Titre quatrime

Le contrle juridictionnel de ladministration

Ce contrle nest quune forme de contrle parmi dautres (contrles internes par les corps dinspection par ex., contrle du mdiateur, contrle parlementaire). Mais il est bien sr llment fondamental de ce contrle. Il est une pice essentielle du droit administratif dans la mesure o il est le contrle exclusivement juridique de ladministration et que donnant lieu des dcisions revtues de lautorit de chose juge, il est la forme de contrle dont les effets juridiques sont les plus puissants. La jurisprudence des juridictions administratives et, plus prcisment du Conseil dEtat forme un ensemble de principes directeurs de laction administrative dont les services administratifs doivent tenir le plus grand compte. On rappelle la caractristique du droit franais : lactivit administrative des collectivits publiques et, dans une certaine mesure, des personnes prives participant lexcution de missions de SP est soumise un ordre spcialis de juridictions qui appliquent un droit spcifique, exorbitant du droit commun, lordre des juridictions administratives. On examinera dabord cet ordre de juridictions, dans sa structure et son fonctionnement (chapitre 1). Le second chapitre sera consacr linstitution cl du droit administratif, le Recours pour excs de pouvoir (REP). Celui-ci est linstrument mme travers lequel le principe de lgalit trouve sa garantie fondamentale : Le REP, affirme le CE, a pour effet dassurer, conformment aux PGD, le respect de la lgalit (CE 17 fv. 1950, Dame Lamotte, GAJA).

Chapitre 1 La juridiction administrative.

On examinera successivement lorganisation de la juridiction administrative (section 1), le domaine de comptence de la juridiction administrative (section 2) et, enfin, les procdures et voies de recours devant la juridiction administrative (section 3).

Section 1. Lorganisation de la juridiction administrative

(Renvoi au cours de 1re anne) La juridiction administrative forme un ordre complet de juridictions, cest--dire un ensemble de juridictions hirarchises places sous lautorit dune juridiction unique et souveraine situe au sommet de la hirarchie. La hirarchisation des juridictions se traduit par lexistence de voies de recours : les dcisions des juridictions infrieures sont susceptibles dun recours port devant une juridiction suprieure. Lordre des juridictions administratives comporte trois niveaux : Les juridictions de premire instance Les juridictions dappel La juridiction suprme Ce schma simple est compliqu par la distinction quil convient de faire entre juridictions administratives de droit commun et juridictions administratives spcialises. Les juridictions administratives de droit commun sont, dans lordre croissant de leur hirarchie : les tribunaux administratifs (TA) ; les cours administratives dappel (CAA) ; le Conseil dtat. Quant aux juridictions spcialises, elles sont multiples et extrmement diversifies quant leurs domaines, leur organisation et leur importance. On doit distinguer deux schmas possibles : il existe une ou plusieurs juridictions spcialises dans un certain type de contentieux au premier degr de juridiction seulement : le recours contre la dcision de premire instance (le plus souvent lappel) doit tre port devant une juridiction administrative de droit commun (le plus souvent : la cour administrative dappel territorialement comptente ; parfois directement, par voie de cassation en principe, devant le CE) Il existe un ensemble de juridictions spcialises organises sur deux niveaux : les dcisions des juridictions spcialises de premire instance sont portes par la voie de lappel devant une juridiction spcialise de second degr (ex : les dcisions rendues par le Conseil rgional de lordre des mdecins statuant en matire disciplinaire sont portes en appel devant la section disciplinaire du Conseil national de lordre des mdecins). Les dcisions de la juridiction spcialise dappel sont toujours susceptibles de pourvoi en cassation devant le CE (et lui seul) (dans lexemple le pourvoi contre la dcision du conseil national de lordre des mdecins est form devant le CE) : cest par la possibilit de ce pourvoi que ces juridictions se rattachent lordre des juridictions administratives.

 1. La juridiction suprme de lordre administratif : le CE

Institu par la Constitution de lAn VIII, art. 52 : Sous la direction des consuls, un CE est charg de rdiger les projets de lois et les rglements dadministration publique, et de rsoudre les difficults qui slvent en matire administrative. Sil est juste de dire que la juridiction suprme de lordre administratif est le CE, il est faux de dire que le CE est la juridiction suprme de lordre administratif si lion entend par l que cette qualit le dfinirait entirement : ct de sa mission juridictionnelle, aujourdhui encore, il exerce une mission consultative qui nest (certainement !) pas moins importante. Principe de la dualit fonctionnelle du CE.

A. Lorganisation du CE
La prsidence est assure par le vice-pdt (art. L 121-1 CJA) (=VP). La prsidence protocolaire est assure par le chef du gouvernement qui, toutefois, et pour des motifs vidents de sparation des fonctions juridictionnelles et gouvernementales, ne saurait participer aux formations de jugement du CE, seulement ses formations administratives (voir : CE 13 janv. 1997, Seidel, D.1997.IR.109). Le CE est dsormais divis en 7 sections . 5 Sections administratives, participant exclusivement lexercice de la fonction consultative (Finances, Travaux publics, Intrieur, Section sociale, Section de ladministration cre par le dcret du 6 mars 2008), auxquelles sajoutent la Section du rapport et des tudes ainsi que la Section du contentieux . La dlibration des affaires administratives, consultatives se fait normalement en section mais peut tre porte devant lAssemble gnrale du CE, soit en formation plnire (tous les conseillers dtat participent) soit en formation ordinaire (28 membres). LAG est toujours saisie sagissant de lexamen des projets de lois ; elle est saisie pour les autres affaires sur renvoi de la question par la Section raison de sa difficult et de son importance. Une commission permanente de lAG, compose de 15 membres rend le cas chant les avis en urgence. La section du contentieux se compose dun prsident et de trois pdts adjoints, de 12 conseillers dEtat y sigeant titre exclusif, 18 conseillers partageant leur activit avec une scetion administratives ainsi que de tous les matres des requtes et auditeurs qui sont galement rattachs une section administrative. La section du contentieux est divise en 10 sous-sections qui forment les cellules de base du travail juridictionnel. Elles instruisent les affaires et les jugent lorsquelles ne prsentent pas de difficults srieuses. Le plus souvent, toutefois, laffaire instruite par une sous-section est renvoye pour jugement aux sous-sections runies (deux ou trois). En cas de difficult particulire laffaire peut tre porte devant la formation solennelle de jugement appele section qui ne se confond toutefois pas avec la section du contentieux elle-mme. Il sagit alors dune formation compose de 17 membres : le Prsident de la Section du Contentieux, ses trois prsidents adjoints, les 10 prsidents des sous-sections, 2 reprsentants des sections administratives et un rapporteur de la sous-section dinstruction. Lorsque le problme est particulirement important lAssemble du contentieux est saisie et l aussi elle ne se confond pas avec lAG du CE : il sagit dune formation de jugement que le dcret du 6 mars 2008 a port de 12 17 membres, compose du VP du CE, des 7 pdts de section, des trois pdts adjoints de la Section du contentieux, du pdt de la sous-section dinstruction et du rapporteur issu de la ss-section dinstruction et 4 autres prsidents de sous-section (voix dpartitrice du VP si partage).

B. Les attributions contentieuses du CE

Fonction gnrale : cour suprme de lordre administratif, le CE unifie la jurisprudence de cet ordre de juridictions. La voie normale, ordinaire de saisine du CE est dsormais et depuis la rforme introduite par la loi du 31 dcembre 1987 la voie de la cassation. Mais le CE nest pas quune juridiction de cassation. Mme aprs cette importante rforme, il conserve des attributions juridictionnelles en premier et dernier ressort et demeure, pour certaines affaires, une juridiction dappel. En outre il peut tre appel rendre des avis dits contentieux , qui se distinguent donc des avis rendus dans le cadre de sa fonction administrative. Juge de premier et dernier ressort Contentieux de lannulation des actes administratifs des autorits excutives suprieures : Dcrets et ordonnances non ratifies Actes rglementaires des ministres Actes non rglementaires des ministres pris aprs avis du CE Annulation des actes des organismes collgiaux comptence nationale Contentieux qui, par leur nature, ne peuvent tre attribus une juridiction raison de sa comptence territoriale limite : Annulation des AAU dont le champ dapplication dpasse le ressort dun seul TA Litiges administratifs ns hors du territoire franais ( ltranger ou en haute mer) Litiges relatifs aux lections rgionales et europennes Contentieux des sanctions prononces par les autorits administratives indpendantes, moins que ce contentieux nait t attribu par la loi aux juridictions de lordre judiciaire. Contentieux relatifs la situation individuelle des fonctionnaires nomms par dcret du Pdt de la Rp. Auxquels sajoutent quelques comptences mineures Juge de cassation CE / fv. 1947, DAillires : le recours en cassation est un recours de droit commun ouvert mme sans texte. La cassation nest pas un troisime ressort : le juge nest pas ressaisi du procs, mais saisi seulement du jugement dont il contrle la rgularit (mais voir infra section 3). Le CE est le juge de cassation de toute dcision rendue en dernier ressort (par une juridiction dappel) ou en premier et dernier ressort (lorsque lappel nest pas possible, par ex : les arrts de la Cour de discipline budgtaire et financire, les arrts en premier et dernier ressort de la Cour des comptes, les ordonnances de TA rendues en premier et dernier ressort, sans appel possible, dans certaines procdures durgence). Il ny a pas dautre juridiction de cassation dans lordre administratif. Juge dappel

Cette comptence apparat rsiduelle depuis la loi du 31 dc. 1987 qui a cr les CAA. Elle tait auparavant beaucoup plus importante que la comptence du CE comme juge de cassation. Le CE reste cependant juge dappel (statue donc en dernier ressort) sagissant du contentieux des lections municipales et cantonales, des jugements en interprtation ou en apprciation de lgalit rendus par les TA sur renvoi prjudiciel des juridictions judiciaires (voir infra) et dans certaines procdures durgence. Il faut toutefois indiquer ici que, saisi par un pourvoi en cassation le CE se transforme en juge dappel sil estime laffaire en tat : la dcision de la juridiction infrieure tant casse, si laffaire ne ncessite pas de nouvelles mesures dinstruction, elle est en tat dtre juge au fond par le CE, le renvoi une CAA apparaissant, dans lintrt dune bonne administration de la justice inopportun. Les avis contentieux Introduits par la loi du 31 dc. 1987, ils sont dsormais codifis lart. L 113-1 CJA. Lorsquun TA ou une CAA se trouve saisi dune question de droit nouvelle, qui prsente une difficult srieuse et qui est susceptible de se poser dans de nombreux litiges, cette juridiction peut saisir le CE dune demande davis relativement cette question. Il sagit dun avis simple qui ne lie pas la juridiction qui a renvoy la question ni dailleurs aucune autre juridiction. Il sagit de donner aux juridictions infrieures, ds quelles sont saisies dun contentieux compliqu et nombreux une orientation gnrale permettant de liquider plus rapidement et facilement ce contentieux, de donner trs vite la ligne directrice que devrait suivre la jurisprudence et dviter ainsi un contentieux ultrieur inutile (les requrants potentiels valueront aussi vite que possible leurs chances de succs et ladministration peut, le cas chant corriger une pratique dont elle voit travers lavis rendu rapidement quelle risque de dboucher sur de multiples procdures quelle va perdre). La jurisprudence peut ainsi tre uniformise a priori. Mais on peut aussi faire valoir que cette pratique est un moyen pour les juridictions infrieures dviter de prendre pleinement leurs responsabilits et pour le CE de mettre au pas prventivement les juridictions infrieures. Cette procdure a cependant t plus tard introduite dans lordre des juridictions judiciaires (avis contentieux rendus par le Cour de cassation).

2. Les juridictions infrieures de droit commun

A. Les Cours administratives dappel
Cres par la loi du 31 dc. 1987, elles sont aujourdhui au nombre de 8 (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris et Versailles). Elles sont les juridictions dappel de la plupart des jugements rendus par les TA (dans quelques matires, lappel est form par exception devant le CE directement, voir supra) ainsi que de ceux qui sont rendus par certaines juridictions spcialises (lorsquil nexiste pas de juridictions dappel spcialises). Elles nexercent que des comptences dappel (ne jugent jamais en premier ressort et ne peuvent tre jamais saisies par un pourvoi en cassation). Elles exercent galement des comptences consultatives auprs du prfet de rgion qui peut les consulter sur toute question juridique de sa comptence.

On signalera que la rgle du double degr de juridiction nest pas un principe gnral du droit et que, en consquence, le CE a jug quun simple dcret pouvait lcarter dans certains types de contentieux. CE 17 dc. 2003, Meyet : demande rejete dannulation pour incomptence du dcret du 24 juin 2003 relatif aux CAA et modifiant la partie rglementaire du CJA qui supprimait entre autres la voie de lappel pour certains types de contentieux.

B. Les Tribunaux administratifs

Les TA ont t crs par le dcret du 31 sept. 1953, entr en vigueur au 1er janvier 1954. Les TA ont ainsi remplac les anciens Conseils de prfecture qui remontaient la loi du 28 pluvise an VIII. Il en existe aujourdhui 39 dont ceux de Mamoudzou et de Mata-Utu (ltudiant curieux dapprofondir sa culture gnrale recherchera la localisation gographique de ces deux TA, utilisant mme, si ncessaire, les ressources de leffroyable machine Google). Le dcret du 21 aot 2008 a cr le 39me TA, celui de Toulon. Les TA ont, en premier ressort, pour les affaires mettant en cause lexercice des fonctions administratives (voir supra) une comptence de droit commun (cest ce qui les distingue essentiellement des anciens Conseils de prfecture qui navaient quune comptence dattribution). Ils sont donc comptents en premier ressort pour toute affaire relevant de la juridiction administrative, sauf si un texte donne comptence spciale soit au CE, soit une juridiction spcialise. Les TA exercent leurs attributions dans un cadre territorial dtermin, un ressort . Il faut donc examiner les rgles de leur comptence territoriale. Le principe est le suivant : est comptent territorialement le TA dans le ressort duquel sige lautorit qui a pris lacte. Il existe toutefois, ce principe, de nombreuses exceptions. Peuvent jouer : le lieu de rsidence du requrant (ex. : mesures individuelles de police) ; le lieu de situation dun bien lorsque le litige porte sur un immeuble ; le lieu daffectation de lagent pour les litiges relatifs aux mesures individuelles touchant les agents publics ; pour le contentieux contractuel, en principe le lieu dexcution du contrat ou, si ce lieu dpasse le ressort dun TA, le lieu o sige lautorit signataire, etc. Les TA exercent eux aussi une fonction consultative, auprs des prfets des dpartements situs dans leurs ressorts respectifs.

3. Les juridictions spcialises

A. Prsentation gnrale
Elles sont nombreuses et trs diversifies quant leurs domaines de comptence. Elles se rattachent aux juridictions ordinaires soit par la voie de lappel, soit par la voie du pourvoi en cassation. Le premier cas est rare. On peut citer la Commission du contentieux de lindemnisation des rapatris, dont les dcisions sont susceptibles dappel devant la CAA ; le Conseil des prises (maritimes la suite de faits de guerre - et non lectriques) dont les dcisions sont portes en appel directement devant le CE (mais son activit est pour le moins rduite). Le cas gnral est donc le rattachement par le pourvoi. Il y a deux cas : Soit il existe un double niveau de juridictions spcialises et les dcisions de la juridiction spcialise dappel sont portes devant le CE par un pourvoi (ex. : les dcisions du Cons. nat. Ordre mdecins rendues en appel des dcisions du Cons. rgional ; dcisions de la Cour des comptes, lorsque celle-ci statue en appel des dcisions rendues par les Chambres rgionales des comptes)

Soit une juridiction spcialise unique statue en premier et dernier ressort, le pourvoi tant port devant le CE. Ex. : la Cour des comptes lorsquelle statue en premier et dernier ressort ; la Cour de discipline budgtaire et financire, la Commission des recours des rfugis. Quoi quil en soit de leurs structures, les juridictions spcialises sont nombreuses et interviennent dans les domaines les plus divers. Juridictions financires : Cour des comptes juge les comptes des comptables publics, dclare et apure la gestion de fait et juge en appel les dcisions rendues par les Chambres rgionales des comptes ; Cour de discipline budgtaire et financire juridiction disciplinaire qui sanctionne les fautes de gestion des fonctionnaires commises au dtriment de ltat, des personnes publiques ou de personnes prives bnficiant de concours publics. Juridictions ordinales : sections disciplinaires des ordres professionnels. Remarque : vu leurs fonctions particulires, le contentieux disciplinaire des avocats relve des cours dappel de lordre judiciaire. Commission des recours des rfugis statuant en premier et dernier ressort sur le contentieux des dcisions rendues par lOffice franais des rfugis et apatrides (OFPRA), autorit administrative. Nombreuses juridictions disciplinaires : Conseil suprieur de la magistrature (dont les dcisions, bien que touchant la discipline des magistrats de lordre judiciaire relve, par la voie de la cassation, du CE : CE ass., 12 juillet 1969, Ltang, Rec. 388) ; Sections disciplinaires des Universits (pour la discipline des tudiants et des professeurs). La liste est loin dtre close.

B. Le problme de lidentification du caractre juridictionnel dun organisme

La distinction entre certains organismes administratifs et autorits juridictionnelles est parfois difficile. Certains organismes administratifs, par exemple, sont susceptibles de prononcer des sanctions (administratives) la suite dune procdure contradictoire (ex. : les sanctions prononces par les autorits administratives indpendantes) et se distinguent ainsi peine dune autorit juridictionnelle rpressive. Parfois les textes qualifient lorganisme et la question est ainsi rgle. Ou bien ils prcisent que la dcision rendue par lorganisme est susceptible dappel ou de pourvoi en cassation ce qui suppose, puisquil sagit de voies de recours contre des dcisions de justice, que la dcision initiale est bien de nature juridictionnelle. Dans le cas contraire, il faut utiliser la mthode (qui noffre pas de certitude absolue mais seulement relative) du faisceau dindices : les indices sont matriels ou/et formels. Lindice matriel concerne la nature de lactivit exerce : si lorganisme a pour activit de trancher exclusivement une question de droit, on tend y voir un organisme juridictionnel ; sil peut statuer en opportunit, il est ncessairement de nature administrative. Les indices formels concernent la composition de lorganisme (collgialit), la procdure suivie (assimilable une procdure juridictionnelle), les garanties dindpendance et dimpartialit des membres de lorganisme. Jurisprudence de principe : CE ass. 7 fvr. 1948, DAillires, Rec. 50 ; 12 dc. 1953, de Bayo, Rec. 544). La question est dautant plus compliqu quun mme organisme exerce le cas est frquent la fois une activit administrative et une activit juridictionnelle. Dans ce dernier cas, cest une formation spciale au sein de lorganisme, prsentant ces caractristiques de lactivit juridictionnelle, qui statue. Ex. : le CSM, les ordres professionnels, ou encore : le Conseil dadministration de lUniversit exerce bien sr des fonctions avant tout administrative, mais la section disciplinaire dsigne en son sein exerce une fonction juridictionnelle.

Section 2. Le domaine de comptence des juridictions administratives

Il sagit ici de prsenter la rpartition matrielle des comptences entre les juridictions de lordre administratif et celles de lordre judiciaire. Le juge administratif, comme on la vu, en premire approximation, est le juge des oprations administratives (supra intro gnrale). Cette juridiction gnrale il lexerce de multiple manire. Il est ainsi le juge de la validit des actes administratifs des autorits franaises et de leur excution ; le juge des responsabilits administratives susceptibles dtre engages loccasion des oprations administratives et, notamment, dans lexcution des contrats administratifs ; il est aussi un juge disciplinaire et, pour une part limite, un juge rpressif (contraventions de grande voierie) ; il est aussi un juge lectoral et gnralement le juge du contrat administratif.

1. Les donnes constitutionnelles

La dcision de principe : CC 23 janv. 1987, Conseil de la concurrence. Les juridictions administratives ont un statut constitutionnel qui rsulte de PFRLR : leur existence est constitutionnellement garantie, de mme que leur indpendance. Ceci rsultait dune jurisprudence antrieure 1987. Lapport de cette dcision est de fixer, au bnfice de la juridiction administrative, ce quil convient dappeler une rserve constitutionnelle de comptence.

A. La rserve constitutionnelle de comptence

La loi des 16/24 aot 1790 comme celle du 16 fructidor an III, non pas par elle-mme valeur constitutionnelle. Mais il existe un PFRLR qui contient une certaine conception franaise de la sparation des pouvoirs et de ce point de vue une certaine constitutionnalisation de la sparation des autorits administratives et judiciaires. Mais cette sparation mme na de sens que si lon peut dfinir un domaine garanti o les juridictions administratives disposent dune comptence exclusive de celle des juridictions judiciaires. Cest une telle dfinition que se livre le CC. Cette rserve constitutionnellement garantie est ainsi dfinie : lannulation et la rformation des dcisions prises dans lexercice de prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique ou les organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle. Interprtation : Cest un principe qui fixe une rserve de comptence : la comptence des juridictions administratives nest pas ainsi constitutionnellement limite ce domaine ; celui-ci est en revanche le domaine dans lequel le lgislateur ne peut pas en principe donner comptence lautorit judiciaire. La loi peut donner comptence la juridiction administrative au-del de ce domaine, dans la limite des comptences ventuellement rserves par la Constitution lautorit judiciaire. Ce domaine rserv concerne, dabord, lannulation et la rformation des dcisions administratives unilatrales. Cest--dire quil sagit du contentieux dans lequel un juge peut modifier le contenu de la volont unilatrale de la puissance publique en annulant un acte (le contenu de cette volont est modifi en tant quil disparat) ou en en changeant le contenu. Cest le contentieux qui touche directement et affecte immdiatement lexercice de la

puissance publique dans sa plus pure expression (la volont unilatrale). Le Tribunal des conflits, se fondant sur la mme ide directrice, a dailleurs tendu cette rserve de comptence toute procdure dans laquelle le juge peut tre mme de prononcer lencontre de ladministration une injonction ou prononcer la suspension des effets dun acte unilatral : TC 12 mai 1997, Prfet de police de Paris c. Ben Salem et Taznaret, Rec. 528. Le point commun, dans tous ces cas : la volont du juge est susceptible darrter, dtruire, modifier ou diriger la volont unilatrale de ladministration. Le principe vise exclusivement le contentieux de lannulation et de la rformation des AAU. Cela veut dire que ne font partie de la rserve constitutionnelle, notamment et principalement, ni le contentieux de contrats, ni le contentieux de la responsabilit. Ces contentieux nchappent pas la comptence du juge administratif mais ils sont la disposition du simple lgislateur : celui-ci pourrait, sans heurter la Constitution, transfrer ces contentieux la comptence de lautorit judiciaire. Enfin, le principe vise le contentieux des AAU pris par les personnes publiques : une fois encore cela signifie non pas que le contentieux des AAU des personnes prives (voir supra) chappe au juge administratif, mais que le lgislateur pourrait le confier au juge judiciaire.

B. Limites et assouplissements
La limite constitutionnelle la comptence du juge administratif est celle des domaines dont la comptence revient par nature la juridiction judiciaire : il faut comprendre ici la sauvegarde de la libert individuelle (art. 66 C), ltat des personnes, le fonctionnement des services judiciaires, la gestion du domaine priv. Dans ces domaines, le JJ doit tre mme dexercer pleinement sa fonction et tre en mesure, le cas chant, de procder lannulation et la rformation dAAU. Lassouplissement est ainsi formul par le CC : Dans la mise en uvre de ce principe ; lorsque lapplication dune lgislation ou dune rglementation spcifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se repartiraient, selon les rgles habituelles de comptence, entre la juridiction jud. et la juridiction adm., il est loisible au lgislateur, dans lintrt dune bonne administration de la justice, dunifier les rgles de comptence juridictionnelle au sein de lordre de juridictions principalement intress. Il doit sagir dun amnagement de ce ces rgles prcis et limit . Le but est dviter quun partage des contentieux naboutisse des conflits ou divergences de jurisprudence dans lapplication dune mme rglementation. Ctait le cas dans laffaire juge par le CC en 1987 : le Conseil de la concurrence est une AAI, organe de ltat, qui prend des dcisions dans lexercice de prrogative de puissance publique (police conomique) et rentreraient donc normalement dans la comptence de la juridiction administrative ; mais la loi confiait ce contentieux des AAU du Conseil de la concurrence la Cour dappel de Paris, JJ ; or, principalement, lapplication de la lgislation sur la concurrence est une affaire des juridictions judiciaires, au pnal (rpression des pratiques anticoncurrentielles) comme au civil (actions en responsabilit raison de pratiques anticoncurrentielles, ou en nullit des actes contrats portant atteinte aux rgles de la concurrence) ; confrer de surcrot la connaissance des actes administratifs de lautorit de rgulation de la concurrence au juge jud. par drogation au principe constitutionnel de rserve de la comptence administrative cest introduire un amnagement prcis et limit des rgles de rpartition de la comptence dans lintrt dune bonne administration de la justice.

2. Les conflits de comptence et leur rsolution

A. Linstitution de rsolution des conflits de comptence : le Tribunal des Conflits

Il sagit dune juridiction paritaire : 4 conseillers dtat, 4 conseillers la Cour de cassation. Les assembles plnire de ces deux juridictions lisent respectivement trois juges qui cooptent les deux derniers membres. La prsidence du TC est assure par le Garde des Sceaux qui dispose, en cas de partage, dune voix dpartitrice. 2 commissaires du gouvernement, issus respectivement des deux hautes juridictions, assurent le ministre public. Les dcisions du TC sont insusceptibles de tout recours. Il a pour attribution presque exclusive de trancher les questions de comptences portes devant lui. Cela signifie quil ne tranche jamais le fond dun litige une seule exception, celle du cas o il y a ce que lon appelle un conflit de dcisions : il sagit dune procdure exceptionnelle institue par la loi du 20 avril 1932 et mise en uvre extrmement rarement par laquelle un simple particulier peut saisir le TC lorsque, sur une mme affaire et malgr les prcautions prises pour viter une telle situation (voir B), ont t rendues deux dcisions manant des deux ordres de juridictions. Une mme affaire ne peut tre tranche deux fois, par les deux ordres de juridictions qui ne sauraient tre tous deux comptents ; de plus lune des dcisions viole ncessairement lautorit de chose juge par lautre ordre de juridiction. A situation exceptionnelle, remde exceptionnel, le particulier dans cette situation peut saisir le TC qui dcidera au fond. Pour un des trs rares exemples : TC 14 avril 2000, Ratient, RFDA 2000, 1138.

B. Les deux types de conflits et les procdures

1. La rsolution des conflits positifs. On appelle conflit positif lhypothse dans laquelle, au cours dune instance devant le juge judiciaire, ladministration estime ce juge incomptent, que ce soit pour lensemble du litige ou pour lune des questions souleves par ce litige. Le conflit est alors lev (procdure dite dlvation du conflit). Cette procdure ne peut tre mise en uvre devant certaines juridictions de lordre judiciaire (surtout : pas devant une cour dassise). Elle ne peut plus tre mise en uvre ds lors quun jugement dfinitif a t prononc par une juridiction judiciaire (respect de lautorit de chose juge par ladministration). Le conflit est lev par le prfet, quelle que soit dailleurs la partie publique au procs. Le prfet adresse dabord un dclinatoire de comptence par lequel il conclut, aprs avoir expos les motifs de sa position, lincomptence de lautorit judiciaire. Saisi de ce dclinatoire, le juge concern peut soit laccepter, auquel cas il se dclare incomptent et il appartient au justiciable de saisir par lui-mme la juridiction administrative, soit le rejeter auquel cas soit le prfet sincline et la procdure se poursuit devant la juridiction judiciaire, soit le prfet prend un arrt de conflit qui a pour effet de suspendre la procdure judiciaire et de saisir le TC. Ce dernier rend une dcision sur la question de la comptence qui simposera toutes les autorits administratives et juridictionnelles : soit il annule larrt de conflit du prfet (et le JJ est comptent dans laffaire) ; soit il confirme larrt ce qui rend la juridiction administrative comptente. 2. La prvention des conflits ngatifs. Stricto sensu, il y a conflit ngatif lorsque les deux ordres de juridiction se dclarent incomptents par des jugements par des jugements dfinitifs. Dans une telle hypothse, rarissime, le TC peut tre saisi, la condition que les deux jugements soient encore susceptibles de recours (on rappelle que jugement dfinitif ne signifie pas insusceptible de recours , mais jugement sur le fond , par opposition jugement avant dire droit ou dcision en rfr). Le mcanisme, trs efficace, est celui dune prvention de ces conflits ngatifs par linstitution dune procdure de renvoi par un juge de la question de comptence au TC. Le renvoi peut tre facultatif : de manire gnrale, lorsque lune des deux juridictions suprmes, de lordre administratif ou de lordre judiciaire, estime quune affaire porte devant elle soulve une difficult srieuse quant la

dtermination de lordre des juridictions comptentes, elle peut, par renvoi prjudiciel, adresser cette question au TC qui rpondra par un jugement obligatoire (ce nest pas un simple avis qui est sollicit). Le renvoi, en revanche, est obligatoire lorsque, lun des ordres de juridictions stant dj dclar incomptent par une dcision insusceptible de recours, la juridiction de lautre ordre (judiciaire ou administratif) estime cependant que les juridictions de son ordre sont incomptentes. Cette juridiction cependant na pas le droit de rendre un jugement dincomptence. Pourquoi ? Parce quil y aurait dans ce cas dni de justice : aucun juge pour se prononcer sur la demande dun justiciable. (Il faut faire une remarque : la seconde juridiction peut cependant se dclarer incomptente si la demande, par son objet, nest pas susceptible dtre porte devant un juge, quel quil soit. Par ex. : demande dannulation dun acte de gouvernement qui serait prsente devant les deux ordres de juridictions ; ou demande dannulation dune loi.) Au lieu dun jugement dincomptence dans ce cas, quelle que soit la juridiction concerne (toute juridiction des deux ordres de juridictions), elle a lobligation de surseoir statuer et de renvoyer la question au TC. La dcision de celui-ci simposera toutes les autorits, et donc aussi lordre de juridictions qui avait dcid de son incomptence.

3. La rpartition des comptences.

Remarques pralables : La question de savoir devant quel ordre de juridictions doit tre port un litige fait partie des garanties accordes aux citoyens pour lexercice de leurs liberts publiques au sens de lart. 34. Ds lors la fixation par un texte de lordre de juridictions comptent pour connatre de certaines catgories de litiges relve de la comptence du lgislateur (dans les limites constitutionnelles dj tudies). Voir : CE ass. 30 mai 1962, Ass. Nat. de la Meunerie seigle, Rec. 233. On doit donc considrer que les rgles jurisprudentielles dterminant la rpartition des comptences juridictionnelles ont valeur de PGD (seule une loi peut y droger). Si un juge, adm. ou jud., saisi dun litige pour lequel il est normalement comptent se trouve confront une question dont la solution est ncessaire la rsolution du litige mais qui relve de la comptence de lautre ordre de juridiction (ex. : devant le JA, dterminer la capacit dune personne, vrifier lexistence dun titre de proprit prive, tablir une filiation ; devant certaines juridictions judiciaires, apprcier la lgalit dun acte administratif), cette question doit tre renvoye titre prjudicielle une juridiction de lautre ordre de juridictions comptente lintrieur de cet ordre de juridictions.

A. Les matires rserves par nature lautorit judiciaire

On a dj rencontr (ci-dessus) lexpression de matires rserves par nature lautorit jud. Il sagit en fait de la tradition jurisprudentielle ou de la Constitution (voyez lart. 66). Cela signifie que certaines matires qui paraissent prsenter, prima facie, un caractre administratif mais qui touchent des matires civiles ou pnales essentielles se rattachent la comptence jud. Le JJ est le juge de ltat et de la capacit des personnes. Ici, cest lun des fondements du droit priv qui est en cause, le statut civil de la personne. Par ex. mme si ltat civil est tenu par une autorit administrative, la matire relve en bloc de laut. jud. (bloc de comptences) Les frontires peuvent tre cependant difficiles tracer. Par ex. le juge administratif est comptent pour les litiges relatifs lannulation des dcrets de changement ou de francisation de nom. Le JJ est en principe comptent pour apprcier la nationalit

dune personne mais les recours en annulation visant toute dcision accordant, refusant daccorder, retirant la naturalisation ou rintgrant un individu dans la nationalit franaise relvent de la juridiction administrative. Ou encore le JJ est comptent relativement la famille, mais la dcision du pdt de Cons. gnral refusant dagrer une personne dsireuse dadopter est dtachable de sa situation familiale et est considre comme un acte adm (REP devant le JA : CE sect. 4 nov. 1991, Epoux Hapart, 361, propos de tmoins de Jhovah). Le JJ est le gardien de la libert individuelle et de la proprit prive. TC 18 dc. 1947, Hilaire, Rec. 516 : La sauvegarde de la libert individuelle et la protection de la proprit prive rentre essentiellement dans les attributions de laut. jud. . Ce principe est dsormais consacr lart. 66 C. Le CCel a rajout un PFRLR : laut. jud. est constitutionnellement gardienne de la proprit prive immobilire. (CC 25 juil. 1989). Sagissant de la prprit prive mobilire, la comptence de principe de laut. jud. na donc que valeur de PGD. Laut. jud. gardienne de la proprit prive. Cela a pour consquence que le JJ est seul comptent pour statuer sur lexistence dun titre de proprit. Par ailleurs, le JJ est toujours comptent lorsque la consquence de lintervention publique prend la forme dune dpossession du propritaire. Il faut une dpossession et non pas seulement une restriction lexercice du droit de proprit. Sagissant de la dpossession (expropriation, rquisition) mme, il nest comptent que pour statuer sur lindemnisation et non pour sanctionner lacte administratif, ventuellement irrgulier, sur lequel se fonde cette dpossession. Le lgislateur peut attribuer comptence au JJ au-del de cette rserve de comptence jud., et donne effectivement comptence au JJ pour lindemnisation de certaines servitudes (qui ne sont pas des dpossessions) administratives. Surtout la jp a dvelopp une thorie spcifique appele thorie de lemprise irrgulire. TC 17 mars 1949, St Htel du Vieux Beffroi et St Rivoli-Sbastopol, Rec. 592 et 594 (2 arrts). Lorsquil y a atteinte la proprit prive immobilire ou des droits rels immobiliers (concessions funraires, baux emphytotiques), sous la forme dune dpossession ou dune occupation (installation sur un terrain priv dengins de chantier, construction dun ouvrage public sur une proprit prive, dmolition dune construction prive), et que cette atteinte seffectue sans titre lgal (quelle est donc irrgulire), le JJ est seul comptent pour statuer sur la demande dindemnisation forme par lintress. Mais il ne peut ni enjoindre ladm. de remettre en ltat, ni ordonner la dmolition de louvrage public mal plant , ni se prononcer sur la lgalit dun acte administratif. On retiendra donc que sur toute cette matire, le JJ est le gardien de la proprit prive en tant que juge de lindemnisation. Le pouvoir dinjonction, dordonner la destruction de louvrage public ou de constater lirrgularit dun acte, le JJ en disposera si lon passe dans le cadre dune thorie plus puissante, celle de la voie de fait. La thorie de la voie de fait. TC 8 avril 1935, Action franaise, GAJA. Il y a voie de fait dans deux cas : soit lorsque ladministration porte une atteinte grave une libert fondamentale (cd constitutionnelle) ou la proprit prive (mme mobilire) par un acte manifestement insusceptible de se rattacher un pouvoir (lgal) de ladministration ou lexcution dun texte lgislatif ou rglementaire ; soit lorsque ladm. procde irrgulirement lexcution force dune dcision, mme rgulire, en portant une atteinte grave une libert fondamentale ou la proprit. Lon voit dans cette dfinition que lemprise qui nest pas seulement irrgulire, mais qui est manifestement insusceptible de se rattacher un pouvoir de ladministration ou qui constitue lexcution force illgale dune dcision ne relve plus de la thorie de lemprise irrgulire , mais de la voie de fait. Il en rsulte une consquence importante : dans ce cas dune emprise constitutive de voie de fait, le JJ ne sera plus seulement un juge de lindemnisation, il pourra prononcer des injonctions mme de faire cesser lemprise et mme ordonner la dmolition de louvrage public construit par voie de fait (sur ce dernier point, revirement de jp : TC 6 mars 2002, Binet c. EDF et CCass. 30 avril 2003, Consorts X c. commune de Verdun-sur-Arige). La voie de fait est lacte ou lagissement compltement illgal, absolument illgal : ladm. agit sans aucune base lgale, de sorte quelle a quitt la voie du droit pour emprunter celle, qui

lui est absolument refuse dans un Etat de droit, du pur fait, la voie de fait. Il en rsulte que lacte constitutif dune voie de fait est si gravement illgal quil ne peut plus mme tre considr comme un acte administratif (simplement illgal) : il doit tre considr comme inexistant. Il na aucune existence lgale. De sorte que tout juge, mme judiciaire, peut en constater linexistence. Cet acte, inexistant, na pas tre annul (par un jugement constitutif), son inexistence a seulement besoin dtre constate (par un jugement dclaratif). Le jugement nannule pas lacte mais le dclare nul et non avenu . La comptence du JJ est alors pleine : il constatera si besoin est linexistence du prtendu acte administratif, indemnisera la victime de la voie de fait et prononcera toute injonction qui permettra de mettre un terme cette voie de fait. La procdure durgence du rfr est ouverte devant la juridiction judiciaire. Puisque lacte est inexistant, un JA peut tout aussi comptemment en constater linexistence, en revanche la situation de voie de fait donne une comptence exclusive au JJ pour prononcer lindemnisation ou une injonction (TC 27 juin 1966, Guigon).

B. Le contentieux des actes

1. Le contentieux des actes unilatraux. On a vu dj le principe constitutionnel qui rserve, sauf amnagement lilimit dans les conditions examines. Ds quun acte unilat. est qualifi administratif , le contentieux de son annulation ou de sa rformation, sauf exception due un tel amnagement, ressortit la comptence du JA. Il faut donc se reporter la partie du cours consacre lAAU. Not. quant aux actes adm. unilat. des personnes prives (JP Monpeurt, Bouguen, Narcy, Capus etc.). Parmi les exceptions lgislatives la comptence administrative : actes de certaines aut. adm. indpendantes caractre co., autorits de rgulation (Conseil concurrence, Commission de rgulation de llectricit, Autorit de rgulation des tlcommunications), dont le contentieux des actes est confi la juridiction jud. Autre exception traditionnelle : le JJ est comptent en matire de contributions indirectes et donc aussi pour lannulation de dcisions administratives prises dans ce domaine. Mais si le JJ est en principe incomptent pour prononcer lannulation ou la rformation dun AAU, dautres questions se posent quant sa comptence relativement aux AAU. Saisi dun litige relevant de sa comptence, le JJ peut tre confront des questions concernant un AAU dont la solution dtermine laffaire : un AAU est-il lgale (question de lapprciation de lgalit) ? Comment un AAU doit-il tre interprt ? (question dinterprtation dun AAU). Le JJ. est-il comptent pour rpondre ces questions. Il faut distinguer selon quelles se posent au juge pnal ou au juge civil.
Le juge pnal dispose dune plnitude de juridiction. Elle est consacre lart. 111-5 du Code pnal : Les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les actes administratifs, rglementaires ou individuels, et pour en apprcier la lgalit lorsque de cet examen dpend la solution du procs qui leur est soumis. Pas de question prjudicielle au juge administratif. Le juge civil en revanche ne peut exercer quune comptence limite lgard des AAU. Les principes sont fixs par la dc. TC 16 juin 1923, Septfonds, GAJA : le juge civil est tenu dappliquer les actes administratifs ; sinon il violerait le privilge de juridiction de ladministration ? Il simmiscerait dans ladm. active. Donc, il nest, en principe jamais comptent pour apprcier la lgalit dun AAU quel quil soit et en carter lapplication. Evidemment il faut rserver le cas spcial de lacte inexistant. De plus sest pos le problme suivant : le JJ est comptent pour carter lapplication dune loi contraire une convention internationale ou au droit communautaire ; qui peut le plus peut le moins. Pourquoi ne pourrait-il pas, de la mme manire carter lapplication dun rglement contraire aux mmes normes. La Cour cass. a affirm cette comptence en cartant lapplication dun rglement contraire au droit communautaire : Cass. com. 6 mai 1996, France Tlcom c. Communication Mdia Services, RFDA 1996, p. 1161, note Seiller. Cette doctrine semble avoir t cependant condamne par le TC : TC 19 janv. 1998, Union franaise Lexpress , Rec. 534. Mais on se

gardera de toute certitude sur ce point. On retiendra que, en principe et sous rserve de ce cas douteux, la question de lapprciation de la lgalit dun acte administratif applicable un litige civil (au sens large : aussi travail, commercial etc.) doit tre renvoye au JA titre prjudiciel. Le juge civil est en revanche comptent pour interprter tout acte rglementaire. En effet il appartient la mission de tout juge dinterprter le droit objectif applicable aux litiges qui lui sont soumis (voyez la raction de la Cour eur. droits ho. la doctrine de larrt Rekhou, aujourdhui abandonne par le CE et relative linterprtation des traits). Un rglement participe du caractre de lacte lgislatif raison de la nature gnrale et abstraite des normes quil contient. Il fixe du droit objectif qui doit pouvoir tre, comme la loi, interprt par tout juge. Donc : Pas de renvoi prjudiciel en interprtation dun acte rglementaire. En revanche, le juge civil nest jamais comptent pour interprter un acte adm. non rglementaire. Il y a lieu, dans ce cas, renvoi prjudiciel devant le JA.

2. Le contentieux des actes contractuels Simple : la qualification de contrat administratif ou de contrat de droit priv dtermine lordre des juridictions comptentes. Le juge du contrat est judiciaire si le contrat est priv, il est administratif si le contrat est public. 2 remarques :
1. Le JJ ne saurait jamais ni apprcier la validit ni interprter un contrat administratif. Il ne peut intervenir (on le sait) pour entraver la volont administrative, le vouloir de la PP ni interprter le contenu de cette volont. 2. Lorsque le contrat est de droit priv le juge du contrat est jud. Mais lacte de contracter est un acte dtachable du contrat qui reste administratif mme si le contrat est priv. Le REP des tiers contre la dcision de contracter relve donc de la comptence administrative mme si le contrat conclu est qualifi de droit priv. CE 11 dc. 1903 Comm. de Gorce.

C. Les blocs de comptences

Par application de certaines thories ou notions fondamentales sont fixs certains blocs de comptences judiciaires ou administratives. A la marge de ces blocs, toutefois, on trouve souvent des solutions drogatoires. 1. Le SPA Le contentieux des SPA est en principe administratif, sauf drogation lgislative spciale. On peut distinguer selon que le SPA est gr par une personne publique ou une personne prive. Dans le premier cas, il y a un bloc de comptences assez homogne au profit du JA : contentieux des AAU et contrats, contentieux des agents statutaires ou contractuels (simplifi depuis larrt prcit. Berkani), contentieux lgard des usagers, contentieux de la responsabilit lgard des tiers, tous ces contentieux relvent sauf application dun rgime lgislatif drogatoire et spciale de la juridiction administrative. Il faut rserver le cas particulier du SPA de la justice judiciaire : on a vu que ce qui relve du fonctionnement du SP judiciaire relve le la comptence exclusive de la juridiction judiciaire, parce que cela touche lexercice mme des fonctions judiciaires et que celles-ci sont spares des fonctions administratives (cf. supra). Si en revanche le SPA est gr par une personne prive, une large partie de ce contentieux passe alors dans la main du juge judiciaire : si pour lexercice de leurs fonctions de SPA ces personnes prennent des actes unilatraux administratifs (voir supra), leurs contrats sont (sauf exception rare) toujours privs, leur personnel est priv ; leur responsabilit extracontractuelle peut tre engage devant la juridiction administrative si et seulement si le dommage est caus loccasion de lexercice mme de la mission de SPA et dans la mise en uvre de prrogatives de puissance publique : CE 23 mars 1983, St Bureau Vritas, Rec. 134.

2. Le SPIC Cest un bloc de comptence du JJ. Mais attention : lorganisation du SPIC fait lobjet dactes ncessairement qualifis rglementaires et qui sont donc unilatraux (mme sils sont contenus dans une convention, par ex. de dlgation de SP) et aussi administratifs, leur rgime contentieux suit donc celui des actes administratifs unilatraux et rglementaires (comp. JA). Le personnel des SPIC est un personnel priv (comp. JJ) sauf le directeur du service et le comptable sil a la qualit de comptable public (voir obs. GAJA sous CE 26 janv. 1923, De Robert Lafrgeyre). Les relations avec les usagers sont toujours de droit priv (supra : aff. Dame Bertrand), quelles que soient lles clauses des contrats qui les lient au service. Sont qualifis usagers : le candidat usager ou lusager sans titre (ex : TC 5 dc. 1983, Niddam, Rec. 541 : la resp. lgard de lusager sans titre de la SNCF est engage devant le JJ). Les rapports avec les tiers sont galement rgis, en principe, par le droit priv. Les marchs des SPIC (si pas EPIC de lEtat) devant tre passs dans les conditions du code des marchs, sont des marchs publics et donc des contrats adm. par application de la Loi MURCEF (supra) : contentieux adm. 3. Les travaux publics et ouvrage public Dfinition des TP donne supra revoir. Louvrage public est le rsultat dun travail public de construction condition que limmeuble dont il sagit appartienne une collectivit publique. On sait que les contrats portant sur des oprations de TP sont administratifs (interprtation extensive de la loi du 28 pluvise an VIII). Caractre attractif des TP : Tout litige portant sur ou caus par un travail pub ou un ouvrage pub ressortit, en principe la comptence du JA. On a donc un bloc de comptence administrative. Cependant : il peut exister des drogations lgislatives :
Par exemple la loi du 31 dc. 1957 dispose que le JJ est exclusivement comptent pour statuer sur les demandes de rparations formes raison des dommages causs par un vhicule . Lorsque le dommage de TP est caus par un vhicule (un engin mobile de chantier, par ex : camion, bulldozer, mais pas la grue fixe !!!) la comptence sera donc judiciaire.

Il peut aussi avoir lieu appliquer les thories de lemprise ou de la voie de fait qui prvaudront sur le critre du TP et entraneront si elles sappliquent et dans les limites o elles sappliquent la comptence du JJ. Cas pratiques : deux exemples (Tc 17 oct. 1966 Dame Canasse, Rec. 834 ; CE 24 nov. 1967, Delle Labat, RDP 1968, p. 659, Rec. 444).
1. Monsieur Canasse se dirige vers la gare SNCF de Somains (Nord, dpartement magnifique et toujours ensoleill) afin dexpdier un colis. On le trouve mort au pied du quai daccs au btiment de la gare, manifestement victime dune chute accidentelle. La veuve Canasse saisit le TGI qui se dclare incomptent. Elle saisit le TA qui saisit le TC. Rponse du TC : comptence JJ. 2. Madame Labat assiste dans la gare de Vic-en-Bigorre aux crmonies gigantesques clbrant le centenaire de la ligne sncf Morceux-Tarbes. Des spectateurs nombreux sont grimps sur la Marquise de la Gare (la Marquise de la Gare nest pas, ici, une dame de la haute dont les yeux seraient susceptibles de faire mourir damour M. Jourdain, mais un auvent au-dessus de lentre et destin protger, un peu, de la pluie). La marquise seffondre alors que la Delle Labat se trouve en-dessous. La comptence est adm. Dans ces deux affaires un ouvrage public est en cause, savoir une partie des btiments formant la gare. Pourquoi la solution est-elle diffrente ? Parce que M. Canasse est un candidat usager et est donc trait comme un usager. Le lien de droit priv SPIC (SNCF) / Usager prvaut sur limputation de la cause du dommage louvrage public. Melle Labat, elle est tiers par rapport au SPIC, pas un usager. Limplication de louvrage public dans le dommage emporte donc la comptence administrative.

D. Lattribution de comptence par des lois spciales

Dans tous les cas lapplication dune loi spciale lemporte sur une thorie jurisprudentielle ou une loi gnrale. Ex. : Si malgr le lien du litige avec des travaux publics ou un ouvrage public, la loi (es. loi de 1957) donne comptence au JJ, cest cette loi qui doit sappliquer et la comptence est judiciaire. Il existe de nombreuses lois donnant comptence la juridiction judiciaire, notamment sagissant de certains contentieux de la responsabilit dlictuelle. On les retrouvera donc au programme de 3e anne. On se borne ici citer les plus importantes : 1. la loi dj cit du 31 dc. 1957 relative aux dommages causs par un vhicule (quels que soient lauteur du dommage et la victime, quel que soit le vhicule, si le dommage peut tre dit caus par un vhicule, la comptence est jud.) 2. La loi du 5 avril 1937 relative la responsabilit de lEtat raison des fautes commises par les membres de lenseignement public (comptence jud.). 3. Loi du 23 janvier 1990, relative la rparation des prjudices lis la recherche biomdicale dans les institutions publiques (comp. jud.) 4. Rappel : lois attribuant au JJ le contentieux des actes de certaines autorits indpendantes de rgulation.

Section 3. Les principes gnraux de la procdure administrative contentieuse

1. Le recours
Dfinition : On appelle recours, dans le droit administratif, la demande en justice cest-dire la saisine dun juge en vue de lui faire trancher une question de droit. Par extension et dans un sens gnrique, on entend le cadre institutionnel, la manire dont le droit organise certains types de demandes en justice ex. : le recours pour excs de pouvoir. On appelle requte, lacte mme, linstrumentum par lequel la demande est formule. Par la requte le justiciable exerce son droit au recours. La requte saisit le juge et dclenche la procdure lorsquelle est introductive dinstance . Le recours est recevable sil remplit les conditions que lui impose le droit pour autoriser le juge trancher la demande au fond, cd examiner le bien-fond du recours. Si le recours est dclar irrecevable, le juge nest pas saisi de laffaire au fond. La recevabilit du recours est un moyen dit dordre public : il nest pas la disposition des parties au litige, le juge a toujours lobligation dexaminer la recevabilit du recours, mme lorsque les intresss ne soulvent aucune question de recevabilit. On examinera ici les conditions de recevabilit des recours devant la juridiction administrative. Lon se bornera rappeler quelques rgles purement formelles relatives la requte : elle doit tre crite, rdige en franais, motiv mme sommairement, accompagne des pices justificatives et surtout de la dcision qui lie le contentieux (ou, en cas de dcision implicite, des documents qui dmontrent lexistence dune telle dcision implicite).

A. La rgle de la dcision pralable

Un contentieux administratif nest li cd apte tre jug que sil existe dans laffaire une dcision de ladministration, pralable donc lintroduction de linstance, cette exigence seffaant dans la matire particulire des travaux publics. Il faut donc que ladministration ait manifest sa volont nettement. On nattaque pas ladministration tant quelle na pas dcid. Cest aussi une certaine manifestation du privilge du pralable .

Sagissant du contentieux de lannulation, cette rgle ne pose ordinairement pas de problme : est une dcision quon attaque et donc celle-ci existe. Il faut seulement vrifier que lacte attaqu a bien le caractre dune dcision et est constitutif dun AAU. La rgle de la dcision pralable impose donc une exigence spciale en matire de responsabilit. Il faut, sauf en matire de travaux publics, avant toute action en responsabilit dirige contre ladministration devant la juridiction administrative, obtenir une dcision pralable de ladministration sur la demande de rparation : cest le refus de rparer ou linsuffisance de la rparation propose qui lie le contentieux.

B. Les dlais de recours

Les recours adm contentieux sont enferms dans des dlais souvent brefs. Le dlai applicable en principe, dfaut de texte spcial, est de deux mois partir de la notification ou de la publication de la dcision (sauf en mat. de travaux publics). Le dlai est toujours franc : commence courir le lendemain du jour de la notification ou de la publication et sachve y compris le dernier jour. Le recours administratif, gracieux ou hirarchique, interrompt (et non pas suspend) le dlai : le dlai de deux mois recommence courir intgralement partir de lautorit saisie. Il existe de nombreux dlais spciaux, gnralement plus courts. Ex. : Contentieux lectoral (5 ou 10 jours, selon les cas, compter de la proclamation des rsultats) ; le contentieux de la reconduite la frontire des trangers en situation irrgulire (48 h). Ill faut ensuite mentionner que sagissant des dcisions individuelles, le dlai ne commence courir que si les voies de recours et les dlais ont t expressment indiqus dans la notification de la dcision. Sagissant des dcisions implicites, les voies de recours et dlais doivent tre prcises dans laccus de rception de la demande de lintress. Lexpiration du dlai entrane la forclusion de lintress. Il ne pourra pas faire courir un nouveau dlai en demandant la confirmation dune dcision ancienne (cf. supra, la dcision confirmative na pas le caractre dun AAU et nest donc pas attaquable par la voie du REP).

C. Les conditions relatives au requrant

1. La capacit agir. Cette capacit dpend des rgles gnrales du droit civil qui dtermine la capacit des personnes physiques et morales. Les incapables doivent agir par reprsentation. 2. La qualit agir Lorsque la personne physique agit en son nom propre, il ny a gure de difficult. La capacit dtermine la qualit. Le reprsentant lgal de lincapable doit dmontrer sa qualit de reprsentant. Les personnes morales agissent par lintermdiaire dun organe : peut agir au nom de la personne morale lorgane qui a statutairement (conformment aux statuts de la personne) le pouvoir dagir en son nom (pour un cas de difficult : CE 3 avr. 1998, Fdration de la plasturgie, Rec. 412.) Une personne physique ou morale peut agir par lintermdiaire dun mandataire, not. par lintermdiaire dun avocat. Celui-ci doit dmontrer lexistence et la validit de son mandat. Le ministre davocat nest pas obligatoire (mais possible) pour lintroduction dun recours pour excs de pouvoir. 3. Lintrt agir Cest la question la plus importante : le requrant, quel que soit le type de recours introduit, doit dmontrer lexistence dun intrt qui conditionne son droit agir, lexercice de son droit au recours. Laction devant la juridiction administrative, mme en excs de pouvoir nest pas ouverte tous : pas daction populaire. Lintrt doit prsenter certaines qualits quon

nonce de suite pour les dtailler plus bas : il doit tre personnel, lgitime, direct et certain. Dans certains types de contentieux le cercle des requrants potentiels est fix davance par la loi (ex. les lecteurs et candidats pour le contentieux lectoral). Dans ce cas lintrt agir peut tre dit faire lobjet dune prsomption lgale irrfragable. La question de la reconnaissance de lintrt Ne se pose gure dans les contentieux subjectifs (responsabilit, contentieux contractuel) : la personne dont les droits ( rparation, droits contractuels) sont en cause est facilement identifiable (victime du dommage, cocontractant). La question devient parfois dlicate sagissant de lidentification dun intrt agir en excs de pouvoir. Sans doute lidentification de lintrt nest-elle pas difficile lorsque le destinataire dune dcision individuelle dfavorable attaque cette dcision : les caractres prcdemment numrs sont faciles tablir. Le problme est plus dlicat lorsque le destinataire attaque une dcision qui semble lui tre favorable (son intrt est-il certain ?), lorsquune personne attaque un rglement et nest donc pas le destinataire identifiable de lacte (son intrt est-il personnel ?) ou lorsquun tiers lacte attaque la dcision individuelle qui ne lui est pas destine (son intrt est-il direct et personnel ?). Dans ce dernier cas se pose spcialement la question des recours form par des groupements et associations quon distinguera donc du recours form par le requrant individuel. a. Le requrant individuel Lintrt doit tre personnel.
Il ne suffit pas dinvoquer une qualit vague celle de citoyen par ex., ou de contribuable de ltat ou de consommateur, pour tre admis attaquer tout rglement ou tout acte. Il faut invoquer une qualit qui dmontre un rapport un lien avec lobjet de lacte attaqu. Il faut dmontrer que par son objet lacte attaqu entre bien dans une sphre dintrts particuliers et propres la personne du demandeur. Lapprciation se fait ncessairement in concreto. Ex. : Prenons le cas dun permis de construire. Quels sont les tiers recevables demander lannulation dun tel PC ? Invoquer sa qualit dhabitant de la commune sera en principe insuffisant. Il faut dmontrer un lien de voisinage qui sapprcie concrtement en fonction de la distance davec la construction projete et de limportance de cette construction. Plus la construction est importante, plus les troubles de voisinage sont susceptibles de stendre sur une aire gographique importante. Ce nest pas la mme chose la construction dun centre commercial et la construction dun garage individuel. Il faut toujours bien analyser lobjet de lacte. Par ex. le schma directeur damnagement de lle de Corse sapplique lensemble de ce merveilleux territoire insulaire. La qualit dhabitant de la Corse (domicile) suffit alors donner un intrt personnel agir (CE 14 janv. 1994, Coll. territ. de Corse, Rec. 16. Mais la qualit dlu rgional ne donne aucun intrt personnel agir contre un dcret rglementant la procdure civile (CE 5 juil. 2000, Tte, Rec. 302), quand le dput national se voit reconnatre un intrt ce que la lgislation ladoption de laquelle il a particip soit correctement excute et se trouve donc recevable agir contre une mesure dexcution de la loi (CE Ass. 24 nov. 1978, Schwartz, Rec. 467). Il appartient au requrant dinvoquer la qualit adquate. Prenons deux actes touchant une mme opration densemble : autorisation douverture dun magasin de grande surface et le permis de construire ce magasin. Imaginons le commerant voisin. Sil attaque lautorisation douverture, lintrt personnel qui peut tre touch cest son intrt commercial raison de la concurrence de la grande surface et il lui faut invoquer sa qualit de commerant . Sil attaque le permis de construire, la construction peut entraner des troubles de voisinage, mais na pas pour objet prcis de permettre limplantation dun commerce, cest donc la qualit de voisin quil faut invoquer. Il faut aussi que le caractre strictement personnel de lintrt soit dmontr, un simple intrt moral gnral et abstrait ntant pas suffisant : lintrt est personnel lorsquil est concrtement susceptible dtre atteint par la mesure. Ex. : sagissant dun visa dexploitation dun film linterdisant aux seuls mineurs de mois de 16 ans, la qualit de parent denfant mineur donne intrt agir car mme sils nont pas encore 16 ans, ils ont une vocation raisonnable datteindre cet ge et de pouvoir tre ainsi confront la projection du film Baise moi (CE 30 juin 2000, Ass. promouvoir, Rec. 265). La dcision dautoriser la dlivrance de la pilule contraceptive dans des tablissements scolaires de llenseignement public ne peut tre attaque par une association de parents dlves de lenseignement priv (CE 30 juin 2000, Ass. choisir la vie, Rec. 248).

Lintrt doit tre lgitime.

Cest la traduction du principe selon lequel nul ne saurait se prvaloir de sa propre turpitude. CE 27 fvr. 1985, SA Grands travaux et construction immobilire, Rec. 723 : loccupant sans titre dun htel ne peut agir contre le permis de construire autorisant la transformation de limmeuble. Intrt non lgitime. CE 22 sept. 1993, Universit de Nancy 1, Rec. 939 : un professeur des universits dont loccupation favorite consiste attribuer des notes sans rapports avec les mrites des copies soumises son scrupuleux examen nest pas recevable contester la dcision dorganiser une session de remplacement exclusivement due ses propres agissements.

Lintrt doit tre direct, cest--dire directement ls par lacte attaqu.

Cette condition fait ordinairement lobjet dune apprciation librale de la part du juge. Larrt le plus clbre en la matire qui pousse le libralisme au plus loi est CE 28 mai 1971, Damasio, Rec. 391. Un htelier est recevable attaquer larrt du ministre de lducation nationale fixant la date des vacances scolaires. Son activit professionnelle spcifique nest pas trop indirectement concerne par la fixation de ces dates. On peut ajouter : CE 4 oct. 1974, Mme David, Rec. 464 : une journaliste, chroniqueuse judiciaire est recevable attaquer le dcret &largissant les conditions dans lesquelles un tribunal peut prononcer le huis clos. Cette dcision touche directement lactivit journalistique de la demanderesse.

Lintrt doit tre certain, certainement ls.

La lsion de lintrt invoqu ne doit pas tre purement ventuelle. Il faut quelle soit suffisamment certaine. Sur ce point aussi lapprciation du juge est assez librale. Larrt en ce sens, qui fait ainsi le pendant larrt Damasio est larrt CE 14 fvrier 1958, Abisset, Rec. 98. Un campeur par passion attaque larrt municipal interdisant sur le territoire de la commune le camping, commune loigne de la rsidence principale de lintress, o il na jamais mis les pieds mais o il nest pas impossible que sa passion le conduise un jour. On est ici aux limites de lide de certitude !!! Autres ex. : CE 11 mars 1903, Lot, Rec. 780 : un archiviste palographe est recevable attaquer la dcision de nomination dune personne nayant pas cette qualit dans un emploi ordinairement rserv aux archivistes palographes. Rien ne dit que si cette personne navait pas t nomme, M. Lot aurait t choisi ces fonctions. Mais le corps des fonctionnaires archivistes palographes est fort limit en nombre et lon peut estimer que la perte de chance que subit M. Lot nest pas nulle. Son intrt tre nomm en tant quarchiviste palographe nest pas ls de faon trop incertaine. Ou encore : CE 14 fvrier 1975, Da Silva, Rec. 16 : recevabilit du recours form par un tranger contre le dcret modifiant les conditions de dlivrance et de renouvellement des cartes de sjour et de travail ; M. Da Silva possde ces cartes, mais, sil rside encore en France leur expiration (ce qui nest pas sr), il tombera sous le coup de la nouvelle rglementation. On peut dire quil faut que lintrt soit sinon certainement ls au sens courant du terme certitude , du moins possiblement ls avec un degr non ngligeable de probabilit.

b. Le recours des groupements et associations Ceux-ci ont bien sr vocation attaquer toute mesure qui les atteint directement et personnellement dans leur existence ou leur fonctionnement, ou dans leur patrimoine. Sagissant de mesures de ce type, leur intrt sanalyse comme celui dune personne individuelle. Cela vaut de toute personne morale. Mais les groupements et associations, la diffrence des socits commerciales, par ex., ont aussi pour but statuaire de dfendre certains intrts collectifs. Sont-ils recevables attaquer les mesures qui touchent non pas leur intrt particulier, mais cet intrt collectif quils dfendent (protection de la nature, promotion de la chasse, de la ptanque, de la collection de surprises habilement dissimules dans des ufs chocolats etc.). Il faut distinguer les mesures individuelles des mesures rglementaires.
Sagissant de ces dernires : les groupements et associations sont recevables agir contre tout rglement qui par son objet est susceptible de lser lintrt collectif quils dfendent. Ex. dj vu une association de parents dlves pour toute mesure touchant la vie scolaire ; un syndicat de fonctionnaire contre les dcisions rglementaires affectant le statut des fonctionnaires quils dfendent. Ex. : CE 7 juil. 1978, Synd. des Avocats de France, Rec. 297 : recevabilit du recours dun syndicat davocats contre les mesures rglementaires affectant les droits de la dfense des trangers en voie dexpulsion. Les conditions ci-dessus analyses (caractres direct et certain not.) sont applicables. La question est plus complexe sagissant des mesures individuelles. Lorsquelles sont dfavorables elles ne lsent que lintrt propre de leur destinataire. En principe, lassociation ou le syndicat sera dclar irrecevable (par ex. contre la sanction visant un agent public). Il faut protger le destinataire dun recours intempestif et non souhait de sa part : il doit rester le matre de ses intrts seuls en cause (voir cette ide mise en uvre par le CC 25 juil. 1989, Prvention

des licenciements conomiques, AJ 1989, note Benot-Rohmer. Lorsquelles sont favorables, en revanche, elles sont susceptibles datteindre directement lintrt collectif dfendu par le groupement. Ex. la nomination dun fonctionnaire ou sa promotion rtroagit sur lintrt (possibilit de nomination ou davancement) de tous les autres fonctionnaires ayant vocation la nomination ou lavancement. Le syndicat sera recevable agir. Ex. : CE 10 juil. 1996, Synd. CFDT Intercommunal des Bouches-du-Rhne, Rec. 1074.

2. Linstance
Instance = processus (se droule dans le temps) qui conduit de la demande introductive dinstance lacte qui la clture et qui peut tre soit le jugement, soit une dcision de nonlieu statuer, soit lacte du requrant qui teint linstance (le dsistement). Elle est rythme par des actes de procdure. Elle est aussi un lien juridique, source de droits et obligations pour ceux qui y prennent part.

A. La formation de linstance
1. La demande : Elle est le contenu du recours et est porte par la requte. Elle est formule par le demandeur. La demande initiale, qui saisit le juge est introductive dinstance. Elle constitue le terme a quo de linstance. Elle dtermine le cadre et lobjet du procs : Elle doit prciser lobjet de la demande, ce qui est demand au juge (conclusions) et les arguments qui justifient la demande (moyens). Principe de limmutabilit de linstance. La requte initiale fixe (relativement) les lments constitutifs de linstance. Cd :
* dsigne le ou les demandeur(s) et le ou les dfendeur(s) * Fixe lobjet de la demande exprim par les conclusions de la requte * Fixe les termes du dbat, cd les moyens du recours.

Ces trois points sont relativement immuables.

Sagissant des parties linstance. La requte dtermine le demandeur et le dfendeur (parties originaires). Une fois linstance introduite, il est toutefois possible que des parties nouvelles soient admises linstance, ce qui modifie le cadre de celle-ci. Il est possible en effet quune personne non nomme dans la requte initiale intervienne linstance et acquiert ainsi la qualit de partie (intervention). Lintervention est toujours dcide par le juge, elle peut tre volontaire lorsquelle rsulte dune demande de lintress, elle peut tre force, dcide par le juge sur la demande du demandeur ou du dfendeur. La qualit de partie linstance confre un statut spcifique : droit communication des pices de la procdure, droit de former les voies de recours. Sagissant des conclusions : elles formulent lobjet de la demande ( quil plaise au juge dannuler la dcision du , de prononcer les dommages et intrts slevant etc.). Aux conclusions principale peuvent tre ajoutes des conclusions subsidiaires (annuler le rglement concl. princip. ou dfaut sont art. 12 concl. subsid.). Aux conclusions du demandeur rpondent, dans le mmoire en rplique, les conclusions du dfendeur. Gnralement celles-ci demandent au juge de rejeter les conclusions principales et subsidiaires. Mais le dfendeur, dans certains cas, peut rpliquer en demandant au juge autre chose que le seul rejet des conclusions du demandeur. Cest ce quon appelle des conclusions reconventionnelles : une entreprise de travaux publics conclut la condamnation de ladministration des d & i dans un litige contractuel ; ladm. estime quil y a eu faute du demandeur et ne se borne pas seulement demander le rejet de la demande mais demande aussi au juge de prononcer des d & i contre le demandeur. La possibilit pour le dfendeur de formuler des conclusions reconventionnelles est strictement limit : elles ne doivent pas soulever un litige distinct ; elles sont prohibes dans le cas dun recours pour excs de pouvoir. Les moyens, de fait et de droit. Les moyens de droit nouveaux ne sont plus recevables aprs lexpiration du dlai contentieux sils procdent dune cause juridique nouvelle (dans le contentieux de lexcs de pouvoir cela veut dire que le requrant qui na initialement invoqu que des moyens de lgalit externe nest pas recevable aprs expiration du dlai de recours invoquer

des moyens de lgalit interne et rciproquement, sauf si le moyen nouveau est dordre public). Tous les moyens ne seront pas discuts au fond par le juge. Ainsi des moyens manquant en fait : ceux qui sont fonds sur une analyse errone des lments du litige (exemple un fait invoqu est inexistant, ou le demandeur commet une erreur dinterprtation de lacte quil attaque de sorte que le moyen invoqu tombe de lui-mme). Ainsi aussi des moyens irrecevables : ce sont les moyens qui ne sont pas susceptibles dtre discuts au contentieux (par exemple les moyens de pure opportunit) ou dtre discuts dans le cadre de la procdure choisie (ex. : moyen tir de la violation de clauses contractuelles dans le cadre dun REP). Ainsi enfin des moyens inoprants, ceux qui sont insusceptibles dexercer une influence sur la solution du litige (ex. la norme invoque nest pas applicable en lespce). Il faut par ailleurs faire une place particulire aux moyens dordre public. Les moyens dordre public sont ceux qui ne sont pas la disposition des parties. Elles ne sauraient carter ces moyens des termes du dbat juridictionnel. Ils doivent donc tre examins, mme sils nont pas t soulevs par les parties. Le juge est donc tenu de les relever doffice dans le cas o les parties ne les auraient pas soulevs. De mme, ces moyens peuvent tre soulevs par une partie tout moment de la procdure, mme aprs lexpiration du dlai de recours alors mme quils procdent dune cause distincte de celle qui a t souleve dans le dlai. Ils peuvent tre mme soulevs pour la premire fois en appel. Sont des moyens dordre public, pour ne citer que les plus importants : les moyens tirs de lincomptence des autorits administratives (CE 15 fvrier 1961, Alfred-Joseph, Rec. 114), de la mconnaissance du champ dapplication de la loi ou dun rglement (la loi ou le rglement a t appliqu[e] une situation ou des personnes auxquelles elle/il est insusceptible dtre appliqu[e] : CE sect. 21 mars 1958, poux Delteil, Rec. 189, concl. Bernard), de la non rtroactivit des rglements administratifs, de linexistence dun acte, de la mconnaissance de lautorit de chose juge (CE 22 mars 1961, er Simonet, Rec. 211), ou encore de la nullit dun contrat (CE 1 oct. 1993, St Le Yacht-Club international de Bormes-les-Mimosas, Rec. 971).

B. Linstruction.
Cest la phase du procs qui, entre la requte introductive dinstance et le jugement permet la mise en tat de laffaire : change des arguments, rcolte des preuves des faits allgus. Devant la juridiction administrative, linstruction est crite : les parties ne dposent leurs conclusions, moyens et observations que sous la forme crite. Elle est inquisitoire. Cest le juge qui mne linstruction de laffaire et prononce toute mesure dinstruction ; les parties ne sont pas entirement passives, mais elles se bornent demander au juge le prononc de certaines mesures dinstruction : audition de tmoins, communication de pices, visite sur place, etc. Linstruction se fait sous la responsabilit du juge rapporteur. Elle est secrte : les tiers ne sauraient avoir accs au dossier dinstruction. Linstruction est videmment aussi contradictoire : le principe du contradictoire est un principe valeur constitutionnelle qui constitue une garantie essentielle offerte au justiciable. Il tend assurer lgalit des parties devant le juge (CE 29 juil. 1998, Mme Esclatine, Rec. 320, concl. Chauvaux). Chaque partie doit avoir communication des mmoires et observations de lautre partie et il doit lui tre donn un dlai raisonnable pour y rpondre. Linstruction permet au juge rapporteur dtablir son rapport, ncessairement crit. Ce rapport (sauf exception en matire disciplinaire) nest pas communiqu aux parties et ne fait pas lobjet dune discussion contradictoire. Le rapport nest pas en effet un lment de linstruction, mais un lment du dlibr : il sert de base la discussion de la formation de jugement et le dlibr, lui, est couvert par le secret, non par la publicit ni, donc, par la contradiction. Il est soumis un rviseur, dont le projet, sil diffre de celui du rapport servira galement de base au dlibr.

C. Laudience.

Le procs administratif passe normalement par la phase orale et publique de laudience. Tel est en tout cas la forme devant les juridictions administratives de droit commun. Aprs avoir entendu les visas du rapport (cd la mention des textes, mais aussi lanalyse concise des moyens et conclusions des parties) mais non le projet de dcision prpar par le rapporteur. Des observations orales brves peuvent tre faites par les avocats des parties ou des parties elles-mmes (mais ce nest pas lusage devant le CE) et en tout tat de cause elles ne peuvent ajouter aux lments de linstruction. Les conclusions du Commissaire du gouvernement sont alors entendues. Dans larrt Gervaise (CE 10 juil.1957, Rec. 467) le CE a dfini comme suit le rle du CdG (formulation reproduite dans lart CE 29 juil. 1998, Mme Esclatine, prcit) :
Le commissaire du gouvernement () a pour mission d'exposer les questions que prsente juger chaque recours contentieux et de faire connatre, en formulant en toute indpendance ses conclusions, son apprciation, qui doit tre impartiale, sur les circonstances de fait de l'espce et les rgles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis la juridiction laquelle il appartient.

Dans larrt de 1998, le CE en tirait la conclusion suivante :

Cons. que le commissaire du gouvernement () prononce ses conclusions aprs la clture de l'instruction laquelle il a t procd contradictoirement ; qu'il participe la fonction de juger dvolue la juridiction dont il est membre ; que l'exercice de cette fonction n'est pas soumis au principe du contradictoire applicable l'instruction ; qu'il suit de l que, pas plus que la note du rapporteur ou le projet de dcision, les conclusions du commissaire du gouvernement - qui peuvent d'ailleurs ne pas tre crites - n'ont faire l'objet d'une communication pralable aux parties, lesquelles n'ont pas davantage tre invites y rpondre.

Par ailleurs, il faut ajouter que le CdG se retire avec la formation de jugement et prend part au dlibr. Ces pratique et la fonction donc du CdG telle quelle est exerce en France se heurtait de plus en plus la JP de la Cour EDH. Dans une srie de dcisions qui ont suivi et approfondi une doctrine bauche dans un arrt Borgers c. Belgique de 1991, la Cour EDH prfigura progressivement la position quelle allait prendre lgard du rle du CdG franais. Loccasion lui fut done avec larrt Kress c. France du 7 juin 2001, GAJA :
La requrante se plaint, sous langle de larticle 6 1 de la Convention, de ne pas avoir bnfici dun procs quitable devant les juridictions administratives. Ce grief se subdivise en deux branches : la requrante ou son avocat na pas eu connaissance des conclusions du commissaire du gouvernement avant laudience et na pu y rpondre aprs, car le commissaire du Gouvernement parle en dernier ; en outre, le commissaire assiste au dlibr, mme sil ne vote pas, ce qui aggraverait la violation du droit un procs quitable rsultant du non-respect du principe de lgalit des armes et du droit une procdure contradictoire. 1. Rappel de la jurisprudence pertinente La Cour relve que sur les points voqus ci-dessus, la requte soulve, mutatis mutandis, des problmes voisins de ceux examins par la Cour dans plusieurs affaires concernant le rle de lavocat gnral ou du procureur gnral la Cour de cassation ou la cour suprme en Belgique, au Portugal, aux Pays-Bas et en France (voir les arrts Borgers c. Belgique du 30 octobre 1991, srie A n 214-B, Vermeulen c. Belgique et Lobo Machad o c. Portugal du 20 fvrier 1996, Recueil 1996-I, Van Orshoven c. Belgique du 25 juin 1997, Recueil 1997-III, et les deux arrts J. J. et K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II; voir galement larrt Reinhardt et SlimaneKad c. France du 31 mars 1998, ibidem). Dans toutes ces affaires, la Cour a conclu la violation de larticle 6 1 de la Convention raison de la non-communication pralable soit des conclusions du procureur gnral ou de lavocat gnral, soit du rapport du conseiller rapporteur, et de limpossibilit dy rpondre. La Cour rappelle en outre que, dans son arrt Borgers, qui concernait le rle de lavocat gnral devant la Cour de cassation dans une procdure pnale, elle avait conclu au non-respect de larticle 6 1 de la Convention, en se fondant surtout sur la participation de lavocat gnral au dlibr de la Cour de cassation, qui avait emport violation du principe de lgalit des armes (voir paragraphe 28 de larrt). Ultrieurement, la circonstance aggravante de la participation aux dlibrs du procureur ou de lavocat gnral na t retenue que dans les affaires Vermeulen et Lobo Machado, o elle avait t souleve par les requrants (arrts prcits, respectivement 34 et 32) ; dans tous les autres cas, la Cour a mis laccent sur la ncessit de respecter le droit une procdure contradictoire, en

relevant que celui-ci impliquait le droit pour les parties un procs de prendre connaissance de toute pice ou observation prsente au juge, mme par un magistrat indpendant, et de la discuter. Enfin, la Cour rappelle que les affaires Borgers c. Belgique, J.J. c. Pays-Bas et Reinhardt et Slimane-Kad c. France concernaient des procdures pnales ou connotation pnale. Les affaires Vermeulen c. Belgique, Lobo Machado c. Portugal et K.D.B c. Pays-Bas avaient trait des procdures civiles ou connotation civile tandis que laffaire Van Orshoven c. Belgique concernait une procdure disciplinaire contre un mdecin. 2. Quant la spcificit allgue de la juridiction administrative Aucune de ces affaires ne concernait un litige port devant les juridictions administratives et la Cour doit donc examiner si les principes dgags dans sa jurisprudence, telle que rappele cidessus, trouvent sappliquer en lespce. Elle observe que, depuis larrt Borgers de 1991, tous les gouvernements se sont attachs dmontrer devant la Cour que, dans leur systme juridique, leurs avocats gnraux ou procureurs gnraux taient diffrents du procureur gnral belge, tant du point de vue organique que fonctionnel. Ainsi, leur rle serait diffrent selon la nature du contentieux (pnal ou civil, voire disciplinaire), ils ne seraient pas partie la procdure ni ladversaire de quiconque, leur indpendance serait garantie et leur rle se limiterait celui dun amicus curiae agissant dans lintrt gnral ou pour assurer lunit de la jurisprudence. Le Gouvernement franais ne fait pas exception : il soutient, lui aussi, que linstitution du commissaire du Gouvernement au sein du contentieux administratif franais diffre des autres institutions critiques dans les arrts prcits, parce quil nexiste aucune distinction entre sige et parquet au sein des juridictions administratives, que le commissaire du Gouvernement, du point de vue statutaire, est un juge au mme titre que tous les autres membres du Conseil dEtat et que, du point de vue fonctionnel, il est exactement dans la mme situation que le juge rapporteur, sauf quil sexprime publiquement mais ne vote pas. La Cour admet que, par rapport aux juridictions de lordre judiciaire, la juridiction administrative franaise prsente un certain nombre de spcificits, qui sexpliquent par des raisons historiques. Certes, la cration et lexistence mme de la juridiction administrative peuvent tre salues comme lune des conqutes les plus minentes dun Etat de droit, notamment parce que la comptence de cette juridiction pour juger les actes de ladministration na pas t accepte sans heurts. Encore aujourdhui, les modalits de recrutement du juge administratif, son statut particulier, diffrent de celui de la magistrature judiciaire, tout comme les spcificits du fonctionnement de la justice administrative () tmoignent de la difficult quprouva le pouvoir excutif pour accepter que ses actes soient soumis un contrle juridictionnel. Pour ce qui est du commissaire du Gouvernement, la Cour en convient galement, il nest pas contest que son rle nest nullement celui dun ministre public ni quil prsente un caractre sui generis propre au systme du contentieux administratif franais. Toutefois, la seule circonstance que la juridiction administrative, et le commissaire du Gouvernement en particulier, existent depuis plus dun sicle et fonctionnent, selon le Gouvernement, la satisfaction de tous, ne saurait justifier un manquement aux rgles actuelles du droit europen (voir arrt Delcourt du 17 janvier 1970, srie A n 11, 36). La Cour rappelle cet gard que la Convention est un instrument vivant interprter la lumire des conditions de vie actuelles et des conceptions prvalant de nos jours dans les Etats dmocratiques (voir, notamment, larrt Burghartz c. Suisse du 22 fvrier 1994, srie A n 280-B, 28). Nul na jamais mis en doute lindpendance ni limpartialit du commissaire du Gouvernement, et la Cour estime quau regard de la Convention, son existence et son statut organique ne sont pas en cause. Toutefois la Cour considre que lindpendance du commissaire du Gouvernement et le fait quil nest soumis aucune hirarchie, ce qui nest pas contest, ne sont pas en soi suffisants pour affirmer que la non-communication de ses conclusions aux parties et limpossibilit pour celles-ci dy rpliquer ne seraient pas susceptibles de porter atteinte aux exigences dun procs quitable. En effet, il convient dattacher une grande importance au rle rellement assum dans la procdure par le commissaire du Gouvernement et plus particulirement au contenu et aux effets de ses conclusions (voir, par analogie et parmi beaucoup dautres, larrt Van Orshoven prcit, 39). 3. En ce qui concerne la non-communication pralable des conclusions du commissaire du Gouvernement et limpossibilit dy rpondre laudience La Cour rappelle que le principe de lgalit des armes lun des lments de la notion plus large de procs quitable requiert que chaque partie se voie offrir une possibilit raisonnable de prsenter sa cause dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net

dsavantage par rapport son adversaire (voir, parmi beaucoup dautres, larrt Niderst-Huber c. Suisse du 18 fvrier 1997, Recueil 1997-I, 23). Or, indpendamment du fait que, dans la majorit des cas, les conclusions du commissaire du Gouvernement ne font pas lobjet dun document crit, la Cour relve quil ressort clairement de la description du droulement de la procdure devant le Conseil dEtat (paragraphes 40 52 cidessus) que le commissaire du Gouvernement prsente ses conclusions pour la premire fois oralement laudience publique de jugement de laffaire et que tant les parties linstance que les juges et le public en dcouvrent le sens et le contenu cette occasion. La requrante ne saurait tirer du droit lgalit des armes reconnu par larticle 6 1 de la Convention le droit de se voir communiquer, pralablement laudience, des conclusions qui ne lont pas t lautre partie linstance, ni au rapporteur, ni aux juges de la formation de jugement (voir larrt Niderst-Huber prcit, 23). Aucun manquement lgalit des armes ne se trouve donc tabli. Toutefois, la notion de procs quitable implique aussi en principe le droit pour les parties un procs de prendre connaissance de toute pice ou observation soumise au juge, ft-ce par un magistrat indpendant, en vue dinfluencer sa dcision, et de la discuter (voir les arrts prcits Vermeulen c. Belgique, 33, Lobo Machado c. Portugal, 31, Van Orshoven c. Belgique, 41, K.D.B. c. Pays-Bas, 44 et Niderst-Huber c. Suisse, 24). Pour ce qui est de limpossibilit pour les parties de rpondre aux conclusions du commissaire du Gouvernement lissue de laudience de jugement, la Cour se rfre larrt Reinhardt et SlimaneKad du 31 mars 1998 (prcit). Dans cette affaire, elle avait constat une violation de larticle 6 1 du fait que le rapport du conseiller rapporteur, qui avait t communiqu lavocat gnral, ne lavait pas t aux parties (voir paragraphe 105 de larrt). En revanche, sagissant des conclusions de lavocat gnral, la Cour sest exprime comme suit au paragraphe 106 de son arrt : Labsence de communication des conclusions de lavocat gnral est pareillement sujette caution. De nos jours, certes, lavocat gnral informe avant le jour de laudience les conseils des parties du sens de ses propres conclusions et, lorsque, la demande desdits conseils, laffaire est plaide, ces derniers ont la possibilit de rpliquer aux conclusions oralement ou par une note en dlibr (...). Eu gard au fait que seules des questions de pur droit sont discutes devant la Cour de cassation et que les parties y sont reprsentes par des avocats hautement spcialiss, une telle pratique est de nature offrir celles-ci la possibilit de prendre connaissance des conclusions litigieuses et de les commenter dans des conditions satisfaisantes. Il nest toutefois pas avr quelle existt lpoque des faits de la cause. Or, la diffrence de laffaire Reinhardt et Slimane-Kad, il nest pas contest que dans la procdure devant le Conseil dEtat, les avocats qui le souhaitent peuvent demander au commissaire du Gouvernement, avant laudience, le sens gnral de ses conclusions. Il nest pas davantage contest que les parties peuvent rpliquer, par une note en dlibr, aux conclusions du commissaire du Gouvernement, ce qui permet, et cest essentiel aux yeux de la Cour, de contribuer au respect du principe du contradictoire. Cest dailleurs ce que fit lavocat de la requrante en lespce (paragraphe 26 ci-dessus). Enfin, au cas o le commissaire du Gouvernement invoquerait oralement lors de laudience un moyen non soulev par les parties, le prsident de la formation de jugement ajournerait laffaire pour permettre aux parties den dbattre (paragraphe 49 ci-dessus). Dans ces conditions, la Cour estime que la procdure suivie devant le Conseil dEtat offre suffisamment de garanties au justiciable et quaucun problme ne se pose sous langle du droit un procs quitable pour ce qui est du respect du contradictoire. Partant, il ny a pas eu violation de larticle 6 1 de la Convention cet gard. 4. En ce qui concerne la prsence du commissaire du Gouvernement au dlibr du Conseil dEtat Sur ce point, la Cour constate que lapproche soutenue par le Gouvernement consiste dire que, puisque le commissaire du Gouvernement est un membre part entire de la formation de jugement, au sein de laquelle il officie en quelque sorte comme un deuxime rapporteur, rien ne devrait sopposer ce quil assiste au dlibr, ni mme quil vote. Le fait quun membre de la formation de jugement ait exprim en public son point de vue sur laffaire pourrait alors tre considr comme participant la transparence du processus dcisionnel. Cette transparence est susceptible de contribuer une meilleure acceptation de la dcision par les justiciables et le public, dans la mesure o les conclusions du commissaire du Gouvernement, si elles sont suivies par la formation de jugement, constituent une sorte dexplication de texte de larrt. Dans le cas contraire, lorsque les conclusions du commissaire du

Gouvernement ne se refltent pas dans la solution adopte par larrt, elles constituent une sorte dopinion dissidente qui nourrira la rflexion des plaideurs futurs et de la doctrine. La prsentation publique de lopinion dun juge ne porterait en outre pas atteinte au devoir dimpartialit, dans la mesure o le commissaire du Gouvernement, au moment du dlibr, nest quun juge parmi dautres et que sa voix ne saurait peser sur la dcision des autres juges au sein desquels il se trouve en minorit, quelle que soit la formation dans laquelle laffaire est examine (sous-section, sous-sections runies, Section ou Assemble). Il est dailleurs noter que, dans la prsente affaire, la requrante ne met nullement en cause limpartialit subjective ou lindpendance du commissaire du Gouvernement. Toutefois, la Cour observe que cette approche ne concide pas avec le fait que, si le commissaire du Gouvernement assiste au dlibr, il na pas le droit de voter. La Cour estime quen lui interdisant de voter, au nom de la rgle du secret du dlibr, le droit interne affaiblit sensiblement la thse du Gouvernement, selon laquelle le commissaire du Gouvernement est un vritable juge, car un juge ne saurait, sauf se dporter, sabstenir de voter. Par ailleurs, il serait difficile dadmettre quune partie des juges puisse exprimer publiquement leur opinion et lautre seulement dans le secret du dlibr. En outre, en examinant ci-dessus le grief de la requrante concernant la non-communication pralable des conclusions du commissaire du Gouvernement et limpossibilit de lui rpliquer, la Cour a accept que le rle jou par le commissaire pendant la procdure administrative requiert lapplication de garanties procdurales en vue dassurer le respect du principe du contradictoire (paragraphe 76 ci-dessus). La raison qui a amen la Cour conclure la non-violation de larticle 6 1 sur ce point ntait pas la neutralit du commissaire du Gouvernement vis--vis des parties mais le fait que la requrante jouissait de garanties procdurales suffisantes pour contrebalancer son pouvoir. La Cour estime que ce constat entre galement en ligne de compte pour ce qui est du grief concernant la participation du commissaire du Gouvernement au dlibr. Enfin, la thorie des apparences doit aussi entrer en jeu : en sexprimant publiquement sur le rejet ou lacceptation des moyens prsents par lune des parties, le commissaire du Gouvernement pourrait tre lgitimement considr par les parties comme prenant fait et cause pour lune dentre elles. Pour la Cour, un justiciable non rompu aux arcanes de la justice administrative peut assez naturellement avoir tendance considrer comme un adversaire un commissaire du Gouvernement qui se prononce pour le rejet de son pourvoi. A linverse, il est vrai, un justiciable qui verrait sa thse appuye par le commissaire le percevrait comme son alli. La Cour conoit en outre quun plaideur puisse prouver un sentiment dingalit si, aprs avoir entendu les conclusions du commissaire dans un sens dfavorable sa thse lissue de laudience publique, il le voit se retirer avec les juges de la formation de jugement afin dassister au dlibr dans le secret de la chambre du conseil (voir, mutatis mutandis, larrt Delcourt c. Belgique du 17 janvier 1970, srie A n 11, p. 17, 30). Depuis larrt Delcourt, la Cour a relev de nombreuses reprises que, si lindpendance et limpartialit de lavocat gnral ou du procureur gnral auprs de certaines cours suprmes nencouraient aucune critique, la sensibilit accrue du public aux garanties dune bonne justice justifiait limportance croissante attribue aux apparences (voir larrt Borgers prcit, 24). Cest pourquoi la Cour a considr que, indpendamment de lobjectivit reconnue de lavocat gnral ou du procureur gnral, celui-ci, en recommandant ladmission ou le rejet dun pourvoi, devenait lalli ou ladversaire objectif de lune des parties et que sa prsence au dlibr lui offrait, ft-ce en apparence, une occasion supplmentaire dappuyer ses conclusions en chambre du conseil, labri de la contradiction (voir les arrts Borgers, Vermeulen et Lobo Machado prcits, respectivement 26, 34 et 32). La Cour ne voit aucune raison de scarter de la jurisprudence constante rappele ci-dessus, mme sagissant du commissaire du Gouvernement, dont lopinion nemprunte cependant pas son autorit celle dun ministre public (voir, mutatis mutandis, arrts J.J. et K.D.B. c. Pays-Bas du 27 mars 1998, Recueil 1998-II, respectivement 42 et 43). La Cour observe en outre quil na pas t soutenu, comme dans les affaires Vermeulen et Lobo Machado, que la prsence du commissaire du Gouvernement simposait pour contribuer lunit de la jurisprudence ou pour aider la rdaction finale de larrt (voir, mutatis mutandis, arrt Borgers prcit, 28). Il ressort des explications du Gouvernement que la prsence du commissaire du Gouvernement se justifie par le fait quayant t le dernier avoir vu et tudi le dossier, il serait mme pendant les dlibrations de rpondre toute question qui lui serait ventuellement pose sur laffaire. De lavis de la Cour, lavantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique est mettre en balance avec lintrt suprieur du justiciable, qui doit avoir la garantie

que le commissaire du Gouvernement ne puisse pas, par sa prsence, exercer une certaine influence sur lissue du dlibr. Tel nest pas le cas dans le systme franais actuel. La Cour se trouve conforte dans cette approche par le fait qu la Cour de justice des Communauts europennes, lavocat gnral, dont linstitution sest troitement inspire de celle du commissaire du Gouvernement, nassiste pas aux dlibrs, en vertu de larticle 27 du rglement de la CJCE. En conclusion, il y a eu violation de larticle 6 1 de la Convention, du fait de la participation du commissaire du Gouvernement au dlibr de la formation de jugement.

Le CE a rpondu au premier grief en permettant aux avocats de rpondre aux conclusions du CdG postrieurement laudience au moyen dune note dite note en dlibr et qui doit tre prise en considration lors du dlibr : CE 12 juillet 2002, Leniau, Rec. 278). Pour viter ce quil estime tre un malentendu provoqu par lappellation Commissaire du gouvernement , ltat franais a dcid de modifier celle-ci. Par un dcret du 7 janvier 2009, il convient en effet de parler de rapporteur public (entre en vigueur au 1er fvrier 2009). Le mme dcret prvoit la possibilit pour les avocats reprsentants les parties de prsenter de brves observations orales aprs les conclusion du rapporteur public. Sagissant de la prsence au dlibr, il convient dexaminer la question dans le cadre de lanalyse de la dcision et de ses effets.

3. La dcision et ses effets

A. Le dlibr
a) Le problme de la participation du CdG au dlibr. La France a cru pouvoir satisfaire les exigences de la Cour en distinguant la participation au dlibr (qui aurait signifi la participation active) et le simple fait d assister au dlibr qui signifiait une prsence passive. Un dcret introduisit un art. R 731-7 (remarquez que cette matire qui manifestement touche des questions de garanties fondamentales est rgle en France par dcret !!!) selon lequel le CdeG assiste au dlibr, il ny prend pas part . Mais cette subtile distinction na pas satisfait la Cour europenne. Dans larrt du 12 avril 2006 Martinie c. France, la Cour EDH a donn une interprtation authentique des motifs de larrt Kress qui invalide la distinction entre participer et assister au dlibr :
1. La Cour souligne en premier lieu que, si dans le dispositif (point 2) de larrt Kress elle indique conclure la violation de larticle 6 1 de la Convention en raison de la participation du commissaire du gouvernement au dlibr de la formation de jugement du Conseil dEtat, il est fait usage dans la partie oprationnelle de larrt tantt de ce terme (paragraphes 80 et 87), tantt de celui de prsence (titre 4 et paragraphes 82, 84 et 85), ou encore des termes assistance ou assiste ou assister au dlibr (paragraphes 77, 79, 81, 85 et 86). La lecture des faits de la cause, des arguments prsents par les parties et des motifs retenus par la Cour, ensemble avec le dispositif de larrt, montre nanmoins clairement que larrt Kress use de ces termes comme de synonymes, et quil condamne la seule prsence du commissaire du gouvernement au dlibr, que celle-ci soit active ou passive . Les paragraphes 84 et 85 par exemple, sont cet gard particulirement parlants : examinant largument du Gouvernement selon lequel la prsence du commissaire du gouvernement se justifie par le fait quayant t le dernier avoir vu et tudi le dossier, il serait mme pendant les dlibrations de rpondre toute question qui lui serait ventuellement pose sur laffaire, la Cour rpond que lavantage pour la formation de jugement de cette assistance purement technique est mettre en balance avec lintrt suprieur du justiciable, qui doit avoir la garantie que le commissaire du gouvernement ne puisse pas, par sa prsence , exercer une certaine influence sur lissue du dlibr, et constate que tel nest pas le cas du systme franais. Tel est au demeurant le sens que lon doit donner cet arrt au vu de la jurisprudence de la Cour, celle-ci ayant condamn non seulement la participation, avec voix consultative, de lavocat gnral au dlibr de la Cour de cassation belge (arrts Borgers et Vermeulen prcits) mais aussi la prsence du procureur gnral adjoint au dlibr de la Cour suprme portugaise, quand bien

mme il ny disposait daucune voix consultative ou autre (arrt Lobo Machado prcit) et la seule prsence de lavocat gnral au dlibr de la chambre criminelle de la Cour de cassation o franaise (arrt Slimane-Kad (n 2) prcit) ; cette jurisprudence se fonde pour beaucoup sur la thorie des apparences et sur le fait que, comme le commissaire du gouvernement devant les juridictions administratives franaises, les avocats gnraux et procureur gnral en question expriment publiquement leur point de vue sur laffaire avant le dlibr. 2. Ceci tant, la Cour rappelle que, sans quelle soit formellement tenue de suivre ses arrts antrieurs, il est dans lintrt de la scurit juridique, de la prvisibilit et de lgalit devant la loi quelle ne scarte pas sans motif valable de ses propres prcdents mme si, la Convention tant avant tout un mcanisme de dfense des droits de lhomme, la Cour doit cependant tenir compte de lvolution de la situation dans les Etats contractants et ragir, par exemple, au consensus susceptible de se faire jour quant aux normes atteindre (voir, par exemple, les arrts o Chapman c. Royaume-Uni [GC], n 27238/95, CEDH 2001-I, 70, et Christine Goodwin c. o Royaume-Uni [GC], n 28957/95, CEDH 2002-VI, 74). En lespce, la Cour ne voit aucun motif susceptible de la convaincre quil y a lieu de rformer sa jurisprudence Kress. 3. Partant, il y a eu, en la cause du requrant, violation de larticle 6 1 de la Convention du fait de la prsence du commissaire du gouvernement au dlibr de la formation de jugement du Conseil dEtat.

Une rforme du Code de justice administrative modifie en consquence larticle R 731-7 en prohibant la participation du CdG au dlibr des TA et CAA mais en maintenant l assistance (passive) du CdG au dlibr des formations du CE, sauf demande contraire dune partie (dcret du 1er juillet 2006, voir art. R 732-2 et R 733-3 du CJA). A lautomne 2006, le gouvernement a demand au CC de dclarer la dnomination commissaire du gouvernement comme faisant partie de la matire rglementaire, ce qui fut fait (dc. 208 L du 3 nov. 2006). On cherche donc un nouveau nom au CdG esprant ainsi, par un changement symbolique, faire passer le fait que probablement le droit franais nest toujours pas compltement en conformit avec les exigences de la jp europenne. Cest ce qui sappelle proprement jouer au chat et la souris. b) La formation de jugement Le principe est que la dcision mane dune formation collgiale de jugement (voir supra les formations de jugement du CE). Toutefois, et outre les dcisions rendues dans le cadre des procdures durgence (infra) qui ne donnent pas lieu des jugements dfinitifs (sur le fond de laffaire), la possibilit dun jugement au fond rendu par un juge unique a t tendue notamment par la loi du 8 fvrier 1995 pour les TA. titre indicatif, sur la base des dcrets dapplication de la loi de 1995, en ltat actuel :
Code de justice administrative Article R222-13 Le prsident du tribunal administratif ou le magistrat qu'il dsigne cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller ou ayant une anciennet minimale de deux ans statue en audience publique et aprs audition du commissaire du gouvernement : 1 Sur les litiges relatifs aux dclarations de travaux exempts de permis de construire ; 2 Sur les litiges relatifs la situation individuelle des fonctionnaires ou agents de l'Etat et des autres personnes ou collectivits publiques, ainsi que des agents ou employs de la Banque de France, l'exception de ceux concernant l'entre au service, la discipline et la sortie du service ; 3 Sur les litiges en matire de pensions, d'aide personnalise au logement, de communication de documents administratifs, de service national ; 4 Sur les litiges relatifs la redevance audiovisuelle ; 5 Sur les recours relatifs aux taxes syndicales et aux impts locaux autres que la taxe professionnelle ; 6 Sur la mise en oeuvre de la responsabilit de l'Etat pour refus oppos une demande de concours de la force publique pour excuter une dcision de justice ;

7 Sur les actions indemnitaires, lorsque le montant des indemnits demandes est infrieur au montant dtermin par les articles R. 222-14 et R. 222-15 ; 8 Sur les requtes contestant les dcisions prises en matire fiscale sur des demandes de remise gracieuse ; 9 Sur les litiges relatifs aux btiments menaant ruine ; 10 Sur les litiges relatifs au permis de conduire.

Dans ce cas, le juge saisi peut cependant saisir une formation collgiale si laffaire prsente une difficult particulire. c) Lobligation de juger et son tendue Le juge administratif doit statuer : il a lobligation de juger (sinon il y a dni de justice) mme si ce jugement peut tre dincomptence ou dirrecevabilit (cd ne pas toucher le fond de laffaire). Cette obligation de juger peut tomber si le requrant se dsiste : il est simplement donn acte du dsistement et il ny a pas, dans ce cas, dni de justice. Cette obligation de juger signifie que le juge doit vider le litige port devant lui. Il doit statuer sur les conclusions, cest--dire sur les demandes qui lui sont faites : conclusions principales ou, dfaut de donner satisfaction sur celles-ci, conclusions subsidiaires, conclusions reconventionnelles (lorsquelles sont recevables). Il doit statuer sur toutes les conclusions (il ne peut statuer infra petita), mais rien que sur les conclusions (il ne peut statuer ultra petita). Il se peut cependant quau cours du procs se produise une cause de non-lieu statuer. Cest le cas, notamment, lorsque le recours na plus dobjet : par ex. dans un recours en indemnisation, le dfendeur acquiesce la demande de dommages et intrts prsente par le demandeur lui versant une somme accepte par le demandeur. Ou bien, dans le cas dun REP, lautorit administrative retire lacte contest et donne satisfaction la demande. Le juge rendra un jugement prononant alors le non-lieu statuer sans rpondre aux conclusions de la requte. Le juge doit rpondre lensemble des moyens formuls par la requte. En tout tat de cause, cette obligation simpose-t-elle lui lorsquil rend un jugement de rejet. Il doit alors faire apparatre, dans la motivation de la dcision, le mal-fond de lintgralit des moyens invoqus par le demandeur. En revanche, sil fait droit la demande, il lui suffit de dmontrer le bien-fond dun et dun seul des moyens de la requte. La partie dcisive de la motivation commencera alors par cette formule habituelle : Sans quil soit besoin dexaminer les autres moyens de la requte. Si plusieurs moyens lui semblent susceptibles de donner satisfaction la demande, il lui appartient de choisir, discrtionnairement, celui qui lui semble le plus satisfaisant. Depuis la loi du 8 fvrier 1995, le juge administratif (les juridictions de droit commun, lexclusion des juridictions spciales) peut assortir son jugement du prononc dinjonctions lendroit de ladministration, cest--dire du commandement de faire ou de ne pas faire quelque chose et assortir, le cas chant, cette injonction dune astreinte. Il faut quelles aient t demandes par la requte. Par linjonction, le juge commande ladministration dexcuter la chose juge.

B. Les effets du jugement

Tout jugement rendu au fond ou au principal (= jugement dfinitif , cette expression signifiant un jugement sur le fond et non, comme on le croit souvent, un jugement insusceptible de recours) est revtu de lautorit de chose juge. En revanche les dcisions rendues titre provisoire (dcisions prises, par ex. dans le cadre des procdures de rfr), ne sont pas revtues de lautorit de chose juge.

Lautorit de chose juge des jugements dfinitifs sattache au dispositif comme aux motifs qui en sont le soutien ncessaire. Comme en droit civil, lautorit de chose juge dpend en principe de la triple identit pose lart. 1351 du Code civil : Laut. de ch. jug. na lieu qu lgard de ce qui a fait lobjet du jugement. Il faut que la chose demande soit la mme, que la demande soit fonde sur la mme cause, que la demande soit entre les mmes parties. Lautorit de chose juge ne peut tre oppose une demande nouvelle en justice que si celle-ci est forme quant au mme objet, fonde sur les mmes moyens (la mme cause juridique et entre les mmes parties. Telle est du moins lautorit relative de chose juge, autorit qui sattache en principe aux jugements des juridictions administratives. Par exception, certaines dcisions de ces juridictions sont revtues de ce quon appelle lautorit absolue de chose juge. Cd : la condition didentit de partie nest pas requise, autrement dit la dcision vaut erga omnes, lgard de tous. Comme lindique larrt CE 22 mars 1961, Simonet, Rec. 211, cest une telle autorit absolue qui sattache aux jugements dannulation pour excs de pouvoir. (On notera que les jugements de rejet qui nannulent pas lacte ne sont revtus que dune autorit relative de chose juge.)

4. Les voies de recours

Lautorit de chose juge simpose ds le prononc du jugement. Le juge est en mme temps, cet instant, dessaisi et la chose juge est irrvocable. Plus exactement, elle ne peut plus tre remise en cause que par un acte pris sur la base dune procdure spcifique, juridictionnelle, par lexercice de lune des voies de recours. Lorsque les voies de recours ordinaires (appel et cassation) sont puises, le dernier jugement, insusceptible de recours (ordinaire) passe en force de chose juge. Contre lui il ne reste plus que des voies de recours extraordinaires, difficiles mettre en uvre et rarement couronnes de succs, les voies dites de rtractation (opposition, tierce-opposition et rvision) qui ne seront pas examines ici. Les voies de recours ordinaires sont la voie de la rformation (appel) et la voie de la cassation.

A. La voie de la rformation : lappel

Cest le recours form, contre un jugement rendu en premier ressort, devant une juridiction de rang suprieur et tendant sa rformation. Lobjet des conclusions dappel est donc lannulation ou la rformation du dispositif du jugement attaqu. Lappel est form, en rgle gnrale, devant une Cour administrative dappel. Par exception, il lest devant le CE directement. Il faut galement rserv le cas des juridictions spcialises deux degrs de juridiction (cf. supra). Lappel est form par lune des parties la premire instance. Il existe des exceptions trs limites ce principe (dans le contentieux lectoral, par ex., tout intress, mme non partie en premire instance, peut faire appel des dcisions dannulation ou de rectification des rsultats ; lEtat peut toujours faire appel des dcisions intressant la rglementation nationale , mme sil ntait pas partie en premier ressort). Seule peut faire appel du jugement, la partie qui a succomb, au moins partiellement dans ses prtentions : le dispositif du jugement attaqu ne doit pas avoir satisfait ses conclusions principales. Ladversaire conclut normalement au rejet des conclusions dappel. Toutefois, si le jugement dont il est fait appel a donn partiellement raison lappelant, son adversaire peut conclure galement la rformation du jugement en tant quil a partiellement donn raison lautre

partie car, dans ce cas, il a lui-mme aussi succomb partiellement. On parle alors dun appel incident. Lappel doit tre form, en principe, dans le dlai de deux mois compter de la notification du jugement. Ce dlai est parfois raccourci (notamment dans le cas des procdures durgence). Les effets de lappel :
Lappel na pas deffet suspensif en principe Lappel a un effet dvolutif : le juge dappel est saisi tout la fois du litige et du jugement. Mais il nest saisi que de la chose juge en premire instance, il ny a de dvolution que quant ce que le premier juge a jug et le litige ne peut tre tendu en appel, ni quant aux conclusions, ni quant aux moyens, sauf ceux qui sont dordre public ou ceux qui mettent en cause la procdure ou la forme du jugement de premire instance (tantum devolutum quantum judicatum). Par ailleurs, il nest saisi que dans les limites des conclusions et des moyens formuls par lappel principal et, le cas chant, par lappel incident (tantum devolutum quantum appelatum).

B. La voie de la cassation
Toute dcision dune juridiction administrative rendue en premier ressort est susceptible dun pourvoi en cassation. Il est ouvert de plein droit. Cela signifie quil existe mme sans texte et quil ne peut tre exclu que par une disposition lgislative expresse (le principe douverture de plein droit du recours en cassation a donc valeur de PGD) : CE Ass. 7 fvr. 1947, dAillires, Rec. 50 (le mme principe vaut pour le REP, voir infra, sagissant de larrt de 1950 Dame Lamotte). La loi de 1987 (supra) tend considrablement la comptence de CE comme juge de cassation. Dans lordre des juridictions administrative, le pourvoi en cassation est toujours form, que la dcision en dernier ressort ait t rendue par une juridiction ordinaire ou une juridiction spcialise, devant le CE seul comptent. Il faut un intrt se pourvoir en cassation et les conditions sont semblables celle de lappel (avoir succomb au moins partiellement. Le dlai dans lequel doit tre form le pourvoi est galement de deux mois, sauf exception (procdures durgence, notamment). Le recours en cassation fait lobjet, devant le CE, dune procdure dadmission (art. L 822-1 CJA). Cest une sous-section qui se prononce sur ladmission et cette admission peut tre refuse soit parce que le recours est irrecevable, soit parce quil narticule aucun moyen srieux. Les moyens du pourvoi doivent avoir t soulevs en premier ou en dernier ressort sauf sils sont dordre public. En outre, parce que le juge de cassation est, en principe, saisi non pas du litige, de la chose juge (il ny a pas deffet dvolutif du pourvoi) mais du jugement luimme, quil est demand au juge de cassation de contrler la qualit juridique des dcisions rendues, sont recevables tous moyens qui contestent la qualit formelle ou procdurale de la dcision attaque (vice de procdure rupture de lgalit des armes entre les paerties, par ex. vice de forme insuffisance de motivation, par ex.). Le jugement peut tre irrgulier soit raison de vices affectant sa lgalit externe (la juridiction tait incomptente, la procdure na pas t quitable, le juge a omis de rpondre un moyen de la requte, la motivation est insuffisante ou contradictoire) soit parce quil est mal fond en droit. Cest sous ce second point de vue que se posent les questions les plus dlicates. Le juge de cassation nest pas saisi du litige, mais il est cependant saisi de la manire dont le juge du fond a jug, en droit, sur le fond, le litige qui lui a t soumis. Il en rsulte que si (sous rserve de ce quon dira ci-aprs) le juge de cassation nest pas saisi du litige, statuant sur la manire dont le juge du fond a tranch le litige, il est saisi de moyens en partie identiques ceux qui ont t formuls devant le juge du fond. Autrement dit le juge de cassation nest pas un juge du fond, mais il peut tre saisi de moyens de fond.

Par ex. : Une CAA a jug lgale une dcision administrative. Le juge de cassation nest pas saisi de la dcision administrative mais de larrt de la CAA. Le pourvoi peut se fonder sur le moyen que, en dclarant lgale la dcision administrative, la CAA a elle-mme viol directement une rgle de droit parce quelle aurait d dclarer illgale la dcision. Le moyen se confond donc avec le moyen qui conteste la lgalit de la dcision administrative (violation directe de la rgle de droit). Le CE, sil estime le moyen fond, cassera la dcision juridictionnelle mais, en principe, nannulera pas la dcision administrative : il renvoie, sauf exception (infra) la CAA.

Les moyens contestant le bien-fond du jugement attaqu sont : la violation directe de la rgle de droit ; la fausse interprtation de la rgle de droit ; lerreur du juge quant ltendue de ses pouvoirs (il a exerc un contrle restreint quand il devait oprer un contrle normal). Par ailleurs, et cest ce sujet que se posent les questions les plus difficiles, un jugement peut tre mal fond parce que certaines erreurs ont t commises relativement aux faits de lespce. La difficult vient de ce que, le juge de cassation ntant pas juge du fond, il nest pas en principe un juge du fait. Cependant, ce principe est largement tempr, plus encore devant le CE que devant la CCass. Un juge du fond peut commettre, lgard des faits du litige, trois erreurs. Sur leur ralit, dabord, leur existence, leur exactitude matrielle. Sur leur qualification, ensuite. Sur leur apprciation , enfin.
Lerreur quant lexactitude matrielle des faits sur lesquels repose le jugement est contrle par le CE, la diffrence de ce qui se passe devant la Cour de cass. Dcision de principe : CE 9 aot 1925, St Farman, rec. 829. Lerreur de qualification juridique des faits est galement contrle. Dc. de principe : CE 2 fvrier 1945, Moineau. En revanche, lerreur dapprciation des faits nest pas, en principe, contrle. Comme lon dit, lapprciation du juge du fond est souveraine . La difficult consiste en ce quil est souvent difficile de distinguer la qualification des faits de leur apprciation. Voyez, plus bas, le paragraphe consacr lintensit du contrle du juge dexcs de pouvoir, je rangerai la qualification dans les oprations dapprciation des faits. Du point de vue qui est le ntre ici, celui du contrle de cassation, il est cependant ncessaire de distinguer la qualification de lapprciation, mme si, comme le dit Ren Chapus, cette distinction est indfinissable : dans ses conclusions sur CE 3 juillet 1998, Madame Salva-Couderc, RFDA 1999, p. 112, le CdG Hubert proposait dabandonner purement et simplement cette distinction mais il na pas t suivi par le CE et elle est donc maintenue et simpose lanalyse quelle quen soit la difficult. Plutt que de chercher dterminer de manire abstraite cette indterminable distinction, on peut lillustrer, sous forme casuistique donc : lapprciation de la valeur probante dune preuve apporte au procs nest pas contrle ni, en consquence, la question de savoir si une mesure dinstruction aurait d tre prescrite ou non ; si la qualification de faits comme faute est contrle, lapprciation par le juge du fond du degr de gravit de la faute nest pas contrle ; si le juge de cassation contrle la question de savoir si telle personne est lauteur dun dommage, dans le cas de pluralit dauteurs, lapprciation du partage des responsabilits nest pas contrle ; lapprciation par le juge du fond du lien de causalit entre la faute et le dommage est galement souveraine ; lapprciation du contenu de la volont des parties servant linterprtation des clauses du contrat quelles ont conclu est galement souveraine. Cette souverainet de lapprciation des faits est toutefois comme la souverainet de la Pologne au bon vieux temps de lURSS, elle est une souverainet limite. En effet, lapprciation est souveraine jusqu cette limite o, apprciant les faits, le juge du fond les a en ralit dnaturs : par ex., interprtant la volont des parties au contrat le juge du fond en vient faire dire au contrat le contraire de ce que dit lune de ses clauses, explicitement et clairement. On nira pas plus loin ici : lattention doit tre simplement attire sur la difficult dune telle distinction.

Le juge de cassation peut soit rejeter le pourvoi, et la dcision rendue en dernier ressort passe en force de chose juge. Il peut, sil estime le pourvoi fond, cass le jugement attaqu, en annuler tout la fois le dispositif et les motifs. Les parties sont alors remises en ltat o elles taient avant le jugement cass. Puisque le juge de cassation nest pas saisi du fond du litige, que le jugement ayant t cass une nouvelle apprciation des faits constitutifs du litige doit tre faite qui appartient la comptence dun juge du fond, laffaire est normalement renvoye. Elle lest la juridiction mme qui a rendu le jugement cass, ce qui diffre de la pratique judiciaire. Cette juridiction est videmment tenue de respecter le jugement de cassation. Dans cette hypothse, si le second jugement rendu au fond est luimme attaqu, il ny aura pas de second renvoi : le CE tranchera laffaire lui-mme sur le

second pourvoi. Surtout, il faut prciser que, mme sur le premier pourvoi, lorsque le CE, ayant cass le jugement de fond, estime que laffaire est en tat , cest--dire en tat dtre juge, autrement dit encore que sa solution ne suppose pas quil soit procd une nouvelle apprciation des faits de lespce, il peut lvoquer, cd renoncer la renvoyer et trancher lui-mme au fond si lintrt dune bonne administration de la justice le justifie. On notera que le CE fait un usage frquent de cette possibilit, un usage beaucoup plus frquent que la CCass. laquelle la mme possibilit est pourtant donne.

5. Les procdures durgence

Les justiciables ont droit un recours effectif contre les actes de la puissance publique les concernant, ce qui signifie que les procdures devant la juridiction administrative doivent tre suffisamment efficaces pour garantir les droits et intrts lgitimes des administrs. Cette efficacit suppose que la juridiction administrative puisse rpondre rapidement, dans un dlai aussi bref que possible, certaines demandes lgitimes, pour constater des situations, pour empcher que laction ou lacte de ladministration ne porte une atteinte inacceptable aux personnes, aux biens ou des intrts, soit pour faire cesser sans dlai une telle atteinte. Cette rponse rapide de la juridiction nest gure possible dans le cadre des procdures ouvertes par les recours ordinaires, ceux qui saisissent le juge dun litige pour le trancher au fond. Cest pourquoi, depuis longtemps, il existe des procdures dites durgence qui sont organise pour rpondre cette ncessit dune intervention rapide de la justice mais qui se distinguent des procdures ordinaires en ce quelles nont pas pour objet de trancher un litige, de juger une affaire au fond. La loi importante du 30 juin 2000, entre en vigueur au 1er janvier 2001, a profondment remani tout le systme des procdures durgence devant la juridiction administrative. Celles-ci portent toutes, dsormais, le nom de rfr, cette unit terminologique signifiant aussi que, mme si chaque type de rfr possde son rgime propre, tous reposent sur un certain nombre de principes gnraux communs qui assurent une procdure contradictoire, simple et rapide. Cette simplicit se manifeste fondamentalement en ce que la demande en rfr est tranche par un juge unique en principe qui rend une ordonnance provisoire, sa dcision ne prjudiciant pas au principal, cest--dire au fond dun litige dont il nest pas saisi.

A. Les principes gnraux du rgime commun des rfrs

1. Le juge des rfrs : Cest un juge unique, en principe, qui rend non pas un jugement mais une ordonnance. Au sein des TA et des CAA, ce juge unique est le prsident de la juridiction ou les juges dsigns par lui. Au sein du CE, ce juge unique est le prsident de la section du contentieux ou les conseillers dEtat dsigns par lui. Exceptionnellement, en cas de difficult srieuse, le juge des rfrs peut renvoyer la dcision une formation collgiale. Le juge des rfrs nest pas saisi au principal, au fond, mais seulement dune demande dont lobjet est le prononc de certaines mesures durgence. Les lments de la dcision de rfr, de lordonnance, sont obligatoires pour les parties, mais ne sont pas revtus de lautorit de chose juge. Cela est parfaitement logique puisque ntant pas saisi dun litige quil faudrait trancher dfinitivement, le juge rend une ordonnance qui ne prjudicie pas au principal, cd qui laisse laffaire, le litige ventuel ou actuel qui peut tre port devant un juge du fond en ltat, ce juge du fond restant libre de sa dcision sans tre tenu par les dcisions du juge du rfr : devant le juge des rfrs, aucun litige nest tranch, aucune chose nest juge et, en consquence, lautorit de chose juge ne saurait logiquement sattacher sa dcision.

2. La procdure simplifie : le principe de la dcision pralable (voir supra) ne sapplique pas la demande en rfr. Il y a une instruction rapide et contradictoire, mais elle est simplifie lextrme : la requte est immdiatement notifie au dfendeur qui peut y rpondre, mais il ny a pas ensuite de communication des observations complmentaires. La tenue dune audience est laisse lapprciation du juge, sauf exception lgalement dfinies. Le CdG nintervient pas et il ny a donc pas de conclusions mme sil y a audience. Lordonnance doit tre motive, mais cette motivation peut tre succincte. 3. La comptence : le juge administratif des rfrs est comptent lorsque le litige principal relve ou relverait de la juridiction administrative (nature administrative de la question) ; lintrieur de la juridiction administrative, est territorialement comptent le juge des rfrs rattach la juridiction administrative qui est ou serait comptente pour trancher le litige principal. 4. La classification des rfrs : tous les rfrs sont qualifis procdures durgence . On signifie ainsi que la procdure est urgente, doit tre rapide. Mais, de faon un peu complique, sans doute, lon distingue entre deux catgories de rfrs.
Ceux, dabord, qui nont pas pour objet de faire cesser une situation ou den prvenir la survenance. On les qualifie de rfrs ordinaires . Il sagit soit de faire constater par voie juridictionnelle une certaine situation et dobtenir donc la dsignation dun expert qui vrifiera lexistence de faits susceptibles de donner lieu un litige futur (conditions dexcution de travaux, conditions dhospitalisation dun malade, etc.) : cest le rfr-constat. Il peut aussi sagir dobtenir du juge, sil y a utilit, le prononc dune mesure dinstruction (visite de lieux, auditions de tmoins, ect.) : cest le rfr-instruction. Il peut enfin sagir dobtenir du juge quil enjoigne la personne publique sur laquelle le demandeur possde une crance suffisamment certaine de verser celuici une provision, autrement dit une avance sur les sommes dues sans attendre la conclusion dune longue procdure au principale : par le rfr-provision, le juge ne condamne pas ladministration rgler sa dette, mais lui commande seulement de payer titre provisoire une certaine somme dargent en attendant que le juge du fond se prononce sur lexistence et sur le monant dfinitif de la dette. Il y a ensuite, ct de ces rfrs ordinaires , des procdures durgence (rapides) dont la recevabilit est conditionne par lexistence dune situation durgence, cest--dire dune menace actuelle ou imminente sur les personnes, leurs biens ou leurs intrts fondamentaux. La procdure durgence est ici aussi rapide, mais elle est aussi conditionne par la situation durgence, cest pourquoi lon qualifie ces rfrs de rfrs durgence . Il sagit du rfr conservatoire, du rfr-suspension et du rfr-libert aussi appel rfr-sauvegarde. Ce sont ces rfrs quon tudiera plus prcisment. On noubliera pas le rfr prcontractuel (supra).

B. Les rfrs durgence

La demande est donc dans tous les cas examins ici soumise une condition durgence, cest--dire lexistence dune atteinte grave et actuelle un droit ou un intrt lgitime, ou la menace imminente dune telle atteinte. 1. Le rfr conservatoire En cas durgence, je juge administratif peut ordonner toute mesure utile, prononcer toute injonction de faire ou de ne pas faire, lgard de ladministration comme lgard dune personne prive, sans toutefois faire obstacle lexcution daucune dcision administrative. Ex. : ordonner lexpulsion dun occupant sans titre du domaine public, ordonner lexcution de certains travaux, ordonner ladministration la communication dun document ou dun dossier. Ce rfr est un moyen pour ladministration, notamment, dobtenir le titre juridique ncessaire lexcution force de ses dcisions. 2. Le rfr-suspension.

Voir observations GAJ sous CE 5 mars 2001, Saez. Les recours devant la juridiction administratifs nont pas en principe deffet suspensif. La dcision attaque doit donc tre excute jusqu son ventuelle annulation par le juge. Il peut se passer un certain temps pendant lequel une dcision produira des effets ventuellement trs dommageables pour lindividu, des effets qui seront difficilement rparables, mme si ladministr concern obtient une dcision dannulation de lacte. Le rfr-suspension est la procdure qui permet dobtenir la suspension de lexcution dune dcision administrative dans lattente de la dcision dfinitive du juge. Conformment son ide, le rfr-suspension ne peut tre introduit qu titre de recours accessoire un recours principal, cest--dire une demande dannulation de lacte dont la suspension est demande. La demande doit donc tre forme au moment de lintroduction du recours principal, ou aprs lintroduction dun tel recours. Jamais avant. Le rfr-suspension, organis par la loi du 30 juin 2000, prend la succession de lancien sursis excution . Par rapport celui-ci, il se caractrise par lassouplissement des conditions doctroi de la dcision de suspension. La suspension de lexcution de lacte sera en effet prononce deux conditions cumulatives :
Il faut quil y ait urgence . Cest une condition plus souple que lancienne condition du sursis qui exigeait que lexcution de lacte entrane un prjudice grave et difficilement rparable . En particulier, dans le cadre de lancien sursis, le prjudice financier ntait jamais considr comme difficilement rparable . Plaie dargent nest pas mortelle. La dcision CE 19 janvier 2001, Confdration nationale des radios libres, RFDA 2001, 389 prcise que la condition durgence est remplie lorsque la dcision administrative prjudicie de manire suffisamment grave et immdiate un intrt public, la situation du requrant ou aux intrts quil entend dfendre . Sous ce point de vue, notamment, la dcision qui entrane un prjudice financier important peut constituer une atteinte grave et immdiate la situation du requrant et justifier ainsi la suspension. Il faut en outre que le requrant fasse valoir un moyen propre crer un doute srieux quant la lgalit de la dcision . Le sursis ntait prononc que si le demandeur faisait valoir un moyen srieux et de nature justifier lannulation de lacte . Ce moyen srieux tait pratiquement le moyen fond. Le demandeur devait pratiquement dmontrer lillgalit de lacte. Il lui sufit dsormais de dmontrer que la lgalit est douteuse.

En revanche un principe de lancienne procdure de sursis est maintenu dans le cadre de la nouvelle procdure de rfr, savoir le principe de libre apprciation du juge quant lopportunit de la suspension. Comme dans le prononc du sursis (CE ass. 13 fvrier 1976, Ass. de sauvegarde du Quartier Notre Dame, Rec. 100), lorsque les conditions ci-dessus voques sont les conditions ncessaires pour que la suspension soit accorde, mais elles ne sont pas suffisantes : la dcision relve de la discrtion du juge (CE 12 fvr. 2001, Ass. France Nature). Contre lordonnance du juge de premire instance (TA), la seule voie de recours est dsormais la voie de la cassation directement devant le CE. 3. Le rfr-sauvegarde (ou libert) Art. L 521-2 CJA : Saisi dune demande en ce sens, justifie par lurgence, le juge des rfrs peut ordonner toutes mesures ncessaires la sauvegarde dune libert fondamentale laquelle une personne morale de droit public ou un organisme priv charg de la gestion dun service public aurait port, dans lexercice de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illgale . Le juge des rfrs se prononce dans un dlai de 48 h. Cest la grande innovation de la loi de 2000. Conditions :
Il faut une atteinte une libert fondamentale, cest--dire une libert constitutionnellement garantie. CE 18 janvier 2001, Commune de Venelles, GAJA : le principe de libre administration des collectivits locales est au nombre des liberts fondamentales auxquelles le lgislateur entendu apport une protection juridictionnelle particulire.

Condition durgence Atteinte grave et manifestement illgale mais qui reste dans lexercice des fonctions de la personne qui la commet : cest la ligne de partage subtile avec le cas de la voie de fait. Si latteinte ne peut se rattacher lun des pouvoirs de ladministration il y a voie de fait et comptence du JJ (supra). Si latteinte, mme grave et manifestement illgale peut encore se rattacher lun des pouvoir dtenus par ladministration, il faut utiliser la voie du rfr libert. La demande peut tre faite, mme sans engager paralllement une procdure au principal.

Si les conditions sont runies, le juge prononce toute mesure ncessaire la sauvegarde de la libert. Cette mesure peut dailleurs consister en la suspension de lexcution dune dcision administrative. Mais elle peut consister en toute injonction de faire ou de ne pas faire susceptible de remdier latteinte (ex. remettre en libert ltranger illgalement retenu en zone de rtention administrative). La dcision du juge des rfrs de premire instance (TA) nest susceptible que dappel, directement devant le CE.

Chapitre 2 Le recours pour excs de pouvoir

Introduction. La classification des contentieux

1. Le contentieux de lexcs de pouvoir 2. Le contentieux de pleine juridiction (plein contentieux) (= contentieux contractuel, contentieux de la responsabilit extracontractuelle, contentieux lectoral) 3. Le contentieux de la rpression 4. Le contentieux de linterprtation

Par contentieux de lexcs de pouvoir on dsigne lensemble des types de recours loccasion desquels se trouve seule pose une question de validit, une question de conformit dun acte au droit objectif (sources du droit objectif). On distingue trois types de recours relevant du contentieux de lexcs de pouvoir :
1. Le recours pour excs de pouvoir 2. Le recours en apprciation de lgalit 3. Le recours en dclaration dinexistence

La diffrence spcifique qui caractrise le recours pour excs de pouvoir par rapport aux autres recours relevant du contentieux de lexcs de pouvoir est la suivante : la demande formule par le recours pour excs de pouvoir est une demande dannulation dun acte (le recours en apprciation de lgalit est form par la question prjudiciel du juge judiciaire et na pas pour objet lannulation de lacte mais lapprciation de sa validit : lacte dont lillgalit est constate par le JA sera cart par le JJ dans laffaire dont il est saisi ; le recours en dclaration dinexistence ne conclut pas lannulation de lacte, mais au seul constat de son inexistence, le faire dclarer nul et non avenu). Le juge de lexcs de pouvoir ne peut faire autre chose que de se prononcer sur une question de lgalit. Saisi dun REP, il a le pouvoir dannulation. Mais il na pas dautres pouvoirs, sauf, depuis la loi de 1995, le pouvoir dinjonction. En particulier, le juge de lexcs de pouvoir ne saurait prononcer la rparation dun dommage et mettre la charge dune collectivit publique le paiement de dommages et intrts. Une demande en rparation relve en effet du plein contentieux : le juge de la responsabilit extracontractuelle peut non seulement prononcer des dommages et intrts mais il dispose aussi du pouvoir dannulation. Ex. : si ladministration a pris un acte illgal qui est lorigine dun dommage, le recours pour excs de pouvoir form contre lacte illgal nentranera que lannulation de lacte ; le recours de plein contentieux permet la fois lannulation de lacte et la rparation du prjudice dont il est la cause. Le recours de plein contentieux doit tre form par ministre davocat. Pas le REP.

Section 1. Les caractres gnraux du REP

 1. Un recours objectif
Formule clbre ddouard Laferrire : cest un procs fait un acte. Ce nest pas une contestation sur des droits subjectifs. Il ne sagit pas, pour le juge, de trancher entre des prtentions appuyes sur des droits subjectifs mais de trancher une question de lgalit objective.
Toutefois, le droit franais naccepte pas que tout un chacun puisse sinstituer en toute circonstance, lgard de tout acte, lavocat de la loi. On a exclu laction populaire. Il faut dmontrer que lacte attaqu porte atteinte un intrt lgitime et personnel du requrant (cf supra). Il faut donc un certain lien entre le sujet qui fait le recours et lobjet de lacte. Mais la condition dintrt agir est plus souple que celle quimpose, par exemple, le droit allemand pour admettre le recours en annulation des actes administratifs (Anfechtungsklage) : le requrant doit dmontrer que lacte attaqu ne porte pas seulement atteinte un intrt, mais un droit subjectif.

Le REP est un procs fait un acte administratif unilatral. Le recours est donc irrecevable sil est form contre un contrat administratif. Il nexiste cet gard que deux exceptions :
1. Le dfr prfectoral peut tre form contre un contrat dune collectivit territoriale, mme non soumis lobligation de transmission, la condition que ce contrat soit de droit public. Le juge est donc alors soumis du contrat lui-mme et non de lacte dtachable. 2. Hypothse CE 30 oct. 1998, Ville de Lisieux : les tiers peuvent attaquer directement le contrat de recrutement dun agent public. Cette dcision ne vise que ce type de contrat.

On lira les observations des GAJA sous CE 4 aot 1905, Martin, mais lon peut ntre pas daccord avec la manire de prsenter larrt Cayzeele (CE ass. 10 juil. 1996) comme une exception au principe selon lequel le REP ne peut tre form contre un contrat. Dans larrt Cayzeele, le CE admet le REP form contre les dispositions contenu dans une convention de dlgation de SP et relatives lorganisation du service dlgu. Mme contenu dans un instrument contractuel, ces dispositions ont un caractre rglementaire et doivent donc tre regardes comme de nature unilatrale. Le REP est le procs fait un AAU et fond sur son illgalit prtendue : seuls les moyens tirs de la lgalit objective sont recevables. Le moyen tir de la violation des clauses dun contrat est irrecevable (sil ne sagit pas de dispositions contenues dans un instrument contractuel mais de nature unilatrale car touchant lorganisation dun SP : ces dispositions sont rglementaires et sont donc des lments de la lgalit objective).

2. Un recours facile exercer

Dispens de ministre davocat et dispens de droits de timbre, le REP est un recours simple exercer.

3. Un recours en annulation
Les conclusions (principales et subsidiaires) dun REP ne peuvent que viser lannulation totale ou partielle dun AAU. Le dispositif du jugement rendu sur de telles conclusions dcide soit du rejet de la requte, soit de lannulation totale ou partielle de lacte attaqu. En principe, lannulation a un effet rtroactif. Comme lexprime larrt CE 26 dc. 1925, Rodire, GAJA : les actes annuls pour excs de pouvoir sont rputs ntre jamais intervenus . Lannulation prend donc normalement effet ex tunc. Ce principe traditionnel oblige ainsi ladministration a rtablir autant que possible la situation telle quelle aurait t si

lacte navait jamais exist. Evidemment, cette reconstitution des situations entrane souvent des difficults considrables. Voyez les obs. des GAJA sous Rodire. Par une dcision rcente, le CE a, de faon purement prtorienne, tempr ce principe traditionnel de lannulation rtroactive ex tunc : CE ass. 11 mai 2004, Association AC !, GAJA. Le juge peut moduler leffet dans le temps de son annulation et le limiter lorsque leffet rtroactif est de nature emporter des consquences manifestement excessives en raison tant des effets que lacte illgal a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsquil tait en vigueur que de lintrt gnral pouvant sattacher au maintien temporaire de ses effets . Voyez les obs. GAJA sous larrt AC !.

Section 2. Les cas douverture du REP

Dfinition : on dsigne par cas douverture les types de moyens susceptibles dtre soulevs lappui dun REP. Il sagit donc dune classification des moyens dillgalit. La summa divisio ne saurait tonner : il faut distinguer les moyens de lgalit externe et les moyens de lgalit interne.

1. Les moyens de lgalit externe

A. Lincomptence
(Voir dfinition de la comptence supra). Cest un moyen dordre public. Le vice dincomptence entrane toujours lannulation de lacte.

B. Le vice de forme ou de procdure

(Voir supra les conditions de forme et de procdure des AAU). Le vice de forme ou de procdure nentrane lannulation de lAAU que si la forme ou la procdure viole est substantielle. Cest--dire soit que la forme ou la procdure viole constitue une garantie accorde ladministr (proc. contradictoire, motivation), soit que la procdure ou la forme est institue pour clairer le jugement de lautorit dcideuse et que lon peut prsumer que si la procdure ou la forme avait t respecte, le contenu de la dcision aurait pu tre diffrent (do lannulation de lacte, en rgle gnrale, lorsquil y a violation de la procdure de consultation). Si lon peut dmontrer que la violation dune forme ou dune procdure na exerc aucun effet sur la dcision, alors lacte ne sera pas annul (par exemple, une personnalit trangre lorganisme consult est prsente lors de la dlibration de lorganisme mais na jou aucun rle sur cette dlibration.) A fortiori, lacte ne sera pas annul si ladministration a pris, de toute faon, le seul acte quelle pouvait prendre : comptence lie. Lacte ne sera pas non plus annul si la formalit ou la procdure tait impossible remplir. Ne pas oublier leffet de lurgence ou des circonstances exceptionnelles qui desserrent les contraintes de forme et de procdure sur llaboration des actes. Le vice de forme ou de procdure nest jamais un moyen dordre public.

2. Les moyens de lgalit interne

On distingue deux catgories fort ingales : le dtournement de pouvoir ou de procdure ; la violation de la loi.

A. Le dtournement de pouvoir ou de procdure

(Voir la dfinition supra, analyse de lAAU et des coordonnes de sa lgalit). Le dtournement de pouvoir ou de procdure nest pas un moyen dordre public. Si la preuve dun tel dtournement est apporte, le vice ainsi constat entrane lannulation de lacte, moins que la comptence de ladministration ait t lie : quels que soient ses mobiles, lautorit a pris la seule dcision quelle pouvait prendre, il est donc inutile de lannuler. La difficult majeure : la preuve du dtournement de pouvoir. Initialement, le juge exigeait que la preuve du dtournement de pouvoir rsultt de la dcision elle-mme (CE 16 nov. 1900, Maugras, Rec. 617). Il fut ensuite admis que la preuve puisse tre fournie par les pices verses au dossier. Enfin, la prsomption, appuye sur un faisceau dindices convergents fut admise, modrant ainsi la rigueur dorigine (CE 3 mars 1939, Dame Laurent, Rec. 138). Aujourdhui, le dtournement de pouvoir se prouve par tout moyen susceptible dentraner la conviction du juge (CE 7 fvrier 2001, Adam, Rec. 50).

B. La violation de la loi
Cest la catgorie la plus vaste et la plus complexe. Voici le tableau gnral :

Cas de violation de la loi

1. Violation directe de la rgle de droit 2. Illgalit quant aux motifs 2.1. Illgalit quant aux motifs de droit (erreur de droit) 2.1.1. Dfaut de base lgale (moyen dordre public) 2.1.2. Application dune rglementation illgale 2.1.3. Mauvaise interprtation de la rgle de droit 2.2. Illgalit quant aux motifs de fait 2.2.1. Inexactitude matrielle des faits 2.2.2. Erreur dapprciation des faits 2.2.2.1. Erreur sur la qualification juridique des faits 2.2.2.2. Erreur sur lapprciation de la gravit des faits (proportionnalit) 1. Violation directe de la rgle de droit : le contenu de lacte attaqu est contraire au contenu dune ou plusieurs rgle(s) suprieure(s). 2. Illgalit quant aux motifs Remarques gnrales Motifs = lments objectifs de droit et de fait qui sont censs justifier lacte. (Ce ne sont pas les mobiles subjectifs). Si les motifs manquent ou sont errons, mal apprcis, lacte, priv de sa justification, est illgal.

Les actes reposent souvent sur une pluralit de motifs : plusieurs rgles, plusieurs faits justificatifs. Si lanalyse de certains de ces motifs est errone, mais si les autres motifs existent et sont correctement apprcis, sils suffisent justifier la dcision, celle-ci sera lgale, malgr les erreurs qui affectent certains motifs. Les motifs suffisant justifier lacte sont dits dterminants , les motifs errons mais insuffisants vicier lacte, sont dits surabondants . Ex. : La sanction est motive par ladministration par plusieurs faits qualifis fautes ; seuls certains de ces faits sont matriellement exacts ou correctement qualifis, mais ils suffisent justifier la sanction prise ; ces fautes relles sont dterminantes et lacte est lgal ; les fautes imaginaires sont des motifs surabondants . Si le ou les motifs invoqus par ladministration sont errons, mais si, se fondant dur de justes motifs, ladministration aurait d prendre la mme dcision, celle-ci est lgale et le juge substituera les justes motifs aux motifs errons (substitution de motifs). Ex. : CE 8 juin 1934, Augier, Rec. 660 (la loi dispose que les mutils de guerre sont promus dans lordre de la lgion dhonneur ; ladministration refuse la lgion dhonneur Augier pour un motif quelconque, erron ; elle devait en tout tat de cause lui refuser car le texte vise la promotion et non la nomination dans lordre, or Augier navait encore jamais t nomm, il ne pouvait donc tre promu ; le juge procde la substitution de motifs et nannule pas la dcision). 2.1. Les erreurs quant aux motifs de droit 2.1.1. Le dfaut de base lgale : cest le cas o ladministration applique une rgle inapplicable soit parce quelle est inexistante (application dun PGD inexistant, par ex.), soit parce quelle nest pas en vigueur au moment o la dcision est prise (pas encore entre en vigueur ou dj sortie de vigueur), soit enfin parce que le cas auquel la rgle est applique nentre pas dans son champ dapplication ( mconnaissance du champ dapplication de la loi ). Le dfaut de base lgale est un moyen dordre public. 2.1.2. Lapplication dune rglementation illgale, se distingue du dfaut de base lgale est nest pas un moyen dordre public. Ex. : Application dune loi inconventionnelle ou dun rglement illgal. 2.1.3. Mauvaise interprtation de la rgle de droit : cas frquent o ladministration se trompe sur la nature du pouvoir que lui confre la rgle ; elle interprte la rgle comme liant sa comptence quant elle dispose en vrit dun pouvoir discrtionnaire. Lacte est illgal. 2.2. Lerreur quant aux motifs de fait 2.2.1. Linexactitude matrielle des faits ou leur inexistence : ladministration se fonde sur des faits inexistants ou qui ne sont pas ceux quelle avance. CE 14 janvier 1916 Camino, GAJA. 2.2.2. Lerreur sur lapprciation des faits. Une erreur dans lopration intellectuelle par laquelle elle analyse la qualit des faits. On doit distinguer deux types distincts derreurs : lerreur dans lanalyse de la qualification juridique des faits (CE 4 avril 1914, Gomel, GAJA) ; lerreur dans lanalyse de la gravit des circonstances et donc dans ladaptation de la rponse administrative la situation matrielle (disproportion : CE 19 mai 1933, Benjamin). Remarque terminale : La question si importante de lintensit du contrle juridictionnel des actes ne concerne que ce dernier lment, savoir lerreur quant lapprciation des faits : lapprciation des faits (qualification et proportion) peut faire lobjet, selon la dcision concerne, dun contrle dintensit variable.

Section 3. Lintensit du contrle de lgalit

 1. Prsentation gnrale de la question

Cette question est pose depuis lapparition, au dbut des annes 1960, de la notion d erreur manifeste dapprciation . Premire occurrence jurisprudentielle : CE Sect., 15 fv. 1961, Lagrange, rec. 121. Premire annulation pour erreur manifeste dapprciation commise par ladministration : CE 9 mai 1962, Comm. de Montfermeil, rec. 304. Le contrle juridictionnel de la lgalit dun acte est susceptible dintensit (ou de densit) variable selon les cas, cela signifie quil est plus ou moins approfondi, quil est susceptible de degrs. Encore faut-il prciser : plus ou moins approfondi sur quel lment de la lgalit de lacte ? Or, cet lment est exclusivement lerreur (prtendue par le requrant) que peut avoir commise ladministration quant lapprciation des faits. Il ny a pas de degrs diffrents dans le contrle de la lgalit externe (comptence, formes et procdures), dans le contrle sagissant de la lgalit interne de la violation directe de la rgle de droit, du dfaut de base lgale et de lerreur de droit, de lexactitude matrielle des faits. Tous ces lments sont normalement, pleinement contrls. Il faut tre rigoureux : ce nest pas une question dintensit du contrle que lhypothse dans laquelle lerreur dans la procdure ou la forme de lacte est dclare non substantielle et sans incidence sur la lgalit de lacte. Ce nest pas davantage une question dintensit du contrle que lhypothse dans laquelle le juge substitue un motif erron le motif correct qui justifie la dcision. Dans tous ces cas, ces lments de la lgalit de lacte sont pleinement contrls et cest justement le rsultat du contrle qui dtermine quune erreur, mme commise par ladministration et releve par le juge, est en vrit sans incidence sur la lgalit dun acte qui aurait t ncessairement le mme si cette erreur navait pas t commise. En revanche lapprciation des faits par ladministration fait bien lobjet dun contrle dintensit variable : le contrle peut tre nul, limit ou complet. Ce sont bien l des diffrences dintensit, de degr. Pourquoi ? Parce que cette question du contrle de lapprciation des faits touche directement au pouvoir de ladministration. Les rgles juridiques nhabilitent pas des autorits incomptentes (ce serait une contradiction logique), les procdures et les formes quelles instituent encadrent lexercice du pouvoir mais ne touchent pas au contenu de ce pouvoir, le pouvoir dtourn nest pas un pouvoir lgitime donc pas un pouvoir juridiquement institu, ladministration na pas le pouvoir de faire que les faits qui motivent sa dcision existent ou nexistent pas, et enfin si les rgles de droit matrielles circonscrivent ltendue du pouvoir de ladministration, soumise ces rgles de droit, ladministration na pas le pouvoir de les changer, de les interprter contra legem : cest pourquoi le contrle juridictionnel de la comptence, des formes et procdures, du dtournement de pouvoir, de lexactitude matrielle des faits, de la violation directe de la rgle de droit et de lerreur de droit ne sont pas stricto sensu des interventions du juge dans le pouvoir administratif. En revanche, apprcier une situation, en faire lanalyse qualitative, poser le diagnostique et tablir le pronostic afin de dterminer la dcision, cest bien la question mme du pouvoir. Or, les rgles de droit ne peuvent gnralement pas dterminer par avance compltement cette analyse et surtout elles peuvent remettre ce pouvoir dapprciation ladministration, ce qui signifie que, dans ce cas, ce nest pas juridiquement au juge dimposer en dernier ressort lapprciation quil convient de faire dune situation. La rgle de droit habilite ladministration pour procder cette analyse qualitative et lui confre cette fin une prrogative propre, un pouvoir dapprciation qui nest pas, en revanche, confr au juge administratif.

 2. Les trois cas de figure dans lesquels la question de lintensit du contrle se pose.
A. La rgle ouvre explicitement une libert dagir au profit de ladministration
Cette situation est clairement lisible lorsque le texte applicable, aprs avoir numr une srie de conditions, conclut que si ces conditions sont remplies, ladministration peut prendre telle mesure. Ex. : Texte applicable : Le permis de construire peut tre refus ou ntre accord que sous rserve de lobservation de prescriptions spciales si les constructions, par leur situation, leurs dimensions ou laspect extrieur des btiments ou ouvrages difier ou modifier sont de nature porter atteinte la salubrit ou la scurit publiques, au caractre ou lintrt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu la conservation des perspectives monumentales ou si ces constructions impliquent la ralisation par la commune dquipements nouveaux non prvus. (Tir de CE 29 mars 1968, Socit du lotissement de la plage de Pampelonne, rec. 210.) Lorsque la construction prvue est de nature porter atteinte lun des biens protgs, ladministration peut refuser, et donc tenir compte dautres lments du dossier pour se dcider. Le texte donne ladministration un pouvoir de refuser ou daccorder, lorsque les conditions sont runies. Si le juge contrlait pleinement cette apprciation des faits et dcidait en lieu et place de ladministration quil faut ou non refuser, il mconnatrait la rgle de droit qui confie cette apprciation ladministration. La circonstance que lune des conditions est remplie in concreto a donc pour effet dautoriser ladministration exercer un certain pouvoir discrtionnaire. Le juge ne saurait (pleinement, compltement) substituer sa propre apprciation celle de ladministration sauf supprimer ce pouvoir discrtionnaire et donc commettre lui-mme une illgalit. Plus pragmatiquement, ladministration active doit se voir reconnatre une certaine libert daction et celle-ci rside prcisment dans la possibilit que lui laisse le droit objectif dexercer, dans certaines limites, un pouvoir de libre apprciation. En revanche, si aucune des conditions nest remplie, ladministration na aucun pouvoir dapprciation, aucun pouvoir discrtionnaire : elle doit accorder le permis sollicit. Laffaire serait toutefois trop simple.

B. La rgle conditionne le pouvoir de ladministration par une notion floue : le problme des standards
Caractre des lieux avoisinants , perspective monumentale : les conditions dexercice de la comptence administrative sont fixes par le texte au moyen de notions imprcises, susceptibles dapprciation subjectives, qui implique un certain jugement de got, une valuation. Ce ne sont pas des conditions claires et prcises (comme lge, la situation de famille etc.). Qui doit procder, en dernier ressort cette valuation, ce jugement de valeur ? Le juge, ladministration ? L aussi, celui qui peut imposer son jugement exerce un pouvoir. Mais le texte nouvre pas une possibilit de choix ladministration : il conditionne, lie son pouvoir au moyen dune notion floue ( standard ). De mme que lvaluation dune copie est lie par des standards (trs bien, bien, moyen etc.). Il sagit de qualifier juridiquement une situation. Sur cette question on peut donner une indication gnrale sur ltat de la jurisprudence qui suit peu prs les rgles suivantes :

1) Soit lvaluation dune situation concrte au regard dun standard, suppose la mise en uvre dune comptence technique particulire. Cette valuation ne peut tre que celle de lhomme de lart, du technicien de ladministration (de lingnieur des ponts et chausse, du professeur de biologie molculaire pour lvaluation de la copie de ltudiant en mdecine etc.) et le juge limite son contrle. 2) Soit il sagit de porter un jugement de valeur que tout honnte homme, passablement clair peut porter (une perspective monumentale, la beaut dun site etc.) et dans ce cas la notion floue doit tre tenue pour ce quelle est, une notion juridique, une condition lgale ou rglementaire qui nest pas la disposition de ladministration, ne lui ouvre pas un pouvoir propre et lapprciation de ladministration doit tre, en principe, pleinement contrle.

C. Lapprciation de la proportionnalit de la dcision

Enfin, il y a un troisime cas de figure, cest la question de lapprciation des rapports de proportion entre la svrit dune mesure lgard dun administr et la gravit de la situation laquelle ladministration doit rpondre. Par ex. : la mesure de police qui interdit telle activit est elle adapte aux risques que cette activit porte en elle ? Lexpropriation, atteinte radicale la proprit, est-elle justifie par un intrt gnral, une utilit publique imprieuse ? La sanction administrative est-elle adapte la gravit des faits reproch et avrs ? Dans les hypothses de ce genre, la rponse du juge est variable. On peut expliquer les solutions jurisprudentielles partir des deux considrations suivantes : 1) La mesure porte atteinte un droit essentiel de la personne et le titulaire de ce droit est a un intrt lgitime tre pleinement protg : le contrle est plein ou renforc. Le juge contrle pleinement ladquation de la mesure la situation. Mesures de police administrative (cf. infra), dcisions dexpropriation. 2) Ladministr sest plac par son comportement dans une situation dans laquelle son intrt personnel sefface relativement devant lintrt gnral. Contentieux des sanctions administratives : le contrle de leur proportionnalit sera limit.

3. Les trois degrs de contrle

Appelons contrles minimal , restreint et normal ces trois degr.

A. Contrle minimal
Une mesure fait lobjet dun contrle minimal dans la mesure o le juge estime que la question tout entire de lapprciation des faits chappe son contrle. Dans ce cas le juge vrifie normalement les questions de lgalit externe, contrle le dtournement de pouvoir, la violation directe de la rgle de droit, lerreur quant aux motifs de droit, mais son contrle des ventuelles erreurs quant aux motifs de fait sarrte au contrle de leur existence matrielle. Ex. : les mesures dites gracieuses : ladministr na ni droit ni intrt lgitime la dcision (ex. : nomination dans lordre de la lgion dhonneur, grce prsidentielle) ; les mesures de pure opportunit administrative (le choix entre divers modes de gestion dun SP, la nomination ou la rvocation dans les emplois discrtion du gouvernement ) ;

certaines apprciations purement techniques : valuation des mrites du candidat un concours ou un examen.

B. Contrle restreint
Le contrle est restreint lorsque lapprciation de motifs de fait se limite au contrle des erreurs manifestes que ladministration aurait pu commettre. Cest normalement le cas lorsque ladministration est dote dune possibilit expresse dagir (peut refuser le permis de construire). Cest aussi un contrle restreint de la proportionnalit quexerce le juge sur lexercice du pouvoir de sanction. Cest parfois le cas, par exception, lorsque le pouvoir de ladministration est seulement conditionn par une notion floue, un standard.

C. Contrle normal
Le contrle est normal lorsque le juge peut substituer pleinement son apprciation celle de ladministration, sanctionnant ainsi toute erreur dapprciation (ou du moins ce que le juge estime erron). Il y a en principe contrle normal de la qualification juridique des faits, lorsquun standard conditionne le pouvoir de ladministration. La notion de perspective monumentale en tant quelle conditionne le pouvoir de refuser le permis de construire est pleinement contrle par le juge administratif au motif, souligne-t-il quil faut concilier lintrt de ces perspectives avec le droit de proprit. CE 4 avril 1914, Gomel, GAJA. En revanche si ladministration octroie le PC, la perspective monumentale nest pas la condition de ce pouvoir doctroi et la rgle sinterprte comme obligeant ladministration, malgr le droit du propritaire duser de sa chose, tenir compte de lintrt de la sauvegarde des perspectives monumentales : elle a un pouvoir discrtionnaire, contrle restreint lerreur manifeste dapprciation (sol. Plage de Pampelonne). Il y aussi contrle plein, normal de ladquation (proportionnalit) de la mesure la gravit de la situation lorsque le juge peut substituer son apprciation de cette adquation celle de ladministration. Deux hypothses type : 1) Le contrle des mesures de police gnrale (infra). 2) Lapplication de la thorie dite du bilan cots/avantages aux dclarations dutilit publique, pralables lexpropriation (et certaines autres dcisions durbanisme). Une mesure ne peut tre dite dutilit publique que si les avantages quelle entrane sont suprieurs aux cots quelle induit. Une opration ne peut tre lgalement dclare dutilit publique que si les atteintes la proprit prive, le cot financier et ventuellement les inconvnients dordre social quelle comporte ne sont pas excessifs eu gard lintrt quelle prsente. CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle-Est, GAJA. (On notera simplement que cette hypothse, gnralement prsente comme un contrle normal de la proportionnalit, peut tre sans doute plus justement lue comme une mthode particulire de contrle normal de la qualification des faits : si le bilan cots/avantages est positif, lopration est qualifie dopration d utilit publique .) Voir lexemple rcent qui suit :
CE 10 juillet 2006 Association interdpartementale et intercommunale pour la protection du Lac de Sainte Croix. Considrant que l'arrt attaqu, pris sur le fondement de l'article 35 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'lectricit et du gaz et de son dcret d'application du 11 juin 1970, a pour objet, d'une part, de dclarer d'utilit publique les travaux de construction d'une ligne lectrique arienne un circuit 400 000 volts entre les postes de Boutre et de Broc-Carros, sur le territoire des dpartements des Alpes de Haute Provence, des Alpes Maritimes et du Var ainsi que les travaux connexes et, d'autre part, de mettre en compatibilit avec ce projet les plans d'occupation des sols des communes intresses ;

Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens des requtes ; Considrant qu'une opration ne peut tre lgalement dclare d'utilit publique que si les atteintes la proprit priv, le cot financier et, ventuellement les inconvnients d'ordre social et les atteintes d'autres intrts publics qu'elle comporte, ne sont pas excessifs eu gard l'intrt qu'elle prsente ; Considrant qu'il ressort des pices du dossier que le projet d'implantation d'une ligne lectrique 400 000 volts entre Manosque et Nice permettra de scuriser et de renforcer le transport de l'lectricit dans la partie du rseau situe en rgion Provence-Alpes-Cte d'Azur ; que, dans cette mesure, cette opration revt un intrt public ; Considrant, toutefois, qu'il rsulte de l'instruction et notamment de la visite des lieux laquelle il a t procd par la 10me sous-section de la section du contentieux du Conseil d'Etat que ce projet de ligne lectrique trs haute tension traversera deux reprises, sur prs de cinq kilomtres, le site des gorges du Verdon class par un dcret du 26 avril 1990 sur le fondement de l'article 5 de la loi du 2 mai 1930 relative aux sites et aux monuments naturels, en raison du caractre exceptionnel du paysage et de l'environnement naturel ; qu'il sera, en outre, implant pour partie sur les abords de ce site ; que les zones traverses par cette ligne lectrique dans la rgion des gorges du Verdon sont rgies par les dispositions du code de l'urbanisme instituant des protections particulires en faveur des espaces remarquables du littoral et de la montagne ; qu'une partie de ces zones, qui abritent galement des espces animales et vgtales protges, ont t intgres ou sont en voie d'intgration, en application des dispositions de l'article L. 414-1 du code de l'environnement, dans le rseau des sites Natura 2000 et font l'objet de mesures destines conserver ou rtablir les habitats naturels et les populations des espces ; qu'il en est ainsi notamment du plateau de Valensole, des abords du lac de Sainte-Croix, de la zone des gorges du Verdon et du plateau de la Palud sur Verdon ; que ce projet traverse, aussi, le parc naturel rgional du Verdon, cr par dcret du 3 mars 1997, et dont la charte prvoit en son article 13 l'encouragement l'enfouissement des lignes lectriques ; que l'ensemble de la rgion affecte par le projet, prsente ainsi un intrt exceptionnel que les diffrents rgimes de protection locaux, nationaux et communautaires mentionns ci-dessus ont pour objet de prserver ; que cette rgion est actuellement traverse par deux lignes lectriques haute tension, ralises une date laquelle les rgimes de protection mentionns ci-dessus n'avaient pas encore t instaurs ; que si ces anciennes lignes doivent tre dposes la suite de la ralisation de la future ligne 400 000 volts, la ralisation de cet quipement se traduira par des atteintes nouvelles et trs significatives l'ensemble environnemental constitu par les gorges du Verdon, le lac de Sainte-Croix, le plateau de Valensole et leurs abords ;

Considrant qu'il ressort de l'ensemble de ces lments que les atteintes graves portes par le projet ces zones d'intrt exceptionnel excdent l'intrt de l'opration et sont de nature lui retirer son caractre d'utilit publique ; que, par suite, les requrants sont fonds demander l'annulation de l'arrt attaqu dclarant d'utilit publique les travaux de construction de la ligne lectrique arienne un circuit 400 000 volts entre les postes de Boutre et de Broc-Carros et mettant en compatibilit avec ce projet les plans d'occupation des sols des communes intresses.