencié ou révoqué par le responsable de l’établissement public.

3. Du régime financier de l’établissement public

L’établissement public au Congo est alimenté par des ressources

diverses, nous retenons notamment les ressources suivantes :

- La dotation initiale ;

- Les produits d’exploitation ;

- Des taxes parafiscales éventuelles ;

- Des emprunts ;

- Des subventions ;

- Des dons et legs79.

4. Du régime de tutelle

L’établissement public est placé sous la tutelle du ministre en charge du

secteur d’activités concerné. Il faut noter qu’il s’agit d’une innovation de l’actuelle
législation car dans la législation antérieure, l’établissement public était placé sous
une double tutelle (administrative et financière d’une part ; technique de l’autre). Ses
statuts déterminent les matières sur lesquelles portent la tutelle et les mécanismes de
son exercice.

Le ministre de tutelle exerce son pouvoir de contrôle par voie

d’approbation ou par voie d’autorisation. Sont soumis à l’autorisation préalable :

- Les acquisitions et aliénations immobilières ;

79
Art. 21 de la loi n° 08/009 du 07 juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux établissements
publics, JO, op. cit., p. 21.
 111

- Les marchés des travaux et de fournitures d’un montant égal ou supérieur à

500.000.000 de francs congolais ;

- Les emprunts à plus d’un an de terme ;

- Les prises et cessions de participations financières ;

- L’établissement d’agences et bureaux à l’étranger.

La passation des marchés publics par un établissement public s’effectue

conformément à la législation en la matière.
L’autorité de tutelle reçoit, dans les conditions qu’elle fixe, copie des
délibérations du conseil d’administration. Les délibérations et les décisions qu’elles
entraînent ne sont exécutoires que dix jours francs après leur réception par l’autorité
de tutelle, sauf si celle-ci déclare en autoriser l’exécution immédiatement. Pendant ce
délai, l’autorité de tutelle a la possibilité de faire opposition à l’exécution de toute
délibération ou décision qu’elle juge contraire à la loi, à l’intérêt général ou à l’intérêt
particulier de l’établissement.

Lorsqu’elle fait opposition, elle notifie celle-ci par écrit au président du

conseil d’administration ou au responsable de l’établissement public suivant le cas, et
fait rapport au premier ministre. Si le premier ministre n’a pas rejeté cette opposition
dans le délai de quinze jours francs à dater de la réception du rapport dont question,
l’opposition dévient exécutoire.

Section 4 : L’organisation et la gestion des entreprises du portefeuille de l’État

Le portefeuille de l’État est organisé et géré en République

démocratique du Congo par la loi n° 08/010 du 7 juillet 2008 fixant les règles
relatives à l’organisation et à la gestion du portefeuille de l’État80.

Il importe d’analyser d’abord les notions générales dans le premier

paragraphe, avant d’examiner la gestion proprement dite des entreprises du
portefeuille dans le deuxième paragraphe avant de traiter de la question des
mandataires publics dans le troisième paragraphe.

§1. Les notions générales

Parce que les entreprises publiques transformées en sociétés

commerciales sont devenues nécessairement des entreprises du portefeuille, qui ne
sont pas toujours les entreprises publiques, la définition de ces deux notions vaut son
pesant d’or.

80
Loi N° 08/010 du 7 juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation et à la gestion du portefeuille de
l’État, JO, op. cit.,
 112

Par entreprise du portefeuille, la loi entend toute société dans laquelle

l’État ou toute autre personne morale de droit public détient la majorité absolue des
parts sociales ou une participation.

Cependant, l’entreprise publique est toute entreprise du portefeuille de

l’État dans laquelle ce dernier ou toute personne morale de droit public détient la
totalité ou la majorité absolue du capital social.

À ce point, l’on peut affirmer, sans risque d’être contredit, que toute
entreprise publique est une entreprise du portefeuille de l’État, tandis que toute
entreprise du portefeuille de l’État n,’est pas un entreprise publique.

Le mandataire public est toute personne désignée pour représenter

l’État dans les organes statutaires des entreprises du portefeuille.

§2. La gestion des entreprises du portefeuille de l’État

Nous étudierons ce paragraphe en deux points, à savoir la création et la

dissolution des entreprises du portefeuille et l’examen de leur régime juridique.

A. La création et la dissolution des entreprises du portefeuille

Les entreprises du portefeuille de l’État sont régies par le droit commun

et prennent l’une des formes prévues par le décret du 27 février 1887 sur les sociétés
commerciales. L’État est donc devenu un agent économique comme les privés.

De ce que précède, il convient de noter que la création et la dissolution

des entreprises du portefeuille se fait conformément à la législation sur les sociétés
commerciales et à leurs statuts respectifs.

B. Le régime juridique des entreprises du portefeuille

Les entreprises du portefeuille de l’État sont régies par le droit commun

sur les sociétés commerciales. Les actions, les parts sociales et les autres titres
revenant à l’État sont nominatifs et émis en son nom.

L’État peut prendre des participations et/ou autres droits dans les
sociétés commerciales en contrepartie des concessions leur octroyées ou par l’achat
des actions de jouissance. Il peut prendre des participations dans les organisations à
caractère économique et financier par son adhésion.

La prise, le maintien ou l’augmentation des participations de l’État dans

une entreprise du portefeuille de l’État se fonde sur six impératifs :

- le caractère stratégique du secteur d’activités du secteur d’activités concerné ;

- le besoin d’intégration et de développement économique ;

 113

- la rentabilité du capital, actions ou titres ;

- le besoin d’atténuation du risque d’investissement par la diversification des

participations ou des placements ;

- l’absence ou l’insuffisance d’intérêt du privé dans le secteur ;

- tout autre impératif d’intérêt public porté par l’activité considérée.

Agissant comme agent économique, l’État vise un objectif lucratif, ce

qui signifie qu’il attend générer des recettes à travers des autorités ainsi déclenchées.
Les revenus de l’État sont des différents ordres :

- les dividendes décrétés ;

- les remboursements du capital investi ;

- le produit de la cession des titres ;

- le produit de liquidation d’une entreprise du portefeuille de l’État ;

- les revenus générés par d’autres droits.

Excepté la quotité prévue par l’article 25 de la loi sur le désengagement

qui doit alimenter le « fonds spécial du portefeuille », ces revenus sont logés à la
rubrique de recettes des participations du budget de l’État.

Conformément aux dispositions de l’article 8 de la loi n° 08/010 du 7

juillet 2008, l’administration et la gestion de portefeuille de l’État sont assurées par le
ministre ayant le portefeuille dans ses attributions. Cependant aucune disposition
pratique n’est prise pour fixer les modalités de l’exercice de ce pouvoir par l’autorité
qui semble exercer une véritable tutelle indéfinie sur le portefeuille de l’État.

§3. Des mandataires publics

La question des mandataires publics concerne la représentation de

l’État dans les entreprises du portefeuille d’une part ainsi que les rapports entre l’État
et ces mandataires publics de l’autre.

A. De la représentation de l’État dans les entreprises du portefeuille

Les représentants de l’État dans les entreprises du portefeuille sont des

mandataires publics actifs ou non actifs. Le mandataire public actif est celui qui
participe à la gestion courante de l’entreprise.
 114

Le mandat au sein de l’entreprise du portefeuille de l’État s’exerce

conformément à la législation sur les sociétés commerciales et aux statuts propres de
chaque société. Le titre et fonction des mandataires publics différents d’une société à
l’autre. On peut retrouver :

- Le président du conseil d’administration ;

- Le directeur général adjoint ;

- L’administrateur délégué ;

- L’administrateur directeur ;

- L’administrateur ;

- Le gérant ;
- Le représentant aux assemblées générales ;

- Les commissaires aux comptes.

Pour être mandataire public en République démocratique du Congo, il

faut remplir certaines conditions81 :

- Etre de nationalité congolaise ;

- Avoir l’âge minimum de 25 ans ;

- Etre de bonne moralité ;

- Jouir des capacités intellectuelles, techniques et professionnelles ou d’une

expérience confirmée en matière de gestion dans le secteur d’activités
concerné ;

- N’avoir pas encouru de condamnation définitive de trois mois au moins de

servitude pénale principale ou des travaux forcés, notamment en tant
qu’auteur, coauteur ou complice des détournements des deniers publics ou
privés, d’abus de confiance, de corruption, de blanchiment d’argent,
d’émission de chèques sans provision ;

- N’avoir pas été sanctionné pour prise illégale d’intérêt ;

- N’avoir pas été reconnu responsable d’une faillite ou condamné pour

banqueroute ;

81
Art. 11, de la loi n° 08/010 du 07 juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation et la gestion du
portefeuille de l’État, JO, op. cit., p. 28.
 115

- N’avoir pas été révoqué de es fonctions antérieures pour mauvaise gestion

établie.

La gestion des mandataires actifs dans l’entreprise du portefeuille de

l’État est incompatible avec l’exercice d’un mandat politique ou de toute activité
commerciale similaire ou concurrent à l’objet social de l’entreprise.

Le président de la République nomme, relève de leurs fonctions et, le

cas échéant, révoque, sur proposition du gouvernement délibérée en conseil des
ministres, les mandataires publics dans les entreprises du portefeuille de l’État.
Toutefois, les commissaires aux comptes sont nommées et relevé, de leurs fonctions
conformément aux statuts de l’entreprise. La durée du mandat est fixée par les
statuts de chaque entreprise.

La désignation du délégué de l’État à l’assemblée générale d’une

entreprise du portefeuille est faite par procuration spéciale signée, au nom de l’État-
actionnaire, par ses attributions. Le cumul de mandat dans les entreprises du
portefeuille de l’État est interdit.

Ce mandat prend fin par82 :

- L’expiration du terme ;

- La démission acceptée ;

- Le décès ;

- Le retrait du mandat…

B. Des rapports entre l’État et les mandataires publics

Il est signé entre l’État représenté par le ministre ayant le portefeuille

dans ses attributions et les mandataires publics avant leur entrée en fonction, un
contrat. Ce contrat détermine la durée du mandat ainsi que les droits et les
obligations de chaque partie.
La rémunération des mandataires publics actifs est fixée par l’assemblée
générale des actionnaires, conformément aux statuts de chaque société et à la
législation sur les sociétés commerciales. Les mandataires non actifs et les
représentants de l’Etat à l’assemblée générale ont droit à un jeton de présence. Les
mandataires publics ont l’obligation de rendre compte de l’exécution de leur mandat
dans les formes et délais prévus par les statuts et chaque fois que le mandat le
requiert.

Les mandataires publics sont responsables conformément au droit

commun, de l’exécution de leur mandat.
82
de la loi n° 08/010 du 07 juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation et la gestion du portefeuille de
l’État, JO, op. cit., p. 29.
 116

BIBLIOGRAPHIE
__________

I. TEXTES OFFICIELS

- Constitution de la RDC du 18 février 2006, JO, 47ème année, Kinshasa, numéro

spécial du 18 février 2006.
- Loi n° 78-002 du 6 janvier 1978 portant dispositions générales applicables aux
entreprises publiques telle que modifiée et complétée à ce jour, JO, 32ème
année, Kinshasa, numéro spécial, mai 1991.
- Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro
spécial du 12 juillet 2008.
- Loi n° 08/008 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives au
désengagement de l’État des entreprises du portefeuille, JO, 49ème année,
Kinshasa, numéro spécial du 12 juillet 2008.
- Loi n° 08/009 du 7 juillet 2008 portant disposition générales applicables aux
établissements publics, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du 12 juillet
2008.
- Loi n° 08/010 du 7 juillet 2008 fixant les règles relatives à l’organisation et à la
gestion du portefeuille de l’État, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du
12 juillet 2008.
- Décret n° 09/11 du 24 avril 2009 portant mesures transitoires relatives à la
transformation des entreprises publiques, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro
spécial du 30 avril 2009.
- Décret n° 09/12 du 24 avril 2009 établissant la liste des entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, établissements publics et services
publics, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du 30 avril 2009.
- Décret n° 09/13 du 24 avril 2009 portant dissolution et liquidation de
quelques entreprises publiques, JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du
30 avril 2009.
- Décret n° 09/14 du 24 avril 2009 portant création, organisation et
fonctionnement d’un établissement public dénommé « Fonds Spécial du
Portefeuille » en Sigle, « FSP », JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du
30 avril 2009.
- Décret n° 09/15 du 24 avril 2009 portant création, organisation et
fonctionnement d’un établissement public dénommé « comité de pilotage de
l’État » en sigle « COPIREP », JO, 49ème année, Kinshasa, numéro spécial du 30
avril 2009.
 117

II. OUVRAGES

AUBY et DUCOS-ADER, Grands services publics et entreprises nationales, Tome 1, Paris,

PUF, 1969.
BURLAUD, A., Droit des sociétés et autres groupements d’affaires, Paris, Coll.
Expertise comptable, 2009.
CHAPUS, R., Droit administratif général, Tome 1, 4ème édition, Paris,
Montchrestien, 1988.
CORNU, G., Vocabulaires juridiques, 7ème éd, Paris, Association Henri
Capitant, juin 2005.
DE BURLET, J., Précis de Droit administratif congolais, Bruxelles, Larcier, 1967.
DE LAUBADERE, A., Traité de Droit administratif, 12ème éd., Tome I, Paris, LGDJ, 1997
DE LAUBADAIRE, A., MODERNE F., DELVOLVE, P., Traité des contrats
administratifs, Paris, LGDJ, 1983.
DELION, A., Le droit des entreprises et participations publiques, Paris, LGDJ, Mons-
chrestien, 2003 .
DEMBOUR, G., Les actes de la tutelle administrative en droit belge, Bruxelles,
Ferdinand Lancier,1995 .
DEVOLVE, P., Droit public de l’économie, Paris, Dalloz, 1998.
DUFEAU, Les entreprises publiques, éd. du Moniteur , Paris,1987.
DUFAU, J., Les concessions de service public, Paris, Édition Moniteur, 1979.
DUPUIS, G., et Al., Droit administratif, 5ème éd, Paris, Armand colin, 1996.
GOMEZ, PY. et KORINE H., L’entreprise dans la démocratie, Bruxelles,
De Boeck, 2009.
GUILLIEN, R. et VINCENT, J. (dir.), Lexique de termes juridiques, 14ème éd., Paris,
Dalloz, 2003.
KABANGE NTABALA ,C ., Droit des services et transformation des entreprises publiques
en République démocratique du Congo, Kinshasa, éd. Dieu est bon, 2007 .
LACHAUME, J.-F., Grands services publics, Paris, 2ème éd, Armand colin, 2000.
LECLERCQ, Cl., L’ONU et l’affaire du Congo, Paris, Payot, 1964
LUKOMBE NGHENDA, Droit des sociétés commerciales, sociétés civiles, sociétés mixtes et
sociétés de l’État ou entreprises publiques, tome I, Kinshasa, presses universitaires
du Congo, 1999.
LUKOMBE NGHENDA, Le Droit des entreprises publiques né de la reforme du 7 juillet
2008, Kinshasa, Publications des facultés de Droit des universités du Congo,
juin 2009.
MASAMBA MAKELA,R., Droit économique Congolais, 2ème éd, Kinshasa, Droit et
idées nouvelles, 2006 .
MESSONIER, G., Droit des sociétés en Afrique, Paris, LGDJ, 1978.
OMOMBO OMANA, A., Le portefeuille de l’État et l’ajustement économique de République
du Congo : une autre manière de comprendre la nécessité de restaurer les entreprises
appartenant à l’État Congolais, Kinshasa, Hippolyte ZERE, 1997.
PEISER, G., Actes administratifs, organisation financière- police, service publics responsabi-
lité, contentieux administratifs, 17ème éd., Paris, Dalloz, 1994.
RAYMOND, G et VINCENT J., Lexique des termes juridiques, 16ème éd., Paris, Dalloz,
2007.
 118

REZSOUHAZU, R., Théorie et critique des faits sociaux renaissance du livre, 4ème éd.,
Bruxelles, 1971.
SAINT-ONGE, J.-C. L'Imposture néolibérale. Marché, liberté et justice sociale, Paris,
Écosociété, 2005
SHIRLEY, M., et NELLIS, J., Réforme des Entreprises Publiques, les leçons de l’expérience,
Washington D.C., IDE, BIRD, 1952.
VUNDUAWE TE PEMAKO, F., Droit administratif Congolais, Bruxelles, Larcier, 2007.
WALINE, M., Droit administratif, 9ème édition, Paris, Sirey, 1963, n° 1963
CAPUL, JY., et Olivier GARNIER, O., Dictionnaire d’Economie et des Sciences
sociales, Paris, Ed. Hatier, 2002.

III. THÈSES ET MÉMOIRE

KAMUKUNY MUKINAY, A., Contribution à l’étude de la fraude en droit constitutionnel

congolais, Thèse de doctorat, Faculté de Droit, Université de Kinshasa, 2007.
KONDALOKO OMANYONDO, L, Essai de définition et d’analyse de la notion
d’entreprise publique, Mémoire de DES en Droit public, UNIIKIN, 2005.
MPONGO BOKAKO, B, Le régime juridique des entreprises publiques Zaïroises. Bilan
d’une tentative d’unification du régime des entreprises publiques et des établissements
publics. Thèse pour doctorat d’État en Droit, Tome I, 1980.
YUMA BIABA, L., Le Contrôle de l’administration et la protection des citoyens en
République démocratique du Congo, Thèse de doctorat, faculté de Droit, Université
de Kinshasa, 2007.

IV. ARTICLES DE REVUES

BELESI MUTSHIL « Aperçu historique sur le portefeuille de l’État », Cadicec-

information, 89/20, Août 2004.
GAFUNDU NDJANDJA, « Complément sur le partenariat public- privé », Rapport
final du séminaire atelier d’installation des groupes sectoriels de travail,
Kinshasa, COPIREP, avril 2004
MUBAKE MUMEME, « Commentaire sur le partenariat public-privé », Rapport final
du séminaire atelier d’installation des groupes sectoriels de travail, Kinshasa,
COPIREP, 2004
NANA MINGIEL, « Diagnostic des entreprises du portefeuille : Entraves Endo-
gènes », Cadicec – information, n°89/20, août 2004

V. SITES WEB.

COPIREP: www.copirep.org
Ministère du portefeuille : www.ministèreduportefeuille.org
 119
ANNEXES
______________
1. Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008 portant dispositions générales relatives à
la transformation des entreprises publiques
EXPOSE DES MOTIFS
Les entreprises publiques organisées par la
Loi-cadre n° 78-002 du 6 janvier 1978
n’ont pas atteint les objectifs économiques
et sociaux leur assignés. Pour cette raison,
leur réforme s’impose.
Celle-ci s’inscrit dans le cadre du
programme général de redressement
macroéconomique et sectoriel conçu et
conduit par le gouvernement. Elle a pour
objectif de créer un cadre institutionnel
susceptible de :
- Insuffler une dynamique nouvelle aux
entreprises du portefeuille de l’Etat en
vue d’améliorer leur potentiel de
production et de rentabilité ;
- Contribuer au renforcement de la
compétitivité de ces entreprises et de
l’ensemble de l’économie nationale.
En substance, la présente Loi stipule que
les entreprises publiques actuelles seront :
- Soit transformées en sociétés
commerciales dans lesquelles l’Etat est
l’actionnaire unique par dérogation aux
dispositions légales en vigueur ;
- Soit transformées en établissements
publics ou services publics dans le but
de régler la problématique du statut
juridique des établissements qualifiés
d’entreprises publique mais dont les
activités sont en réalités le
prolongement de celles de
l’Administration publique bénéficiant
d’une parafiscalité et/ou qui n’ont pas
de vocation lucrative ;
- Soit tout simplement dissoutes et
liquidées dans la mesure où elles sont
en cessation de paiement, ou leur
activités économique ne se justifie plus.
Les entreprises publiques transformées en
sociétés commerciales seront soumises au
droit commun.
Les dispositions générales applicables aux
établissements publics, d’une part, ainsi
que les principes fondamentaux relatifs au
désengagement de l’Etat des entreprises du
portefeuille, d’autre part, sont fixées par
des Lois particulières.
Telle est l’économie générale de la
présente Loi.
LOI
L’Assemblée Nationale et le Sénat ont
adopté,
Le Président de la République
promulgue la loi dont le teneur suit :
CHAPITRE PREMIER
De l’objectif et des définitions
ARTICLE PREMIER
La présente loi fixe, conformément à
l’article 123 de la constitution, les
dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques
définies par la loi n° 78-002 du 6 janvier
1978 portant dispositions générales
applicables aux entreprises publiques.
ARTICLE 2
Les entreprises publiques sont selon le
cas :
 120
1. Transformées en sociétés commerciales,
2. Transformées en établissements publics
ou en services publics ;
3. Dissoutes et liquidées.
ARTICLE 3
1. Secteur marchand : tout secteur
d’activités économiques soumis à la
concurrence et dont le but est de générer
des profits ;
2. Etablissement public : toute personne
morale de droit public créée par l’Etat
en vue de remplir une mission de
service public ;
3. Service public : tout organisme ou toute
activité d’intérêt général publique ;
4. Désengagement : processus par lequel
l’Etat ou toute autre personne morale de
droit public se retire partiellement ou
totalement du capital social ou de la
gestion d’une entreprise du portefeuille
de l’Etat, ou toute autre forme de
partenariat public-privés mettant à
contribution un ou plusieurs opérateurs
privés dans le capital ou la gestion
d’une entreprise du portefeuille de
l’Etat ;
5. Etat, soit :
- Etat-agent économique, dans sa forme
globale comprenant le pouvoir central,
la province et l’entité territoriale
décentralisée, détenteur des titres,
actions ou parts sociales ;
- Etat-puissance publique, autorité de
régulation comprenant le pouvoir
central, la province et l’entité territoriale
décentralisée.
CHAPITRE II
De la transformation des entreprises
publiques en sociétés commerciales
ARTICLE 4
Les entreprises publiques du secteur
marchand sont transformées en sociétés
commerciales soumises aux régimes de
droit commun et aux dispositions
dérogatoires de la présente Loi.
ARTICLE 5
La société commerciale visée aux articles
2 et 4 ci-dessus est une société par action à
responsabilité limitée.
Aucune autorisation n’est requise pour sa
constitution.
L’Etat en est l’unique actionnaire.
ARTICLE 6
Des conventions particulières peuvent être
conclues entre, d’une part, l’Etat,
représenté conjointement par les Ministre
ayant les finances, le budget et le secteur
concerné dans leurs attributions et, d’autre
part, les entreprises visées à l’article 4 de la
présente loi et qui sont soumises à des
sujétions de service public.
Ces conventions définissent notamment les
obligations particulières assumées par
l’entreprise concernée dans le cadre de sa
mission de service public et les
contreparties financières ou autre qui lui
sont garanties financières ou autres qui lui
sont garanties à cet effet par l’Etat.
ARTICLE 7
L’Etat peut se désengager de l’entreprise
publique transformée en société
commerciale.
ARTICLE 8
Une loi particulière fixe les règles de
désengagement.
CHAPITRE III
Des la transformation des entreprises
publiques en établissements publics ou en
services publics
ARTICLE 9
Les entreprises publiques dont les activités
sont, soit non lucratives et non
 121
concurrentielles, soit le prolongement de
celles de l’Administration publique, soit
bénéficiant d’une parafiscalité et qui
poursuivent une mission d’intérêt général,
sont transformées, selon le cas, en
établissements publics ou en services
publics.
ARTICLE 10
Une loi particulière fixe les dispositions
générales applicables aux établissements
publics.
CHAPITRE IV
De la dissolution et de la liquidation de
l’entreprise publique
ARTICLE 11
L’entreprise publique en état de cessation
de paiement et/ou dont l’activité
économique ne se justifie plus, est dissoute
par Décret du Premier Ministre délibéré en
Conseil des Ministres.
ARTICLE 12
Le décret du Premier Ministre prononçant
la dissolution fixe les règles relatives à la
liquidation.
CHAPITRE V
Des dispositions transitoires, abrogatoires
et finales
ARTICLE 13
Dans un délai de trois mois à compter de la
promulgation de la présente loi, un décret
du Premier Ministre délibéré en conseil des
Ministres établit la liste des entreprises
publiques transformées en société
commerciales, en établissement publics ou
en services publics.
Il détermine les statuts des établissements
publics ainsi créés.
ARTICLE 14
Toutes les entreprises publiques incapables
de payer leurs dettes au moment de leur
transformation en sociétés commerciales
sont dispensées, pour une période de 36
mois à compter de la promulgation de la
présente loi, de l’application du décret du
27 juillet 1934 sur les faillites.
ARTICLE 15
La transformation d’une entreprise
publique en société commerciale ou en
établissement public est exonérée de tous
droits et taxes.
ARTICLE 16
Un décret du Premier Ministre délibéré en
Conseil des Ministres détermine les
mesures juridiques, économiques et
financières transitoires nécessaires pour
permettre la transformation des entreprises
publiques, et ce, jusqu’à l’adoption de
leurs statuts conformes.
En attendant ce décret, les entreprises
publiques sont régies par leurs statuts
respectifs.
ARTICLE 17
Sous réserve des dispositions du chapitre V
de la présente loi, la loi n° 78-002 du 6
janvier 1978 portant dispositions générales
applicables aux entreprises publiques, telle
que modifiée et complétée à ce jour, est
abrogée.
ARTICLE 18
La présente loi entre en vigueur à la date
de sa promulgation.
Fait à Kinshasa, le 7 juillet 2008
Joseph KABILA KABANGE
 122
2. Loi n° 08/007 du 7 juillet 2008
portant dispositions générales
relatives au désengagement de l’Etat
des entreprises du portefeuille.
EXPOSE DES MOTIFS
Le programme de désengagement s’inscrit
dans le contexte des réformes économiques
entreprises par le Gouvernement. Ces
réformes visent un développement
économique ancré sur la volonté et la
créativité des communautés locales et
promotion de l’entreprenant national.
Pour atteindre ces objectifs, l’Etat entend
s’appuyer notamment sur le secteur privé.
Dans le secteur des entreprises publiques,
l’option de libéralisation de l’économie et
l’insuffisance de ressources ont conduit
l’Etat à revoir son rôle dans les secteurs
productif et marchand en vue de se
consacrer davantage à sa mission de
régulation.
Les entreprises publiques caractérisées
dans leur fonctionnement par une
insuffisance ou un manque de
performances financières, économiques et
sociales nécessitent des ressources
importantes que l’Etat ne peut leur assurer.
Dans ces conditions, elles ne sont plus
capables d’assurer les prestations que la
communauté nationale attend d’elles.
Leurs endettements et leur manque de
rentabilité entraîne ainsi une charge
supplémentaire pour les finances
publiques.
Le désengagement se justifie par l’option
déjà levée de poursuivre la politique de
libéralisation de l’économie nationale et,
par conséquent, l’encouragement de
l’initiative privée. Par ailleurs,
l’accroissement de la richesse nationale
passe nécessairement par le développement
du secteur privé, la diversification des
activités économiques et compétitivité des
entreprises.
Conscient de l’importance des enjeux et à
la lumière des études pertinentes, l’Etat a
opté pour une stratégie de désengagement
à décider au cas par cas, après
redressement des entreprises concernées.
Cette stratégie pourrait revêtir diverses
formes dans son application, notamment le
partenariat avec le secteur privé, ce qui
permettra à la fois de favoriser la
compétitivité des entreprises, d’améliorer
la gestion des services d’intérêt général et
de bénéficier des apports en capitaux
privés dans des projets d’investissements
prioritaires.
L’Etat attend de cette stratégie la mise en
œuvre des plans d’investissements
longtemps différés, qui sont pourtant
indispensables pour le renouvellement de
l’outil de production et l’amélioration de
qualité des prestations. Eu égard à
l’importance de ces entreprises dans
l’économie du pays, le désengagement de
l’Etat devrait contribuer à l’amélioration de
la productivité dans l’ensemble des
secteurs économique où des projets
joueront un rôle prépondérant.
Le désengagement de l’Etat est une
opération complexe dans sa mise en œuvre.
C’est pourquoi, il est important de tracer
un cadre juridique cohérant qui garantisse
la transparence, la publicité et l’équité
nécessaires au déroulement de chaque
opération.
A cet effet, la présente loi définit les
dispositions générales applicables au
désengagement de l’Etat du capital ou de la
gestion d’une entreprise du portefeuille.
Elle s’articule autour des principaux points
suivants :
- Les conditions et les modalités du
désengagement ;
- La gestion du processus de
désengagement par l’organe technique et
la responsabilité du Ministre ayant le
portefeuille dans ses attributions ;
 123
- La procédure de mise en œuvre du
désengagement ;
- Les dispositions relatives à la
confidentialité, au conflit d’intérêt et à la
présentation au Parlement du rapport
annuel d’exécution du programme de
désengagement.
Telle est l’économie générale de la
présente Loi.
LOI
L’assemblée Nationale et le Sénat ont
adopté, Le Président de la République
promulgue la loi dont la teneur suit :
CHAPITRE PREMIER
De l’objet et des définitions
ARTICLE PREMIER
La présente loi définit, conformément à
l’article 123 de la Constitution, les
dispositions générales applicables au
désengagement de l’Etat des entreprises du
portefeuille.
ARTICLE 2
Aux termes de la présente loi, il faut
entendre par :
a) Désengagement : le processus par
lequel l’Etat ou toute autre personne
morale de droit public se retire
partiellement ou totalement du capital
social ou de gestion d’une entreprise du
portefeuille ou toute autre forme de
partenariat public-privé mettant à
contribution un ou plusieurs opérateurs
privés dans le capital ou la gestion
d’une entreprise du portefeuille de
l’Etat.
b) Entreprise du portefeuille de l’Etat :
toute société dans laquelle l’Etat ou
toute autre personne morale de droit
public détient la totalité du capital social
ou une participation.
c) Entreprise publique : toute entreprise du
portefeuille de l’Etat dans laquelle
l’Etat ou toute autre personne morale de
droit public détient la totalité ou
majorité absolue du capital social.
d) Etat, soit :
1. Etat-agent économique, dans sa forme
globale comprenant le pouvoir central,
la province et l’entité territoriale
décentralisée, détenteur des titres,
actions ou parts sociales.
2. Etat-puissance publique, autorité de
régulation, comprenant le pouvoir
central, la province et l’entité territoriale
décentralisée.
e) Concession : contrat par lequel une
personne morale de droit public confie à
une personne morale, de droit privé ou
public, la gestion et/ou l’exploitation
d’une infrastructure ou d’une activité
contre le paiement d’une redevance et la
prise en charge totale ou partielle des
risques liés à l’investissement.
f) Offre publique de vente : procédure par
laquelle l’Etat actionnaire offre de
vendre au public une quantité
déterminée des titres qu’il détient dans
une entreprise du portefeuille de l’Etat
aux prix et conditions de paiement qu’il
fixe.
g) Offre publique d’échange : opération
par laquelle l’Etat actionnaire offre
publiquement, pendant un certain délai
et sous certaines conditions, d’échanger
une quantité déterminée des titres qu’il
détient dans une entreprise du droit
congolais ou de droit étranger.
h) Action spécifique : action que l’Etat
actionnaire crée par transformation
d’une action ordinaire qu’il détient dans
le capital d’une entreprise du
portefeuille dans le but de protéger les
intérêts nationaux. Elle lui confère les
pouvoirs suivants : le pouvoir
d’agrément, le pouvoir de nomination,
le pouvoir d’opposition.
i) Action non diluables : quotité d’action
qui permet à l’Etat de garder le même
pourcentage de sa participation au
capital social d’une société quelle que
soit toute augmentation ultérieure du
capital.
 124
j) Contrat de gestion : contrat par lequel
l’Etat ou toute autre personne morale de
droit public confie à une personne
physique ou morale de droit privé, la
gestion de tout ou partie d’une
entreprise du portefeuille de l’Etat
moyennant rémunération.
k) Contrat de sous-traitance : contrat par
lequel une entreprise du portefeuille de
l’Etat confie, sous sa responsabilité, à
une personne physique ou morale de
droit privé dite « sous-traitant »,
l’exécution d’une partie de ses tâches
moyennant rémunération.
CHAPITRE II
Des conditions et modalités du
désengagement
ARTICLE 3
Le désengagement est soumis aux
préalables suivants :
1. L’évaluation du patrimoine de
l’entreprise concernée et les modalités
de sa valorisation ;
2. La détermination des secteurs
stratégiques et de la part du capital que
l’Etat entend conserver sous forme
d’actions spécifiques et/ou d’actions
non diluables ;
3. La sauvegarde des intérêts de l’Etat par
la recherche des conditions les plus
avantageuses ;
4. La promotion de l’entreprenariat
national et des intérêts des
communautés locales ;
5. Les droits du personnel et de tous autres
aspects sociaux ;
6. La suppression du monopole et
l’interdiction d’abus de position
dominante ;
7. La diversification et la rentabilisation
du portefeuille de l’Etat à court, moyen
et long terme en profitant des
opportunités qu’offre le marché ;
8. Le redressement de l’entreprise
concernée.
ARTICLE 4
Le désengagement s’effectue selon l’une
des modalités ci-après :
1. La cession à titre onéreux au profit
d’une ou plusieurs personnes physiques
et/ou morales de droit privé, de la
priorité de tout ou partie des actifs ou de
tout ou partie du capital social d’une
entreprise du portefeuille de l’Etat ;
2. La renonciation volontaire, dans le délai
imparti à la souscription aux
augmentations du capital jugées vitales
et indispensables, décidées par l’organe
délibérant compétent ;
3. Le transfert à une ou plusieurs
personnes physiques et/ou morales de
droit privé de la gestion des entreprises
du portefeuille de l’Etat ;
4. Toute autre forme de partenariat public-
privé mettant à contribution l’initiative
privée dans le capital et/ou la gestion de
l’entreprise concernée.
ARTICLE 5
Le désengagement peut s’étendre à
l’ensemble des entreprises du portefeuille
de l’Etat.
Il est décidé par décret du Premier Ministre
délibéré en Conseil des Ministres.
L’Assemblée Nationale et le Sénat en sont
informés.
ARTICLE 6
Sur proposition conjointe du Ministre
ayant le portefeuille de l’Etat dans ses
attributions et de celui en charge du secteur
d’activités concerné, le Gouvernement
détermine, dans chaque cas, le mode de
désengagement envisagé.
ARTICLE 7
La cession d’actifs, d’actions ou de part
sociales ou le transfert de gestion d’une
entreprise du portefeuille de l’Etat se fait,
 125
selon le cas, suivant l’une des techniques
ci-après :
1. L’appel d’offres général ou restreint ;
2. Le recours au marché de gré à gré à titre
exceptionnel, conformément à l’article
20 de la présente loi ;
3. La cession aux salariés ou au public.
ARTICLE 8
Le désengagement sans transfert de
propriété revêt, notamment, l’une des
formes suivantes :
1. La concession ;
2. Le contrat de gestion ;
3. La sous-traitance
ARTICLE 9
Les conditions de transfert de propriété ou
de gestion des entreprises du portefeuille
de l’Etat sont spécifiées dans un cahier des
charges propre à chaque opération.
Ce transfert s’opère conformément aux
dispositions de l’article 19 de la présente
loi.
CHAPITRE III
De l’exécution du désengagement
ARTICLE 10
La gestion du processus de désengagement
est assurée sous l’autorité et la
responsabilité du Ministre ayant le
portefeuille de l’Etat dans ses attributions
par un organe technique.
Un décret du Premier Ministre délibéré en
Conseil des Ministres en détermine
l’organisation et le fonctionnement.
ARTICLE 11
L’organe technique a notamment pour
tâche de :
1. Elaborer le cahier des charges propre à
chaque opération et le soumettre à
l’appréciation du Ministre ayant le
portefeuille de l’Etat dans ses
attributions pour approbation par le
Gouvernement ;
2. Faire procéder à une évaluation
préalable des entreprises identifiées par
des experts indépendants ;
3. Proposer le mode de partenariat public-
privé ou de désengagement à retenir
pour chaque entreprise publique
identifiée ;
4. Etablir et publier les avis prévus à
l’article 13 de la présente loi ;
5. Rédiger le rapport indiquant, le cas
échéant, les raisons pour lesquelles une
procédure exceptionnelle de cession de
gré à gré est envisagée conformément à
l’article 20 de la présente loi ;
6. Proposer la liste des entreprises
identifiées pour le désengagement et un
calendrier de réalisation ;
7. Définir les procédures de présélection et
d’enregistrement des soumissionnaires,
des offres publiques et des adjudications
et en déterminer les délais et les règles
de publicité.
ARTICLE 12
Le gouvernement, sur proposition du
Ministre ayant le portefeuille de l’Etat dans
ses attributions :
1. Définit les objectifs du programme ;
2. Identifie les entreprises desquelles l’Etat
a décidé de se désengager ;
3. Consulte les partenaires sociaux des
entreprises concernées ;
4. Approuve le cahier des charges du
désengagement ;
5. Choisit le ou les opérateurs privés
retenus pour acquérir les actions, les
parts sociales, les actifs ou la gestion de
l’entreprise du portefeuille concernée.
CHAPITRE IV
De la procédure de mise en œuvre du
désengagement
 126
ARTICLE 13
Préalablement à toute opération de
désengagement, le Ministre ayant le
portefeuille de l’Etat dans ses attributions,
publie un avis au Journal Officiel et dans
au moins trois organes de presse en vue
d’en assurer une large publicité.
Cet avis indique, outre le nom, le capital, le
siège social de l’entreprise concernée, les
résultats d’exploitation des trois dernières
années, les éléments d’actif, le délai de
soumission des offres ainsi que les
conditions particulières de cession.
ARTICLE 14
L’organe technique prévu à l’article 10 de
la présente loi met à la disposition des
soumissionnaires intéressés un cahier des
charges définissant notamment les
conditions techniques, juridiques,
financières et sociales de la cession.
ARTICLE 15
Le désengagement par cession de titres au
moyen d’appel au public s’effectue par
l’offre publique de vente ou l’offre
publique d’échange.
ARTICLE 16
Les offres présentées par les
soumissionnaires sont adressées à l’organe
technique prévu à l’article 10 de la
présente loi.
L’ouverture et l’analyse des plis sont
effectuées par une commission ad hoc
présidée par cet organe et composé
notamment d’un représentant du Ministère
ayant le portefeuille de l’Etat dans ses
attributions, d’un représentant du Ministre
en charge du secteur d’activités concerné,
d’un représentant de l’entreprise objet du
désengagement et d’un représentant du
personnel.
Tous les soumissionnaires sont informés
du lieu, de la date et de l’heure de
l’ouverture des plis et ont le droit d’y
assister ou de se faire représenter.
ARTICLE 17
Le Gouvernement fixe, pour chaque
entreprise, la proportion des titres
susceptibles d’être cédés en priorité aux
personnes physiques ou morales de
nationalité congolaise.
Lorsqu’il existe un droit de préemption
dans l’acquisition des actions ou parts
sociales d’une entreprise du portefeuille de
l’Etat, sa mise en œuvre tient compte de la
meilleure offre reçue de tous les candidats
acquéreurs et de l’évaluation réaliste des
actifs concernés suivant un rapport
circonstancié d’experts indépendants
désignés de commun accord par les parties.
ARTICLE 18
La décision de transfert de propriété est
rendue publique dans la forme prévue à
l’article 13 alinéa 1er de la présente loi.
ARTICLE 19
Le transfert de propriété est réalisé selon la
procédure de droit commun.
ARTICLE 20
Sur proposition du Ministre ayant le
portefeuille de l’Etat dans ses attributions,
le Gouvernement peut, à titre exceptionnel,
recourir au marché de gré à gré lorsque la
procédure décrite aux articles 13 et
suivants de la présente loi n’a suscité
aucune offre de la part d’un quelconque
opérateur privé.
ARTICLE 21
Dans le cadre du marché de gré à gré, la
négociation de la cession des actifs, parts
sociales ou actions, ou du transfert de la
gestion est engagée par le Ministre ayant le
portefeuille de l’Etat dans ses attributions.
 127
Il transmet au Gouvernement le rapport
circonstancié sur le résultat de la
négociation pour décision.
ARTICLE 22
Tout intervenant au processus de
désengagement ayant un intérêt direct ou
indirect dans l’entreprise concernée en fait
la déclaration préalablement au démarrage
de l’opération. Il n’y prend pas part.
Tous les intervenants sont tenus à une
obligation stricte de confidentialité sous
peine des sanctions prévues par la loi.
ARTICLE 23
A la fin de chaque année, le Ministre ayant
le portefeuille de l’Etat dans ses
attributions fait rapport au Gouvernement
des opérations de désengagement.
Ce rapport donne toutes les précisions sur
les opérations terminées ou en cours, les
conditions de chacune d’elles, les
procédures suivies, les obstacles
rencontrés, les mesures prises, le bilan
financier ainsi que les perspectives
d’avenir.
Le Gouvernement le présente à
l’Assemblée Nationale et Sénat.
CHAPITRE V
Des dispositions financières
ARTICLE 24.
La cession d’actions, des parts sociales ou
d’actifs se fait contre paiement préalable et
intégral du prix.
Des avantages spécifiques portant
notamment sur les modalités d’acquisition
et de paiement peuvent être octroyés aux
salariés ou acquéreurs congolais.
ARTICLE 25
Les recettes provenant du désengagement
sont versées dans un compte spécial du
Trésor, exceptée une quotité fixée au cas
par cas le Gouvernement, sur proposition
conjointe des Ministres ayant dans leurs
attributions les finances, le budget et le
portefeuille, pour alimenter le « fonds
spécial du portefeuille ».
Un décret du Premier Ministre délibéré en
Conseil des Ministres en détermine les
règles de gestion.
Il est affecté au paiement intégral des
droits du personnel et à la prise en compte
des aspects sociaux, à la diversification des
participations de l’Etat dans les sociétés
existantes.
CHAPITRE VI
Des dispositions finales
ARTICLE 26
La présente loi entre en vigueur à la date
de sa promulgation.
Fait à Kinshasa, le 07 juillet 2008
Joseph KABILA KABANGE
3. Loi n° 08/009 du 7 juillet 2008 portant
dispositions générales applicables aux
établissements publics
EXPOSE DES MOTIFS
La présente loi fixe les dispositions
générales applicables aux établissements
publics, conformément à l’article 123 de la
constitution.
 128
La loi n° 78-002 du 6 janvier 1978 portant
dispositions générales applicables aux
entreprises publiques inclut dans sa
définition tout établissement public quelle
qu’en soit la nature. Il en découle que
certains établissements publics ne réalisant
pas d’activités lucratives se sont retrouvés
assujettis aux mêmes contraintes que des
structures opérant dans le secteur
marchand.
Il importe, à présent, de leur donner un
cadre juridique spécifique.
Cette loi s’articule autour des points ci-
après : l’objet, la définition, les caractères
généraux de l’établissement public, ses
structures organiques, son patrimoine, ses
ressources, sa tutelle, son personnel et le
mode de sa dissolution.
Un décret du Premier ministre délibéré en
Conseil des Ministres crée l’établissement
public, fixe ses statuts, détermine la nature
de sa mission, son patrimoine et sa
dotation initiale.
Telle est l’économie générale de la
présente loi.
LOI
L’Assemblée Nationale et le Sénat ont
adopté, Le Président de la République
promulgue la loi dont la teneur suit :
ARTICLE PREMIER
La présente loi fixe, conformément à
l’article 123 de la Constitution, les
dispositions générales relatives à
l’organisation et au fonctionnement des
établissements publics.
ARTICLE 2
Aux termes de la présente loi :
L’établissement public est toute personne
morale de droit public créée par l’Etat en
vue de remplir une mission de service
public.
L’Etat désigne la puissance, autorité de
régulation comprenant la pouvoir central,
la province et l’entité territoriale
décentralisée.
ARTICLE 3
L’Etablissement public dispose d’un
patrimoine propre. Il jouit de l’autonomie
de gestion et est placé sous la tutelle du
Ministre ayant dans ses attributions le
secteur d’activités concerné par son objet.
ART. 4. Suivant son objet, l’établissement
public est à caractère soit administratif, soit
social et culturel, soit scientifique et
technique.
ART. 5.
Un décret du Premier Ministre délibéré en
Conseil des Ministres crée l’établissement
public, fixe ses statuts, détermine la nature
de sa mission, son patrimoine et sa
dotation initiale.
CHAPITRE II
Des structures organiques
ARTICLE 6
Les structures organiques d’un
établissement public sont :
1. Le Conseil d’administration ;
2. La Direction Générale ;
3. Le Collège des Commissaires aux
comptes.
Section1er : Du Conseil d’administration
ARTICLE 7
Le Conseil d’administration est l’organe de
conception, d’orientation, de contrôle et de
décision de l’établissement public.
 129
Il définit la politique générale, détermine le
programme de l’établissement public,
arrête le budget et approuve les états
financiers de fin d’exercice.
ARTICLE 8
Le nombre de membres composant le
Conseil d’administration est fixé en
fonction des missions spécifiques de
chaque établissement en s’assurant de la
représentation des principaux partenaires
sociaux et services publics intéressés.
Dans tous les cas, il ne peut dépasser cinq
membres dont le responsable visé à
l’article 12 de la présente loi.
ARTICLE 9
Les membres du Conseil d’administration
sont nommés, relevés de leurs fonctions et,
le cas échéant, révoqués par Ordonnance
du Président de la République, sur
proposition du Gouvernement délibéré en
Conseil des Ministres.
Le mandat des membres du Conseil
d’administration est de cinq ans
renouvelable une fois.
Le président de la République nomme,
parmi les membres du Conseil
d’administration, un Président autre qu’un
membre de la Direction générale.
Nul ne peut détenir plus d’un mandat
d’administrateur.
ARTICLE 10
Le Conseil d’administration se réunit
trimestriellement en séance ordinaire, sur
convocation de son Président.
Il peut être convoqué en séance
extraordinaire par son Président, sur un
ordre du jour déterminé, à la demande du
Ministre en charge du secteur d’activités
concerné, chaque fois que l’intérêt de
l’établissement l’exige.
L’ordre du jour des réunions est arrêté par
le Président du Conseil d’administration et
peut être complété par toute question dont
la majorité des membres du Conseil
demande l’inscription.
Un règlement intérieur dûment approuvé
par le Ministre ayant en charge le secteur
d’activités concerné détermine
l’organisation et le fonctionnement du
Conseil d’administration.
Section II : De la Direction générale
ARTICLE 11
La direction générale est l’organe de
gestion de l’établissement public.
ARTICLE 12
La Direction générale est assurée par un
responsable, assisté éventuellement d’un
Adjoint, tous nommés, relevés de leurs
fonctions et, le cas échéants, révoqués par
Ordonnance du Président de la République,
sur proposition du Gouvernement délibérée
en Conseil des Ministres.
Les statuts propres à chaque établissement
public déterminent les titres à conférer à
ces responsables.
ARTICLE 13
La Direction générale exécute les décisions
du Conseil d’administration et assure la
gestion courante de l’établissement public.
Elle représente l’établissement public vis-
à-vis des tiers.
A cet effet, elle a tous les pouvoirs
nécessaires pour assurer la bonne marche
de l’établissement public et pour agir en
toute circonstance en son nom.
 130
ARTICLE 14
Les actions judiciaires tant en demande
qu’en défense sont introduites et/ou
soutenues au nom de l’établissement par le
responsable visé à l’article 12 de la
présente loi, à défaut, par son remplaçant
ou par toute autre personne mandatée à
cette fin par lui.
Section III : Du Collège des
commissaires aux comptes
ARTICLE 15
Le Collège des commissaires aux comptes
assure le contrôle des opérations
financières de l’établissement public. Il est
composé de deux personnes issues de
structures professionnelles distinctes et
justifiant de connaissances techniques et
professionnelles éprouvées.
Les commissaires aux comptes sont
nommés par décret du Premier Ministre,
délibéré en Conseil des Ministres, sur
proposition du Ministre du secteur
d’activités concerné, pour un mandat de
cinq ans non renouvelable.
Toutefois, ils peuvent être relevés de leurs
fonctions, pour faute constatée dans
l’exécution de leur mandat.
Ils ne peuvent prendre individuellement
aucune décision.
ARTICLE 16
Les commissaires aux comptes ont, en
collège ou séparément, un droit illimité de
surveillance et de contrôle sur toutes les
opérations de l’établissement public. A cet
égard, ils ont mandat de vérifier les livres,
la caisse, le portefeuille et les valeurs de
l’établissement, de contrôler la régularité et
la sincérité des inventaires et des
informations données sur les comptes de
l’établissement dans les rapports du
Conseil d’administration. Ils peuvent
prendre connaissance, sans les déplacer,
des livres, de la correspondance, des
procès-verbaux et généralement de toutes
les écritures de l’établissement.
Ils rédigent, à cet égard, un rapport annuel
à l’attention du Ministre en charge du
secteur d’activités concerné.
Dans ce rapport, ils font connaître le mode
d’après lequel ils ont contrôlé les
inventaires et signalent les irrégularités et
les inexactitudes éventuelles. Ils font
toutes propositions qu’ils jugent
convenables.
ARTICLE 17
Dans l’exercice de leurs missions, les
commissaires aux comptes sont soumis aux
mêmes conditions et aux mêmes
incompatibilités que celles prévues pour
les sociétés commerciales.
ARTICLE 18
Les commissaires aux comptes reçoivent, à
charge de l’établissement public, une
allocation fixe dont le montant est
déterminé par décret du Premier Ministre
délibéré en Conseil des Ministres.
CHAPITRE III
Du patrimoine
ARTICLE 19
L’établissement public bénéficie des biens
appartenant à l’Etat, dans les conditions
définies par les dispositions légales et
réglementaires.
ARTICLE 20
Il peut posséder, en pleine propriété, des
biens acquis et générés en conformité avec
ses statuts.
 131

CHAPITRE IV : Des Finances Les statuts de l’établissement public

déterminent les matières sur lesquelles
ARTICLE 21 portent la tutelle ainsi que les mécanismes
de son exercice.
Les ressources de l’établissement public
sont constituées notamment : Le Ministre de tutelle exerce son pouvoir
de contrôle par voie d’approbation ou par
1. De la dotation initiale ; voie d’autorisation.
2. Des produits d’exploitation ;
3. Des taxes parafiscales éventuelles ; ARTICLE 26
4. Des emprunts ;
5. Des subventions ; Sont soumis à l’autorisation préalable :
6. Des dons et legs.
- Les acquisitions et aliénations
ARTICLE 22 immobilières ;
- Les marchés des travaux et de
Les opérations financières de fournitures d’un montant égal ou
l’établissement public sont comptabilisées supérieur à 500.000.000 de francs
selon les règles de la comptabilité générale. congolais ;
- Les emprunts à plus d’un an de
Conformément au calendrier d’élaboration terme ;
du projet de budget de l’Etat, chaque - Les prises et cessions de
établissement public établit et transmet au participations financières ;
Ministre en charge du secteur d’activités - L’établissement d’agences et
concerné, un budget prévisionnel des bureaux à l’étranger.
dépenses et des recettes pour l’exercice
suivant. Le montant prévu à l’alinéa précédent peut
être actualisé par Arrêté du Ministre ayant
ARTICLE 23 les finances dans ses attributions.

Le budget de l’établissement public est ARTICLE 27

arrêté par le Conseil d’administration et
soumis à l’approbation du Ministre en La passation des marchés publics par un
charge du secteur d’activités concerné. établissement public s’effectue
conformément à la législation en vigueur
Il est exécuté par la Direction générale. en la matière

ARTICLE 24 ARTICLE 28

Les statuts de l’établissement public fixent Les convocations des réunions du Conseil
son régime fiscal. d’administration son adressée au Ministre
de tutelle dans les conditions prévues à
CHAPITRE V : De la tutelle l’article 10 de la présente Loi.

ARTICLE 25. ARTICLE 29

L’établissement public est placé sous la L’autorité de tutelle reçoit, dans les
tutelle du Ministre en charge du secteur conditions qu’elle fixe, copie des
d’activités concerné. délibérations du Conseil d’administration.
 132
Les délibérations et les décisions qu’elles
entraînent ne sont exécutoires que dix jours
francs après leur réception par l’autorité de
tutelle ; sauf si celle-ci déclare en autoriser
l’exécution immédiatement.
Pendant ce délai, l’autorité de tutelle a la
possibilité de faire opposition à l’exécution
de toute délibération ou décision qu’elle
juge contraire à la loi, à l’intérêt général où
à l’intérêt particulier de l’établissement.
Lorsqu’elle fait opposition, elle notifie
celle-ci par écrit au président du Conseil
d’administration ou au responsable de
l’établissement public suivant le cas, et fait
rapport au premier Ministre.
Si le premier Ministre n’a pas rejeté
l’opposition dans le délai de quinze jours
francs à dater de la réception du rapport
dont question à l’alinéa précédent,
l’opposition devient exécutoire.
CHAPITRE VI : Du personnel
ARTICLE 30
Le cadre et le statut du personnel de
l’établissement public sont fixés par le
Conseil d’administration, sur proposition
de la Direction générale.
Le statut détermine, notamment, les
grades, les conditions de recrutement, la
rémunération, les règles d’avancement, la
discipline, les voies de recours.
Il est soumis à l’approbation de l’autorité
de tutelle.
ARTICLE 31
Le personnel de l’établissement public,
exerçant un emploi de commandement, est
nommé, affecté, promu et, le cas échéant,
licencié ou révoqué par le Conseil
d’administration, sur proposition de la
Direction générale ; tandis que le personnel
de collaboration et d’exécution est nommé,
affecté, promu et, le cas échéant licencié
ou révoqué par le responsable de
l’établissement public.
CHAPITRE VII : De la dissolution
ARTICLE 32
L’établissement public est dissout par
décret du Premier Ministre délibéré en
Conseil des Ministres.
ARTICLE 33
Le décret du Premier Ministre prononçant
la dissolution fixe les règles relatives à la
liquidation.
CHAPITRE VIII
Des dispositions transitoires et finances.
ARTICLE 34
Les entreprises publiques existant à la date
de la promulgation de la présente loi et
dont les activités sont soit non lucratives,
soit non concurrentielles, soit le
prolongement de celles de l’administration
publique ou bénéficiant d’une parafiscalité
et qui poursuivent une mission d’intérêt
général continuent à fonctionner dans leurs
formes actuelles en attendant que leurs
nouveaux statuts soient fixé, dans un délai
de trois mois, par décret du Premier
Ministre délibéré en Conseil des Ministres.
ARTICLE 35
Sont abrogées toutes les dispositions
antérieures contraires à la présente loi qui
entre en vigueur à la date de sa
promulgation.
Fait à Kinshasa, le 7 juillet 2008
Joseph KABILA KABANGE
 133
4. Loi n° 08/010 du 07 juillet 2008,
fixant les règles relatives à
l’organisation et à la gestion du
portefeuille de l’Etat.
EXPOSE DES MOTIFS
Le gouvernement de la République
Démocratique du Congo a décidé
d’entreprendre la réforme du portefeuille
de l’Etat compte tenu des
contreperformances observées dans ce
secteur.
Au terme de cette réforme, l’Etat
conservera, dans son portefeuille, un
certain nombre d’entreprises, notamment
dans les secteurs stratégiques.
Le portefeuille de l’Etat est organisé et
géré conformément aux dispositions de la
présente loi.
Il importe, en effet, d’assurer au
portefeuille de l’Etat un cadre
institutionnel approprié au mode privé et
susceptible d’imprimer une dynamique
nouvelle à sa gestion, de promouvoir sa
rentabilité et de faciliter, le cas échéant, le
désengagement de l’Etat.
Cette loi définit le contenu et
l’organisation dudit portefeuille, fixe les
statuts de l’entreprise du portefeuille de
l’Etat, de la nouvelle entreprise publique et
détermine la représentation de l’Etat-
actionnaire ainsi que la prise, le maintien
ou l’augmentation des participations de
l’Etat.
A ce titre, les entreprises du portefeuille de
l’Etat sont régies par le droit commun et
prennent l’une des reformes prévues par le
décret du 27 février 1887 sur les sociétés
commerciales.
Toutes fois, les actions, parts sociales et
autres titres revenant à l’Etat sont toujours
nominatifs, dans le but d’en éviter la
dissimulation.
Les représentants de l’Etat dans les
entreprises du portefeuille sont des
mandataires publics. Leur mandat s’exerce
conformément à la législation sur les
sociétés commerciales et aux statuts
propres de chaque société au titre de
mandataire actif ou non actif.
La dissolution d’une entreprise du
portefeuille de l’Etat se fait conformément
à la législation sur les sociétés
commerciales et à ses statuts.
Telle est l’économie générale de la
présente loi.
LOI
L’Assemblée Nationale et le Sénat ont
adopté,
Le Président de la République
promulgue la loi dont la teneur suit :
CHAPITRE PREMIER
De l’objet et des définitions
ARTICLE PREMIER
La présente loi fixe les règles concernant
l’organisation et la gestion du portefeuille
de l’Etat, conformément à l’article 122 de
la Constitution.
ARTICLE 2
Le portefeuille de l’Etat comprend les
actions les obligations, les parts sociales et
les autres droits détenus par l’Etat ou toute
personne morale de droit public, dans les
sociétés de droit congolais ou de droit
étranger ainsi que dans les organismes
internationaux à caractère économique et
financier dont la République Démocratique
du Congo est membre.
 134
ARTICLE 3
Aux termes de la présente loi, il faut
entendre par :
- Entreprise du portefeuille : toute
société dans laquelle l’Etat ou toute
personne morale de droit public détient
la totalité des actions ou une
participation ;
- Entreprise publique : toute entreprise
du portefeuille de l’Etat dans laquelle
l’Etat ou toute personne morale de droit
public détient la totalité ou la majorité
absolue des actions ou parts sociales ;
- Mandataire public : toute personne
désignée pour représenter l’Etat d ans
les organes statutaires des entreprises du
portefeuille.
- Etat : soit :
1. Etat-agent économique : dans sa
forme globale comprenant le pouvoir
central, la province et l’entité
territoriale décentralisée, détenteur des
titres, actions ou parts sociales ;
2. Etat-puissance publique : autorité de
régulation, comprenant le pouvoir
central, la province et l’entité
territoriale décentralisée.
CHAPITRE II
De l’organisation, de l’administration et
de la gestion du portefeuille de l’Etat
ARTICLE 4
Les entreprises du portefeuille de l’Etat
sont régies par le droit commun et
prennent l’une des formes prévues par le
décret du 27 février 1887 sur les sociétés
commerciales.
Les actions, les parts sociales et les autres
titres revenant à l’Etat sont nominatifs et
émis en son nom.
ARTICLE 5
L’Etat peut prendre des participations
et/ou autres droits dans les sociétés
commerciales en contrepartie des
concessions leur octroyées ou par l’achat
des actions de jouissance.
Il peut prendre des participations dans les
organismes internationaux à caractères
économiques et financiers par son
adhésion.
ARTICLE 6
La prise, le maintien ou l’augmentation
des participations de l’Etat dans une
entreprise du portefeuille de l’Etat se
fonde sur :
1. Le caractère stratégique du secteur
d’activités concerné ;
2. Le besoin d’intégration et de
développement économique ;
3. La rentabilité du capital, actions ou
titres ;
4. Le besoin d’atténuation du risque
d’investissement par la diversification
des participations ou des placements ;
5. L’absence ou l’insuffisance d’intérêt
du privé dans le secteur ;
6. Tout autre impératif d’intérêt public
porté par l’activité considérée.
ARTICLE 7
Les revenus du portefeuille de l’Etat sont
notamment :
1. Les dividendes décrétés ;
2. Les remboursements du capital
investi ;
3. Le produit de la cession des titres ;
4. Le produit de liquidation d’une
entreprise du portefeuille de l’Etat ;
5. Les revenus générés par d’autres
droits.
Ces revenus sont logés à la rubrique
« recettes des participations » du Budget
de l’Etat, exceptée la quotité des recettes
prévues à l’article 25, alinéa 2 de la loi
 135

portant dispositions générales relatives au

désengagement de l’Etat des entreprises ARTICLE 11
du portefeuille.
Nul ne peut être mandataire public s’il ne
ARTICLE 8 remplit les conditions suivantes :

L’administration et la gestion du 1. Etre de nationalité congolaise ;

portefeuille de l’Etat sont assurées par le 2. Avoir l’âge minimum de 25 ans ;
Ministre ayant le portefeuille dans ses 3. Etre de bonne moralité ;
attributions. 4. Jouir des capacités intellectuelles,
techniques et professionnelles ou
CHAPITRE III d’une expérience confirmée en matière
de gestion dans le secteur d’activités
De la représentation de l’Etat dans les concerné ;
entreprises du portefeuille. 5. N’avoir pas encouru de condamnation
définitive de trois mois au moins de
ARTICLE 9 servitude pénale principale ou des
travaux forcés, notamment en tant
Les représentants de l’Etat dans les qu’auteur, coauteur ou complice des
entreprises du portefeuille sont des détournements des derniers publics ou
mandataires publics actifs ou non actifs. privés, d’abus de confiance, de
corruption, de blanchiment d’argent,
Le mandataire public actif est celui qui d’émission de chèques sans provision ;
participe à la gestion courante de 6. N’avoir pas été sanctionné pour prise
l’entreprise. illégale d’intérêt ;
7. N’avoir pas été reconnu responsable
ARTICLE 10 d’une faillite ou condamné pour
banqueroute ;
Le mandat au sein de l’entreprise du 8. N’avoir pas été révoqué de ses
portefeuille de l’Etat s’exerce fonctions antérieures pour mauvaise
conformément à la législation sur les gestion établie.
sociétés commerciales et aux statuts
propres de chaque société. Toutefois, le Gouvernement peut, dans des
circonstances exceptionnelles, déroger à la
Selon le cas, il s’exerce à travers condition énoncée au point 1 du présent
notamment les fonctions ci-après : article.
1. Président du Conseil
d’administration ; ARTICLE 12
2. Directeur général ;
3. Directeur général adjoint ; Les fonctions de mandataire actif dans
4. Administrateur délégué ; l’entreprise du portefeuille de l’Etat sont
5. Administrateur directeur ; incompatibles avec l’exercice d’un mandat
6. Administrateur ; politique ou de toute activité commerciale
7. Gérant ; similaire ou concurrence à l’objet social de
8. Représentant aux assemblées l’entreprise.
générales ;
9. Commissaires aux comptes. ARTICLE 13

Le Président de la République nomme,

relève de leurs fonctions et, le cas échéant,
 136
révoque, sur proposition du Gouvernement
délibérée en Conseil des Ministres, les
mandataires publics dans les entreprises du
portefeuille de l’Etat.
Toutefois, les commissaires aux comptes
sont nommés, relevés de leurs fonctions et,
le cas échéant, révoqués conformément
aux statuts de l’entreprise.
La durée du mandat est fixée par les statuts
de chaque entreprisse.
ARTICLE 14
La désignation du délégué de l’Etat à
l’Assemblée générale d’une entreprise du
portefeuille est faite par procuration
spéciale signée, au nom de l’Etat-
actionnaire, par le Ministre ayant le
portefeuille dans ses attributions.
ARTICLE 15
Nul ne peut détenir à la fois plus d’un
mandat d’administrateur dans les
entreprises du portefeuille de l’Etat.
ARTICLE 16
L’exercice du mandat au sein de
l’entreprise du portefeuille prend fin par :
1. L’expiration du terme ;
2. La démission acceptée ;
3. Le décès ;
4. L’absence prolongée non justifiée
du mandataire public actif pendant
plus de trois mois ;
5. Le retrait du mandat ;
6. La dissolution de la société ;
7. L’incapacité physique du
mandataire public pendant six mois
dûment constatée par un collège de
trois médecins désignés par l’Etat ;
8. L’inaptitude mentale du mandataire
public dûment constatée par un
collège de trois médecins désignés
par l’Etat ;
9. La condamnation telle que prévue à
l’article 11, point 5, de la présente
loi.
CHAPITRE IV
Des rapports entre l’Etat et les
mandataires publics
ARTICLE 17
Avant leur entrée en fonction, les
mandataires publics signent un contrat de
mandat avec l’Etat représenté par le
Ministre ayant le portefeuille dans ses
attributions.
Ce contrat détermine la durée du mandat
ainsi que les droits et les obligations de
chaque partie.
ARTICLE 18
Les mandataires publics actifs perçoivent
une rémunération fixée par l’Assemblée
générale des actionnaires, conformément
aux statuts de chaque société et à la
législation sur les sociétés commerciales.
Les mandataires non actifs et les
représentants de l’Etat à l’Assemblée
générale ont droit à un jeton de présence.
ARTICLE 19
Les mandataires publics ont l’obligation
de rendre compte de l’exécution de leur
mandat dans les formes et délais prévus par
les statuts et chaque fois que le mandant le
requiert.
ARTICLE 20
Les mandataires publics sont responsables
conformément au droit commun, de
l’exécution de leur mandat.
 137

CHAPITRE V

De la dissolution et de la liquidation de
l’entreprise du portefeuille de l’Etat

ARTICLE 21

Toute entreprise du portefeuille de l’Etat

est dissoute et liquidée conformément à la
législation sur les sociétés commerciales et
à ses statuts.

CHAPITRE VI

Des dispositions finales

ARTICLE 22

La présente loi entre en vigueur à la date

de sa promulgation.

Fait à Kinshasa, le 7 juillet 2008

Joseph KABILA KABANGE

 138
5. Décret n° 09/11 du 24 avril 2009
portant mesures transitoires
relatives à la transformation des
entreprises publiques.
Le Premier Ministre,
Vu la Constitution, spécialement dans en
article 92, alinéa 1, 2 et 4 ;
Vu la loi n° 08/007 du 7 juillet 2008
portant dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques,
spécialement en ses articles 2, 3, 4, 9 et
16 ;
Vu la loi n° 08/009 du 7 juillet 2008
portant dispositions générales applicables
aux établissements publics, spécialement
en son article 34 ;
Vu la loi n° 08/010 du 7 juillet 2008 fixant
les règles relatives à l’organisation et à la
gestion du portefeuille de l’Etat,
spécialement en ses articles 3 et 4 ;
Vu l’ordonnance n° 08/074 du 24
décembre 2008 portant organisation et
fonctionnement du Gouvernement,
modalités pratiques de collaboration entre
le Président de la République et le
Gouvernement ainsi qu’entre les membres
du gouvernement, spécialement en ses
articles 9, 10 et 11 ;
Vu l’ordonnance n° 08/074 du 24
décembre 2008 fixant les attributions des
Ministères, spécialement en son article 1
litera B point 14 ;
Vu l’ordonnance n° 08/064 du 10 octobre
2008 portant nomination d’un Premier
Ministre, Chef du Gouvernement ;
Vu l’ordonnance n° 08/067 du 26 octobre
2008 portant nomination des Vice-
Premiers Ministres, Ministres et Vice-
Ministres ;
Considérant la nécessité de déterminer les
mesures juridiques, économiques et
financières transitoires nécessaires pour
permettre la transformation des entreprises
publiques et ce, jusqu’à l’adoption ou à la
fixation de leurs statuts conformes ;
Sur proposition du Ministre du
Portefeuille ;
Le conseil des Ministres entendu ;
Décrète :
CHAPITRE PREMIER
De l’objet
ARTICLE PREMIER
Le présent décret a pour objet de fixer les
mesures juridiques, économiques et
financières nécessaires pour la mise en
œuvre de la transformation des entreprises
publiques ainsi que l’organisation et le
fonctionnement des entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, en
établissements publics ou en services
publics jusqu’à la date d’adoption ou de
fixation de leurs statuts.
ARTICLE 2
Les statuts en vigueur des entreprises
publiques transformées sont abrogés à
compter de la signature du présent décret.
CHAPITRE II
De entreprises publiques transformées
en sociétés commerciales
ARTICLE 3
Durant la période qui court, à compter de
la signature du présent décret jusqu’à la
transformation effective en sociétés
commerciales au Nouveau Registre du
Commerce, seules les présentes
dispositions s’appliquent.
 139
ARTICLE 4
La transformation prend effet à compter du
jour de l’adoption des statuts transformant
l’entreprise publique en société
commerciale. La transformation ainsi
réalisée n’est opposable aux tiers qu’après
achèvement des formalités de publicité.
ARTICLE 5
Pendant la période transitoire telle que
fixée à l’article 3, l’assemblée générale de
l’actionnaire Etat de l’entreprise publique
transformée en société commerciale est
constitué d’un comité comprenant outre le
Délégué du Ministre du Portefeuille, un
Délégué du cabinet du Président de la
République, un Délégué du cabinet du
Premier Ministre, un Délégué du cabinet
du Ministre des Finances, un Délégué du
Ministre du Budget et un Délégué du
Ministre du secteur d’activités concerné.
Le COPIREP assiste en qualité
d’observateur aux réunions des assemblées
générales ordinaires et extraordinaires.
L’assemblée générale peut, en cas de
besoin, inviter à ses délibérations toute
personne susceptible de l’éclairer sur une
question inscrite à son ordre du jour.
Le comité prend toutes les décisions
reconnues par la législation sur les sociétés
commerciales à l’assemblée générale
ordinaire ou extraordinaire, notamment
l’adoption des statuts et les modalités de
constitution des nouvelles sociétés
commerciales.
Il est dissous dès l’adoption des statuts.
ARTICLE 6
L’assemblée générale de l’entreprise
transformée en société commerciale est
convoquée et présidée par le Ministre
ayant le Portefeuille dans ses attributions.
Les convocations se font par lettre
ordinaire et incluent l’ordre du jour, la date
et le lieu de la réunion.
L’assemblée générale peut se réunir en
session ordinaire ou extraordinaire autant
de fois que l’intérêt des entreprises
transformées le justifie, sur demande du
Ministre ayant le Portefeuille dans ses
attributions ou à la requête du Conseil
d’administration de l’entreprise concernée
adressée au Ministre ayant le portefeuille
dans ses attributions.
Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses
attributions détermine par voie d’arrêté,
délibéré en Conseil des Ministres et publié
au Journal officiel, les modalités de prise
de décision au sein des assemblées
générales des entreprises transformées.
ARTICLE 7
Les décisions sont prises au vu des
rapports du Conseil d’administration et du
collège des Commissaires aux comptes qui
assistent aux assemblées générales sans
droit de vote. Ces décisions sont
consignées dans des procès-verbaux qui
sont versés aux archives de la société et
donnent lieu à publicité légale dans les
mêmes formes que si elles étaient prises
par une assemblée d’une société
commerciale.
ARTICLE 8
Une réunion de l’assemblée générale de
chaque entreprise transformée se tiendra
dans les trente jours suivant la signature du
présent décret pour faire le point sur le
processus de la transformation et
approuver le chronogramme des travaux à
effectuer dans ce cadre.
ARTICLE 9
Les entreprises publiques transformées en
sociétés commerciales sont gérées par leurs

Conseils d’administration en leurs
compositions et forme actuelles.
Toutefois, le règlement d’ordre intérieur de
chaque Conseil d’administration des
entreprises transformées doit être adapté
aux dispositions du présent décret.
Les appellations des dirigeants des
entreprises transformées sont adaptées
comme suit : Administrateur-Directeur
Général ou Administrateur-Directeur
Général Adjoint.
Les mandataires publics actifs ou non
actifs sont ceux en fonction au moment de
la signature du présent décret.
En cas de nouvelles nominations par
ordonnance du Président de la République
conformément à l’article 81 de la
Constitution, le Conseil d’administration
en prend acte.
ARTICLE 10
Sous réserve des prérogatives reconnues
par la législation commerciale aux
assemblées générales, le Conseil
d’administration dispose des pouvoirs
nécessaires pour accomplir tous les actes
d’administration et de disposition qui
intéressent la société.
Le Conseil d’administration propose la
rémunération des mandataires
l’assemblée générale et peut, pour juste
motifs, par un vote à la majorité, proposer
leur révocation à l’approbation de
l’assemblée générale telle que définie à
l’article 5 du présent décret, sans préjudice
des dispositions de l’article 81 de la
Constitution.
Le Conseil d’administration confie la
gestion de l’ensemble des affaires sociales
à l’Administrateur-Directeur Général et
l’Administrateur-Directeur Général
Adjoint, s’il en existe.
140
Ceux-ci assument la gestion quotidienne de
la société et exercent tous autres pouvoirs
que leur confie le Conseil
d’Administration.
ARTICLE 11
Les Administrateurs-Directeurs en fonction
au moment de la signature du présent
décret restent en place jusqu’à la
constitution effective de la société
commerciale.
Le Comité de gestion prévu dans les statuts
des entreprises publiques transformées est
supprimé.
ARTICLE 12
Les Commissaire aux comptes
actuellement en fonction demeurent
jusqu’à leur remplacement.
Ils ont l’obligation d’investir lors de
l’assemblée générale approuvant les
comptes de l’entreprise transformée pour
rendre compte de leur mission.
ARTICLE 13
Dans un délai de six mois à compter de la
signature du présent décret,
l’Administrateur-Directeur Général
présente au Conseil d’administration la
situation patrimoniale de la société
à comprenant obligatoirement un état
détaillé de l’actif et du passif de la société
découlant d’un inventaire exhaustif et
dûment certifié par le collège des
commissaires aux comptes et par un
auditeur externe.
Il présente dans le même délai, au Conseil
d’administration, un bilan d’ouverture ainsi
qu’une proposition de constitution du
capital social de l’entreprise publique
transformée.
Le bilan d’ouverture ainsi que la
proposition de constitution du capital
 141
sociale sont soumis pour approbation au
comité constituant l’assemblée générale.
Les règles de « reprise » des passifs non
assurables par l’entreprise publique
transformée en société commerciale sont
fixées par le décret du Premier Ministre
délibéré en Conseil des Ministres sur
proposition des Ministres ayant les
Finances, le Budget et le Portefeuille dans
leurs attributions.
ARTICLE 14
Le projet des statuts de la nouvelle société,
pour chacune des entreprises publiques
transformées, est transmis au Ministre
ayant le Portefeuille dans ses attributions,
qui convoque l’assemblée générale aux
fins :
- D’approuver les statuts de la nouvelle
société ;
- De nommer les Administrateurs ;
- De désigner deux Commissaires aux
comptes.
ARTICLE 15
Le Conseil d’administration se réunit
immédiatement pour désigner son
Président et l’Administrateur Délégué,
éventuellement secondé par un
Administrateur-Directeur Général Adjoint,
tous nommés préalablement par
ordonnance du Président de la République
conformément à l’article 81 de la
constitution.
Il procède dans le mois qui suit l’adoption
des statuts à l’inscription complémentaire
de la société au nouveau Registre du
Commerce.
ARTICLE 16
Tous les contrats, conventions, marchés et
engagements, quelque nature que ce soit,
conclus par l’entreprise publique
transformée et consolidés dans la situation
patrimoniale, telle qu’indiquée à l’article
13 du présent décret, sont maintenus au
bénéfice de la société commerciale.
Tous les contrats de travail en cours de
validité restent en vigueur.
ARTICLE 17
La période transitoire ne peut en aucun cas
dépasser douze mois à compter de la
signature du présent décret.
CHAPITRE III
Des entreprises publiques transformées
en établissements publics
ARTICLE 18
Dans un délai de trois mois à compter de la
signature du présent décret, le Conseil
d’administration de chaque établissement
public préparé, sous la supervision du
Ministre en charge du secteur d’activités
concerné, les statuts de l’établissement
public, détermine son patrimoine et sa
dotation initiale, conformes à la loi n°
08/009 du 7 juillet 2008 portant
dispositions générales applicables aux
établissements publics.
Les statuts, ainsi que le projet de décret y
relatif, sont soumis, par le Ministre ayant
en charge du secteur d’activités concerné, à
la procédure prescrite par les articles 5 et
34 de la loi indiquée à l’alinéa 1 ci-dessus.
ARTICLE 19
En attendant la fixation par décret de
nouveau statuts, les Conseils
d’administration et les Comités de gestion
continuent à fonctionner en leurs
composition et forme actuelles.
Toutefois, le règlement d’ordre intérieur de
chaque Conseil d’administration des
entreprises transformées doit être adapté
aux dispositions du présent décret.
 142
ARTICLE 20
Le mandat des commissaires aux comptes
actuellement en fonction demeure jusqu’à
leur remplacement
Leur mandat s’exerce conformément à la
loi n° 08/009 du 7 juillet 2008 portant
dispositions générales applicables aux
établissements publics.
ARTICLE 21
A compter de la signature du présent décret
et jusqu’à la fixation de leurs statuts, tous
les actes à prendre par les structures
organiques provisoires ainsi que par le
Ministre ayant en charge le secteur
d’activités concerné, doivent se conformer
au prescrit de la loi dont question à l’article
20 ci-dessus.
ARTICLE 22
Tous les contrats, conventions, marchés et
engagements, de quelque nature que ce
soit, conclus par l’entreprise publique
transformée en établissement public et
consolidés dans sa situation patrimoniale,
sont maintenus au bénéfice de
l’établissement public.
Tous les contrats de travail en cours de
validité restent en vigueur.
CHAPITRE IV
Des entreprises publiques transformées
en services publics.
ARTICLE 23
Les entreprises publiques transformées en
services publics sont intégrés au sein des
administrations des ministères concernés
en tant que services autonomes.
ARTICLE 24
Les Ministres des secteurs d’activités
concernés préparent, dans les trois mois à
compter de la signature du présent décret,
les textes régissant les services dont
question à l’article 23 ci-dessus.
ARTICLE 25
En attendant la signature et la publication
des textes visés à l’article 24, les Conseils
d’administration, les Comités de gestion et
les collèges des commissaires aux comptes
prévus dans les statuts des entreprises
publiques transformées en services publics
sont dissous.
ARTICLE 26
L’Administrateur-Délégué Général et, le
cas échéant, l’Administrateur Délégué
Général Adjoint assurent respectivement la
fonction de chargé de mission et de chargé
de mission adjoint.
ARTICLE 27
Tous les contrats, conventions, marchés et
engagements, de quelque nature que ce
soit, conclus par l’entreprise publique
transformée en service public et consolidés
dans sa situation patrimoniale sont
transférés au service public.
Tous les contrats de travail en cours de
validité restent en vigueur.
CHAPITRE V
Des dispositions finales
ARTICLE 28
La transformation d’une entreprise
publique en société commerciale ou en
établissement public, selon le cas, ne
donne pas naissance à une nouvelle
personne morale.
 143
ARTICLE 29
Sont abrogées, toutes les dispositions
antérieures contraires au présent décret.
ARTICLE 30
Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses
attributions et les ministres des secteurs
d’activités concernés sont chargés, chacun
en ce qui le concerne, de l’exécution du
présent décret qui entre en vigueur à la
date de sa signature.
Kinshasa, le 24 avril 2009
Adolphe MUZITO
La Ministre du Portefeuille
Jeannine MABUNDA LIOKO
6. Décret n° 09/12 du 24 avril 2009
établissant la liste des entreprises
publiques transformées en sociétés
commerciales, établissements
publics et services publics.
Le premier Ministre,
Vu la Constitution, spécialement en son
article 92, alinéa 1, 2 et 4 ;
Vu la loi n° 08/007 du 7 juillet 2008
portant dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques,
spécialement en ses articles 2, 3, 4, 9 et
13 ;
Vu l’ordonnance n° 08/073 du 24
décembre 2008 portant organisation et
fonctionnement du Gouvernement,
modalités pratiques de collaboration entre
le Président de la République et le
Gouvernement ainsi qu’entre les membres
du Gouvernement, spécialement en ses
articles 9, 10 et 11 ;
Vu l’ordonnance n° 08/074 du 24
décembre 2008 fixant les attributions des
Ministères, spécialement en son article 1
litera B point 14 ;
Vu l’ordonnance n° 08/064 du 10 octobre
2008 portant nomination d’un Premier
Ministre, Chef du Gouvernement ;
Vu l’ordonnance n° 08/067 du 26 octobre
2008 portant nomination des Vice-
Premiers, Ministres et Vice-ministres ;
Considérant la nécessité d’établir la liste
des entreprises publiques transformées,
selon le cas, en sociétés commerciales,
établissements publics ou services publics ;
Sur proposition du Ministre du
Portefeuille ;
Le Conseil des Ministres entendu ;
Décrète :
ARTICLE PREMIER
Conformément à l’article 4 de la loi n°
08/007 du 7 juillet 2008, sont transformées
en sociétés commerciales, les entreprises
publiques du secteur marchand dont liste
en annexe I du présent décret.
ARTICLE 2.
Conformément à l’article 9 de la loi sus
évoquée, sont transformées en
établissements publics, les entreprises
publiques dont les activités sont, soit non
lucratives et non concurrentielles, soit le
prolongement de celles de l’administration
publique, soit bénéficiant d’une
parafiscalité et qui poursuivent une mission
d’intérêt général, dont liste en annexe II du
présent décret.
ARTICLE 3
Conformément à l’article 9 de la loi
susvisée, sont transformées en services
 144

publics, les entreprises publiques dont les
activités sont le prolongement de celles de
l’Administration publique et qui
poursuivent une mission d’intérêt général,
dont liste en annexe III du présent décret.
ARTICLE 4
Sont abrogées, toutes les dispositions
antérieures contraires au présent décret.
ARTICLE 5
Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses
attributions et les Ministres des secteurs
d’activités concernés sont chargés, chacune
en ce qui le concerne, de l’exécution du
présent décret qui entre en vigueur à la
date de sa signature.
Kinshasa, le 24 avril 2009
« ONATRA » ; Régie des Voies
Aériennes « RVA », Régie des Voies
Maritimes « RVM » ; Lignes Aériennes
Congolaises « LAC » ; Compagnie
Maritime du Congo « CMDC » ;
Chemin de Fer des Uélés « CFU ».
5. Secteur des Télécommunications :
Office Congolais des Postes et
Télécommunications « OCPT ».
6. Secteur Financier : Caisse d’Epargne du
Congo « CADECO » ; Société
Nationale d’Assurance « SONAS ».
7. Secteur Service : Hôtel Karavia
« KARAVIA ».
Kinshasa, le 24 avril 2009
Adolphe MUZITO
La Ministre du Portefeuille
Jeannine MABUNDA LIOKO

Adolphe MUZITO
ANNEXE II
La Ministre du Portefeuille
Jeannine MABUNDA LIOKO Liste des entreprises publiques
transformées en établissements publics.
ANNEXE I
1. Secteur Agriculture : Office National du
Liste des Entreprises publiques Café « ONC » ;
transformées en société commerciales 2. Secteur Transport : Régie des Voies
Fluviales « RVF » ; Office de Gestion
1. Secteur Mines : Générales des Carrières du Fret Maritime « OGEFREM » ; City-
et des Mines « GECAMINE » ; Société Train « CITYTRAIN ».
de Développement Industriel et Minier 3. Secteur de communication : Agence
au Congo « SODIMCO » ; Office des Congolaise de Presse « ACP » ; Radio
Mines d’Or de Kilo-Moto « OKIMO » ; Télévision Nationale Congolaise
Entreprise Minière de Kisenge « RTNC ».
Manganèse « EMK-Mn ». 4. Secteur Financier : Fonds de Promotion
2. Secteur Energie : Régie de Distribution de l’Industrie « FPI » ; Institut National
d’Eau « REGIDESO » ; Société de Sécurité Sociale « INSS ».
Nationale d’Electricité « SNEL » ; 5. Secteur des Constructions : Office des
Congolaise des Hydrocarbures Routes « OR » ; Office des Voiries et
« COHYDRO ». Drainage « OVD ».
3. Secteur Industrie : Société Sidérurgique 6. Secteur des Services : Office National
de Maluku « SOSIDER » ; Société du Tourisme « ONT » ; Office de
Africaine d’Explosifs « AFRIDEX ». Promotion de Petites et Moyennes
4. Secteur Transport : Société Nationale de Entreprises du Congo « OPEC ».
Chemins de Fer du Congo « SNCC » ; 7. Secteur du Commerce : Foire
Office National des Transports Internationale de Kinshasa « FIKIN » ;
 145
Office Congolaise de Contrôle
« OCC ».
8. Secteur de la Recherche : Institut
National des Statistiques « INS » ;
Institut National d’Etudes et Recherches
Agronomique « INERA ».
9. Secteur de la Conservation de la
Nature : Institut Congolais pour la
Conservation de la Nature « ICCN » ;
Institut des Jardins Zoologiques et
Botaniques du Congo « IJZBC » ;
Institut des Musées Nationaux du
Congo « IMNC ».
10. Secteur de la Formation : Institut
National de Préparation Professionnelle
« INPP ».
Kinshasa, le 24 avril 2009
Adolphe MUZITO
La Ministre du Portefeuille
Jeannine MABUNDA LIOKO
ANNEXE III
Liste des Entreprises publiques
transformées en services publics
1. Secteur Agriculture : Office National
de Développement de l’Elevage
«ONDE ».
2. Secteur Mines : Centre d’Expertise,
d’Evaluation et de Certification des
substances minérales Précieux et semi-
précieux « CEEC ».
3. Secteur Financier : Office de Gestion de
la Dette Publique « OGEDEP » ; Office
des Douanes et Accises « OFIDA ».
4. Secteur des Services : Régie Nationale
d’Approvisionnement et d’Imprimerie
« RENAPI ».
Kinshasa, le 24 avril 2009
Adolphe MUZITO
La Ministre du Portefeuille
Jeannine MABUNDA LIOKO
7. Décret n° 09/13 du 24 avril 2009
portant dissolution et liquidation de
quelques entreprises publiques.
Le Premier Ministre,
Vu la Constitution, spécialement en son
article 92, alinéa 1, 2 et 4 ;
Vu la loi n° 08/007 du 7 juillet 2008
portant dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques,
spécialement en ses articles 2, 11 et 12 ;
Vu l’ordonnance n° 08/073 du 24
décembre 2008 portant organisation et
fonctionnement du Gouvernement,
modalités pratiques de collaboration entre
le Président de la République et le
Gouvernement ainsi qu’entre les membres
du Gouvernement, spécialement en ses
articles 9, 10 et 11 ;
Vu l’ordonnance n° 08/074 du 24
décembre 2008 fixant les attributions des
Ministères spécialement en son article 1
litera b point 14 ;
Vu l’ordonnance n° 08/064 du 10 octobre
2008 portant nomination d’un Premier
Ministre, Chef du Gouvernement ;
Vu l’ordonnance n° 08/067 du 26 octobre
2008 portant nomination des Vice-
Premiers Ministres, Ministres et Vice-
Ministres ;
Considérant que les entreprises publiques,
dont la liste en annexe, sont en état de
cessation de paiement et/ou que leurs
activités économiques ne se justifient
plus ;
Considérant qu’il échet dès lors de les
dissoudre et de fixer les règles relatives à
leur liquidation ;
Sur proposition du Ministre du
Portefeuille ;
Le Conseil des Ministres entendu ;
 146
Décrète :
ARTICLE PREMIER
Sont dissoutes et mise en liquidation, les
entreprises publiques dont liste en annexe
du présent décret.
ARTICLE 2
Sont transférés à l’Etat, tous les biens
meubles et immeubles, corporels et
incorporels, divis et indivis qui
appartiennent ou sont censés appartenir
aux entreprises dissoutes, ainsi que toutes
les obligations et charges leur incombant à
la date d’entrée en vigueur du présent
décret.
ARTICLE 3
L’Etat peut, à tout moment, transférer tout
ou partie du patrimoine des entreprises
dissoutes à d’autres entreprises du
portefeuille existantes ou à créer.
ARTICLE 4
Jusqu’à l’intervention d’une éventuelle
décision de transfert de patrimoine dont
question à l’article 3 ci-dessus, le Ministre
ayant le Portefeuille dans ses attributions
est chargé d’organiser la liquidation des
entreprises dissoutes.
A cet effet, il désigne des liquidateurs qui,
sous sa responsabilité et dans un délai ne
pouvant excéder six mois, devront
notamment : 6 arrêter la situation bilantaire
d’ouverture, l’état des créances, la situation
des actifs corporels et incorporels, et le
bilan de clôture, évaluer et dresser un état
détaillé relatif à la situation patrimoniale
des entreprises dissoutes, en indiquant
clairement les éléments entrant en ligne de
compte pour l’actif et le passif, dresser le
programme de recouvrement, à l’amiable
ou par toute voie de droit, des créances,
établir l’état prévisionnel hebdomadaire
des dépenses, soumettre les propositions de
réalisation des actifs corporels et
incorporels et procéder à leur réalisation,
après approbation du Ministre ayant le
Portefeuille dans ses attributions, proposer
l’affectation du produit de réalisation des
actifs à l’apurement des dettes, telles
qu’elles ressortent du relevé des dettes
vérifiées, et veiller à son affectation
effective, après approbation du Ministre
ayant le Portefeuille dans ses attributions,
réserver le cas échéant, après les opérations
reprises au point 6, le solde net au compte
général du Trésor, prendre les mesures
nécessaires à la situation du personnel et à
la conservation du patrimoine.
ARTICLE 5
Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses
attributions est habilité à prendre toutes les
mesures nécessaires pour séparer les actifs
et les évaluer, en vue de leur apport total
ou partiel à toute entreprise du portefeuille
existant ou à créer. Il fait préparer tous
actes et actions nécessaires à cet apport.
Le transfert des actifs est exonéré de tous
impôts, droits et taxes, conformément à la
législation en vigueur.
ARTICLE 6
Sont abrogées, toutes les dispositions
antérieures contraires au présent décret.
ARTICLE 7
Le Ministre ayant le Portefeuille dans ses
attributions est chargé de l’exécution du
présent décret qui entre en vigueur à la
date de sa signature.
Kinshasa, le 24 avril 2009
Adolphe MUZITO
La Ministre du Portefeuille
Jeannine MABUNDA LIOKO
 147

ANNEXE

Liste des Entreprises publiques

dissoutes et à liquider

1. Secteur Agriculture : Cacaoyer du Bulu

« CACAOCO » ; Palmeraie de Gosuma
« PALMECO » ; Cotonnière du Congo
« CONTONCO » ; Complexe Sucrier
de Lotokila « CSL » ; Caisse de
Stabilisation Cotonnière « CSCO ».
2. Secteur Service : Office des Biens Mal
Acquis « OBMA ».

Kinshasa, le 24 avril 2009

Adolphe MUZITO

La Ministre du Portefeuille

Jeannine MABUNDA LIOKO

 TABLE DES MATIÈRES
__________________

INTRODUCTION GÉNÉRALE ............................................................................................. 2

I. Objet du cours ....................................................................................................................... 2
II. Importance de l’enseignement du cours de Grands services publics de l’État .......... 2
III. Enoncé du plan ................................................................................................................. 3
1ère PARTIE : ............................................................................................................................. 4
THÉORIE GÉNÉRALE DES SERVICES PUBLICS ET DES ENTREPRISES
PUBLIQUES ............................................................................................................................. 4

CHAPITRE I ............................................................................................................................. 5
NOTIONS GÉNÉRALES SUR LE SERVICE PUBLIC ........................................................ 5

Section 1 : L’évolution des conceptions du service public.......................................................... 5

§1. Les conceptions classiques du service public ..................................................................... 5
§2. De la crise de la notion de service public ............................................................................ 7
Section 2 : Les modes de gestion des services publics............................................................... 13
§1. La régie ................................................................................................................................... 13
§2. L’établissement public ......................................................................................................... 19
§3. La concession de service public .......................................................................................... 30
Section 3 : Le régime juridique des services publics.................................................................. 40
§ 1. Le régime commun.............................................................................................................. 40
§2. Le régime juridique suivant le mode de gestion des services publics ......................... 43
CHAPITRE II.......................................................................................................................... 47
GÉNÉRALITÉS SUR LES ENTREPRISES PUBLIQUES .................................................. 47

Section 1 : Les notions d’entreprise publique ............................................................................. 47

§1. L’histoire de l’entreprise publique ..................................................................................... 47
§2. La recherche de la définition de l’entreprise publique ................................................... 51
Section 2 : La gestion des activités des entreprises publiques ................................................. 55
§1. La gestion commerciale des entreprises publiques ......................................................... 55
§2. L’organisation de la gestion d’une entreprise publique ................................................. 59
§3. Le contrôle des entreprises publiques ............................................................................... 65
Section 3 : Le régime juridique des entreprises publiques ....................................................... 69
§1. Le statut du personnel des entreprises publiques ........................................................... 70
§2. Le régime des biens des entreprises publiques ................................................................ 72
 149

§3. Le régime financier des entreprises publiques ................................................................. 73

2ème PARTIE ..................................................................................................................................... 76

PROBLÉMATIQUE DE GESTION ET DE RÉFORME DES ENTREPRISES PUBLIQUES
CONGOLAISES .............................................................................................................................. 76

CHAPITRE I ........................................................................................................................... 77
LES ENTREPRISES PUBLIQUES CONGOLAISES SOUS LA LOI DU 6 JANVIER
1978 .......................................................................................................................................... 77

Section 1 : Le statut des entreprises publiques congolaises...................................................... 77

§1. Le statut commun des entreprises publiques ................................................................... 77
§2. Le statut particulier pour chaque entreprise publique ................................................... 78
§3. Un statut exceptionnel pour les sociétés d’économie mixte ........................................... 78
Section 2 : L’état des lieux de la gestion des entreprises publiques congolaises ................... 79
§1. La catégorisation des entreprises par secteur ................................................................... 79
§2. Le bilan global des entreprises publiques congolaises.................................................... 82
Section 3 : Les causes de la débâcle des entreprises publiques congolaises........................... 83
§1. Les causes lointaines et d’origine externe ......................................................................... 83
§2. Les causes immédiates et d’origine interne ..................................................................... 85

CHAPITRE II.......................................................................................................................... 86
DE LA RÉFORME DES ENTREPRISES PUBLIQUES CONGOLAISES ........................ 86

Section 1 : La transformation des entreprises publiques ...................................................... 86

§1. Le contenu de la transformation des entreprises publiques .......................................... 87
§2. La gestion transitoire des entreprises publiques transformées..................................... 91
Section 2 : Le désengagement de l’État des entreprises publiques.......................................... 99
§1. Notions générales ............................................................................................................... 100
§2. L’exécution du désengagement ....................................................................................... 101
§3. La mise en œuvre du désengagement ............................................................................. 104
Section 3 : L’organisation et la gestion des établissements publics ....................................... 105
§1. Les notions générales ......................................................................................................... 106
§2. Les structures organiques.................................................................................................. 106
§3. La gestion des établissements publics ............................................................................. 108
Section 4 : L’organisation et la gestion des entreprises du portefeuille de l’État ................ 111
§1. Les notions générales ......................................................................................................... 111
 150

§2. La gestion des entreprises du portefeuille de l’État ...................................................... 112

§3. Des mandataires publics.................................................................................................... 113

BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................ 116

I. TEXTES OFFICIELS ................................................................................................................. 116

II. OUVRAGES .............................................................................................................................. 117

ANNEXES............................................................................................................................. 119

TABLE DES MATIÈRES ..................................................................................................... 148