Universit

Mohammed
V-Souissi
[UFR

[Anne Universitaire]

[2005]

Stratgies et gouvernance des organisations

Spcialit management stratgique]

Travail fait par :

Melle Dounia amid
Mme Hayate yadouni
Melle Asmaa el jawhari
Mr Abdellah el mahjoubi
Mr Rabii Wariaghli

Mot de lditeur

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Fikri Bouchaib : Administrateur du site (Al Waziir : Pseudo

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Sommaire
Introduction

I la dcentralisation: aspects thoriques

I.1 les types de dcentralisation
I.2 Elments constitutifs de la dcentralisation territoriale
I.2.1 les affaires locales
I.2.2 Lautonomie de gestion
I.2.3 lindpendance des autorits locales
I.3 la vigilance prventive de lEtat: le contrle de la tutelle
II la dcentralisation : lexprience du royaume du Maroc
II.1 la pratique de la dcentralisation au Maroc:
II.1.1 la dcentralisation territoriale
II.1.2 la dcentralisation fonctionnelle
II.1.3 la dcentralisation structurelle
II.2 les limites de la mise en uvre de la dcentralisation

Conclusion
Bibliographie

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La dcentralisation n'a pas

seulement
une
valeur
administrative; elle a une porte
civique puisqu'elle multiplie les
occasions pour les citoyens de
s'intresser aux affaires publiques;
elle les accoutume user de la
libert.
Et de l'agglomration de ces
liberts
locales,
actives
et
sourcilleuses, nat le plus efficace
contrepoids aux prtentions du
pouvoir central, fussent-elles tayes
par l'anonymat de la volont
collective.
Alexis de Tocqueville

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Introduction
Au cours de lhistoire, les Etats pouvaient se constituer soit en Etat
unitaire soit en Etat fdral.
LEtat unitaire est un des aboutissements de laffirmation de la
souverainet royale les rvolutions ont certes chang les modes
dexercice du pouvoir.
Elles nont souvent pas modifie la structure centralise de lexercice de
celui-ci.
Lopposition entre lEtat unitaire et lEtat fdral sestompe peu du fait
de lapparition dans les Etats unitaires dun phnomne qui marque la
gestion de la chose publique, il sagit de la dcentralisation, si les Etats
fdraux continuent comme cela semble tre la loi de lhistoire dans la
voie de la centralisation et si les Etats unitaires continuent leur volution
en sens inverse, on assisterait un rapprochement au niveau de la forme
un stade donn de ces deux structures.
Lorsquon parle des Etats unitaires il est important de signaler que leur
organisation administrative varie entre deux modalits principales :
- on peut dans un premier systme nier lexistence juridique des
collectivits territoriales et concentrer dans ce cas la gestion la
fois des affaires nationales et locales entre les mains du pouvoir
central. A ce systme correspond la centralisation.
- On peut aussi au contraire dans un second systme, reconnatre
lintrieur dun mme Etat, lexistence juridique des collectivits
locales ayant leur propre autonomie financire et disposant en
mme temps dorganes propres leur permettant dassurer la
gestion de leurs propres affaires. On peut parler alors de la
dcentralisation.
La dcentralisation sest effectue en Europe sous la forme de
rgionalisation, titre dexemple : LItalie lEspagne et la France
Pour lItalie la rgionalisation est consacre par la constitution italienne
de 1947, celle-ci prvoit la cration de vingt rgions : cinq rgions

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autonomie spciale et quinze rgions a t lente et ne sest acheve que

dans les annes 1970.
Pour lEspagne la constitution du 29 dcembre 1978 institue une
rgionalisation donnant aux diffrentes communauts territoriales le
droit de sorganiser en entits autonomes.
Elle prvoit les modalits daccs lautonomie, lorganisation des
institutions rgionales et leurs comptences.
Pour la France, la dcentralisation prvue par la loi du 29 mars
1982 est considre comme lune des grandes innovations qua connues
la rpublique. Cette loi a en ralit introduit des reformes aussi au
niveau communal dpartementale que rgionale.
La France est depuis lors lun des rares Etats structures quatre
niveaux. Le dpartement venant sintercaler entre la commune et la
rgion.
Si on revient au terme dcentralisation on va constater quil est
moins prcis que ceux qui dsignent la mme ide " self government", "
local government" dans les pays anglosaxones ou " selbstverwaltung"
en droit allemand ce qui veut dire littralement pouvoir sadministrer
soit mme ou auto administration.
Cependant la dcentralisation se prsente comme une politique
dans le quel les pouvoirs de dcision sont remis sur lensemble du
territoire a des organes qui ne sont pas des agents du pouvoir central
mais qui sont les reprsentants des sujets intresss, cette politique
sinspire des valeurs de la dmocratie parce quelle permet justement
faire participer les administres la gestion des affaires qui les concernent
directement.
Ce manuscrit traitera la dcentralisation deux niveaux, en
premier il touche les aspects thorique concernant les lments
constitutifs de la dcentralisation ces types et en deuxime il surplombe
lexprience de la dcentralisation par ces formes politique fonctionnelle
et structurelle.

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I la dcentralisation: aspects thoriques

Etant donn que la dcentralisation suppose la reconnaissance par
le pouvoir central dentits dotes dattributions leur permettant de
sautogrer tout en esprant la ralisation dintrts propres ou le
dveloppement de ceux dj existants, il faudrait lexistence sur place de
moyens organisationnels, juridiques et de contrle de ces entits
dcentralises .
I.1 les types de la dcentralisation :
Le vocabulaire pour dsigner les diffrents types de
dcentralisation nest pas bien fix. Il arrive souvent quil y ait confusion
de sens dans les termes utiliss. Le degr de dcentralisation variera
selon les diffrentes modalits dapplication des attributions dlgues
aux instances dcentralises. Par ailleurs Il est cependant possible de
ranger la dcentralisation en quatre catgories diffrentes:
- la dconcentration cest une dcentralisation dcisionnelle administrative
( ne pas confondre avec la dconcentration au niveau du palais au Maroc et
ne pas confondre avec la dcentralisation fonctionnelle dont la forme est plus
quune dconcentration de sorte que lentit dcentralise est dote de la
personnalit morale et nanmoins dun patrimoine ces deux lments seront
abords dans la deuxime partie )
lentit dcentralise est dpendante du gouvernement central et nest
pas dot de la personnalit morale, dans les systmes dconcentrs, des
personnels et des ressources sont transfrs du sige vers des bureaux
territoriaux, sous lautorit de hauts fonctionnaires habilits prendre
des dcisions oprationnelles sans en rfrer pralablement au sige. Les
bureaux dconcentrs sont responsables devant le pouvoir central et
sont encourags proposer des plans et budgets de travail. Toutefois le
pouvoir central a la responsabilit exclusive dapprouver et de financer
ces derniers.
- la dlgation des comptences (la dcentralisation fonctionnelle)
cest le transfert des comptences qui tait dans le registre du
gouvernement une entit dcentralise uni sectorielle dote dune
personnalit morale, Des agents nappartenant pas ladministration
publique peuvent tre dlgus par le gouvernement central pour
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exercer des fonctions spcifiques. Les agents dlgus jouissent dune

marge apprciable dautonomie dans lexercice de leurs fonctions, y
compris en ce qui concerne la passation de marchs et la gestion de
personnel. Ils peuvent disposer de sources de revenu autonomes, et
peuvent emprunter sur les marchs financiers. Le gouvernement central
dfinit les objectifs des entits dcentralises dlgus et transfre des
ressources leur intention sur la base des plans et des budgets
approuvs.

- la dvolution (la dcentralisation politique)

Des responsabilits et des ressources sont transfres aux pouvoirs
locaux qui jouissent dune autonomie considrable de dcision sur la
manire dutiliser ces ressources dans leur domaine de comptence. Sous
un rgime effectif de dvolution, les pouvoirs locaux ont rpondre
devant leurs assembles lues (plutt que devant le gouvernement
central) de la manire dont ils affectent les fonds qui leurs sont
transfrs, et sont responsables devant llectorat de lexcution des
prestations de services. Sous un rgime de dvolution, les pouvoirs
locaux sont investis du pouvoir de lever un impt local, et le transfert
financier du gouvernement central se fait normalement sous forme de
subventions paritaires qui stimulent la mobilisation locale de ressources.
- la privatisation (dcentralisation structurelle)
cest une forme de dcentralisation qui tend plus vers lindpendance de
plus denvergure et cest lorsque le gouvernement central procde
privatiser des tablissements publiques, le financement peut provenir du
centre parfois est la lautonomie nest pas complte.
On trouve dans les tableaux ci dessous un rsum de laspect
thorique des caractristiques des attributions des organisations
dcentralises ainsi que les situations juridiques des organes non
centraux.

I.1.1 dcentralisation politique

I.1.1.1 en quoi consiste-t-elle ?
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La dcentralisation est dite politique ou territoriale lorsque les

dirigeants de l'instance dcentralise sont lus au suffrage universel,
lorsque cette dernire est dote de revenus autonomes et qu'elle exerce
ses responsabilits sur un territoire dtermin.
Pour cerner de manire troite les traits gnraux de la
dcentralisation territoriale, une grille danalyse trois niveaux
dapprciation est propose : niveau politique, niveau institutionnel et
niveau de performance.
1. Sur le plan politique, la dcentralisation a un statut privilgi:
consacre par la constitution, elle faonne la vie dmocratique de par
elle est faonne en y devenant un lment essentiel pour sous-tendre
lamlioration de lindpendance lgard du pouvoir central en terme
dinvestiture et ds investiture, supposant in fine que lentit objet de
dcentralisation renferme un rservoir dlites qui permet
llargissement du cercle des personnes inities aux exigences que pose
la gestion de chose publique.
2. Sur le plan institutionnel, une politique territoriale diversifie est
engage par le Maroc donnant naissance par touches successives un
difice trois tages : niveau communal, provincial et rgional.
3. La question de la performance des collectivits locales est sujet de
contraste selon la collectivit concerne. Il sagit de la capacit de ces
entits rpondre aux besoins individuels et collectifs des populations
dont elles sont en charge dans les limites des comptences lgales et des
moyens budgtaires leur disposition.

I.1.1.2 Quelques interprtations relles :

La cration des communauts autonomes en Espagne
Les lois Defferre en France au dbut des annes 1980
La charte communale au Maroc
I.1.2 la dcentralisation fonctionnelle
I.1.2.1 en quoi consiste-t-elle ?
La dcentralisation est dite fonctionnelle lorsque le gouvernement
dote un organisme d'une personnalit juridique distincte et lui confre
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des responsabilits et des fonctions par lois particulires, tout en

maintenant des liens de subordination importants.
LEtat sen remet souvent des tablissements publics pour relayer
son action. Il sagit l dune autre forme de dcentralisation puisque
lEtat transfre des personnes juridiques distinctes, des comptences
quil exerait. Ces personnes juridiques nont pas dassise territoriale. On
parle alors de dcentralisation fonctionnelle.
cette dcentralisation est faite par services des entits dites
tablissements publics ; il sagit dinstitutions administratives caractre
autonome dun patrimoine distinct, charges dassurer un service public
ou un ensemble de services publics.
Deux limites leur autonomie : le principe de spcialit (leur activit est
limite au service qui leur est confi) et la tutelle exerce par lautorit
administrative dont ils dpendent.
I.1.2.2 Quelques interprtations relles
Le systme scolaire public Baltimore
Le systme scolaire public en Australie-Occidentale
Les rgies rgionales de la sant et des services sociaux au
Qubec
I.1.3 la dcentralisation structurelle
I.1.3.1 en quoi consiste-t-elle ?
Cest un autre aspect de la dcentralisation, La dcentralisation
structurelle, ou privatisation, est le type de dcentralisation le plus
pouss. Il consiste transfrer dans le domaine priv des organisations
du domaine public. Sous cette forme, lindpendance est totale. Il peut
galement sagir de confier des organisations prives des fonctions
habituellement remplies par des organisations publiques.
Les comptences de ces organisations sont la plupart du temps uni
sectorielles et ces dernires disposent de toutes les fonctions dans lusage
de leurs comptences. Le financement est compltement autonome dans
le cas dune privatisation complte. Des subventions tatiques
demeurent toutefois possibles. Au Canada, cest le cas de VIA Rail dans
le secteur du transport de personnes par train au Maroc cest lexemple
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de la rgie de tabac. Dans dautres cas, le financement peut provenir en

partie du centre et lindpendance ne sera alors pas tout fait complte.
En ce qui concerne lautorit, lautonomie est trs grande et les dirigeants
sont dsigns par lorganisation elle-mme.

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I.1.3.2 Quelques interprtations relles:

La privatisation de British Telecom
La privatisation de TF1
La privatisation de la rgie de tabac
La privatisation de Maroc Telecom
La sous-traitance dans les prisons du Tennessee

Caractristiques des attributions des organisations dcentralises

Caractristiq
ues
de
lorganisatio
n
dcentralise
Statut

Dcentralisation Dcentralisation Dcentralisation Dcentralisation

Administrative fonctionnelle
politique
structurelle
(dconcentratio (dlgation)
(dvolution)
(privatisation)
n)

Organisation
trs
dpendante par
rapport une
organisation
centrale

Comptences Gnralement
uni sectorielles,
pour
plusieurs
fonctions

Organisation
assez
dpendante par
rapport une
organisation
centrale

Organisation
assez
peu dpendante
par rapport
une
organisation
centrale

Organisation
plus ou moins
dpendante par
rapport une
Organisation
centrale

Uni sectorielles,
pour
des
fonctions
bien
dfinies

Multisectorielle
s,
pour lensemble
des
fonctions

Uni sectorielles,
pour
lensemble des
fonctions

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Financement Les
recettes
viennent
entirement du
centre Selon le
cas
Autorit
Dsignation par
le
centre,
et
pouvoirs
dans
lapplication
(lois
ou
rglements)

Les
recettes
viennent surtout
du centre ou
surtout de la
base
Dsignation par
le
centre ou par la
base,
et
pouvoirs dans
ladoption
(rsolutions)
ainsi que dans
lapplication

Les
recettes,
gnralement,
viennent surtout
de la base
Dsignation par
la
base,
et
pouvoirs dans
ladoption (lois
ou rglements)
ainsi que dans
lapplication

Les
recettes12
viennent
du
centre
(soustraitance) ou de la
base
Dsignation par
le
sommet,
et
pouvoirs
dans ladoption
(rsolution) ainsi
que
dans
lapplication

Lemieux, Vincent, Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir,

Montral, Les Presses de lUniversit de Montral,
Situations juridiques des organes non centraux par rapport a lorgane
central
Pouvoir central
Organe non Investiture
central
Situation 1 Dpendance
Situation 2
Formule 1

Indpendance

Desinvestiture Modalits
Dpendance

Dconcentration

Dpendance

Semi
dpendance

Formule 2

Dpendance

Indpendance

Situation 3

Indpendance

Indpendance

(dcentralisatio
n imparfaite)
Indpendance
(dcentralisatio
n imparfaite)
Dcentralisation

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Jacques Baguenard
universitaire de Fra

la dcentralisation

que sais je ? 1985 (presses

Le degr de dcentralisation avec lvolution du transfert de

pouvoir

Reformulation du tableau :
Dcentralisation
dcisionnelle
+
dcentralisation
gographique
=
dcentralisation parfaite pour le priphrique et concentration absente au centre
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Centralisation dcisionnelle + dcentralisation gographique = dcentralisation

lgre pour le priphrique et concentration lgre au centre (dconcentration
pour le priphrique et dcentralisation de vigilance)
Dcentralisation dcisionnelle + centralisation gographique = dcentralisation
absente pour le priphrique mais concentration lgre au centre
(dconcentration au sein du centre)
Centralisation dcisionnelle + centralisation gographique = dcentralisation
absente pour le priphrique et concentration pure au centre

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I.2 Elments constitutifs de la dcentralisation politique

vue son omniprsence dans la littrature qui prend la
dcentralisation comme sujet la dcentralisation territoriale dans le
cadre de sa thorie juridique la dcentralisation territoriale a des
lments constitutifs.
I.2.1 les affaires locales:
Dans le cadre de la thorie juridique de la dcentralisation Parmi ces
conditions , il y a reconnaissance de la loi et de la constitution de la
personnalit morale de droit public autre que lEtat, cette reconnaissance
implique que les pouvoirs publics admettent lexistence, a cote des
intrts collectifs communs a tous les citoyens, des besoins locaux
spcifiques dont la gestion est confie aux intresss (Ex : transports
urbains, distribution deau et dlectricit dans les communes) la
reconnaissance dune catgorie des affaires locales distinctes, des affaires
nationales comme le prcisent certains auteurs est la donne premire de
toute dcentralisation, ainsi cette donne reflte lexistence dintrts
locaux dont les dcisions de gestion et les moyens a mobiliser impliquent
uniquement la collectivit locale sans lintervention des pouvoirs
centraux..
Cependant, le problme qui se pose est de savoir comment
dterminer la rpartition des affaires et, partant, des attributions entre
lEtat et les collectivits locales. Deux techniques soffrent au choix du
lgislateur :
- La premire consiste rserver des matires limitativement
ennuyeuses linitiative locale. Cette solution se heurte cependant
a des difficults dont la non moins importante tient
ltablissement dune liste des affaires locales. Dans ces conditions
ce nest ni la nature ni lobjet de la matire qui justifie lattribution
dune comptence, mais un choix politique.
- La deuxime technique implique que lon reconnaisse aux
collectivits locales une comptence qui stend toutes les affaires
de caractre local. Cest cette dernire solution qui est
gnralement considre comme la meilleure garantie de
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lautonomie locale. Cest celle qui a t retenue par le lgislateur

marocain.
Cependant les difficults ne sont pas pour autant aplanies car la
prcision apparente de cette deuxime technique ne doit pas faire
illusion. En fait, la distinction entre intrt national et intrt local ne se
fonde sur aucun critre objectif. Il nexiste pas daffaires qui soient
"locales" ou "nationales" par nature. La dtermination des affaires locales
trouve son fondement dans la loi. Elle dpend de tout un ensemble de
facteurs dont les importants sont la nature du systme politique et le
niveau de dveloppement conomique et social dun pays un moment
donn. De sorte quactuellement, aussi bien dans les pays dvelopp que
dans les pays sous dvelopp, on assiste une imbrication troite des
intrts locaux et des intrts nationaux. Linterpntration des deux
sortes dintrts est cependant plus accentues dans les pays en
dveloppement caractriss par une insuffisance des moyens et par une
ingalit croissante entre les collectivits locales. Des lors, il nest pas
tonnant quon y insiste beaucoup plus sur lassociation des diffrents
groupements leffort du dveloppement national que sur une
rpartition rigoureuse des matires entrant dans les comptences de
chaque collectivit.

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I.2.2 lautonomie de gestion:

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Lindpendance des organes locaux du pouvoir central est une

condition pour lexercice de la gestion des affaires locales, ces organes
doivent disposer dune relle autonomie fonctionnelle ainsi que la
personnalit juridique.
I.2.2.1 la personnalit juridique
Loctroi aux collectivits dcentralises de la personnalit morale est une
condition de la dcentralisation dcoulant de la reconnaissance des
affaires locales cette condition permet de distinguer la collectivit locale
de la simple circonscription administrative comme larrondissement par
exemple.
De manire trs simple, on entend par personne morale, toute personne
juridique, c'est--dire tout sujet de droits et dobligations, autre quun
tre vivant.
La personnalit morale constitue le fondement de lautonomie dune
institution, elle lui permet ainsi dagir comme sujet de droits public
parmi les autres sujets en ce sens que chaque sujet a ses droits et ses
obligations et ses biens.
La personne morales peut passer des contrats, passer en justice, et elle
peut aussi avoir un patrimoine.
Les lments de la personnalit morale sont comme suit :
- Llment humain : une personne morale groupe en effet un
ensemble de personnes qui ont entre elles un lien commun. Ce lien
et constitue par lexistence dun intrt collectif qui peut tre de
nature trs variable.
- La personnalit morale comporte par ailleurs un but poursuivre,
une mission accomplir et cet lment est trs remarquable dans la
personnalit morale de droit public.
- Toute personne morale suppose une organisation, c'est--dire des
organes de direction et de gestion qui lui permettent dassurer sa
participation la vie juridique.
- La personne morale nest pas, comme les personnes physique,
limite par la dure de la vie toute fois sa participation la vie
juridique est limite en fonction de la nature de son activit. Elle ne
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me peut pas exercer que les activits qui saccordent avec lobjet et
le but de sa mission. Elle est rgie par "le principe de spcialit".
Enfin lattribution de la personnalit morale exige une intervention
dune autorit publique normalement de lautorit lgislative.
Lintervention de lautorit publique fonde ainsi lexistence de la
personnalit morale soit directement soit en fixant les conditions aux
quelles les particuliers devront satisfaire pour crer une personne morale
dun certain type.
I.2.2.2 lautonomie financire
La dcentralisation suppose que les collectivits locales objet de
dcentralisation disposent dune autonomie financire celle-ci a une
double signification thorique et pratique :
- Pour la premire, lautonomie financire apparat comme le
corollaire direct de la personnalit morale : des linstant quune
personne morale est reconnue en droit, elle doit avoir un
patrimoine propre et un budget propre. Lautonomie financire au
sens juridique du terme suit ncessairement la personnalit morale.
- Pour la deuxime, lautonomie financire signifie aussi sur le plan
pratique la possibilit pour la collectivit dcentralise de se
procurer des ressources et de choisir leur emploi. A ce sujet, on
doit remarquer que les ressources mises a la disposition des
collectivits locales sont la plus part du temps en quantits
insuffisante de sorte quelles restent tributaires de fonds provenant
essentiellement de lEtat et dont lemploi est contrle par celui-ci,
ce qui te toute signification a la dcentralisation au sens vrai du
terme.
On constate ainsi que les subventions de lEtat reprsentent une part
trs importante dans les budgets des collectivits locales par rapport
leurs ressources propres.
Les collectivits locales sont galement autorises a recourir a
lemprunt
pour la ralisation de projets conomiquement ou
financirement rentables. Elles peuvent demander ainsi des prts a des
organismes institues spcialement a cet effet comme le fonds
dquipement communal. Dans un cadre du renforcement des moyens
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financiers des collectivits locales, on doit signaler laffectation de 30%

du produit de la TVA au budget de ces dernires. Limportance de cet
impt et le rythme de son volution, ont permis aux collectivits locales
de raliser leur autonomie financire et de compter sur une ressource de
prquation capitale malgr lirrgularit des distributions effectues
jusqu' prsent pour des raisons de conjoncture. La TVA procure aux
finances locales un niveau de croissance annuelle trs apprciable.
A la fin il faut signaler que mme pour les pays ou sest accentue la
littrature de la dcentralisation et le royaume du Maroc comme
exemple (le dahir portant loi de 30 septembre 1976) on constate une srie
de contrles sur le budget des collectivits locales faisant partie dun
ensemble de contrles exerces quotidiennement par le pouvoir central
sur ces dernires dans le cadre de ce quon appelle communment
tutelle. La tutelle constitue, peut on dire, une limite non seulement a
lautonomie locale mais aussi a la dcentralisation elle-mme.
I.2.3 lindpendance des autorits locales

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Pour quil y ait dcentralisation il faut que les affaires locales qui
sont gres dune faon autonome soient prises par des autorits
indpendantes du pouvoir central c'est--dire que les organes locaux
exerce une certaine autorit dans un cadre de comptence qui
correspond aux spcificits de laffaire locales sont quils craignent une
intervention de la part du pouvoir central pour influencer son
autonomie fonctionnelle , cette indpendance se voit un pralable pour
cette autonomie de ces organes non centraux.
Lagent dautorit locale a la mission de renforcer la
dcentralisation et veiller la consolidation du processus de
dmocratisation des institutions locales, veiller aussi sur la bonne
marche des services publiques le respect des droits de lhomme la
scurit locale gre ltat durgence lors dune calamite qui affecte aussi
le dcoupage gographique locale.
Mais une question est souleve sur la relle indpendance de ces
autorits dans la ralit empirique de dcentralisation du pouvoir
central, du fait de leur nomination et rvocation, ces deux derniers et
selon leur combinaison donneront une vue sur cette indpendance.
Par ailleurs on peut faire une analogie pour la dcentralisation
fonctionnelle de sorte que les affaires locales deviennent le service public
lautonomie de gestion et lautonomie de gestion de ltablissement
public et lindpendance des autorits locales est lindpendance du
grant de ltablissement public et la tutelle reste exerce.

I.3 la vigilance prventive de lEtat: le contrle de la tutelle sur

lentit dcentralise
Dune manire gnrale la tutelle administrative peut se dfinir
comme le contrle administratif exerce par le pouvoir central sur
lorganisation et le fonctionnement des collectivits dcentralises.
Lobjet principal de la tutelle administrative est de caractriser lunit de
lEtat a travers cette pratique, de veiller au respect de la lgalit par les
collectivits territoriales et de protger enfin les administres contre les
excs possibles des autorits locales.
La tutelle administrative doit par ailleurs se distinguer du contrle
hirarchique, celui-ci est exerce par un chef sur ses subordonnes, il a un
caractre inconditionn puisque le suprieur peut donner tous les ordres
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a la seule condition quelles ne soient pas illgaux. Le pouvoir de tutelle

implique le rapport dun contrleur (autorit de tutelle de lorgane
central) et dun contrle (autorit sous tutelle de lorgane non central.
Le contrle de tutelle peut sexercer soit sur les personnes soit sur les
actes.
I.3.1 la tutelle sur les personnes :
Le pouvoir central dans le cadre de la tutelle peut perdre des
mesures qui peuvent aller de la suspension la dissolution.
I.3.1.1 la suspension :
elle touche les personnes qui ont la qualit de grer lentit
dcentralise lorsque il y a dfaillance qui touche a la bonne marche de la
politique de la dcentralisation au sein de cette entit (les conseils
communaux rgionaux et les prsidents de ces entits)
I.3.1.2 la dmission doffice :
si on prend lexemple du province qui sera aborde dans la
deuxime partie, un conseiller provincial peut en effet tre demis par le
gouverneur dans le cas du Maroc, cette mesure dans le mme exemple
peut affecter un conseiller communal en cas dabsence a 3 sessions
conscutives
I.3.1.3 la dissolution :
la tutelle sexerce enfin pour la dissolution qui touche lensemble
des membres des assembles, cest lorsquil y a pas une russite a la
gestion de lentit dcentralise
I.3.2 la tutelle sur les actes :
On peut distinguer le contrle de lgalit et dopportunit.
I.3.2.1 le contrle de lgalit :

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Il y a lieu de distinguer la nullit de plein droit et lannulabilit.

* la nullit : elle sanctionne les dcisions portant sur un objet
tranger aux attributions des conseils des organes dcentraliss ou
violant les textes en vigueur
* lannulabilit : elle concerne la dclaration a la quelle avait pris
par un conseiller intresse soit en son nom personnel soit comme
mandataire.
I.3.2.2 le contrle dopportunit :
lapprciation de lopportunit de certains dlibrations des
collectivits dcentralises est une autre modalit de contrle entre les
mains du pouvoir central, il sagit non pas de savoir si les dcision prises
par lorgane dcentralise respectant la loi ou non mais si elles sont
conformes ou non aux objectifs poursuivi par le pouvoir central plus
prcisment les actes des collectivits locales ne doivent en aucun cas
sopposer a lintrt gnral quassure le pouvoir central.
I.3.2.3 le pouvoir de substitution :
cest une forme particulirement rigoureuse de contrle de tutelle.
Il concerne principalement le budget des collectivits locales.
Ainsi tout refus par les conseillers de voter une dpense obligatoire
donne droit au pouvoir central la procdure de linscription doffice.
Le mcanisme de substitution est mis en uvre chaque fois que le
prsident du conseil communal refuse de perdre un acte qui lui est
lgalement imparti, dans ce cas lautorit locale peut se substituer
doffice.

II la dcentralisation : lexprience au Maroc

II.1 la pratique de dcentralisation au Maroc:
II.1.1 la dcentralisation territoriale
Dans le cadre de la gestion des affaires publiques, le Maroc a connu,
linstar des autres payes modernes plusieurs modes de gestion dont la
dcentralisation constitue le modle le mieux apprci. Cependant avant
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dy parvenir, il a comme aussi dautres procds qui ont continu

coexister.
A- Aperu gnral
Depuis la premire prcoloniale jusqu prsent, le Maroc ne cesse
damliorer les systmes de gestion de ses affaires, bien qu des degrs
et des manires diffrents et ce selon les circonstances sociopolitiques.
Il convient alors de donner un aperu historique de ce processus,
avant dentamer lobjet principal de cette partie, savoir le
dcentralisation au maroc.
1- Donnes historiques :
Il y a lieu de distinguer trois priodes principales. Celle davant le
protectorat, puis celle du protectorat et enfin celle de lindpendance.

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24

Ladministration Marocaine davant le protectorat, et surtout vers la

fin du 19me sicle, o le sultan My Hassan premier a introduit des
rformes, se caractrisait par des structures moins diversifies et moins
complexes aussi bien pour le pouvoir central ou le Makhzen que pour
ladministration locale.
Le territoire national tait compos de Bled el Mekhzen et Bled
Siba , sans pour autant que des frontires ny taient dfinitivement
fixes.
Si au niveau central, le Sultan dlguait certains de ses pouvoir aux
quelques vizirs , localement, il y avait deux situations distinctes. Celle
de Bled siba o les tribus graient leurs affaires elles mme par la
Jmaa qui tait une sorte dassemble de chefs de familles et de
notables, choisis souvent par cooptation, dont le prsident lamghar
tait dsign pour une arme et constituait lorgane dexcution des
dcisions de la Jma.
Cette situation dautonomie ne signifiait jamais que ces tribus
vivaient dans lanarchie ou quelles taient en dehors de lempire, mais
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tout simplement quelles sautograient et quelles chappaient souvent

au paiement des impts, cependant les attributions de la Jma
stendaient uniquement aux questions intressant le groupe.
Quant au Bled El Mekhzen, le pouvoir central tait reprsent
diffremment deux niveaux.
Au milieu urbain, le gouverneur ou le pacha, dont les comptences
taient gnrales, taient charg du maintien de lordre public, de
lexcution des dahirs sultanaires en matires pnales, <etc. cette
autorit taient assiste par le Mohtassib , nomm par le seltan parmi
les Oumana des mtiers, et charg quant lui du maintien de lordre
public conomique, notamment le contrle de la qualit, la sanction des
contrevenants, la proprit des villes, <etc.
Au milieu rural, ctait le laid et ses auxiliaires les chioukhs
dont les comptences taient dautant plus gnrales quelles ntaient
pas dfinies par les textes.
On dduit alors, qu lexception de la Jma o les membres et le
prsidents taient choisis parmi la population locale et par elle mme
pour le gestion des affaires locales que les autres autorits dpendaient
directement du pouvoir central et avaient des comptences gnrales et
des limites indtermines.
A son entre au Maroc, le protectorat va prserver le modle
makhzanien, bien quil aille lui juxtaposer son style administratif.

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27

Par le trait de Fs du 30/19/12, les autorits coloniales ont entrepris

des rformes administratives dont les consquences taient la
juxtaposition dinstitutions makhzaniennes et dautres dinspiration
trangre au Maroc.
Si le trait stipulait que lautorit du sultan ne soit pas conteste et
que soit sauvegarde la valeur dEtat de lempire chrifien, il nen
demeure pas moins que les institutions coloniales aussi bien centrales
que locales ou plutt rgionales, avaient pour finalit beaucoup plus de
servir les intrts de la puissance dominante que de faire face aux
exigences du dveloppement socio-conomique du pays domin.
Au niveau central, le protectorat a institu de nouvelles structures
cts des services traditionnels de ladministration impriale, savoir les
directions, dont les comptences valent slargir au fil des annes
paralllement aux interventions grandissantes de lEtat dans le domaine
conomique.
Pour les services extrieurs, ou trouvait
dadministration, un niveau rgional et lautre local.

deux

niveaux

Certes la rgion a t une innovation du protectorat, mais seulement

pour servir ses intrts et renforcer sa domination, puisqu sa tte se
trouvait le chef de rgion nomm par le rsident gnral sans aucun
reprsentant du sultan ses cts.
Localement, ladministration traditionnelle tait reprsente par le
pacha ou le cad. Mais au fil du temps , ces derniers devinrent des
fonctionnaires nomms par le pouvoir central. Leur dpendance se
renforcer par la soumission des arrts rglementaires quils prenaient en
matire des prix de certains produits aux souks locaux.
Conscient des insuffisances du systme traditionnel et des acquis
mme du modle administratif implant par le protectorat, le Maroc
indpendant devrait opter pour une solution susceptible de relancer le
dveloppement socio-conomique dj retard par le protectorat voir
mme fragilis.

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28

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Depuis lindpendance, le Maroc tait conscient des dfis socioconomiques quil a surmonter. Il dvelopperait alors adopter des
politiques adquates.
Sans oprer des changements radicaux aux structures
administratives hrites du protectorat, progressivement le Maroc optera
des rformes politiques et administratives dont la dcentralisation
constitue jusqu prsent le meilleur moteur de dveloppement social,
conomique et culturel.
Cest ainsi quen 1960, le processus de dcentralisation
administrative sera appliqu au niveau commutions pour quen 1963 il
stendra au niveau provincial et prfectoral puis enfin vers la fin du
20me sicle, et plus prcisment en octobre 1997 touchera les rgions.
Toute fois, il serait ncessaire dmettre des rserves quant au degr
de dcentralisation par rapport chaque niveau de ces trois entits
administratives que sont respectivement, les communes, les provinces et
prfectures et les rgions, aussi bien quant leurs moyens, que leurs
comptences quen fin leurs ralisations.
Tous les schmas sont tires de la communication du Pr. Sad CHIKHAOUI
A la CONFERENCE INTERNATIONALE Berlin les 13 et 14 septembre 2000
DIMENSION DE LA DECENTRALISATION AU MAROC entre le poids du pass et
les contraintes de lavenir

B- Dcentralisation territoriale au Maroc :

Si la dcentralisation territoriale suppose thoriquement la
possibilit offerte par lEtat des groupements humains de se faire
administrer en les dotant de moyens humains et financiers sous un
certain contrle, au Maroc comme dailleurs dans dautres pays cette
thorie nest rigoureusement respecte du mois certains niveaux.
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1- Au niveau communal :

30

Bien que la dcentralisation communale a vu le jour au Maroc en

1960, le dahir du 30 Septembre 1976 a constitu pour les communes un
point dinflexion mais surtout positif, par rapport aux autres entits
administratives de lpoque, savoir les provinces et prfectures, tout
pour ce qui est des moyens que pour ce qui est des organes de
fonctionnement.
Dailleurs, cest partir de 1976 que des comptences indispensables
dans le systme dcentralis, exerces reprsentantes du pouvoir central,
seront transfrs aux conseils communaux, notamment pour ce qui est
de la police administrative, de lexcution du budget communal et des
dlibrations du conseil et ce par le prsident lu.
Ce transfert sera renforc dans la nouvelle charte communale du 03
octobre 2002 surtout par la dtermination avec plus de prcisions des
comptences des conseil communaux et de leurs organes et lallgement
de la tutelle.
En ce qui concerne les moyens humains, les communes disposent
dsormais de leur propre personnel rmunr directement sur le budget
communal et portant li hirarchiquement elles.
Quant aux moyens financiers, les communes qui disposent, en
principe, dun budget, llaborent elles mme par le biais de leurs
conseils suivant leurs propres ressources et pour la satisfaction des
besoins des populations qui en relvent, sans que cela les empche de
bnficier, le cas chant, des surventions de lEtat sous formes de leur
pont dans les impts ou taxes nationaux comme la TVA. A signaler que
cette part est calcule selon plusieurs critres, notamment la population,
le degr de recouvrement des recettes communales< etc.
Le budget communal tant vot par le conseil, il est excut aprs
approbation par lautorit de tutelle comptence. Lexcution est confie
au prsident du conseil communal lequel est lu parmi les membres du
dit conseil. Ces derniers tant leur tour lus auparavant au suffrage
universel direct un tour au scrutin de liste ou nominatif selon les
circonstances lectorales, par les citoyens relevant de la commune et
habilits voter.
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Toutefois le contrle de tutelle ne se rsume pas lapprobation du

budget, mais concerne galement les personnes par le pouvoir de
suspension, de dmission doffice de la rvocation ou de la dissolution,
ou encore les actes par le contrle de lgalit, dapprobativit ou par le
pouvoir de substitution.
Le contrle financier est prvu deux stades, priori par les
autorits locales ou centrales respectivement et conjointement du
ministre de lintrieur et du ministre des finances. Le contrle
posteriori est exerc par la cour des comptes ou les cours rgionales des
comptes.
Si alors lautonomie des communes quant leur gestion est eu
principe protge par la loi, le pouvoir de tutelle peut tre parfois oppos
ce principe.
Cest ainsi que le soumission des dlibrations des conseils
communaux lapprobation, et ne sont excutoires qu cette condition
fait du contrle de tutelle une sorte de participation.
2- Au niveau provincial et prfectoral :
Bien que le Maroc na jamais cess de vouloir renforcer le processus
de dcentralisation considr comme choix stratgique pour promouvoir
le dveloppement socio-conomique et culturel, et comme ce processus
est hirarchis territorialement sur trois niveau, il n a pas t
homognis quant son organisation et sur les ralisations.
Si apparemment les provinces et prfectures disposent comme les
communes dassembles lues, les premires diffrent des secondes aussi
bien du rgime dlection de leur membranes que des organes.
Ainsi les communes disposent dorgane lgislatif qui est le conseil et
dorgane excutif qui est le prsident tous les deux lus par populations
et jouissent en principe dune autonomie daction et dinitiative dans le
cadre des attributions qui leur sont assignes par la loi. Par contre les
assembles provinciales et prfectorale ne directement lus par la
population, disposent dun organe excutif qui est le Wali ou le
gouverneur, nomm par le roi sur proposition du ministre de lintrieur
et donc nest pas lu et ne reprsente pas la population et ne jouit pas
non plus dune autonomie daction.
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Le wali ou le gouverneur, en tant que dirigeant dune

circonscription administrative de lEtat et reprsentant de ce dernier, et
comme organe excutif de lassemble provinciale ou (provinciale)
prfectorale dispose dune double fonction, bien ordres et instructions.
Il en rsulte que la province ou la prfecture est considr
beaucoup plus comme un cadre de dconcentration que de
dcentralisation.
La nature dorganisation et du fonctionnement des assembles
provinciales et prfectorales conjugue aux faibles moyens financiers et
lambigut des comptences, confirment les faibles ralisations des
provinces et prfectures. Si ralisation il y a, elle nest autre que grce
lintervention de lEtat travers ses services dconcentrs. Le
chevauchement des attributions avec les autres entits administratives
est souvent la base du double emploi des ressources dans un sens ou
dans lautre.
Il faut noter aussi que le dcentralisation au niveau provincial ou
prfectoral est prdomine par laspect administratif au dtriment des
proccupations conomiques et sociales.
Alors que plusieurs secteurs socio-conomiques auraient pu tre
encore eu retard sils dpendaient dans leur ralisation directement du
pouvoir central, notamment en ce qui concerne llectrification,
lalimentation eu eau potable, la sant, lducation<, bien que des failles
de gestion qui entranent des gaspillages des ressources surgissent
souvent faute de moyens humains qualifis et des lus bien cultivs, bien
forms et mieux encadrs.
Si la dcentralisation suppose lexistence dun domaine
dintervention rserv aux autorits dcentralises ayant la possibilit de
rglementer en fonction des besoins de la collectivit, il nen est pas ainsi
en ralit. Les provinces et prfectures sont presque de simples
structures dexcution au lieu dtre de vritables cadres conception.
c- au niveau rgional :
Bien que consacre comme collectivit locale quen Octobre 1992 par
la constitution (9/10/92) et dont le statut juridique fut fix par la loi N4796 et mise en application seulement en octobre 1997, la rgion a vu son
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dification et son organisation sacclrer plus, aussi bien pour la

commune que pour la province ou la prfecture.
Toutefois, cette organisation est beaucoup plus proche de celle des
provinces et prfecture que celle des communes et ce pour deux raisons.
Dune part, llection des membres de la rgion qui constituent
lorgane lgislatif qui est lassemble rgionale, obit au rgime lectoral
indirect. Ces membres dlibrants sont lus parmi un corps lectoral
htrogne savoir les membres conseils communaux, les membres des
assembles provinciales et prfectorales, les membres des chambres
professionnelles et les reprsentants des salaris. Dautres membres avec
voix consultatives fond partie de lassemble rgionale savoir tous les
parlementaires de la rgions et les prsidents des assembles
provinciales et prfectorales et ce sans exception.
Dautre part, lorgane excutif de la rgion qui est le wali ou le
gouverneur nest pas lu, mais nomme par le roi sur proposition du
ministre de lintrieur auquel il est li hirarchiquement et en reoit des
instructions ce qui en fait une autorit double fonction comme en est le
cas dans le provinces et prfectures.
En effet, la conciliation entre les attentes de la rgion entant
quentit dcentralise et la politique du gouvernement sans dviation
dans un sens ou lautre est difficile raliser. Ce qui supposerait une
dfinition plus prcise des comptences ou simplement une sparation
nette des pouvoirs.
Dautres modes de gestion dcentralise sont pratiqus notamment
au Maroc, pour chapper souvent la rigidit des procdures
administratives, dont la dcentralisation fonctionnelle ou par service.

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34

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35

Les 16 rgions et leurs diffrentes provinces ou prfectures

La rgion dOued Eddahab-Lagouira : 1 province (Oued Eddahab)
La rgion deLayoune-Boujdour : 1 prfecture (Layoune) et 1 province
(Boujdour)
La rgion de Guelmim - Es Semara : 5provinces (Assa-Zag, Es-Semara,
Guelmim, Tan-Tan et Tata).
La rgion de Souss-Massa-Dra : 5 provinces (Ouarzazate, Zagora,
Taroudant, Chtouka-At Baha et Tiznit) et 2 prfectures : Agadir-Ida Outanane, Inzegane-At Melloul.
La rgion du Gharb-Cherarda-Beni Hssen : 2 provinces (Knitra et Sidi
Kacem).
La rgion de la Chaouia-Ouerdigha : 3 provinces (Ben Slimane,
Khouribga et Settat).
La rgion de l'Oriental : 6 provinces (Oujda-Angad, Berkane, Taourirt,
Figuig, Jrada et Nador).
La rgion de Rabat-Sal-Zemmour-Zar : 3 prfectures (Rabat, Sal et
Skhirat-Tmara) et 1 province (Khmisset).
La rgion de Doukkala-Abda : 2 provinces (El Jadida et Safi).
La rgion de Tadla-Azilal : 2 provinces (Beni Mellal et Azilal).
La rgion de Mekns-Tafilalet : 2 prfectures (Al Ismailia et Mekns-El
Menzah) et 3 provinces (El Hajeb, Ifrane et Errachidia).
La rgion de Fs- Boulemane : 3 prfectures (Fs El Jadid - Dar Dbibegh,
Fs-Mdina et Zouagha - Moulay Yacoub) et 2 provinces (Boulemane et
Sfrou).
La rgion de Taza-El Hoceima-Taounate : 3 provinces (Al Hoceima,
Taounate et Taza).
La rgion du Grand Casablanca : 8 prfectures (Casablanca-Anfa, An
Chock-Hay-Hassani, An-Seba-Hay-Mohammadi, Ben Msik-Sidi
Othmane, Sidi El Barnoussi-Zenata, El Fida-Derb Soltane, MechouarCasablanca et Mohammedia).

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La rgion de Tanger-Ttouan : 3 prfectures (Fahss-Bni Makada, TangerAsilah et Ttouan) et 2 provinces (Chefchaouen et Larache).
La rgion de Marrakech-Tensift-El Haouz : 3 prfectures (MarrakechMdina, Marrakech-Mnara et Sidi Youssef Ben Ali) et 4 provinces (El
Kela Sraghna, Essaouira, Chichaoua et El Haouz).

II.1.2 la dcentralisation fonctionnelle :

Le droit administratif connat une autre forme de dcentralisation
dite technique par service spciale ou fonctionnelle elle na pas pour
assise politique comme celle territoriale mais elle repose sur le fait que
certains services en raison de leur spcificit sont dcentraliss de la
comptence du pouvoir central pour en faire une personne morale qui
gre un service spcial public donne sur le plan pratique la
dcentralisation fonctionnelle se manifeste sous la formes des
entreprises publics.
II.1.2.1 dfinition de lentreprise publique :
Ltablissement public retient trois lments pour sa dfinition :
1. le service public : dans un sens qui saccorde avec le concept de
lintrt gnral sans que lEtat joue un rle de commerant et
industriel omniprsent dans lactivit conomiques sinon elle
deviendra un terrain parfait dintervention de lEtat
2.
la personnalit morale : qui distingue cet tablissement de
certains services industriels ou commerciaux de lEtat grs aussi
de faon relativement indpendante comme lex-radiodiffusion
tlvision marocaine
3. la vocation spciale base sur le principe de la spcialit de
ltablissement public, selon ce principe ltablissement public na
de comptence que dans le cadre de lobjet tel que prcise dans
lacte de sa cration sil n ;est pas vague sinon y aura un caractre
permissif cest le cas de lOCE qui avait participation dans 40
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36

socits avant lintervention de du dahir portant loi n 1-75-228 qui

lui ouvrait juridiquement la possibilit de la prise de participation
dans des socits relavant de sa comptence et vocation.
II.1.2.2 Classification des entreprises publiques :
Il y a
publiques

essentiellement deux grandes catgories dentreprises

ltablissement a caractre industriel et commercial et son cadre

juridique est emprunte de base du droit public avec des rfrences au
droit prive. Faut distinguer cette catgorie de ltablissement publics a
caractre administrative mme si cette dernire peut avoir une activit
commerciale et /ou industrielle, puisquelle est place sous tutelle
administrative cest le cas de lERAC, alors un tablissement public
administrative est admis soumis a un rgime de droit administratif strict
tandis que le rgime de ltablissement public industriel et commercial
sinspire du droit prive mme sil obit a des aspects du droit
administratif
-

Les entreprises publiques constitues sous forme de socit utilise

le droit prive comme cadre juridique avec des rfrences au droit
public on en distingue les socits a capitaux exclusivement publics et
les socits dconomie mixte.

Quelques entreprises publiques sous forme de SA dont la

participation publique est comprises entre 5% et 50% du

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capital

38

Quelques tablissements publics a caractre administratif

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Quelques tablissements publics a caractre industriel et commercial

II.1.2.3 la cration de ltablissement public :

Relve de la comptence du lgislateur, au Maroc dj avant de se
doter de la constitution de 1962 la cration des tablissement publics se
faisait par dahir acte le plus lev dans la hirarchie des textes au Maroc,
la continuation e1972 a ratifie explicitement cette pratique, mais on peut
assister a la cration des tablissements public au niveau local mais dans
ce cas la comptence relve dans le cadre de la dcentralisation politique
des autorits locales comme des rgies pour grer un service public local.

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39

40

II.1.2.4 le fonctionnement de ltablissement public :

Celui-ci est caractrise par deux principes :
-lautonomie juridique de ltablissement ce qui signifie que
ltablissement a des organes propres constitues dun conseil
dadministration un directeur charge des dcisions du conseil
dadministration et parfois un comite technique ou un comite de
direction, signifie aussi que ltablissement a un budget propre
autonome et indpendant du budget gnrale et en dernier lieu
lautonomie juridique veut dire que ltablissement dispose dune
patrimoine
- le contrle de lEtat comme deuxime principe apparat tout a fait
normale en ce sens que ltablissement public gre une activit qui doit
se voir en conformit avec lintrt gnral, ce contrle se traduit par la
nomination des organes de ltablissement par lapprobation des
dcisions du conseil de ladministration ainsi quune tutelle financire
sur les ressources et leur affectation cest le dahir du 14 avril 1960et celui
de 1979 pour le contrle juridictionnelle de la cour des comptes .
II.1.2.5-Situation du portefeuille de lEtat
Domaines dactivit : production et distribution dlectricit,
traitement et distribution deau potable, tlcommunications, nergie,
construction, sant, transport, mines, agriculture, pche, industries,
banques, assurances.
Inventaire des tablissements publics (fin 2000) : 741 entits dont 51
tablissements publics caractre industriel et commercial, 517
socits anonymes et 173 tablissements publics caractre
administratif.

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II.1.3 la dcentralisation structurelle

41

Cette forme de dcentralisation trs pousse a t lance en 1993,

conu comme un outil de modernisation conomique et sociale,
Gouvernement marocain voudrait complter les mesures librales
prises au dbut de la dcennie 80.

-Ces dernires mesures ont port notamment sur :

-La libralisation du commerce extrieur,
-la libralisation des prix,
-la suppression progressive des subventions,
-louverture de lconomie marocaine aux investissements trangers,
-la rforme du systme fiscal,
-la promotion des exportations,
-et la restructuration des entreprises dEtat.
-Les entreprises privatisables, autres que les htels, ont t
slectionnes sur la base des critres suivants:
- Oprer dans un secteur concurrentiel, sans prdominance du secteur
public.
- tre rentables ou pouvant ltre potentiellement.
- Ne pas avoir de sureffectifs.
- Etre constitues sous forme de socits anonymes.
-Objectifs du programme de privatisation
-Optimiser la modernisation de lconomie marocaine.
-Allger les charges du budget de ltat.
-Permettre une plus large ouverture sur lconomie mondiale.
-Limiter et grer la concentration capitalistique.
-Donner des chances de nouveaux entrepreneurs.

Principales privatisations ralises :

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Depuis la mise en uvre du programme, 36 socits et 26 htels

ont t privatiss. Les recettes cumules des ventes slvent 39,9
milliards de Dirhams (DH) et les investissements projets 7,24
milliards de DH. Les principaux transferts au secteur priv ont
concern les entreprises suivantes :
MAROC TELECOM : Tlcommunications. FERTIMA : Distributeur
dengrais. SONASID : Laminoir et distributeur de produits
sidrurgiques. CNIA : Assurance. SAMIR et SCP : Raffineries de
ptrole. SMI, CTT, FPZ, SAMINE et SOMIFER : Mines dargent,
cobalt, plomb, fluorine, et cuivre. SOFAC/Crdit et Crdit EQDOM :
Crdit la consommation. SNI : Holding financier. SHELL, MOBIL,
TOTAL, PETROM, CMH, DRAGON, GAZ, SOMAS : Distribution de
produits ptroliers. BMCE : Banque. SNEP : Producteur de chlore, de
soude et de PVC. CTM-LN Transport par autocar. CIOR : Cimenterie.
26 htels dont notamment le Hyatt Regency Casablanca, Dunes dOr
Agadir ,Tour Hassan Rabat, les Mrinides Fs et Malabata
Tanger.
Investissements trangers :
Sur les 36 socits et les 26 htels privatiss ,18 socits et 5 htels ont
t partiellement ou totalement cds des investisseurs trangers
(77,9% des recettes de la privatisation). Les investisseurs trangers sont
: Vivendi Universal, Holderbank, Dragofina, Courtaulds, Lesaffre
,FRAM ,Shell Petroleum International ,Mobil Corporation, Total Outre
-Mer , Corral Petroleum, Arig , Martial Ucin.

Les principaux investisseurs financiers trangers sont :

Samba Finance , Morgan Stanley, Morgan Grenfell, Quantum
Emerging Growth Fund , Banque Pictet, et Framlington Maghreb
Fund.

- Les prochaines privatisations :

Il est prvu que lopration de privatisation stende des socits qui
ne figurent pas dans le programme en cours. La liste des socits
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42

privatiser comprend 16 entits dont 2 htels. Le tableau ci- aprs

prsent donne quelques indications sur les entreprises privatisables.

Nom

Date de
Secteur dactivit
cration

Part cder en %

SNDE

1973

Agriculture-levage

96.60

BNDE

1959

Finance-banquedveloppement

43.53

CIH

1919

Finance-banque, crdit
48.89
immobilier et htelier

SOMACA

1959

Industrie automobile

38.00

SUCRAFOR 1971

Sucre

72.16

SUNABEL

1975

Sucre

99.53 (mise en vente

en mai 2002)

SURAC

1979

Sucre

100.00 (idem)

SUTA

1964

Sucre

99.50

SICOME

1974

Textile et prt porter

11.40 (cdes
HOLFIPAR)

SETAFIL

1987

Textile ,filature et fils

59.23
retors de coton

COTEF

1967

Textile ,filature ,tissage

98.52
,teinture fil , impression

SACEM

1929

Mine-manganse

42.99

Htel
Asmaa

3 toiles et 94 chambres

Localisation
Chefchaouen

Htel
Ibn
Toumert

4 toiles et 106 chambres

Localisation
Taliouine

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43

44

Pour certains secteurs dont lEtat doit conserver la proprit, des

concessions pourraient tre conclues avec des oprateurs privs. Au
Maroc, plusieurs oprations de concession ont t ralises dans
diffrents secteurs, notamment :
La production de llectricit, la distribution deau, dlectricit,
lassainissement liquide, les tlcommunications et les autoroutes.
En raison de limportance des projets de concessions, un projet de Loi Cadre est en cours dlaboration.
Source ministre dconomie et de finance et de privatisation

II.2 les limites de la mise en uvre de la dcentralisation au

maroc

Lincapacit des CL jouer pleinement leur rle dacteur de

dveloppement est lie linsuffisance de leurs moyens et aux
contraintes dordre institutionnel et juridique. Elle a trait, aussi, aux
inaptitudes managriales des lus locaux, au caractre contraignant de
la tutelle et un niveau de dconcentration trs limit.
II.2.1- Problmes lis au cadre institutionnel et juridique :
II.2.1.1- Pour la rgion :
La loi sur la rgion prsente les insuffisances suivantes:
- Le rle prpondrant du reprsentant de lEtat. Selon larticle 54
de la loi sur la rgion, le gouverneur chef lieu de la rgion est lorgane
excutif des dlibrations du conseil.
- Le maintien dun rgime de tutelle contraignant
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- Larticle 7 de la loi sur la rgion attribue de larges comptences

la rgion. Ces comptences interfrent avec celles des communes qui ont
une comptences gnrale. Les limites des interventions de chaque
collectivit, ne sont pas prcises. En plus, pour rendre ces attributions
effectives, il a fallu des textes juridiques daccompagnement pour
permettre la rgion de les exercer (exemple : permettre la rgion
doctroyer des prts aux entreprises en difficults pour la promotion de
lemploi ).
II.2.1.2- Pour la Province/Prfecture :
La dcentralisation ce niveau est caractrise par un
ddoublement fonctionnel et la prminence du gouverneur. Elle est la
foie :
- un cadre de dcentralisation. Cest une collectivit locale o le
gouverneur est lorgane excutif des dlibrations des assembles (article
101 de la constitution).
- et un cadre de dconcentration. Cest un espace fondamental pour
limplantation des services dconcentrs de lEtat, et de lencadrement de
laction des communes. En effet, le gouverneur exerce des comptences
dlgues par les diffrentes autorits ministrielles, il est le sous
ordonnateur du budget de fonctionnement du Ministre de lIntrieur et
il est le suprieur hirarchique de tous les fonctionnaires civiles au
niveau de la province/prfecture lexception du personnel des
juridictions et des services extrieurs du Ministre des Habous (article 6
du dahir du 15 fvrier 1977 le gouverneur contrle, sous lautorit des
Ministres comptents, lactivit gnrale des fonctionnaires et agents des
services extrieurs des administrations civiles de lEtat en fonction la
prfecture ou province<<.Sans prjudice des pouvoirs reconnus
lautorit ayant pouvoir disciplinaire, le gouverneur peut exercer le
pouvoir de suspension reconnu la dite autorit<. ).
Cette ambivalence qui caractrise cette collectivit et la
particularit de lorgane excutif constitue un grief la dcentralisation
et la dmocratie locale.

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Dans lesprit du lgislateur, tenant compte de la ralit socioconomique et du niveau de dveloppement, cest surtout confier un
organe ayant un statut fort (le gouverneur est la fois le reprsentant de
sa Majest et le dlgu du gouvernement daprs les articles 1 et 2 du
dahir 15/02/1977 prcit) la coordination entre les diffrentes
administrations lchelle locale et veiller lapplication de la loi. La
finalit de ces dispositions ; cest sauvegarder lunit de lEtat et assurer
la cohrence des actions de dveloppement au niveau local.
A notre sens, Ces attributions dvolues au gouverneur peuvent
avoir un effet positif comme elles peuvent avoir un effet ngatif sur la
russite de la dcentralisation. Cela dpendra des capacits managriales
du gouverneur (sa capacit coordonner et harmoniser les actions des
diffrends intervenants au niveau local et crer un climat de synergie
porteur du progrs); et de la politique gouvernementale en gnrale
(sinscrire dans une dmarche participative et dynamique ou au
contraire dans une approche autoritaire et purement scuritaire).
II.2.1.3- Pour les communes :
a)- Problmatique de linvestissement :
Selon larticle 30 de la charte de 1976, le conseil communal a la
possibilit de dfinir des plans de dveloppement conomique et social
conformment aux orientations et aux objectifs du plan national. Mais la
frontire qui spare les domaines dinterventions de lEtat et des
communes nest pas claire. En plus, rare les communes qui dfinissent
un vritable plan de dveloppement conomique et social. La plupart
des communes se limitent des programmes annuels dquipement, et
pratiquent, elles narrivent pas prvoir ces programmes dans leurs
budgets prvisionnels. En outre, les recettes prvisionnelles ne sont pas
matrises. Cest seulement en cours de lexercice, si des recettes sont
ralises, la commune recourt des autorisations spciales pour excuter
ces programmes.
A ce l, sajoute la structure du budget, pour la majorit des
communes, 80% du budget sert au fonctionnement. Cette situation est
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dautant plus alarmante pour les communes rurales ou presque la

totalit du budget est affecte au fonctionnement.
b)- Limites daction des services publics :
Malgr les rsultats auxquels ont aboutis les services publics
locaux, leur action demeure confronte des problmes dordre
juridique et organisationnel :
La rgie directe souffre dun manque de moyens techniques,
financiers, techniques et dune gestion archaque.
La rgie autonome, les organes de dcision et de contrle (conseil
dadministration et comit de direction) ne jouent pas pleinement leur
rle et se limitent lapprobation des budgets et des marchs.
Pour les concessions et les gestions dlgues, une valuation de
ces modes de gestion nest pas encore faite.
En plus de ces problmes, il y a des problmes spcifiques chaque
secteur ayant pour cause linadquation entre loffre et la demande et
labsence dun cahier de charges modles ou dune rglementation
spcifique chaque mode de gestion.
c)- Problmes lis lexploitation du patrimoine communal :
Labsence dun recensement prcis et exhaustif des biens
immobiliers au niveau de chaque collectivit et limparfaite tenue des
inventaires constituent les principales carences qui font obstacle la mise
en valeur de ce patrimoine.
Les finances des collectivits locales sont soumises jusqu nos
jours une comptabilit publique. Le fait de ne pas tenir une
comptabilit patrimoniale obligeant ainsi les collectivits valuer leurs
biens et constituer des amortissements ou des provisions et par
consquent, dgager une capacit dautofinancement constitue un
enfreint une exploitation rationnelle du patrimoine de la collectivit.

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II.2.2- Manque des capacits managriales des lus locaux

Les expriences prcdentes ont t marques par des mauvaises

gestion. Cela est d en partie au niveau de comptence de llu qui
ignore ses responsabilits et les techniques de gestion des affaires locales.
Malgr linnovation de la nouvelle charte (larticle 28) qui exige au
minimum un niveau dinstruction quivalent celui de la fin des tudes
primaires pour tre ligible aux fonctions de prsident, ce niveau
dinstruction ne peut permette llu local de matriser les aspects
complexes de la gestion des affaires locales (aspects juridiques,
techniques, procdures, communication, concepts manageriaux<etc).
Les partis politiques ont aussi contribu ltat actuel de la
dcentralisation. Ils ne jouent pas pleinement leur rle quand au choix
judicieux de llu et la formation dune lite politique dynamique et
consciente de lintrt gnral. La culture qui a prvalu jusqu
aujourdhui cest la conception patrimoniale de la chose publique.
Cette situation est dautant aggrave par le mode de suffrage, le
mode de scrutin et le dcoupage administratif :
- le suffrage universel uninominal un tour qui tait en vigueur
jusquaux dernires lections, et il est toujours applicable dans les
communes ayant une population infrieure 25 000 habitants ne permet
pas de dgager une majorit sure et stable .Dou le recours abusif
larticle 7 de la charte de 1976 pour dmettre le prsident de ses fonctions
(il suffit dune dlibration vote par les 2/3 des membres du conseil en
exercice lexpiration dun dlai de 2 ans partir de la date de son
lection).
Le prsident se trouve obliger de faire des dlgations certains
membres du bureau leur permettant ainsi de superviser des services de
la commune. La prise mme de dcision reste subordonne aux enjeux
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politiques au dtriment dune rationalit quand aux choix des projets

dinvestissement et la programmation des interventions.
- Ladoption de scrutin de liste bulletin unique dans les lections
de 2003 pour les communes dont la population est suprieur 25000
habitants a permis beaucoup plus au renouvellement de llite politique
dj existante que lmergence dune nouvelle classe politique ayant une
nouvelle culture.
- Le dcoupage administratif et la structuration de lespace ntait
pas fait selon des critres objectifs (gographique, conomique,
sociologique, historique<.) permettant lmergence des espaces viables,
favorables la ralisation dune stratgie de dveloppement durable et
quilibre. Il a t soumis, principalement, des proccupations dordre,
de stabilit et du contrle de lespace et de la population.

II.2.3- Problmes des ressources financires et humaines

II.2.3.1- Linsuffisances des ressources propres :

Des rformes importantes ont t entreprises pour doter les CL des
moyens financiers ncessaires laccomplissement de leurs missions.
Parmi les rformes les plus importantes :
- La loi cadre de 1984 sur la rforme fiscale de lEtat qui permis la
rtrocession de la TU et de la patente au profit des CL.
La rforme de 1989 qui prvoit le versement de 30% du produit de
la TVA au profit des CL.
- La loi 30-98 relative la fiscalit locale prescrit deux types de
taxes, les unes obligatoires, les autres facultatifs.
Ces mesures nont pu faire face aux besoins croissants des CL. En
ralit la fiscalit locale reste domines par les impts tatiques,
principalement la TVA.

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Les insuffisances des recettes fiscales locales peut tre impute

plusieurs facteurs :
- Des facteurs relatifs lassiette et aux tarifs dimposition
(complexit des tarifs).
- Les critres de rpartition du produit de la TVA entre le CL ne
sont pas lis des donnes socio-conomiques spcifiques chaque CL
- La faiblesse des taux de recouvrement
- La multiplicit des intervenants qui grent une part importante
des taxes locales (services dconcentrs des Ministres des Finances, du
transport, des eaux et forts)
- Linsuffisance des moyens de gestion
- Lclatement de la fiscalit entre plusieurs entits territoriales :
rgion, province/prfecture, commune, communaut urbaine<etc.
En ce qui concerne le financement par lemprunt, le seul organisme
habilit octroyer ces emprunts est le FEC. Le recours ce moyen de
financement reste limit et hors de porte de la plus part des entits
locales vues les conditions contraignantes dobtention des prts dictes
par le FEC surtout aprs sa structuration ( avoir un taux dendettement
infrieur 40%, disposer dune pargne prvisionnelle mobilisable pour
faire face aux remboursement, avoir un autofinancement au moins de
20% , valuation du projet <.etc).

II.2.3.2 - Des ressources humaines peu qualifies et males

rparties :
Des progrs importants ont t consentis depuis la rforme de 1976
pour le renforcement, aussi bien qualitatif que quantitatif de
lencadrement des services locaux. Cependant, le rythme de lvolution a
t marque par une augmentation importante des effectifs, mais dune
faon dsquilibre. Leffectif des cadres suprieurs et moyens reste
faible par rapport aux besoins des CL comme lillustre le tableau ciaprs :
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Rpartition du personnel des CL entre 1977 et 2000

1977

2000

Personnel
des CL

30 000

142 000

Cadres
suprieurs

1%

6%

Cadres
moyens

1.7%

15%

Le dcret de 1977 portant statut du personnel communal offre les

mmes droits et obligation que ceux du statut gnral de la fonction
publique. Mais, il prsente les dfaillances suivantes :
- le Prsident de la commune na le droit de recruter directement
qu aux chelles entre 1 et 9. Pour les cadres suprieurs, cest le Ministre
de lIntrieur qui a la charge de ce recrutement, et les mets la
disposition des collectivits selon les besoins. En plus, la cration des
emplois reste subordonne au contrle de la tutelle travers
lapprobation des tableaux demplois loccasion de lapprobation des
budgets. Cette cogestion de la carrire communale limite les pouvoirs du
prsident de la collectivit.
- la mobilit nest pas prvue. Ce qui rend la fonction publique
locale moins attrayante pour les cadres suprieurs. Cest une des raisons
de la mauvaise spatialisation des ressources humaines surtout entre
communes urbaines et rurales.
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- la gestion de carrire est peu attractive quant son droulement

ou aux rmunrations prvues.
Ce sont autant de facteurs qui rendent le recrutement des cadres
qualifis de plus en plus difficile. Dun autre cot, les jeunes recrus ne
sont pas suffisamment encadrs.
II.2.4- Une tutelle contraignante et un niveau limit de
dconcentration :
II.2.4.1- le caractre contraignant de la tutelle :
lexercice de la tutelle sur les actes constitue, dans certaine mesure
un contrle dopportunit. En outre, les articles 31 de la charte
communale 1976, 64 de la charte provinciale de 1963 et 41 de loi sur la
rgion, numrent un nombre importants dobjets qui ne peuvent
devenir excutoire quaprs approbation de lautorit de tutelle.
Il sagit, donc dune association implicite des autorits de tutelle au
processus dcisionnel. En plus, dans le domaine financier, presque la
quasi-totalit des actes sont soumises au contrle de la tutelle.
Ce contrle constitue donc une limite au principe de lautonomie
des CL, et la libert dinitiative des lus locaux en matire de
dveloppement local.
II.2.4.2- Un processus de dconcentration limit :
la dconcentration ne peut tre concrte et effective que par:
un transfert dun pouvoir de dcision important aux reprsentants
locaux des diffrentes administrations centrales ;
et une reprsentation de tous les services de lEtat au niveau local.
Or, la couverture des services extrieurs locaux nest assure qu
hauteur de 40 60%. La prise de dcision reste, cependant, fortement
centralise. De part les textes, La tutelle est exerce, en gnral, par le
Ministre de LIntrieur ; avec association du Ministre des Finances pour
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certains actes financiers ( lexception

tutelle est confie au gouverneur).

des communes rurales o la

La concentration des pouvoirs et des ressources constitue, lheure

actuelle, un grand dysfonctionnement de ladministration marocaine o
presque la totalit des dossiers ncessitent la remonte vers la capitale
pour tre tudies et approuvs.
Cette tat de fait se traduit par une lenteur de procdures et une
dmotivation des gestionnaires locaux . Feu Hassan a prcis, ce sujet,
lors de louverture des travaux du Vme colloque national sur les
collectivits locales en Avril 1992, que le pays ne peut tre gouvern
partir dun centre unique quelles que soient la vitalit de
ladministration, la volont des hommes et la comptence des
fonctionnaires.

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Conclusion :

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Si les limites du cadre institutionnel et linsuffisance des moyens

financiers constituent les principaux obstacle au dveloppement local, le
mode de gestion des affaires locales et le genre des gestionnaires
conditionnent le sort des entits dcentralises.
Grer, cest avant tout, trouver au moment opportun des solutions
adaptes aux besoins de la population en tenant compte des moyens
disponibles pour atteindre les objectifs pralablement dtermins.
Il est temps pour les lus de locaux dopter pour une approche
managriale des affaires publiques locales et sinscrire dans les principe
de bonne gouvernance.
Les pouvoirs publics sont appels fournir le cadre institutionnel
et juridique ncessaire la russite de la dcentralisation.
La mise en place des moyens humains et financiers savre dune
extrme ncessit. La dcentralisation ne peut tre effective si les
gestionnaires locaux ne disposent des outils suffisants pour face aux
besoins croissants des citoyens.
Suggestions :
Pour une consolidation des ressources des CL, un certain nombre
de mesures pourraient tre envisages :
- Optimisation de la fiscalit locale (rvision des bases
dimposition, matrise des cots, adaptation des tarifs aux donnes
locales).
- Rvision de lapproche prquationnelle de la rpartition de la
TVA (tenir compte de la situation financire et des projets socioconomiques de chaque CL pour corriger les ingalits entre les
territoires).
- Ncessit dune simplification de la fiscalit locale (rduction des
cots de gestion, et une matrise de la base imposable).
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- Responsabilisation des CL en matire de gestion fiscale travers

la cration de services chargs de ltablissement et du recouvrement des
impts et taxes.
- Pour faire face la faiblesse des capacits de financement des
projet dinvestissement des communes, Il faut leur laisser une libre
initiative dans la recherche de financement moyennant la garantie de
lEtat.
- Soumettre les CL une comptabilit commerciale.
Lamlioration de la gestion des affaires locales est possible si :
Une stratgie de formation, aussi bien pour les lus que pour le
personnel, est mise en place ;
Un intrt particulier est accord au dveloppement du partenariat
entre les CL , Etat, socits civiles, privs<.etc ;.
adapter les concepts et techniques modernes du management au
CL ;
tablir un schma directeur de la dcentralisation pour garantir la
continuit des actions.
Un niveau de dconcentration trs pouss est mis en place.
Enfin, les partis politiques sont appels sorganiser pour former
une lite politique niveau et jouer pleinement leur rle quand
lencadrement politique de la population. Le cadre institutionnel et
juridique (lections, organisation, dcoupage<.) devra tre revu en
tenant compte du besoin de la population, des
spcificits
socioculturelles et conomiques de la socit (viter le recours des
rformes sous leffet des pressions trangres ; en calant des modles
trangers lidentit de la socit marocaine) .

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Bibliographie (ajouter la bibliographie qui manque sil te plait)

- Droit constitutionnel et institutions politiques

Omar bendouro
dition 2003
- Droit administratif
Hassan ouazzani chahdi
dition 1997
- Les institutions administratives :
Abderahmane zanane
1997
- La dcentralisation
Jacques baguenard 1980
que sais je ?
- Dcentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir, Lemieux,
Vincent, Montral,
Les Presses de lUniversit de Montral, 2001.
- Les nouveaux dfis de ladministration
Pr Abdelouahed
OURZIK 21/05/2003 Dans le contexte nord africain (Cas du Maroc)
- Dcentralisation et rforme administrative au MAROC
Brahim Zyani
Enseignant Chercheur ISA Rabat -MAROC.
Communication prsente au 4me Forum mditerranen du
Dveloppement MDF4 Amman, 8 -10 avril 2002.
- Dimension de la dcentralisation au Maroc entre le poids du pass et
les contraintes de lavenir
Prof. Dr. Sad Chikhaoui
Workshop II:
The Mediterranean a region of bright prospects: local
government structures in some selected Mediterranean states
International
Conference
Globalization Sustainable Development Local Government:
Challenges of the 21 st . century Berlin, 13. und 14. 09. 2000
- Ministre de lconomie , des Finances , de la Privatisation et du
Tourisme.
Direction de la Privatisation . Guide de la privatisation. RAPPORT
SUR LE SECTEUR DES ETABLISSEMENTS ET ENTREPRISES PUBLICS

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