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PLANIFICATION, GESTION ET POLITIQUE DANS L'AIDE AU DVELOPPEMENT : LE CADRE LOGIQUE, OUTIL ET MIROIR DES DVELOPPEURS

Franois GIOVALUCCHI et Jean-Pierre Olivier de Sardan Armand Colin | Revue Tiers Monde
2009/2 - n 198 pages 383 406

ISSN 1293-8882 Article disponible en ligne l'adresse:

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------GIOVALUCCHI Franois et Olivier de Sardan Jean-Pierre, PLANIFICATION, GESTION ET POLITIQUE DANS L'AIDE AU DVELOPPEMENT : LE CADRE LOGIQUE, OUTIL ET MIROIR DES DVELOPPEURS , Revue Tiers Monde, 2009/2 n 198, p. 383-406. DOI : 10.3917/rtm.198.0383

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PLANIFICATION, GESTION ET POLITIQUE DANS LAIDE AU DVELOPPEMENT : LE CADRE LOGIQUE, OUTIL ET MIROIR DES DVELOPPEURS
Franois GIOVALUCCHI * 1, Jean-Pierre OLIVIER DE SARDAN **
Piti pour nos vainqueurs omniscients et nafs (Aim CSAIRE)
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Plus les hommes planifient, plus le hasard les frappe de manire efficace (Friedrich DRENMATT)

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Le cadre logique est une technique de rationalisation de laction publique centre sur la planification par objectifs, devenue omniprsente dans les institutions de dveloppement. Il privilgie une perspective purement gestionnaire centre sur les facteurs quantifiables, la lgitimation de lintervention et une vision linaire et mcanique de la causalit. Cette perspective ignore les facteurs politiques, les conflits, le rle des acteurs ou les ajustements stratgiques. Elle repose sur une pistmologie positiviste largement dpasse, loin des acquis de la sociologie des organisations, de lanalyse des politiques publiques et de la socioanthropologie du dveloppement. Cependant, les usages pratiques quen font les professionnels du dveloppement sont assez loigns des prtentions thoriques du modle. Son utilit dans la slection ou dans lvaluation des projets rencontre un large scepticisme, mais tous saccordent reconnatre quil peut permettre un contrle de cohrence dans la conception des projets. Mots cls : dveloppement, politique publique, planification, gestion, cadre logique.
* AFD. 1 - Lauteur sexprime ici titre strictement personnel. ** CNRS-EHESS-LASDEL.

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Les tudes sur le dveloppement (development studies) se multiplient travers le monde, dans les registres les plus varis, des plus concrets aux plus abstraits, des plus sectoriels aux plus gnraux, des plus analytiques aux plus normatifs. Mais peu dentre elles se sont attaches faire parler les techniques utilises par les professionnels du dveloppement. Nous voudrions ici prendre pour point de dpart et pour fil directeur un banal outil, le cadre logique , qui nous semble reflter de faon trs significative les contradictions et les tensions propres laide publique au dveloppement, souvent cartele entre politique et gestion, cohrence et dsordre, rationalisation et lgitimation, planification et improvisation. Dans un monde du dveloppement trs divis entre chapelles, et o les modes se succdent de faon parfois vertigineuse, le cadre logique offre deux particularits remarquables : il est adopt par tous, et il est en place depuis plus de 30 ans 2. La mthode dite du cadre logique , labore en 1969 pour lUSAID (LFA : logical frame approach), est devenue au fil du temps un outil oblig de laide au dveloppement. Bailleurs de fonds, partenaires du Sud, ONG et bureaux dtudes doivent prsenter les projets sous la forme dune matrice mettant en regard objectif final, objectifs intermdiaires, moyens et conditions de ralisation. Le cadre logique est ainsi devenu une des techniques cls de la culture professionnelle cosmopolite des agences et institutions de dveloppement, au-del des frontires, des statuts, et des secteurs dintervention. Cette technique est inscrite au coeur du modle du cycle de gestion des projets. Mme si telle ou telle coopration ou telle ou telle organisation en propose une version plus ou moins amliore ou dynamique (les uns lui ajouteront une touche participative 3, les autres lassocieront la gestion par rsultats 4) le principe de construction reste partout identique : il sagit dtablir, avant une opration de dveloppement (que ce soit sous la forme classique du projet de dveloppement ou sous celle plus rcente des programmes sectoriels), une srie de relations logiques entre des objectifs hirarchiss, les moyens mis en uvre pour les atteindre, les conditions externes indispensables (hypothses critiques), et les rsultats attendus, tout en identifiant une srie dindicateurs quantitatifs destins valuer les moyens mis en uvre pour lopration, ses ralisations, et son impact. La matrice du cadre logique se prsente comme un tableau 4 lignes et 3 colonnes 5.

2 - Les auteurs remercient G. AUDREN pour ses recommandations bibliographiques en matire danalyse des politiques publiques, ainsi que O. CHARNOZ, P. LAVIGNE DELVILLE, M. LEROY, J. MOINEVILLE, J.-D. NAUDET et F. PONGE pour leurs remarques et suggestions. 3 - Voir la coopration allemande avec le ZOPP (Planification de projet centre sur les objectifs) ou la coopration danoise : Mthode du cadre logique : un outil du dveloppement participatif , DANIDA, 1995. 4 - Pour la coopration canadienne, voir ACDI, 2007. 5 - Voir Banque mondiale, 2000 ; Commission europenne, 1993 ; AFD, 2002. Il existe bien sr, selon les institutions de dveloppement, diverses variantes.

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Tableau 1 Matrice du cadre logique Hirarchie des objectifs (intituls des objectifs) Finalit Objectifs spcifiques du projet Sous-objectifs spcifiques Ralisations (effets) Activits et moyens Indicateurs dimpact Indicateurs de suivi Hypothses critiques

Diverses fonctions sont assignes au cadre logique 7. Mais, fondamentalement, il peut tre considr comme une technique de rationalisation de laction publique, dans la mesure o les oprations de dveloppement finances par les bailleurs de fonds ne sont rien dautre quune forme, certes particulire (car sappliquant une socit tierce), daction publique. Comme toutes les techniques de rationalisation de laction publique, le cadre logique ne vient pas, selon lexpression dAlain DESROSIRES, d un ailleurs distinct, celui de la science et de la technique, puis des sciences sociales et de lconomie (DESROSIRES, 2003, p. 207), mais sinscrit historiquement dans une pistm particulire, rvlatrice de la posture planificatrice des bailleurs de fonds. Linstrumentation de laction publique peut tre dfinie comme lensemble des problmes poss par le choix et lusage des outils (des techniques, des
6 - Des exemples sectoriels de finalits, objectifs spcifiques et ralisations sont donns en annexe 1. 7 - Cest un outil de gestion trs prcieux pour concevoir les projets, les suivre et les valuer, mais aussi pour faire dialoguer les partenaires sur une base commune (CHARNOZ et SVERINO, 2007, p. 89). Les cadres logiques des bailleurs couplent ainsi plusieurs objectifs, celui dune reprsentation synthtique (dont ont aussi besoin les oprateurs) et celui dune gestion administrative des dossiers (NEU, 2005, p. 3).

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La finalit, ou objectif final, est le but ultime du projet (ex : rduction des ingalits). Les objectifs spcifiques sont la raison dtre du projet sur le terrain (ex : amliorer le taux dalphabtisation). Les ralisations physiques ou matrielles (ex : construction dcoles) dcoulent des activits (ex : passation de marchs) du projet. Les hypothses critiques sont les conditions ncessaires au succs du projet qui chappent son emprise (ex : mise disposition dinstituteurs qualifis par ltat). Les indicateurs dimpact sont mettre au regard des finalits et objectifs spcifiques (ex : nombre denfants scolariss). Les indicateurs de suivi sont mettre au regard des ralisations et des activits (ex : nombre dcoles construites). Les sources des indicateurs doivent tre prcises, elles seront souvent externes au projet (recensements, enqutes, audits...) pour les finalits et objectifs spcifiques, et internes au projet (rapports, supervisions, ateliers) pour les ralisations et activits 6.

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moyens doprer, des dispositifs) qui permettent de matrialiser laction gouvernementale (LASCOUMES et LE GALS, 2004, p. 12). Tout instrument daction publique est porteur de significations plus ou moins explicites ou latentes, en termes de vision politique, dune part, et de modles cognitifs, dautre part. Autrement dit, il incorpore, au-del de sa structure technique, une certaine configuration idologique et une certaine configuration pistmologique. Le cadre logique nchappe pas cette rgle. Mais lusage pratique qui est fait dun outil daction publique nest pas ncessairement une simple mise en acte de lidologie ou de lpistmologie sous-jacente. Les significations idologiques ou les prsupposs cognitifs plus ou moins intgrs dans loutil peuvent tre appliqus, ignors, transforms, contourns, ou dtourns dans la pratique. Cest pourquoi un instrument daction publique est indissociable des agents qui en dploient les usages, le font voluer, et composent partir de lui des communauts de spcialistes (idem, p. 14). Une analyse rigoureuse du cadre logique comme instrument daction publique doit donc combiner tant les mises en vidence de lidologie politique et du modle cognitif qui y sont enchsss, que la description de ses usages pratiques. Cest ce que nous tenterons de faire ici. Nous essaierons de montrer que, si le cadre logique peut constituer un outil utile en terme de clarification de la cohrence des projets, il comporte toutes les limites inhrentes lapplication des situations sociopolitiques complexes de modles positivistes danalyse, et que la faveur tonnante dont il jouit trouve sa source plus dans ses implicites politico-conomiques et sa fonction lgitimatrice que dans son oprationnalit et son efficacit propres.

I CADRE LOGIQUE, GESTION, GOUVERNANCE 1 Rationalisation des politiques publiques et planification par objectifs
Le cadre logique se veut purement gestionnaire, et affecte donc un caractre ouvertement technique, au sens de a-politique . Une dfinition largement accepte des situations de gestion est celle de Jacques GIRIN, pour qui des situations de gestion existent ds lors que des participants sont runis et doivent accomplir, dans un temps dtermin, une action collective conduisant un rsultat soumis un jugement externe 8. Dans le cas des projets de dveloppement et du cadre logique, les participants sont : le matre douvrage (tat le plus souvent), le matre duvre (lorganisme qui gre le projet), les bnficiaires (qui sont gnralement plus ou moins associs, dans le cadre de projets participatifs ), et le bailleur de fonds. Laction collective est dcrite dans la rubrique activits et moyens , et le rsultat est soumis un jugement travers les divers indicateurs. Au-del de lunivers particulier du dveloppement, le cadre logique relve dune perspective de gestion par planification par objectifs (PPO) qui sest
8 - GIRIN, in MARTINET (ed), 1990, p. 142 (dfinition reprise in AKOUN et ANSART (eds), 1999, p. 242).

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dcline depuis les annes 1970 dans divers domaines daction publique (voir par exemple lenseignement, avec la pdagogie par objectifs). Mais, la diffrence de ce qui sest pass dans ces autres domaines, o la plupart des outils de mme nature ont t par la suite mis en cause ou sont passs de mode, le cadre logique a connu une fortune tonnante, il a t gnralis travers la plante, et reste encore aujourdhui incontournable. Une premire exprience dans ladministration franaise, la rationalisation des choix budgtaires (RCB), avait t contemporaine de la naissance du cadre logique. Elle a dbut en 1970 et a t mise de ct en 1984. La RCB sest heurte aux oppositions entre ministres dpensiers et ministre des Finances, et a t victime des chocs conjoncturels suscitant des mesures de rgulation budgtaire 9. La dmarche RCB, traduction franaise du PPBS (Planing Programming Budgeting System) amricain, au demeurant abandonn aux tats-Unis au moment o il tait import en France, visait inscrire la dcision budgtaire dans un cercle vertueux valuation ex-ante dcisions suivi nouvelles valuations nouvelles dcisions (PERRET, 2006, p. 32). Le recours au cadre logique est galement suppos sinscrire dans un tel cercle vertueux. Bernard PERRET souligne que la RCB reposait sur une vision nave du rapport entre expertise et dcision. Elle ambitionnait de prsenter clef en main aux dcideurs des lments de choix sans tenir compte du contexte politique et des conditions dune rappropriation de lexpertise dans les processus dcisionnels (idem, p. 34). Cette phrase pourrait sappliquer aussi au cadre logique. Malgr lchec de la RCB, lintroduction dans la culture administrative franaise dune logique dobjectifs et de rsultats a fait son chemin, et a abouti ladoption en 2001 de la loi organique relative aux lois de finance (dite LOLF), avec un large consensus politique et, semble-t-il, une certaine adhsion de ladministration. Sa parent avec le cadre logique est souligner. La LOLF supprime le classement des crdits par nature de dpenses au profit dun classement par missions. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie (article 7). Un programme regroupe les crdits destins mettre en uvre une action ou un ensemble cohrent dactions relevant dun mme Ministre et auquel sont associs des objectifs prcis, dfinis en fonction de finalits dintrt gnral, ainsi que des rsultats attendus et faisant lobjet dune valuation (idem). On remarquera lidentit des concepts et du vocabulaire du cadre logique et de la LOLF, dont il est trop tt pour faire un bilan 10. On peut se demander pourquoi la rationalisation de laction publique a t si tt mise en uvre dans laide publique au dveloppement des pays du Sud, antrieurement aux pays du Nord. Deux explications convergentes peuvent tre
9 - Aujourdhui, un scnario analogue vient souvent empcher le respect des cadres de dpense moyen terme dont la mise en place est requise par les bailleurs de fonds pour le financement daides-programmes. 10 - On notera toutefois au passage que les budgets des projets de dveloppement, qui ont une valeur contractuelle travers les conventions de financement liant bailleurs et bnficiaires, demeurent prsents par nature de dpenses (investissement, fonctionnement, salaires et per diem...) et que leurs lignes nont pas le degr de fongibilit autoris par la LOLF.

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proposes. En agissant dans des socits tierces, les ingnieurs de ces mcaniques institutionnelles nouvelles taient affranchis des contraintes des opinions publiques et des groupes de pressions politiques de leurs propres pays. Dautre part, en intervenant dans des pays souverains o ils ntaient pas censs saventurer sur un terrain politique, ils pouvaient (et devaient) se rclamer dune pure lgitimit technocratique et gestionnaire. De la mme faon, des mthodes technocratiques de gouvernement exprimentes pendant la colonisation ont t par la suite transposes au Nord (DIMIER, 1998, pp. 9-13 ; BERTRAND, 2006, pp. 12-14 ; CHEVALLIER, 2007, pp. 365-366).

2 Politique, gestion, gouvernance


Quand on examine les finalits figurant dans la matrice du cadre logique, on est frapp par leur caractre ambitieux et hautement politique, voir thique : baisse des ingalits, amlioration des conditions de vie des populations rurales, promotion des femmes, rduction de la pauvret, sant pour tous, etc. Ce sont les mmes finalits, en fait, qui se retrouvent dclines dans les Objectifs du Millnaire (OMD) adopts en 2000 par lassemble gnrale des Nations Unies, dispositif qui repose sur une slection de manques combler, sur llaboration dindicateurs statistiques de ces manques, et sur le calcul des moyens mettre en uvre par les tats et laide internationale pour les combler (EGIL, 2005, pp. 101102). La dmarche est au fond la mme, le dispositif des OMD pouvant tre dcrit comme un vaste cadre logique. Les OMD jouent le rle de finalits, les projets et programmes de laide internationale tiennent lieu dactivits et de ralisations, et la volont des pays donateurs de consentir fournir les ressources ncessaires sert dhypothse critique. Les OMD reprennent, lchelle du dveloppement mondial, la technique employe par le cadre logique lchelle dun projet de dveloppement particulier. On pourrait parler du SAPOC : Systme daction publique OMD/cadre-logique 11. Le SAPOC reflte une vision compltement dpolitise du dveloppement, o aucune rfrence nest faite aux conflits sociaux et politiques, aux privilges de castes et de classes, aux systmes de patronage et aux clivages factionnels, aux injustices, aux rapports de force, aux thiques professionnelles et sociales, et bien dautres variables pourtant dcisives en ce qui concerne les socits humaines et laction collective en gnral, et le dveloppement des pays du Sud en particulier. Aborder la poursuite de finalits aussi gnrales sous forme de rsolution de problmes de gestion nest pas anodin, surtout tant donn le caractre minemment contradictoire des intrts sociaux en cause, qui sont compltement passs sous silence. En fait, une telle manire de procder inscrit la mise en place du cadre logique (puis llaboration des OMD) dans un vaste mouvement visant tendre laction publique et laction collective les techniques de gestion issues du monde de lentreprise, par une exportation progressive du concept de gouvernance dentreprise (avec les travaux de Ronald COASE) vers les municipalits, puis enfin vers les tats. Le succs de la notion de bonne gouvernance , usage tatique, introduite en 1992 par la Banque mondiale, qui dfinit dailleurs comme
11 - Nous nous inspirons ici assez librement dun texte ancien, mais prophtique, dEmile DUJARDIN (DUJARDIN, 1938) sur le SAPIC , Systme dAction Publique Industriel Centralis.

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objectif prioritaire la ralisation dans les pays du Sud dun environnement favorable aux entreprises (Banque mondiale, 1992), reflte laboutissement dun tel processus, et son troite association avec lidologie no-librale dun ct, les fantasmes de planification technocratique de lautre 12. Mais lassociation de gouvernance gestion nest pas ncessairement un motif de condamnation du concept, pas plus que la tentative de procder des projections prvisionnelles relatives latteinte dobjectifs sociopolitiques. Que laction publique incorpore des dimensions gestionnaires ou planificatrices qui puissent tre analyses en tant que telles est tout fait lgitime. Il sagit plutt de savoir en quoi et comment ces dimensions sont articules avec les dimensions sociales et politiques des problmes traits. Le problme pos par le cadre logique nest pas quil incorpore une perspective gestionnaire, mais quil soit associ une perspective idologique qui a pour spcificit la ngation ou loblitration de ces dimensions. Tel est selon nous le vritable dbat autour de la gouvernance.

3 Responsabilit et imputabilit
Un des paradoxes du cadre logique est que, conu dans une perspective de clarification des projets et dans un souci de bon usage des fonds de laide, il ne dit jamais qui fait quoi, et rejette une part des responsabilits sur lextrieur en listant des hypothses critiques , dont la ralisation nest pas du ressort du projet. Il est frappant de constater le recours systmatique la forme passive dans la matrice du cadre logique. La colonne des indicateurs, en dbut de rdaction du cadre logique, est le plus souvent remplie sur le mode impersonnel et passif : on crit lobjectif x est atteint et non lacteur a atteint lobjectif x . Ce procd occulte lagent de laction 13. Dans un article opposant les exprimentateurs aux planificateurs en matire daide au dveloppement, William EASTERLY reproche ces derniers de ne pas tenir compte de deux lments dcisifs : le retour sur exprience (feedback) et surtout limputabilit (accountability), qui sont au contraire les atouts des exprimentateurs (EASTERLY, 2006, p. 7). Plus largement, tout systme daction en rseau gnre des problmes dimputabilit. Calliope SPANOU oppose au modle wbrien qui exige de pouvoir reprer tout moment les irrgularits et les responsabilits au profit du principe dimputabilit et de contrle dmocratique (SPANOU, 2003, p. 118) la gouvernance par rseaux, de type polycentrique ou acentrique, o laction collective nest plus guide par un seul centre de pouvoir qui matrise les ressources ncessaires, mais par plusieurs centres qui disposent galement de ressources importantes (information, mobilisation, lgitimit etc.) . Il est ainsi reproch la LOLF dtre oriente vers lefficacit globale de la
12 - On a soulign (CASTELLANET, 2003, p. 17) la parent entre le cadre logique et la mthode PERT dveloppe dans lindustrie dans les annes 1950 pour planifier des chantiers complexes (routes par exemple). 13 - Ce procd est galement caractristique du langage politique (Voir J. GERSTL, 1979, cit par LE BART 1998, p. 68 et D. LAB, 1990).

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dpense publique sans se proccuper des performances relatives et individualisables des services (CALMETTE, 2006, p. 44). On peut en dire autant du cadre logique. Le flou des responsabilits est au demeurant une caractristique ancienne de la gestion de projets de dveloppement 14.

II LE CADRE LOGIQUE COMME DISCOURS 1 Un rcit de politique publique


La matrice du cadre logique, malgr son caractre peu lisible pour le profane, nous raconte une histoire, sous une forme certes technocratique, mais qui peut tre simplifie et caricature ainsi : si les gentils acteurs dun projet se voient attribuer certains moyens, quils utiliseront frugalement et dont ils rendront fidlement compte, ils mettront en uvre des activits utiles et ncessaires, qui permettront datteindre des objectifs vrifiables et bnfiques, au service dune juste cause, sauf si de mchants acteurs extrieurs ne font pas ce quils ont promis de faire. Ce recours une histoire est conforme la notion de rcit de politique publique propose par E. ROE (ROE, 1994 in SABATIER et SCHLAGER, 2000, p. 221).
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Un rcit de politique publique devient dominant lorsquil est le plus apte certifier et stabiliser les hypothses lies la prise de dcision dans un contexte dincertitude et de complexit (idem). Il a, dans lapproche dEmery ROE, une fonction de validation/justification des politiques, en les insrant dans un schma plausiblement logique. La structure narrative du cadre logique lui confre cette mme fonction rductrice dincertitudes, qui rejoint la fonction lgitimatrice que nous dvelopperons plus bas. Cette perception du cadre logique comme rcit est cohrente avec lmergence du rcit comme outil de management. En effet, le storytelling est rig au rang des instruments de gestion et de pilotage des organisations. La mise en rcit permettrait ainsi de transmettre des normes et des principes de management, de donner sens laction collective dans un environnement complexe, de faire circuler des connaissances tacites, daccompagner le changement organisationnel, et au final de contribuer lapprentissage collectif (CHANAL, 2005, p. 10). Les analyses des politiques publiques en termes dnonciation de rfrentiels , dveloppes par Bruno JOBERT et Pierre MULLER (JOBERT et MULLER, 1987, pp. 63-71 ; JOBERT, 1992 ; MULLER, 1994), sont galement de nature fournir une interprtation des fonctions latentes de la mthode du cadre logique. Dans un ouvrage sur la politique agricole franaise, Pierre MULLER a nomm rfrentiel la structure de sens qui permettait de penser le changement (MULLER, 1994, p. 156) de lagriculture. Ce rfrentiel constitue un premier niveau (...) un ensemble de croyances, de valeurs et de techniques qui structurent la scne des
14 - En tmoigne le systme de l avis de non-objection , dlivr par le bailleur au matre douvrage chaque tape de la passation des marchs, et qui conditionne le dcaissement ultrieur des fonds. Ce systme conduit, en cas de passation irrgulire dmontre a posteriori, de dlicats problmes dimputabilit.

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politiques publiques (...), un second niveau (...), un ensemble de recettes prouves qui sont censes permettre de rpondre aux problmes jusquici irrsolus (JOBERT, 1992, p. 221). La dcomposition par lauteur du rfrentiel en valeurs , normes , et algorithmes parat transposable lanalyse du cadre logique, qui apparat ds lors comme une maquette permettant dnoncer un rfrentiel. Les finalits inscrites dans le cadre logique correspondent aux valeurs, reprsentations fondamentales sur ce qui est bien ou mal, dsirable ou rejeter (MULLER, 1994, p. 158). Les objectifs spcifiques confronts la situation de dpart correspondent aux normes, qui dfinissent les carts entre le rel peru et le rel souhait (...) et des principes daction plus que des valeurs (idem, p. 159). Le cheminement allant des activits et moyens aux ralisations puis la satisfaction des objectifs correspond aux algorithmes , dfinis comme les relations causales (qui) expriment une thorie de laction... et (qui) peuvent tre exprimes sous la forme si... alors... (idem, p. 159).

2 Un discours de lgitimation
Le cadre logique rappelle les invariants du discours politique mis en vidence par Christian LE BART. Pour celui-ci, le discours politique noue les fils dune intrigue en quatre temps, dont la trame peut snoncer comme suit : a) la ralit sociale est transparente ; b) lautorit politique est lgitime ; c) elle matrise les phnomnes sociaux ; d) laddition des citoyens forme une communaut (LE BART, 1998, pp. 68-96). Reprenons ces quatre catgories en les appliquant au cadre logique. a) Dans la mthode du cadre logique, le travail de mise en transparence du social selon lexpression de Christian LE BART prend la forme de la description de la situation de dpart comme de la situation darrive travers une batterie dindicateurs simples et chiffrs. Pour les projets financs dans le cadre de linitiative ducation pour tous ( fast track ), cest par exemple le taux brut de scolarisation du systme officiel et le nombre denseignants et de classes qui sera retenu, sans tenir compte du niveau rel des lves, de labsence de dbouchs pour les enfants scolariss, de lexistence dun enseignement coranique, etc. Les risques dune telle approche sont bien connus. Pour lidologie gestionnaire, note Vincent DE GAULEJAC, comprendre, cest modliser en isolant un certain nombre de variables et de paramtres que lon va pouvoir mesurer... Dans cette logique de pense, on exclut de lanalyse tout ce qui est considr comme irrationnel, parce que non objectivable, non mesurable, non calculable... Il y a un risque de quantophrnie aige (la maladie de la mesure) qui guette tous ceux qui, au lieu de mesurer pour mieux comprendre, ne veulent comprendre que ce qui est mesurable (de GAULEJAC, 2005, pp. 48-49). b) La lgitimation de laction du bailleur est devenue un impratif aprs les annes de fatigue de laide , et on peut y voir lorigine de la fortune des petits rcits comme le cadre logique ou des grands rcits comme les OMD (EGIL, 2005). Cela a t dj abord ci-dessus. Les analyses de David AMBROSETTI sur la lgitimation du contenu dune dcision politique apparaissent intgralement transposables au cadre logique : La lgitimation du contenu dune dcision

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politique exige ncessairement la justification de ce choix au regard de la situation de rfrence, et la condition pralable que ces objectifs et ces moyens en question ne soient pas illgitimes par principe, cest--dire non conformes aux rgles et plus largement aux valeurs et aux croyances dominantes . Parmi les formes de lgitimation, AMBROSETTI voque : - la dsignation des objectifs poursuivis, prsents comme conformes aux croyances dominantes relatives lintrt gnral (...) ; - lexplicitation plus ou moins approfondie des moyens dploys, considrs comme les plus adquats au regard des critres dominants : la rationalit et lefficacit (...) ; - le rapprochement des rsultats obtenus avec les objectifs initiaux, ou, si lcart est trop grand, lidentification de causes de lchec qui prservent la lgitimit de la dcision initiale (AMBROSETTI, 2000, p. 32). c) La matrise des phnomnes sociaux sincarne dans un scnario planificateur o le rdacteur du cadre logique se positionne en grand organisateur (ou en petit matre du monde), surplombant lunivers social o il intervient 15. Il est cens prvoir avec sagacit et discernement lenchanement vertueux des causes et des effets quil range dans les diffrentes cases de sa matrice. Cette illusion nest rendue possible que grce un tour de passe-passe, qui conduit jecter dans la colonne fourre-tout dite des hypothses critiques tous les lments dont le planificateur estime navoir pas la matrise : contexte politique, problmes institutionnels, relations sociales. Cette colonne des hypothses critiques (ou des risques que fait peser lenvironnement hors projet ce dernier), qui regroupe comme par miracle tout ce qui chappe au pouvoir dintervention de lauteur du cadre logique, signifie donc a contrario que tout ce qui figure dans les autres colonnes relve de sa matrise pleine et entire, et que les activits comme les rsultats du projet constituent un systme plac sous son contrle. On pourrait certes considrer que lintroduction des hypothses critiques dans la matrice reflte une approche systmique plus complexe que lapproche linaire, en postulant lexistence simultane dun sous-systme projet et dun sous-systme environnant, et donc de relations entre ces deux systmes 16. Mais ces relations sont en fait compltement figes, autrement dit les hypothses critiques sont des conditions externes dont la non-ralisation rend simplement impossible la russite du projet, sans quaucun mcanisme dadaptation ou dinteraction ne soit susceptible dtre pris en compte 17. En outre, les hypothses critiques sont le plus souvent dulcores, passant sous silence les aspects les plus conflictuels ou les moins formalisables du
15 - Comme ltat (ou Dieu). On pense ici aux analyses de James SCOTT dans Seing like a state (SCOTT, 1998). 16 - Pour une analyse des avantages de lapproche systmique sur lapproche linaire en matire de politiques de sant, voir DUJARDIN, 2004, pp. 215-237. Sur les limites heuristiques de lapproche systmique, voir OLIVIER DE SARDAN, 1995, chapitre 2. 17 - En ce sens, le cadre logique se prsente comme une figuration appauvrie dun agir stratgique au sens de Jrgen HABERMAS. Dans la dfinition de Jrgen HABERMAS, lagir stratgique est une variante de lagir tlologique dans laquelle lacteur fait intervenir dans son calcul de consquences lattente de dcision dau moins un acteur supplmentaire qui agit en vue dun objectif atteindre (HABERMAS, 1987).

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contexte gnral de laction. Toujours en poursuivant le mme exemple, on mettra la mise disposition dinstituteurs par ltat comme une hypothse critique, voire, la rigueur, la ncessit dune saine gestion des personnels par le ministre de lEnseignement primaire, mais on tiendra pour acquis que ces instituteurs sont comptents et motivs, et on se gardera dvoquer la question de la rduction de la corruption chez les enseignants, tout comme celle de la qualit dplorable des salles de classes construites par des entrepreneurs indlicats. d) Enfin, on notera que la dsignation de tout groupe social comme tant une communaut , si elle nest pas un trait spcifique du cadre logique, est un biais classique du discours du dveloppement 18. Les divisions et conflits internes aux villages, aux groupes professionnels et aux organisations sont largement ignors, ou, dans le meilleur des cas, sont voqus dans les propos off the record , mais jamais pris en compte dans les documents officiels. Le cadre logique, bien videmment, nchappe pas cette rgle, et noffre aucun espace lanalyse des contradictions internes des bnficiaires . Il ny a nulle case o mettre lopposition des islamistes locaux lenseignement public, ou encore la concurrence de lenseignement coranique dans la zone du projet... O voquer les clivages politiques, les corporatismes syndicaux, les ingalits sociales ou les tensions rgionalistes qui hypothquent le fonctionnement de lenseignement ?
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De mme, le rle stratgique des entrepreneurs (conomiques, mais aussi politiques, ou religieux), comme lexistence partout atteste dune confrontation entre les divers groupes dacteurs qui constituent les parties prenantes (stakeholders), sont compltement ignors par la structure mme du cadre logique.

III DERRIRE LE CADRE LOGIQUE : UNE PISTMOLOGIE POSITIVISTE DPASSE 1 Des prsupposs positivistes
On retrouve donc assez naturellement dans le cadre logique les biais et les implicites qui sont communs au monde du dveloppement et au monde de laction politique. Mais au-del des postulats idologiques et politiques qui sont au fondement du cadre logique, ce sont ses prsupposs cognitifs eux-mmes qui doivent tre mis en vidence. La dmarche qui sous-tend le cadre logique est explicite dans les diffrents manuels : La logique interne de la colonne des rsultats prvus est fonde sur le principe de causalit (...), les rsultats prvus se rattachent des rapports de cause effet (ACDI, p. 5 ; AFD, p. 5 ; UE, p. 74). Il sagit bel et bien dune vision dsute de la causalit, dont on ne stonnera pas de constater quelle a dj t critique : Cette reprsentation en diagramme de situations socio-politiques complexes, dinspiration fonctionnaliste,
18 - Cette illusion communautaire a t depuis longtemps mise en vidence par les sciences sociales : voir par exemple AUG, 1973. Pour un bilan, voir OLIVIER DE SARDAN, 1995.

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et trs en retrait des outils dvelopps par la prospective, relve dune pistm particulirement pauvre (EGIL, 2005, p. 100). Cest dailleurs, au-del mme du seul cadre logique, la posture planificatrice systmatique telle quelle est mise en uvre dans le dveloppement qui a t conteste : Le chemin entre lobjectif et lexistant ne peut tre prvu et planifi, au nom de la rationalit ou de lconomie de moyens. Il est le rsultat de changements de comportements, de leons dexpriences, de ttonnements, de succs et dchecs successifs (NAUDET, 1999, p. 159). Lpistmologie positiviste qui sous-tend la mthode du cadre logique relve dune mono rationalit cartsienne 19, dont les trois lments essentiels sont la linarit (existence dune chane de causalit reliant les effets aux causes), la rationalit (adaptation des moyens aux buts poursuivis) et la libert (conception du projet par un sujet libre de toute dtermination sociologique ou politique). De fait, elle a t de longue date mise en cause comme fondement des outils de gestion 20, et a fortiori des modes dlaboration des politiques publiques.

2 Une reprsentation trs en de de ltat actuel des savoirs


En matire de management, lorganisation classique fondements cartsiens et positivistes est critique depuis plus dune vingtaine dannes, car mal adapte un univers complexe o les facteurs de comptitivit hors cots de lentreprise (qualit des produits et de limage, dlais de mise en march, capacit de diffrenciation, efficacit de linsertion dans des rseaux) prennent une place croissante et o limbrication de lindustrie et des services devient une donne de fond. Parmi les limites de lorganisation classique mentionnes par Dominique GNLOT lorigine de la diffusion en France du concept de complexit en matire de gestion, trois concernent galement le cadre logique : la focalisation excessive sur les objectifs et la planification paralysent la ractivit et linvention ; le postulat de lorganisation optimale interdit linvention ; le dcoupage en tches lmentaires bride lintelligibilit des finalits globales (GNELOT, 2001, p. 217). Le courant post-moderne en thorie des organisations sest notamment attaqu la conceptualisation de la stratgie comme un processus de dcision rationnel qui se caractrise par une succession dtapes clairement identifies se droulant de manire linaire et squentielle (idem, p. 264). Mais la critique postmoderne na pas t exempte doutrances diverses, pratiquant lamalgame et la caricature, exaltant la subjectivit, dissolvant lindexicalit, privilgiant le discours, dconstruisant sans reconstruire. Ce courant sest en outre volontiers autoproclam rvolution pistmologique , en ignorant que
19 - Lexpression est emprunte SFEZ, 1994. 20 - Pour une prsentation simple de lopposition entre pistmologies positivistes et constructivistes dans les sciences de la gestion, voir DAVID, 2005.

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depuis longtemps, en sciences sociales, le paradigme positiviste avait t largement abandonn au profit dune vision constructiviste de la ralit sociale dsormais admise, avec diverses nuances, par la grande majorit des chercheurs 21. Depuis les annes 1950-1960, les reprsentations linaires et cartsiennes du social ont donc fait place des reprsentations complexes, interactives, multicausales. On peut stonner, ds lors, que la technique du cadre logique ignore tous ces acquis. Les relations entre acteurs ou groupes dacteurs, par exemple, ne sont jamais explicites ; leurs responsabilits dans les activits, dans la mise en uvre du projet, et dans latteinte des objectifs napparaissent pas (voir supra). De mme les rtroactions ou effets de feed-back sont peu prs compltement ignors. Lune des critiques les plus frquentes 22 du cadre logique est dailleurs relative son caractre le plus souvent statique et fig en dbut de projet. Mme si des mises jour sont possibles en cours de projet, elles sont rarissimes car les lments du cadre logique font partie du contrat liant les bailleurs et les bnficiaires ; et les bailleurs sont rticents vis--vis de remises en causes en cours de projet. Un risque de la pense linaire prsente dans le cadre logique est le conservatisme et labsence de perceptions des changements naissants. La question a t aborde depuis longtemps par Lucien SFEZ (1994, pp. 52, 54) : si nous envisageons lavenir en fonction des valeurs du prsent et si nous le pensons de faon squentielle, nous risquons de ne le percevoir que sous forme de prolongement du prsent, et sans nous interroger sur les fins. Ajoutons que, travers le cadre logique, on postule la non-survenue, durant les 4 6 ans que dure un projet, de ce que Michel FOUCAULT nomme un vnement , dans son analyse des processus de changement (FOUCAULT, 2001, p. 148). En fait, les critiques adresses la conception squentielle des politiques publiques peuvent parfaitement sappliquer la mthode du cadre logique. Lapproche squentielle 23 qui a t dveloppe par Charles JONES en 1970 est contemporaine de llaboration de la mthode du cadre logique. Charles JONES propose une grille danalyse des politiques publiques en cinq tapes : identification du problme, dveloppement du programme visant le rsoudre, mise en uvre, valuation, terminaison. La mthode du cadre logique ressort parfaitement dune telle approche. Elle est un outil pour mener une action de dveloppement focalise sur un problme identifi et suppose la mise en uvre des quatre premires squences, jusqu lvaluation, qui se fait par confrontation des rsultats des indicateurs choisis par avance. Lapproche squentielle, malgr un vif succs dans les annes 1970-1980, en raison sans doute de son ct pdagogique et de son rle de bote outils permettant une analyse de ltat travers ses pratiques, fut rapidement conteste (JACQUOT, 2004, pp. 71-77 ; MULLER et SUREL, 1998, p. 30) : les tapes ne sont pas toujours identifiables et se chevauchent et, surtout, la mthode est de peu de valeur heuristique car base sur un postulat rationalo-fonctionnaliste selon lequel les politiques publiques mettent en uvre
21 - Voir Olivier DE SARDAN, 2008. 22 - Voir par exemple CASTELLANET, 2003. 23 - Voir JACQUOT, 2004, pp. 71-78 ; MULLER, 2004, pp. 23-26.

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des solutions pour rsoudre des problmes prexistants poss ltat. Or, le clbre modle du garbage can (poubelle), formul il y a longtemps (COHEN, MARCH et OLSEN, 1972), propose au contraire une vision de la dcision publique o solutions et problmes sont emmls dans un vaste fatras parmi lequel les acteurs vont faire un tri approximatif, et o, souvent, ce sont les solutions disponibles qui orientent la perception des problmes 24. Ce modle a dj t introduit dans lanalyse du dveloppement 25. JeanDavid NAUDET, par exemple, analyse les projets de dveloppement comme une entreprise visant trouver des problmes aux solutions (NAUDET, 1999). Les objectifs dun projet comme ses rsultats attendus sont plus dtermins par les moyens et les intrants disponibles que linverse, ce qui ouvre la porte des solutions prconues, non spcifiques aux situations rencontres (idem, pp. 154-155). Contrairement au cadre logique (ou aux OMD) qui prsente les objectifs comme allant de soi et visant rsoudre des besoins prexistants eux-mmes allant de soi, on sait depuis longtemps que lmergence dun problme public est une construction sociale complexe, et quil faut une conjonction de facteurs qui na rien dvident ou de naturel pour quun problme quelconque devienne pensable comme problme public, et actable comme objet dune politique publique (ou dun projet de dveloppement). Des travaux rcents mens en Afrique par Valry RIDDE dans le secteur de la sant publique, propos de linitiative de Bamako, et Maya LEROY dans le secteur de lenvironnement, propos de lamnagement de la valle du fleuve Sngal (RIDDE, 2006 ; LEROY, 2006), sappuient sur de tels constats, et voquent divers ouvrages de rfrence qui analysent la fabrication chaotique et itrative dune politique publique (KINGDON, 1995 ; LE PRESTRE, 1997 ; GRINDLE et THOMAS, 1991). Il est significatif que Valry RIDDE comme Maya LEROY associent la littrature sur les politiques publiques la littrature en socio-anthropologie du dveloppement qui vient pourtant dune toute autre tradition savante 26. Ils entendent combiner lanalyse macro des politiques publiques avec les analyses micro de la socio-anthropologie du dveloppement. La socio-anthropologie du dveloppement a en effet largement insist, depuis une dizaine dannes, sur limportance des drives imprvisibles qui interviennent dans la mise en uvre des actions de dveloppement, du fait des interactions entre de multiples acteurs suivant des logiques sociales diffrentes et disposant tous de marges de manuvre (autrement dit dagencit) (LONG, 2001 ; OLIVIER DE SARDAN, 1995 ; MOSSE, 2005). Elle a galement mis au point des outils conceptuels et mthodologiques
24 - Ds 1959 on peut relever que lapproche dite incrmentaliste de Charles LINDBLOM (voir MULLER, 1990, pp. 36-37 ; JNSSON, 2004, pp. 259-64) avait propos un modle de comprhension de la dcision publique par ajustements, modifications progressives et improvisations, sopposant aux modles fonds sur la rationalit. 25 - Voir NEUBERT, 2000. 26 - Il faut cependant remarquer quun courant de la socio-anthropologie du dveloppement a fait certaines rfrences la sociologie des organisations, en particulier CROZIER et FRIEDBERG, 1977 et FRIEDBERG, 1993 (voir OLIVIER DE SARDAN, 1995).

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pour dcrire ces interactions et ces drives 27. Par exemple, l approche processuelle prne par David MOSSE (process-oriented approach) (MOSSE in MOSSE, FARRINGTON et REW, 1998) prend en quelque sorte le contre-pied de la dmarche du cadre logique, puisquelle suppose quun projet puisse transformer progressivement non seulement ses activits, mais aussi ses objectifs, pour tenir compte des ractions des bnficiaires ses actions. Cest le suivi socio-anthropologique qui permet un projet de type processuel de devenir ainsi dynamique. Lapproche processuelle apparat comme une alternative lapproche mcanique : le projet est alors flexible et volutif, il se transforme au fur et mesure quil est mis en uvre, il sadapte aux nombreux facteurs imprvisibles auxquels il est confront, et apprend deux et avec eux ; il ragit aux dynamiques sociales quil rencontre, il nest plus standard et passe-partout (blue-print approach) comme la majorit des projets mais prend en compte les lments idiosyncratiques et contextuels qui le traversent sans cesse 28. David MOSSE oppose cette approche processuelle lapproche conventionnelle, qui traite les projets comme des systmes clos, contrlables et non modifiables , et qui sappuie typiquement sur le cadre logique comme outil de planification : Lanalyse du cadre logique, un modle largement utilis, suppose quon isole dlibrment dhypothtiques liens de cause effet pour pouvoir dterminer les effets prvisibles du projet. Elle va de pair avec une conception du monitorage et de lvaluation qui na pour but que de permettre aux gestionnaires de savoir jusqu quel point les intrants du programme produisent les rsultats attendus, selon une approche essentiellement dductive 29. De fait, dans un champ de laide travers par les tentatives de contournement des conditionnalits, daccaparement des moyens et de dtournement des objectifs des projets, on comprend bien que le ct happening dun tel type de mise en uvre puisse tre un cauchemar pour un bailleur de fonds qui a des comptes rendre, directement sa hirarchie et indirectement aux contribuables... Le cadre logique, par sa dmarche descendante et sa dfinition a priori des objectifs, des activits et des indicateurs, nest pas en effet un outil qui permet une relle adaptation du projet la ralit : il serait plutt conu pour adapter la ralit au projet. Si les justifications politiques ou pistmologiques sous-jacentes du cadre logique semblent largement contestables, elles ne prjugent pas pour autant de la
27 - Comme exemple doutil conceptuel on peut prendre le courtage en dveloppement , que ce soit au niveau local (BIERSCHENK, CHAUVEAU et OLIVIER DE SARDAN, 2000) ou plus global (LEWIS et MOSSE, 2006). Comme exemple doutil mthodologique, voir le canevas ECRIS centr sur les notions darne, de conflits, et de groupe stratgique (BIERSCHENK et OLIVIER DE SARDAN, 1997). 28 - Du ct de lanalyse des politiques publiques applique aux pays en dveloppement, on peut relever des tentatives similaires celles de la socio-anthropologie du dveloppement pour sortir du modle linaire de la mise en uvre dune politique publique, par exemple en plaidant pour un modle interactif : la diffrence du modle linaire, le modle interactif conoit une politique publique de rforme comme un processus, au cours duquel toutes les parties intresses peuvent exercer des pressions pour obtenir un changement sur nimporte quel point (THOMAS et GRINDLE, 1990). On notera galement diverses initiatives, du ct dagences de dveloppement, pour rformer le modle linaire et le rendre rceptif aux effets en retour et aux stratgies des acteurs : voir NEU, 2005 ; BARRAU, LAVIGNE DELVILLE et NEU, 2008. 29 - MOSSE, 1998, p. 5 (traduit par nous).

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faon dont les professionnels se servent de la technique. Cest mme le contraste entre lambition dclare du cadre logique et son usage limit et assez modeste dans les faits qui est frappant.

IV LES USAGES PRATIQUES DU CADRE LOGIQUE


Parmi les professionnels du dveloppement ayant utilis le cadre logique, certaines critiques se sont dj exprimes en quelque sorte de lintrieur. Nous en prendrons deux exemples. Le premier vient dun des promoteurs de cette mthode, Helmutt EGGERS, qui en dcrit certaines limites ou drives (EGGERS, 1998) : les projets sont de fait labors indpendamment du cadre logique, lequel nest rdig quultrieurement pour se plier aux exigences des bailleurs de fonds ; la rdaction du cadre logique incite des simplifications excessives pour faire tout rentrer dans le tableau ; une fois crit et approuv, le cadre logique devient rigide et non rvisable. Mais si EGGERS propose en consquence damliorer le cadre logique, dautres praticiens estiment par contre quil ne devrait plus tre le point de passage unique du cycle des projets et appellent linvention dautres outils de planification, plus souples, comme Des GASPER, pour qui les cadres logiques exigent un vaste consensus sur ce qui est ralisable et souhaitable (GASPER, 1999, p. 76) et un centre unique de dcision , conditions irralistes dans le champ du dveloppement 30. Loutil dit du tableau logique simplifi (NEU, 2005) constitue ainsi une tentative de recentrement de la logique du cadre logique autour de la fonction de mise en cohrence, en abandonnant les rigidits formelles du cadre logique et en laissant une place la flexibilit et la ractivit. Nous avons demand quelques professionnels de nous faire part de leurs usages pratiques du cadre logique 31. Bien quils occupent des positions varies, la convergence de leurs propos est significative. Tous considrent le cadre logique comme un exercice oblig de la prparation dun projet, qui offre certains avantages, mais qui nest le plus souvent ni un outil de slection des projets, ni un outil de suivi de leur mise en uvre. Le niveau principal, voire unique, de lusage du cadre logique est en fait la conception et le processus dinstruction dun projet ou dun programme sectoriel. Par la suite, il nest gure utilis, et jamais de faon systmatique que ce soit pour le pilotage et le suivi de lopration ou mme pour son valuation finale, bien que certains de nos interlocuteurs disent y recourir ce stade, titre personnel, et donc de faon optionnelle, pour se remettre en mmoire le montage initial prvu, ou pour travailler sur les indicateurs. On nen parle plus aprs 32. Les ayatollahs qui contrlent la mise en uvre ne regardent pas le cadre logique, ils regardent plutt les intrants .
30 - Voir galement GASPER, 1997. 31 - Nous nous sommes entretenus avec quatre cadres de lAFD, un cadre de la Commission europenne et un cadre dONG. Nous nous sommes appuys aussi sur notre propre exprience, lun comme cadre de lAFD, lautre comme chercheur ayant t amen devoir rdiger des cadres logiques pour des demandes de financement. 32 - Toutes les citations sont extraites de nos entretiens.

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Pour le montage dun projet par contre, il sagit dun point de passage oblig, autrement dit dune contrainte des institutions. Tout dossier de projet doit comporter un cadre logique lorsquil est examin. Les professionnels dont nous rapportons les propos ont tous t tenus den prparer, ce sont donc des rdacteurs de cadre logique . Parmi eux, certains adhrent fortement lutilit de loutil alors que dautres sont beaucoup plus sceptiques et y voient un exercice impos, un rituel . Cest une faon aise de prsenter les choses . Cela reste une construction intellectuelle . Cest utile, on a un test de cohrence pour la construction dun projet . Cela reste une clause de style, une obligation quon remplit mais que personne ne lit . Cela permet dordonner . Cest une optique relativement utile pour viter certaines erreurs . Mais il est intressant de remarquer que ces nettes diffrences de perspective se font sur un fond de consensus minimal : tous lui attribuent une mme vertu de mise en cohrence (mme les plus sceptiques) et tous lui reconnaissent dvidentes limites (mme les plus convaincus). Latout principal du cadre logique pour ses utilisateurs (en tant que rdacteurs) est lexigence de cohrence qui est en quelque sorte incorpore dans la construction de la matrice. Il oblige ce quon pourrait appeler un contrle de cohrence qui permet au concepteur ou au rdacteur dun projet de vrifier quil na rien oubli, il vite des dlires planificateurs sans contraintes, il oblige clarifier, articuler les actions, expliciter les rsultats attendus et comment les mesurer. Il y a une discipline du cadre logique qui oblige rflchir avec ralisme ce qui est ralisable et ce qui est finanable. Telle est lopinion gnrale. Sur cette base, on peut cependant distinguer deux attitudes : il y a ceux qui se contentent de ce contrle de cohrence (usage minimal) un moment invitable de la prparation du projet une fois que celui-ci est dj mont, et il y a ceux qui mettent le cadre logique au cur mme de la prparation du projet (usage maximal) : ils fondent leur construction du projet sur le cadre logique. Lobligation institutionnelle de rdiger un cadre logique dbouche donc sur deux formes distinctes d appropriation du cadre logique par les personnels des institutions de dveloppement : un usage minimal ou collatral (tester la cohrence) et un usage maximal ou central (btir le projet sur cette cohrence). Ces deux attitudes impliquent, semble-t-il, deux faons diffrentes dcrire le projet. Les premiers crivent le projet indpendamment du cadre logique et rajoutent celui-ci en annexe quand ils y sont obligs. Les seconds rdigent le projet partir du cadre logique en le transformant en squences narratives. Cest par ce biais que le cadre logique a inspir non seulement une organisation de largumentation, mais aussi une certaine rhtorique typique du langagedveloppement : par exemple objectif principal , objectifs spcifiques , rsultats attendus sont des rubriques invitables de tout projet ou de tout programme... Quant au second point de consensus entre professionnels, les limites du cadre logique, il relve du bon sens de la plupart des praticiens du dveloppement : quels que soient ses avantages, le cadre logique nest jamais quun simple

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outil de planification ex-ante, il ne permet pas de plier la ralit ses volonts, il simplifie les situations, il ne prdit pas. Ce nest pas la panace . Cela ne permet pas davoir raison contre tout le monde . Les plus beaux cadres logiques ne font pas forcment les projets russis . Quant lusage du cadre logique par des lecteurs , autrement dit comme mode de slection des projets, il a rencontr un scepticisme assez gnral chez les rdacteurs 33. Bien que loutil soit cens procurer un lecteur non averti un moyen synthtique de comprhension dun projet, lopinion dominante est que les instances de slection sen servent peu ou pas (surtout quand il sagit dinstances o sigent des non-professionnels du dveloppement, hommes politiques, hauts fonctionnaires, universitaires...), et quil nest gure lu et encore moins dcortiqu. En fait, la lecture dun cadre logique est aussi ingrate que technique et implique une agilit zigzagante entre colonnes et lignes qui nest gure la porte que de ceux qui connaissent dj le dossier, voire qui lont prpar. Le paradoxe est que cet outil destin thoriquement servir lvaluation des projets (ex-ante ou ex-post) nest en fait utilis que par ceux qui le fabriquent et pas par ceux auxquels il est destin. Il nest utile quaux rdacteurs (plus ou moins, mais toujours un peu), pas aux lecteurs (sauf exceptions rares).
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Un dernier point doit tre mentionn. Les propos rapports ici sont ceux de professionnels des agences de dveloppement. Mais le cadre logique est aussi impos des rdacteurs extrieurs aux institutions de dveloppement, en particulier les partenaires locaux , autrement dit les cadres des pays africains, du fait des nouvelles orientations des agences de dveloppement (laboration par les pays du Sud de plans sectoriels). Lopinion des professionnels du dveloppement est que, dans de tels cas, le cadre logique est vcu le plus souvent comme une pure contrainte, et fonctionnerait au coup-coll, en recopiant dautres cadres logiques, sans vritable forme dadhsion loutil (autrement dit sans mme lutiliser comme test de cohrence). Le moins quon puisse dire est quil nest pas appropri . On peut en dire autant des chercheurs, qui peroivent eux aussi lexercice comme purement formel et impos par les bailleurs de fonds. Ce sont des cases quon remplit machinalement . Jen ai fait un en une demi-journe, comme on fait une punition . Un constat simpose : nous navons rencontr ni intgristes du cadre logique, ni critiques radicaux. La rgle semble tre un usage pragmatique de loutil par les professionnels, plus ou moins enthousiastes ou plus ou moins rsigns. Les critiques que, la suite de nombreux auteurs, nous avons mises plus haut lencontre du cadre logique quant ses fondements apolitiques et positivistes nont pas t reprises de faon dure et encore moins systmatique par nos interlocuteurs. Cependant, sur un mode certes moins analytique que le ntre, divers propos pars rejoignent ces critiques. Ils sont concentrs sur deux points, lun politique et lautre mthodologique ou pistmologique : 1. On oublie dans le cadre logique tout ce qui relve de conflits, le fait quil y a des gagnants et des perdants, et quil y a des problmes politiques
33 - Nous navons pas rencontr de lecteurs membres dinstances de slection.

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2. Les indicateurs sont uniquement quantitatifs, et on ne peut tout quantifier. On sattache surtout mesurer les rsultats visibles et les effets des intrants, et limpact moyen terme est difficile apprhender. On ne stonnera sans doute pas que la virulence dconstructionniste des chercheurs contraste ainsi avec le pragmatisme des professionnels du dveloppement. Cest une situation frquente dans le dveloppement, comme elle lest aussi en dautres domaines. Mais nous tenterons nanmoins nos risques et prils une synthse entre les deux points de vue. Que le cadre logique soit lexpression dune vision gestionnaire du dveloppement ne nous choque pas. Le problme vient plutt de ce que cette vision gestionnaire est aussi une vision aseptise et dpolitise. Le SAPOC 34 relve dun dcouplage irraliste entre gestion et politique, de mme quil sancre dans une conception dsute de la causalit linaire en matire de projets. Mais on ne peut dire pour autant que les professionnels qui lutilisent soient prisonniers de cette idologie ou de cette pistm et le cadre logique ne peut tre tenu pour responsable par lui-mme de tous les maux du dveloppement, ni mme peuttre daucun dentre eux. Il reste dans son usage pratique, par ce quil dit, un simple outil dans les mains de concepteurs de projets, et ne va gure au-del. Comme outil, il a certains avantages rels qui ne justifient pas toutefois la vogue dont il est lobjet. Cependant, il reflte, par ce quil ne dit pas, les cts obscurs du dveloppement, ses botes noires, ses malaises, ses ambiguts : le peu de got des institutions de dveloppement pour les projets itratifs, interactifs et adaptatifs, aux objectifs modifiables en cours de route, qui tiendraient compte des feed-back, des effets in-intentionnels, des drives ; la prise en compte encore balbutiante des stratgies dacteurs, des conflits, des enjeux locaux, de la diversit des dynamiques et des logiques sociales ; la quantophrnie, linsuffisance du suivi qualitatif, la peur du long-terme et de lindtermin. Les rflexions des professionnels les plus lucides rejoignent l les critiques thoriques. Il est vrai que, pour une part, ces attitudes sont explicables par le caractre prdateur de nombre de gouvernements des pays aids et les comportements accapareurs des courtiers en dveloppement (BIERSCHENK, CHAUVEAU, OLIVIER DE SARDAN, 2000), qui incitent les bailleurs de fonds exiger un encadrement strict des projets, dans leur conception comme dans leur excution. Par exemple, des recommandations telles que celles que prconise le courant prcit de l improvisation organisationnelle (importance des marges de manuvre, dfinition seulement dtapes cls avec plusieurs scnarios dvolution, ractualisation permanente du planning) prsupposent des relations de confiance et un dcoupage clair des responsabilits, conditions plus facilement ralises dans le monde de lentreprise que dans celui de lAPD, o, de fait, rgnent le double langage et la mfiance. Un article de P. JACQUET (2005) tmoigne de la contradiction dans laquelle volue le monde du dveloppement. Dun ct, lauteur se fait lavocat des OMD
34 - Rappelons de quoi il sagit : Systme daction publique OMD/cadre-logique, le premier transposant au niveau macro (international) lapproche du second au niveau micro (projet, ou programme sectoriel).

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qui reprsentent une sorte de rvolution managriale dans la gestion par la communaut internationale de laide au dveloppement en ce quelle valide une nouvelle approche de gestion par les rsultats, porteuse dun renouveau stratgique et organisationnel dans les institutions daide publique au dveloppement et source dune plus grande efficacit : on peut y voir une dfense des vertus gestionnaires du SAPOC. Mais, quelques lignes plus loin, il crit que le dveloppement nest pas m par une logique cartsienne de cause effet, mais par une dynamique chaotique de simultanit : ce propos, auquel nous souscrivons pleinement, ne recle-t-il pas une critique radicale de lpistm qui soustend le mme SAPOC ? Le cadre logique est un bon rvlateur de cette tension entre les contraintes technico-politiques de la planification stratgique et la complexit imprvisible de la ralit sociale et des stratgies des acteurs.

ANNEXE
Tableau 2 Exemples de contenus par secteur
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Rubriques Infrastructure Rduction de la pauvret dans le pays

Dveloppement nergie/ rural Environnement Lutte contre lexode rural Prservation de la biodiversit mondiale

ducation Rduction des ingalits

Finalit

Augmentation Augmentation de Conservation de Amlioration Objectif du revenu la production lenvironnement du taux spcifique moyen dans les agricole par forestier dalphabtisation du projet rgions hectare desservies Augmentation Sousdu volume des objectifs changes par spcifiques ces pistes Construction, restauration et Ralisations entretien de pistes La pratique de la Maintien de la coupe du bois de fertilit des sols chauffe recule Augmentation du Amnagements nombre de foyers de rtention ou dentreprises hydrique, relies au rseau sensibilisation lectrique Une plus grande proportion des enfants vont lcole Construction dcoles, formation des matres, cole primaire obligatoire...

Source : Guide dutilisation de la mthode du cadre logique lAFD , AFD, 2002, p. 21.

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