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UNIVERSITE DE VERSAILLES SAINTQUENTIN-EN-YVELINES

Laboratoire de Recherche en Management

Hicham SAOUD Doctorant en Sciences de Gestion Directeur de Recherche : Professeur Annie BARTOLI Laboratoire de Recherche en Management LAREQUOI

Document prpar dans le cadre du sminaire RECEMAP IAE Lyon 2 & 3 juin 2005.

Hicham SAOUD

LAREQUOI- UVSQ

Fondateur de lcole franaise de sociologie des organisations, Michel Crozier de par sa longue et riche exprience de recherche et dintervention est devenu une rfrence incontournable. Aprs l'obtention d'un diplme commercial (1943), Michel Crozier consolide sa formation par des tudes suprieures d'conomie et d'administration, ainsi que par des tudes de Lettres. En 1947, il obtient une bourse pour mener une recherche sur les syndicats amricains. Il dcouvre alors les Etats-Unis o il crit d'ailleurs -en langue anglaise- la premire version de son fameux ouvrage Le phnomne bureaucratique (1963). Cette dernire tude s'est trs vite impose, et fait aujourd'hui partie des ouvrages classiques de la thorie des organisations. Un autre livre s'en suivra, L'acteur et le systme (1977), dans lequel, avec Erhard Friedberg, il formalise sa mthode d'analyse sociologique. Auteur de nombreux autres ouvrages, Michel Crozier s'attache principalement comprendre les blocages de la socit franaise, prsenter des diagnostics et proposer des solutions. Les titres de certains de ses livres sont mmes devenus des expressions courantes : La socit bloque (1970); On ne change pas la socit par dcret (1979); Etat moderne, Etat modeste (1987); L'entreprise l'coute (1989); La crise de l'intelligence: essai sur l'impuissance des lites se transformer (1995). Luvre de M. Crozier permet ltude approfondie des mcanismes bureaucratiques, des multiples freins au changement, de la crise du service public, des styles de management et dautorit ou encore les processus de dcision au sein de lorganisation. Loin dtre une synthse exhaustive de luvre de M. Crozier, le prsent papier est un essai de prsentation et de lecture de la contribution de la pense Crozierienne au management public. Ce papier est structur en deux grandes parties. La premire partie est consacre la constitution du corpus thorique de lanalyse stratgique des organisations de M. Crozier. Nous dfinirons en premier temps les principaux concepts de cette thorie puis nous analyserons en deuxime temps la pratique et la contribution de lanalyse stratgique et systmique des organisations au management public travers la reprise de trois cas dintervention de M. Crozier : le cas de la dcentralisation, le cas de la SNCF et le cas dAir France. Trois cas qui nous permettront de conclure que luvre de M. Crozier nest pas seulement un ensemble de propositions thoriques mais une vritable mthodologie de Recherche-Action. Dans la deuxime partie nous essayerons danalyser lvolution de la pense Crozierienne. En effet, la lecture de luvre de M. Crozier fait ressortir deux grandes tapes : une premire tape (dcennies 60 et 70) o lensemble des travaux de M. Crozier sont essentiellement descriptifs (analyse descriptive) : Le phnomne bureaucratique (1963), La socit bloque (1970), L'acteur et le systme (1977). Et une deuxime tape o la plupart de ses publications sont tournes vers laction : On ne change pas la socit par dcret (1979); Etat moderne, Etat modeste (1987); L'entreprise l'coute (1989); La crise de l'intelligence (1995). Et enfin nous allons clturer notre papier par la confrontation/rapprochement entre la voie Crozierienne de la rforme et de modernisation de lEtat par la modestie et la voie instrumentale du New Public Management (NPM).

La contribution de lanalyse sociologique de Michel Crozier au Management Public

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Premire Partie : La constitution du corpus thorique de lanalyse sociologique Crozierienne


1- Dfinition des principaux concepts et outils de lanalyse sociologique des organisations de M. Crozier Acteur et pouvoir : On analyse les situations concrtes en termes de stratgie-jeu et de pouvoir-incertitude. Lacteur est llment cl de notre analyse. A cet gard, je prcise que je souscris lide quon ne peut connatre la ralit qu partir des gens qui la vivent, qui peuvent en parler et dont on peut comprendre le comportement. Il ny a donc pour moi que des individus qui peuvent tre acteurs. Ils sont certes influencs par leur appartenance des groupes, mais des groupes ne sont pas des acteurs. Pour comprendre le comportement de lacteur, on fait appel au raisonnement stratgie-jeu, cest--dire quun acteur a un comportement stratgique quon va comprendre partir des jeux de relations dans lesquelles il est impliqu. Cela permet notamment de comprendre en quoi sa stratgie est rationnelle. Et pour comprendre cela, il faut comprendre le jeu dans lequel il est engag. Un comportement compltement irrationnel vu de Sirius, apparat comme rationnel en fonction du contexte, des partenaires, etc... L'autre couple de concepts, pour nous, c'est le pouvoir-incertitude. Pour comprendre pourquoi les gens agissent dans un univers de contraintes, et bien il faut voir le comment de leur action, et c'est travers l'utilisation du pouvoir qu'ils agissent. On ne peut pas agir sans pouvoir. Je dfinis le pouvoir en terme "relationnel": on n'a pas de pouvoir hors de relations avec autrui, et ce que l'on appelle pouvoir, c'est une relation dans laquelle les "termes de l'change" vous sont favorables. Il y a donc toujours de la rciprocit dans le pouvoir. Vous ne pouvez pas avoir du pouvoir sur quelqu'un sans que ce quelqu'un puisse avoir du pouvoir sur vous. Pouvoir-incertitude, signifie que dans un ensemble organis, on a du pouvoir parce que l'on matrise une zone d'incertitude. Si vous tes la personne qui contrle une telle zone, et bien vous aurez du pouvoir sur ceux qui sont affects par l'incertitude que vous contrlez. Mais, comme il y a rarement situation de monopole, chacun essaie d'influencer en fonction des incertitudes qu'il contrle, d'o la complexit des points de vue des actes et des contradictions en ce qui concerne la rationalisation.
Interview avec M. Crozier parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994

Analyse stratgique : Dans "analyse stratgique", il y a deux termes. Il y a d'abord "analyse", qu'il convient d'opposer "thorie". Cette premire opposition signifie que nous mettons l'accent sur la description des situations que nous analysons, c'est--dire que notre point de vue n'est pas prescriptif. Il y a ensuite "stratgique", terme qui est opposer planification, et qui permet de dpasser le "dterminisme". Cette seconde opposition signifie que pour nous les comportements sont orients, qu'ils sont intentionnels, l'intrt consistant en l'occurrence savoir quoi ils aboutissent. J'admets que le terme "stratgie" n'est sans doute pas heureux puisqu'il voque la guerre, mais nous n'en avons pas trouv de meilleur. Si l'on s'en tient toutefois la dfinition suivante de la stratgie: "l'art des rapports de force" -en interprtant "force" le plus largement possible, c'est-dire en incluant le jeu des influences-, alors ce terme me semble tout fait acceptable. Le stratge a un ennemi -contrairement au planificateur qui se contente de drouler toutes ses oprations-, aussi doit-il donc compter avec l'"incertitude" relative au comportement de l'ennemi ou du partenaire. Si nous voulons "analyser stratgique", c'est parce que nous voulons comprendre les comportements comme ayant une intentionnalit, mais aussi comme

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tant variables: l'intentionnalit existe toujours mais la direction est variable en fonction du contexte ami-ennemi .
Interview avec M. Crozier parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994

Systme daction concret : Un systme daction concret est un ensemble humain structur qui coordonne les actions de ses participants par des mcanismes de jeux relativement stables et qui maintien sa structure, cest--dire la stabilit de ses jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mcanismes de rgulation qui constituent dautres jeux.
Crozier & Friedberg Lacteur et le systme

Apprentissage collectif : Cest une notion dveloppe partir des notions de "jeu" et de "systme". Elle est base sur un double constat: les gens ont des comportements donns parce qu'ils sont pris dans des jeux qui constituent systme et parce que personne ne souhaite perdre. Ds lors, pour changer, il faut changer le jeu et non les personnes. Selon Crozier, changer le jeu cest apprendre jouer autrement. Et comme personne n'a envie de jouer autrement tout seul, car ainsi il serait sr de perdre, a veut dire que c'est un apprentissage collectif. Changement : Pour Michel Crozier et Edhard Friedberg, le changement est un phnomne systmique. Pour quil y ait changement, il faut que tout un systme daction se transforme, cest--dire que les hommes doivent mettre en pratique de nouveaux rapports humains, de nouvelles formes de contrle social. Il ne sagit pas de dcider une nouvelle structure, une nouvelle technique, une nouvelle mthode, mais de lancer un processus de changement qui implique action et ractions, ngociations et coopration. Dans cette vision, le changement sera le rsultat dun processus collectif travers lequel sont mobilises, voire cres, les ressources et capacits des participants ncessaires pour la constitution de nouveaux jeux dont la mise en uvre libre permettra au systme de sorienter ou de se rorienter comme un ensemble humain et non comme une machine. Dcision : Si la rationalit du dcideur est profondment oriente en fonction de ses chances de gain dans le systme dont il fait partie, on conoit quon puisse dcouvrir une relation raisonnable entre la rationalit a posteriori, qui se dgage de lajustement mutuel des parties dans le systme, et la rationalit a priori de chacun des dcideurs. Nous avons l un ensemble cohrent trs difficile, bien sr, apprhender dans sa totalit, mais dont on peut comprendre les articulations. Il y a constamment rtroaction de lun lautre et contrle indirect exerc par lensemble social travers lapprciation quil porte sur les rsultats obtenus, en fonction de ses valeurs profondes. Amliorer ces mcanismes est non seulement possible, mais constitue une activit fbrilement poursuivie par de nombreux dcideurs qui savent que la russite dans ce domaine leur apportera des gains considrables. Mais une amlioration ne peut certainement pas sobtenir par le libre jeu de lajustement mutuel qui donnerait la meilleure rationalit naturelle , mais par un effort constant de construction et de restructuration des systmes daction. Que cet effort soit la plupart du temps mal conu, fond sur des prmisses intellectuelles fausses, ne lempche pas de se poursuivre et de donner des rsultats. Cest ici que nous retrouvons le problme dapprentissage. Aucune thorie fonde sur une mesure des cots et avantages de chaque effort, de chaque investissement, en effet, ne peut avoir dutilit pour un tel problme, puisque cest par lexprience que le dcideur apprend ce qui tait possible et quil recherchait sans en avoir vraiment conscience. Sil tait capable de

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guider le changement en disposant dune thorie suffisamment concrte sur les modalits et les conditions de lapprentissage collectif, il pourrait certainement amliorer cette dimension particulire de ses choix .
Crozier & Friedberg, Lacteur et le systme, (P 280-281)

Organisation : Une organisation ne peut tre analyse comme lensemble transparent que beaucoup de ses dirigeants voudraient quelle soit Les comparaisons qui nous viennent lesprit sont de type mcanique. Organisation voque avant tout un ensemble de rouages compliqus, mais parfaitement agencs. Cette horlogerie semble admirable tant quon lexamine seulement sous langle du rsultat obtenir : le produit qui tombe en bout de chane. Elle change en revanche radicalement de signification si on dcouvre que ces rouages sont constitus par des hommes Lorganisation est le royaume des relations de pourvoir, de linfluence, du marchandage, et du calcul.
Crozier & Friedberg, Lacteur et le systme, (P 35-38)

Jeux : Le jeu est un instrument que les hommes ont labor pour rgler leur coopration. Cest instrument essentiel de laction organise. Le jeu concilie la libert et la contrainte. Le joueur reste libre, mais doit, sil veut gagner, adopter une stratgie rationnelle en fonction de la nature du jeu et respecter les rgles de celui-ci. Cela veut dire quil doit accepter pour lavancement de ses intrts les contraintes qui lui sont imposes. Sil sagit dun jeu de coopration, comme cest toujours le cas dans une organisation, le produit du jeu sera le rsultat commun recherch par lorganisation. Ce rsultat naura pas t obtenu par la commande directe des participants, mais par lorientation qui leur aura t donne par la nature et les rgles de jeux que chacun joue et dans lesquelles ils cherchent leur propre intrt. Ainsi dfini, le jeu est un construit humain. Il est li aux modles culturels dune socit et aux capacits des joueurs, mais il reste contingent comme tout construit. La structure nest en fait quun ensemble de jeux. La stratgie ou les stratgies de chacun des participants nest que la ou les partis quils adoptent dans le jeu, et cest la nature du jeu qui leur donne leur rationalit. Marge de libert : La marge de libert, cest fondamental. Ce nest mme plus un concept, cest un postulat, une conception de ltre humain, cest presque philosophique dclare Christine Musselin (Edmondson, Moingeon, Ramanantsoa, 1997) en effet, lanalyse sociologique des organisations sest constitu en sopposant la fois aux approches qui refusaient de reconnatre la contingence des comportements et apprhendaient les acteurs comme des sujets totalement libres et celles qui, privilgiant le systme, adoptaient une vision strictement dterministe. Une situation organisationnelle donne ne contraint jamais totalement un acteur. Celui-ci garde toujours une marge de libert et de ngociation. Grce cette marge de libert (qui signifie source dincertitude pour ses partenaires comme pour lorganisation dans son ensemble) chaque acteur dispose ainsi de pouvoir sur les autres acteurs (Crozier & Friedberg, Lacteur et le systme, p :90) 2- La contribution de lanalyse stratgique et systmique Crozierienne au management public Fondateur de lcole franaise de sociologie des organisations , Michel Crozier a labor une mthode danalyse des organisations connue sous le nom danalyse stratgique des organisations. Une thorie o elle revisite la notion de lorganisation et de laction La contribution de lanalyse sociologique de Michel Crozier au Management Public 5

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collective en se dmarquant des penses dterministes de la sociologie marxiste et des rflexions simplistes des thories managriales juges trs rationalistes. Aprs avoir prsent les principaux concepts et notions de la thorie Crozierienne de lanalyse stratgique des organisations (Concepts fondamentaux pour la comprhension de la suite de nos dveloppements), nous allons essayer dans cette partie danalyser de discuter la contribution de lcole Crozierienne de la sociologie des organisations au management public travers la reprise de trois (3) cas traits par M. Crozier. Toutefois, avant de reprendre les cas de la dcentralisation, de la SNCF et dAir France, nous souhaitons dfinir en premier temps les caractristiques du nouveau contexte de laction publique. Le nouveau contexte de laction publique : Dans son diagnostic de laction publique tabli dans la premire partie de l Etat moderne, Etat modeste, M. Crozier qualifie la crise de la gestion publique comme tant une crise globale et universelle qui touche tous les pays dvelopps. Cet tat sexplique essentiellement par ce que Crozier appelle lOverload du systme public. En effet, quantit de problmes qui taient sectoriels et rgionaux sont devenus gnraux et nationaux du fait de linterdpendance croissante de toutes les activits, et lEtat peut apparatre comme le seul cadre assez large permettant tous les intresss dtre associs la gestion des problmes communs (Crozier, 1987). Face lacclration des changements (technologiques, conomique, culturels, sociaux) il semble que le systme bureaucratique atteint ses limites du fait de sa rigidit qui soppose dune part lefficacit qui rclame participation, coopration, quilibres fluides, et dautres part aux nouvelles possibilits plus rationnelles et moins chres de la socit (Crozier, 1997). Dans la socit postindustrielle que nous commenons prouver, la complexit explose, le nombre de variables est difficile matriser et les calculs doptimisation sont beaucoup plus dpendants du contexte A un monde que lon peut simplifier grce lemploi de modles fonds sur la priorit des objectifs, se substitue un monde quon ne peut matriser qu travers une vision systmique. Il faut tre capable de tenir compte lavance de la dformation ou de la drive que lexistence de systme avec leurs rgulations propres va entraner (Crozier ; 1997). Par ailleurs et pour complter le fameux couple Acteur et systme (toute rflexion qui sarrte au niveau de lanalyse du systme et du contexte sans la prise en compte de lacteur, ne sinscrit pas dans la ligne de Crozier), il y a lieu de rappeler le dveloppement concomitant de la libert des acteurs au sein des systmes complexes comme les systmes bureaucratiques tatiques, ce qui rend toute rationalit priori difficile prvenir voire raliser. Ainsi, lexcution des politiques fondes sur les thories du public choice (choix publics rationnels) devient alatoire mesure quon peut moins compter sur lobissance des hommes (Crozier, 1997). A cet effet, pour quils soient vraiment rationnels, les choix publics doivent tre effectus en fonction de leur applicabilit. Cest ici que lanalyse sociologique des organisations Crozierienne peut contribuer la nouvelle gestion publique. Le rle de lanalyse sociologique Crozierienne :

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La sociologie classique de Max Weber, considre la bureaucratie comme un instrument de rationalisation des organisations. Lanalyse stratgique des organisations dmontre au contraire que lordre bureaucratique entrane ncessairement des effets pervers (dysfonctions) qui lempchent dtre rationnel. Selon Crozier et les sociologues du courant des cercles vicieux bureaucratiques (Gouldner, Merton, ) ces dysfonctions vont tre rsolues par linstauration de nouvelles rgles bureaucratiques do la formation des cercles vicieux bureaucratiques. Pour briser ces cercles vicieux bureaucratiques, Crozier nous propose douvrir la bote noire (le systme bureaucratique) et danalyser empiriquement ce qui se passe dans lapplication. Cest l que lanalyse stratgique des organisations largie lanalyse du systme apporte sa contribution. Elle va permettre en effet de comprendre quelles conditions et pourquoi les effets contre-intuitifs peuvent faire chouer et dnaturer les meilleurs plans et les meilleures rformes. Pour M. Crozier (1997), le problme est simple, il se rsume en 3 questions : Est-il possible de prvoir lavance la ralit des effets pervers quentrane une politique publique ? Est-ce possible de la rorienter pour quelle ait des chances raisonnables datteindre son but sans entraner deffets inattendus dommageables ? Est-ce possible, enfin, de neutraliser les effets pervers ou de dclencher des effets mergeants positifs dans la prparation de son excution ?

Selon Crozier, certes on ne peut pas rpondre de faon catgorique, prcise, quantifiable et rigoureuse ces questions, mais on peut dsormais obtenir des rsultats raisonnables grce toutes sortes de modles danalyse, parmi lesquels lanalyse stratgique de systmes organiss va jouer un rle cl pour tous les problmes impliquant des changements importants de politique. Cest ce quon va essayer de mettre en avant travers la reprise de trois cas traits par M. Crozier. Le 1er cas : La dcentralisation Cas clairant les raisons dchecs de politiques publiques et de rformes : La socit franaise sest organise depuis fort longtemps selon le modle de la centralisation territoriale. A cause de la surcharge, le problme dOverload quon a abord prcdemment, le centre gouvernemental ne peut plus rsister la pression dun monde beaucoup plus complexe avec des acteurs locaux et nationaux beaucoup plus libre (concept de la libert de lacteur). Dans ce contexte des projets de rformes ont t initis depuis le dbut des annes 60, des rformes qui ont abouti une grande loi de dcentralisation qui en apparence rgler le problme. Hlas !!!, Dans une interview parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994, Michel Crozier reprend lchec de la dcentralisation Pour la dcentralisation, l'orientation prise a dcoul mon avis d'un mauvais diagnostic. Le diagnostic reposait sur le raisonnement suivant: l'Etat central -le gouvernement- veut accaparer le pouvoir et consquemment nous avons cette centralisation par soif de pouvoir du centre; alors, redistribuons le pouvoir grce un changement de structure, pour donner du pouvoir au priphrique. Mon point de vue tait trs diffrent (Le Centre de Sociologie des Organisations avait men deux sries de grandes enqutes qui avaient permis de faire

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apparatre non seulement les dysfonctions considrables du systme centralis, mais les mcanismes qui les produisent). Je disais quant moi que la soif de pouvoir au centre existait comme partout, que le centre tait tout fait impuissant, que la pression pour la centralisation venait tout autant de la priphrie que du centre. Je pensais donc que si on voulait rellement changer il fallait changer le systme, et que les rformes de structure peuvent changer les positions des gens mais ils ne changeront pas les caractristiques du systme et ses dfauts fondamentaux qui sont la confusion, l'irresponsabilit, consquence du cloisonnement de la mauvaise communication et du "systme D" indispensable pour le faire marcher... Alors, je prdisais que la dcentralisation ne donnerait pas du tout le rsultat qu'on attendait; je crois malheureusement avoir eu raison . Deuxime cas : La crise de la SNCF Cas montrant limportance de lanalyse stratgique et systmique pour lever les obstacles la rforme La SNCF tait une socit que tout le monde considrait lpoque comme une socit bloque. Une crise profonde clate loccasion des grves de lhiver 1986-1987 qui fait prendre conscience de lurgence dune rponse. Le dbat qui souvre est un dbat de politique publique confus se droulant avec les arguments rhtoriques traditionnels maintien des avantages acquis, efficacit calcule en fonction de critres financiers et de ratios de productivit (Crozier, 1997). Largement expos dans son ouvrage La Crise de lintelligence , Crozier y revient dans la mme interview prcite en dcrivant sa mission : D'abord, en un diagnostic: en coutant rellement les gens et en ne les coutant pas dans leurs plaintes et dans leurs demandes, mais en les coutant dans leurs "jeux stratgiques". Cela veut dire simplement qu'on fait parler les gens sur leur situation, sur leurs problmes, les uns avec les autres, avec la hirarchie, avec les subordonns quand les gens ont des subordonns, etc. On a donc les points de vue des uns et des autres, et partir de ces points de vue, on dispose d'une premire image des relations. Ce diagnostic, on le restitue aux intresss, c'est--dire qu'on leur prsente nos rsultats qu'ils discutent et authentifient. A partir de l, on enclenche un processus de changement. Dans le cas de la SNCF, on a rendu compte tous les groupes dont on a interview les membres, et tous ont confirm la validit de notre diagnostic. A partir de l, nous avons fait accepter la direction gnrale l'ide de rendre publics ces rsultats, ce qui a t fait: d'abord dans une journe de prsentation des rsultats devant tous les cadres suprieurs moyens et subalternes; ensuite, cette prsentation a t faite la direction gnrale; et enfin, le lendemain, aux syndicats. A partir de ce premier travail qui a dur six mois, nous avons aid l'interprtation. Des changements considrables ont t accomplis. Selon Crozier (1997) les leons quon peut tirer de cette exprience concernant lutilisation de lanalyse de systme peuvent tre rsumes ainsi : 1- La transparence du travail de lanalyse est primordiale ; 2- Les responsables de lapplication des mesures qui seront prises doivent tre associs lanalyse et la discussion des rsultats ; 3- La connaissance de la ralit des rapports humains est llment qui fait basculer les structures du dbat. Une rforme ou une dcision de politique publique doit slaborer partir dune connaissance partage et le plus possible intriorise par les

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responsables aux diffrents niveaux oprations du fonctionnement et des problmes du systme. Troisime cas : La rforme de la compagnie Air France Ce dernier cas concerne la rforme de la compagnie Air France en quasi-faillite aprs la grve catastrophe de lautomne 1993. Dans ce cas lintervention de Crozier comportait les mmes tapes et les mmes mthodes Nous avons fait une premire partie plus rapidement qu' la SNCF parce que le temps pressait, trois mois. Nous avons cout une centaine de personnes en profondeur, aprs quoi nous avons procd aux restitutions et tabli un questionnaire l'ensemble du personnel. Finalement, cela a chang les donnes du jeu. Le PDG Christian Blanc a ngoci et un rfrendum s'en est suivi afin d'approuver les plans de restructuration. Aprs cela, une quipe forme de personnes de la SMG a fait le travail de guidage de la rforme. Comme vous le voyez, on ne se contente pas de dire en gnral ce qu'il faut faire... (Interview avec M. Crozier parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994). Toutefois, il y a lieu de signaler quelques enseignements complmentaires (Crozier, 1997) : 1- Il est possible demployer la mme approche avec succs sur lensemble dun systme htrogne ; 2- Il est possible dobtenir un dlai suffisant pour faire une enqute qualitative srieuse, mme dans un cas durgence au cours dun dbat de politique publique ; 3- La connaissance partage est le levier dcisif du changement dattitude indispensable au succs dune rforme. 3- La rflexion Crozierienne : Thorie et pratique de la dmarche de recherche Lanalyse stratgique et lanalyse systmique ne sont pas seulement des propositions thoriques. Elles sont dabord, et avant tout, des pratiques de recherche (Croziez & Friedberg, 1977 p :391). Donc loin de se rsumer en une simple thorie, la rflexion Crozierienne est une vritable mthodologie de la pratique de la recherche. Les diffrents cas analyss ci-dessus montrent que lanalyse Crozierienne relativise tous les dterminismes du contexte, de lenvironnement et de la rationalit priori. Lanalyse quelle pose se situe un autre niveau de ralit et danalyse : celui des contraintes spcifiques que font peser sur la capacit daction, de dveloppement et de changement dun ensemble, des construits, des jeux de coopration or pour cette interrogation, il ny a pas de rponse gnrale. Car les contraintes quelle vise sont elles-mmes toujours lies des problmes, des solutions, bref des situations et des acteurs concrets et spcifiques (Crozier & friedberg, 1977 p :391). Pour Crozier, lanalyse stratgique ne peut quadopter une dmarche hypothticoinductive par laquelle elle constitue et cerne son objet dtudes par tapes successives travers lobservation, la comparaison et linterprtation des multiples processus dinteraction et dchange qui composent la toile de fond de la vie lintrieur du systme daction. Une dmarche en somme qui se sert de lexprience vcue des participants pour proposer et vrifier des hypothses de plus en plus gnrales sur les caractristiques de lensemble (Crozier & friedberg, 1977 p :393).

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Lors dune recherche-intervention, la premire tape consiste tablir une photographie du systme daction. Pour pouvoir observer, comparer, analyser et interprter les comportements des acteurs quil observe, le chercheur doit tout dabord les mettre en question tels quils se prsentent demble ses yeux et tels quils sont perus et dcrits par les acteurs eux-mmes. Il doit pourvoir se mnager une position de recul et de distance critique (Crozier & friedberg, 1977 p :394). Dans cette tape, le chercheur ne cherche pas interprter, juger ou donner des recommandations. Lobjectif est de collecter des donnes relatives au vcu des acteurs afin de reconstruire la logique et les proprits particulires du systme daction concret. Dans un deuxime temps, le chercheur-intervenant doit quitter sa position dobservateur dtach et extrieur au champ. Ce nest quen reconstruisant de lintrieur la logique propre des situations telle quelle est perue et vcue par les acteurs eux-mmes quil pourra dcouvrir les donnes implicites par rapport auxquelles seules leurs conduites, apparemment aberrantes, prennent sens et signification (Crozier & Friedberg, 1977 p :395). Ainsi, selon Crozier, la dmarche de recherche peut ainsi se comprendre comme un aller et retour sans cesse recommencer entre deux ples complmentaires et conflictuels la fois. La prsentation (la restitution) des rsultats de lanalyse est loccasion pour le chercheur-intervenant de tester la validit et la pertinence de sa photographie. Portant au dpart sur des lments essentiellement descriptifs, elle met en scne leurs liens et cre, travers un ensemble de discussions, de confrontations et dapprofondissements, les conditions de leur interprtation en commun (Friedberg, 1993 p: 364). Dans cette tape de restitution, le rle du chercheur-intervenant nest pas de dcider la place des acteurs, ni de proposer des voies et des repres de changement, mais de les aider expliciter leurs critres et normes, clarifier ou dfinir leurs objectifs afin dvaluer le gap entre la situation ralise et celle dsire et de dfinir ensuite les actions possibles pour enclencher un processus de changement et dapprentissage collectif.

Deuxime partie : Lanalyse de lvolution de luvre de Michel Crozier : De lanalyse descriptive la recherche tourne vers action
1- La premire tape : Lanalyse descriptive Du phnomne bureaucratique La bureaucratie comme systme dorganisation Depuis longtemps le phnomne bureaucratique constitue un des problmes clefs de la sociologie et de la science politique. Selon Max Weber, la bureaucratie est un instrument de rationalisation dont se dotent les organisations. Il dfinit le type idal de la bureaucratie qui comporte trois trais essentiels : Limpersonnalit des rgles, le caractre dexpert et de spcialit des fonctionnaires, un systme hirarchique contraignant impliquant subordination et contrle. La littrature post-Wbrienne sur la bureaucratie est marque dune ambigut fondamentale : Dun ct, la plupart des auteurs pensent que le dveloppement des La contribution de lanalyse sociologique de Michel Crozier au Management Public 10

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organisations bureaucratiques correspond lavnement de la rationalit dans le monde moderne et que la bureaucratie est intrinsquement suprieure toutes les autres formes possibles dorganisation. De lautre, beaucoup dauteurs, souvent les mmes, considrent les organisations comme des sortes de Lviathans travers lesquels se prparent la mise en esclavage de la race humaine. Le paradoxe a paralys lvolution de la pense bureaucratique jusqu la relecture du type idal bureaucratique par K. Merton qui sans rompre avec la pense Wbrienne a analyse le phnomne bureaucratique du point de vue de dysfonctions. Un travail confirm par dautres sociologues tels P. Selznik, Bendix, Blau et Goudner, les fondateurs de la thorie des cercles vicieux bureaucratiques. Bien que lanalyse en termes de dysfonctions et des cercles vicieux bureaucratiques constituent un socle thorique irrprochable de lanalyse des organisations bureaucratiques, nanmoins, cette analyse reste statique do la ncessit dune rflexion dynamique pour apprhender les problmes de changement dans une organisation bureaucratique travers la notion de la stratgie de lacteur et du systme bureaucratique de lorganisation. Pour cela, M. Crozier propose dtudier les caractristiques de la bureaucratie non pas comme tant des dysfonctions immanentes mais comme des objets rationnels dun systme. Ainsi, travers ltude des deux fameux cas de lAgence Comptable et du Monopole Industriel, Crozier a dgag quatre traits essentiels de ce quil appelle un systme dorganisation bureaucratique : - Le dveloppement des rgles impersonnelles assurant indpendance et scurit au fonctionnaire mais aussi son isolement ; - La centralisation des dcisions pour liminer tout pouvoir discrtionnaire ; - Lisolement de chaque catgorie professionnelle et la pression du groupe sur lindividu ; - Le dveloppement de pouvoir parallle autour des zones dincertitude. Selon M. Crozier, un systme bureaucratique dorganisation est un systme o le processus de correction des actions fonctionne mal, cest un systme qui ne sait pas se corriger. On est typiquement dans un modle de cercles vicieux o la rigidit des tches et lisolement des catgories professionnelles provoquent des problmes dont les individus vont se servir pour accrotre leur pouvoir, cette position entrane des frustrations et des pressions qui elles-mmes suscitent ldiction de nouvelles rgles et le renforcement de la centralisation. Dans cet tat dordre, lagent est un tre actif qui cherche tirer le meilleur avantage de sa situation. Ce schma dinterprtation, nest plus fond sur les ractions passives du facteur humain mais sur la reconnaissance de la nature active de lagent humain qui cherche de toute faon et en toutes circonstances tirer le meilleur parti possible de tous les moyens sa disposition (Crozier, 1965 p :237). Le problme de changement : M. Crozier a soulev le problme de ltude de lvolution dans un systme dorganisation bureaucratique. En effet, vu sa rigidit, ce dernier ne peut pas sadapter facilement aux volutions de son environnement. Il rsiste et ne peut pas oprer le changement qu travers les crises alternant des longues priodes de routine et de crises. Ainsi, selon Crozier, pour rguler les crises, les administrations chargent des agents issus du grand corps de lEtat.

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Le phnomne bureaucratique est un phnomne culturel franais. Ltude des rapports entre le phnomne bureaucratique et le systme social et culturel, peu tudi, sauf sous langle des valeurs, va permettre de rendre compte du fonctionnement des organisations vues comme systme de dcisions et lieu dapprentissage et dlaboration des rapports humains. Les traits relevs dans lAgence comptable et le Monopole industriel correspondent bien certains traits culturels franais : lisolement de lindividu, la prdominance des activits formelles, lisolement de chaque strate, la lutte des strates entre elles pour leurs privilges. Dans cet ordre dides, le concept de la communaut dlinquante de J. R. Pitts est clairant. En effet, selon lui les activits informelles ne sont pas du tout absentes du mode de vie franais, mais elles sont gnralement ngatives, plus ou moins clandestines et instables (Crozier, 1965 p :267). M. Crozier a bien repr ces principes lors de son analyse des deux cas du Monopole et de lAgence Comptable, Dans les deux cas, en effet, on peut dcouvrir une sorte de communaut dlinquante fonde sur un pacte implicite de dfense auquel souscrivent tous les membres de chaque groupe formel : Chaque fois quun membre du groupe rclame laide des autres membres pour protger sa propre zone dindpendance et de libre activit, tous lui doivent assistance, quels que soient leurs sentiments son gard et quelle que soit la valeur du cas quil prsente (Crozier, 1965 p :268). Sont sous-jacents ces traits, la fuite devant les conflits, les relations face face et de dpendance, la difficult daccepter le leadership, posant le problme de la conception de lautorit. En France, elle est universelle et absolue et hrite de la politique monarchique, la rationalit et le " bon plaisir ", dfini comme libert du groupe de ne pas se plier aux dsirs des autres. Le systme bureaucratique franais impersonnel et centralis rpond efficacement cette contradiction sur lautorit et aux exigences de la socit en garantissant lindpendance individuelle et en assurant le succs de laction collective. Le principal dfaut du systme dorganisation bureaucratique est sa difficult dadaptation au changement qui ne peut avoir lieu que par crises et concerne l institution entire. Cette situation fait apparatre la faiblesse du pouvoir central qui semble puissant mais qui na en ralit aucune influence auprs de ses subordonns. Cest le cas dans lAgence et le Monopole. A La socit bloque : Crozier revient ces caractristiques du systme bureaucratique la Franaise hrite d'une longue histoire de centralisation tatique et un systme de pouvoir autoritaire et centralis : - centralisation extrme des dcisions - distance entre les instances hirarchiques - absence de processus de participation et consultation - passivit et rsistance des chelons infrieurs - incapacit s'adapter aux demandes sociales et gaspillage des nergies. M. Crozier qualifie la socit franaise comme tant une socit bloque. Ces deux composantes : la socit et son Etat sont dans un tat similaire de blocage et de retard par rapport aux changements de lenvironnement postindustriel. En effet, M. Crozier pensait que

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la socit lEtat quelle mrite. Javais dcrit la socit franaise comme faonne par son Etat, celui-ci ayant t un moteur particulirement fort Dans la socit bloque, je disais quil fallait changer lEtat pour que la socit change. Je ntais pas compltement libre de lide que cest lEtat qui change la socit (Interview avec M. Crozier parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994). Lacteur et le systme : ltape transitoire Aprs lanalyse descriptive du phnomne bureaucratique et du blocage de la socit franaise, M. Crozier, en collaboration avec E. Friedberg, a crit lun des best sellers du management. Plus de 25 aprs sa parution, Lacteur et le systme reste une rfrence incontestable. Pour M. Crozier, lacteur est le systme nest pas un livre de management, mais il est utile pour le management. Il intresse les lecteurs car il propose un travail plus en profondeur, et non quelques recettes rapides, comme beaucoup de livres. Il sagit de comprendre comment fonctionnent les organisations pour mieux les grer . (Interview avec M.
Crozier, parue dans le Journaldunet.com, 5 janvier 2005).

Sans doute, cette analyse en profondeur du fonctionnement rel des organisations constitue ltape transitoire de la pense Crozierienne : Dun chercheur passif qui dcrit la situation (bureaucratie et blocage de la socit) un chercheur-intervenant qui ne sarrte pas au niveau de lanalyse descriptive mais qui ose proposer des rflexions et des analyses tournes vers laction (comme on va voir dans la deuxime tape). En effet, travers deux modes de raisonnements la fois complmentaires, contradictoires et convergents : Le raisonnement stratgique et le raisonnement systmique (Le raisonnement stratgique part de lacteur pour dcouvrir le systme qui seul peut expliquer par les contraintes les apparentes irrationalits du comportement de lacteur. Le raisonnement systmique part du systme pour retrouver avec lacteur la dimension contingente arbitraire et non naturelle de son ordre construit), les auteurs ont bien montr que lorganisation est loin dtre la simple horlogerie bien ordonne de la pense classique dterministe. Selon les auteurs et contrairement aux ides que nous avons couramment, ces problmes dorganisation et daction collective ne sont pas des donnes naturelles mais des solutions toujours spcifiques, que des acteurs relativement autonomes, avec leurs ressources et capacit, ont cres, inventes, institues pour rsoudre les problmes poss par laction collective et de coopration en vue datteindre des objectifs communs en dpit de la divergence des orientations. En partant de cette ide, les auteurs constatent que nous vivons gnralement avec une image tout a fait fausse de laction organise . On est loin de la rationalit du fonctionnement des organisations. Cette horlogerie semble admirable tant quon lexamine seulement sous langle du rsultat obtenir : Le produit tombe en bout de chane. Elle change en revanche radicalement de signification si on dcouvre que ces rouages sont constitus par des hommes. La ralit na jamais approch de cette image ou fiction, laction chappe au modle simpliste dune coordination mcanique et dterministe du one best way. Lorganisation pose donc un problme pour lacteur car son fonctionnement repose sur une logique dcart gap entre la thorie et la ralit, entre une rationalit survalue par

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ladmiration et la confiance des acteurs pour lefficacit des rsultats collectifs, et dautre part par la complexit des comportements humains. Pour les auteurs leffet contre-intuitif est au cur mme de tout effort daction collective. Le problme selon eux se situe au niveau de la mdiation irrductible entre les fins que nous poursuivons, dune part, et les moyens humains que nous employons pour les raliser, dautre part. Ce sont les construits daction collective et la structuration des champs quils instituent (Crozier et Friedberg, 1977 p :15). Dans la rflexion des auteurs le contexte organisationnel cde la place au concept du construit organisationnel o lhomme garde toujours un minimum de libert quil ne peut sempcher de lutiliser pour battre le systme : Agir, calculer, sadapter contre tout moyen dterministe. Loin du modle taylorien Lhomme comme une main et du modle humaniste Lhomme comme une main et un cur, lhomme est avant tout une tte, un inventeur, calculateur disposant dune marge de libert irrductible dans la poursuite de ses activits comme nous montre lanalyse clinique du construit organisationnel et du fonctionnement des ateliers du Monopole Industriel.

Pour rsumer cette premire partie de la pense Crozierienne, on peut cit cet extrait de linterview avec M. Crozier parue En fait, ds mon premier livre important, Le phnomne bureaucratique (1963), je m'intresse des organisations, et pour les comprendre j'tudie le poids que l'Etat a sur elles. Il s'agit d'organisations administratives franaises concrtes, et j'essaie dans la troisime partie du livre de voir ce qu'il y a au-dessus. C'est alors que je dcouvre le systme administratif franais, et que je remarque des rgularits malgr des diffrences trs grandes et des oppositions. On retrouve des mcanismes relativement semblables. Ma perspective est celle du changement. Aussi, La socit bloque est une rflexion sur le changement dans la socit franaise, et sur la ncessit de dpasser les blocages de cette socit . Pour Michel Crozier et Edhard Friedberg, le changement est un phnomne systmique. Pour quil y ait changement, il faut que tout un systme daction se transforme, cest--dire que les hommes doivent mettre en pratique de nouveaux rapports humains, de nouvelles formes de contrle social. Il ne sagit pas de dcider une nouvelle structure, une nouvelle technique, une nouvelle mthode, mais de lancer un processus de changement qui implique action et ractions, ngociations et coopration. Dans cette vision, le changement sera le rsultat dun processus collectif travers lequel sont mobilises, voire cres, les ressources et capacits des participants ncessaires pour la constitution de nouveaux jeux dont la mise en uvre libre permettra au systme de sorienter ou de se rorienter comme un ensemble humain et non comme une machine. 2- Deuxime tape : Michel Crozier le chercheur-intervenant ou la pense tourne vers laction Il ne sagit plus seulement de dcrire, mais de faire bouger les choses. Se contenter de reprendre lanalyse de la socit bloque serait de faire le complice de limmobilisme ou du y

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a qu. Ce serait fournir des arguments aux dirigeants qui mettent en avant les rigidits et le prtendu conservatisme des Franais pour justifier leur impuissance ou leurs checs- alors que leurs propres responsabilits sont prpondrantes (Interview avec M. Crozier parue dans lExpansion du 29/05/1995). Voici comment M. Crozier explique lvolution de sa pense tourne vers laction et le changement. On ne change pas la socit par dcret (1979), Etat modeste, Etat moderne (1987), Lentreprise lcoute (1989), La crise de lintelligence (1995) les crits de M. Crozier daprs la fin de la dcennie 70 ne se contentent plus dune simple analyse descriptive. Ces publications sont plus tournes vers laction, Dans Etat modeste, je suis beaucoup plus catgorique : la socit change, elle se modernise et lEtat doit tre son service je crois quil est tout fait indispensable de changer lEtat pour librer davantage la socit dune emprise paralysante (Interview avec M. Crozier parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994). LEtat bureaucratique la Franaise est devenu totalement archaque. Un vritable Etat moderne est avant tout un Etat modeste qui ne commande pas, qui ne sait pas mieux que ces sujets ce qui est bon pour eux. Pour M. Crozier, il existe un rapport paradoxal mais profond entre la rigueur idaliste des principes et les objectifs de laction et les aspects technocratiques de sa mise en uvre (Crozier, 1987 p:31) et cest justement lexistence dune quipe dirigeante majorit technocrates et restreinte par les inluctables pressions dune administration dorientation technocratique, qui explique cette incapacit de comprendre la ralit et mme de la percevoir (Crozier, 1987 p:39). M. Crozier revient dans dautres crits (La crise de lintelligence, 1995) sur ce quil nomme la pense unique des lites franaises. Cette pense repose sur lide quon peut changer des dcisions prises partir du sommet. Cette ide deux corollaires. Le premier est un mode de pense qui privilgie la recherche de la solution par rapport la construction du problme. Limage idale du dirigeant franais, cest celle de lhomme qui analyse trs vite la situation, tablit un diagnostic, qui en fournit une brillante synthse et qui dicte immdiatement les solutions ou les actions appropries : clart desprit, simplification et rapidit de dcision Le deuxime corollaire selon Crozier est la priorit donne la conception sur lexcution. Elle sert dexcuse lignorance du terrain, elle explique lincapacit de beaucoup de dirigeants apprhender la complexit des systmes humains qui vont devoir mettre en uvre leurs dcisions et en subir les consquences. Cette distance par rapport aux ralits de la base est la source de beaucoup dchecs. La France nest pas endormie, cest une socit bien vivante, fort active mais qui se retrouve - comme les autres nations occidentales- affecte par les rvolutions postindustrielles (Crozier, 1987 p:47). La crise de la gestion publique est universelle, ce nest pas une question franaise. Cet tat sexplique essentiellement par laccroissement spectaculaire des besoins et des demandes dintervention de lEtat. En effet, quantit de problmes qui taient sectoriels et rgionaux sont devenus gnraux et nationaux du fait de linterdpendance croissante de toutes les activits, et lEtat peut apparatre comme le seul cadre assez large permettant tous les intresss dtre associs la gestion des problmes communs. Face cette situation le schma de la Socit bloque dcrit en 1970 o lauteur a assimil la socit et son Etat comme si toujours les peuples avaient les gouvernants et jusquau systme quils mritent est invers. La socit franaise en perptuels changements culturels et sociaux na plus lEtat quelle mrite (Crozier, 1987 p:57). LEtat entrav par son establishment bureaucratique et ses strotypes technocratiques est en retard sur sa socit.

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Sans doute la sparation et la distinction entre ceux qui grent le tissu collectif et ceux qui bnficient de cette gestion explique en grande partie ce retard. En effet, le systme administratif franais est trs centralis, il joue un rle important dans la socit, peut tre dit lauteur tant du point de vue matriel que du point de vue moral (Crozier, 1987 p:73). Dans la philosophie de lEtat la Franaise, lensemble est indivisible et tous les employs participent du caractre quasi-sacr de lEtat gardien de lIntrt gnral. Pour cela, il tend privilgier les contrles de conformit, ainsi son activit quil voudrait simpliste est en ralit plus souvent touffante et paralysante ce qui est insupportable dans un monde de changement rapide o linnovation joue un rle dcisif do limportance dintgrer le citoyen innovateur au systme en lui donnant les possibilits et les moyens de participer la production du service public. Le premier obstacle donc la modernisation de la socit est lEtat. Parler dEtat modeste, cest rclamer un Etat qui soit capable dadaptation, qui acceptera de reconnatre quil est en retard et que le meilleur moyen pour lui de contribuer la modernisation du pays, cest daccepter dabord de se moderniser lui-mme. Pour cela M. Crozier propose sa voie de modernisation. Une stratgie en trois grands chantiers de modernisation : Une autre mthode intellectuelle

M. Crozier prconise llaboration dune stratgie, un choix de priorits en fonction dune rflexion raisonnable sur les ressources, les contraintes et les objectifs (Crozier, 1987 p :196). Lapproche du changement bas sur la programmation priori et sur une rflexion sur les contraintes est inluctablement voue lchec. Pour notre auteur, la premire rflexion mener doit porter sur les ressources que constituent les fonctionnaires. Il faut changer le mode de raisonnement des lites administratives. Celles-ci commencent se sentir en tat dinfriorit dans le dveloppement culturel. La socit franaise est porte par une volution des mentalits qui la conduit plus de simplicit dans les relations, moins de hirarchie, moins de formalisme. Pour rpondre ces mouvements, lauteur pense que llaboration de mthodes intellectuelles diffrentes peut constituer le levier de nouvelles possibilits dapprentissage et de changement. Un tel changement dpend forcement du climat que les lites administratives crent autour des ides nouvelles. Pour M. Crozier, cest pas la vertu de modles intellectuels plus modernes et plus efficaces quon saura attirer et motiver ces lites en vue dun autre changement. Dans ce contexte, cest la faon de prparer les dcisions, le type dinformation recueillie qui est en jeu, do limportance dlaborer un nouveau modle de prparation et dvaluation des dcisions collectives.

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Dans cette perspective, la cration de cellules de prparation aux dcisions dans toutes les grandes instances o celles-ci se prennent, et la formation des hautes fonctionnaires aux techniques et pratiques de pointe en matire danalyse peut contribuer amorcer le mouvement. Un Etat modeste, est un Etat nouveau, fruit dune construction difficile inspire par une pense pragmatique constamment nourrie, stimule par un contact permanent avec la ralit en collaboration avec ltat civil. Un autre systme d valuation

Pour M. Crozier, il est indispensable de complter la rflexion sur les dcisions par une seconde rflexion portant sur lvaluation des rsultats de laction. Pour changer le systme il ne faut pas seulement oprer la mutation intellectuelle dun raisonnement nouveau, mais une conversion des pratiques de contrle vers celles de lvaluation des rsultats qui placent la ralit du service accompli et du client-administr quoi en bnficie au centre des jeux de pouvoir entre les fonctionnaires. Un systme o la voie contentieuse lamricaine, pour indispensable quelle soit, doit tre contrebalance par dautres voies qui donnent aux citoyens des possibilits daccs permettant la fois de dvelopper la collaboration et rduire les antagonismes (Crozier, 1987 p :233). Les solutions technocratiques ont chou, quil sagisse de la Rationalisation des choix budgtaires en France ou du fameux PPBS (Planning Programming Budgeting System) amricain, seules les mthodes qui mettent ladministr au centre du dispositif dvaluation sont adquates aux mutations du mode de prparation des dcisions tant donn quelles permettent une meilleure circulation de linformation pertinente et assurent une communication acceptable entre lensemble administratif, le sommet de lEtat et les citoyens. Restaurer mtier et leadership :

Certes, la cration des cellules de prparation des dcisions et le dveloppement de procdures dvaluation des rsultats de laction administrative sont primordiaux. Toutefois, et dans une certaine mesure, sont des actions priphriques. Pour parvenir lEtat modeste, il est indispensable de changer ltat desprit des personnels. La rforme du systme administratif franais exige avant tout une transformation radicale de la gestion des personnels, car une administration est avant tout des hommes qui sont lis entre eux par des rgles et des habitudes. Les services bureaucratiques grent les personnels en fonction de rgles et de normes qui nont rien voir avec les objectifs quils devraient poursuivre et les rsultats quil obtient. Le poids du catgoriel, ncessairement bureaucratique, est encore crasant. Aucune rforme profonde nest possible tant que le client interne naura pas t profondment modifi. Les fonctionnaires ne constituent pas un obstacle en tant que personnes, cest le systme qui est en question et pour le changer, il faut utiliser la ressource quils reprsentent en crant des rgulations plus efficaces partir dune restauration de lide de mtier et la revalorisation des mtiers quexercent les fonctionnaires.

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Toute stratgie visant transformer lEtat doit donc reposer sur la priorit donne linvestissement dans les ressources humaines. Son principal levier est la notion de la connaissance, la stimulation quapporte la connaissance des ralits et des rsultats de laction.

Conclusion : Etat modeste, Etat moderne : quels rapprochements avec le NPM ?


Pour conclure ce papier sur luvre de Michel Crozier, il nous parat intressent de comparer la voie de la modernisation de lEtat Crozierienne avec lune des approches de la modernisation du secteur public qui a marqu les trois dernires dcennies, le New Public Management. Sans rentrer dans le dbat sur le New Public Management et ses diffrents courants de penses, nous essayons de prendre quelques principes qui sont largement concerts. Le NPM est avant tout un moyen pour optimiser les organisations publiques sans pour autant toucher aux objectifs de service public (Finger et Ruchat, 1997). Le NPM est une palette de techniques orientes vers la performance a range of techniques including performance review, staff appraisal systems, performance related pay, scrutinies, so-called quality audits, customer feedback mechanism, comparative tables of performanc indicators, charter marks, customer charters, quality standards and TQM (Hoggett, 1996:20). Hood (1991) propose 8 principes gnraux du NPM (Hands on professional management, Explicit standards and measures of performance, emphasis on output controls and entrepreneurial management, disaggregation of units, competition in the public sevice, stress on private sector styles of management practice et greater stress on discipline and parsimony), ces principes ont t aussi repris par Haldemann (1995) qui les a reformul ainsi (Finger et Ruchat, 1997): 1- Une orientation de ladministration sur loutput (performance) et non plus sur linput (ressources); 2- Un contrle dit post-bureaucratique (controlling) ; 3- une nouvelle gestion du personnel ; 4- une orientation client, march et qualit ; 5- une rorganisation (aplatissement des hirarchies, orientation processus) ; 6- une conscience et matrise des cots ; 7- une introduction des mcanismes de feed-back et de contrle (indicateurs) ; 8- Une certaine dcentralisation (outsourcing). Pour rsumer ces principes, on pourra dire que contrairement la vision instrumentale de la dcennie 70, le NPM vise aujourdhui une transformation profonde de ladministration, un changement de paradigme. Le NPM implique une vision globale de la modernisation du secteur public qui repose sur : De nouveaux rapports entre ladministration et les autorits publiques, le rapprochement du service administratif de ses clients et la dynamisation du service administratif.

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Nous allons essayer maintenant de confronter ces deux approches de modernisation et de rformes de lEtat. En reprenant les trois dimensions du NPM mentionnes ci-dessus, on peut remarquer que lorientation client est un lment essentiel pour les deux dmarches. Pour M. Crozier un Etat modeste, est un Etat lcoute des citoyens Seul un Etat modeste peut vraiment se rvler actif, car il est seul en mesure dcouter la socit, de comprendre les citoyens et donc de les servir en les aidant ralisez eux-mmes leurs objectifs (Crozier, 1987, p :9). Quoique les deux approches considrent lorientation client comme un lment essentiel de la rforme du secteur public. On peut remarquer quelles envisagent cette orientation de deux points de vues totalement diffrents. Pour M. Crozier, lorientation client se justifie par le retard de lEtat par rapport aux changements de la socit. Donc lEtat doit sorienter vers les citoyens pour combler le dcalage avec eux. Tandis que pour le NPM, lorientation client se justifie dun point de vue plus restrictif et presque commercial par linsatisfaction des clients avec les services administratifs (Finger et Ruchat, 1997). Crozier va mme plus loin de cette orientation en considrant le citoyen comme un co-producteur du service public donc comme un acteur social et non pas un simple consommateur du service public. Le deuxime point commun entre les deux approches est la dynamisation interne de ladministration. Un point qui est une condition pralable pour la ralisation du premier objectif (orientation client). En effet, dans la plupart de ses ouvrages, M. Crozier insiste sur la ncessit de transformer les structures bureaucratiques tatiques. En effet, avec la surcharge des systmes tatiques et le dveloppement concomitant de la libert de lacteur, Crozier voque la ncessit du changement pour sortir des cercles vicieux bureaucratiques. Si Crozier envisage le changement dun point de vue sociologique, le NPM attribue une grande importance au management de changement par lintroduction dun certain nombre doutils et dinstruments qui ont fait leurs preuves dans le secteur marchand. De ce fait, on peut dire que contrairement lapproche sociologique du changement, le NPM ne repose pas sur un socle thorique et conceptuel solide, du moins pas aussi labor que la pense Crozierienne. Quant aux modalits et aux pistes de changement, Crozier insiste sur la ncessit de changer ltat desprit de ladministration et notamment de ce quil appelle la pense unique des lites franaises. Une stratgie de modernisation de la socit franaise doit dabord porter sur le dveloppement de ces ressources indispensables que constituent pour elle ses fonctionnaires. Ce qui parat demble le plus dcisif, cest de parvenir changer le mode de raisonnement des lites administratives. Crozier fait preuve ici dune vision organisationnelle du changement qui de plus en plus se concentre sur la dimension de la culture et du leadership ((Finger et Ruchat, 1997) alors la vision du NPM est trs instrumentale The management concepts behind NPM are too instrumental or used in an too instrumental way The experience with Baldridge and EFQM award show that is great leadership and people skills that make the difference (Noordhoek et Saner, 2005). Deux des trois dimensions du NPM (Le rapprochement des citoyens-clients et la dynamisation interne) sont plus au moins compatibles avec la pense de Crozier du moins au

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niveau des objectifs. Toutefois, la troisime dimension qui concerne la sparation entre ladministration et les autorits publiques. Dans le cas du NPM deux lments cls caractrisent les nouveaux rapports entre ladministration et les autorits politiques : Le contrat de prestation et les conditions de fonctionnement qui constituent le cadre des rapports entre service administratifs t autorits politiques, alors que dans la conception de Crozier, on voit ne pas la distinction entre lEtat et ladministration tant donn quil ne fait pas la distinction entre politique et administration dans sa conception de lEtat. On pourra dire donc quil y a une diffrence fondamentale sur la conceptualisation de lEt entre les deux approches.

Rfrences : Crozier, M. (1963). Le phnomne bureaucratique. Paris : Seuil. Crozier, M. & Friedberg, E. (1977). Lacteur et le systme. Paris : Seuil. Crozier, M. (1987). Etat modeste, Etat moderne. Paris : Fayard. M. Finger, M. & Ruchat, B. (1997). Le New Public Management : Etat, administration et politique in Pour une nouvelle approche du management public - rflexions autour de Michel Crozier. M. Finger, M. & Ruchat, B. (Eds) (1997). Seli Arslan. Friedberg, E. (1993). Le pouvoir et la rgle. Paris : Seuil. Hoggett, P. (1996). New modes of control in the public service.Public Administration, 74: 9- 32 Hood, C. (1991). A Public Management for all Seasons. Public Administration, S. 3-19. Moingeon, B. , Edmondson, A. & Ramanantsoa, B. (1997). Confiance et rechercheintervention in Pour une nouvelle approche du management public - rflexions autour de Michel Crozier, M. Finger, M. & Ruchat, B. (Eds) (1997). Seli Arslan. Noordhoek, P. & Saner, R. (2005). Beyond New Public Management: Answering the Claims of Both Politics and Society. Public Organization Review: A Global Journal 5: 35-53. Interviews: Interview avec M. Crozier parue dans Le Journal de Genve et Gazette de Lausanne en 1994 Interview avec M. Crozier parue dans lExpansion du 29/05/1995 Interview avec M. Crozier parue dans le Journaldunet.com, 5 janvier 2005).

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1- Biographie de Michel Crozier 2- Les synthses des ouvrages : Crozier, M. (1963). Le phnomne bureaucratique. Paris : Seuil. Crozier, M. & Friedberg, E. (1977). Lacteur et le systme. Paris : Seuil. Crozier, M. (1987). Etat modeste, Etat moderne. Paris : Fayard.

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Premire partie : Prsentation de lauteur (Source : www.univ-perp.fr/lsh/socio/)


I. Elments de biographie N le 6 novembre 1922 Sainte-Menehould (Marne).
Carrire de chercheur au CNRS

Attach de recherche (1952) Charg de recherche (1954) Matre de recherche (1964) Directeur de recherche (1970) Directeur de Recherche mrite (1980)
1re priode en France

Diplm dHEC. Docteur en Droit, 1949. Docteur s Lettres, 1969. Fondateur du Centre de Sociologie des Organisations (CSO) en 1961, qui fut transform en laboratoire CNRS en 1976. Directeur jusquen 1993. Professeur de Sociologie lUniversit de Paris X-Nanterre, 1967-68. Prsident de la Socit franaise de sociologie, 1970-72. Fondateur du DEA de Sociologie de lInstitut dEtudes Politiques (IEP) de Paris en 1975-82, en relation troite avec le CSO.
2me priode ltranger

Fellow Centre for Advanced Study in the Behavioral Sciences of Stanford, 1959-60, 1973-74. Professeur lUniversit de Harvard, 1966-70. Professeur lEcole des Sciences sociales de lUniversit de Californie, 1982-89. Visiting Professor lEcole des Sc. sociales de lUniversit de Californie, Irvine, 1982-92. Professeur invit lInstitut des hautes tudes en Administration publique, Lausanne, et responsable du programme de Sociologie des organisations, 1982-88. Professeur invit au New Asia College de Hong Kong, 1988.
3me priode et titres

Membre de la Mission lInnovation, 1979-81. Membre de la Commission de rflexion sur lavenir de lUniversit, 1987. Membre de la Mission daudit social SNCF, 1987-88. Responsable de mission gouvernementale la demande du ministre charg de la Fonction Publique et du Plan, M. Herv de Charrette, sur les innovations technologiques au Japon, aux Etat-Unis et en Sude, 1987-88. Conseiller scientifique au cabinet international de management SMG, depuis1993. Conseiller scientifique du cabinet Andersen Consulting, depuis 1995. Officier de la Lgion dHonneur. Commandeur de lOrdre National du Mrite. Laurat du Prix Tocqueville en 1998 (parrain par Raymond Barre et Alain Peyrefitte).

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Membre de lAcadmie des Sciences Morales et Politiques, section Morale et Sociologie, le 14 juin 1999. II. Bibliographie
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Deuxime partie : Les synthses des ouvrages Le phnomne bureaucratique


Michel Crozier

Ltude des modes de rpartition du pouvoir et lanalyse de la stratgie utilise par les individus et les groupes dans leurs ngociations constituent un point de dpart tout fait inhabituel. Lorganisation comme royaume du pouvoir et de conflits Les ouvriers rduits par lOST une tche compltement strotyp, cherchent par tous les moyens rintroduire assez dimprvisibilit dans leur pourvoir de ngociation et leur lutte pour accumuler des pices ou des lments importants de leur stratgie (201). Michel Crozier a bien montr que la stratgie des subordonns et des suprieurs est la mme ; chercher accrotre son pouvoir, dune part, e, exigeant des rgles pour reconnatre lautre, dautre part, en ngociant ces rgles avec ladversaire (le double langage). Voici un schma tout fait oppos aux thories rationalistes classiques issus de lOST qui reposent sur un modle mcaniste du comportement humain liminant ainsi les problmes humains. Une conception svrement critique par une autre rflexion rductionniste sui certes prend en considration la dimension humaine du systme mais reste malgr tout une thorie dterministe qui nchappe pas aux critiques du courant du one best way. En effet, ni le courant interactionniste lElton Mayo, ni le courant participationniste de Kurt Lewin nont pas mis en avant le problme des conflits et les jeux du pouvoir au sein de lorganisation. Un constat que la vision clectique qui reconnat la co-existence des deux rationalits technique et humaine a russi dintgrer dans les mcanismes de dcision travers les travaux de Simon et March qui ont contribu la construction de la synthse entre les deux rationalits (concept de rationalit limite). On est donc loin de la rationalit classique et de la spermatie du pouvoir hirarchique que les thories classiques de lorganisation nous laissent croire. La ralit nous apparat extrmement loigne du parfait agencement de ladministration des choses. Mme dans un cas tout fait privilgi comme celui du Monopole o lon a pu simplifier et rationaliser au maximum en coupant les contacts avec le monde extrieur, lanalyse stratgique nous permet de dcouvrir que le pouvoir ne peut tre ni supprim, ni ignor. Il reste li limpossibilit dliminer lincertitude dans le cadre de la rationalit limite (195). Une telle lutte sinstaure entre les 2 parties (direction et subordonns) quels que soient les styles de commandement. Tout en insistant sur lextrme utilit dun tel raisonnement qui constitue une vritable rupture avec le formalisme classique, Crozier insiste sur lide que le pouvoir ne recouvre quune partie des relations complexes entre individus et organisations et

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que le monde du consentement et de la coopration constitue un autre et trs important aspect de ces relations. La bureaucratie comme systme dorganisation Depuis longtemps le phnomne bureaucratique constitue un des problmes clefs de la sociologie et de la science politique. Selon Max Weber, la bureaucratie est un instrument de rationalisation dont se dotent les organisations. Il dfinit le type idal de la bureaucratie qui comporte trois trais essentiels : Limpersonnalit des rgles, le caractre dexpert et de spcialit des fonctionnaires, un systme hirarchique contraignant impliquant subordination et contrle. La littrature post-Wbrienne sur la bureaucratie est marque dune ambigut fondamentale : Dun ct, la plupart des auteurs pensent que le dveloppement des organisations bureaucratiques correspond lavnement de la rationalit dans le monde moderne et que la bureaucratie est intrinsquement suprieure toutes les autres formes possibles dorganisation. De lautre, beaucoup dauteurs, souvent les mmes, considrent les organisations comme des sortes de Lviathans travers lesquels se prparent la mise en esclavage de la race humaine. Le paradoxe a paralys lvolution de la pense bureaucratique jusqu la relecture du type idal bureaucratique par K. Merton qui sans rompre avec la pense Wbrienne a analyse le phnomne bureaucratique du point de vue de dysfonctions. Un travail confirm par dautres sociologues tels P. Selznik, Bendix, Blau et Goudner, les fondateurs de la thorie des cercles vicieux bureaucratiques. Bien que lanalyse en termes de dysfonctions et des cercles vicieux bureaucratiques constituent un socle thorique irrprochable de lanalyse des organisations bureaucratiques, nanmoins, cette analyse reste statique do la ncessit dune rflexion dynamique pour apprhender les problmes de changement dans une organisation bureaucratique travers la notion de la stratgie de lacteur et du systme bureaucratique de lorganisation. Pour cela, M. Crozier propose dtudier les caractristiques de la bureaucratie non pas comme tant des dysfonctions immanentes mais comme des objets rationnels dun systme. Ainsi, travers ltude des deux fameux cas de lAgence Comptable et du Monopole Industriel, Crozier a dgag quatre traits essentiels de ce quil appelle un systme dorganisation bureaucratique : - Le dveloppement des rgles impersonnelles assurant indpendance et scurit au fonctionnaire mais aussi son isolement ; - La centralisation des dcisions pour liminer tout pouvoir discrtionnaire ; - Lisolement de chaque catgorie professionnelle et la pression du groupe sur lindividu ; - Le dveloppement de pouvoir parallle autour des zones dincertitude. Selon M. Crozier, un systme bureaucratique dorganisation est un systme o le processus de correction des actions fonctionne mal, cest un systme qui ne sait pas se corriger. On est typiquement dans un modle de cercles vicieux o la rigidit des tches et lisolement des catgories professionnelles provoquent des problmes dont les individus vont se servir pour accrotre leur pouvoir, cette position entrane des frustrations et des pressions qui elles-mmes suscitent ldiction de nouvelles rgles et le renforcement de la La contribution de lanalyse sociologique de Michel Crozier au Management Public 26

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centralisation. Dans cet tat dordre, lagent est un tre actif qui cherche tirer le meilleur avantage de sa situation. Ce schma dinterprtation, nest plus fond sur les raction passives du facteur humain mais sur la reconnaissance de la nature active de lagent humain qui cherche de toute faon et en toutes circonstances tirer le meilleur parti possible de tous les moyens sa disposition (237). Le problme de changement : M. Crozier a soulev le problme de ltude de lvolution dans un systme dorganisation bureaucratique. En effet, vu sa rigidit, ce dernier ne peut pas sadapter facilement aux volutions de son environnement. Il rsiste et ne peut pas oprer le changement qu travers les crises alternant des longues priodes de routine et de crises. Ainsi, selon Crozier, pour rguler les crises, les administrations chargent des agents issus du grand corps de lEtat. Aprs avoir dfini ce quun systme dorganisation bureaucratique, numr ses caractristiques et expliqu sa dynamique, M. Crozier a essay dexpliquer les sources et les raisons de lenracinement du systme bureaucratique en se demandant si le phnomne bureaucratique est un phnomne culturel franais. Ltude des rapports entre le phnomne bureaucratique et le systme social et culturel, peu tudi, sauf sous langle des valeurs, va permettre de rendre compte du fonctionnement des organisations vues comme systme de dcisions et lieu dapprentissage et dlaboration des rapports humains. Les traits relevs dans lAgence comptable et le Monopole industriel correspondent bien certains traits culturels franais : lisolement de lindividu, la prdominance des activits formelles, lisolement de chaque strate, la lutte des strates entre elles pour leurs privilges. Sont sous-jacents ces traits, la fuite devant les conflits, les relations face face et de dpendance, la difficult daccepter le leadership, posant le problme de la conception de lautorit. En France, elle est universelle et absolue et hrite de la politique monarchique, la rationalit et le " bon plaisir ", dfini comme libert du groupe de ne pas se plier aux dsirs des autres. Le systme bureaucratique franais impersonnel et centralis rpond efficacement cette contradiction sur lautorit et aux exigences de la socit en garantissant lindpendance individuelle et en assurant le succs de laction collective. Le principal dfaut du systme dorganisation bureaucratique est sa difficult dadaptation au changement qui ne peut avoir lieu que par crises et concerne l institution entire. Cette situation fait apparatre la faiblesse du pouvoir central qui semble puissant mais qui na en ralit aucune influence auprs de ses subordonns. Cest le cas dans lAgence et le Monopole. Le phnomne bureaucratique et le modle franais dans lvolution gnrale de la socit industrielle Les systmes dorganisation sont des domaines privilgis dapprentissage des hommes qui transforment leurs pratiques et leurs valeurs travers leurs actions, leurs succs et checs. Deux facteurs interviennent dans le dveloppement de nouvelles formes

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dorganisation :le progrs technique et le dveloppement des individus dans une socit qui se complexifie.

Sous la pression de lefficacit, la bureaucratisation, au sens de Weber, se dveloppe mais sans les consquences redoutes. Sa croissance passe ncessairement par lassouplissement du systme bureaucratique dorganisation et le dpassement des cercles vicieux. Le maintien dun systme bureaucratique dans une organisation empche son dveloppement et place la dcentralisation comme processus indispensable sa croissance. Des forces contradictoires sy opposent : La lutte contre la rationalisation pour maintenir des zones dincertitude et la lutte pour imposer aux autres toujours plus de rationalisation, donc de standardisation et de planification. Face lacclration du changement et la socit de masse, il semble que le systme bureaucratique franais atteint ses limites du fait de sa rigidit qui soppose dune part lefficacit qui rclame participation, coopration, quilibres fluides, et dautre part aux nouvelles possibilits plus rationnelles et moins chres de la socit. Les systmes bureaucratiques ne peuvent ni affronter la concurrence dorganisations souples ni continuer dutiliser des standards tels que ceux de la formation. Une nouvelle stratgie de laction simpose base sur la prvision, linitiative et la coopration, que lEtat a initie avec la cration du Commissariat au Plan et les mthodes de lconomie concerte. Lgalit, limpersonnalit, lautonomie, garanties auparavant par la centralisation et la stratification rigide se ralisent dsormais hors de ce systme. Les diffrences sociales sattnuent, les diffrences culturelles plus rsistantes prennent la mme voie, illustres par le changement dans les relations dautorit parents-enfants ou la dvalorisation du bac. Si lon assistait la disparition du modle bureaucratique franais, il laisserait un hritage qui influencerait les futurs modles. En effet, la participation galitaire, lindpendance personnelle, la libert intellectuelle lui confrent une place importante dans la culture franaise. Les organisations doivent rechercher une nouvelle culture ouverte la participation et la socit doit essayer de trouver un nouvel quilibre entre les besoins individuels et les organisations et faire face la nouvelle rationalit.

Lacteur et le systme
Michel Crozier & Edhard Friedberg

A quelles conditions et au prix de quelles contraintes laction collective, cest--dire laction organise des hommes est-elle possible ? Cest la question principale de ce fameux ouvrage Lacteur et le systme de Michel Crozier et Edhard Friedberg. Selon les auteurs et contrairement aux ides que nous avons couramment, ces problmes dorganisation et daction collective ne sont pas des donnes naturelles mais des

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solutions toujours spcifiques, que des acteurs relativement autonomes, avec leurs ressources et capacit, ont cres, inventes, institues pour rsoudre les problmes poss par laction collective et de coopration en vue datteindre des objectifs communs en dpit de la divergence des orientations. En partant de cette ide, les auteurs constatent que nous vivons gnralement avec une image tout a fait fausse de laction organise . on est loin de la rationalit du fonctionnement des organisations. Cette horlogerie semble admirable tant quon lexamine seulement sous langle du rsultat obtenir : Le produit tombe en bout de chane. Elle change en revanche radicalement de signification si on dcouvre que ces rouages sont constitus par des hommes. La ralit na jamais approch de cette image ou fiction, laction chappe au modle simpliste dune coordination mcanique et dterministe du one best way. Lorganisation pose donc un problme pour lacteur car son fonctionnement repose sur une logique dcart gap entre la thorie et la ralit, entre une rationalit survalue par ladmiration et la confiance des acteurs pour lefficacit des rsultats collectifs, et dautre part par la complexit des comportements humains. Pour les auteurs leffet contre-intuitif est au cur mme de tout effort daction collective. Le problme selon eux se situe au niveau de la mdiation irrductible entre les fins que nous poursuivons, dune part, et les moyens humains que nous employons pour les raliser, dautre part. Ce sont les construits daction collective et la structuration des champs quils instituent (15). Dans la rflexion des auteurs le contexte organisationnel cde la place au concept du construit organisationnel o lhomme garde toujours un minimum de libert quil ne peut sempcher de lutiliser pour battre le systme : Agir, calculer, sadapter contre tout moyen dterministe. Loin du modle taylorien Lhomme comme une main et du modle humaniste Lhomme comme une main et un cur, lhomme est avant tout une tte, un inventeur, calculateur disposant dune marge de libert irrductible dans la poursuite de ses activits comme nous montre lanalyse clinique du construit organisationnel et du fonctionnement des ateliers du Monopole Industriel. La rflexion sur lacteur, toutefois, nest pas suffisante puisque son comportement ne peut se concevoir en dehors du contexte do il tire sa rationalit do limportance dintroduire la notion de stratgie. Alors que la rflexion en termes dobjectifs tend isoler lacteur de lorganisation qui elle loppose, la rflexion en termes de stratgie oblige chercher dans le contexte organisationnel la rationalit de lacteur et comprendre le construit organisationnel dans le vcu des acteurs. Ltre humain est incapable doptimiser comme le pensent March et Simon car sa rationalit reste limite par sa marge de libert et dinformation. La stratgie de lacteur ne peut donc se concevoir seulement en termes dobjectifs clairs et de projets cohrents mais comme un jeu dans lorganisation, contingent au comportement et a vcu du participant. Ainsi, la stratgie de lacteur revt deux aspects : Offensif pour saisir les opportunits et contraindre, et dfensif pour agir et chapper aux contraintes.

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Lanalyse stratgique utilise les attitudes comme un outil de recherche commode et impratif pour dcouvrir les jeux. Lorganisation est vue ici comme le royaume des relations de pouvoir, de linfluence, du marchandage et du calcul et comme un construit humain qui na pas de sens en dehors de ses membres. Pour complter cette analyse stratgique, les auteurs on introduit le concept du pouvoir afin dclairer lacteur et sa stratgie. Dans une perspective stratgique, les diffrentes relations sont des relations de pouvoir. Le pouvoir est dfini ici comme tant une relation structurante caractrise par le dsquilibre dune relation qui est rciproque, et par la possibilit de certains individus ou groupes dagir sur dautres individus ou groupes. Le pouvoir possde ainsi un caractre relationnel, il est fonction de lampleur de la zone dincertitude que limprvisibilit du comportement de lacteur face ses partenaires. On pourra donc tablir une typologie de pouvoirs en fonction des diffrents types de sources dincertitudes de lacteur : - La matrise dune comptence particulire ; - La matrise de la communication et des informations ; - La relation de lorganisation son environnement pour ses besoins en ressources ou pour vendre ; En introduisant la matrise des relations avec des segments de lenvironnement comme une source de pourvoir lintrieur organisation, les auteurs introduisent une autre brique leur systme daction interne qui doit prendre en considration les diffrentes interfaces qui stablissent entre ce systme daction et son contexte social, technique, conomique Tout en reconnaissant limportance de lenvironnement dune organisation, Michel Crozier et Edhard Friedberg mettent en avant les insuffisances du courant de dpendance contingence dvelopp dans les annes 60, un courant simpliste et un raisonnement dterministe qui attribue lenvironnement la capacit de sanctionner lorganisation. Pour nos auteurs, le contexte constitue srement une contrainte soit un ensemble des facteurs limitant mais nliminant jamais compltement la capacit de choix des acteurs organisationnels. Il nest donc pas dterminant pour les structures ou le mode de fonctionnement des organisations mais il appartient au systme sous-jacent lorganisation : Systme daction interne il faudra donc dterminer par quels mcanismes de mdiation ces facteurs contextuels y affectent et y modifient les rgles du jeu. En effet, lorganisation doit analyser lenvironnement comme un ensemble de construits politiques et culturels, comme un systme interne organisationnel, comme un jeu dacteurs et dcouvrir ses mcanismes de rgulation et il doit sintgrer dans une relation de pouvoir avec ses sources dincertitude quil faudra ngocier afin de les stabiliser et les personnaliser do limportance de ce que les auteurs appellent les relais (fournisseurs, banquiers, lus) que lorganisation doit essayer dintgrer en partie pour pouvoir adapter lenvironnement son tour ses exigences propres. Les mcanismes de rgulation sanalysent donc au travers des relations avec les membres extrieurs tourns avant tout vers lorganisation o les frontires resteront fluctuantes en fonction des circonstances comme autant dopportunits.

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Pour clturer lanalyse des mcanismes de rgulation et de mdiation entre le systme daction interne et son contexte, Michel Crozier et Edhard Friedberg ont intgr la variable culturelle. Ainsi, pour nos auteurs, laction humaine peut se dfinir comme tant un processus actif o les hommes apprennent se servir dinstruments matriels et culturels mis leur disposition pour rsoudre les problmes, les contraintes et les opportunits des diffrentes situations qui se prsentant eux comme le montre lexemple de ltude des administrations franaises de Michel Crozier qui distingue des traits gnraux culturels et comportementaux (rglementation impersonnelle, centralisation de pouvoir dcisionnel, stratification individuelle en groupes homognes, dveloppement de pouvoirs parallles et zones dincertitudes non prvues) et montre que ceux-ci sont soumis une logique formelle de protection afin dassurer la libert et la coopration des individus. De lorganisation au systme En partant des effets pervers dans les affaires humaines, les auteurs ont analys ces effets comme effets systme dans la mesure o il apparat comme le produit dun systme, cest--dire dun ensemble constitu comme un champ structur. Les auteurs adoptent ainsi un raisonnement sur les proprits dun ensemble en tant que systme, leurs analyses obissent simultanment deux modes de raisonnements la fois complmentaires, contradictoires et convergents : Le raisonnement stratgique et le raisonnement systmique. Le raisonnement stratgique part de lacteur pour dcouvrir le systme qui seul peut expliquer par les contraintes les apparentes irrationalits du comportement de lacteur. Le raisonnement systmique part du systme pour retrouver avec lacteur la dimension contingente arbitraire et non naturelle de son ordre construit. Certes, le mourant gestaltiste approchait lanalyse systmique mais son apport nintgre pas la libert de lacteur, il reste bas sur des raisonnements descriptifs trop gnraux des jeux et non une analyse stratgique. Il est na cet effet aucun caractre contingent tant donn quil est construit sur des situations stables. Pour transposer le raisonnement organisationnel au raisonnement systmique, nos auteurs introduisent un objet nouveau : Le systme daction concret. Pour eux, un systme daction concret est un ensemble humain structur qui coordonne les actions de ses participants par des mcanismes de jeux relativement stables et qui maintien sa structure, cest--dire la stabilit de ses jeux et les rapports entre ceux-ci, par des mcanismes de rgulation qui constituent dautres jeux. Les systmes ont t donc cres par les hommes comme une solution aux problmes daction collective, dinterdpendance ou de coopration et de conflit. Lexistence de ces systmes reste donc un problme car elle dpend de la rgulation de ces mmes jeux dont les mcanismes ne sont structurs ni par lasservissement un organe rgulateur, ni par lexercice dune contrainte, mme inconsciente, ni par des mcanismes dajustement mutuel, mais par les calculs rationnels et stratgiques des acteurs. De ce fait, le systme daction concret est un construit contingent qui chappe au raisonnement universel et dterministe du one best way qui se heurte aux difficults du

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changement et limpossibilit pour les hommes de prendre des dcisions arbitraires efficaces. Cette vision souligne limportance des choix et de la dcision et donc des outils de comprhension de ces mcanismes, en traitant notamment du rapport entre la rationalit du dcideur et la rationalit du systme pour passer la rationalit de lacteur : la rationalit limite (H. Simon), par opposition une rationalit rductrice et en tant compte des rationalits conflictuelles. Charles Lindblom remet en cause le modle dcisionnel synoptique de rationalit priori qui veut clarifier lavance les objectifs et prconise une rationalit posteriori o lexprience mise en uvre permet de proposer des solutions par contre pressions, ngociations qui sont des vnements dans le jeu du systme. Quant aux dcideurs, ils ne savent pas ce quils veulent, la dcouverte de leurs buts est conscutive leur exprience. Dans le mme ordre dides March introduit labsence de la prfrence des dcideurs. Ainsi, les bons administrateurs sont ceux qui ont su au travers des circonstances se former une exprience et dcouvrir dautres comportements, dautres buts. Il sagit dorienter les dcisions par la dfinition du problme plus que par une lutte sur les cots et avantages et de prendre conscience de limportance de la pertinence de linformation sur laquelle repose les choix. Les auteurs attirent notamment lattention sur la relativit des outils et concepts souvent utiliss pour faire un diagnostic, ceux-ci renvoyant trop souvent la micro-culture du dcideur comme montre lexemple de la crise de Missiles de Cuba ; lhomme tant prisonnier des moyens organisationnels quil doit employer pour agir, la force dinertie du systme constitu donc par les dcideurs est considrable. Le dernier lment trait par les auteurs est le problme de changement. Ce dernier avait dj fait lobjet des thories statiques marxistes dune part et librales dautre part, en tant quune tape de logique dun dveloppement humain inluctable, comme limposition dun modle organisationnel social meilleur ou bien comme le rsultat naturel dune lutte entre hommes. En fait, ces ides rhtoriques, politiques, sont fondes sur lide que le changement est un phnomne naturel et le refus de le considrer comme un problme. Pour Michel Crozier et Edhard Friedberg, le changement est un phnomne systmique. Pour quil y ait changement, il faut que tout un systme daction se transforme, cest--dire que les hommes doivent mettre en pratique de nouveaux rapports humains, de nouvelles formes de contrle social. Il ne sagit pas de dcider une nouvelle structure, une nouvelle technique, une nouvelle mthode, mais de lancer un processus de changement qui implique action et ractions, ngociations et coopration. Dans cette vision, le changement sera le rsultat dun processus collectif travers lequel sont mobilises, voire cres, les ressources et capacits des participants ncessaires pour la constitution de nouveaux jeux dont la mise en uvre libre permettra au systme de sorienter ou de se rorienter comme un ensemble humain et non comme une machine.

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Etat modeste, Etat moderne


Michel Crozier LEtat bureaucratique la Franaise est devenu totalement archaque. Un vritable Etat moderne est avant tout un Etat modeste qui ne commande pas, qui ne sait pas mieux que ces sujets ce qui est bon pour eux. A travers un raisonnement stratgique : DiagnosticProblmes-Stratgie, Michel Crozier nous propose sa vision de la modernisation de lEtat par la modestie. Diagnostic : La premire partie de louvrage a t consacre ltablissement dun diagnostic gnral du contexte et fonctionnement tatique franais. En commenant par lister les multiples occasions perdues par les diffrents dirigeants et gouvernements successifs aprs la libration, M. Crozier a dmontr lenracinement du phnomne bureaucratique et des cercles vicieux bureaucratiques dans le systme tatique franais. En effet, ni les vagues successives de la modernisation technique, ni les mutations culturelles et socitales, ni lalternance politique au pouvoir (entre la droite et la gauche) nont russi de battre la rsistance du systme politico-administratif. Michel Crozier accuse ainsi les dirigeants politiques franais du manque dimagination politique et sociale qui les rendent aveugles aux comportements et aspirations rels des franais ainsi quaux opportunits quils auraient pu saisir (29). Pour M. Crozier, il existe un rapport paradoxal mais profond entre la rigueur idaliste des principes et les objectifs de laction et les aspects technocratiques de sa mise en uvre (31) et cest justement lexistence dune quipe dirigeante majorit technocrates et restreinte par les inluctables pressions dune administration dorientation technocratique, qui explique cette incapacit de comprendre la ralit et mme de la percevoir (39). La France nest pas endormie, cest une socit bien vivante, fort active mais qui se retrouve - comme les autres nations occidentales- affecte par les rvolutions postindustrielles (47). La crise de la gestion publique est universelle, ce nest pas une question franaise. Cet tat sexplique essentiellement par laccroissement spectaculaire des besoins et des demandes dintervention de lEtat. En effet, quantit de problmes qui taient sectoriels et rgionaux sont devenus gnraux et nationaux du fait de linterdpendance croissante de toutes les activits, et lEtat peut apparatre comme le seul cadre assez large permettant tous les intresss dtre associs la gestion des problmes communs. Face cette situation le schma de la Socit bloque dcrit en 1970 o lauteur a assimil la socit et son Etat comme si toujours les peuples avaient les gouvernants et jusquau systme quils mritent est invers. La socit franaise en perptuelle changements culturels et sociaux na plus lEtat quelle mrite (57). LEtat entrav par son establishment bureaucratique et ses strotypes technocratiques est en retard sur sa socit. Sans doute la sparation et la distinction entre ceux qui grent le tissu collectif et ceux qui bnficient de cette gestion explique en grande partie ce retard. En effet, le systme La contribution de lanalyse sociologique de Michel Crozier au Management Public 33

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administratif franais est trs centralis, il joue un rle important dans la socit, peut tre dit lauteur tant du point de vue matriel que du point de vue moral (73). Dans la philosophie de lEtat la Franaise, lensemble est indivisible et tous les employs participent du caractre quasi-sacr de lEtat gardien de lIntrt gnral. Pour cela, il tend privilgier les contrles de conformit, ainsi son activit quil voudrait simpliste est en ralit plus souvent touffante et paralysante ce qui est insupportable dans un monde de changement rapide o linnovation joue un rle dcisif do limportance dintgrer le citoyen innovateur au systme en lui donnant les possibilits et les moyens de participer la production du service public. Le premier obstacle donc la modernisation de la socit est lEtat. Parler dEtat modeste, cest rclamer un Etat quoi soit capable dadaptation, qui acceptera de reconnatre quil est en retard et que le meilleur moyen pour lui de contribuer la modernisation du pays, cest daccepter dabord de se moderniser lui-mme. Problmes : LEtat et les rgulations de lconomie :

Lintervention active de lEtat dans lconomie doit tre compltement repens, car nos technocrates, si intelligents soient-ils, nont ni la comptence ni la libert desprit ncessaires pour prendre des dcisions en lieu et place des praticiens. En revanche, lEtat omet totalement dinvestir dans le dveloppement des connaissances et des recherches indispensables lclairage des dcisions conomiques, technique et financires publiques et prives. Il lui faut enfin laborer une nouvelle philosophie de la rglementation fonde sur deux ides : Dune part, que seule la simplicit des rgles permet de rpondre la complexit des problmes, dautre part, que seule la collaboration active des citoyens et des professionnels peut lui permettre daccomplir la tche dans le domaine de lconomie (115). Pour M. Crozier, lEtat modeste que nous devons crer nest pas un Etat de laisserfaire, cest un Etat qui agit non pour imposer les vues a priori de ses technocrates par la commande ou la rglementation, mais pour aider la transformation des rgulations profondes des systmes humains rels (128). Lvolution socio-conomique des socits dveloppes se caractrise par la dominance de trois grandes tendances : - Le dclin du modle de la consommation et de la production de masse ; - La mondialisation de lconomie ; - Limportance de la haute technologie. Seules les socits qui peuvent sadapter ces mutations prospreront. Une telle adaptation est particulirement difficile tant donn quelle requiert des solutions en apparence contradictoires et qui ne peuvent se concilier que dans une philosophie de management public autre celui domin par le modle traditionnel de lIntrt gnral.

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La France a besoin dun modle de gestion plus collectif, spcialis, plus souple, plus adaptatif, dont lobjectif prioritaire nest plus la protection et la rgulation, mais le dveloppement de lactivit individuelle et de linnovation. LEtat et les rgulations du social :

Longtemps admirait par la pense social-dmocrate, la sparation entre lconomique et le social est dpasse. Dans une socit o le facteur humain reprend lavantage et devient la vritable ressource de comptitivit, le social a dpass sa fonction traditionnelle de distribution en devenant un lment essentiel de lensemble des facteurs de production (143). Ainsi, les pesanteurs des systmes de protection sociale napparaissent crasante que par ce quils ont t domin par les entits professionnelles qui se rgulent corporative ment. Pour lauteur, il ny aura autorgulation sociale que si lenseign, le malade, lassist redeviennent vraiment des clients au service et non pas des simples administrs. Pour cela, lEtat doit accepter pralablement de subir la loi commune qui interdit la mme autorit dtre juge et partie, ce qui implique quil ne monopolise plus lintrt gnral (141) en crant des systmes plus ouverts, suscitant une participation plus forte, un apport plus grand des clients, bnficiaires ou victimes. Cest le rle dun Etat modeste. le problme de la qualit :

La logique quantitative de la socit industrielle est rvolue. Le problme actuel de toute socit dveloppe est la qualit. Le rle de lEtat est dcisif dans cette orientation. Dune part, il contrle la majorit des services : recherche, ducation, sant, services sociaux dautre part, il constitue luimme un immense conglomrat de services qui ne peuvent russir que dans une logique qualitative. Pour M. Crozier, lEtat modeste doit investir dans la qualit aussi bien que dans les nouvelles rgulations de la socit. En effet, la qualit exige dabord un investissement dans la transformation des lites en sorte quelles deviennent plus ouvertes et jouent mieux le rle de dcouverte, dentranement, de dveloppement, rles indispensables la russite conomique et sociale de la socit. Dans cette philosophie, le changement et le dveloppement qualitatif du systme de lenseignement suprieur est la cl de vote. Le seul investissement dcisif dune socit pour son avenir serait sans doute linvestissement dans la connaissance (179). Stratgie Une autre mthode intellectuelle

M. Crozier prconise llaboration dune stratgie, un choix de priorits en fonction dune rflexion raisonnable sur les ressources, les contraintes et les objectifs (196). Lapproche du changement bas sur la programmation priori et sur une rflexion sur les contraintes est inluctablement voue lchec.

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Pour notre auteur, la premire rflexion mener doit porter sur les ressources que constituent les fonctionnaires. Il faut changer le mode de raisonnement des lites administratives. Celles-ci commencent se sentir en tat dinfriorit dans le dveloppement culturel. La socit franaise est porte par une volution des mentalits qui la conduit plus de simplicit dans les relations, moins de hirarchie, moins de formalisme. Pour rpondre ces mouvements, lauteur pense que llaboration de mthodes intellectuelles diffrentes peut constituer le levier de nouvelles possibilits dapprentissage et de changement. Un tel changement dpend forcement du climat que les lites administratives crent autour des ides nouvelles. Pour M. Crozier, cest pas la vertu de modles intellectuels plus modernes et plus efficaces quon saura attirer et motiver ces lites en vue dun autre changement. Dans ce contexte, cest la faon de prparer les dcisions, le type dinformation recueillie qui est en jeu, do limportance dlaborer un nouveau modle de prparation et dvaluation des dcisions collectives. Dans cette perspective, la cration de cellules de prparation aux dcisions dans toutes les grandes instances o celles-ci se prennent, et la formation des hautes fonctionnaires aux techniques et pratiques de pointe en matire danalyse peut contribuer amorcer le mouvement. Un Etat modeste, est un Etat nouveau, fruit dune construction difficile inspire par une pense pragmatique constamment nourrie, stimule par un contact permanent avec la ralit en collaboration avec ltat civil. Un autre systme d valuation

Pour M. Crozier, il est indispensable de complter la rflexion sur les dcisions par une seconde rflexion portant sur lvaluation des rsultats de laction. Pour changer le systme il ne faut pas seulement oprer la mutation intellectuelle dun raisonnement nouveau, mais une conversion des pratiques de contrle vers celles de lvaluation des rsultats qui placent la ralit du service accompli et du client-administr quoi en bnficie au centre des jeux de pouvoir entre les fonctionnaires. Un systme o la voie contentieuse lamricaine, pour indispensable quelle soit, doit tre contrebalance par dautres voies qui donnent aux citoyens des possibilits daccs permettant la fois de dvelopper la collaboration et les rduire les antagonismes (233). Les solutions technocratiques ont chou, quil sagisse de la Rationalisation des choix budgtaires en France ou du fameux PPBS (Planning Programming Budgeting System) amricain, seules les mthodes qui mettent ladministr au centre du dispositif dvaluation sont adquates aux mutations du mode de prparation des dcisions tant donn quelles permettent une meilleure circulation de linformation pertinente et assurent une communication acceptable entre lensemble administratif, le sommet de lEtat et les citoyens.

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Hicham SAOUD Restaurer mtier et leadership :

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Certes, la cration des cellules de prparation des dcisions et le dveloppement de procdures dvaluation des rsultats de laction administrative sont primordiales. Toutefois, et dans une certaine mesure, sont des actions priphriques. Pour parvenir lEtat modeste, il est indispensable de changer ltat desprit des personnels. La rforme du systme administratif franais exige avant tout une transformation radicale de la gestion des personnels, car une administration est avant tout des hommes qui sont lis entre eux par des rgles et des habitudes. Les services bureaucratiques grent les personnels en fonction de rgles et de normes qui nont rien voir avec les objectifs quils devraient poursuivre et les rsultats quil obtient. Le poids du catgoriel, ncessairement bureaucratique, est encore crasant. Aucune rforme profonde nest possible tant que le client interne naura pas t profondment modifi. Les fonctionnaires ne constituent pas un obstacle en tant qu personnes, cest le systme qui est en question et pour le changer, il faut utiliser la ressource quils reprsentant en crant des rgulations plus efficaces partir dune restauration de lide de mtier et la revalorisation des mtiers quexercent les fonctionnaires. Toute stratgie visant transformer lEtat doit donc reposer sur la priorit donne linvestissement dans les ressources humaines. Son principal levier est la notion de la connaissance, la stimulation quapporte la connaissance des ralits et des rsultats de laction.

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