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Lagouira

Rapport national sur lEvaluation du systme de gouvernance au Maroc


Suivi des progrs accomplis en matire de bonne gouvernance

Rabat, janvier 2006

Les analyses ainsi que les recommandations politiques contenues dans ce rapport ne refltent pas ncessairement le point de vue de la Commission conomique pour lAfrique

ni celui du Centre africain de formation et de recherches administratives pour le dveloppement (CAFRAD)

Conception et pr-presse Diwan 3000 Impression Imprimerie Al Marif El Jadida Dpt lgal : 2006/2401

Prface

C'est pour moi un rel plaisir de faire la prsentation de ce rapport et de fliciter le groupe de chercheurs et d'experts qui ont contribu sa rdaction. Cet ouvrage, qui vient point nomm enrichir le dbat national sur la gouvernance, reprend les principales conclusions d'une tude mene par l'OMAP, en troite collaboration avec le CAFRAD et la CEA. L'valuation du systme de gouvernance est le fruit d'une enqute de terrain, mene pour la premire fois au Maroc par une quipe compose de chercheurs universitaires et de praticiens de l'administration, sur la base d'une approche originale et multidisciplinaire. Elle s'est attele analyser des questions intressantes lies la croissance conomique, la lutte contre la pauvret, au systme de reprsentation politique, l'adaptation de la gestion publique et l'efficacit des institutions. En effet, l'importance du rle conomique et social de l'Administration, dans un contexte de moyens globalement limits et un environnement en mutation continue, appelle une apprciation aussi exacte que possible des effets et des impacts des actions de dveloppement engages par les pouvoirs publics. C'est l o rside l'importance de l'valuation rtrospective en tant que composante fondamentale de la bonne gouvernance et d'une gestion du dveloppement axe sur les rsultats. Un bon systme de gouvernance requiert inluctablement la mise en place d'un processus valuatif accompagnant les actions de dveloppement, pour mieux fonder la prise de dcision concernant les projets et programmes futurs. A cet effet, l'annonce des rsultats de la prsente enqute intervient au moment o la publication d'un important rapport sur le dveloppement humain dans notre pays suscite un dbat trs constructif et trs utile pour apporter un clairage sur les chemins d'avenir. Ainsi, le Rapport sur 50 ans de dveloppement humain au Maroc et perspectives pour 2025 propose, en toute objectivit, une rflexion et une valuation rtrospective du dveloppement humain de notre pays depuis son indpendance, en indiquant la vision de ses perspectives pour les deux dcennies venir. Il insiste, son tour, sur l'amlioration de la gouvernance politique qui doit passer par la participation, la planification, l'valuation, la ncessit de rendre compte, le respect les valeurs humaines et l'tablissement de l'Etat de droit.

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Je voudrais formuler le vu que cette tude constituera une base constructive dans ce long et difficile pari du changement et de la modernisation de l'Administration. J'espre qu'elle apportera une relle contribution la rflexion sur l'valuation du systme de gouvernance dans notre pays et que sa lecture profitera aux dcideurs, aux chercheurs, aux universitaires et tous ceux qui s'intressent la chose publique.

Mohamed BOUSSAID
Ministre charg de la Modernisation des Secteurs Publics Prsident du Conseil d'Administration du CAFRAD

Avant-propos

Durant la dernire dcennie, un consensus a merg en Afrique sur la bonne gouvernance comme condition sine qua non au dveloppement. Ce consensus a mis en valeur limportante initiative du NEPAD dont le document dclare que le dveloppement est impossible en labsence dune vritable dmocratie, respect des droits de lhomme, paix et bonne gouvernance , ce qui, par consquent, engage les pays africains soutenir les principes de la dmocratie, de la transparence, de la responsabilit, du respect des droits de lhomme et de lEtat de droit. Se fondant sur ce nouveau consensus, diffrentes institutions nationales, rgionales et internationales, y compris le CAFRAD, ont pris plusieurs initiatives pour promouvoir la bonne gouvernance en Afrique. Pour sa part, la Commission conomique pour lAfrique (CEA) a initi une intervention majeure au niveau de la diffusion des connaissances, la recherche et la documentation sur la gouvernance avec le projet Suivi et valuation des progrs de la bonne gouvernance en Afrique . Le projet sest termin par la production du Rapport sur la gouvernance en Afrique (AGR) dans 28 pays africains, dont le Royaume du Maroc. Ce Rapport sur lEtat de la gouvernance au Maroc est un document louable dont la synthse des rsultats montre clairement comment le gouvernement du Royaume du Maroc a bien avanc dans la promotion de la bonne gouvernance, tous les niveaux de son Administration. Je suis certain que les lecteurs de cette publication seront convaincus que lAdministration publique et la gouvernance marocaines sont rsolument engages amliorer leur efficacit et, par consquent, visent surtout dtre une Administration au service du public. Dr Simon Mamosi LELO Directeur gnral du CAFRAD

Prsentation

Le rapport sur lvaluation de la gouvernance au Maroc que prsente aujourdhui lObservatoire marocain de ladministration publique en collaboration avec le CAFRAD arrive un moment o le Maroc est engag dans de grands chantiers qui touchent plusieurs domaines de la vie publique : lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain (INDH) lance par S.M. le Roi Mohammed VI le 18 mai 2005, la publication du Rapport de lInstance Equit et Rconciliation, le nouveau Code de la famille, le lancement de grands travaux dinvestissement travers le territoire national ; chantiers qui sont des avances trs significatives de cette volution des rformes entreprises par le Maroc depuis 1990. Aujourdhui, le Maroc affronte de nouvelles chances : lectorales en 2007, touristiques, conomiques et sociales en 2010 et au-del, avec larrive de nouveaux partenaires et investisseurs trangers dans le cadre de laccord dassociation avec lUnion europenne et les accords de libre-change conclus par le gouvernement marocain avec de nombreux pays. En tirant les conclusions des sondages effectus auprs dchantillons de mnages et dexperts nationaux reprsentatifs, le prsent ouvrage ne peut que contribuer au dveloppement de la rflexion nationale dj engage la lumire du rapport de lInstance Equit et Rconciliation et du rapport labor loccasion du cinquantenaire de lIndpendance du Maroc.
Rabat, 1er janvier 2006

Abdelouahed OURZIK
Professeur de lEnseignement Suprieur Coordinateur gnral de ltude

Hassan OUAZZANI CHAHDI


Professeur la Facult de droit de Casablanca, Universit Hassan II Rapporteur de ltude

Remerciements

Le Groupement OMAP/CAFRAD remercie la Commission conomique des Nations Unies pour lAfrique (CEA) d avoir command et financ cette enqute sur lvaluation de la gouvernance au Maroc. Il saisit galement cette occasion pour remercier les autorits marocaines de lappui et de lassistance apports dans toutes les phases de droulement des travaux du groupement. Nos remerciements sadressent en particulier Monsieur le Premier ministre pour son appui auprs du dpartement des statistiques, au ministre de lIntrieur pour les facilits quil a apportes aux enquteurs du groupement au cours de la conduite de lenqute, au ministre de la Modernisation des secteurs publics pour son appui logistique aux Ateliers de lancement et de validation des travaux du groupement, Monsieur le Directeur de lInstitut Suprieur de lAdministration pour sa lecture de la dernire version de ce rapport et ses prcieux conseils, aux professeurs et doyens des universits marocaines pour leurs concours ainsi qu tous les organismes qui ont bien voulu, directement ou indirectement, procurer les donnes ncessaires la rdaction du prsent Rapport. Le Groupement OMAP/CAFRAD tient galement remercier le Haut Commissariat au Plan et le personnel de la Direction des statistiques pour leur troite collaboration la ralisation de lenqute sur les mnages.

Table des matires

13 21 25 27 30 37 37 39 41 41 45 50 60 60 60 63 64 65 67 75 82 82 82 91 97 104 114

Rsum sommaire 1. Introduction 2. Mthodologie 2.1. Etude au niveau du groupe dexperts 2.2. Enqute auprs des mnages 2.3. Analyse documentaire 2.4. Atelier de validation du projet de rapport avec les parties prenantes 2.5. Limites et problmes rencontrs 3. Aperu historique : dveloppement politique et socioconomique 3.1. Dveloppement politique 3.2. Dveloppement conomique 3.3. Dveloppement social 4. Reprsentation politique 4.1. Introduction 4.2. Type de rgime et structure de la reprsentation politique 4.3. Participation et reprsentation politiques qui prendraient en compte les aspects sociaux 4.4. Participation et reprsentation qui prendraient en compte laspect genre 4.5. Lgitimit du cadre politique 4.6. Les partis politiques 4.7. Lgitimit du processus lectoral 5. Gestion conomique et gouvernance des entreprises 5.1. Introduction 5.2. Environnement politique et cadre rglementaire favorables 5.3. Gestion des finances publiques et obligation de rendre compte 5.4. Intgrit du systme montaire et financier 5.5. Dveloppement du secteur priv et gouvernance des entreprises 5.6. Systme de comptabilit et daudit

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121 121 123 131 134 142 176

194 202 202 203 204 209 210 214 215 218

6. Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte 6.1. Introduction 6.2. Equilibre des pouvoirs et respect de lEtat de droit 6.3. Efficacit institutionnelle : le pouvoir lgislatif 6.4. Efficacit institutionnelle : le pouvoir judiciaire 6.5. Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte : le pouvoir excutif 6.6. Accs en termes de proximit, accs en termes de cot, qualit et orientations des institutions de prestation de services vers les pauvres et les femmes 6.7. Acteurs non gouvernementaux 7. Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance 7.1. Comprendre le dveloppement des capacits dans le contexte de la gouvernance 7.2. Environnement politique favorable au dveloppement des capacits 7.3. Insuffisance de capacits au niveau des acteurs/pouvoirs tatiques 7.4. Insuffisance de capacits au niveau des acteurs non gouvernementaux 7.5. Mesures pour le dveloppement des capacits dans le contexte de la gouvernance 7.6. Conclusions 8. Sommaire et conclusions Rfrences bibliographiques

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Groupe de pilotage
Equipe OMAP
M. OURZIK Abdelouahed Prsident de lObservatoire marocain de ladministration publique (OMAP) Coordonnateur gnral du groupe de pilotage de ltude Professeur de l'enseignement suprieur (sciences politiques) Rapporteur gnral du groupe dtude Professeur de l'enseignement suprieur (sciences conomiques) Directeur du Centre marocain de conjoncture Professeur de lenseignement suprieur (sciences conomiques) Professeur de lenseignement suprieur (sciences administratives) Professeur de lenseignement suprieur (sciences administratives) Professeur de lenseignement suprieur (sciences conomiques) Secrtariat permanent du groupe dtude

M. OUAZZANI CHAHDI Hassan M. LAABOUDI Ahmed M. BENOSMANE Khalid M. ZYANI Brahim M. ABBADI Driss M. HARAKAT Mohamed, M. SAIDI Adnane

Equipe CAFRAD
Pr BANDE Tijjani Muhammad Dr LELO Mamosi Simon M MICHAEL Lizette
lle

Ex-Directeur gnral du CAFRAD Directeur gnral du CAFRAD Senior expert en administration publique Expert associ des Nations Unies Expert en TIC Informaticien projet UNPAN

M. MISURACA Gianluca M. SOUSSI TAKATI Zoubir M. KIDAEI Abdallah

Experts associs
M. ABZAHD Mohamed M. MAZZI Ahmed M ABOULFADL Mohamed M. MISBAH Lhoucine M. BENHAMMOU Mohamed M. QARROUM Jilali M. BELHADFA Hassan Pr RHOUMARI Mustapha M. FAIK Mustapha Pr ZEDGUY Rabha Ingnieur statisticien conomiste Economiste auditeur conseil Economiste Ingnieur statisticien Ingnieur dEtat statisticien Ingnieur des Ponts-et-Chausses Ingnieur dEtat agronome Professeur de lenseignement suprieur (finances publiques) Economiste Professeur de lenseignement suprieur (droit des affaires)

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ACRONYMES
ADFM Association dmocratique des femmes du Maroc ADL Alliance des liberts ALE Accord de libre-change AMACI Association marocaine des auditeurs et consultants internes ANRT Agence nationale de rglementation des tlcommunications BAM Banque Al Maghrib BCP Banque centrale populaire BMCI Banque marocaine du commerce et de lindustrie BNDE Banque nationale du dveloppement conomique BO Bulletin officiel CAFRAD Centre africain de formation et de recherche administrative pour le dveloppement CEA Commission conomique pour lAfrique CIH Compagnie immobilire et htelire CIOPE Centre d'information et d'orientation pour la promotion de l'emploi CL Collectivits locales CNCA Caisse nationale de crdit agricole CNEP Centre national dvaluation des programmes Dh Dirham (unit montaire marocaine) DR District de recensement EP Etablissements publics FC Forces citoyennes FMI Fonds montaire international GREURE Groupement de recherche sur lconomie urbaine rgionale et de lenvironnement GSU Gauche socialiste unifie IAI Institut des auditeurs internes IGR Impt gnral su le revenu MBA Masters of business administration MNP MP MST Mouvement national populaire Mouvement populaire Maladie sexuellement transmissible OADP Organisation de laction dmocratique et populaire OCP Office chrifien des phosphates ODEP Office de dveloppement et dexploitation des ports OMAP Observatoire marocain de ladministration publique OMC Organisation mondiale du commerce ONE Office national dlectricit ONPT Office national des postes et tlcommunications OPA Offre publique dachat PADS Parti davant-garde dmocratique et socialiste PED Parti de lenvironnement et du dveloppement PJD Parti de la justice et du dveloppement PI Parti de lIstiqlal PND Parti national dmocratique PNLCS Programme national de lutte contre le sida PPS Parti du progrs et du socialisme REMAD Revue marocaine daudit et de dveloppement REMALD Revue marocaine dadministration locale et de dveloppement SGMB Socit gnrale marocaine de banques SMAG Salaire minimum agricole garanti SMIG Salaire minimum interprofessionnel garanti TVA Taxe sur la valeur ajoute UC Union constitutionnelle UD Union dmocratique UE Union europenne USFP Union socialiste des forces populaires

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Contexte gnral
Les tendances rcentes en matire de dveloppement conomique, social et politique en Afrique ont confirm quun systme de gouvernance efficace et performant est une condition sine qua non pour accder un stade suprieur de dveloppement politique, conomique et social. Forte de ce constat, la Commission conomique pour lAfrique (CEA) a dcid de lancer une vaste tude de terrain en vue didentifier les indicateurs de mesure de la bonne gouvernance et de mettre en valeur les progrs raliss par le continent africain dans ce domaine. Pour raliser cette tude, la CEA a lanc un appel doffres aux divers pays et institutions en Afrique. Le CAFRAD a souscrit lappel, et il a t slectionn pour mener ltude au Maroc. A son tour, le CAFRAD a sign un accord avec lOMAP pour pouvoir entreprendre ltude ensemble. Le Maroc fait partie des pays retenus par la CEA en raison des rformes qui y sont entreprises et qui, de par leur nature et leur ampleur, se situent parfaitement au cur mme de la problmatique traite dans la prsente tude. Fait significatif, lAtelier national de lancement de ltude a eu lieu le 23 juin 2003 Rabat, concidant avec la crmonie commmorant la premire journe des Nations Unies sur le service public et la Journe africaine de la Fonction publique et de lAdministration. Cet Atelier, auquel ont particip une centaine dexperts reprsentant des organismes et des institutions du secteur public et priv, des universits mais aussi des ONG, devait non seulement impliquer et informer les principaux acteurs nationaux sur les objectifs de ltude, les modalits et les tapes de son droulement mais aussi les associer troitement llaboration du Rapport national en leur permettant dexprimer leur point de vue quant aux progrs raliss par le pays en matire de gestion du dveloppement et de la gouvernance.

Mthodologie
La mthodologie suivie pour llaboration du prsent Rapport national sur la gouvernance est la mme adopte pour lensemble des Etats du continent. La normalisation de la mthodologie sexplique par le souci de la Commission dobtenir des rsultats standardiss qui se prtent lexercice du benchmarking lchelon

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du continent africain et au-del. La mthode recommande repose sur linvestigation sur le terrain laide doutils denqute pralablement tablis. En effet, la dmarche prconise sappuie sur 3 types de questionnaires minutieusement prpars et tests : le premier sadresse exclusivement au groupe des experts, le second questionnaire sadresse directement la population pour valuer sa perception du style de gouvernance prvalant dans le pays. Enfin, le troisime, dont la nature et le contenu dpassent le cadre classique du questionnaire, est confie des institutions de recherche en vue dapporter des rponses argumentes, fiables et actuelles portant sur diffrents aspects de la gouvernance. Toutefois, les trois documents/questionnaires ont un point commun : ils portent sur trois aspects fondamentaux de la gouvernance, savoir : la reprsentation politique au sens large du terme, la question de lefficacit institutionnelle dans son rapport la responsabilit et celle de la gestion conomique. Le prsent Rapport sefforce donc de restituer les rsultats recueillis laide des trois instruments dinvestigation prcits. Il fait sienne la dfinition de la bonne gouvernance propose par les Nation Unies (CEA) : un mode participatif de gouvernement et de gestion des affaires publiques qui sappuie sur la mobilisation des acteurs politiques, conomiques et sociaux appartenant aussi bien au secteur public quau secteur priv ainsi qu la socit civile en vue dassurer un mieux-tre durable tous les citoyens . Autrement dit, la bonne gouvernance est une dmarche de mobilisation visant la ralisation des conditions du dveloppement humain durable : un contexte politique, conomique et social favorable la participation, la croissance et la comptitivit ; un appareil administratif et judiciaire efficace, efficient et dconcentr ; ladoption de la dmocratie ; de la dcentralisation et du dialogue social ; la rduction des ingalits entre les pauvres et les riches et la protection sociale des populations vulnrables ; la valorisation du capital humain, lducation et la formation ; la protection de lenvironnement et la promotion de lgalit entre genres. En somme, il sagit de la capacit des acteurs politiques, conomiques et sociaux constituant le corps social dun Etat collaborer entre eux de manire garantir la scurit des citoyens, le respect de la loi et la gestion efficace des ressources publiques par lEtat et ses dmembrements. Ce concept de gouvernance trouve son fondement dans le respect des valeurs universelles de la dmocratie dont les composantes essentielles sont la pluralit des opinions qui permet lexistence de plusieurs partis politiques, de syndicats et dlections libres et dmocratiques, organises priodiquement et permettant aux citoyens de choisir librement leurs reprsentants. Cette tude, a pour principal objet de dresser un constat des principales caractristiques du systme de gouvernance au Maroc, cest--dire la description et

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lanalyse du dveloppement constitutionnel, de lvolution de lenvironnement politico-administratif national et local, des rformes conomiques majeures et des volutions pertinentes en rapport avec le systme de gouvernance, de lapport du secteur priv et du rle fondamental des entits se proclamant de la socit civile dans le processus global du dveloppement conomique, social et culturel du pays. Les indicateurs regroups seront dclins en trois parties : la reprsentation politique, la gestion conomique et lefficacit institutionnelle.

Reprsentation politique et quilibre des pouvoirs


Depuis plusieurs sicles, la monarchie marocaine tait une monarchie de droit divin ; le sultan Commandeur des croyants avait entre ses mains les pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire et appliquait le droit musulman. Depuis 1962, le rgime politique marocain est devenu une monarchie constitutionnelle parlementaire pluraliste avec sparation entre les pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire. Cependant, en vertu de larticle 19 de la Constitution, le Roi garde ses pouvoirs traditionnels en tant que Commandeur des croyants . La Constitution en vigueur qui date du 7 octobre 1996, tout en confirmant ces acquis, introduit le bicamralisme dans les institutions politiques marocaines. Le Parlement marocain se compose de deux Chambres : la Chambre des reprsentants dont le membres sont lus au suffrage direct et la Chambre des conseillers dont les membres sont lus par voie indirecte (1). Les rformes constitutionnelles soulignes ci-dessus ont facilit, dans une large mesure, larrive au pouvoir de partis composs essentiellement des formations politiques de gauche avec leur tte lUnion socialiste des forces populaires (USFP) qui navait pas particip au gouvernement depuis plus de 30 ans. Paralllement aux rformes constitutionnelles, le Maroc a engag depuis 1990 des rformes denvergure dans le cadre de la consolidation de lEtat de droit et la promotion des droits de lhomme. Cest dans ce sens quont t crs le Conseil consultatif des droits de lhomme, les tribunaux administratifs et linstitution en 2001 du Mdiateur (Ombudsman), sous la dnomination Diwan Al Madalim ainsi que ladoption dune loi sur lobligation de motiver les dcisions administratives, promulgue en juillet 2002 (2). Le processus de dmocratisation et douverture au Maroc au cours de la dernire dcennie a profondment transform les choix politiques et les mcanismes de prise
(1) Cf. B.O. n 4420 bis du 10/10/1996, p. 643. (2) V. sur Diwan Al Madalim, H. Ouazzani Chahdi, Diwan Al Madalim, une institution de mdiation entre le citoyen et ladministration , REMALD, n 47, 2002, p. 9 et 5 Pour la loi sur la motivation des dcisions administratives. V. B.O. n 5030 du 15/8/2002, p. 882 ; v. de mme Lobligation de motivation des dcisions de ladministration , REMALD, Thmes actuels n 43, 2003.

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de dcision vers une plus grande participation des acteurs politiques et sociaux et le dveloppement de nouveaux processus de dcision. Le consensus des acteurs autour des principaux fondements politiques est un pralable pour les choix qui engagent le pays long terme. De manire gnrale, les rsultats de lenqute nationale indiquent que les autorits marocaines manifestent une forte volont mettre en place une politique de bonne gouvernance en vue dacclrer le rythme de ralisation des projets de dveloppement conomique et social. La nature du systme politique marocain est trs prometteuse en matire de dmocratie, tel que lindique le score de lenqute mene auprs du panel dexperts dont 72 % estiment que le systme est ouvert toutes les tendances politiques. Toutefois, si le pluralisme permet un quilibre entre les pouvoirs, ladministration publique marocaine, quant elle, demeure centralise ; elle transfert trs peu de pouvoirs au niveau territorial malgr la prdominance des reprsentants de lEtat au niveau rgional et provincial. Dans ce domaine, les rles doivent tre mieux clarifis et renforcs dans le sens dune plus grande proximit du citoyen conformment au nouveau concept dautorit , proclam par le souverain du Maroc. Sur un autre plan, en ce qui concerne lvaluation de lquilibre constitutionnel des pouvoirs, lenqute a rvl que 54,5 % des avis recueillis considrent que la constitution du royaume offre un bon quilibre entre les pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire, alors que 35,5 % des experts consults estiment que cet quilibre est limit. Tandis que 9,1 % considrent quil y a trs peu dquilibre entre les pouvoirs. Ces scores doivent tre analyss la lumire de lide que se font les experts consults de lefficacit de lorgane lgislatif dont 61,3 % estiment quil est efficace pour lgifrer et dbattre des questions dintrt national, alors que seulement 12 % considrent quil est rarement efficace. 26,1 %, soit le quart de leffectif des personnes enqutes, estiment que lorgane lgislatif est tout de mme parfois efficace. 34,9 % des experts consults considrent que lorgane judiciaire est, dans son fonctionnement, indpendant des autres pouvoirs, alors que 33 % estiment quil nest que moyennement indpendant. Dun autre ct, 23,9 % de la population consulte estiment que lorgane judiciaire est peine indpendant contre 8,3 % pour lesquels lorgane judiciaire est totalement dpendant des autres pouvoirs. Il apparat lvidence que bien que le principe de sparation des pouvoirs soit vritablement confirm par les scores viss plus haut, cette lecture doit tre faite la lumire de la perception qui se dgage des rsultats de lenqute quant au degr defficacit de chacun des pouvoirs en prsence, y compris lexcutif. En effet, seuls 39,1 % des experts consults estiment que le gouvernement rend compte de sa gestion alors que 45,5 % considrent que le gouvernement ne sacquitte de cette obligation que dans certains cas.

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La gestion conomique
La gestion conomique prudente saine et quilibre est un lment essentiel de la bonne gouvernance. Le Maroc est un pays revenu moyen avec un PIB par tte dhabitant de prs de 1 649,28 $US en 2004 ou un revenu moyen par tte de 1 791,47 $US en 2004. Le Maroc est class parmi les pays revenu intermdiaire tranche infrieure. Entre 1980 et 2004, la croissance conomique a t modeste. Elle a t de 3,32 %, alors que la croissance dmographique sest tablie 1,75 % par an en moyenne sur la mme priode. De faon plus prcise, le taux daccroissement annuel moyen ne cesse de baisser. Ce taux nest plus que 1,4 % selon les premiers rsultats du Recensement Gnral de la Population et de lHabitat (RGPH) ralis en 2004 contre respectivement 2,1 % (RGPH de 1994) 2,6 % (RGPH de 1982) et 2,8 % (RGPH de 1971). Ainsi, en lespace de trente ans, le taux daccroissement annuel moyen de la population a t divis par 2. En valeur absolue, la population totale du Maroc est estime 29 891 708 personnes par le dernier recensement contre respectivement 26 073 717 en 1994, 20 419 555 personnes en 1982, 15 379 259 en 1971 et 11 626 470 en 1960. En lespace de quarante cinq ans, la population marocaine a t multiplie par 2,7. La politique dajustement structurel initie partir de 1983 na pas modifi les structures de production et les performances de lconomie demeurent encore largement tributaires de lagriculture. La libralisation du commerce extrieur a permis un accroissement de la contribution des exportations la croissance. Tel quil est mesur par le ratio Exportations FOB/PIB , cette proportion atteint 18,9 % en moyenne au cours de la priode 1993-2004 contre 15,11 % en moyenne au cours de la dcennie dajustement 1983-1992 slevant 27,8 % en moyenne au cours de la priode 1993-2000 contre 23,8 % pour la priode 1983-1992. De son ct, la part des importations dans le PIB total slve 29,71 % entre 1993-2004 contre 25,66 % en moyenne durant la premire sous priode. De telles indications montrent bien que le Maroc est intgr lconomie mondiale davantage par les importations que par les exportations. Par ailleurs, sagissant de linvestissement, on relve une hausse significative du taux dinvestissement (FBCF/PIB) depuis 1998, contrairement la tendance enregistre entre 1982 et 1997. Cependant, une tendance la stagnation du taux dinvestissement est observe de 1982 1996, mme si dun autre ct lamlioration juridique de lenvironnement des affaires a permis une reprise notable depuis 1997. En dpit des nombreuses contraintes que connat lconomie marocaine pour des causes tant structurelles que conjoncturelles, le gouvernement a multipli les initiatives tendant relancer la croissance par une politique dincitation et dencouragement linvestissement, notamment travers lamlioration de lenvironnement des affaires. Parmi ces mesures, il convient de citer la rforme de la rglementation des marchs publics, ladoption de la Charte de la Petite et Moyenne

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Entreprise, la mise en place des Centres rgionaux dinvestissement (guichets uniques pour les investisseurs), ladoption du cadre rglementaire favorable au dveloppement des investissements qui profite lensemble des PME pour laccs au financement travers la mise en place dun environnement incitatif pour le dveloppement du capital-risque ; la cration de Fonds de garantie et de cautionnement mutuel, la cration de Fonds collectifs et de socits dinvestissement en capital ainsi que la constitution dorganismes de crdit mutuel et coopratif et la rvision de la loi relative aux crdits jeunes promoteurs. Ces diffrentes mesures ont t couronnes par ladoption en juillet 2002 du nouveau code de travail qui constitue une avance importante en la matire. Cette politique a cr un climat de confiance au sein du milieu des affaires comme lattestent les scores enregistrs lors de lenqute auprs des experts dont lanalyse fait ressortir que 66,6 % des experts consults considrent que lenvironnement institutionnel est favorable au dveloppement du secteur priv, alors que 24,1 % estiment que le dveloppement du secteur nest pas suffisamment encourag et 8,3 % dclarent que lenvironnement est rarement favorable au secteur priv. Par ailleurs, 64,5 % des experts consults ont confirm que les politiques et les pratiques gouvernementales sont favorables lconomie de march.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte


Outre lobligation constitutionnelle du gouvernement de rendre compte devant le Parlement, celui-ci est galement appel associer la socit civile qui a commenc se dvelopper et se renforcer depuis quelques annes pour devenir un acteur de lobbying vis--vis du gouvernement, notamment dans les domaines des liberts et des droits de lHomme. Au Maroc, il existe un organisme public institutionnalis, le Conseil consultatif des droits de lHomme , qui observe les atteintes aux droits humains et accorde des rparations aux individus ayant subi des violations de leurs droits humains ou de ceux de leurs proches. La socit civile est trs active dans ce domaine puisquil existe de nombreuses ONG qui militent en faveur du respect des liberts et de la dfense des droits de lhomme. Les associations les plus dynamiques dans ce volet sont lOrganisation marocaine des droits de lHomme et lAssociation marocaine des droits de lHomme, qui se sont donn pour objectifs de renforcer la gouvernance dmocratique. Sur ce plan justement des droits de lhomme 66 % des experts consults pensent que les droits civils et politiques garantis par la constitution sont respects, contre 34 % qui dclarent que ces droits ne sont pas toujours respects. Par ailleurs, une forte majorit (84,1 %) considre que les mcanismes institutionnels publics devant rapporter les violations des droits de lhomme sont efficaces. A propos des violations portes la connaissance du public, 55,4 % dclarent que les violations des droits humains sont signales et portes la connaissance du public contre 44,6 % qui pensent quelles ne le sont que rarement ou jamais.

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49,1 % pensent que les violences signales contre les femmes font rarement ou jamais lobjet dune action rapide. Par ailleurs, 63% des personnes interviewes estiment que les organisations de la socit civile sont entirement indpendantes du gouvernement, alors que 27,5 % des personnes estiment que ces organisations courent le risque dtre interpelles si leur vision nest pas conforme la politique du gouvernement. Deux mesures peuvent aider rendre les agents assurant le service public plus responsables : le sens de lintgrit et la performance. A cet gard, il ressort des avis exprims par les experts consults que la corruption est lune des principales entraves au dveloppement et la croissance. Les scores enregistrs la suite de lenqute sont particulirement significatifs cet gard, car au sein de ladministration seulement 45 % des experts consults estiment que ladministration nest pas corrompue contre 36,9 % estiment quelle est quelque peu, voire largement corrompue (18 %). Ce phnomne est particulirement constat dans le secteur de ladministration fiscale propos de laquelle 26,6 % des experts consults estiment quelle nest pas labri de la corruption. Dans le domaine judiciaire 36,1 % des experts estiment que ce secteur est largement corrompu. Lenqute a galement rvl que 33 % des membres du panel trouvent que la corruption est quelque peu rpandue au sein de lappareil lgislatif alors que 48,6 % des personnes consultes estiment que lappareil lgislatif nest pas corrompu. Concernant laccs des citoyens aux services publics, le tableau des frquences illustre les difficults bien relles rencontres par les citoyens pour accder ces services. Lanalyse des opinions exprimes aboutit aux conclusions suivantes : Le caractre litiste daccs aux services publics : seulement 3,7 % de leffectif reconnaissent laccs facile et permanent des citoyens aux services publics. En matire daccs aux services publics, lingalit des chances et le clientlisme sont des facteurs dinefficacit et de corruption au sein de ces services. A ce titre, 25 % des mnages interrogs noncent que les citoyens ne peuvent accder facilement aux services publics que sils appartiennent des rseaux clientlistes, contre 36,1 % qui ont dclar que les citoyens ont gnralement un accs facile aux services publics. Concernant la mise de linformation la disposition du public, les conclusions de lenqute auprs des mnages font ressortir les principaux enseignements suivants : Une sous-information manifeste des citoyens : 12,7 % seulement des mnages interrogs considrent que les informations rcentes sur les performances du gouvernement sont librement disponibles et accessibles au public, contre 46,4 % qui pensent que les informations sont disponibles mais pas tout fait accessibles au public. Au sujet de la rticence du gouvernement la diffusion ou la production de linformation, lenqute a rvl que 20 % des mnages estiment que les

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informations sont disponibles mais inaccessibles au public, contre 8,2 % qui pensent que les informations ne sont pas du tout disponibles. Concernant la performance de lappareil gouvernemental, la perception du public est diffrente : ltude montre lampleur de la dfaillance des services publics rendus aux citoyens. Lanalyse du tableau des frquences permet de formuler les observations suivantes : Inefficacit des services rendus : lopinion exprime par les experts varie entre deux extrmes : 19,4 % estiment que ces services sont gnralement assurs avec efficacit, alors que 25,7 % sont franchement dun avis contraire. Entre ces deux extrmes, les avis exprims sont plutt critiques vis--vis de lefficacit des services rendus par ladministration. Absence de vision globale et claire dvaluation du rendement des services publics : 53,2 % des mnages considrent que les services publics sont parfois assurs avec efficacit. Ces mnages estiment que la performance des services publics nest pas constante, elle dpend des circonstances, des personnes responsables et de la logistique mise en place. Quant la socit civile, elle fait preuve dune grande vitalit et dune prsence relle. Cette tendance est concrtise par les organisations de la socit civile lors des lections de 2003. La mobilisation de la socit civile a jou un rle dterminant dans la dcision du gouvernement de rserver un quota de 30 postes aux femmes lors des lections lgislatives. Mais lors des lections locales doctobre 2003, les partis politiques sont rests hermtiques aux appels rpts du mouvement associatif fminin en vue de mettre les femmes en position favorable sur les listes de candidature pour les lections communales. 27,3 % des experts interrogs considrent que les violations contre les droits de la femme font lobjet dune action rapide de la part des autorits comptentes. Tandis que 34,5 % pensent que ces violations font rarement lobjet dactions rapides. Le secteur des mdias a connu un dveloppement important et rend compte de lessor de la libert dexpression en gnral et de la libert de presse en particulier. Cet essor a t couronn par la mise en place dune autorit indpendante charge de la rgulation du secteur audiovisuel et de la suppression du monopole de lEtat dans ce domaine. Les mdias oprent dsormais dans un environnement globalement favorable. Cette volution est confirme par 64,8 % des experts consults qui estiment que les mdias sont indpendants, contre seulement 20,4 % des experts qui considrent que les mdias oprent dans un environnement o ils sont frquemment interpells par le gouvernement, mais bnficient toutefois de la protection des tribunaux.

1. Introduction

Rsum du projet
En lespace de quelques annes, le Maroc a entrepris des rformes importantes qui ont induit des mutations profondes dans le champ politique conomique et social dpassant mme le domaine stricto sensu de la gouvernance. Le choix dun systme politique dmocratique et le recours la libralisation conomique comme choix irrversible conjugus au partenariat avec les acteurs de la socit civile sont autant de facteurs qui font du Maroc un champ propice ltude de la gouvernance. Il existe une forte corrlation entre le dveloppement conomique et social et les conditions dans lesquelles fonctionnent les institutions conomiques et politiques dun pays. Cest la raison pour laquelle notre groupement compos de lOMAP et du CAFRAD a t charg de conduire une enqute sur le systme de gouvernance au Maroc.

Objectifs de ltude
Lobjectif de la prsente tude est de mettre en vidence de faon neutre et objective les progrs raliss par lEtat marocain en matire de bonne gouvernance. A cette fin, il est ncessaire de : dfinir la bonne gouvernance de manire comprhensible (implication de lEtat, du priv, des ONG) ; conceptualiser les indicateurs de mesure de la bonne gouvernance ; arrter la dmarche mthodologique

Justification de ltude
La prsente tude se propose de mesurer les progrs accomplis en matire de gouvernance au Maroc, elle revt un grand intrt tant sur le plan politique que sur les plans conomique, social et stratgique. Sur le plan politique, ltude permettra certainement tout dabord au gouvernement marocain de disposer dinformations prcieuses relatives tous les aspects de la conduite des politiques publiques dont il assume la responsabilit. Elle permettra ensuite la Communaut internationale et aux partenaires privilgis de se faire une opinion exacte de ltat actuel de la gouvernance au Maroc, de pouvoir

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oprer en toute connaissance de cause des comparaisons avec dautres pays et dtre ainsi en mesure de se doter dune stratgie daccompagnement son gard. Sur le plan conomique, disposer dun tat de la gouvernance permettra de vrifier la pertinence des choix conomiques et doprer, le cas chant, des rectifications judicieuses et adaptes la conjoncture conomique actuelle et aux demandes relles des investisseurs et de la socit. Sur le plan social, le prsent Rapport permettra dvaluer les efforts gigantesques dploys par les pouvoirs publics, au plus haut niveau de lEtat, en vue de lutter contre la pauvret, de rduire le chmage et de mener des oprations concrtes de solidarit en faveur des couches sociales les plus dshrites. Enfin, sur un plan purement stratgique, ltude donnera loccasion aux partiesprenantes au systme de gouvernance en place de sinterroger sur lefficacit de ce systme et sa capacit relle relever les enjeux nouveaux que le Maroc a choisi dlibrment de placer au devant de lexigence de son dveloppement politique, conomique et social : accord de libre-change avec lEurope et les USA, etc.

Rsultats attendus
De nombreux rsultats sont attendus de la prsente tude. Ces rsultats peuvent tre dclins comme suit : mettre en exergue le parcours fait par le Maroc en vue de se doter dun systme de gouvernance qui prenne en compte ses particularits tout en rpondant aux normes et critres internationaux communment admis ; contribuer lidentification des problmes fondamentaux auxquels le systme de gouvernance en place fait face ; mettre en valeur la perception de la population en matire de gouvernance, en particulier en veillant ressortir ses attentes urgentes, notamment celles qui se rapportent la manire dont les politiques publiques conomiques et sociales les concernant sont conduites et gres ; actualiser les donnes et informations politiques, conomiques et sociales relatives aux secteurs dactivit analyss tout en les mettant la disposition du public intress.

Plan du rapport
Hormis lintroduction partie 1 le prsent Rapport comporte sept (7) parties pour lesquelles nous procdons ici une brve prsentation : La partie 2 est consacre la mthodologie suivie pour llaboration de ltude. Elle dcrit notamment les tapes suivies dans la conduite des enqutes de terrain,

Introduction

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les pralables mthodologiques ayant prcd le lancement des questionnaires C1 adress aux experts et C2 adress aux mnages, les conditions de ralisation du questionnaire C3 adress aux institutions de recherche, le droulement de lAtelier national de lancement, la collecte, le traitement et lanalyse des donnes ainsi que les conditions de droulement de lAtelier de restitution. La partie 3 donne un aperu historique global sur le dveloppement au Maroc dun triple point de vue : politique, conomique et social. Sur le plan politique, des prcisions historiques sont apportes quant lvolution du rgime politique, aussi bien sur le plan constitutionnel que sur le plan de politique interne. Pour le volet conomique, les principaux programmes de rduction de la pauvret sont passs en revue. Quant au volet social, une srie dindicateurs de dveloppement social est analyse : facteurs dmographiques, migration et immigration, programmes genre, Sida, ducation et socit civile. La partie 4 est exclusivement consacre la reprsentation politique. Y sont traits des sujets importants en rapport direct avec la problmatique de la gouvernance, savoir : la participation et la reprsentation politique, le rle des partis politiques et la question pineuse du droulement du processus lectoral. La partie 5 se propose danalyser en dtail la gestion conomique en rapport avec la gouvernance des entreprises. Elle sattache donner une description fidle du cadre rglementaire rgissant lactivit conomique, analyse la gestion des finances publiques et du systme montaire et financier, value lapport du secteur priv la gouvernance des entreprises et fait une prsentation du systme de comptabilit et daudit. La partie 6 se penche sur la problmatique de lefficacit institutionnelle des pouvoirs publics. Elle pose tout dabord la question gnrale de lquilibre des pouvoirs et le respect de lEtat de droit et reprend ensuite lanalyse de la question de lefficacit institutionnelle par rapport chacun des trois pouvoirs constitus, savoir : le pouvoir lgislatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir excutif. Dans la mme partie, on trouve une analyse des rapports entre pouvoir central et pouvoirs territoriaux priphriques : rgional et local. Sont galement tudis dans le cadre de la mme partie le problme de laccs des pauvres aux services et prestation sociale en termes de cot et de qualit ainsi que la question du rle et de lautonomie des acteurs non-gouvernementaux. La partie 7 traite de la question centrale du dveloppement des capacits institutionnelles et de la gouvernance. Cette partie se prsente comme une sorte de synthse des lments exploits dans le cadre des parties 3, 4 et 6. Elle fait le point sur la capacit institutionnelle dun double point de vue : primo au point de vue des insuffisances constates au niveau des trois pouvoirs lgislatif, judiciaire et excutif et des acteurs non-gouvernementaux et, secundo, au point de vue des mesures pouvant tre prconises pour crer un dveloppement et une amlioration

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durables de la capacit institutionnelle des trois pouvoirs en question mais galement des acteurs non-gouvernementaux. Enfin, la partie 8 est consacre la conclusion. Elle tire les enseignements les plus importants de toutes les parties prcdentes et en donne une synthse fidle, permettant au lecteur de se faire une opinion prcise sur ltat davancement de la gouvernance au Maroc.

Mthodologie

2. Mthodologie

Le groupe de travail et de pilotage du projet a tenu plusieurs runions de rflexion avant le lancement de ltude. La particularit de celle-ci apparat justement au niveau de la mthodologie qui a t choisie pour prendre en compte le niveau de dveloppement du pays. Il est vident que lvolution nest pas la mme dans tous les pays africains. Cest ainsi que le Maroc a engag depuis les annes quatre-vingt et quatre-vingt-dix des rformes importantes pour la consolidation de lEtat de droit, la promotion des droits de lhomme, la dmocratisation des institutions, la dcentralisation, le dveloppement de lconomie, lencouragement des investissements, la gestion des services publics, la modernisation de lAdministration et lamlioration de ses relations avec les citoyens. Bien entendu, beaucoup de choses restent faire. Lheure est donc au bilan, dautant plus que le Maroc a des chances qui lattendent et des dfis relever. Cette tude a t loccasion prcieuse de procder cette valuation. Lvaluation, la responsabilit et la transparence sont aujourdhui des lmentscls de toute bonne gouvernance. Cest ce niveau quapparat prcisment lintrt de cette tude travers la mthodologie choisie. Celle-ci sest droule en quatre tapes : 1re tape : lancement de ltude ; 2e tape : ralisation ; 3e tape : exploitation des donnes ; 4e tape : rdaction du rapport final. Le lancement de ltude sest fait en deux phases qui ont donn lieu lorganisation de deux ateliers : Lun sest droul au sige de la CEA Addis Abba. Il a runi les experts reprsentant les institutions slectionnes dans les pays africains, gnralement par groupe de 10, afin duniformiser leurs points de vue sur certains problmes et dadopter une mthodologie commune dapproche des problmes poss. Ce travail a t lanc par la CEA depuis 3 ans. Le deuxime atelier sest droul au Maroc. Il a eu lieu Rabat le 23 juin 2003. Cet atelier tait destin la prsentation de ltude et sa vulgarisation au niveau dun groupe de personnes-ressources considres comme expertes dans leur domaine conformment aux critres dgags par la CEA.

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Les personnes choisies doivent reprsenter les secteurs public et priv, les professions librales ainsi que la socit civile, sans oublier la reprsentation rgionale. La CEA a prvu ce sujet 3 types de questionnaires C1, C2 et C3 qui ont dailleurs t confectionns par des experts de haut niveau avant le dmarrage du projet de ltude. Par cette mthode, la CEA cherche, partir dune observation sur le terrain, faire le point de la situation conomique et sociale en Afrique. Le questionnaire C1, qui sadresse donc des experts, comporte 83 questions rparties autour de 3 axes essentiels, considrs comme des indicateurs-cls pour lvaluation de la gouvernance dans un pays donn. Il sagit de : la reprsentation politique ; lefficacit institutionnelle et la responsabilit ; la gestion conomique et la rduction de la pauvret. La CEA prvoit 100 experts, le groupe de pilotage marocain en a runit plus de 111, dont le profil est indiqu lannexe E. Le questionnaire C2 a t adress 1 800 mnages (les normes de la CEA se situent entre 1 800 et 2 000). La prparation de ce questionnaire et surtout son organisation ont ncessit plusieurs sances de travail avec les statisticiens qui ont dailleurs accompli un travail remarquable. En dehors des difficults matrielles auxquelles le groupe dtude a t confront, des problmes de calendrier se sont poss. Ce qui explique, dans une large mesure, le retard intervenu dans la ralisation de ltude. Lorganisation de lenqute a en effet concid avec le droulement de la campagne lectorale au Maroc. Les statisticiens ont recommand, pour la fiabilit des rponses et pour la disponibilit de la population enqute, dviter dorganiser ce sondage pendant la campagne lectorale. Cest la raison pour laquelle le programme dtude a t diffr par rapport au planning initial. Le questionnaire C3 sadresse au groupe de pilotage de ltude. Ce questionnaire est destin prparer le Rapport final. Il a ncessit des recherches approfondies et des informations trs prcises dans un certain nombre de domaines tels que : le systme du gouvernement du pays, le systme reprsentatif, lapplication de la constitution et sa rvision, le rle des partis politiques, leur enregistrement, leur financement, les commissions parlementaires, le contrle du Parlement sur le gouvernement ; la fiabilit du systme lectoral ;

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lefficacit du pouvoir judiciaire ; l'Etat de droit ; le rle de la femme dans la socit ; ladhsion du Maroc la Convention de non-discrimination lgard des femmes ; la fonction publique ; le respect des droits de lHomme ; lautonomie des collectivits locales et leur responsabilit ; les efforts fournis par le gouvernement pour la rduction de la pauvret ; lefficacit et lquit du systme fiscal ; les procdures dlaboration du budget de lEtat et de la passation des marchs publics ; lefficacit des procdures de lutte contre la corruption ; la matrise des dpenses publiques et la gestion des finances publiques ; le dveloppement du secteur priv ; laudit dans la gestion des services publics. En raison de son importance et des informations prcises quil ncessite, la ralisation de ce questionnaire a demand plus de 20 jours de travail. La 3e tape concerne lexploitation des donnes partir du C1, C2 et C3. La 4e tape se rapporte la rdaction du Rapport final destin tre soumis aux autorits marocaines et la CEA. LEtude sur la gouvernance sest acheve par la tenue dun Atelier national organis le vendredi 24 octobre 2003 au sige de lEcole Nationale dAdministration Rabat, en prsence du Prsident et du Directeur gnral du CAFRAD, des reprsentants des Nations Unies, du reprsentant de la CEA en Afrique du Nord et des reprsentants des administrations publiques au Maroc.

2.1. Etude au niveau du groupe dexperts


2.1.1. Conception de ltude
La Commission conomique pour lAfrique (CEA) a lanc depuis 3 ans une tude de grande envergure sur la gouvernance en Afrique. Ltude comporte trois phases correspondant trois groupes de pays. Chaque anne, la CEA runit Addis Abba dans le cadre dun atelier les experts reprsentant un groupe de pays pour lancer ltude leur niveau. Le Maroc fait partie ainsi des pays slectionns pour engager ltude sur son territoire national travers le Centre africain de formation et de recherches administratives pour le dveloppement (CAFRAD) et son partenaire national, lObservatoire marocain de ladministration publique (OMAP).

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Le CAFRAD est une organisation intergouvernementale panafricaine, cre en 1964 par les gouvernements africains avec laide de lUNESCO pour soutenir les gouvernements dans le renforcement de la fonction publique et la gouvernance, promouvoir les innovations dans la gestion et servir comme centre dexcellence travers un partenariat et un networking avec les pays et les institutions par le dveloppement des capacits humaines et le renforcement du leadership en Afrique. Son sige est Tanger. LOMAP, organisme non gouvernemental but non lucratif, rgi par le dahir du 15 novembre 1958 (loi sur le droit dassociation), a t cr le 13 mai 1998 linitiative dun groupe de praticiens, dexperts et de chercheurs universitaires qui ont exprim la volont sincre et spontane de sorganiser dans un cadre associatif pour changer leurs expriences et mettre en commun leur savoir-faire et surtout de faire connatre les meilleures pratiques de gestion et de contribuer leur diffusion au sein des administrations marocaines. Son sige est Rabat. La recherche lance par la CEA se distingue par la mthodologie propose pour mener bien ce projet : la CEA part, en effet, dune tude sur le terrain pour faire le point de la situation conomique et sociale en Afrique. Trois questionnaires ont t soigneusement confectionns dans ce sens par des experts de haut niveau : lun sadresse aux mnages (1 800 2 000) C2 ; le deuxime C1, plus labor, sadresse des personnes-ressources, de hauts responsables considrs comme experts dans leur domaine conformment aux critres dgags par la CEA et que le groupe de travail (CAFRAD-OMAP) a essay de respecter pour les runir ; le troisime questionnaire est destin recueillir des informations pour complter les donnes obtenues travers C1 et C2. Ce questionnaire sadresse aux institutions de recherche. Ltude se termine par la rdaction dun Rapport national sur la gouvernance. Les rapports nationaux donneront lieu un Rapport gnral sur la gouvernance en Afrique qui sera prsent par la CEA au Forum africain de dveloppement au cours de lanne 2004, et bien sr, il sera diffus au niveau des instances des Nations Unies et notamment dans le cadre du Conseil conomique et social. Pour engager toute cette tude sur le plan marocain, le CAFRAD et lOMAP ont mis au point, ds le dpart, un groupe de travail et de pilotage qui regroupe la fois des cadres suprieurs de lAdministration et des chercheurs universitaires. La direction nationale des statistiques et ses experts et techniciens ont t associs ce projet ds le dbut de lopration. Une fois constitu, le groupe de travail et de pilotage a procd la dsignation dun coordonnateur gnral et dun rapporteur. Il a fix par la suite une mthode de travail pour mener bien cette tude :

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organisation dun atelier national de lancement de ltude ; lancement de lenqute auprs des mnages ; ce sondage a couvert les rgions les plus lointaines du Sud marocain grce la bonne collaboration de la direction nationale des statistiques ; exploitation des donnes partir du C1 et C2 ; organisation dun atelier national de validation des rsultats recueillis en prsence des reprsentants de la CEA et du PNUD au Maroc, des reprsentants du ministre de la Modernisation des secteurs publics, du ministre des Finances et dautres dpartements ; rdaction du Rapport national et envoi du premier draft la CEA.

2.1.2. Collecte des donnes


Le questionnaire C1 a t rempli par un groupe de 111 personnes dont 80 avaient assist lAtelier national de lancement de ltude et 31 avaient remis le questionnaire dans la semaine suivant cette manifestation. Ce groupe dexperts, qui reprsente les secteurs public et priv, la socit civile, les professions librales et les acteurs rgionaux, a t slectionn sur la base des critres dtermins par la CEA, savoir : lge, le sexe, le statut social, le niveau dinstruction, la spcialit, les liens avec les partis politiques et la gouvernance et la reprsentation rgionale (voir lannexe F). Dment remplis, les 111 copies du questionnaire C1 ont t remises la direction de la Statistique pour le traitement des donnes.

2.1.3. Traitement et analyse des donnes


2.1.3.1. Traitement des donnes i. Prparation de la maquette de saisie : la prparation de la maquette de saisie des donnes constitue lune des principales tapes de ltude. Elle permet lenregistrement, le traitement et lexploitation des donnes. La conception de la maquette a t ralise laide dun logiciel spcialis SPSS BUILDER sous forme de masque de saisie ayant la mme prsentation que le questionnaire (il suffit de cocher la modalit concerne) et permettant de faire des contrles automatiques. ii. Saisie et tabulation des donnes : la saisie des donnes a t effectue laide de SPSS STATION DATA ENTRY par une seule personne durant une priode de sept jours, avec prs de 16 questionnaires par jour. Les tableaux danalyse ont t labors la lumire des objectifs de lenqute en respectant le plan de tabulation propos dans le manuel C4 (tableaux de frquence pour lensemble des variables).

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2.1.3.2. Analyse des donnes Les donnes collectes lissue de lenqute auprs des experts ont fait lobjet dune analyse dtaille et exhaustive. Le recoupement des rsultats de cet instrument avec lenqute sur les mnages et les conclusions de la recherche documentaire ont permis de mieux saisir de nombreux aspects de la gouvernance dont le jugement reposait auparavant sur la seule dimension qualitative. Cest le cas notamment en ce qui concerne lopinion sur les conditions daccs aux services publics et lefficacit des institutions.

2.2. Enqute auprs des mnages


2.2.1. Conception de ltude
Dans le cadre des actions menes par la CEA pour promouvoir la bonne gouvernance en Afrique, une enqute dopinion auprs des mnages a t effectue au Maroc par la direction de la Statistique relevant du dpartement de la Prvision conomique et du Plan. Lobjectif de cette opration est dexaminer les progrs accomplis en matire de bonne gouvernance, travers lexamen dun certains nombre dindicateurs, notamment la participation politique des citoyens, lefficacit institutionnelle et la responsabilit, la qualit et laccs aux services sociaux de base, lappareil judiciaire et les organes dapplication des lois. Dans le but dapprocher les opinions des diffrentes couches sociales, la population-cible est compose de lensemble des mnages du pays ; lunit statistique retenue est le mnage, et la personne interroger correspond obligatoirement au chef de mnage. Le profil caractrisant le chef de mnage converge vers la personne considre comme telle par les autres membres du mnage et remplie gnralement la fonction du principal soutien matriel et moral. Si le chef de mnage est absent pour une longue dure, il est remplac par la personne qui lui est la plus proche et qui lui succde gnralement dans ses fonctions. Lenqute auprs des mnages a ainsi touch 1 800 chefs de mnage ou leurs remplaants. Le questionnaire utilis pour lenqute a t conu par la CEA afin duniformiser son contenu pour lensemble des pays africains choisis pour les mmes oprations. Toutefois, vu les spcificits nationales, des modifications ont t apportes afin dadapter les questions la ralit marocaine. Ainsi, certaines modalits ont t limines, dautres ont t rajoutes, et certaines variables ont t subdivises en sous-variables pour mieux cibler linformation. 2.2.1.1. Echantillonnage Le cadre dchantillonnage de lenqute a t conforme aux recommandations formules dans le document Conception de lchantillonnage. Lchantillonnage de lenqute auprs des mnages est bas sur un sondage stratifi deux degrs, autrement dit, lchantillon utilis a t dpouill comme un recensement, la moyenne (proportion) relative la population-cible (chefs de mnage) tant estime

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par la moyenne (proportion) correspondante calcule sur lchantillon (3). Les principaux lments de ce plan dchantillonnage sont dcrits ci-dessous. i. Base de sondage Pour mener une enqute par sondage probabiliste, il est ncessaire de disposer avant toutes choses dune liste de toutes les units dchantillonnage faisant partie du champ de lenqute. LEnqute sur la gouvernance auprs des mnages a ainsi bnfici dune base de sondage de bonne qualit. Il sagit de la cartographie du Recensement de la population et de lhabitat prvue en 2004 (RGPH 2004). Cette base se caractrise par des donnes exhaustives et actualises. La base de sondage utilise est constitue des districts du recensement (D.R.). Ce sont des zones gographiques dlimites par des limites claires et facilement identifiables sur le terrain et comportent, en moyenne, 150 mnages. ii. Stratification Pour amliorer la prcision des rsultats, les D.R. sont stratifis selon les critres suivants : a. Milieu de rsidence (urbain/rural) : cette stratification, qui simpose demble tout planificateur denqutes statistiques par sondage au Maroc, se base sur la rpartition du territoire national en milieux urbain et rural. En effet, chacun de ces deux milieux possde des spcificits qui le diffrencient de lautre. A cet gard, il y a lieu de signaler que le niveau de vie en milieu urbain reste bien suprieur celui en milieu rural ; les mnages urbains dpensent par tte prs de deux fois plus que leurs homologues ruraux pour la consommation des biens et services (4). b. Type dhabitat (ou type de logement) : il sagit de classer les logements dun D.R. urbain selon le type dhabitat dominant. En procdant ainsi, il est estim que le type dhabitat reflte le niveau des mnages citadins qui y rsident. Au niveau de ce critre, les strates retenues sont : luxe ; moderne ; ancienne mdina ; collectif moyen ; conomique et social ; clandestin ; bidonvilles ; douars urbains ; zones administratives, professionnelles et touristiques.
(3) J. Dsabie, Thorie et pratique des sondages, Dunod, Paris, 1971, p. 104. (4) Direction de la statistique, Enqute nationale sur le niveau de vie des mnages 1998-1999, p. 71.

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c. Critre gographique : le dcoupage administratif du pays a galement t pris en considration. Le dcoupage administratif du Maroc compte 16 rgions (5) divises en 45 provinces et 26 prfectures. Celles-ci sont formes, de leur ct, de communes urbaines ou rurales. Lorganisation administrative du pays est fonde sur la commune qui est la cellule de base. Le territoire national comporte 1 298 communes rurales et 249 communes urbaines. iii. Plan dchantillonnage Un sondage stratifi auto-pondr deux degrs a t appliqu : les units du premier degr sont les D.R. slectionns proportionnellement leur taille (en termes de mnages) ; au niveau de chaque district slectionn, 18 mnages sont choisis par le biais dun tirage systmatique probabilit gale. iv. Taille de lchantillon et allocation de lchantillon par strate a. Dtermination de la taille de lchantillon : les contraintes cot et dlai ont t prises en considration pour fixer la taille de lchantillon. Ainsi, un chantillon reprsentatif de 1 800 chefs de mnage (1 116 en zone urbaine et 684 en zone rurale) a t utilis. Pour accder cet chantillon, 62 DR urbains et 38 DR ruraux, soit un total de 100 DR (units de sondage du premier degr), ont t choisis proportionnellement leur taille en termes de mnages. La fraction de sondage est de lordre de 1/2 964. Selon un sondage alatoire simple, la prcision relative attendue selon le niveau de la caractristique estimer se prsente comme suit :
Proportion (P) estimer Marge derreur relative n = 1 800 chefs de mnage 1% 46 % 5% 20 % 10 % 14 % 15 % 11 % 20 % 9% 30 % 7% 50 % 5%

b. Allocation de lchantillon par strate : elle sest effectue comme suit : les units du premier degr de sondage (DR) ont t rparties selon le poids de chacun des 2 milieux urbain et rural, soit 62 DR urbains et 38 DR ruraux ; au niveau des zones urbaines, lallocation des DR-chantillons sest faite proportionnellement au poids des rgions et des strates (types dhabitat) ; au niveau des zones rurales, les DR-chantillons sont proportionnellement rpartis selon les rgions et le dcoupage administratif en provinces et prfectures.
(5) Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc 2003, p. 9-14.

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v. Estimation des paramtres Les coefficients dextrapolation sont calculs en suivant le plan de sondage adopt. Ces coefficients sont appliqus aux donnes chantillon pour obtenir les estimations des diffrents paramtres recherchs (effectif total, moyenne, ratio). Vu le sondage auto-pondr appliqu, les moyennes et les proportions de lchantillon estiment celles de la population cible (chefs de mnage). 2.2.1.2. Moyens mobiliss Pour la ralisation de lenqute, la Direction de la statistique a apport un appui apprciable travers : la mobilisation du personnel ncessaire pour bien mener tous les travaux de lenqute et des voitures pour lexcution de la collecte sur le terrain ; la mise la disposition de lopration les fournitures ncessaires ; le tirage des divers documents de lenqute (questionnaires, instructions, formulaires) ; lquipement informatique ncessaire (micro-ordinateurs et logiciels) pour lexploitation des questionnaires C1 et C2. Les moyens humains et matriels se prsentent ainsi : i. Equipe dencadrement de lenqute Sous la supervision du chef de la Division des enqutes auprs des mnages, relevant de la Direction de la statistique lquipe responsable de lenqute est compose dun chef dquipe et de trois assistantes. ii. Equipes mobilises pour le travail sur le terrain Pour mener la collecte des donnes sur le terrain dans de bonnes conditions et dans les dlais prvus, les moyens mobiliss sont les suivants : 1 coordinateur ; 9 contrleurs ; 27 enquteurs ; 9 chauffeurs dots de 9 vhicules (avec carburant). iii. Moyens matriels Moyens logistiques et fournitures pour la ralisation des travaux de collecte dans des conditions convenables. 2.2.1.3. Formation du personnel de lenqute Pour raliser les travaux sur le terrain, un staff de 9 quipes a t mobilis. Chaque quipe est compose dun contrleur, de 3 enquteurs et dun chauffeur.

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Le personnel de terrain charg denquter les chefs de mnage a t slectionn en se basant essentiellement sur son exprience acquise en matire denqutes auprs des mnages ; ce sont des techniciens et des agents de haut niveau technique. Pour la tche de contrleur, le choix a port sur les cadres suprieurs de la Direction de la statistique, habitus aux travaux sur le terrain et capables de grer lquipe de travail. Lensemble des quipes communiquait avec lquipe centrale travers un coordinateur qui assurait la supervision des travaux sur le terrain. Les enquteurs et les contrleurs ont suivi une formation de 3 jours (2 jours avant la premire phase et 1 jour avant la deuxime phase). Les principaux axes de la formation ont port sur : la prsentation de lobjectif de lenqute ; la dfinition du champ de lenqute ; la dfinition des principaux concepts utiliss ; les instructions gnrales pour les enquteurs ; les instructions pour le remplissage du questionnaire. A la fin de la formation, une valuation des connaissances sur la porte et le contenu de lenqute a t ralise. Ce test a permis de re-slectionner le personnel adquat capable de mener bien cette opration. Les contrleurs ont de leur ct reu une formation supplmentaire concernant lorganisation des travaux sur le terrain. Il sagissait dexpliquer aux contrleurs tous les actes faire pour assurer le contact avec les autorits, dlimiter la zone denqute, reprer le mnage-chantillon, rsoudre les problmes survenus sur le terrain et aussi pour sassurer du remplissage correct des questionnaires. Aprs la ralisation de la premire phase de lenqute, une runion avec les contrleurs et les responsables de lenqute a t tenue pour dbattre des problmes ou ambiguts survenus sur le terrain afin dy trouver les solutions adquates. Une deuxime runion a t tenue avec lensemble des enquteurs et des contrleurs pour largir le champ de discussion et toffer les moindres difficults rencontres sur le terrain.

2.2.2. Collecte des donnes


Lenqute nationale sur la gouvernance est une enqute dopinion qui requiert beaucoup de dlicatesse et de sensibilit. Lorganisation des travaux sur le terrain et le comportement souple et vigilant des enquteurs conditionnent pour beaucoup la russite de la collecte des donnes. i. Dure dexcution des travaux sur le terrain Lenqute nationale sur la gouvernance a t programme sur une dure de 20 jours pour couvrir lensemble du territoire national urbain et rural. En raison dun

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certain nombre de contraintes, notamment le temps et lorganisation des lections communales (campagne lectorale entre le 27 aot et le 12 septembre 2003). Cette priode a t subdivise en deux phases : phase 1 : du 22 au 26 aot 2003 ; phase 2 : du 15 au 24 septembre 2003. ii. Conditions de droulement de lenqute Aprs avoir avis les autorits locales de la ralisation de lenqute, lquipe assiste par le mokaddem (6) procde la dlimitation de la zone denqute en se basant sur le croquis et les limites gographiques fournis dans le dossier cartographique. A partir dun point de dpart, les mnages sont dnombrs dans le sens de laiguille dune montre pour identifier les mnages-chantillons en respectant les pas indiqus dans les instructions. Le pas diffre dune zone denqute lautre mais approche en moyenne 10 mnages. Le concept de pas permet donc de ratisser la totalit de la zone denqute. Une fois le mnage-chantillon repr, le contrleur prsente au chef de mnage lenqute, ses objectifs et lenquteur cens faire linterview. Pour lEnqute nationale sur la gouvernance, la personne interroger doit tre le chef de mnage ou la personne qui le remplace en cas dabsence. Au moment de linterview, le contrleur assiste les enquteurs de son quipe pour sassurer que les questionnements sont poss dans le bon sens, contrler le comportement et le degr de communication avec les enquts et aussi pour relever la raction des mnages vis--vis de ce genre denqute. iii. Profil socio-dmographique des enquts LEnqute nationale sur la gouvernance a touch 1 800 personnes de rfrence (7) dont les principales caractristiques socio-dmographiques se prsentent comme suit : la majorit (74,3 %) sont des chefs de mnage ; seulement 28 % sont des femmes ; 55,2 % sont gs de 35 59 ans ; la quasi-majorit prsente le statut de mari (75,5 %) ; 42,5 % sont analphabtes, 48,5 % sont sans niveau scolaire et une minorit de 7,8 % a le niveau suprieur ;
(6) Reprsentants des autorits au niveau des quartiers en milieu urbain et des villages (ou douars) en milieu rural. (7) La personne de rfrence correspond au chef de mnage ou la personne qui le remplace.

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le taux dactivit de cette population est estim 71 % (86,3 % pour les hommes contre 31,7 % pour les femmes et 60 % en milieu urbain contre 88,9 % en milieu rural). Le taux de chmage stablit, quant lui, prs de 6,4 % (5,5 % pour les hommes contre 12,5 % pour les femmes et 8,5 % dans les villes contre 4,1 % dans les campagnes). les groupes de professions auxquelles appartiennent le plus les enquts sont essentiellement : les exploitants agricoles, les pcheurs forestiers, les chasseurs et travailleurs assimils dans une proportion de 19,7 %, et les manuvres nonagricoles, manutentionnaires et travailleurs de petits mtiers dans une proportion de 10,8 %.

2.2.3. Traitement et analyse des donnes


2.2.3.1. Traitement des donnes collectes i. Saisie des donnes : la prparation de la maquette de saisie pour le questionnaire C2 a t effectue par la division de lInformatique de la direction de la Statistique. Une quipe exprimente dans le domaine a t mobilise pour la saisie des donnes. La premire partie saisie est constitue de 792 questionnaires collects avant les lections communales (du 22 au 26 aot 2003). La deuxime est de 1 008 questionnaires remplis durant la deuxime phase de lenqute (du 14 au 24 septembre 2003). ii. Contrle des donnes : aprs voir structur le fichier (dfinition des variables : nom, type, longueur), des tableaux de frquences ont t tablis pour lensemble des variables permettant ainsi de dceler les diffrentes erreurs dobservation qui ont chapp au contrle de terrain ou ont t introduites lors de la saisie des donnes. iii. Contrle de validit : il sagit de la dfinition des diffrentes valeurs prises pour une seule variable. Les corrections des erreurs se sont effectues par retour aux questionnaires de base. iv. Contrle de cohrence : ce type de contrle met en vidence les relations logiques qui existent entre deux ou plusieurs variables. La correction des erreurs dgages sest faite par le retour au document de base (questionnaires). v. Tabulation des donnes : aprs lapurement du fichier, des tableaux de frquences et des tableaux croiss susceptibles de rpondre aux analyses ont t labors. 2.2.3.2. Analyse des donnes Les donnes collectes lissue de lenqute auprs des mnages ont fait lobjet dune analyse dtaille et exhaustive. Le recoupement des rsultats de cet instrument avec lenqute auprs des experts et les conclusions de la recherche documentaire ont permis de mieux saisir de nombreux aspects de la gouvernance dont le jugement

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reposait auparavant sur la seule dimension qualitative. Cest le cas notamment en ce qui concerne lopinion sur les conditions daccs aux services publics et lefficacit des institutions.

2.3. Analyse documentaire


Le questionnaire C3 a pour but de runir des donnes factuelles tires des investigations menes par les experts de lObservatoire marocain de ladministration publique, partenaire du projet. Il constitue la base pour lobtention des informations et donnes factuelles sur la vie politique, sociale et conomique du Maroc. Pour raliser le questionnaire C3, lObservatoire marocain de ladministration publique a mobilis une dizaine de ses membres pour mener la recherche documentaire et recueillir les donnes et informations prvues. Cest ainsi que 38 groupes de questions ont permis de guider la recherche et couvrir les trois champs suivants : la reprsentation politique ; lefficacit institutionnelle et lobligation de rendre compte ; la gestion conomique. Les donnes drives de C3 forment lossature des analyses contenues dans le Rapport national qui sont illustres et compltes par celles de C1 et C2. Elles constituent ainsi la base ncessaire lvaluation du degr de convergence, de divergence et de complmentarit de ces trois instruments. Les sources documentaires utilises, notamment en vue de rpondre au questionnaire C3, sont abondantes et diversifies. Outre les sources officielles (Bulletin officiel pour ce qui est des textes lgislatifs et rglementaires, circulaires, discours officiels, rapports, tudes et notes internes), des sources documentaires indpendantes ont t abondamment consultes et sollicites afin dapporter une information fiable et balance. Parmi ces sources, il faut citer les rapports des instances internationales, les publications des centres de recherches universitaires, des observatoires et des groupes de rflexion mis en place pour rflchir sur des problmes prcis. Soulignons aussi quune grande partie des informations a t puise dans la presse, les annuaires et les bulletins dinformation publis par les associations et ONG locales et trangres.

2.4. Atelier de validation du projet de rapport avec les parties-prenantes


Les rsultats de ltude lance par la CEA sur lvaluation de la gouvernance au Maroc ont t prsents dans le cadre de lAtelier national de validation, organis Rabat au sige de lEcole nationale dadministration le 24 octobre 2003 en prsence du ministre de la Modernisation des secteurs publics, du Directeur gnral du CAFRAD, des reprsentants de la CEA et des Nations Unies au Maroc.

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La plupart des experts qui avaient particip lAtelier de lancement de ltude ont pris part aux travaux de lAtelier national de validation qui a dbut 15 heures pour se prolonger au-del de 19 heures. Les travaux de lAtelier de validation ont commenc par un discours du ministre de la Modernisation des secteurs publics, Prsident du conseil dadministration du CAFRAD, qui a soulign limportance de ltude pour le Maroc, tout en confirmant la volont du gouvernement de prendre en considration les rsultats de lenqute. Il a remerci lquipe de pilotage et la direction de la Statistique pour la ralisation des enqutes qui ont t bien menes, en dpit des difficults lies en grande partie la campagne lectorale vcue par le Maroc durant le mois de septembre dernier pour llection des maires de communes, darrondissements et de leurs conseils, des conseils de prfectures et de provinces, des conseils rgionaux ainsi que pour le renouvellement du tiers de la chambre des Conseillers. Le Directeur gnral du CAFRAD a pris la parole, par la suite, pour remercier, son tour, le ministre de la Modernisation des secteurs publics pour lappui quil a apport cette tude. Il a galement adress des remerciements au groupe de pilotage et aux responsables de la direction de la Statistique pour la ralisation des enqutes et a de mme insist sur limportance de ltude pour le Maroc et sur lintrt que porte le CAFRAD ce projet. Dans sa communication, le reprsentant de la CEA au Maroc, tout en exprimant sa satisfaction pour les rsultats obtenus, a pour sa part remerci le ministre et les membres du groupe de pilotage qui ont conduit et ralis cette tude pour le Maroc. Le Coordonnateur gnral du projet et secrtaire gnral de lOMAP a donn, par la suite, la parole au Rapporteur gnral qui a rappel le cadre dans lequel cette tude a t lance, tout en prcisant les tapes franchies pour sa ralisation. Aprs les discours dusage et la prsentation de la mthodologie et des tapes de ltude, le groupe de pilotage a procd la projection sur grand cran des rsultats des enqutes C1 et C2 et leur analyse. Cette prsentation a t suivie dun dbat franc et fructueux. Pour la plupart des experts prsents, les rsultats obtenus traduisent dans lensemble la ralit des situations qui existent dans les diffrents domaines tudis. Tous les participants qui ont pris la parole ont soulign limportance des rsultats de lenqute et la ncessit de dvelopper des outils objectifs dvaluation du systme de gouvernance au Maroc afin de mieux mettre en valeur les performances ralises par le pays dans diffrents domaines. Dautres ont estim quil ntait pas ncessaire de faire allusion, dans le rsum prsent cette occasion, la priode du PAS que le Maroc a connue entre 1980 et 1990. Dautres encore ont propos dclater, dans la mesure du possible, les rsultats entre zones urbaines et zones rurales afin de faire apparatre la place du monde rural dans lenqute des mnages.

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Aprs avoir pris note de ces recommandations, les membres du groupe de pilotage de ltude ont rpondu aux questions et aux demandes dexplication des participants. A lissue des travaux de lAtelier, les rsultats obtenus ont t valids par lensemble des experts qui ont exprim, en fin de sance, leur vive satisfaction pour la qualit du travail ralis.

2.5. Limites et problmes rencontrs


Telle quelle a t conue, lenqute nationale sur la gouvernance sest gnralement bien droule sur le terrain. Cependant, certaines difficults ont t rencontres ; elles sont essentiellement lies la nature de linformation collecte traduisant lopinion du citoyen sur des sujets dlicats. De faon globale, lenqute a rencontr trois types de limite : i. Sensibilit de la priode de ralisation de lenqute Etant donn les contraintes de temps lies au dlai de remise des rsultats, lquipe responsable de lenqute tait oblige de mener lopration proximit de la priode dorganisation des lections communales (septembre 2003). Cette concidence entrana certaines difficults, notamment la non-disponibilit des autorits locales pour faciliter la tche aux quipes denqutes. Aussi, la corrlation entre le contenu de cette enqute dopinion et lobjectif de la campagne lectorale aurait pu semer la confusion chez la population-cible. Pour cette raison et afin dviter le chevauchement avec la campagne lectorale (du 27 aot au 12 septembre 2003), la priode de ralisation de lenqute a t divise en deux phases : phase 1 : du 22 au 26 aot 2003 ; phase 2 : du 15 au 24 septembre 2003. ii. Difficult dassimilation de certains modules du questionnaire par les chefs de mnage enquts Malgr les efforts fournis par les enquteurs pour bien communiquer et simplifier les questionnements aux personnes-cibles, certains modules demeurent difficiles assimiler, surtout par la frange de la population analphabte et dont la frquence nest pas ngligeable (42,5 %). Afin dassurer la collecte des donnes de bonne qualit, plusieurs formations ont t organises pour les enquteurs afin quils puissent bien communiquer avec cette population en simplifiant le langage utilis. iii. Difficults lies la ncessit dinterroger le chef de mnage Parmi les supports conceptuels de lenqute, la population-cible est compose des chefs de mnage. Or, au moment de la ralisation de lenqute, certains chefs de mnage taient absents. Ces derniers avaient t remplacs par dautres membres du

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mnage, essentiellement les pouses/poux ou leurs enfants. Toujours est-il que 74,3 % des enquts taient des chefs de mnage. Pour le cas de lenqute sur les mnages, chaque quipe tait sensibilise pour assurer un rendement maximum en interviewant le nombre de mnages fix. Concernant la qualit des donnes obtenues, une comparaison avec les rsultats dautres enqutes de grande envergure, notamment lEnqute nationale sur lemploi 2003 (portant sur 48 000 mnages) et lEnqute nationale sur le niveau de vie des mnages 1998-1999 (portant sur 5 000 mnages), a rvl des profils trs rapprochs pour les caractristiques socio-dmographiques des chefs de mnage. iv. Difficults lies au caractre gnant de certaines questions Pour certaines variables du questionnaire, les enquteurs ont eu du mal obtenir une information crdible : Concernant la question sur le revenu mensuel, les interviews ont gnralement tendance dissimuler leurs revenus rels. Ainsi, 57,1 % ont dclar assurer un revenu infrieur au salaire minimum garanti (SMIG) valu 2000 dirhams par mois. A titre indicatif, pour les enqutes nationales ralises au Maroc, le niveau de vie est approch travers lanalyse des dpenses des mnages pour contourner cet handicap. Les questions dont lobjectif est de classer un certain nombre de modalits posaient problme pour plusieurs enquts, particulirement ceux qui sont sans instruction.

3. Aperu historique : dveloppement politique et socio-conomique

3.1. Dveloppement politique


3.1.1. Historique du rgime politique
Le Maroc est un Etat qui a un rgime politique de type monarchique et constitutionnel. Pendant plusieurs sicles, la monarchie marocaine fut une monarchie de droit divin ; le sultan Commandeur des croyants avait entre ses mains les pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire et appliquait le droit musulman. Depuis 1962, le rgime politique marocain est devenu une monarchie constitutionnelle parlementaire pluraliste avec sparation entre les pouvoirs lgislatif, excutif et judiciaire. Cependant, en vertu de larticle 19 de la Constitution, le Roi garde ses pouvoirs traditionnels en tant que Commandeur des croyants .

3.1.2. Evolution constitutionnelle majeure


Au Maroc, lvolution vers des institutions constitutionnelles modernes a commenc ds le dbut du XXe sicle avec le projet de constitution du 11 octobre 1908 qui comportait dailleurs, parmi ses principes directeurs, une vritable dclaration des droits et liberts (8) . Cette constitution, hlas, resta ltat de projet (9), son application ainsi que tout le mouvement constitutionnel de lpoque furent interrompus par le protectorat (10). Cest dans ce sens que le 18 novembre 1955, ds son retour dexil, Feu le Roi Mohammed V sadressait la Nation et proclamait son intention de constituer un gouvernement responsable et reprsentatif, charg de mettre en place des institutions dmocratiques issues dlections libres, fondes sur le principe de la sparation des pouvoirs dans le cadre dune monarchie constitutionnelle reconnaissant aux Marocains de toutes confessions les droits de citoyen et lexercice des liberts publiques et syndicales .

(8) Cf. J. Robert, la Monarchie marocaine, Paris, LGDJ, Coll. Comment ils sont gouverns , 1963, p. 62 ; v. aussi A. Belhaj, Dmocratie et droits de lHomme , in le Maroc et les droits de lHomme, ouvrage collectif, Paris, lHarmattan, 1994, p. 331. (9) Cf. H. Ouazzani Chahdi, Droits de lHomme et administrations publiques : cas du Maroc, ouvrage collectif, Bruxelles, Institut international des sciences administratives (IISA), 1997, p. 160. (10) A signaler que le protectorat de la France sur le Maroc fut tabli par le trait de Fs du 30 mars 1912. Le rgime impos au Maroc tait un protectorat de droit international et non pas un protectorat colonial.

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Dans une autre proclamation dite Charte royale, adresse au peuple marocain le 8 mai 1958, Feu S.M. Mohammed V dfinissait ainsi les ides directrices de sa politique : Nous allons difier un rgime de dmocratie constitutionnelle qui tienne compte de lintrt suprieur du pays et rponde ses caractristiques propres, rgime permettant lavnement dune dmocratie authentique sinspirant la fois de lesprit de lislam, de lvolution de notre pays et traduisant notre volont de faire participer progressivement notre peuple la gestion et au contrle des affaires de lEtat [] Dsireux de permettre galement nos sujets dexercer les liberts fondamentales et de jouir des droits de lhomme, nous leur garantirons la libert dexpression, de presse, de runion et dassociation Nous estimons par ailleurs que linstauration dune dmocratie politique doit aller de pair avec ldification dune dmocratie sociale et conomique (11). Cest dans le prolongement de ces ides quont vu le jour le 15 novembre 1958 trois textes fondamentaux formant ce quon appelait alors le Code des liberts publiques. Il sagit, en loccurrence, des dahirs (12) rglementant le droit dassociation, les rassemblements publics et la presse au Maroc. A ces textes il convient dajouter le dahir du 16 juillet 1957 qui avait proclam le principe de la libert syndicale et rglement la constitution des syndicats professionnels. Plus tard, le 3 juin 1961, la loi fondamentale du Royaume pose le principe selon lequel lEtat doit protger la dignit des personnes et garantir lexercice des liberts publiques et prives (art. 8), tout Marocain a le droit de se faire rendre justice. LEtat doit garantir la jouissance de ce droit par la sparation des pouvoirs, lindpendance de la magistrature et toutes autres garanties des droits conomiques et sociaux . Tous ces droits et liberts ainsi que lbauche des droits conomiques et sociaux trouveront leur conscration solennelle dans le titre premier de la premire Constitution de 1962. En dehors des droits fondamentaux du citoyen, la Constitution de 1962 comporte dautres principes directeurs qui constituent dsormais les bases de la nouvelle monarchie marocaine : Le premier de ces principes se rapporte la proclamation de lIslam comme religion dEtat (art. 6). Le second principe concerne la souverainet nationale, larticle 2 de la Constitution de 1962 disposait ce sujet : La souverainet appartient la nation qui lexerce directement par voie de rfrendum et indirectement par lintermdiaire des institutions constitutionnelles.
(11) S.M. Mohammed V, le Maroc lheure de lindpendance, cit par A. Belhadj in Dmocratie et droits de lhomme, op. cit., p. 151. (12) Cf. M. Boureley, Droit public marocain, tome 1, Rabat, d. la Porte, 1965, p. 228 et suiv.

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le troisime principe est celui de la lgalit. Il est pos par larticle 4 de la faon suivante : La loi est lexpression suprme de la volont de la nation.Tous sont tenus de sy soumettre. Les Marocains, prcise de son ct larticle 5, sont gaux devant la loi. Le quatrime principe vise le pluralisme des partis politiques. Larticle 3 dispose expressment : Les partis politiques contribuent lorganisation et la reprsentation des citoyens. Il ne peut y avoir de parti unique au Maroc. Le cinquime principe est celui de la dcentralisation. Il rsulte des dispositions des articles 93 et 94. Larticle 93 mentionne que les collectivits locales du Royaume sont les prfectures, les provinces et les communes (13), collectivits cres par la loi, et larticle 94 indique que ces collectivits locales lisent des assembles charges de grer dmocratiquement leurs affaires dans des conditions dtermines par la loi. Cest dans ce sens que sont intervenus peu prs la mme poque les textes suivants : le dahir du 1er septembre 1959 relatif llection des conseils communaux, remplac aujourdhui par le Code lectoral unifi du 2 avril 1997, lui-mme modifi par la loi n 64-02 promulgue par dahir du 24 mars 2003 (14) ; le dahir du 23 septembre 1963, relatif lorganisation des prfectures et des provinces, abrog et remplac aujourdhui par la loi 79-00, promulgue par dahir n 1-02-269, du 3 octobre 2002 (15) ; le dahir du 23 juin 1960 concernant lorganisation communale qui sera abrog et remplac en 1976 par une nouvelle charte communale plus librale et respectueuse des droits et liberts des communes. Cette charte vient son tour de faire lobjet dune abrogation par dahir n1-02-297 du 3 octobre 2002 (16). Le sixime principe : cest lintroduction par la Constitution de 1962 du principe de la sparation des pouvoirs avec, cependant, une prminence au profit de lexcutif (art. 35 sur ltat dexception, art. 48 et 49 sur la distinction entre les domaines de la loi et du rglement). Le septime principe concerne lhrdit en matire de succession au Trne. Aux termes, en effet, de larticle 20 de la Constitution de 1962 : La Couronne du
(13) Les mmes dispositions existent aujourdhui dans la Constitution actuelle de 1996 avec cette diffrence que les collectivits locales se sont enrichies dune nouvelle collectivit territoriale : la rgion, rige en collectivit locale depuis la Constitution de 1992. Pour la loi relative lorganisation des rgions, v. B.O. n 4470 du 3/4/1997, p. 292 pour le Code lectoral v. B.O. n 4470 du 3/4/1997, p. 306 et aussi B.O. n 5096 du 3/4/2003, p. 245. (14) Il convient de signaler que le dahir est lacte manant du Souverain du Maroc. Le dcret est en principe rserv au Premier ministre. Cf. ce sujet, P. Decroux, Le souverain du Maroc, lgislateur , Revue de lOccident musulman et de la Mditerrane, 1967, p. 31 et suiv. (15) Cf. B.O. n 5058 du 21/11/2002, p. 1370. (16) Cf. B.O. n 5058 du 21/11/2002, p. 1351.

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Maroc et ses droits constitutionnels sont hrditaires et se transmettent aux descendants mles en ligne directe et par ordre de primogniture de S.M. le Roi Hassan II. Il sagit l dun principe qui constitue une rupture avec le pass. En effet, dans la tradition islamique classique qui sappliquait au Maroc jusqu 1962, le Roi tait dsign par le systme de la Bea , acte par lequel les notables, les dignitaires du royaume, les juges investissent le futur Roi de pouvoirs tendus la fois dans le domaine lgislatif, excutif et mme diplomatique. La Constitution de 1962 na cependant pas dur longtemps, puisque le 7 juin 1965, ltat dexception a t proclam, et le Roi, Feu S.M. Hassan II, avait annonc, dans un message adress la Nation, son intention dexercer personnellement le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif. Dsormais, le Roi concentre entre ses mains la fois les pouvoirs que lui confre la Constitution en temps normal ainsi que ceux dvolus au Premier ministre. On assiste alors partir de 1965 un renforcement du pouvoir excutif entre les mains du Roi. La Constitution de 1970, adopte lissue de lEtat dexception, lui avait confi de nouvelles attributions quil navait pas dans le cadre de la Constitution de 1962. Cest cette concentration du pouvoir excutif au profit du Roi que la Constitution de 1972 avait essay dattnuer en revenant au schma initialement trac par la Constitution de 1962. La Constitution de 1992 a attnu encore davantage cette concentration en donnant plus de poids et dautorit au Premier ministre (17) et en accordant de nouvelles attributions au Parlement au niveau du contrle de la politique gouvernementale. En plus des droits et liberts protgs et reconnus par le Titre premier, la Constitution de 1992 introduit une innovation ce sujet, au niveau de son Prambule, en affirmant lattachement du Maroc aux droits de lhomme tels quils sont universellement reconnus . La Constitution de 1992 consacre, par ailleurs, la primaut de la loi. Cette prminence est illustre par ltablissement dun dlai de 30 jours pour la promulgation de la loi aprs sa transmission au gouvernement par la Chambre des reprsentants. La Constitution en vigueur qui date du 7 octobre 1996, tout en confirmant ces acquis, innove cependant en introduisant le bicamralisme dans les institutions politiques marocaines. Le Parlement marocain, selon cette Constitution, se compose de deux chambres : la Chambre des reprsentants et la Chambre des conseillers (18).
(17) Cf. le Roi, selon larticle 24 de cette Constitution, nomme les ministres sur proposition du Premier ministre. Pour plus de dtails sur la Constitution de 1992, v. Rvision de la Constitution marocaine (1992), analyse et commentaires, Rabat, Imprimerie royale, 1992. (18) Cf. B.O. n 4420 bis du 10/10/1996, p. 643.

Aperu historique : dveloppement politique et socio-conomique

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3.1.3. Evolution politique majeure


Les rformes constitutionnelles soulignes ci-dessus ont facilit, dans une large mesure, larrive au pouvoir des partis dits de la Koutla , composs essentiellement des formations politiques de gauche avec leur tte lUnion socialiste des forces populaires (USFP) qui navait pas particip au gouvernement depuis plus de 30 ans. A partir de la nomination par le Roi en 1998 dun Premier ministre socialiste en la personne de M. Abderrahmane Youssoufi, Secrtaire gnral de lUSFP, on a commenc parler au Maroc du gouvernement dalternance , lequel a survcu mme aprs la mort du Roi Feu S.M. Hassan II en juillet 1999. S.M. Mohammed VI a reconduit le gouvernement dirig par M. Youssoufi. Les mmes partis sont toujours au pouvoir puisquils ont obtenu la majorit aux dernires lections lgislatives du 27 septembre 2002. Le gouvernement actuel est cependant prsid par un Premier ministre technocrate . Il faut noter aussi que, paralllement ces rformes constitutionnelles, le Maroc a engag depuis 1990 des rformes denvergure dans le cadre de la consolidation de lEtat de droit et la promotion des droits de lhomme. Cest dans ce sens que dans un discours historique du 9 mai 1990, Feu S.M. Hassan II avait annonc la cration de deux institutions importantes : le Conseil consultatif des droits de lhomme et les tribunaux administratifs suivis en 1992 et 1996, comme il a t voqu prcdemment, par deux importantes rvisions constitutionnelles. En dcembre 2001, le Maroc sest dot de linstitution du Mdiateur sous la dnomination Diwan Al Madalim et dune loi instituant lobligation de motiver les dcisions administratives dfavorables aux usagers de ladministration, promulgue en juillet 2002 (19).

3.1.4. Les nationalismes et leur impact sur la paix, la scurit et la stabilit


Depuis lindpendance jusqu nos jours, il nexiste pas au Maroc de revendications nationalistes qui puissent avoir un impact sur la paix, la scurit et la stabilit. Le Maroc est un Etat unitaire qui admet la dcentralisation et la rgionalisation dans le cadre de lunit tatique.

3.2. Dveloppement conomique


La viabilit dun dveloppement conomique dans la dure ne peut tre envisage sans son pendant social. Or, le profil dvolution de ce dernier est fortement conditionn par : (i) la question dmographique qui atteint au Maroc la
(19) V. sur Diwan Al Madalim, H. Ouazzani Chahdi, Diwan Al Madalim, une institution de mdiation entre le citoyen et ladministration , REMALD, n 47, 2002, p. 9 et 5. Pour la loi sur la motivation des dcisions administratives, v. B.O. n 5030 du 15/8/2002, p. 882 ; v. de mme Lobligation de motivation des dcisions de ladministration , REMALD, srie Thmes actuels n 43, 2003. ,

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phase de transition, (ii) limportance des flux migratoires destination de ltranger et notamment de lEurope, (iii) le niveau dintgration de la femme dans les diffrents circuits conomiques et le degr de sa participation effective aux diffrentes dcisions. Or, la prennit de ce dveloppement social est fortement tributaire du progrs ralis dans le domaine de la sant. A ce titre, les progrs raliss dans : (v) la lutte contre le flau du Sida, (vi) la mise la disposition de la population des soins de sant en tous genres et en quantit suffisante, (vii) le degr de gnralisation de la politique dducation (effectifs scolariss, niveau dinstruction, etc.), (viii) le degr dadhsion de la population aux diffrentes proccupations collectives via les diffrents canaux de la socit civile, constituent des indicateurs intressants dont lanalyse et le suivi permettent de se faire une ide sur la dveloppement social atteint par une socit donne.

3.2.1. Aperu de lconomie


Aperu de lconomie : Donnes gnrales 2004 (20)
Population Taux de croissance population Superficie Densit au km
2

29 891 708 habitants 1,4 % 710 850 km2 41,7 49 296 976 280,13 $US (taux de change 1 $US = 9 Dh) 1 649,19 $usa 1 791,47 $usa 70 ans 5,6 pour 1 000 55 % (en 2001) contre 51,7 % en 1998 et 35 % en 1985 10,8 % 1,5 %

PIB au prix courant PIB par habitant Revenu par habitant Esprance de vie Taux de mortalit ( de 5 ans) Taux dalphabtisation (0 ans et plus) Taux de chmage (en 2004) Taux dinflation (2004)

Entre 1980 et 2004, la croissance conomique est reste relativement faible. Elle sest tablie en moyenne 3,32 %, avec cependant une nette reprise enregistre durant les annes 2001-2004 (4,2 % en 2004 et 5,5 % en 2003), alors que la croissance dmographique nest plus que de 1,4 % sur la foi des estimations les plus rcentes puises dans le dernier Recensement gnral de la Population et de lhabitat (RGPH).

(20) Sources : Les indicateurs sociaux 2003, Direction de la statistique, Haut Commissariat au Plan. Stratgie de coopration 2001-2004 avec le Royaume du Maroc, Banque mondiale. Rapport du PNUD sur le Dveloppement Humain 2003.

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Durant les deux dcennies prcdentes et en vue de consolider la croissance conomique et prparer le Maroc aux nouveaux dfis de lenvironnement international, les pouvoirs publics ont men une politique de stabilisation du cadre macro-conomique afin dassurer les meilleures conditions dun dveloppement des investissements privs. Cette politique a port ses fruits ds la deuxime moiti des annes 80 : les exportations manufacturires se sont accrues, linvestissement priv a augment un taux rel de 13,7 % par an de 1987 1990 et la croissance globale du PIB par habitant a t rapide (3,4 % par an). Cependant, cette expansion a t de courte dure puisque lconomie, dans son ensemble, a accus une faible performance au cours de la premire moiti des annes 90. Le relvement de lconomie semble se confirmer depuis une dizaine dannes 1996-2004 puisque le taux de croissance a repris bon an mal an 3,3 %, la situation de lemploi sest amliore, linflation est reste trs modre aux alentours de 1 % et linvestissement productif connat une reprise significative. Il faut relever que la politique dajustement structurel, initie depuis 1983, a certes contribu au renforcement des quilibres fondamentaux, mais nest pas arrive pour autant modifier de faon marque les structures de production qui restent tributaires de lagriculture. En effet, celle-ci contribue pour 16 % de son PIB en moyenne et emploie 43 % de la main-duvre, comparativement 14 % pour lindustrie et 39 % (35 % en 1999) pour les services (21). Les mines, principalement la production de phosphates, la transformation alimentaire et les textiles dominent les activits industrielles tandis que le commerce et le tourisme sont les principales activits dans le secteur des services. Bien que lconomie soit stable, la croissance est faible et le taux de chmage avoisine les 20 % en milieu urbain. Il existe une grande disparit entre les zones rurales et urbaines.

3.2.2. Impact de la mondialisation/externalits sur le dveloppement conomique


Pour assurer une meilleure intgration du Maroc dans lconomie mondiale, laction des pouvoirs publics a port sur le dveloppement de la coopration internationale, la poursuite de la libralisation du commerce extrieur, le ramnagement du panier du dirham et le renforcement de la concurrence sur le march local. Cest ainsi que la libralisation du commerce extrieur sest poursuivie au dbut de la dcennie avec la conclusion daccords bilatraux ou multilatraux visant le renforcement de la coopration douanire et commerciale et la non double imposition entre le Maroc et les pays partenaires. Aprs des rsultats trs apprciables dans les annes 80, la libralisation des changes sest ralentie pendant les annes 90, puis elle a commenc reprendre au dbut de la prsente dcennie.
(21) Rapport Bank Al-Maghrib 2002.

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Outre ltablissement dune zone de libre-change avec lEurope lhorizon 2012, le Maroc a sign, le 8 mars 2001, la Dclaration dAgadir instituant la cration dune zone de libre-change avec trois pays arabes (ZLEA) : la Jordanie, lEgypte et la Tunisie. Cet accord, ratifi par le Maroc en 2005, se prsente comme un cadre ouvert aux adhsions futures des autres pays arabes ainsi quune tape vers la cration dun march arabe commun. Un accord de libre-change a t paraph par les gouvernements des Etats-Unis et du Maroc au mois de mars 2004 et ratifi en 2005. Paralllement, il a t procd la simplification du tarif douanier et lharmonisation de celui appliqu aux importations provenant de pays autres que lUnion europenne afin dviter les risques de dtournement de flux des changes. Le dmantlement progressif des droits de douane a t mis en uvre conformment aux engagements internationaux du Maroc. Lconomie marocaine est de plus en plus ouverte sur lextrieur. Cependant, lvolution divergente entre les exportations et les importations sest traduite par le creusement du dficit commercial du pays. Selon les donnes de lOffice des changes, la part du dficit commercial dans le PIB slevait en 2004 15,78 %, contre 8,74 % en 1998 et 11,82 % en 1992. La libralisation du commerce extrieur a permis un accroissement des contributions la croissance aussi bien pour les exportations dont la part dans le PIB a atteint en moyenne 18,9 % au cours de la priode 1993-2004, contre 15,11 % entre 1980-1992. Toutefois, le taux des exportations marocaines a connu un certain ralentissement dans les annes 90 et 2000 par rapport aux annes 80 (22).

3.2.3. Principaux programmes pour la rduction de la pauvret : initiatives et impacts


Le Maroc a t class la 123e place dans le Rapport mondial sur le dveloppement humain du PNUD pour lanne 2002. Au cours des annes 90, alors que la situation macro-conomique est marque par une importante stabilit, les multiples scheresses et les performances mitiges de lconomie non agricole ont conduit un accroissement de la pauvret, de lexode rural et du chmage urbain. Dans ce contexte, le revenu rel par habitant a stagn (23). Les chiffres du dernier Rapport national sur la politique de la population au titre de lanne 2001 du Centre dtudes et de recherches dmographiques (CERED) relevant du Haut Commissariat au Plan confirment cette tendance. Si la population marocaine est passe de 20,42 millions dhabitants en 1982 29,9 millions en 2004, le nombre des pauvres dpasse, pour sa part, les 5,3 millions de personnes contre seulement 4,6 millions en 1985.

(22) En passant d'une moyenne de 0,46 point 0,17 point par an, Mohamed Lahlou, Prsident du Conseil national du commerce extrieur Comptitivit des exportations : constat, raisons de l'effritement et perspectives , Assises nationales des exportations, Rabat le 18/4/2000, non publi. (23) Rapport de la Banque mondiale 2000.

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Selon lEnqute nationale sur le niveau de vie des mnages de 1998-1999, le taux de pauvret au Maroc est pass de 13,1 % en 1990 19 % en 1999, ce qui fait quun marocain sur cinq vit dans la pauvret (24) : lincidence de la pauvret est passe de 13 % en 1990-1991, 19 % en 1998-1999, et le nombre de personnes conomiquement vulnrables a augment de prs de trois millions (25). Cependant, en utilisant la mme mthodologie et en se basant sur lenqute sur la consommation des mnages 2000-2001, le Haut Commissariat au Plan a estim le taux de pauvret en 2000-2001 17,8 % soit une baisse de 1,2 points par rapport aux rsultats de lEnqute sur le niveau de vie des mnages de 1998-1999. Laction de lEtat pour endiguer la pauvret a t multiple, cependant, 57,7 % des personnes enqutes parmi le panel dexperts affirment que les services rendus par le gouvernement en la matire rpondent peu aux besoins des pauvres. Le plan 2000-2004 a rserv 100 millions de dollars la lutte contre la pauvret au Maroc. En outre, le programme gouvernemental de lutte contre la pauvret et solidarit sociale prvoit : la cration dun fonds de dveloppement social ; llaboration dune stratgie de dveloppement long terme de lEntraide nationale ; la restructuration de lEntraide nationale ; lacclration de lexcution de BAJ1 (Education de base dans les zones rurales). Par ailleurs, face la monte de la pauvret dans les campagnes, le gouvernement marocain a adopt la Stratgie 2020 de dveloppement rural programme denvergure qui vise liminer la pauvret rurale dici 2020 en dveloppant lagriculture, en renforant les capacits dintervention de lAdministration, des collectivits locales et des ONG pour le suivi et la mise en uvre des projets, en adaptant les programmes aux cosystmes locaux et en encourageant la dcentralisation par le biais de la participation des populations rurales au processus de prise de dcision. Cest dans ce cadre que sinscrit lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain (INDH) engage par lEtat marocain la suite dune dcision royale annonc dans le discours du 18 mai 2005. Par cette initiative, le gouvernement a t invit mobiliser toutes ressources, en partenariat avec la socit civile pour le dveloppement de 360 villages en milieu rural et 250 quartiers urbains en faveur des populations les plus dmunies.

(24) Lenqute nationale sur le niveau de vie des mnages en 1998-1999. Rapport national sur la politique de la population au titre de l'anne 2001. Centre d'tudes et de recherches dmographiques (Cered). Ministre de la Prvision conomique et du Plan, 2001. (25) Rapport de la Banque mondiale, 2000.

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Pour financer le programme daction relevant de cette stratgie INDH, les pouvoirs publics ont arrt un budget de 10 milliards de dirhams (soit lquivalent de 1,1 milliard de dollars USA) pour la priode mi-2005-2010. A titre indicatif, le projet de budget 2006 prvoit une enveloppe de 1,5 milliard de dirhams (environ 170 millions de dollars USA) au titre de la seule anne 2006.

3.3. Dveloppement social


La viabilit dun dveloppement conomique dans la dure ne peut tre envisage sans son pendant social. Or, le profil dvolution de ce dernier est fortement conditionn par : (i) la question dmographique qui atteint au Maroc la phase de transition, (ii) limportance des flux migratoires destination de ltranger et notamment de lEurope, (iii) du niveau dintgration de la femme dans les diffrents circuits conomiques et du degr de sa participation effective aux diffrentes dcisions. Or, la prennit de ce dveloppement social est fortement tributaire du progrs ralis dans le domaine de la sant. A ce titre, les progrs raliss dans : (v) la lutte contre le flau du Sida, (vi) la mise la disposition de la population des soins de sant en tous genres et en quantit suffisante, (vii) le degr de gnralisation de la politique dducation (effectifs scolariss, niveau dinstruction, etc.), (viii) le degr dadhsion de la population aux diffrentes proccupations collectives via les diffrents canaux de la socit civile, constituent des indicateurs intressants dont lanalyse et le suivi permettent de donner un clairage sur le dveloppement social atteint par une socit donne.

3.3.1. Les facteurs dmographiques


Le suivi des facteurs dmographiques est un mcanisme incontournable dans lvaluation du processus de dveloppement conomique dun pays. Le Maroc qui, comme de nombreux pays en dveloppement, a achev sa premire phase de transition dmographique, celle relative la baisse de la mortalit, sachemine vers la dernire phase par une tendance sensible la baisse de la fcondit, amorce depuis le dbut des annes soixante-dix. De ce fait, il est attendu que la population marocaine, qui a volu selon une croissance rapide dans la deuxime moiti du XXe sicle, soit caractrise au cours du XXIe sicle par deux phases distinctes dvolution dmographique. La premire, dclenche aprs lan 2000 et stendant jusquen 2060, sera marque par un rythme de croissance lent, pendant que la seconde, qui sera enclenche au-del de cette date, sera domine par une volution stationnaire. A cet effet, avec prs de 30 millions dhabitants, le Maroc connat un taux daccroissement de la population de 1,6 %, ce qui le place parmi les pays forte dynamique de peuplement dans laquelle les jeunes ont un rle central. Ce taux connat toutefois une tendance soutenue la baisse, imputable pour une grande part une prise de conscience de la ncessit dune politique de planning familial

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confirme. Les autres indicateurs dmographiques font apparatre que si lesprance de vie la naissance est passe de 47 ans dans les annes soixante prs de 70 ans la fin des annes quatre-vingt-dix, le recul de la fcondit fait que le nombre denfants par femme nest plus que de 2,8 contre 7 en moyenne dans les annes soixante. Il faut souligner cependant que la baisse de la croissance dmographique, dont la manifestation a favoris le passage dun modle traditionnel, avec une fcondit et une mortalit leves, un modle plus volu avec un taux de natalit et un taux de mortalit faibles, na pas concern de faon uniforme lensemble des rgions du pays. Par ailleurs, laccs ingal, bien qulargi, aux soins mdicaux et lamlioration des conditions dhygine et de sant, lis sans conteste lamlioration de lducation et au recul du taux dalphabtisation, reste un lment-cl dans lexplication de ces disparits. Le terrain est encore favorable lincitation des femmes se marier trs jeunes, avoir de nombreux enfants, ne pas tre rceptives aux moyens contraceptifs En se basant sur lvolution tendancielle dgage travers les recensements de la population, le CERED montre que leffectif des mnages du Maroc sera de lordre de 7 millions en 2010 sous leffet dune croissance annuelle moyenne de 2,7 %, nettement suprieure celle de la population (1,6 %). A la base de cette acclration on retrouve la taille des mnages qui passe de 5,5 en lan 2000 5,2 en 2005 pour atteindre 4,9 en 2010. Les facteurs explicatifs de cette diminution font une grande place la rduction du nombre denfants par mnage, particulirement en milieu urbain, elle-mme due une rduction de la fcondit plus importante que la rduction de la mortalit infantile.

3.3.2. La migration et limmigration


Les donnes actuellement disponibles sur la population, lemploi et les flux migratoires ne permettent pas dvaluer de faon prcise leffet de lmigration sur loffre de travail. Cest pour cela que lon assimile souvent dans toutes les analyses effectues ce sujet les donnes de la population active loffre de travail. Il est possible toutefois de procder des estimations permettant dapprocher le phnomne migratoire sur la base des informations partielles fournies par diffrentes sources (ministre de lEmploi, Office franais des migrations internationales, etc.) et moyennant des hypothses de travail plus ou moins plausibles concernant lvolution dmographique de la population des migrs. Du ct du pays pourvoyeur de migrants, la premire donne importante est leffectif moyen de lmigration ayant transit par le ministre de lEmploi, qui sest tabli autour de 6 400 personnes par an au cours de la priode 1990-1997. On constate dun autre ct que lmigration des travailleurs sest beaucoup rduite ces dernires annes et prend de plus en plus la forme de regroupement familial ou

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encore de fuite de cerveaux qui se fait plutt de faon individuelle et/ou informelle (26). Du ct des pays daccueil, les donnes fournies par lOffice des migrations internationales cites dans les investigations effectues par le Professeur A. Belguendouz situent leffectif des entres sur le territoire franais principale destination de lmigration marocaine 7 883 personnes en 1995. Ces entres se sont rparties de la manire suivante : 359 comme travailleurs permanents, 3 628 au titre du regroupement familial et 2 273 en tant que conjoints, enfants ou ascendants de Franais. A ct de la France, de nouvelles destinations de lmigration marocaine ont connu ces dernires annes un dveloppement important, particulirement lItalie et lEspagne. Les donnes relatives lmigration ne permettent pas cependant de situer de faon prcise le flux migratoire vers ces pays. Il semble toutefois que le volume de lmigration vers ces deux pays soit comparable celui de la France. Les donnes manant du ministre de lEmploi du ct marocain ou des organismes de migration dans les pays daccueil tels que lOMI en France ne couvrent pas videmment la totalit des flux, dont une part importante relve de linformel. Toute estimation devrait par consquent prendre en considration cet aspect non ngligeable du phnomne migratoire. La prise en compte de ces diffrents lments permet de situer le volume de lmigration ces dernires annes entre 18 et 26 mille personnes par an, dont prs de 70 % concernent la population active, soit une moyenne de 15 mille personnes. Rapport la moyenne de laccroissement de la population active calcule sur la priode 1994-2001 qui stablit 325 mille par an, ce volume reprsente entre 5 et 6 % de loffre de travail.

3.3.3. Politiques et programmes nationaux du genre


Deux aspects importants ont fait de la problmatique du genre une question centrale tant au niveau conomique que social et politique. Il sagit en premier lieu dun impratif dquit pour un Maroc dit nouveau, engag dans des rformes visant plus de dmocratie et un plus grand respect des droits de lhomme. Le second aspect revt une ncessit matrielle qui impose au pays, dans sa qute de valorisation de ses ressources humaines, de ne pas faire fi de la moiti de son potentiel que sont les femmes. La condition de la femme sest beaucoup amliore sous leffet de la transition dmocratique, mais de grands efforts restent faire pour lintgrer rellement dans lconomie, pour lui concder la place qui lui revient dans les centres de dcision et pour lui reconnatre une mancipation sans discrimination sur les

(26) A. Belguendouz, la Communaut marocaine ltranger et la nouvelle marche marocaine, d. Boukili Impression, 1999, p. 38.

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plans social et religieux. Les domaines explorer cet effet sont essentiellement constitus, du fait du caractre discriminatoire selon le genre quils connaissent la scolarisation, le march du travail, la lutte contre la pauvret Les politiques et programmes nationaux en termes de genre peuvent tre une manire diffrente dapprhender et de comprendre la ralit et les dysfonctionnements de lconomie. Les dsquilibres macro-conomiques qui constituent une des caractristiques de lconomie, sont des facteurs de renforcement des disparits selon le genre. La participation des femmes lactivit conomique reste assez faible : 24,2 % contre 52,2 % pour les hommes. En 1997, un projet de stratgie nationale de promotion de la femme a t labor, dont les principaux axes concernaient essentiellement: la protection juridique, lducation et la formation, les soins mdicaux, lintgration de la femme dans lactivit conomique, la prise de dcision et les mdias. Cependant, ne reconnaissant pas la femme comme vritable acteur de dveloppement, cette stratgie ne sest pas concrtise travers les programmes dactions des politiques publiques des diffrents dpartements ministriels. La discrimination, qui est une donne relle au niveau tant politique quconomique ou social, nest que le reflet dautres formes dexclusion, notamment lducation et la formation ainsi que les mentalits qui consacrent la supriorit de lhomme depuis la petite enfance. Toutefois, conscients que le dveloppement conomique et social ne peut se faire quen intgrant davantage la femme, les dcideurs nont de cesse de prconiser plus dactions en direction dune plus grande mancipation de celle-ci, notamment travers les politiques axes sur lducation telles que la lutte contre lanalphabtisme, la gnralisation de lenseignement lhorizon 2005, les actions en faveur de la petite fille rurale, la scolarisation partir de 4 ans, la conscientisation contre le travail des enfants, essentiellement celui des petites filles, en les incitant reprendre le chemin de lcole Aujourdhui, les politiques conomiques et sociales qui visent lutter contre la pauvret et lexclusion sociale sont de plus en plus conscientes quelles ne peuvent prtendre lefficience sans la mise en place de mesures adquates afin dradiquer la prcarit des femmes.

3.3.4. La pandmie du SIDA


Depuis la dclaration du premier cas de SIDA au Maroc en 1986, 1 314 cas cumuls ont t dclars au 31 dcembre 2003. Les aspects les plus saillants lanalyse des donnes relatives ces cas sont les suivants : i. Le nombre des cas est en nette augmentation dune anne lautre, particulirement au cours des cinq dernires annes allant de 1998 2003. ii. La dynamique du SIDA au Maroc est essentiellement focale, en ce sens que mme si des cas de SIDA ont t enregistrs dans la quasi-totalit des provinces du

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pays, on note une concentration importante dans les grands centres urbains tels les rgions du grand Casablanca, du Sous-Massa-Dra et du Haouz. Ces rgions ont produit elles seules plus de la moiti des cas cumuls de sida au niveau national. iii. On note une diminution trs nette du sexe ratio au cours des dernires annes, celui-ci est pass de 5,2 durant la priode 1986-1990 1,2 dans les dernires annes : il y a donc aujourdhui presque autant de nouveaux cas masculins que de cas fminins. iv. Le SIDA se transmet au Maroc essentiellement par voie sexuelle (79 % des cas) ; le mode de transmission htrosexuel tant largement prdominant avec 69 % des cas. 6 % des cas sont dus linjection intraveineuse de drogues, prs de 3 % la transfusion sanguine et prs de 3 % la transmission prinatale. v. Les cas notifis sont dans leur grande majorit de nationalit marocaine (+ 97 %) et rsident en milieu urbain (86 %). Les partenaires nationaux en charge de ce dossier sont constitus des dpartements gouvernementaux et des organisations de la socit civile. Pour ce qui est des structures tatiques, de nombreux dpartements ministriels tels que les ministres de la Sant, de la Justice ou de lEducation nationale ont mis en place des entits ddies au flau du SIDA. Depuis sa mise en place, le Programme national de lutte contre les infections sexuellement transmissibles (IST/SIDA) a pu enregistrer des acquis notables dans la mise en uvre des diffrentes composantes de sa stratgie de lutte contre les IST/SIDA. Lventail des actions entreprises sarticule autour des axes suivants : surveillance pidmiologique des IST et de linfection VIH/SIDA, prvention de linfection VIH, prise en charge des personnes vivant avec le VIH/SIDA, renforcement de limplication de la socit civile et des autres secteurs sociaux. Sagissant de la rponse de la socit civile, laction de celle-ci est domine par un petit nombre dONG thmatiques car elles sont spcialises dans la lutte contre le SIDA. On dnombre au moins cinq associations qui ont fait de la lutte contre cette pandmie leur raison dtre. Il sagit de lAssociation marocaine de lutte contre le Sida (ALCS), de lAssociation marocaine de solidarit et dveloppement (AMSED), de lOrganisation panafricaine de lutte contre le Sida (OPLAS). Lessentiel des activits dveloppes a trait des activits de prvention de la transmission sexuelle par linformation, lducation et la communication ainsi que la distribution des prservatifs. Les zones gographiques couvertes par les diffrentes activits des ONG concident, pour la plupart, avec les sites de la plus haute prvalence des cas de SIDA. Les groupes vulnrables couverts sont les jeunes scolariss ou non scolariss, les professionnels (elles) du sexe. Au total, lanalyse de la situation a fait ressortir que le VIH/SIDA au Maroc est caractris par sa dynamique focale et est aliment par une vulnrabilit sociocomportementale dordre structurel.

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Aussi, le Programme national de lutte contre les IST/SIDA se propose, durant la priode 2002-2004, dans une premire phase, de garantir la qualit de toutes les activits essentielles identifies dans le processus de planification stratgique et, dans une deuxime phase, daugmenter la couverture des groupes vulnrables des zones gographiques caractrises par une forte concentration de la pandmie. Lobjectif est qu la fin de 2004, 200 000 personnes appartenant aux groupes les plus vulnrables et 800 personnes vivant avec le VIH/SIDA et leur famille bnficieront dactivits essentielles de qualit pour pouvoir prvenir de nouvelles infections par le VIH et pour rduire limpact du SIDA. Les moyens budgtaires mobiliss cet effet dans le cadre de ce programme slvent 325,741 millions de dirhams (soit lquivalent denviron 33 millions de dollars US) se rpartissant entre les actions de prvention 21,3 %), celles destines rduire limpact du SIDA (19,4 %) et les activits connexes (59,3 %).

3.3.5. Autres dfis majeurs dans le domaine de la sant


Les politiques gouvernementales considrent le renforcement de linvestissement et lamlioration du fonctionnement du secteur sanitaire comme des mesures appropries pour lamlioration des conditions de niveau de vie des populations et dattnuation des ingalits sociales et rgionales. Les campagnes de vaccination systmatique, entreprises annuellement au cours de la dernire dcennie, ont permis de rduire significativement la mortalit infantile et maternelle, particulirement au sein des populations dfavorises et en milieu rural. Dans le domaine pidmiologique, on relve encore la relative importance des maladies sexuellement transmissibles (MST), la survivance de la tuberculose et la manifestation des effets pervers des affections prinatales, des carences en vitamines Les orientations adoptes par lEtat pour rpondre ces insuffisances se dclinent selon les trois axes stratgiques que sont : le renforcement des soins de sant de base par lamlioration des infrastructures sanitaires ; ces infrastructures seraient ralises conformment une carte sanitaire qui tiendrait compte des ingalits rgionales ; lamlioration des programmes de sant orients vers la mre et lenfant ; laccroissement des disponibilits en mdicaments au profit des structures de soins de sant de base. En dpit de cette volont affiche des pouvoirs publics daccrotre loffre des soins de sant, il est noter que lutilisation des formations sanitaires fait ressortir des ingalits sociales criantes qui font que la demande insatisfaite est de 2,4 fois plus importante dans les couches sociales dfavorises quelle ne lest chez les riches. Ces rsultats obtenus partir de lEnqute sur le niveau de vie des mnages de 1998-1999 montrent par ailleurs que 41,6 % des malades en milieu urbain et 60 % en milieu rural prouvent de srieuses difficults accder aux services des soins de sant. Le renforcement de linfrastructure sanitaire apparat alors comme une priorit et un facteur principal damlioration des conditions daccs de la population aux

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diffrents soins de sant. Toutefois, cette amlioration ne pourra tre rellement efficiente et bnficier lensemble de la population que sil y a gnralisation de la couverture mdicale par une assurance-maladie obligatoire. Cest dans cette perspective que sinscrit la loi adopte en 2002 (27) par le Parlement, dans le but dinstituer le rgime de lassurance-maladie obligatoire qui devrait garantir tous les citoyens laccs aux soins mdicaux.

3.3.6. Education degr dinstruction inscription scolaire


Au Maroc, le lien entre politique ducative et politique conomique et sociale sest longtemps limit dvelopper les infrastructures de base Le constat le plus important est que de toutes les potentialits du Maroc, les ressources humaines sont de toute vidence parmi les plus disponibles et les plus mobilisables pour servir le dveloppement conomique et social du pays. Aussi, pour un dveloppement durable de son conomie, le Maroc devrait largement compter sur la valorisation de ses ressources humaines. Cette valorisation ne peut se faire qu travers un systme dducation et de formation pouvant permettre tous les citoyens daccder au savoir, la modernit, la culture et lemploi. La lutte contre lanalphabtisme par la gnralisation de la scolarisation, y compris dans le milieu rural ; la restructuration de lenseignement suprieur, secondaire et technique ; la refonte des programmes de formation et des mthodes pdagogiques ; la gnralisation des nouvelles technologies et surtout la ralisation de ladquation entre lducation, la formation et lemploi sont les principaux facteurs de dveloppement dun pays. A noter toutefois que cest au lendemain de lindpendance et dans la fivre des lans patriotiques de la libration quon commenait prner la mobilisation de lensemble des ressources humaines et rserves de forces de travail. La scolarisation obligatoire et gnralise devait concerner, du moins dans les slogans, aussi bien les hommes que les femmes. Aujourdhui, la Charte de lducation et de la formation apparat comme le rsultat de diffrents efforts tendant sinscrire dans une stratgie globale visant promouvoir le secteur en vue de ladapter aux contraintes imposes au pays par la mondialisation. Toutefois, certains problmes persistent toujours, empchant les enfants, notamment ceux gs de 7 12 ans, dtre scolariss. Parmi ces problmes on citera : les difficults financires, pour plus de 37 % des enfants non-scolariss ; lloignement de lcole, pour prs de 15 % ; labsence dcole, pour prs de 13 % ; ou encore lattitude ngative des parents, pour plus de 10 % des non-scolariss.

(27) Cf. loi n 65-00 portant Code de la couverture mdicale de base, promulgu par le dahir n 1-02-296 du 3 octobre 2002, B.O. 5058 du 21 novembre 2002, p. 1333.

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Cet tat de fait tmoigne en ralit dun manque de vision globale qui cernerait lensemble des problmes entravant la bonne marche du systme ducatif. On notera par exemple une absence de politique daide aux enfants en difficult ; une absence dincitation des parents scolariser leurs enfants, notamment les filles.

3.3.7. Croissance et dveloppement de la socit civile


A linstar du reste du monde, le mouvement associatif (ou plus gnralement les ONG) connat au Maroc un dynamisme accru favoris par le dsengagement de lEtat et le reprofilage de son rle. Le passage de lEtat interventionniste celui de rgulateur a laiss un vide important qui a t rempli par des associations. Selon les circonstances, ces dernires ont suppl ou relay laction des pouvoirs publics dans de nombreux secteurs : ducation, sport, culture, droits de lhomme, etc. Selon des estimations assez anciennes, le nombre de ces associations serait dj de lordre de 30 000 en 1987, dont seulement 17 000 20 000 seraient actives. Phnomne essentiellement urbain, les associations sont fortement implantes dans les grandes villes. Par ailleurs, et mme si les donnes relatives leur poids conomique est difficile prciser, il nempche que ces dernires annes ont t caractrises par le lancement dun grand nombre de programmes sociaux en partenariat avec les ONG oprant dans le domaine de lducation non formelle, du micro-crdit, de la promotion de lemploi et de la cration de PME/PMI. Au plan juridique, ces associations but non lucratif sont rgies par les textes de lois du 15 novembre 1958 et du 31 janvier 1959 qui fixent respectivement les conditions de cration et le mode dorganisation comptable et financier. Ce cadre juridique a t enrichi depuis. De faon gnrale, ces associations peuvent revtir trois formes diffrentes : associations dclares, associations reconnues dutilit publique et dotes dun statut lgal spcial. Chacune a une capacit juridique propre et un traitement fiscal spcifique. Pour les associations dclares, la loi reconnat la personnalit juridique et accorde des avantages fiscaux tels lexonration de lIS et de la TVA. La reconnaissance dutilit publique peut tre accorde toute association ( lexclusion des partis politiques et des associations caractre politique) qui en fait la demande et suite une enqute administrative sur son but et ses moyens daction. Lutilit publique permet aux associations bnficiaires deffectuer certaines oprations mobilires et immobilires et surtout de recevoir des dons et des legs avec possibilit pour le donateur de dduire du revenu imposable les montants accords au titre de lIS et de lIGR ainsi que lexonration de la TVA. Les associations dotes dun statut lgal spcial sont celles dont lobjet est spcifique : usagers des eaux agricoles, des associations de micro-crdit ou des associations sportives Leffort financier consenti par lEtat aux associations prend plusieurs formes dont les plus apparents sont les subventions financires directes et les achats pour

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

compte. Depuis 1998, le montant des aides accordes par lEtat est en nette augmentation dune anne lautre, et les crdits inscrits dans le budget gnral de lEtat au titre de 2001 aux ONG oprant dans des domaines socio-ducatifs slve 260 millions de dirhams.

3.3.8. Conclusion rsum gnral de laperu politique et socioconomique


Lenqute auprs des mnages a rvl que parmi les problmes qui entravent la bonne gouvernance, le plus grave se trouve tre la corruption qui a t classe au premier rang par 29,5 % des avis exprims. Suivent de prs le chmage (25,1 %) et la pauvret (21,8 %) qui sont deux problmes souvent lis dans une mme problmatique de dveloppement. La saisie de lefficacit du service public qui pouvait tre comprise comme laptitude de lEtat assurer une bonne gouvernance et garantir les conditions de base ncessaires la conduite dun dveloppement humain durable savre ici fort prometteuse. En effet, 7,2 % seulement de lchantillon sest prononc pour une inefficacit des services publics. La pandmie dinfection par la SIDA (2,2 %) qui na touch le Maroc que dans une faible proportion a fait que ce flau nest que faiblement ressenti comme problme qui contrecarre les objectifs de la bonne gouvernance au Maroc. Les autres problmes que sont le crime (5,1 %), la violation des droits de lhomme (3,1 %) et labsence de scurit ou de stabilit (4 %), tout en apparaissant avec des taux qui en signalent des manifestations relles, restent toutefois peu inquitants eu gard aux rsultats obtenus lissue de lenqute (voir tableau 1 et graphe 1).
Tableau 1 Les principaux facteurs constituant une entrave la bonne gouvernance
Il vous est demand de classer par ordre dimportance les huit problmes ci-dessous La corruption Linefficacit des services publics Le chmage La pauvret Linsuffisance de la stratgie de la lutte contre le SIDA Le crime La violation des droits de lhomme Labsence de scurit/stabilit Total Estimation nationale 1 584 555 384 134 1 440 504 1 163 074 112 039 272 095 165 391 213 408 5 335 200 Pourcentage (en %) 29,7 7,2 27,0 21,8 2,1 5,1 3,1 4,0 100,0

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Aperu historique : dveloppement politique et socio-conomique

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Graphique 1 Les principaux facteurs constituant une entrave la bonne gouvernance


Droits de lHomme Scurit Corruption

Crime Lutte contre le SIDA

Pauvret Inefficacit du service public

Chmage
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

4. Reprsentation politique

4.1. Introduction
Le domaine de la reprsentation politique est sans doute celui o le Maroc a enregistr des progrs considrables. Le gouvernement dalternance qui a ouvert la voie une participation largie des partis politiques, ladoption dune Constitution en 1996, le consensus des partis politiques autour des grands choix politiques engageant le pays long terme sont autant de facteurs qui expliquent le succs des rformes politiques engages par le Maroc au cours des dernires annes. Il sagit cependant dun processus long et complexe dont les dbuts remontent aux annes qui ont suivi lindpendance du pays. Un processus qui a connu, comme dans dautres pays, de nombreuses tapes o ont altern des moments dincertitude et de grands moments despoir et de satisfaction.

4.2. Type de rgime et structure de la reprsentation politique


Le Maroc est une monarchie constitutionnelle dmocratique et sociale, comme le dfinit la Constitution approuve par rfrendum le 13 septembre 1996. Daprs la Constitution marocaine : La Couronne du Maroc et ses droits constitutionnels sont hrditaires et se transmettent de pre en fils aux descendants mles en ligne directe et par ordre de primogniture de Sa Majest le Roi Hassan II, moins que le Roi ne dsigne, de son vivant, un successeur parmi ses fils autre que son fils an. Lorsquil ny a pas de descendant mle en ligne directe, la succession au Trne est dvolue la ligne collatrale mle la plus proche et dans les mmes conditions (art. 20). Selon la tradition, les autorits centrales, locales, les lus nationaux, locaux et les notables de toutes les rgions renouvlent chaque anne, loccasion de la fte du Trne, leur allgeance au Souverain. La Constitution confre au Roi des pouvoirs spcifiques, en sa qualit de chef dEtat et de Commandeur des croyants (autorit religieuse). Le Roi nomme le Premier ministre et les ministres sur proposition de celui-ci. Les ministres qui composent le gouvernement sont, en principe, issus de la majorit au Parlement. Le Parlement se compose de deux chambres : la Chambre des reprsentants, lue au suffrage universel direct, et la Chambre des conseillers, lue indirectement par les membres des assembles locales, les chambres professionnelles et les syndicats. Le rgime politique est multipartite. Les partis politiques concourent lencadrement politique de la population.

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Il existe environ une trentaine de partis politiques au Maroc englobant plusieurs tendances : le nationalisme (PI), le centre (RNI), la social-dmocratie (USFP), le libralisme (UC, FC, ADL), le socialisme (PPS), le centre-gauche (FFD), le marxismelninisme (PADS, GSU), le ruralisme et particularisme berbre (MP, MNP, UD), le ruralisme PND, lislamisme (PJD), lcologie (PED). 72 % des experts interrogs considrent, comme le montre le tableau 2 et le graphe correspondant ci-dessous, que le Maroc est marqu par un pluralisme dmocratique comportant des partis politiques forts, chacun deux ayant un programme politique autonome denvergure nationale, contre 15 % qui estiment que le systme politique comporte en dpit de son multipartisme un parti dominant qui saccommode de lexistence des autres partis mais ne leur permet pas de participer librement la conqute du pouvoir. Il convient cependant dobserver que lopinion exprime par les 15 % des experts consults correspond en ralit quelques partis dominants et non un seul, comme le montrent les rsultats des dernires lections lgislatives. En ce qui concerne le mode dlection parlementaire, 97,2 % des experts consults, considrent que le Parlement est constitu partir dun systme lectoral qui met en comptition plusieurs partis. En ce qui concerne le mode de formation de lexcutif, le tableau 3 ci-dessous montre que 74,8 % des experts interrogs considrent que le gouvernement se met
Tableau 2 Pluralisme dmocratique
Le systme politique Consiste en une dmocratie stable multipartite qui compte au moins deux partis politiques forts, chacun deux ayant un programme politique autonome denvergure nationale. Consiste en une dmocratie multipartite qui compte deux partis politiques indpendants et o le parti au pouvoir est dominant il dispose de plus de 75 % des siges au Parlement et oriente tous les programmes et les politiques du pays. Consiste en un systme multipartite dans lequel le parti dominant saccommode de lexistence des autres partis mais ne leur permet pas de participer librement la conqute du pouvoir. Ne permet pas lexistence de partis politiques indpendants et la mise en comptition du pouvoir politique. Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %)

72

9,3

15 3,7 100,0

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Graphique 2 Pluralisme dmocratique


Systme multipartite 1 parti dominant (15 %) Sans parti politique (4 %)

Dmocratie multipartite 2 partis politiques (9 %)

Dmocratie stable + de 2 partis politiques (72 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

en place aprs un processus lectoral totalement concurrentiel ou par la conscration au pouvoir dun parti sorti vainqueur dune lection vritablement dmocratique contre seulement 5,6 % des experts qui estiment que la formation du gouvernement est form sur dsignation du monarque.

Tableau 3 Mode de formation de lexcutif


La formation de lexcutif se fait par : Un processus lectoral totalement concurrentiel ou par la conscration au pouvoir dun parti sorti vainqueur dune lection vritablement dmocratique Dsignation par un monarque aprs consultation des autorits traditionnelles Dsignation par le monarque Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %)

74,8 19,6 5,6 100,0

Selon le tableau 4 ci-aprs, la question visant tester la crdibilit du pluralisme a donn lieu 53,7 % de rponses qui considrent le systme politique en place comme concurrentiel, contre 18,1 % qui pensent que tel nest pas le cas. Limportance de la modalit je ne sais pas (21,4 %) laquelle sajoutent les refus de rponse de

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la rubrique sans opinion (6,7 %) traduit quelque peu la dmobilisation politique de prs du tiers de la population. Ce rsultat sera confort dans les questions faisant ressortir linsuffisance de lengagement de la population dans les diffrentes formes organisationnelles de la socit civile, examines plus loin.
Tableau 4 Pluralisme
Pensez-vous que le systme politique mis en place permet la concurrence entre les partis ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 53,7 18,1 28.2 100,0

4.3. Participation et reprsentation politique qui prendraient en compte les aspects sociaux
Le syndicalisme est trs dvelopp au Maroc. Il existe de puissants syndicats indpendants du pouvoir et des partis politiques et qui exercent une pression sur le gouvernement (grves gnrales) en vue de dfendre les intrts sociaux. Il existe galement des syndicats infods aux partis politiques ; presque tous les partis politiques disposent de leur syndicat. Le syndicalisme est actif dans tous les corps de mtiers (industrie, artisanat, administration, banques, pches, transport terrestre maritime et arien, agriculture).
Tableau 5 Participation aux affaires publiques
Avez-vous particip aux affaires publiques en : Votant pendant les lections Prenant part aux runions ou meetings/marches dun parti politique Prenant part aux activits de quelques groupes daction en vue dacclrer une amlioration dans nimporte quel domaine Discutant de problmes personnels ou de la communaut avec votre reprsentant lu Ecrivant dans un journal
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) Oui 80,9 8,4 9,5 20,6 2,9 Non 19,1 91,6 90,5 79,4 97,1

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

La participation aux affaires publiques est essentiellement exprime par la participation aux lections (80,9 %). Les autres formes de participation ncessitant un engagement plus ferme nenregistrent que des taux faibles. Cest ainsi que la volont de sexprimer en prenant part des runions, des meetings ou une marche dun parti politique nest affirme que chez une petite minorit (8,4 %).Tout aussi faible est galement la mobilisation pour des actions participatives au sein de groupes en qute dacclration dun processus quelconque de rformes ou damlioration. Linterpellation des reprsentants lus est un recours insuffisamment exploit pour dbattre des problmes personnels ou communautaires, vu quelle ne concerne que 20,6 % des enquts. Le recours la presse crite comme support de participation aux affaires de la communaut de rsidence nest actionn que de faon ngligeable, avec un taux infrieur 3 %.

4.4. Participation et reprsentation qui prendraient en compte laspect genre


Depuis une dizaine annes, il y a au Maroc une prise de conscience croissante de lapproche genre de la part des associations (sensibilisation lgalit) et des pouvoirs publics : un ministre a t cr dans ce sens (ministre charg de la condition fminine, de la solidarit, de la famille et des handicaps, dirig par une femme). Ce ministre a dvelopp une politique pour intgrer lapproche genre dans ses projets. Les associations de dfense des droits des femmes sont nombreuses et leurs domaines dintervention varis (participation politique, droits conjugaux, violence contre les femmes, protection de lenfance). Les organismes trangers de dveloppement sintressent galement laspect genre ; il en est ainsi de laccord entre des responsables marocains et lagence de dveloppement allemande GTZ, dans le but de crer des points focaux au niveau des diffrents dpartements publics pour influencer les politiques et les dcideurs sur lapproche genre (28) (voir encadr 1).

(28) De mme que le fond international sur la femme dpendant de lONU a un projet dans ce sens au Maroc.

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Encadr 1 LAssociation dmocratique des femmes du Maroc


Parmi les associations marocaines de dfense des femmes, lAssociation dmocratique des femmes du Maroc (ADFM). LADFM nest pas une association de masse mais une association dintrt stratgique qui se base sur trois modes dintervention : Le plaidoyer (recherche de lgalit travers les lois, laccs aux postes de dcision, le code pnal, le statut de la fonction publique). Pour cela, elle dispose dun centre appel le Centre de leadership fminin (CLES). Les actions de proximit, principalement la formation et le renforcement des capacits des femmes, notamment au sein des partis politiques. Lors des dernires lections de 2003, elle a t particulirement dynamique en matire de dfense des droits de la reprsentation des femmes dans les instances dirigeantes des partis, au sein du Parlement et des conseils communaux du pays, en exigeant un quota pour la reprsentation des femmes lors des lections. La sensibilisation sur lapproche genre : pour cela, elle dispose du centre NAJMA qui assure le conseil, linformation et lassistance juridique aux femmes.

4.5. Lgitimit du cadre politique


Le cadre politique fait lobjet dun consensus entre les diffrents acteurs politiques et sociaux et donc dune lgitimit consensuelle. Comme le montre le tableau n 6 ci-dessous et le graphe correspondant, lexploitation des rsultats de lenqute rvle que 31,8 % des experts consults considrent que le systme dmocratique en tant que cadre politique est accept par tous les groupes sociaux et politiques. 41,8 % estiment que ce systme est accept par tous les groupes, bien que la socit ne sen soit pas assez imprgne. 17,3 % des personnes interroges ont une opinion plutt partage.
Tableau 6 Acceptation dun cadre dmocratique
Frquence en % Est accept par tous les groupes sociaux et politiques Est accept par tous les groupes mais nest pas bien enracin Na pas ladhsion de tous, mais est cependant partiellement adopt par lEtat Suscite des rserves chez les tenants du pouvoir, mais est cependant utilis de manire slective pour donner une image dmocratique au monde extrieur Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

31,8 41,8 17,3 9,1 100,0

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Graphique 3 Acceptation dun cadre dmocratique

Accept (32 %)

Accept mais non enracin (42 %)

Utilis slectivement (9 %)

Partiellement adopt par lEtat (17 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Comme le montre le tableau 7 ci-dessous, 41,8 % des experts consults estiment que le systme politique repose sur des mcanismes qui encouragent la pleine participation du public au processus de prise de dcision, alors que 46,4 % estiment que les mcanismes mis en place ne favorisent quune participation limite au processus de prise de dcision.

Tableau 7 Mcanisme de participation la prise de dcision


Frquence en % Repose sur des mcanismes qui encouragent la pleine participation du public au processus de prise de dcision Repose sur des mcanismes qui encouragent une participation limite du public au processus de prise de dcision Repose sur des mcanismes qui nencouragent quun groupe restreint choisi pour prendre part au processus de prise de dcision Repose sur des mcanismes qui ne permettent qu llite du parti au pouvoir de prendre part au processus de prise de dcision Ne repose sur aucun mcanisme pour encourager la participation des populations au processus de prise de dcision Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

41,8 30,9 15,5 8,2 3,6 100,0

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Graphique 4 Mcanisme de participation la prise de dcision


Elite au pouvoir (8 %) Groupe restreint choisi (16 %) Aucun mcanisme (4 %)

Participation large (41 %) Participation limite (31 %)


Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

4.6. Les partis politiques


Dans le contexte douverture et de dmocratisation que le Maroc connat depuis quelques annes, de nombreux partis politiques ont vu le jour. Les formations politiques issues du Mouvement national connaissent toutefois un vieillissement de leur lite politique et parfois des archasmes dans leur fonctionnement. Ce sont l des facteurs qui militent en faveur dune vritable mise niveau des partis politiques. Dans un discours quil a adress la Nation loccasion de la fte de lindpendance au mois de juillet 2003, le souverain du Maroc avait consacr une partie importante de son discours aux partis politiques mettant en relief la crise de la gouvernance au sein des partis et invitant la classe politique et le gouvernement laborer une loi approprie en la matire. Cest dans cette perspective que le gouvernement marocain a soumis au parlement une loi relative aux partis politiques qui constitue un saut qualitatif et significatif dans la dmocratisation de la vie politique et du systme de reprsentation et de participation des citoyens la gestion des affaires publiques.

4.6.1. Lenregistrement des partis politiques (lois)


Au Maroc, la cration des partis politiques est libre. Elle est soumise certaines formalits denregistrement prvus par la loi sur les liberts publiques (29). Les principes qui consacrent ces liberts sont prvus par la Constitution. La cration des partis politiques rpond trois objectifs : dmocratique, politique et constitutionnel.
(29) Cf. dahir n 1-58-376 du 15 novembre 1958.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

La Constitution de 1996 nonce clairement une srie de principes rgissant les socits dmocratiques modernes tels que : la participation dmocratique, le multipartisme, linterdiction du parti unique, la libert dopinion, la libert dexpression, la libert dassociation. A ce titre, larticle 3 de la Constitution dispose : Les partis politiques, les organisations syndicales, les collectivits locales et les chambres professionnelles concourent lorganisation et la reprsentation des citoyens Il ne peut y avoir de parti unique. La Constitution garantit (selon larticle 9) tous les citoyens : la libert de circuler et de stablir dans toutes les parties du Royaume ; la libert dopinion, la libert dexpression sous toutes ses formes et la libert de runion ; la libert dassociation et la libert dadhrer toute organisation syndicale et politique de leur choix. Il ne peut tre apport de limitation lexercice de ces liberts que par la loi.

4.6.2. Impartialit et crdibilit de lenregistrement


Lenregistrement des partis politiques est du ressort des autorits locales reprsentant le gouvernement. Celles-ci procdent une enqute avant de dlivrer le rcpiss de cration dun parti politique. La dlivrance du rcpiss est de lapprciation discrtionnaire de lautorit administrative locale comptente qui peut la refuser si elle reoit des directives en ce sens de la part de ladministration centrale. Les partis politiques et les associations caractre politique sont soumis aux dispositions du dahir n 1-58-376 du 15 novembre 1958 relatif au droit dassociation tel quil a t modifi et complt, notamment par la nouvelle loi n 75-00, promulgue par le dahir n 1-02-206 du 23 juillet 2002 (30), et la loi relative aux partis politiques. La nouvelle loi sur les associations comporte 3 parties : Dans une premire partie, la loi abroge et remplace certains articles (6,7,8,9,19,36 et 38) du dahir du 15 novembre sur le droit dassociation (31) par de nouvelles
(30) Cf. B.O. n 5048 du 17/10/2002, p. 1062. (31) Au Maroc, les actes Royaux sont pris sous forme de dahir. Le Premier ministre, quant lui, agit par dcret. Il peut aussi agir par des arrts et des circulaires. Les ministres, les gouverneurs, les prsidents des conseils communaux et les autres autorits administratives prennent des arrts, mais ils peuvent aussi prendre des circulaires et des instructions de service. Aujourdhui la Constitution de 1996 rserve au Roi certains pouvoirs quil exerce par dahir (art. 29), lexception, bien entendu, du pouvoir rglementaire que la Constitution attribue officiellement au Premier ministre (art. 63). Cest dans ce sens que le Roi promulgue la loi (par dahir, bien entendu (art. 26)). Il convient aussi de signaler que jusqu la premire Constitution de 1962, les pouvoirs publics au Maroc ntaient rgis par aucun texte constitutionnel au vrai sens du terme. Le Roi pouvait agir la fois dans les domaines lgislatif et rglementaire. Les dahirs pouvaient avoir un contenu lgislatif ou rglementaire. Or, comme le droit dassociation fait partie du titre 1er de la Constitution consacre aux droits et liberts du citoyen et comme ces derniers font partie du domaine de la loi conformment larticle 46 de la Constitution, le dahir du 15 novembre 1958, qui a un contenu lgislatif, ne peut tre modifi que par une loi. Cest lobjet de la loi 75-00 que promulgue le dahir du 23 juillet 2002.

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dispositions qui se rapportent aux subventions et aides que peuvent recevoir les associations, aux sanctions que peuvent encourir les personnes qui ne respectent pas les formalits de constitution des associations. Cette partie rglemente galement lattribution de lutilit publique certaines associations qui peuvent tre autorises faire appel la gnrosit publique ou tout autre moyen autoris procurant des recettes (voir encadr 2).

Encadr 2 Subventions et aides, sanctions, utilit publique


Les dispositions pertinentes de cette premire partie de la loi sont les suivantes : Article 6. Toute association rgulirement dclare peut ester en justice, acqurir titre onreux, possder et administrer : 1. les subventions publiques ; 2. les droits dadhsion de ses membres ; 3. les cotisations annuelles de ses membres ; 4. laide du secteur priv ; 5. les aides que les associations peuvent recevoir dune partie trangre ou dorganisations internationales, sous rserve des dispositions des articles 17 et 32 bis de la prsente loi ; 6. les locaux et matriels destins ladministration de lassociation et la runion de ses membres ; 7. les immeubles ncessaires lexercice de son activit et la ralisation de ses objectifs. Article 8. Sont punies dune amende de 1 200 5 000 dirhams les personnes qui, aprs la constitution dune association, entreprennent lune des actions vises larticle 6 sans respecter les formalits prvues larticle 5 ; en cas de rcidive, lamende est porte au double. Article 9. A lexception des partis politiques et des associations caractre politique, viss au titre IV de la prsente loi, toute association, aprs enqute pralable de lautorit administrative sur son but et ses moyens daction, peut tre reconnue dutilit publique, par dcret, sur demande prsente cet effet. Il doit tre statu sur cette demande par dcision motive dans un dlai maximum de six mois courant partir de la date de son dpt auprs de lautorit administrative locale. Les conditions ncessaires lobtention de la reconnaissance dutilit publique sont fixes par voie rglementaire.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Les associations reconnues dutilit publique doivent tenir une comptabilit dans les conditions fixes par voie rglementaire, permettant de donner une image fidle de leur patrimoine, de leur situation financire et de leurs rsultats. Les tats de synthse, les pices justificatives des critures comptables et les livres doivent tre conservs pendant une priode de cinq ans. Ces associations sont tenues de soumettre un rapport annuel au Secrtariat gnral du gouvernement comportant laffectation des ressources quelles ont obtenues pendant une anne civile. Ce rapport doit tre certifi par un expert comptable inscrit lordre des experts comptables, attestant la sincrit des comptes quil dcrit, sous rserve des dispositions de la loi relative au code des juridictions financires. La reconnaissance de lutilit publique peut tre retire en cas de non-respect par lassociation de ses obligations lgales ou statutaires aprs lavoir averti de rgulariser sa situation comptable dans un dlai de trois mois. Toute association reconnue dutilit publique jouira, indpendamment des avantages prvus larticle 6 ci-dessus, des privilges rsultant des dispositions ci-aprs : Par drogation la lgislation relative aux appels la gnrosit publique ou tout autre moyen autoris procurant des recettes, le dcret reconnaissant lutilit publique peut prvoir que lassociation pourra, une fois par an et sans autorisation pralable, faire appel la gnrosit publique ou tout autre moyen autoris procurant des recettes.Toutefois, elle est tenue den faire dclaration au Secrtaire gnral du gouvernement dans les quinze jours au moins qui prcdent la date de la manifestation. Cette dclaration doit indiquer la date et le lieu de la manifestation ainsi que les recettes prvisionnelles et leur affection. Pendant ce dlai, le Secrtaire gnral du gouvernement peut sopposer, par dcision motive, lappel la gnrosit publique ou lorganisation de tout ce qui peut procurer des recettes financires sil estime quils sont contraires aux lois et rglements en vigueur. La 2e partie de la loi 75-00 se rapporte aux articles du dahir du 15 novembre 1958 que la loi modifie et complte. Cest ainsi que les articles 3 et 5 qui concernent lobjet et la dclaration de la Constitution de lassociation sont libells comme suit : Article 3. Toute association fonde sur une cause ou en vue dun objet illicites, contraires aux lois, aux bonnes murs ou qui ont pour but de porter atteinte la religion islamique, lintgrit du territoire national, au rgime monarchique ou de faire appel la discrimination est nulle.

Reprsentation politique

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Article 5. Toute association doit faire lobjet dune dclaration au sige de lautorit administrative locale dans le ressort duquel se trouve le sige de lassociation, directement ou par lintermdiaire dun huissier de justice. Il en sera donn rcpiss provisoire cachet et dat sur le champ. Un exemplaire de cette dclaration ainsi que des pices qui lui sont annexes, vises au troisime alina ci-dessous, sont adresss par cette autorit locale au parquet du tribunal de premire instance comptent afin de lui permettre de formuler, le cas chant, un avis sur la demande. Lorsque la dclaration remplit les conditions prvues lalina ci-dessous, le rcpiss dfinitif est dlivr obligatoirement dans un dlai maximum de 60 jours ; dfaut, lassociation peut exercer son activit conformment lobjet prvu dans ses statuts. La 3e partie de la loi 75-00 est consacre des dispositions nouvelles (articles 32 bis et 32 ter) qui sont les suivantes : Article 3. Le dahir n 1-58-376 du 3 joumada I 1378 (15 novembre 1958) prcit est complt par les articles 32 bis et 32 ter, libells ainsi quil suit : Article 32 bis. Les associations qui reoivent des aides trangres sont tenues den faire la dclaration au Secrtariat gnral du gouvernement en spcifiant le montant obtenu et son origine et ce dans un dlai de 30 jours francs compter de la date dobtention de laide. Toute infraction aux dispositions du prsent article expose lassociation concerne la dissolution conformment aux dispositions de larticle 7. Article 32 ter. Les associations qui reoivent priodiquement des subventions dun montant suprieur 10 000 dirhams dune collectivit locale, dun tablissement public ou dune socit dont le capital est dtenu en totalit ou en partie par lEtat ou par lesdits collectivits ou tablissements, sont tenues de fournir leurs comptes aux organismes qui leur accordent lesdites subventions sous rserve des dispositions de la loi formant code des juridictions financires. Sont fixs par arrt du ministre charg des Finances les livres comptables que doivent tenir les associations vises lalina prcdent. Ces livres sont soumis au contrle des inspecteurs du ministre des Finances.

4.6.3. Gouvernance au sein des partis politiques


Le non-renouvellement des lites partisanes caractrise la plupart des partis politiques. La gouvernance au sein de la plupart des partis politiques est caractrise par la faiblesse, sinon labsence de mcanismes de dmocratie interne et le nonrenouvellement des instances dirigeantes dont certaines existent depuis des dcennies.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

La dfinition dun cadre juridique est une condition fondamentale pour mieux dfinir la responsabilit et les rgles de bonne gouvernance au sein des partis politiques. Il tait donc ncessaire dtablir certains critres pour garantir la crdibilit de laction politique, notamment la prise en compte dune certaine reprsentativit du parti lchelon national et local. Selon la rglementation en vigueur, nimporte qui peut rassembler une vingtaine de personnes et crer un parti politique ; ce qui a banalis laction politique dans le pays (32). Cest dans ce sens que la loi relative aux partis politiques a t adopte par le gouvernement et soumise au parlement lors de la premire session lgislative de lanne 2006. Les partis crdibles ne disposent pas de moyens suffisants pour mobiliser les citoyens. LEtat est appel mettre leur disposition les ressources ncessaires laccomplissement de leur mission dencadrement des citoyens, en particulier les jeunes.

4.6.4. Libert de fonctionner/scurit des partis de lopposition


La plupart des experts considrent que le gouvernement est capable dassurer la scurit des lus des partis politiques de lopposition lgalement reconnus. Cette capacit est juge bonne et raisonnable pour 44 % de la population consulte et pleine pour 35,8 %, contre seulement 18,3 % qui estiment que le gouvernement ne peut assurer quune scurit limite ces partis.
Tableau 8 Scurit pendant les lections
Frquence en % Une pleine scurit tous les partis politiques de lopposition lgalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et de fonctionnement travers tout le pays Une bonne et raisonnable scurit tous les partis politiques lgalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et de fonctionnement travers tout le pays Une scurit limite tous les partis politiques lgalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et fonctionnement travers tout le pays Trs peu de scurit tous les partis politiques lgalement reconnus en vue de garantir leur autonomie de mouvement et fonctionnement travers tout le pays Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

35,8

44

18,3

1,8 100,0

(32) Lide dun projet de loi relatif aux partis politiques fait son chemin depuis 2001. Le dbat autour de cette question repris depuis 2003. Les principaux lments de ce dbat avaient port sur les dispositions concernant la tranparence, le mode de financement et linterdiction des partis constitus sur des bases religieuses, raciales, linguistiques ou rgionales.

Reprsentation politique

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Graphique 5 Scurit pendant les lections

Bonne (44 %)

Pleine (36 %)

Trs peu (2 %) Limite (18 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Comme le montre le tableau 9 ci-dessous, 82 % de leffectif pense que les mdias publics sont quitablement accessibles tous les partis politiques lgalement reconnus, contre 15,3 % qui considrent quils ne sont pas aussi accessibles lopposition quaux partis au pouvoir pendant les lections.

Tableau 9 Accs aux mdia publics


Frquence en % Sont quitablement accessibles tous les partis politiques lgalement reconnus pendant les lections Ne sont pas aussi accessibles lopposition quau parti au pouvoir pendant les lections Sont quelque peu inaccessibles lopposition politique pendant les lections Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

82,0 15,3 2,7 100,0

74

Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Graphique 6 Accs aux mdia publics


Peu accessible (3 %) Accs ingal (15 %)

Accs quitable (82 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

4.6.5. Accs des partis aux ressources publiques


Il existe une loi relative au financement des partis politiques par lEtat, notamment lors de lorganisation des campagnes lectorales et pour financer leur presse. Sagissant du financement de la campagne lectorale, le Code lectoral (dcret n 2-02-188 du17 juillet 2002, B.O. n 5062 du 1/8/2002) prvoit un systme rigoureux de contrle du financement public des campagnes lectorales. Ce systme de contrle rside essentiellement dans : la fixation du montant global de la participation de lEtat doublement en fonction des voix et des siges obtenus ; la dfinition des modalits de versement de la subvention ; le respect du plafonnement des dpenses lectorales ; la prsentation de ltat des dpenses et des pices justificatives y affrentes par les candidats la Cour des comptes dans un dlai dun mois aprs la proclamation des rsultats ; la constitution dune commission prside par un magistrat de la Cour des comptes, charge dexaminer ltat des pices justificatives relatives aux dpenses engages ; la production du rsultat de vrification dans un rapport.

4.6.6. Partis politiques qui prendraient en compte les aspects sociaux


Au Maroc, tous les partis politiques intgrent les aspects sociaux dans leur plateforme politique, mais trs peu les concrtisent dans la pratique. De mme que la

Reprsentation politique

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plupart des partis politiques sassurent la filiation des syndicats de travailleurs, ce qui cre une confusion entre laction syndicale et laction politique. Enfin, le parti politique qui semble mobiliser ses militants pour des actions sociales de proximit est lunique parti politique rfrent religieux. Celui-ci dveloppe son image de marque et fidlise sa clientle politique autour de la stratgie de solidarit, daide et dassistance aux personnes dmunies ou en situation difficile (chmeurs, pauvres, femmes veuves grant un foyer, analphabtes, etc.). Il faut ce propos souligner la dtermination exprime par les pouvoirs publics pour la lutte contre lexclusion et la pauvret notamment, travers lambitieux programme que constitue lInitiative Nationale pour le Dveloppement Humain lance en rponse lappel du souverain du pays.

4.7. Lgitimit du processus lectoral


La lgitimit du processus lectoral au Maroc, apparat plusieurs niveaux : lexistence dune loi lectorale, dorganes qui veillent sur le droulement des lections, linscription sur les listes lectorales ainsi que les rsultats des lections qui soulvent moins de contestations de la part des formations politiques que par le pass. En effet, 50,9 % des experts interrogs estiment que les partis politiques et les candidats reconnaissent la lgitimit de lautorit lectorale, contre 22,7 % qui pensent quen dpit de cette lgitimit, elle na ni le pouvoir ni la capacit pour assurer la prvention et la rsolution des conflits.

Tableau 10 Lgitimit de lautorit lectorale


Frquence en % Reconnaissent la lgitimit de lautorit lectorale responsable du processus lectoral Considrent lautorit lectorale comme lgitime mais pensent quelle na ni le pouvoir ni la capacit pour assurer la prvention/rsolution des conflits Considrent que lautorit lectorale est sous linfluence du gouvernement ou du parti au pouvoir Considrent que lautorit lectorale est de manire flagrante partisane du gouvernement ou du parti au pouvoir Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

50,9 22,7 21,8 4,5 100,0

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Graphique 7 Lgitimit de lautorit lectorale


Autorit lectorale partisane (5 %) Autorit lectorale sans influence (22 %) Lgitimit de lautorit lectorale (50 %)

Lgitimit de lautorit lectorale, mais sans pouvoir (23 %)


Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

4.7.1. Indpendance de la commission lectorale/membres de la commission


93 % des experts consults estiment que le systme lectoral repose totalement ou en grande partie sur la loi lectorale, une commission lectorale indpendante et un dcoupage des circonscriptions lectorales accept totalement ou en grande partie par tous les partis politiques, contre 7,3 % qui voient que ce systme nest accept que de faon marginale par tous les partis.
Tableau 11 : La crdibilit du systme lectoral
Le systme lectoral Repose totalement sur la loi lectorale, la Commission lectorale indpendante et le dcoupage des circonscriptions lectorales qui sont accepts par tous les partis politiques Repose sur la loi lectorale, la Commission lectorale et le dcoupage des circonscriptions lectorales acceptables en grande partie pour tous les partis politiques Repose sur la loi lectorale, la Commission lectorale et le dcoupage des circonscriptions lectorales acceptables de faon marginale pour tous les partis politiques Repose sur la loi lectorale, la Commission lectorale et le dcoupage des circonscriptions lectorales inacceptables en grande partie pour tous les partis politiques Repose sur la loi lectorale, la Commission lectorale et le dcoupage des circonscriptions lectorales totalement inacceptables pour tous les partis politiques Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %)

39,5

48,6

7,3

3,7 0,9 100,0

Reprsentation politique

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Graphique 8 La crdibilit du systme lectoral


Loi + commission + dcoupage accept (43 %) Loi + commission + dcoupage accept (grande partie : 52 %)

Loi + dcoupage inacceptable (1 %)

Loi + commission + dcoupage accept (marginal : 4 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Par ailleurs, on peut relever travers le tableau 12 ci-dessous que 46,7 % des experts estiment que la loi lectorale en vigueur prserve lautonomie et lindpendance de lautorit lectorale vis--vis de tous les organes de lEtat et des partis politiques, contre 44,9 % qui estiment que cette loi noffre pas un systme neutre et efficace pour la prvention/rsolution des conflits.
Tableau 12 Crdibilit de la loi lectorale
Frquence en % Prserve lautonomie et lindpendance du systme lectoral vis--vis de tous les organes de lEtat et des partis politiques Prserve lautonomie et lindpendance du systme lectoral vis--vis de tous les organes de lEtat et des partis politiques, mais noffre pas un systme neutre et efficace pour la prvention/rsolution des conflits Nassure pas la crdibilit du systme lectoral parce quelle ne permet pas une participation gale de tous les partis politiques indpendants dans le processus lectoral Ne prserve pas lautonomie et lindpendance du systme lectoral, ni la libert de mouvement et de runion, ni la participation gale de tous les candidats indpendants ou des partis politiques de lopposition au processus lectoral et, dautre part ,ne comporte pas un mcanisme efficace permettant de contester les rsultats des lections et de rsoudre les conflits Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

46,7

44,9

7,5

0,9 100,0

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Graphique 9 Crdibilit de la loi lectorale


Indpendance du systme lectoral (46 %) Indpendance du systme lectoral sans efficacit (45 %)

(1 %)

Pas de crdibilit du systme lectoral (8 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

On peut signaler ce sujet que, conformment au Code lectoral unifi de 1997, modifi et complt par la loi 64-02 promulgue en mars 2003, les demandes dinscription sur les listes lectorales sont examines par une commission administrative prside par le prsident du Conseil communal darrondissement ou par toute autre personne lue cet effet par ledit conseil parmi ses membres. La commission comprend, outre son prsident : le premier khalifa (adjoint) du gouverneur, le pacha ou le cad ou leurs reprsentants en qualit de vice-prsident ; deux membres titulaires et deux membres supplants lus par le Conseil communal ou darrondissement parmi ses membres. Le code lectoral prvoit aussi la possibilit pour le prsident de la commission administrative de crer par dcision des sous-commissions. Ces dernires sont constitues par : un reprsentant du conseil communal ou darrondissement lu par ce conseil parmi ses membres, en qualit de prsident ; un reprsentant de lautorit administrative locale dsign par le premier Khalifa du gouverneur, le pacha ou le cad (33) en qualit de vice-prsident ; deux membres titulaires et deux membres supplants dsigns par le Conseil communal ou darrondissement parmi ses membres ou, dfaut, parmi les lecteurs inscrits sur la liste lectorale.
(33) Le pacha et le cad sont respectivement les chefs des circonscriptions urbaines et rurales. Pour le code lectoral, v. B.O. n 4470 du 3/4/1997, p. 306 et B.O. n 5096 du 3/4/2003, p. 245. V. galement REMALD, collection Textes et documents 2003, n 82. ,

Reprsentation politique

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La commission administrative et les sous-commissions administratives peuvent entendre, titre consultatif, toutes personnes susceptibles dclairer leurs dcisions. Il faut prciser aussi que les prsidents des commissions et des sous-commissions administratives relvent, dans lexercice de leurs fonctions, de lautorit du ministre de lIntrieur ou de lautorit dlgue par lui cet effet.

4.7.2. Capacit de la commission lectorale/membres de la commission


Compte tenu de sa structure et de sa composition, la commission lectorale o sigent la fois des membres lus et des agents dautorit ne soulve pas de problme particulier. La capacit de la commission lectorale est renforce par lappui quapporte son prsident le ministre de lIntrieur ou lautorit dlgue par lui cet effet, en loccurrence le gouverneur. Enfin, la capacit de la commission lectorale apparat travers les fonctions qui lui sont dvolues par les dispositions du Code lectoral.

4.7.3. Transparence de la commission lectorale/processus lectoral


Plus de la moiti des experts interrogs considrent que le processus lectoral, en matire dinscription lectorale, est gnralement crdible et transparent (50,9), voire totalement crdible pour 27,8 %, contre 17,6 qui pensent que ce processus nest que passablement crdible.

Tableau 13 Transparence et contrle des lections


Taux Un processus totalement crdible et transparent dinscription sur les listes lectorales Un processus gnralement crdible et transparent dinscription sur les listes lectorales Un processus passablement crdible et transparent dinscription sur les listes lectorales Un processus rarement crdible et transparent dinscription sur les listes lectorales Aucun processus crdible et transparent dinscription sur les listes lectorales Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

27,8 50,9 17,6 2,8 0,9 100,0

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Graphique 10 Transparence et contrle des lections


Totalement (28 %) Aucun processus (1 %) Rarement (3 %)

Passablement (18 %) Gnralement (50 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

4.7.4. Transparence du processus denregistrement des lecteurs


Le Code lectoral unifi de 1997, tel quil a t modifi et complt en 2002, fixe de faon trs prcise les conditions dinscriptions sur les listes lectorales. Les demandes denregistrement des lecteurs sont examines par une commission administrative prside, comme voqu prcdemment, par le prsident du conseil communal darrondissement ou par toute autre personne lue cet effet par ledit conseil parmi ses membres. La procdure suivie par la commission lectorale en matire dinscription sur les listes lectorales renforce davantage le principe de la transparence introduit dans le systme lectoral par le nouveau code de 1997. Larticle 12 de ce texte permet au public dtre inform par voie daffiches apposes aux portes des btiments administratifs, par avis radiodiffuss ou tlviss, par insertion dans la presse ou tout autre procd traditionnel en usage, que toute personne intresse peut, dans le dlai vis larticle prcdent (huit jours francs), consulter la liste lectorale et en obtenir copie sur place, et ce, pendant les heures et dans les conditions fixes par dcret pris sur proposition du ministre de lIntrieur . En matire dinscription sur les listes lectorales, on peut relever que le nouveau Code lectoral comporte des dispositions adaptes et enrichies qui sefforcent dassurer le respect du principe fondamental un citoyen = une inscription = une carte dlecteur = une voix . A ce propos, linsertion dans le Code lectoral dune disposition novatrice portant sur linstauration de lobligation de linscription sur les listes lectorales constitue, juste titre, la principale mesure garantissant lapplication aise et gnralise de ce principe.

Reprsentation politique

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4.7.5. Crdibilit des rsultats des lections


Parmi les experts interrogs, 46,8 % pensent que le processus lectoral est gnralement crdible et transparent, voire totalement crdible (17,4 %) (vote, proclamation des rsultats, recours), contre 27 % qui estiment que ce processus est rarement crdible. A cet gard, il convient de noter que le nouveau Code lectoral, adopt par le gouvernement en rponse aux attentes de certains partis politiques, apporte de nouvelle garanties qui couvrent les principales phases du processus lectoral. Pour viter la contestation des rsultats, un accent particulier a t mis sur les modalits du recours et du contentieux. Le dispositif mis en place prvoit une procdure gratuite, rapide et non contraignante et habilite le juge procder la vrification de la rgularit des actes et la validit des rsultats en vue soit de confirmer une lection soit de rformer ou dannuler les rsultats dun scrutin. Par ailleurs, sur le plan national (rfrendum, lections lgislatives), la surveillance des lections a t confie au juge constitutionnel. Le Conseil constitutionnel, cr par la Constitution du 9 octobre 1992 et confirm par la Constitution actuelle du 7 octobre 1996, statue sur la rgularit de l'lection des membres du Parlement et des oprations de rfrendum . Enfin, il importe de signaler que lors des dernires lections lgislatives du 27 septembre 2002, les partis et les formations politiques qui avaient contest le rsultat des lections taient gnralement ceux qui navaient pas particip aux lections. Il sagissait pour la plupart de partis nouvellement crs ou ayant une trs faible audience politique.

4.7.6. Crdibilit des mcanismes lectoraux


Plus de 97 % des experts consults jugent que le systme lectoral, tant lchelon du Parlement qu lchelon des conseils rgionaux, met en comptition plusieurs partis. Par ailleurs, 46,8 % estiment que le processus lectoral (vote, proclamation des rsultat, recours...) est gnralement, voire totalement crdible et transparent (17,4 %), contre 27,5 % qui estiment que le processus est rarement crdible. 82 % des experts interviews pensent que les mdias publics sont quitablement accessibles tous les partis politiques lgalement reconnus, contre 15 % qui considrent quils ne sont pas aussi accessibles lopposition quaux partis au pouvoir pendant les lections. Par ailleurs, 44 % des experts pensent que, pendant les lections, le gouvernement assure une bonne et raisonnable mdiatisation tous les partis politiques lgalement reconnus. Voir plus haut le tableau 11, page 76 : Crdibilit du systme lectoral.

4.7.7. Participation populaire au processus lectoral


Le taux de participation des citoyens au processus lectoral ne dpasse pas en moyenne les 50 %.

82

5. Gestion conomique et gouvernance des entreprises

5.1. Introduction
La croissance de lconomie marocaine sest souvent situe en dessous de son niveau potentiel au cours des annes quatre-vingt-dix. Cette volution est imputable essentiellement la frquence des scheresses au cours de cette priode et aux chocs externes lis au ralentissement de la croissance conomique des pays partenaires du Maroc, notamment ceux de lUnion europenne, et aux fluctuations des prix des matires premires, en particulier le ptrole et les phosphates. Elle rsulte galement de la baisse en rgime de la productivit globale des facteurs. Cependant, le positionnement de lconomie marocaine dans son cycle de croissance montre que le Maroc est entr dans une phase caractrise par une reprise depuis 1996, suite la relance de linvestissement, lamlioration de la productivit du travail et au dynamisme de certains secteurs porteurs pour lconomie nationale, tels que le tourisme, le BTP, le commerce et les tlcommunications.

5.2. Environnement politique et cadre rglementaire favorables


5.2.1. Adquation et efficacit des politiques macro-conomiques pour la stabilisation et la croissance de lconomie
En vue de consolider la croissance conomique et prparer le Maroc aux nouveaux dfis de lenvironnement international, les pouvoirs publics ont men une politique de stabilisation du cadre macro-conomique afin dassurer les meilleures conditions dun dveloppement des investissements, en particulier ceux du secteur priv. Ainsi, la politique budgtaire de rigueur et la politique montaire soutenue entreprises par le Maroc ont-elles contribu lamlioration des quilibres macroconomiques. En effet, le dficit budgtaire se situe autour de 3 % du PIB durant la priode 1996-2002. Le dficit du compte courant de la balance des paiements est infrieur 2 % du PIB. Il faut relever, cependant, que cette politique de rigueur a permis que linflation soit maintenue des niveaux ne dpassant gure 1,9 % pour la mme priode. Le plus bas taux dinflation de 0,6 % a mme t

Gestion conomique et gouvernance des entreprises

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enregistr en 2001 (34). Le taux de change rel reste stable, sans grande variation du taux de change nominal. Le secteur financier sest engag partir des annes quatre-vingt dans un processus de modernisation qui a concern aussi bien les banques et les exorganismes financiers spcialiss que le march des capitaux. La rforme qui visait faire voluer le systme financier national dune conomie dendettement vers une conomie de marchs financiers, plus efficace conomiquement, a t conduite dans le cadre de la mise en uvre dun vaste programme dajustement structurel de lconomie nationale appuy par la Banque mondiale et le FMI. Celui-ci a cherch, la fois, sur le plan conjoncturel rsorber les dsquilibres rsultant de la politique expansionniste mene pendant les annes soixante-dix et, plus long terme, accrotre lefficience de lensemble du systme financier marocain.

5.2.2. Adquation et efficacit des diffrentes politiques sectorielles et de dveloppement des infrastructures
Lagriculture Depuis lIndpendance, lagriculture a connu les tournants dterminants suivants : les annes soixante : rhabilitation de lagriculture rurale ; les annes soixante-dix : dmarrage de grands projets dinfrastructure et soutien de lEtat lagriculture (Code des investissements agricoles) ; les annes quatre-vingt : politique dajustement structurel, accompagne de priodes conscutives de scheresse ; les annes quatre-vingt-dix : largissement de la politique douverture et de linsertion de lagriculture dans la mondialisation. Le PIB agricole a reprsent en moyenne 16 % du PIB du pays durant la dernire dcennie avec un maximum de 20,9 % en 1991 et un minimum de 13,8 % en 2000. Cette fluctuation est due aux alas climatiques qui rendent trs lastique la valeur ajoute du secteur primaire. Par exemple, en 2003, le secteur agricole a contribu pour 20 % de la valeur ajoute totale du pays sous leffet dune production cralire dpassant les 70 millions de quintaux. La politique agricole a ax ses efforts principalement sur la mise en valeur des terres afin d'accrotre et de diversifier la production agricole dans le but de satisfaire les besoins de la population et de dvelopper davantage les exportations des produits agricoles. L'irrigation a toujours constitu l'une des priorits de la politique conomique et sociale du pays. A la fin de lanne 1999, les superficies irrigues reprsentent 66 % des superficies potentiellement irrigables, c'est dire l'effort que le pays devra
(34) Conseil national de la monnaie et de lpargne Bank Al-Maghrib. Procs-verbal de la 11e runion tenue le 12 mars 2002.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

consentir pour tre en mesure d'utiliser pleinement son potentiel en superficies irrigables. Elles reprsentent 13 % de la SAU. Aujourdhui, lagriculture prsente un visage double, avec dune part lagriculture traditionnelle et, dautre part, une agriculture moderne issue des grands domaines de lpoque du protectorat. Le rgime juridique des terres est complexe. Il distingue les proprits prives, terres melk, des emprises collectives des tribus ou douars, des bled jmaa ou terres guich et des terres de habous, biens de mainmorte grs par les institutions religieuses. La complexit du rgime foncier pose le problme du prix de la terre, lun des plus levs du bassin mditerranen, quatre fois celui qui est pratiqu en Espagne ou dans le sud de la France. LEtat, qui est le plus grand propritaire foncier, avec environ un million dhectares, est en cours de rationaliser la gestion du domaine public (patrimoine foncier de droit priv), en cdant une bonne part au priv. Le secteur agricole continue subir les pressions et les contraintes de son environnement qui limitent sa capacit comptitive : faiblesse des investissements et des moyens de financement par rapport aux besoins ; faible intgration entre production, distribution et transformation ; insuffisance dutilisation des conditions de production : mcanisation, engrais ; exigut des exploitations ; dpendance de lagriculture moderne des marchs extrieurs ; faible encadrement et protection douanire : sauvegarde des ressources. La frquence plus leve de la scheresse durant les 15 dernires annes a compromis gravement les efforts accomplis durant plusieurs annes et rend la vie des populations rurales plus prcaire. Le caractre rural prdomine sur la vocation agricole du Maroc. Le prix de lnergie et le cot du crdit constituent galement des entraves la rationalisation et la modernisation de lagriculture. En revanche, le prix de leau reste relativement bas et mme gratuit dans certains primtres, alors quune tarification plus leve simposerait pour inciter les agriculteurs adopter des mthodes dirrigation plus perfectionnes et moins consommatrices. Un plan de redressement pour la priode 1998-2010 a t mis au point. Il prvoit une meilleure intgration de lagriculture et du secteur agro-alimentaire, mais ce projet reste tributaire du prix du foncier, les industries prfrant actuellement importer leur matire premire plutt que de se porter acqureur de terres pour produire leurs inputs. Cependant, un tournant dterminant semble se dessiner au dbut de la prsente dcennie et qui porte sur :

Gestion conomique et gouvernance des entreprises

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la lutte contre la dsertification : premier lment pour la rhabilitation des quilibres cologiques ; la mobilisation et la protection des ressources en eau ; le dveloppement des ressources humaines ; le dveloppement acclr des infrastructures : plan directeur de dveloppement de lapprovisionnement en eau potable des populations, plan dlectrification rurale, programme national de dsenclavement du monde rural ; la promotion des programmes intgrs. Le secteur minier Le secteur minier continue de ptir de la persistance dune conjoncture internationale difficile, caractrise par une demande peu soutenue et une diminution des cours mondiaux de la plupart des minerais. Indpendamment de lexploitation des phosphates, le Maroc extrait de son sol des mtaux non ferreux tels que le plomb, le cuivre, le manganse et le zinc. Lexploitation des phosphates constitue un monopole dEtat gr par lOffice chrifien des phosphates. Le Maroc est le troisime producteur mondial et le premier exportateur. Les rserves de phosphates sont estimes 64,6 milliards de m3. Elles se rpartissent dans les quatre zones de Oulad Abdoun, Gantour, Oued Eddahab et Meskala, ce dernier n'tant pas encore exploit, et lextraction se fait 80 % ciel ouvert. Si les phosphates sont importants pour le Maroc, il ne faut pourtant pas y voir une source essentielle de devises puisque les exportations minires globales ne reprsentent que moins de 15 % environ de la totalit des exportations. Ces ventes sont au demeurant toujours soumises des cours fluctuants : ainsi, en 1997, en raison dune surproduction mondiale dengrais drivs de lammoniaque, les cours du phosphate ont perdu 5 %. Lnergie Le Maroc doit importer presque en totalit son ptrole et son gaz naturel. Sa situation hydraulique relativement favorable lui a permis de dvelopper un programme de barrages hydrolectriques important. Lindustrie Les statistiques officielles disponibles pour lanne 2002 donnent lindustrie un poids de 30,3 % dans la composition du produit intrieur brut, avec un indice de production de 132,7 (100 en 1992), en nette progression depuis 1995. Lindustrie traditionnelle est reprsente par lagro-alimentaire dont une part importante de la production est destine lexportation, les industries textiles et du cuir et les industries chimiques et para-chimiques ; la mtallurgie, la mcanique, llectricit et llectronique psent dun poids plus faible.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Ces industries traditionnelles souffrent dun manque chronique de productivit, en particulier dans le secteur agro-alimentaire. Ce secteur est par ailleurs sensible au climat ou aux variations des ressources halieutiques pour ce qui est des conserveries de poissons. Quant lindustrie textile, secteur-cl de lconomie puisquil reprsente environ 40 % des effectifs de lindustrie de transformation, elle prospre grce la soustraitance et aux dlocalisations de firmes europennes. Actuellement, ce secteur est en cours de transformation totale pour ladapter la demande internationale. Secteur tertiaire Parmi les activits du secteur tertiaire, le tourisme tient une place de choix, encore que le Maroc soit considr comme pouvant faire mieux. Le tourisme compte cependant pour prs de 5 % dans la composition du PIB. La conjoncture internationale a cependant entran un net recul du secteur. Infrastructures En matire dinfrastructures, le Maroc dispose dune infrastructure de transport diversifie et de nombreuses infrastructures urbaines, mais les efforts ne sont pas suffisamment axs sur la rhabilitation et lentretien, ni sur le financement durable du transport urbain et des services deau et dassainissement. Le rseau routier couvre 64 000 km dont plus de 30 000 sont revtus, mais il reste peu dvelopp dans les zones rurales ; 40 % de lchantillon des mnages enquts estime que ltat des routes est de moindre qualit. Le mouvement durbanisation rapide exerce une forte pression sur les infrastructures des zones urbaines. Les zones recules du pays ne sont pas suffisamment desservies (35). Un large programme de dynamisation du programme national des routes rurales a t lanc dernirement. Le rseau ferroviaire : stend quant lui sur 2 000 km. Le rseau aroportuaire : le Maroc possde 28 aroports dont 12 internationaux. Le rseau portuaire : 23 ports dont 9 internationaux assurent le trafic maritime du pays. Pour dsenclaver la rgion Nord, un grand port sur la faade mditerranenne est en cours de construction. Limplication du secteur public demeure importante, mais le secteur des infrastructures souvre progressivement au secteur priv : transport, eau et nergie dans certaines villes importantes. Outre la politique des barrages, qui constitue une russite pour lconomie marocaine, le Plan de dveloppement conomique et social 2000-2004 prvoit la ralisation de nombreux projets dans le domaine des infrastructures conomiques, lamnagement hydro-agricole, lextension du rseau autoroutier, le renforcement
(35) Rapport de la Banque mondiale, 2000.

Gestion conomique et gouvernance des entreprises

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des infrastructures routire et portuaire et la modernisation des installations aroportuaires (36). En ce qui concerne le renforcement des infrastructures daccueil aux entreprises, le Maroc a initi trs tt un chantier d'infrastructures d'accueil industrielles, connu sous le nom gnrique de Programme national des zones industrielles (PNAZI). Ce Programme touche lensemble du territoire national et contribue pour une large part la relance de l'investissement industriel et sa rgionalisation, dans la mesure o il a permis la ralisation de 70 zones industrielles dont 36 sont amnages et 34 autres en cours damnagement. Les pouvoirs publics ont conu et mis en uvre une vision rnove et innovante pour l'amnagement et la gestion des infrastructures d'accueil industrielles. L'originalit de cette nouvelle approche se manifeste quatre niveaux : le partenariat entre des professionnels publics et privs ; la mise disposition des investisseurs de l'ensemble des services d'accompagnement ; la diversification de l'offre et son adaptation aux besoins spcifiques de l'investisseur ; la contribution de l'Etat au financement des infrastructures d'accueil, instaure dans le cadre du plan quinquennal 2000-2004, s'est renforce depuis 2000 par le soutien du Fonds Hassan II pour le dveloppement conomique et social. Ainsi, de nouvelles formules damnagement sont dployes actuellement : les zones franches d'exportation, les parcs industriels, les zones industrielles, les zones d'activits conomiques, les ppinires d'entreprises. Lengouement des entreprises pour ces espaces montre limportance de telles formules comme facteurs dattraction et de localisation.

5.2.3. Adquation et efficacit des lois relatives aux contrats daffaires, la garantie et au redressement de la dette ainsi qu la rsolution des conflits commerciaux et larbitrage
Des rformes de grande ampleur ont marqu ces dernires annes lenvironnement des affaires. De nombreuses socits publiques ont t privatises, et dimportantes concessions de service public ont t accordes, dans leau, les tlcommunications (licences GSM, tlphonie fixe) et rcemment le tabac. Dautres perspectives souvrent : les ports, les routes, les infrastructures touristiques, lnergie, llectricit, le gaz.
(36) Rapport conomique et financier accompagnant la loi de finances 2003.

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La modernisation du cadre institutionnel a galement t trs active depuis 1996 : nouveau Code de commerce, mise en uvre de laccord franco-marocain de protection et dencouragement rciproques des investissements, nouveau Code des douanes, loi sur la concurrence et les prix, loi sur la proprit intellectuelle et industrielle, loi sur les socits anonymes, code du travail, dveloppement des zones franches et des zones industrielles, lancement des centres rgionaux dinvestissement, etc. Citons galement les interventions du Fonds Hassan II, financ en partie par les recettes des privatisations. Plus largement, cest une nouvelle dynamique de projets qui est luvre, que ce soit dans le tourisme, les mines, le textile ou les nouvelles technologies. En trois ans, le Maroc a quadrupl ses exportations de composants lectroniques, par exemple. Nanmoins, les difficults et les lenteurs qui constituaient un vritable parcours du combattant de linvestisseur tendent sestomper : linscurit juridique ne cesse de reculer grce un processus de rgulation et de rglementation qui sintensifie : cration des tribunaux de commerce, cration des centres rgionaux de linvestissement, nouveau code du travail, etc. ; un environnement social conflictuel issu de la promotion des droits de lHomme et du renforcement des forces syndicales durant la dernire dcennie. Cependant, ce mouvement tend vers linstauration dun quilibre des forces qui se cristalise par le dialogue social orchestr par lEtat et la rglementation du droit de grve. Les caractristiques majeures du Code des marchs public au Maroc concernent, en particulier, les obligations faites ladministration (matre douvrage) : louverture des plis contenant les offres des candidats en sance publique et lexamen des offres huis clos ; ladministration est tenue de notifier par crit les motifs en cas de rejet des offres si les entreprises concernes le demandent ; ladministration est tenue de communiquer aux entreprises en comptition, avant ltablissement des offres, les critres quelle a retenus pour valuer les offres ; lobligation faite aux ministres et chefs dadministrations de faire auditer les marchs quils passent lorsque leur montant est gal ou suprieur 5 millions de dirhams ; ltablissement par le responsable du march dun rapport dachvement des travaux pour les contrats dont le montant est gal ou suprieur 1million de dirhams.

5.2.4. Politiques pour le dveloppement du secteur informel


Le secteur informel constitue une composante essentielle de l'conomie marocaine toutes branches dactivits confondues. Selon lenqute nationale sur le secteur informel ralise par la Direction de la statistique relevant du Haut

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commissariat au plan (37), le nombre dunits de production informelles (UPI) est estim 1 233 240, dont limmense majorit (71,6 %) se trouve en zone urbaine. Le secteur occupe 20,3 % de l'emploi total (1 901 900 personnes) et contribue par 17 % au PIB. L'enqute relve que prs de la moiti, soit (48 %) des patrons , ne disposent pas d'un local proprement dit pour exercer leur mtier. Environ 11,1 % sont installs leur domicile, tandis que 40,9 % seulement disposent dun local professionnel. Lun des principaux traits du secteur informel est la prdominance des micro-units rduites une seule personne (70,5 %). 52,8 % des units de production informelles optent pour les activits caractre commercial et de rparation, et la grande majorit nest pas identifie auprs des services de l'Etat. 44,4 % des personnes sexprimant dans le cadre de lenqute auprs des experts font tat du fait que le gouvernement reconnat limportance du secteur informel dans lconomie mais ne lencourage que trs peu se dvelopper vers le secteur formel. Avant les annes quatre-vingt, le secteur informel tait peru comme spar du reste de l'conomie. L'intrt quon pouvait lui porter tait dordre sociopolitique : lutte contre le chmage moindre cot d'investissement, amortisseur de crise par redistribution de revenus. Depuis, un changement dattitude de la part de lEtat a permis le dveloppement de politiques d'appui auprs du secteur non structur, ainsi qu'une rflexion sur leur porte. Les principales institutions qui travaillent au Maroc avec le secteur de la microentreprise sur le problme de leur financement sont en fait de plusieurs catgories : les dlgations provinciales de l'artisanat, les chambres artisanales qui offrent des taux d'intrt avantageux, variables, pouvant tre de 6 %, la Banque populaire par lintermdiaire des socits de cautionnement mutuel et le MADI (Maghreb Dveloppement Investissement). Des organismes internationaux participent galement des programmes de micro-crdit. Paralllement, un rseau dONG (ou organisations volontaires prives) semble se dvelopper. Certaines sont encourages par le ministre charg des Affaires sociales.

5.2.5. Attrait des politiques dinvestissement aux investisseurs nationaux et aux investisseurs directs trangers
Le Maroc encourage les investissements privs, tant nationaux qutrangers, considrs comme un levier du dveloppement conomique et social. Cette volont a t concrtise par la mise en place de la Charte de linvestissement de 1995. Celle-ci offre, en plus des avantages fiscaux, la libert de transfert des bnfices et des capitaux, la prise en charge partielle par lEtat du cot damnagement des zones
(37) Enqute nationale sur le secteur informel non-agricole, Direction de la statistique, Haut Commissariat au Plan, 1999-2000.

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industrielles, lorientation et lassistance des investisseurs, la simplification et lallgement de la procdure administrative relative aux investissements, la promotion des places financires offshore, des zones franches dexportation et du rgime de lentrept industriel franc. Les modalits rgissant les investissements trangers reposent sur le rgime gnral des rglements entre le Maroc et ltranger. Les investisseurs trangers bnficient : du transfert du capital investi et du re-transfert sans limitation de revenus ; de la libert des oprations de cession des investissements ; de la garantie de re-transfert des fonds non investis ; daucune restriction en matire de change lors de limportation de marchandises ; dun systme compltement libralis en matire dexportation de biens et services ne ncessitant aucun visa pralable de lOffice des changes. La rglementation des changes reconnat tous les trangers la possibilit douvrir des comptes en dirhams, des comptes descale (pour les rsidents), des comptes trangers en dirhams convertibles, des comptes en devises (rsidents ou non), des comptes dattente, des comptes capital, des comptes spciaux (pour les non rsidents). En vue de garantir les investissements trangers contre les risques de nationalisation et dexpropriation et dviter la double-imposition, le Maroc a conclu des accords et des conventions avec plusieurs pays. Particulirement, les investisseurs marocains bnficient davantages spcifiques : Accs au financement : il sagit dun cadre rglementaire incitatif, en prparation par les pouvoirs publics, pour la cration de fonds privs de capitalrisque (facilitation de laccs aux marchs financiers, orientation de laction de ces fonds vers des secteurs jugs porteurs et prioritaires, attribution davantages fiscaux aux investisseurs dsirant participer ces fonds, accs la bourse avec des conditions spciales). Accs aux zones et locaux d'implantation : il sagit de lots et de locaux dots de tous les quipements et infrastructures ncessaires pour linstallation et le fonctionnement des units industrielles mises la disposition des investisseurs. Mise niveau des entreprises : celles-ci bnficient dun large programme dadaptation et de renforcement de leur comptitivit. Ce programme est appuy par les partenaires europens (MEDA) et vise dvelopper les capacits des entreprises par la formation, laide la dfinition de stratgies, la rorganisation des activits oprationnelles et fonctionnelles

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5.3. Gestion des finances publiques et obligation de rendre compte


La bonne gouvernance dans le domaine des finances publiques repose sur deux principes directeurs qui sont : le respect de la discipline budgtaire, le souci dquit dans lallocation des ressources publiques et la recherche de lefficacit dans la mobilisation des ressources et la transparence du systme fiscal. Ces principes constituent les fondements de la nouvelle dmarche globale des autorits montaires et financires.

5.3.1. Le maintien de la discipline budgtaire


Le respect de la discipline budgtaire peut tre illustr travers lamlioration des indicateurs-clefs des finances publiques. En effet, le tableau n 14 ci-aprs retraant lvolution des principaux indicateurs des finances publiques au cours des vingt dernires annes allant de 1983 2002 repose sur trois sries dobservation ayant trait respectivement au solde ordinaire, au dficit global des finances publiques et limpasse budgtaire. Dabord, le solde ordinaire du budget tait constamment ngatif durant les quatre premires annes de la mise en place du programme dajustement en 1983. Et ce nest qu partir de 1987 que ce solde sest redress. Sur toute la priode 1983-1992, le solde a reprsent peine 1,4 % du PIB contre un excdent slevant 5 % du PIB par an en moyenne pour la priode post-ajustement allant de 1992 2002. Indniablement, lpargne budgtaire qui est compose de lcart entre les recettes et les dpenses ordinaires sest sensiblement amliore entre 1992-2002. Ensuite, le dficit global sest sensiblement rduit au cours de ces vingt dernires annes, passant dune valeur moyenne de 6 % au cours la priode dajustement environ 2 % au cours de la dcennie allant de 1992 2002. Enfin, la mme tendance lamlioration se retrouve au niveau du ratio constitu du Besoin de financement du Trsor/PIB et dont la valeur moyenne est de 2 % pour la dcennie post-ajustement, contre 6 % en moyenne durant la priode de rchelonnement allant de 1998 1992. Par ailleurs et la diffrence du dficit global, ce troisime indicateur offre lintrt de tenir compte des variations positives ou ngatives des arrirs du Trsor et dnote selon les cas dun effort de rsorption ou daccumulation des arrirs de lEtat. De ce fait, la baisse (respectivement la hausse) de ce troisime ratio signifie que lamlioration (la dtrioration) de ces soldes budgtaires survient dans un contexte o lEtat a fourni (na pas fourni) un effort notable en matire de rsorption des arrirs du Trsor. Cest ainsi que la variation la baisse des arrirs slve 664 millions de dirhams en moyenne sur la priode 1993-1999 contre une baisse annuelle moyenne de 91 millions de dirhams durant la dcennie dajustement (v. tableau 15 ci-aprs).

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Tableau 14 Evolution des charges et ressources du Trsor entre 1983 et 2002 (en millions de dirhams et en % du PIB)
Dsignation Solde ordinaire Dficit global Variation des arrirs Besoin de financement Financement intrieur Financement extrieur Niveaux (en MDh) 1983 1 738 9 142 2 282 11 424 6 909 4 515 1992 7 209 9 789 151 9 638 9 360 278 2002 7 191 18 253 231 18 481 29 680 11 199 1983 1,8 9,2 2,3 11,5 7,0 4,6 En % du PIB 1992 3,0 4,0 0,1 4,0 3,9 0,1 2002 1,8 4,6 2,3 4,7 7,5 2,8

Source : Tableau labor partir des donnes puises dans : (i) Direction du Trsor et des finances extrieures, Statistiques sur les charges et ressources du Trsor, (ii) la publication de Bank Al Maghrib : Etudes statistiques, (iii) Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc (diffrentes ditions annuelles).

En conclusion, depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix, la proccupation majeure et continue de la politique gouvernementale est celle de l'quilibre des finances publiques en tant que facteur de consolidation des quilibres indispensables la prennisation de la croissance et au renforcement du caractre attractif du pays l'gard des investissements privs. Cette proccupation a ncessit un suivi vigilant et permanent de l'volution des dpenses publiques dans toutes leurs composantes, pour viter tout drapage susceptible de mettre en cause la stabilit du cadre macro-conomique. Cest dire que la soutenabilit de cette politique de maintien de la discipline budgtaire naurait pas t possible si lEtat navait pris un ensemble de mesures destines agir la fois sur la matrise de la dpense et laugmentation des recettes.

5.3.2. Equit dans lutilisation des ressources publiques


La matrise des dpenses publiques s'intgre dans le cadre d'une vision globale tendant amliorer l'efficacit des interventions de l'Etat grce des efforts de modernisation et de rationalisation. A cet effet, quatre familles de mesures ont t prises par les autorits financires. En premier lieu, pour ce qui est des dpenses courantes, lEtat observe une attitude vigilante constante mue par le triple objectif de limiter l'volution des dpenses de personnel, de raliser des conomies dans les dpenses de matriel et de rduire le train de vie de l'Etat. Sagissant de ce dernier objectif, les mesures prconises passent notamment par la rforme du parc automobile, la stabilisation des crdits relatifs aux tlcommunications, leau et llectricit et la rduction des

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dpenses lies aux frais de missions ltranger, aux rceptions, aux tudes gnrales, aux fournitures et linformatique. En deuxime lieu, concernant les dpenses dinvestissement, laccent est de plus en plus mis sur le respect des critres de cohrence, de priorit et de maximisation de l'impact conomique et social dans le choix, la conception et l'excution des projets d'investissement. En troisime lieu, concernant les dpenses de la dette, lEtat a inaugur une nouvelle approche visant le dsendettement extrieur par le remboursement de dettes onreuses et d'oprations de conversion de dettes en investissements. Pour ce faire, deux mcanismes ont t privilgis : i. La conversion de certaines composantes de cette dette en investissements publics. Les contre-valeurs en dirhams servent au financement des projets publics caractre social notamment dans lenseignement et la sant ; ces conventions ont t conclues avec lItalie et le Kowet. La conversion de la dette extrieure en investissements privs a t pratique. Sous cet angle, un investisseur tranger dont le projet est agr achte de la dette marocaine auprs du pays crancier du Maroc moyennant une dcote. Ce mcanisme a t mis en place avec la France, lEspagne et le Kowet. ii. De la pratique du refinancement de dettes onreuses en agissant sur deux leviers essentiels : substituer de nouvelles dettes contractes des taux favorables des dettes anciennes contractes des conditions onreuses et revoir la baisse des taux dintrt initiaux des prts et leur alignement sur les taux en cours sur les marchs. Dans lensemble, cette politique de gestion active de la dette extrieure a permis une matrise de la contrainte de la dette extrieure. Cest ainsi que lencours de cette dette na cess de baisser passant de 19 milliards de $US (environ 58 % du PIB) en 1997 environ 14 milliards de $US (reprsentant 43,3 % du PIB) en 2002. En quatrime et dernier lieu, ladoption du Code des marchs publics prcisant les conditions et les formes de passation des marchs de lEtat ainsi que certaines dispositions relatives leur contrle et leur gestion. Lextension de ces dispositions aux tablissements et entreprises publics procde du mme souci de rationaliser la dpense publique au Maroc. Les donnes rassembles dans le tableau 15 et donnant lvolution des principales rubriques de dpenses publiques au cours des deux dernires dcennies allant de 1983 2002 montrent clairement limpact positif de cette politique de matrise des dpenses de lEtat. Ramens au PIB, les diffrents agrgats de budget enregistrent un trs net flchissement la baisse. En effet, et lexception de la seule rubrique biens et services qui correspond pour lessentiel la masse salariale servie par lEtat ses fonctionnaires et dont le poids gagne quelques points du PIB, les autres catgories de dpenses, notamment celles ayant trait aux charges de la dette, accusent une baisse spectaculaire passant de 128,78 % du PIB en 1983 103,9 % au

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terme de lexercice 2002. Encore faut-il prciser que cette baisse aurait t plus importante si lendettement intrieur de lEtat navait pas progress de manire sensible attnuant du mme coup la rduction de lendettement extrieur dont la part dans le PIB est passe de 97 % en 1983 49,45 % fin 2002 (voir tableau 15 ci-dessous).
Tableau 15 Evolution des dpenses budgtaires entre 1983 et 2002 (En millions de dirhams et en % du PIB)
Dsignation Dpenses totales Dpenses ordinaires Biens et services Dette publique Autres Dpenses d'investissement Indicateurs dette (en MDh) : Dette extrieure Dette intrieure Dette publique totale 96 168 31 507 127 675 193 553 85 673 279 226 165 000 181 648 346 648 97,00 31,78 128,78 79,68 35,27 114,95 49,45 54,44 103,90 Niveaux (en MDh) 1983 30 224 22 820 16 347 4 841 1 632 7 404 1992 73 459 56 461 36 892 13 527 6 042 16 998 2002 111 944 91 691 70 033 17 611 4 047 20 253 1983 30,5 23,0 16,5 4,9 1,6 7,5 En % du PIB 1992 30,2 23,2 15,2 5,6 2,5 7,0 2002 29,3 23,1 17,6 4,4 1,0 5,1

Source : Tableau labor partir des donnes puises dans : (i) Direction du Trsor et des finances extrieures, Statistiques sur les charges et ressources du Trsor, (ii) la publication de Bank Al Maghrib : Etudes statistiques, (iii)Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc (diffrentes ditions annuelles).

5.3.3. Efficacit du systme de mobilisation des ressources budgtaires


Le rendement du systme fiscal marocain en vigueur, mis en place au lendemain de la rforme institue en 1984, dpend dun nombre rduit dimpts constitus pour lessentiel de limpt sur les socits (IS), limpt gnral sur le revenu (IGR) et la taxe sur la valeur ajoute (TVA). En effet, introduit dans le cadre de la rforme fiscale initie depuis 1986, limpt sur les socits (IS) a contribu hauteur de 11,6 % en moyenne aux recettes fiscales au cours des cinq dernires annes. Fix initialement 45 %, il a subi des ramnagements successifs le ramenant 35 % depuis 1995. Toutefois, un taux de 39,6 % est appliqu aux institutions financires ( lexception des tablissements de crdit-bail). Pour ce qui est de la taxe sur la valeur ajoute (TVA), il y a lieu de relever que celle-ci se caractrise dabord par son rendement lev : 22 milliards de dirhams en 2002, soit

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5,8 % du PIB ou 26 % des recettes fiscales. Cest deux fois plus que le rendement de limpt sur les socits (IS) ou de limpt sur le revenu (IGR). Depuis la rforme, il y a au Maroc trois taux de TVA : le taux normal de 20 % auquel la plupart des biens et services consomms par les mnages sont assujettis ; le taux rduit de 7 % pour la plupart des produits de base ; et un taux intermdiaire de 14 %. La structure de la TVA intrieure par taux montre que le taux de 20 % concerne les trois quarts des recettes contre 12 % pour le taux de 7 % et 12 % pour le taux de 14 %. Concernant lImpt gnral sur le revenu, il y a lieu de faire plusieurs observations. Venu remplacer plusieurs impts cdulaires qui frappent les revenus de diffrentes sources, lintroduction de lIGR partir de 1990 dans le cadre de la rforme fiscale a permis de porter sa part dans les recettes fiscales 14 % au cours des cinq dernires annes allant de 1998 2002 contre moins de 10 % la fin de la dcennie quatrevingt. Les indications fournies par le dpartement des finances illustrent que le nombre des contribuables soumis lIGR slve en 2001 2,4 millions reprsentant moins de 50 % de la population active urbaine. Cependant, seulement 19 % de cette population fait partie effectivement des producteurs fiscaux au titre de lIGR. Dans le secteur priv, 64 % des salaris sont en dessous du seuil dimposition. Ce faible nombre de contribuables effectifs grve en partie les recettes et fait peser une charge lourde sur les plus productifs. A titre dillustration, il a t relev en 1995 que les revenus salariaux constituaient 88 % de la base de lIGR, les revenus professionnels moins de 10 % et les revenus de capitaux mobiliers 0,04 % ; les autres types de recettes, les droits denregistrement et de timbres ainsi que les recettes caractre non fiscal psent dun poids tendanciel relativement limit. En conclusion, lanalyse des donnes figurant dans le tableau synthtisant lvolution de lensemble des ressources durant les vingt annes allant de 1983 2002 illustre clairement lessoufflement des retombes de cette rforme. En effet, le tassement des impts directs, conjugu la baisse tendancielle des droits de douane et lvolution erratique des recettes non fiscales lies pour lessentiel au caractre alatoire des recettes de privatisation, a amen les pouvoirs publics compenser ce manque gagner par une augmentation des impts indirects. Devant cet essoufflement, nombreux au Maroc sont ceux qui appellent une rforme de la rforme . En effet, la politique fiscale devrait rechercher une plus grande efficacit dans la mobilisation des ressources par un largissement de l'assiette fiscale. Au-del des mesures de politique fiscale, cette amlioration ncessitera des efforts visant moderniser l'administration fiscale, en commenant par le renforcement des capacits de recouvrement des services des impts.

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Un tel renforcement devrait contribuer un largissement des marges de manuvre de lEtat par une augmentation des ressources du budget en domestiquant de nombreux pans de lconomie souterraine : vasions fiscales, fraudes bancaires, dtournements de fonds, faillites frauduleuses, etc. Cette capacit de contrle des administrations fiscales devrait saccompagner dune amlioration des comportements dclaratifs des contribuables. Cet largissement de la base taxable se justifie dautant plus au Maroc que le secteur informel (y compris l'agriculture qui chappe toute fiscalit) reprsente prs de 40 % de l'activit totale. Lintgration de ces activits dans les circuits formels contribuerait, sans nul doute, accrotre les marges de manuvre de lEtat et augmenter lefficacit du systme national de mobilisation des ressources budgtaires. (Pour une synthse chiffre de cet essoufflement, voir tableau 16 ci-dessous.)
Tableau 16 Evolution des recettes ordinaires du budget 1983-2002 (en millions de dirhams et en % du PIB)
Montants (en MDh) et part (en % dans le total) 1983 (Mdh) Impts directs Impts indirects Droits de douane Enregist. et timbre Recettes non fiscales Total 4 587 8 290 4 452 1 756 1 997 1992 (en %) 2002 (Mdh) (en %) 30,72 40,51 12,37 5,06 11,34 1983 4,60 8,40 4,50 1,80 2,00 1992 7,00 9,00 5,10 1,10 4,10 26,20 2002 7,70 10,10 3,10 1,30 2,00 24,90 (en %) (Mdh) 21,76 16 945 39,32 21 761 21,12 12 286 8,33 2 651 9,47 10 027 En % du PIB

Type de recettes ordinaires

26,61 30 378 34,18 40 057 19,30 12 233 4,16 4 999 15,75 11 216

21 082 100,00 63 670 100,00 98 882 100,00 21,30

Source : Tableau labor partir des donnes puises dans : (i) Direction du Trsor et des finances extrieures, Statistiques sur les charges et ressources du Trsor (ditions correspondant aux annes 1983, 1984 2003) ; (ii) Bank Al Maghrib, Etudes statistiques (ditions correspondant aux annes 1983, 1984 2003) ; (iii) Direction de la statistique, Annuaire statistique du Maroc (ditions correspondant aux annes 1983 2003).

5.3.4. Transparence de la fiscalit gnrale


Le contexte de libralisation accrue des activits conomiques et de mutation profonde de l'environnement politique et social plaide en faveur dune stratgie de mise niveau et de modernisation du systme fiscal. Dans cette perspective, lamlioration de la gestion publique passe par une meilleure lisibilit et une transparence accrue des comptes publics, la rationalisation de lutilisation des deniers publics pour une meilleure adquation entre les rsultas obtenus et les dpenses effectues et la responsabilisation des administrations.

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Depuis 2001, cette rationalisation de la gestion des dpenses publiques est recherche travers la mise en uvre dune nouvelle approche qui sarticule autour de deux axes prioritaires. Le premier levier de cette approche sarticule autour de la globalisation des crdits conjugue la contractualisation des relations entre lAdministration centrale et les services dconcentrs. A cet effet, les mesures suivantes ont t prises : (i) programmation budgtaire travers llaboration dun cadre pluriannuel prsentant les projections escomptes et le niveau des dpenses sectorielles ; (ii) mise en place dune gestion budgtaire axe sur les rsultats et (iii) responsabilisation des gestionnaires travers la mise en place dun cadre relatif aux modalits de la dconcentration et laffectation des dpenses par niveau dadministration ; (iv) refonte du dispositif juridique de lensemble des textes de lois rgissant le fonctionnement des finances publiques (loi organique des finances, Code de recouvrement, Code des juridictions financires, loi relative la responsabilit des ordonnateurs, des contrleurs et des comptables publics). La simplification et lharmonisation du systme fiscal constituent le deuxime axe pour amliorer la gouvernance des finances publiques. Les plus importantes se rapportent lintgration dans lIS et dans lIGR de plusieurs taxes cdulaires, la mise en place dune taxe unique IS/TVA ou IGR/TVA et la rduction du taux des droits denregistrement et de timbre. De mme, cette modernisation des finances publiques suppose le rehaussement du niveau dencadrement, le renforcement du contrle, le dveloppement du systme dinformation, lharmonisation des procdures et la mise en place dun systme de suivi et dvaluation des performances.

5.4. Intgrit du systme montaire et financier


Pour accompagner lintgration de lconomie nationale dans lconomie internationale, le Maroc sest engag ds les annes quatre-vingt dans une refonte en profondeur de son systme montaire et financier. A cet effet, tout un dispositif juridique et rglementaire a t mis en place progressivement pour assurer la prennit de ce systme. Lossature de ce dispositif est constitue par la loi bancaire de 1993. Cette loi fait de Bank Al-Maghrib en tant que Banque centrale et une des deux principales composantes des autorits montaires le pivot de cette rforme. A ce double titre, Bank Al-Maghrib sest vue confier la responsabilit de veiller au bon fonctionnement du systme montaire et financier dans un contexte douverture croissante sur lextrieur. Cette loi bancaire de 1993 dfinit, dans son article premier, comme tablissement de crdit toute personne morale effectuant, titre de profession habituelle, l'une des trois oprations suivantes : la rception de fonds du public, la distribution de crdit, la

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mise disposition de la clientle de tous moyens de paiement ou leur gestion. Cette loi distingue entre les banques et les socits de financement. Seules les banques ont t habilites recevoir du public des fonds vue ou d'un terme infrieur deux ans. Par contre, lensemble des tablissements de crdits peut exercer la fonction doctroi de crdits. Le cadre institutionnel rgissant l'activit du secteur bancaire a ainsi connu, la faveur de cette nouvelle loi bancaire, une profonde rforme. Comparativement loi bancaire de 1967 qui tait en vigueur au Maroc, cette loi de 1993 a unifi le cadre juridique sous-jacent tous les tablissements de crdit et renforc la concertation en subordonnant la prise de dcision par les autorits montaires l'avis de trois organes consultatifs : (i) le Conseil national de la monnaie et de l'pargne (CNME) qui met son avis sur les orientations et les moyens de mise en uvre de la politique montaire et de crdit ; (ii) le Conseil des tablissements de crdit (CEC) qui est consult sur les aspects techniques de la rglementation prudentielle et les instruments de la politique montaire et, enfin, (iii) la Commission de discipline (CD) charge d'instruire les dossiers disciplinaires relatifs aux tablissements de crdit et de proposer les sanctions l'encontre de ceux qui sont en infraction. Concrtement, la rforme du secteur bancaire sest traduite par la gnralisation de la banque universelle, la libralisation des taux dintrt et la drglementation de lactivit bancaire qui a entran dans son sillage : (i) la leve de lencadrement du crdit en 1991, (ii) la suppression des emplois obligatoires entre 1992 et 1998 ainsi que (iii) la libralisation progressive des taux dintrt crditeurs partir de 1985 et des taux dbiteurs partir de 1990. Cette nouvelle loi a impuls une dynamique soutenue au secteur bancaire. Celui-ci a connu, en effet, un dveloppement remarquable des crdits et des dpts, une nouvelle organisation base notamment sur la filialisation de certaines activits bancaires, telles que le crdit la consommation, le crdit-bail, laffacturage, limmobilier et lintermdiation en bourse. En parallle, les banques ont dvelopp la montique et mis la disposition de leur clientle de nouveaux produits, tels les certificats de dpt, et adopt de nouvelles techniques de crdit sinspirant de celles en vigueur sur le plan international.

5.4.1. Transparence du systme montaire et financier


Au plan institutionnel, cette transparence repose sur la mise en place dun dispositif rglementaire destin garantir lintgrit du systme montaire et financier marocain. A cet effet, les pouvoirs publics ont mis en place tout un arsenal juridique pour assurer la stabilit du systme de paiement. Cest ainsi que tout un ensemble de rgles prudentielles qui visent protger les dposants a t progressivement renforc (voir encadr 3 ci-aprs).

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Encadr 3 Les rgles prudentielles observes par le systme bancaire marocain


Ce dispositif prudentiel que le systme bancaire est tenu de respecter se dcline en six rgles importantes : 1. Le capital minimum des banques a t fix 100 millions de dirhams, depuis janvier 1989, contre peine 15 millions de dirhams auparavant. Lobligation relative la dtention de 50 % au moins du capital par des personnes physiques ou morales de nationalit marocaine a t annule en janvier 1990. 2. Les banques ont t soumises depuis janvier 1993 aux nouvelles rgles du coefficient minimum de solvabilit. Le plancher respecter par les banques a t port de 5,5 % 8 %. Le mode de calcul du coefficient a t modifi en vue de laligner sur le ratio de Cooke. Les fonds propres nets ne sont plus rapports aux dpts mais lensemble des actifs et des engagements par signature, pondrs respectivement de leurs degrs de risque. 3. Les banques marocaines sont galement soumises au coefficient minimum de liquidit. Cest le rapport minimum que les banques doivent observer entre les lments de lactif disponibles et ralisables court terme, dune part, et les exigibilits vue et court terme, dautre part. Ce coefficient a fait rcemment lobjet dune rvision la hausse en 2000. 4. Afin de limiter les risques encourus par un tablissement de crdit sur un seul ou un groupe restreint de clients, les autorits montaires marocaines ont institu un coefficient de division des risques. Ce coefficient est dfini comme tant le rapport maximum que les tablissements bancaires sont tenus de respecter entre le total des crdits accords un mme bnficiaire et leurs fonds propres. Ce coefficient qui tait fix 10 % a t port 20 % en 2000. 5. La classification des crances en souffrance a t revue en mai 1993. La nouvelle classification est fonde sur un systme de couverture graduelle. Les crdits par dcaissements ou par signature qui sont considrs comme crances en souffrance sont classes, suivant leur degr de risque, comme pr-douteux, douteux ou compromis. Les provisions constituer sont gales respectivement 20 %, 50 % et 100 % de leurs montants. 6. Afin de limiter leffet du risque de change sur la situation des banques, la rglementation prudentielle a prvu des coefficients respecter en matire de leurs positions de change. Le ratio maximum fix par les autorits montaires pour les positions de change nettes globales est de 20 % des fonds propres. Quant au taux maximum par devise, celui-ci a t plafonn.

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Pour ce qui est de lobservation de ces rgles par le systme bancaire, quatre faits marquants mritent dtre relevs. Dabord, la qualit des actifs bancaires peut tre apprcie travers le faible poids de lencours des crances en souffrance. A la fin de lanne 2002, le montant des crances bancaires en souffrance atteint environ 38 milliards de Dh. Bien que leur montant soit en nette progression par rapport au seuil relev durant les annes antrieures, il semble que le taux de provisionnement de ces crances en souffrance est conforme aux rgles de prudence relativement conservatrices pratiques par les autorits de rglementation, de telle sorte que ces crances, ainsi provisionnes, ne sont pas actuellement susceptibles de constituer une menace pour lintgrit du systme bancaire. Ensuite, la rentabilit des banques, qui sest lgrement dtriore au cours des dernires annes, na pas eu dimpact significatif sur la stabilit et lintgrit du systme financier. Car si la libralisation financire a exacerb la concurrence entre les banques et tir les taux vers le bas, de son ct la libralisation des taux dintrts conjugue la labolition du Plancher deffets publics (PEP) a permis aux banques de placer lensemble de leurs valeurs aux taux du march. De ce fait, le risque redout de la baisse des taux dintrt a t plus que compens par le revenu plus lev des placements provenant du remplacement progressif du portefeuille obligatoire de bons du Trsor faible rendement par des actifs de lEtat rendement plus lev. Si bien que selon une tude rcente de la Banque mondiale, la marge dintermdiation bancaire, qui est obtenue comme la diffrence entre la rmunration moyenne des crdits et le cot moyen des ressources, demeure largement suprieure la moyenne ralise par les banques de l'Euroland. En troisime lieu, l'exposition au risque de change des banques est limite actuellement et se situe nettement en de des limites prudentielles. Les positions de change des banques sont nettement en de des limites prudentielles. Enfin, notons que les risques de paiement sont faibles, car jusqu 40 % des chques compenss sont intra-bancaires. De plus, les banques commerciales conservent des rserves obligatoires importantes tablies 10 % des dpts vue moins de trois mois ainsi que d'importants portefeuilles de valeurs du Trsor pour couvrir les ventuelles positions dbitrices rsultant du rglement de la compensation interbancaire la Banque centrale.

5.4.2. Indpendance de la Banque centrale


Peu connue jusqu une date rcente, la notion dindpendance double de celle de responsabilit de la Banque centrale a fait fortune la faveur de lavnement de marchs de capitaux globaliss dans les annes quatre-vingt, modifiant du mme coup les conditions dexercice de la politique montaire et financire et les attentes des citoyens. D'instruments de la politique conomique et financire, les banques

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centrales sont devenues, dans les pays marchs financiers dvelopps, des autorits indpendantes dont laction est ddie en priorit la stabilit des prix, pralable indispensable toute confiance dans la monnaie. Dun point de vue normatif, les aspects qui influent sur lindpendance de la Banque centrale peuvent tre regroups en cinq volets : (i) les attributions et les responsabilits dans la dfinition et le contrle de la politique montaire ; (ii) les objectifs statutaires visant le contrle de tous les segments de lactivit bancaire telle l'organisation des marchs, la production des statistiques, la protection des dpts ; (iii) le mode de choix et de fonctionnement des organes dirigeants ; (iv) la dtermination des revenus et des dpenses de la Banque centrale ; (v) les autres critres d'indpendance : publication des dbats et des dlibrations des organes dirigeants, l'actionnariat de la banque, les limites juridiques et/ou administratives, les dclarations publiques. Au plan institutionnel, cette indpendance peut tre (i) normative l'allemande (dcoule de la Constitution), (ii) instrumentale l'anglaise ou la sudoise (instrument d'Etat) ou (iii) dlibrative l'amricaine : grce au relais des mdias, l'opinion publique participe la formation de la crdibilit montaire, (iv) indicatrice de la sparation des pouvoirs dans les dmocraties modernes. Dans ce sens, cette indpendance institutionnelle qui doit tre tablie aussi bien lgard du pouvoir politique (gouvernement, parlement) et des intrts privs suppose, nanmoins, un dialogue rgulier entre la Banque centrale et les autorits budgtaires de faon rduire toute discordance ventuelle entre politique montaire et politique budgtaire.

5.4.3. Efficacit des institutions de rgulation et de supervision dans le secteur montaire et financier
Le renforcement du rle de Bank Al-Maghrib (BAM) en matire de supervision bancaire et de politique montaire est une composante du programme de rforme du secteur financier. Cet objectif vise notamment rapprocher le cadre institutionnel et rglementaire applicable au systme financier marocain et celui en vigueur dans les pays dvelopps. Pour ce faire, une rvision des statuts de Bank Al-Maghrib a t adopte par le parlement sur proposition du gouvernement en 2005 (38). Ces amendements visent trois sries dobjectifs. Dabord, adapter le cadre lgal de l'intervention et des missions de la Banque centrale aux volutions du paysage financier et, d'autre part, intgrer certaines rgles de transparence en matire de politique montaire. Le secteur financier marocain a connu des mutations durant la dcennie quatre-vingt-dix qui se sont traduites notamment par la substitution des instruments indirects reposant sur les mcanismes du march aux instruments directs de la politique montaire tels l'encadrement du crdit ou le refinancement automatique.
(38) Cf. dahir n 1-05-38 du 20 chaoual 1426 (23 novembre 2005) portant promulgation de la loi n 76-03 portant statut de Bank Al-Maghrib, B.O. n 5400 du 1er safar 1427 (2 mars 2006).

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Rappelons que la mise en place des mcanismes fonds sur les rgles de march a t engage de faon pragmatique et par touches successives. Elle sest traduite par une rforme progressive des modalits dintervention de Bank Al-Maghrib sur le march montaire. Celle-ci avait en effet commenc, ds fvrier 1981, faire bnficier les banques des avances sur le march montaire, lesquelles sont devenues en 1989 le principal moyen dallocation de la monnaie basique aux banques. A partir de 1995, Bank Al-Maghrib a procd une refonte totale des modalits de refinancement des banques paralllement au dveloppement du march montaire. Ensuite, tablir de nouvelles rgles devant, lavenir, rgir les relations entre Bank Al-Maghrib (BAM) et le Trsor. Une des questions fondamentales prvues dans la rvision de quelques articles du statut actuel est la suppression des concours financiers accords au Trsor. En effet, l'article 35 des statuts de Bank Al-Maghrib autorise le Trsor obtenir deux types de concours financiers de cette institution : (i) une facilit de caisse dont le montant ne doit pas dpasser le dixime des recettes budgtaires ordinaires de l'exercice coul, (ii) dautres concours financiers obtenus en vertu d'une convention conclue entre les deux parties et approuve par dcret et o le montant, la dure, la rmunration et les modalits de remboursement sont prciss. La proposition de la suppression de la possibilit du recours du Trsor la Banque centrale vise faciliter la conduite de la politique montaire par la Banque centrale. Toutefois, le traitement qui sera rserv au stock des avances accordes par Bank Al-Maghrib au Trsor la veille de l'entre en vigueur de cet amendement est plutt controvers. Dans l'optique de la Banque centrale, l'opportunit de refonte des statuts doit tre saisie pour refondre pleinement et dfinitivement les relations entre le Trsor et lInstitut dmission et prvoir les modalits de remboursement des avances. Le Trsor privilgie plutt une dmarche graduelle qui consiste geler des avances accordes au Trsor, ne pas prvoir de dispositions relatives cette question dans les nouveaux statuts et laisser au ministre des Finances et au Gouverneur de Bank Al-Maghrib la latitude de dcider, dans le cadre d'une convention, de l'opportunit et des modalits de remboursement de ces avances. Enfin, cette refonte des statuts de Bank Al-Maghrib vise l'limination des incompatibilits de certaines activits de la Banque centrale avec sa fonction de supervision bancaire. Les statuts de Bank Al-Maghrib autorisent cette dernire participer au capital des institutions financires publiques. Cette possibilit est devenue incompatible avec les fonctions de supervision et de contrle prvues par la loi bancaire qui supposent une certaine impartialit de la Banque centrale.

5.4.4. Efficacit du secteur bancaire


Cette efficacit se mesure laune des concours des institutions de crdit au financement de lactivit conomique.

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Sagissant des banques, il y a lieu de relever que le secteur bancaire au Maroc est constitu actuellement de 18 banques et du groupe du Crdit populaire du Maroc compos de la Banque centrale populaire et de 16 banques rgionales. Ces banques continuent jouer un rle prpondrant dans le financement de lconomie. Elles ont accord environ 214,3 milliards de dirhams de crdits en 2002 contre 208 milliards en 2001, en progression denviron 3 %. Le concours des banques au financement de lconomie a connu un essor considrable, avec une progression moyenne de lordre de 9,4 % par an sur la priode 1993-2000. Ltude de lencours des crdits bancaires relevs fin dcembre 2002 en fonction de leur objet fait ressortir la structure suivante : ces concours sont destins au financement de la trsorerie pour 33,8 %, de l'quipement pour 19,7 %, de limmobilier pour 16,4 %, de la consommation pour 9,8 %), le reliquat se rpartit entre les crances en souffrance (17,7 %) et les divers (2,6 %). Concernant, par ailleurs, les concours accords par lensemble des tablissements de crdit, on relve que sur un encours de 233 milliards de dirhams distribus fin 2002, environ 68 % choient au secteur productif constitu des entrepreneurs individuels et des socits, 29 % aux particuliers et quelque 3,4 % aux collectivits locales et divers. Pour ce qui est des apports des socits de financement, il y a lieu de souligner que ce secteur se compose la fin de 2001 de 48 units dont 27 socits de crdit la consommation, 9 socits de crdit-bail, 4 socits de gestion de moyens de paiement, 2 socits de crdit immobilier, 2 socits de cautionnement, 3 socits d'affacturage et une socit de financement sur nantissement de marchandises. Ces socits contrles par des groupes bancaires reprsentent la quasi-totalit du march du crdit-bail avec quatre socits reprsentant plus de 80 % du secteur, alors que les filiales de banques dans le crdit la consommation naccaparent que le tiers de l'activit du secteur, le reste tant essentiellement rparti entre deux socits, Crdit Eqdom (31 %) et Crdor (14 %). A souligner au passage que la clientle principale de certaines socits de financement est compose des fonctionnaires de lEtat. Le risque sur cette catgorie de clientle est faible, en particulier depuis la Convention mise en place 1999 entre le Trsor et les socits de financement pour prvenir les risques de surendettement des fonctionnaires. Le volume de crdit distribu par les socits de financement slve 34,8 milliards de dirhams la fin de 2002 contre 31,9 un an plus tt, soit une progression de 9,3 % en un an reprsentant 8,8 % du PIB. La rpartition de cet encours fait ressortir le classement suivant : 58 % pour les socits de crdit la consommation, 36 % pour les socits de crdit-bail, 3,6 % pour les socits de crdit immobilier, 1,7 % pour les socits d'affacturage et 1,2 % pour les socits de cautionnement.

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5.5. Dveloppement du secteur priv et gouvernance des entreprises


Lun des aspects majeurs de la politique dintervention publique au Maroc consiste promouvoir le secteur priv pour lui permettre de jouer un rle accru dans le dveloppement de linvestissement, la cration des richesses et des opportunits demploi pour le plus grand nombre darrivants sur le march du travail. Pour maximiser les chances de ralisation de ces objectifs et donner une impulsion substantielle linitiative prive, quelle soit nationale ou trangre, tout un train de mesures a t initi par les pouvoirs publics.

5.5.1. Efficacit des services de soutien au secteur priv


Les donnes puises dans lenqute annuelle sur les industries de transformation rvlent que 93 % des units du secteur industriel sont des units de petite taille contre 7 % de taille moyenne ou grande. Compte tenu de cette ralit, il semble tout fait naturel que des mcanismes de financements spcifiques chaque catgorie soient mis en place. 5.5.1.1. Dispositif de soutien aux grandes entreprises Concernant les grandes entreprises, trois faits marquants mritent dtre relevs. Dabord, la mise en place dun vritable march des capitaux aboutissement de la rforme financire entame depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix devrait ouvrir, pour les grandes units, des perspectives intressantes au plan du financement en leur donnant la possibilit dmettre, sous certaines conditions, sur le march montaire, des titres de crances ngociables sous forme de billets de trsorerie pour financer leur cycle dexploitation. Ensuite, la suppression de la garantie du Trsor pour les entreprises semipubliques devrait attnuer lviction financire dont souffrait le secteur priv renforant, du mme coup, lligibilit de lentreprise prive structure sur le march financier. Enfin, et en vue de renforcer la transparence des oprations effectues sur le march boursier, les pouvoirs publics viennent de procder une mise jour de la rglementation rgissant le fonctionnement de ce march. En effet, le cadre juridique qui a t conu au dbut de la dcennie quatre-vingt-dix et promulgu en 1993 a montr au fil du temps des lacunes et des failles. A titre dexemple, la dfaillance du cadre juridique concernant les offres publiques a occasionn des drapages lors de certaines oprations stratgiques (fusions, absorptions et introductions en bourse) et dans lesquelles les intrts des actionnaires minoritaires ne semblent pas avoir t entirement prservs. De telles pratiques, peu conformes aux normes devant rgir le fonctionnement dune place financire, ont srieusement corn limage de marque de la Bourse des valeurs de Casablanca et branl la

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confiance des pargnants. Or, de tels objectifs ne peuvent tre atteints que par un cadre rglementaire mnageant une large place lvaluation du respect des rgles du jeu et la prise de sanctions. Conscients de limportance du rle que le march boursier peut jouer dans le financement et la relance de linvestissement et que le respect de lthique et de la transparence sont des composantes fondamentales dans lefficience et limage de marque dune place financire, les pouvoirs publics ont soumis lapprobation du Parlement plusieurs projets de lois destins renforcer la transparence dans les oprations effectues sur le march boursier. Lobjectif de cette nouvelle rglementation sinscrit dans la logique du renforcement de la culture de lthique dans les affaires. Cest ainsi que ces projets de loi prvoient des dispositions qui visent protger les actionnaires minoritaires qui peuvent dsapprouver la prise de contrle de leur socit dans le cadre des oprations publiques dachat (OPA) en leur offrant la possibilit de cder leurs titres des conditions qui doivent tre juges recevables par lautorit de rgulation nationale, savoir le Conseil dontologique des valeurs mobilires (CDVM). Dans le mme esprit, les pouvoirs de sanction disciplinaire du CDVM lgard des organismes relevant de sa comptence ont t largis allant de la mise en garde au retrait dagrment en passant par lavertissement, le blme et/ou les sanctions pcuniaires dont le produit sera vers au Trsor public. 5.5.1.2. Mesures spcifiques en faveur des PME Sagissant des petites et moyennes entreprises (PME), les pouvoirs publics ont mis en place un nouveau dispositif portent principalement sur la mise la disposition des entreprises prives des financements des conditions privilgies. Ces financements ont vu le jour linitiative des autorits marocaines ou en collaboration avec lUnion europenne. i. Parmi les mesures inities au niveau interne la seule initiative des autorits marocaines, on note llargissement du rseau des banques ligibles pour la gestion des lignes de crdit franaise, italienne et portugaise, ce qui est de nature permettre lacclration de leur utilisation et favoriser la concurrence et la tendance la baisse des intrts y affrents ; la mise en place, dans le cadre du crdit jeunes promoteurs et crdits jeunes entrepreneurs, du Fonds de garantie des prts la cration de la jeune entreprise destin garantir hauteur de 85 % les crdits bancaires accords aux jeunes promoteurs, la mise en place de mcanismes spcifiques de soutien au financement des PME/PMI, la rnovation des units htelires, du secteur textile habillement et de la mise niveau des PMI, la promotion du capital-risque travers la dynamisation et la professionnalisation des socits de capital-risque et des fonds communs de placement risques, le dveloppement du march des capitaux travers le renforcement du dispositif lgislatif destin garantir la transparence des oprations et les intrts des pargnants (voir encadr 4 ci-aprs).

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Encadr 4 Evaluation de la formule de financement des crdit jeunes promoteurs


Depuis le lancement des crdits jeunes promoteurs (CJP) en 1987-1988 et des crdits jeunes entrepreneurs (CJE) en 1994 jusqu fin juillet 1999, 10 000 jeunes ont bnfici de ces formules de financement (9 750 CJP et 300 CJE). Les investissements raliss dans ce cadre ont atteint plus de 5,190 milliards de Dh (CJP : 5 milliards Dh, CJE : 190 millions de Dh). Les emplois crs slvent 40 000 postes. Les financements sont couverts hauteur de 52 % par lEtat, 32 % par les banques et 18 % par des apports de linitiateur du projet. La valeur moyenne de linvestissement par projet slve environ 516 000 Dh pour les CJP et environ 600 000 Dh dans le cas du CJE. Le nombre de postes crs par projet slve 4 personnes sagissant des CJP et de 5 personnes dans le cas des CJE. Il en rsulte que la cration dun emploi cote 129 000 Dh dans le cas des CJP et de 120 000 Dh dans le cas des CJE. En moyenne annuelle, ces deux types de mesures ont permis : la cration de 900 CJP, 500 MDh dinvestissements et 3 900 emplois au niveau des CJP. Lexamen des donnes statistiques fait ressortir une concentration rgionale de ces financements au niveau des rgions du Centre et du Nord-Ouest (Rabat-Casablanca) et une prdominance de trois institutions financires (BCP, BMCE et CNCA). Le tertiaire attire lessentiel des financements. Un travail dvaluation analogue peut tre fait pour les lignes de financement aussi bien celles caractre interne que celles mise au point avec laide des bailleurs de fonds trangers (financements dorigine UE dans le cadre des programmes MEDA).

ii. Les apports de lUnion europenne dans le cadre du financement de lAccord dassociation prvu Barcelone (programme MEDA) sont constitus des lignes de financement en capital-risque de la Banque europenne dinvestissement (BEI), ainsi que de multiples lignes de financements prvues dans le cadre de la coopration bilatrale ou multilatrale, ou la perspective de cration en 2004 avec lappui de lUnion europenne du Fonds national de mise niveau (FOMAN) dot dune enveloppe de 61 millions deuros (39) (voir encadr 5).

(39) Etant largement tributaire de la disponibilit des infrastructures daccueil telles les zones et parcs industriels, le ministre du Commerce de lIndustrie et de lArtisanat avait lanc au dbut des annes quatre-vingt un programme dquipement de terrains industriels. Ce programme visait la ralisation de 70 zones devant totaliser une superficie de 3 098 ha. Actuellement, 36 zones sont amnages (1 535 ha) et 34 autres (1 564 ha) seraient en cours damnagement. Les efforts entrepris actuellement visent la cration de 4 nouveaux ples industriels davenir. A terme, il est attendu la cration de 4 sites (TangerBoukhalef, Nador Bni Nsar, Casablanca-Nouaceur, El jadida-Jorf Lasfar). Les retombes de tels projets seraient la cration de 4 500 entreprises nouvelles, un Investissement de 5,6 milliards $US, soit un investissement par entreprise denviron 1 250 000 $US, la cration de 215 000 emplois et une valeur lexportation denviron 6 milliards $US.

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Encadr 5
Les caractristiques du programme de financement de lAccord dassociation liant le Maroc lUnion europenne (Programme MEDA)
LAccord dassociation liant le Maroc lUnion europenne a fait lobjet de la dclaration finale de la Confrence de Barcelone des 27-28 novembre 1995. Cet Accord institue la perspective de ltablissement dune zone de libre-change (ZLE) lhorizon 2010 entre le Maroc et lUnion europenne. A cet effet, il est prvu un dispositif daccompagnement financier spcifique plus connu sous lappellation Programme de financement MEDA (voir les articles 75, 76 et 77 de cet Accord dassociation). Article 75. Dans le but de contribuer pleinement la ralisation des objectifs de laccord, une coopration financire sera mise en uvre en faveur du Maroc selon les modalits et avec les moyens financiers appropris. Ces modalits sont arrtes dun commun accord entre les parties, au moyen des instruments les plus appropris, partir de lentre en vigueur de laccord. Les domaines dapplication de cette coopration, outre les thmes relevant des titres V et VI (Coopration conomique et Coopration sociale et culturelle) du prsent accord, sont plus particulirement : (i) la facilitation des rformes visant la modernisation de lconomie ; (ii) la mise niveau des infrastructures conomiques ; (iii) la promotion de linvestissement priv et des activits cratrices demplois ; (iv) la prise en compte des consquences sur lconomie marocaine de la mise en place progressive dune zone de libre-change, notamment sous langle de la mise niveau et de la reconversion de lindustrie ; (v) laccompagnement des politiques mises en uvre dans les secteurs sociaux. Article 76. Dans le cadre des instruments communautaires destins appuyer les Programmes dajustement structurel dans les pays mditerranens et en coordination troite avec les autorits marocaines et les autres contributeurs, en particulier les institutions financires internationales, la Communaut examinera les moyens propres appuyer les politiques structurelles du Maroc visant au rtablissement des grands quilibres financiers et la cration dun environnement conomique propice lacclration de la croissance, tout en veillant amliorer le bien social de la population. Article 77. En vue dassurer une approche coordonne des problmes macroconomiques et financiers exceptionnels qui pourraient rsulter de la mise en uvre progressive des dispositions de laccord, les parties accorderont une attention particulire au suivi de lvolution des changes commerciaux et des relations financires entre la Communaut et le Maroc dans le cadre du dialogue conomique rgulier instaur en vertu du Titre V. Se substituant aux instruments classiques des protocoles financiers, le dispositif MEDA constitue depuis 1996 le principal dispositif mis en place par lUnion europenne pour assurer le financement de la coopration conomique et financire

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des actions relevant du partenariat euro-mditerranen. Lenveloppe financire prvue dans le cadre de cet Accord pour la priode 1996-1998 slve 448 M cus et constitue une contribution de lUnion europenne au financement de trois sries dobjectifs : dveloppement du secteur priv, faciliter lajustement structurel, appui un meilleur quilibre socio-conomique. A la diffrence des protocoles financiers classiques dont les dpenses taient obligatoires mais non soumises la rgle de lannualit budgtaire, dans le mcanisme MEDA, tout crdit non engag la fin de lanne budgtaire tombe en annulation. Cependant, et pour ne pas perdre les fonds inscrits au Budget, la fin de chaque anne, une surveillance attentive du rythme dengagement des crdits sest avr ncessaire : (i) la programmation dun pipeline de projets dpassant le cadre annuel de faon faire face une consommation plus rapide que prvue des crdits ; (ii) un examen annuel, au cours du troisime trimestre, du rythme observ des engagements afin de reporter, le cas chant, sur dautres pays les fonds qui nauraient aucune chance dtre engages durant lexercice budgtaire ; (iii) pour la rpartition des crdits entre les diffrents pays, la Commission europenne prend en considration les actions de nature rgionale plutt que celles caractre global (PIB ; PIB/habitant, etc.) ainsi que lexistence ou mme lventualit dun accord euromditerranen dassociation. Toujours est-il que le programme MEDA, qui est destin financer de nombreuses entits (administrations publiques, ONG, associations, entits semi-publiques et des entreprises prives) couvre, dans sa version initiale, le quinquennat 1995-1999. Les services de lUnion europenne ont cependant gr avec souplesse les annes 19951997 marques par la coexistence des protocoles financiers et du Programme MEDA ainsi que par le dmarrage tardif des actions ligibles au financement MEDA.

5.5.2. Interface entre le secteur public et le secteur priv


Linterface entre les deux secteurs public et priv est assure par trois sries de passerelles qui ont une porte nationale, rgionale ou spcifique. Pour ce qui est des structures vocation nationale, il convient de relever la mise en place dun dispositif spcifique en faveur la petite et moyenne entreprise (PME), dispositif comprenant la promulgation de la Charte de la PME et la cration de lAgence nationale pour la PME. Sans oublier de mentionner la cration au sein des diffrents services administratifs de structures daccueil mieux adaptes pour les entreprises accompagnes de la simplification des procdures administratives par llimination des dmarches redondantes. Par ailleurs, la rforme des modalits de passation et dexcution des marchs publics avec notamment lacclration des dlais de visa et lobligation pour lAdministration de respecter les dlais de paiement

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des sommes dues aux entreprises sous peine davoir payer des intrts moratoires va dans le sens du renforcement des interfaces entre les deux secteurs public et priv. Parmi des interfaces vocation rgionale, la cration des centres rgionaux dinvestissement (CRI) implants dans les villes chef-lieu des principales rgions du Maroc constitue lun des principaux canaux de passage entre les deux sphres publique et prive. Eu gard aux canaux de nature spcifique, deux entits mritent dtre analyses. Il sagit dabord du Comit national de mise niveau (CNMN) institu en dcembre 1996 par les autorits marocaines. Ce comit comprend les reprsentants des dpartements ministriels vocation conomique, les structures reprsentatives du monde professionnel et lUnion europenne (Commission europenne et BEI) en tant quobservateur. Ce comit a pour mission de dfinir le contenu de la stratgie de mise niveau, den coordonner les actions et de superviser toutes les initiatives entrant dans le cadre du programme de mise niveau. A cet effet, le Comit a cr plusieurs groupes de travail thmatiques par secteur dactivit. Il sagit ensuite du Centre EuroMarocEntreprises (CEME) conu par lUnion europenne dans le cadre de la stratgie du programme Meda. Lorganisation interne de ce centre sarticule, principalement, autour de trois dpartements spcialiss respectivement dans les restructurations financires, les process industriels, la formation et le marketing. Ce centre est avant tout destin aux PME-PMI marocaines dont les effectifs sont compris entre 20 et 250 salaris. Le rle du centre consiste aider les entreprises admises son intervention diagnostiquer leur potentiel de production, leurs opportunits commerciales et leurs besoins. De telles interfaces sont venues renforcer limpact des mesures visant assurer la modernisation des cadres : (i) rglementaire (promulgation des textes de loi tels le Code de commerce, la nouvelle loi sur les SA, linstitution des tribunaux de commerce, le texte de loi sur la Bourse des valeurs de Casablanca, le Code du travail, etc.), (ii) institutionnel (mise en place dune administration publique et semi-publique en phase avec les attentes du secteur priv) et (iii) technique. De telles mesures caractre technique sont destines rehausser la qualit de la production nationale pour la mettre au diapason des standards internationaux compte tenu de louverture grandissante de lconomie nationale sur lextrieur ; or, la ralisation de cet objectif ncessite le renforcement du cadre spcifique ddi la normalisation, la certification, laccrditation, ainsi que la mise en place des mcanismes de soutien aux organisations professionnelles.

5.5.3. Environnement comptitif pour le secteur priv


Les mesures dordre spcifique sont destines renforcer la comptitivit de lentreprise marocaine. Lobjectif tant de permettre lentreprise dvoluer dans un environnement dun niveau au moins comparable aux concurrents trangers en

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gnral et europens en particulier. Ces mesures concernent principalement la rduction des cots des facteurs considre comme un moyen indispensable lamlioration de la comptitivit des entreprises marocaines compte tenu des charges relativement leves de diffrents intrants. Dans ce sens, le projet de loi de finances 2004 prvoit trois sries de mesures : (i) lajustement la baisse des droits de douane sur certains intrants pour la rduction des cots des facteurs, (ii) lencouragement des entreprises oprant dans les secteurs prioritaires tels le tourisme et les exportations par loctroi davantages fiscaux au niveau de lImpt sur les socits (IS), de lImpt gnral sur le revenu (IGR), de la Taxe sur la valeur ajoute (TVA), et (iii) lintroduction au niveau du projet de loi de finances 2004 de certains amnagements fiscaux dont notamment : la rduction du taux marginal de lIGR, la rduction des taxes sur le charbon et les carburants.

5.5.4. Importance des rgles et lois sur le droit de proprit et le droit des actionnaires
Le grand mouvement lgislatif initi par les pouvoirs publics ds le dbut des annes quatre-vingt-dix sest traduit par la promulgation dun certain nombre de textes visant la refonte globale de lenvironnement juridique de lentreprise. Parmi ces textes figurent la loi n 17/95 du 30 aot 1996 relative aux socits anonymes, le dahir portant loi relatif au Conseil dontologique des valeurs mobilires (CDVM) et aux informations exiges des personnes morales faisant appel public l'pargne du 21 septembre 1993, la loi n 15/95 du 1er aot 1996 formant Code de commerce, la loi n 53/95 du 12 fvrier 1997 instituant des juridictions de commerce. Sagissant de la protection des actionnaires, les rgles y affrentes sont loges dans la loi n 17/95 relative aux socits anonymes qui constitue le droit commun des socits au Maroc et dans le dahir portant loi du 21 septembre 1993 relatif au CDVM et aux informations exiges des personnes morales faisant appel public lpargne. Comme son nom lindique, ce dernier texte rgit les socits qui font appel public lpargne et constitue lun des trois textes fondateurs de la rforme du march financier intervenue en 1993. La loi rgissant les socits anonymes fut promulgue par le dahir du 30 aot 1996. Elle marque un pas important dans la protection des droits des actionnaires, en renforant leur droit linformation, en institutionnalisant la fonction de commissaire aux comptes et en dotant les actionnaires minoritaires de moyens leur permettant, sous certaines conditions, dexercer un contrle sur la marche de leur entreprise. Cette protection des droits des actionnaires est encore plus marque en prsence de socits faisant appel public lpargne. 5.5.4.1. Renforcement du droit des actionnaires linformation La loi relative aux socits anonymes et le dahir portant loi rgissant le CDVM, organisent linformation des actionnaires par la socit. Dun droit purement

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occasionnel, le droit des actionnaires linformation devient un droit permanent. Dsormais, la loi 17/95 consacre un titre entier (titre V) linformation des actionnaires et renvoie aux dispositions figurant dans le dahir portant loi relatif au CDVM, lorsque la socit fait un appel public lpargne. Ainsi, compter de la convocation de lassemble gnrale ordinaire et au moins quinze jours avant la runion de ladite assemble, tout actionnaire a le droit de prendre connaissance au sige social notamment de linventaire des tats de synthse de lexercice coul, du rapport de gestion du Conseil dadministration ou du directoire, du rapport du ou des commissaires aux comptes, du projet daffectation des rsultats, etc. De plus, le texte prcise que tout actionnaire a droit, toute poque, dobtenir communication des documents sociaux concernant les trois exercices ainsi que les procs-verbaux et feuilles de prsence des assembles gnrales tenues au cours de ces exercices. En cas de refus par la socit, lactionnaire peut demander au prsident du tribunal, statuant en rfr, dordonner la socit sous astreinte de communiquer lesdits documents. Par ailleurs, les obligations dinformation concernent : les socits autres que les tablissements de crdit et les assurances ; les tablissements de crdit ; les tablissements dassurances et de rassurance. 5.5.4.2. Institutionnalisation de la fonction de commissaire aux comptes En consacrant un titre entier (le titre VI) au contrle des socits anonymes, la loi n 17/95 a entendu donner au commissaire aux comptes la place qui lui revient au sein de la socit. Dsormais, chaque socit doit dsigner un ou plusieurs commissaires aux comptes chargs dune mission de contrle et de suivi des comptes sociaux dans les conditions et les buts fixs par la loi.Toujours dans un souci de transparence et, partant, dune meilleure protection des actionnaires, le lgislateur se montre encore plus soucieux lgard des socits faisant appel public lpargne, des socits de banque, de crdit, dinvestissement, dassurance, de capitalisation et dpargne, en exigeant quelles nomment deux commissaires aux comptes au moins. En vue de garantir au mieux limpartialit des commissaires aux comptes, la loi prvoit un certain nombre dincompatibilits. Elle dtermine galement avec prcision leurs fonctions en excluant toute immixtion de leur part dans la gestion de la socit. En contrepartie des pouvoirs dont la loi les dote, les commissaires aux comptes rpondent civilement, tant lgard de la socit que des tiers, des consquences dommageables des fautes et des ngligences par eux commises dans lexercice de leur fonction.

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5.5.4.3. Renforcement des droits des porteurs de titres Quatre possibilits sont dsormais offertes par la loi n 17/95 aux porteurs de titres pour faire valoir leurs droits. Il sagit de la possibilit : dinscription dun projet de rsolution lordre du jour dune assemble ; de demande dune expertise de gestion ; de demande de rvocation ou de rcusation du commissaire aux comptes ; de demande de convocation de lassemble gnrale ordinaire par voie de justice. En outre, la loi n 17/95 permet un ou plusieurs actionnaires reprsentant au moins 5 % du capital social de requrir linscription dun ou de plusieurs projets de rsolution lordre du jour de lassemble. Le texte prcise que lorsque le capital social est suprieur cinq millions de dirhams, le montant du capital reprsenter est rduit 2 % pour le surplus. Elle autorise galement un ou plusieurs actionnaires reprsentant au moins un dixime du capital social demander au prsident du tribunal, statuant en rfr, la dsignation dun ou plusieurs experts chargs de prsenter un rapport sur une ou plusieurs oprations de gestion. On signalera, pour finir, la cration de la premire association dactionnaires minoritaires, suite une opration de cession de titres qui fut trs critique, malgr les efforts du CDVM pour protger les actionnaires minoritaires. Lacqureur ntant pas tenu dans ltat actuel de la lgislation marocaine dtablir une note dinformation et en labsence dune loi sur les offres publiques, le CDVM a nanmoins russi amener lacqureur lancer une vritable offre publique dachat, afin de permettre aux actionnaires minoritaires qui souhaitaient cder leurs titres de bnficier, sinon des mmes conditions que celles offertes aux actionnaires majoritaires, tout au moins de conditions quivalentes.

5.5.5. Adquation des lois qui couvrent les patentes et les proprits individuelles
Le droit de proprit est garanti au Maroc par larticle 15 de la Constitution du 7 octobre 1996 qui dispose : Le droit de proprit et la libert dentreprendre demeure garantis. La loi peut en limiter ltendue ou lexercice si les exigences du dveloppement conomique et social de la Nation en dictent la ncessit. Il ne peut tre procd expropriation que dans les cas et les formes prvues par la loi. Caractristiques du droit de proprit au Maroc Au Maroc, le droit de proprit est le droit de jouir et de disposer des choses de la manire la plus absolue, pourvu quon nen fasse pas un usage prohib par les lois et les rglements. Si ce droit subit un certain nombre de limitations, il demeure un droit patrimonial et un droit rel.

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Le droit de proprit est le droit le plus complet. Il prsente un certain nombre de caractres. On peut dire que cest un droit absolu, exclusif et perptuel. Comme tout droit rel, ce droit est opposable tous, cest--dire que le titulaire du droit peut le faire respecter par tout le monde. Le propritaire peut interdire tout individu de pntrer dans sa proprit. Cest un droit exclusif, cela signifie quune fois appropri, un bien appartient individuellement, privativement, exclusivement une seule personne. Toutefois, ce principe peut avoir une porte limite, notamment en cas de proprit indivise et, plus particulirement, en matire de coproprit. Ces limitations sont de plus en plus nombreuses, et elles sont gnralement lgales ou rglementaires. Elles concernent aussi bien ltendue du droit de proprit que son assiette. Si le droit de proprit confre son titulaire des prrogatives : lusus, le fructus et labusus, le lgislateur peut, lorsque des raisons dintrt public lexigent, restreindre certaines de ces prrogatives. Lexpropriation La Constitution marocaine garantit le droit de proprit, il ne peut tre procd lexpropriation que dans les cas et dans les formes prvus par la loi (article 15 de la Constitution). Au Maroc, tout acte dexpropriation doit tre justifi par la ncessit dutilit publique. Cest le dahir du 6 mai 1982 encore en vigueur qui rglemente lexpropriation au Maroc. Par rapport la lgislation antrieure, ce dispositif a permis dacclrer la procdure et de diminuer la rigueur du texte antrieur vis--vis des propritaires. La procdure dexpropriation vise concilier entre les intrts des propritaires et lintrt gnral. Cette proccupation apparat aussi bien dans les conditions dexpropriation quau niveau des diffrentes tapes que lautorit publique doit suivre pour exproprier (phase administrative et judiciaire). Lexpropriation ne peut tre mise en uvre que dans un but dutilit publique ; elle ne peut porter que sur des immeubles ; elle est ouverte non seulement la puissance publique mais aussi, dans certains conditions, aux personnes prives (concessionnaires de services publics). Lexpropriation nest justifie que dans la mesure o lopration envisage a un but dutilit publique ; mais la notion dutilit publique est conue dune faon extrmement large. Les oprations ou travaux qui peuvent justifier le recours la procdure de lexpropriation sont fixs par la loi, sans que la liste ne soit limitative : elle mentionne la construction des routes, chemins de fer, ports, arodromes, les oprations durbanisme, les travaux militaires, lamnagement et la conservation des forts, la dfense du sol contre lrosion, la protection des monuments historiques et des sites, etc.

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Lexpropriation ne peut porter que sur des biens immobiliers ; les meubles ne peuvent jamais tre expropris sauf sils sont devenus immeubles par incorporation. Lexpropriation nest pas limite au droit de proprit, mais peut dune manire gnrale permettre lacquisition de tous les droits portant sur les biens immobiliers. Certains immeubles chappent cependant au champ dapplication de lexpropriation : ce sont les mosques, les sanctuaires et les cimetires, le domaine public et les ouvrages militaires.

5.6. Systme de comptabilit et daudit


Le systme de comptabilit et daudit au Maroc demeure marqu par la conjonction et la pratique de deux modles distincts : le modle franais et le modle anglo-saxon. Le modle franais, qui jusqu prsent a largement inspir lorganisation financire et administrative du Maroc, se dmarque par le respect du droit de la comptabilit publique et les principes de la sparation des ordonnateurs et des comptables hrit du IXe sicle. Cependant, malgr de nombreuses attnuations, ces principes sont encore invoqus comme des dogmes. En deuxime lieu, le principe de sparation rpond un double objectif : sparation des tches de gestion et de contrle. Cette dichotomie se justifie, dune part, par la volont dviter les malversations et les fraudes et, dautre part, par le souci dinstaurer un contrle des agents chargs de lexcution des oprations budgtaires, notamment les comptables. Le modle anglo-saxon se distingue par la place fondamentale accorde doublement laudit et au contrle interne. Les vertus du contrle interne dans les dveloppements de la bonne gouvernance au Maroc sont multiples. Son apport la bonne gouvernance se manifeste par lvaluation du processus visant une assurance raisonnable sur la ralisation des objectifs, lexamen du systme de management stratgique, loptimisation des oprations et le respect des lois et rglements. La conjonction du modle franais et du modle anglo-saxon en matire de contrle ne devrait pas prter confusion, parce que, dans le cas du Maroc, ces systmes sappliquent des phases distinctes du processus de dcision et dpendent du statut juridique spcial applicable certains organismes publics. Les administrations de lEtat, les collectivits locales et les tablissements publics sont soumis de faon identique au contrle de la Cour des comptes. Ce contrle, qui sexerce en gnral a posteriori, porte non seulement sur la rgularit des comptes mais galement sur lefficacit de la gestion et la performance des organismes contrls (contrle de gestion). Le contrle de gestion dvolu la Cour des comptes en plus du contrle comptable traditionnel renvoie videmment aux concepts anglo-saxons de vrification.

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Laudit peut tre assur la demande du gouvernement par lInspection gnrale des finances et, dans dautres cas, par des cabinets-conseils indpendants. Une loi relative au contrle des tablissements publics, promulgue en 2002, prvoit des formes de contrle qui varient selon la nature des tablissements et qui sinspirent de laudit anglo-saxon. Par ailleurs, la rglementation des marchs publics fait obligation aux ministres de faire auditer les marchs publics dont le montant est gal ou suprieur 500 millions de dirhams (500 000 euros). Les modalits pratiques de cet audit nont cependant pas encore t dfinies par le gouvernement.

5.6.1. Utilisation du systme de comptabilit et daudit internationalement acceptable dans le secteur public et le secteur priv
Le recours laudit interne nest pas gnralis de faon systmatique toutes les composantes des secteurs publics. Dans certains ministres, les inspections gnrales dveloppent de plus en plus cette activit paralllement celle se rapportant linspection pure. Le ministre de lEquipement a institu une cellule daudit interne, rattache au Secrtaire gnral qui prend en charge toutes les activits daudit. Le dpartement de lHabitat a institu un Comit permanent de laudit dont le secrtariat est assur par lInspection gnrale. Dautres dpartements, tel celui de lAgriculture, disposent de divisions dvaluation des programmes et projets. Il existe de nombreuses modalits de contrle des comptes, mais le systme a besoin dun mcanisme de coordination et dinformation entre les diffrents corps de contrle. Cela a conduit le lgislateur marocain, loccasion de ladoption du nouveau Code des juridictions financires (mis en vigueur depuis janvier 2003), obliger tous les dpartements de contrle et daudit communiquer la Cour des comptes ou la Cour rgionale des comptes, selon le cas, leurs rapports dinspection (article 109 du Code des juridictions financires). Cette disposition permettra ainsi la Cour des comptes, en tant quinstitution suprieure de contrle des finances publiques, davoir une vision claire sur les activits daudit ralises au terme de chaque anne. Cette situation est appele voluer de faon trs sensible au vu des orientations prises en matire de rforme de ladministration et de moralisation du service public. Dans cet esprit, la dclaration gouvernementale du mois de novembre 2002 souligne lengagement du gouvernement jeter les bases dune administration moderne, efficiente, responsable et citoyenne. Loption est prise pour que laction de ladministration publique soit dornavant rgie par des impratifs de rsultat et que soit institue lobligation de rendre compte et de transparence.

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5.6.2. Rle, indpendance et statuts du contrleur gnral


Les entreprises publiques sont soumises plusieurs types de contrle : politique, juridictionnel et administratif. Les principaux organes exerant ce contrle sont les commissions parlementaires, la Cour des comptes, lInspection gnrale des finances, les commissaires du gouvernement et les commissions dexperts, les tutelles techniques, les commissaires aux comptes et les auditeurs externes. Sajoutent ces organes dautres contrles gnralement exercs sur les entreprises comme le contrle fiscal, le contrle des prix, etc. Cest dire la diversit et la multiplicit des contrles qui psent sur les entreprises publiques. Actuellement, les entreprises publiques sont soumises la loi n 69-00, relative au contrle financier de lEtat sur les entreprises publiques et autres organismes, promulgue par le dahir du 11 novembre 2003 (40). Le contrle financier de lEtat se distingue des autres comme tant un contrle permanent a priori ou daccompagnement qui se doit normalement de prvenir les risques financiers, notamment ceux pouvant mettre en danger lquilibre des finances publiques. Sur le plan pratique, le contrle couvre des aspects stratgiques et oprationnels : approbation des budgets annuels et des plans pluriannuels ; approbation des statuts du personnel ; approbation des modifications du portefeuille de participations financires ; visa des marchs dpassant un certain seuil ; apprciation des investissements par rapport des critres de rentabilit ; action active au niveau des organes dadministration et de gestion ; rle dinformation dcisif au niveau des arbitrages concernant les transferts budgtaires entre lEtat et lentreprise publique ; conduite du processus de prparation et de ngociation des contratsprogrammes ; contribution aux actions de rationalisation et de restructuration du portefeuille public. Cependant, le contrle financier en vigueur jusquen 2003 se devait de franchir un saut qualitatif, car le cadre lgal qui remontait 1960 a fondamentalement chang, notamment sous leffet des facteurs suivants : la libralisation de lconomie ; le changement dans les structures juridiques et organisationnelles des entreprises publiques ;

(40) Cf. B.O. n 5170 du 18/12/2003, p. 1448. V. de mme le dcret du 19 dcembre 2003 relatif au mme objet, B.O. n 5174 du 1/1/2004, p. 101.

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les rformes du cadre juridique et financier des entreprises en gnral ; la priorit donne par les pouvoirs publics au contrle des rsultats et des performances au dtriment du contrle des moyens ; les exigences de la socit civile o les impratifs de rendre compte et de transparence deviennent essentiels. Les principes directeurs suivants ont guid la rforme du contrle financier : (i) la gnralisation du contrle toutes les entreprises publiques ou participation publique, (ii) la modulation du contrle qui sera adapt surtout en fonction des critres de transparence de la gestion, (iii) la pertinence du contrle qui sattachera surtout valuer les rsultats et prvenir les risques, (iv) la dynamisation du contrle dans la mesure o ce dernier sera un lment motivant pour tirer lentreprise vers le haut. La rforme est btie sur le modle, devenu maintenant universel, de la corporate governance qui rompt avec les pratiques anciennes dans la mesure o il : exige la sparation entre 3 types de fonctions incompatibles, savoir lorientation (assume par le Conseil dadministration), la gestion (accomplie par lquipe dirigeante) et le contrle (interne et externe) ; ncessite un fonctionnement efficient du Conseil dadministration qui doit tre compos de responsables professionnellement qualifis mme dimpulser les orientations stratgiques et dassurer une veille active sur la gestion ; rserve une place privilgie laudit du fait de la cration obligatoire auprs du Conseil dadministration dun comit daudit indpendant de la direction qui diligente et suit les audits internes et externes et qui veille la mise en uvre effective des recommandations des auditeurs. La nouvelle loi sur la rforme du contrle financier prvoit des obligations en matire dinformations, de gestion et de communication conformes aux standards internationaux pour garantir une gestion rationnelle et transparente : tenue dune comptabilit gnrale aux mmes normes que les entreprises prives ; audit externe des comptes annuels par des cabinets indpendants et leur publication ; institution du comit daudit ; adoption par le Conseil dadministration du statut du personnel et de lorganigramme ; tablissement dun manuel des procdures ; respect dun rglement de passation des marchs ; tablissement de plans pluriannuels de 3 5 ans ; tablissement par la direction dun rapport annuel de gestion.

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5.6.3. Mise en uvre et suivi du rapport du contrleur gnral


La Cour des comptes tablit de multiples rapports : 1. Les rapports particuliers dlibrs en chambre : ils sont adresss par le premier prsident au Premier ministre, au ministre charg des Finances et au ministre de tutelle, lesquels peuvent formuler leurs observations et exprimer leurs avis dans un dlai fix par le premier prsident et qui ne peut tre infrieur un mois. Ces rapports, accompagns des avis et commentaires reus, sont ensuite transmis au comit des programmes et des rapports en vue de leur insertion aux rapports accompagnant le projet de loi de rglement ou au rapport annuel. 2. Le rapport devant accompagner le projet de loi de rglement doit comporter notamment : les rsultats de lexcution des lois de finances ; les observations suscites par la comparaison des prvisions et des ralisations ; les incidences des oprations budgtaires et des oprations de trsorerie sur la situation financire de lEtat ; les actes modificatifs des dotations budgtaires et leur conformit aux dispositions de la loi organique ; la comparaison entre les crdits dfinitifs aprs modification et les oprations effectivement excutes. Pour llaboration du rapport sur lexcution de la loi de finances, le ministre des Finances doit transmettre la Cour, au plus tard 6 mois avant lexpiration du dlai, toutes les informations et documents susceptibles de lui permettre danalyser les conditions dexcution de la loi de finances. 3. Le rapport annuel qui comporte lensemble des activits effectues par la Cour des comptes. Il fait la synthse des observations quelle relve de ses propositions damlioration et de celles des services et organismes publics ayant fait lobjet de contrle, il reprend les commentaires des autorits gouvernementales et des responsables des organismes concerns et donne un rsum du rapport de la Cour sur lexcution de la loi de finances. Ce rapport annuel est prsent S.M. le Roi avant la fin de lanne qui suit celle laquelle il se rapporte ; il est publi au Bulletin officiel. Dans cette optique, la Cour est habilite entendre tout responsable, agents ou contrleur des organismes concerns. La Cour peut galement effectuer, sur place et tout moment quelle estime utile, les vrifications ncessaires laccomplissement de sa mission. Le bon accomplissement des missions assignes la Cour des comptes demeure troitement li la capacit des administrations publiques moderniser leurs

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structures internes daudit, de suivi et dvaluation, car, au-del de la rgularit financire et comptable, le contrle doit porter sur les rsultats et lefficacit de la gestion des projets.
Tableau 17 Rpertoire des principales units charges de lvaluation rtrospective (41)
Dpartement ministriel ou organisme Education nationale et de la jeunesse Agriculture et dveloppement rural : Direction de llevage, Direction de la protection des vgtaux, Direction de la programmation. Equipement et Transport : Direction des programmes et des tudes, Direction gnrale de lhydraulique, Direction des ports et du domaine public maritime. Logement et Urbanisme : Direction de lhabitat social et des affaires foncires. Sant : Direction de lpidmiologie, Direction de la population. Tourisme : Direction de la planification, Direction des amnagements et des investissements.
Source : Groupe de pilotage.

Structure dvaluation Division de la poste-valuation des projets. Service de suivi-valuation. Service de suivi-valuation. Division du suivi et de lvaluation.

Structure ad hoc cre loccasion de la conduite des tudes dvaluation Evaluation externe (Banque mondiale, bureaux dtudes). Units charges du projet (valuation interne)

Division de la planification. Structures ad hoc (chef de projet).

(41) Source : Synthse de ltude sur lvaluation rtrospective des projets et programmes dans ladministration publique-CNEP, dcembre 2002.

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Conclusions
Le Maroc est actuellement considr comme un pays mergent. Les grands quilibres macro-conomiques restent cependant assez fragiles et la situation sociale potentiellement exigeante. Pour lavenir du Royaume, cest peut-tre le taux danalphabtisme, lun des plus levs du monde arabe, qui pourrait srieusement obrer le dveloppement. Le Maroc dispose pourtant de ressources qui sont loin dtre ngligeables, mais leur mode dexploitation et lorganisation sociale qui demeurent archaques nont pas ce jour permis un vritable dcollage conomique et social, malgr une position de proximit gographique stratgique dans le bassin de la Mditerrane. Le Maroc souffre encore dhandicaps structurels, commencer par la dpendance de lconomie marocaine lgard de lagriculture, qui emploie toujours 43 % de la population. Le secteur agricole doit tre modernis, un rythme la fois suffisamment rapide pour rduire la dpendance du Maroc son gard, mais suffisamment lent pour rester compatible avec labsorption par les villes de lexode rural. Il faut galement reconnatre ltroitesse du march marocain due essentiellement au faible niveau du revenu des mnages. Par ailleurs, le tissu industriel marocain a grand besoin dtre mis niveau. Enfin, il est reproch linvestissement priv marocain, y compris le secteur bancaire, de manquer de dynamisme. En dpit des handicaps prcits, lenvironnement des affaires au Maroc est globalement favorable et samliore sensiblement. Des bases attrayantes existent pour les investisseurs, et une volution positive se dessine depuis quelques annes.

6. Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

6.1. Introduction
6.1.1. Signification et pertinence de la gouvernance
Le dveloppement pistmologique du concept de gouvernance est li lapparition de lexpression de corporate gouvernance qui est ne avec lmergence du capitalisme moderne la fin du 19e sicle. Cette expression signifie littralement systme dadministration et de contrle des entreprises . Rcemment, les mdias anglo-saxons et les organisations internationales ont largement repris cette expression qui tait conue au dbut comme un outil permettant de vrifier ltat de rquilibrage des pouvoirs intervenus au sein de lentreprise ou, plus prcisment, au sein des conseils dadministration des grandes socits amricaines et britanniques en vue de lexplorer et de ladapter lespace de lEtat moderne, en termes de vision stratgique, de structures organisationnelles et dvaluation continue des risques. Le dveloppement durable ne peut tre ralis qu travers un systme de gouvernance efficace. En effet, le renforcement des institutions de gouvernance (Etat, pouvoir lgislatif, pouvoir judiciaire, dcentralisation et dconcentration, Cour des comptes, socit civile, accs en termes de proximit de la population aux services de base : ducation, sant, eau et lectricit, justice) renforce galement le processus de dmocratisation. Dans cette optique, le rle de lEtat dans la consolidation de la bonne gouvernance devient fondamental. Sur cette base le concept de gouvernance a investi pratiquement toutes les branches des sciences sociales : la science politique, lconomie politique, la sociologie, le droit public et priv (42). La gouvernance suppose : 1. Lexistence dun systme de valeurs impliquant la primaut du droit, lgalit devant la loi ; ce qui ncessite une dynamique dquilibre des pouvoirs et le respect de lEtat de droit.
(42) Cf. Harakat, lEconomie politique de la gouvernance ( en arabe), 2000, p. 111 et suiv. ; et Salsabil Kalibi, De lutilit du concept de la bonne gouvernance , in ouvrage collectif, Gouvernance et conduite de laction publique au 21e sicle, sous la direction de A. Sedjari, p. 49 et suiv. ; ainsi que IISA Gouvernance : concepts et applications, d. J. Cortery, 1999.

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2. La participation et limplication des citoyens au processus de prise de dcision travers leurs reprsentants lus aussi bien aux assembles locales (collectivits locales) quaux instances lgislatives nationales. Plus prcisment, lefficacit institutionnelle du pouvoir lgislatif est tributaire de la runion de plusieurs conditions telles que : lexistence dune constitution qui assure lquilibre entre les diffrents pouvoirs ; une loi lectorale qui garantit la cohrence, la dtermination des responsabilits et la transparence lectorale ; des lections libres et transparentes ; des lus intgres et indpendants ; des lus bien forms, informs et comptents ; des lus efficaces pour lgifrer et dbattre et capables de rendre lexcutif comptable de sa gestion. 3. La transparence de la gestion des affaires publiques : elle signifie le dveloppement dun climat favorable et dune culture de reddition des comptes et de la diffusion de linformation tous les niveaux de responsabilit. 4. Un environnement institutionnel favorable au dveloppement durable qui se concrtise par : un systme crdible de planification de suivi et dvaluation ; un contexte sociologique et culturel favorable au dveloppement de la croissance, la comptition et au dveloppement de la richesse ; un appareil administratif et judiciaire efficace, efficient et dconcentr ; un systme fiable de valorisation des ressources humaines bas sur lgalit des sexes, la formation continue, le dveloppement des comptences, la mobilit et le mrite.

6.1.2. Indicateurs utiliss pour lanalyse de lefficacit institutionnelle


Les indicateurs utiliss et dvelopps pour lanalyse de lefficacit institutionnelle sont des indicateurs pragmatiques qui consistent vrifier leur pertinence et valuer les progrs raliss en matire de bonne gouvernance au Maroc. Ils visent apprcier : lquilibre des pouvoirs et le degr de respect de lEtat de droit par les dirigeants et les individus (le respect des droits civiques et politiques) ; le degr dindpendance, defficacit et dintgrit de lorgane lgislatif ; lefficacit institutionnelle du pouvoir judiciaire en termes dindpendance, dintgrit et de capacit fournir des services ; lefficacit du pouvoir excutif : lvaluation vise vrifier lorganisation, la responsabilit, lintgrit et lefficacit des services rendus aux citoyens ;

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lintrt accord par lEtat aux populations dfavorises et la femme (rpartition des actifs entre les sexes, accs aux services de base) ; le poids, lindpendance et le rle de la socit civile dans la promotion de lobligation de rendre compte et la transparence.

6.2. Equilibre des pouvoirs et respect de lEtat de droit


6.2.1. Introduction
A linstar des dmocraties parlementaires, la constitution marocaine rvise de 1996, comme celle qui la prcde en 1992, dote le Parlement de prrogatives assez tendues en matire de contrle sur le gouvernement qui devient plus responsable que dans le cadre de la constitution de 1972. La constitution actuelle comporte, par ailleurs, des dispositions sur le renforcement de lEtat de droit par la primaut de la loi, lattachement du Maroc aux droits de lhomme universellement reconnus et la mise en place de mcanismes de contrle de la constitutionalit des lois.

6.2.2. Dispositions constitutionnelles concernant lquilibre des pouvoirs


Outre les pouvoirs dont il dispose en matire dinitiative et de vote des lois (art. 45 et 52) et de contrle de laction gouvernementale par le vote de confiance (art. 75), la motion de censure (art. 76 et 77) et la motion davertissement dont dispose la Chambre des conseillers (art. 77), le Parlement se prononce aussi par un vote sur le programme qui lui est prsent par le gouvernement au moment de sa nomination. Larticle 60 de la constitution dispose ce sujet : Aprs la nomination des membres du gouvernement par le Roi, le Premier ministre se prsente devant chacune des deux chambres et expose le programme quil compte appliquer. Ce programme doit dgager les lignes directrices de laction que le gouvernement se propose de mener dans les divers secteurs de lactivit nationale et, notamment, dans les domaines intressant la politique conomique, sociale, culturelle et extrieure. Ce programme fait lobjet dun dbat devant chacune des deux chambres. A la Chambre des reprsentants, il est suivi dun vote dans les conditions prvues aux deuxime et troisime alinas de larticle 75 (43). En outre, le Parlement peut constituer des commissions denqute. Ce qui renforce la capacit de contrle dont il dispose (art. 42).
(43) Larticle 75 concerne le vote de confiance : le Premier ministre peut engager la responsabilit du gouvernement devant la Chambre des reprsentants, sur une dclaration de politique gnrale ou sur le vote dun texte. La confiance ne peut tre refuse ou le texte rejet qu la majorit absolue des membres composant la Chambre des reprsentants. Le vote ne peut intervenir que trois jours francs aprs que la question de confiance ait t pose. Le refus de confiance entrane la dmission collective du gouvernement.

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La Constitution comprend galement une disposition qui oblige le gouvernement rpondre aux questions poses par les dputes dans un dlai de 20 jours : une sance par semaine, prcise larticle 56, est rserve dans chaque Chambre par priorit, aux questions des membres de celle-ci et aux rponses du gouvernement. La rponse du gouvernement doit tre donne dans les vingt jours suivant la date laquelle le gouvernement a t saisi de la question. A ces dispositions qui renforcent le contrle du Parlement sur la politique du gouvernement, il faut ajouter galement larticle 35 sur ltat dexception qui prcise bien que la proclamation de celui-ci nentrane pas la dissolution du Parlement. Le gouvernement, quant lui, dispose aussi dans le cadre de la constitution actuelle de pouvoirs assez tendus avec une grande responsabilit. En effet, aux termes de larticle 24, les ministres sont nomms par le Roi sur proposition du Premier ministre dont lautorit a t renforce depuis la constitution de 1992. Le renforcement de lautorit du Premier ministre apparat aussi travers larticle 61 qui dispose que sous la responsabilit du Premier ministre, le gouvernement assure lexcution des lois et dispose de lAdministration . A ces dispositions il convient dajouter celles qui existaient dj dans le cadre de la constitution de 1972 et qui accordent au Premier ministre lexercice du pouvoir rglementaire (art. 63). Par ailleurs, si le gouvernement est responsable devant le Roi, il lest galement devant le Parlement. Le gouvernement est en effet, aujourdhui, tenu davoir la confiance du Parlement au moment de sa formation, et ce, la suite de la prsentation par le Premier ministre du programme quil compte appliquer (art. 60). En plus de ces articles, la Constitution accorde au gouvernement dautres pouvoirs qui sont ncessaires son action et qui, combins avec les prcdents, permettent celui-ci de participer pleinement au jeu politique qui se dveloppe naturellement dans le cadre de la monarchie constitutionnelle. 40,9 % des experts consults au sujet de lquilibre constitutionnel des pouvoirs estiment que la constitution assure un bon quilibre, voire le plein quilibre entre les trois pouvoirs pour 13,6 %, contre 35,5 % qui considrent quelle nassure quun quilibre limit.

6.2.3. Dispositions constitutionnelles qui renforcent lEtat de droit


Parmi ces dispositions figurent celles qui concernent la primaut de la loi. Cette prminence apparat dans le dlai impos par la constitution en matire de promulgation de la loi. Larticle 26 prcise ce sujet que le Roi promulgue la loi dans les trente jours qui suivent la transmission au gouvernement de la loi dfinitivement adopte . A ces dispositions il convient dajouter celles concernant le respect de la lgalit : larticle 4 de la constitution dispose dans ce sens que la loi est lexpression suprme de la volont de la Nation. Tous sont tenus de sy soumettre .

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On doit aussi mentionner, parmi les dispositions qui concernent lEtat de droit, le titre premier de la constitution sur les droits des citoyens et les liberts individuelles ainsi que le prambule dans lequel le Maroc raffirme son attachement aux droits de lHomme tels quils sont universellement reconnus . Enfin, il faut mentionner galement la nouveaut apporte par la constitution de 1992 et qui a t confirme par la constitution actuelle adope en 1996. Cette innovation se rapporte la cration du Conseil constitutionnel, charg de veiller au respect de la constitutionnalit des lois (articles 78 81).

6.2.4. Structure, indpendance des organisations de surveillance


En dehors du Parlement qui assure le contrle de la politique gouvernementale et qui se compose de deux chambres (la Chambre des reprsentants et la Chambre des conseillers), la constitution actuelle prvoit 3 organismes de surveillance de lapplication de lEtat de droit dont deux fonctionnent normalement depuis la mise en place des institutions constitutionnelles de 1996. Il sagit du Conseil constitutionnel et de la Cour des comptes qui font partie des grands corps de lEtat et qui exercent leurs fonctions en toute indpendance. Le troisime organisme, qui ne fonctionne pas encore, est le Conseil conomique et social. Le Conseil constitutionnel, institu par la Constitution de 1992, est compos de six membres dsigns par le Roi pour une dure de neuf ans et six membres dsigns pour la mme dure, moiti par le Prsident de la Chambre des reprsentants, moiti par le Prsident de la Chambre des conseillers, aprs consultation des groupes. Chaque catgorie de membres est renouvelable par tiers tous les trois ans. Le prsident du Conseil constitutionnel est choisi par le Roi parmi les membres quil nomme. Le mandat du prsident et des membres du Conseil constitutionnel nest pas renouvelable. La loi organique n 29-93, promulgue le 25 fvrier 1994 (B.O. n 4244 du 2 mars 1994) fait obligation aux membres du Conseil constitutionnel de sabstenir de tout ce qui pourrait compromettre leur indpendance et la dignit de leurs fonctions (art. 7). Par ailleurs, larticle 4 de la mme loi dispose que : Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celle de membre du gouvernement, de la Chambre des reprsentants ou du Conseil conomique et social. Elles sont galement incompatibles avec lexercice de tout autre fonction publique ou mission publique lective ainsi que de tout emploi salari dans les socits dont le capital appartient pour plus de 50 % une ou plusieurs personnes morales de droit public. La Cour des comptes est charge dassurer le contrle suprieur de lexcution des lois de finances . La Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans les domaines relevant de sa comptence en vertu de la loi. Elle rend compte au Roi de lensemble de ses activits (art. 97).

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La Cour des comptes comporte des chambres spcialises. Elle est compose de magistrats rgis par le statut particulier prvu au livre III de la loi 62-99 formant Code des juridictions financires, promulgue par le dahir du 13 juin 2002 (B.O. n 5030 du 15 aot 2002). Ces magistrats sont : le Premier prsident, le Procureur gnral du Roi, les conseillers. La Cour des comptes coiffe galement les cours rgionales des comptes qui sont charges dassurer le contrle des comptes et de la gestion des collectivits locales et de leurs groupements. Les cours rgionales adoptent la mme composition que celle de la Cour des comptes ; on y trouve : un prsident, un procureur du Roi, des conseillers avec, bien entendu, un secrtariat et un greffier. Outre le Conseil constitutionnel, la Cour des comptes et le Conseil conomique et social (qui ne fonctionne pas encore), on peut galement citer lautorit judiciaire qui est indpendante du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif comme le prcise larticle 82 de la constitution. Les jugements sont rendus et excuts au nom du Roi. Les magistrats sont nomms par dcision royale, c'est--dire par dahir sur proposition du Conseil suprieur de la magistrature qui est prsid par le Roi et qui se compose : du ministre de la Justice, vice-prsident ; du Premier prsident de la Cour sSuprme ; du Procureur gnral du Roi prs la Cour suprme ; du Prsident de la premire chambre de la Cour suprme ; de deux reprsentants lus, parmi eux, par les magistrats des cours dappel ; de quatre reprsentants lus, parmi eux, par les magistrats des juridictions de premier degr. Le Conseil suprieur de la magistrature veille lapplication des garanties accordes aux magistrats quant leur avancement et leur discipline. En plus des organes institus par la Constitution, on peut mentionner dautres institutions comme le Conseil consultatif des droits de lhomme et linstitution de Diwan Al Madalim (le mdiateur). Le Conseil consultatif des droits de lHomme, cr en mai 1990, sinscrit dans le cadre de la consolidation de lEtat de droit au Maroc, il a fait lobjet dune nouvelle rorganisation par un dahir du 10 avril 2001 (B.O. n 4926 du 16 aot 2001, p. 762). En principe, les membres qui composent ce Conseil sont de nature lui donner plus dautonomie et dindpendance lgard du pouvoir excutif.

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Les articles 3, 4, 5 et 6 prcisent ce sujet : le Conseil se compose du Prsident et de 44 membres au plus qui disposent dun pouvoir dlibratif. Les membres du Conseil sont choisis parmi les personnalits notoirement connues pour leur attachement sincre aux droits de lhomme et pour leur apport mritoire en faveur de la consolidation de ces droits. Le Prsident du Conseil est nomm par dahir pour un mandat de six ans renouvelable. Les 44 membres, au pouvoir dlibratif, sont choisis comme ci-aprs indiqu : a. 14 membres proposs par les associations les plus actives dans le domaine des droits de lhomme et reconnues pour leurs actions soutenues en faveur de la promotion desdits droits, y compris les associations spcialises dans les questions concernant les droits conomiques, sociaux et culturels, de la citoyennet, de lenvironnement, de la promotion de la condition de la femme, de lenfant et des handicaps ; b. 9 membres proposs respectivement par les partis politiques et les organisations syndicales ; c. 6 membres, raison dun membre par organisme, proposs respectivement par la Ligue des oulmas du Maroc, lAmicale hassanienne des magistrats, lAssociation des barreaux du Maroc, lOrdre national des mdecins, la ou les associations reprsentant le corps professoral universitaire et la Fondation Hassan II des Marocains rsidant ltranger ; d. le responsable de lorgane charg de la promotion de lintermdiation entre les groupes sociaux et ladministration ; e. 14 membres choisis par le Roi. Outre les membres dlibrants, le Conseil comprend, en qualit de membres titre consultatif, les ministres concerns par les domaines de comptence du Conseil. Ils sont admis prendre part aux runions du Conseil et de ses organes et habilits, le cas chant, se faire reprsenter par leur dlgu auxdites runions. En outre, le Maroc vient de se doter dune institution de mdiation entre les citoyens et ladministration dnomme Diwan Al Madhalim . Linstitution en est encore ses dbuts. Par sa cration auprs du Souverain, elle constitue un instrument destin le tenir inform rgulirement des injustices provenant des responsables de ladministration . Cest par un dahir promulgu le 9 dcembre 2001, loccasion de la journe mondiale des droits de lhomme, que le Roi Mohammed VI avait annonc la cration au Maroc de Diwan Al Madhalim , charg de promouvoir lintermdiation entre, dune part, les citoyens ou groupes de citoyens et, dautre part, les administrations ou tout organisme disposant de prrogatives de puissance publique et dinciter ceux-ci observer les rgles de la primaut du droit et de lquit (art. 1er du dahir du 9 dcembre 2001, B.O. n 4966 du 3/1/2002, p. 3). Il ne

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sagit pas, par consquent, dune nouvelle juridiction mais dun organisme de veille et de conseil qui vient complter ldifice des instances cres depuis 1990 dans le cadre du renforcement de lEtat de droit : Conseil consultatif des droits de lhomme et tribunaux administratifs.

6.2.5. Respect de lEtat de droit : analyse


Le respect de lEtat de droit est gnralement assur par tous les acteurs : au niveau de la police, de la gendarmerie et des agents dautorit, des formations sont en cours dans les diffrents centres et coles (Ecole de perfectionnement des cadres, Ecole de police, Acadmie militaire, etc.) en vue de donner ces autorits et leurs personnels une culture en matire de droits de lhomme ; dans le domaine conomique et social, la CGEM (Confdration gnrale des entrepreneurs du Maroc), qui constitue le groupement le plus important et le mieux organis du patronat, veille constamment en concertation avec le gouvernement sur lapplication de lEtat de droit dans les affaires : une srie de lois a t adopte au cours des dix dernires annes. Ces textes concernent : le systme bancaire, la Bourse des valeurs, les socits anonymes et le Code de commerce, la libert des prix et la concurrence, le Code des assurances, le Code du travail, le Code de recouvrement des crances de lEtat. 6.2.5.1. Mise en application de lEtat de droit dans le pays Il faut dabord partir du principe que le respect de la loi, de la lgalit et de lEtat de droit dune manire gnrale simposent tous les acteurs de la socit. Pour le principe, il existe une forte volont de mettre en application lEtat de droit dans le pays. Le respect de lEtat de droit est assur dabord par le juge et notamment par les juridictions administratives cres dans la plupart des rgions du Royaume en vue de rapprocher la justice de la population. Le Maroc sest galement dot, depuis 2002, dune loi faisant obligation aux administrations de motiver par crit les dcisions administratives dfavorables aux citoyens. Le Premier ministre a, par ailleurs, mis une circulaire invitant les autorits administratives excuter et veiller lexcution des dcisions de justice, notamment celles rendues lencontre des administrations publiques.

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Malgr les critiques dont ils font lobjet parfois, les forces de police et de la gendarmerie, bien quelles souffrent de certaines insuffisances au niveau des moyens mis leur disposition, veillent gnralement au respect de lEtat de droit. 6.2.5.2. Respect de lEtat de droit par les dirigeants et les leaders politiques 54,1 % des experts consults considrent que les leaders politiques et les dirigeants respectent lEtat de droit, contre respectivement 36,9 % et 8,1 % qui pensent quils ne respectent que parfois ou rarement les lois. 6.2.5.3. Respect des droits civiques et politiques Au Maroc, les droits fondamentaux et les liberts du citoyen sont garantis par le titre premier de la constitution. Le prambule de la constitution nonce : () Conscient de la ncessit dinscrire son action dans le cadre des organismes internationaux, dont il est un membre actif et dynamique, le Royaume du Maroc souscrit aux principes, droit et obligations dcoulant des chartes desdits organismes et raffirme son attachement aux droits de lHomme tels quils sont universellement reconnus. A ce titre, 66 % des experts consults pensent que les droits civils et politiques garantis par la constitution sont respects, contre 34 % qui dclarent que ces droits ne sont pas toujours respects. De mme, 67 % pensent que les violations des droits humains font lobjet dune action, voire mme parfois daction rapide selon 45,9 % dentre eux. Sagissant du respect de ces droits par la police et la gendarmerie, plus de 50 % des experts consults dclarent que ces droits sont gnralement respects par les agents de lordre.

6.2.6. Efficacit dans la mise en application de lEtat de droit


6.2.6.1. Efficacit des organisations de surveillance 84,1 % des experts consults ce sujet considrent que les mcanismes institutionnels publics pour rapporter les violations des droits humains sont efficaces alors quun nombre limit de personnes consultes (16 %) estime que ces mcanismes sont inefficaces. 6.2.6.2. Efficacit des organisations charges de la mise en application de la loi Pour ce qui est de lefficacit des organisations charges de la mise en application de la loi, on peut relever, travers les rsultats de lenqute, un taux de confiance des citoyens dans la capacit des organes chargs de lapplication des lois les protger du vol et du crime qui varie entre deux positions extrmes : 10,9 % et 25,5 % ont entirement modrment confiance, 34,6 % marquent une certaine confiance en

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ces organes, contre 24,5 % qui ont peu confiance ou pas du tout confiance pour 4,5 % des opinions exprims (v. tableau ci-dessous).
Tableau 18 Confiance dans la capacit des organes chargs dappliquer la loi
Les citoyens Ont entirement confiance dans la capacit des organes chargs de lapplication des lois les protger du vol et du crime Ont modrment confiance dans la capacit des organes chargs de lapplication des lois les protger du vol et du crime Ont une certaine confiance dans la capacit des organes chargs de lapplication des lois les protger du vol et du crime Ont peu confiance dans la capacit des organes chargs de lapplication des lois les protger du vol et du crime Nont aucune confiance en la capacit des organes chargs de lapplication des lois les protger du vol et du crime Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 10,9 25,5 34,6 24,5 4,5 100,0

Graphique 11 Confiance dans la capacit des organes chargs dappliquer la loi


Peu de confiance 24,5 %) Aucune (4,5 %) Entirement (10,9 %) Modrment (25,5 %)

Une certaine confiance (34,4 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

6.2.7. Conclusions
Dune manire gnrale, il est vident que de 1990 nos jours le Maroc a adopt une srie de rformes qui vont dans le sens de lquilibre des pouvoirs, de la consolidation de lEtat de droit, de la protection et de la promotion des droits de lhomme travers :

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1. les rvisions constitutionnelles de 1992 et de 1996 qui ont introduit des normes nouvelles en matire de primaut de la loi, de dveloppement des moyens de contrle du Parlement sur la politique gouvernementale et de renforcement relatif de lautorit du Premier ministre par le fait que les ministres sont nomms par le Roi sur sa proposition ; 2. la cration dinstitutions et dorganismes dans le domaine du respect de lEtat de droit, de la protection et de la promotion des droits de lhomme (cration du Conseil constitutionnel, du Conseil consultatif des droits de lhomme, du Diwan Al Madhalim (mdiateur entre ladministration et les citoyens et des tribunaux administratifs) ; 3. la ratification et ladhsion du Maroc la plupart des conventions internationales des droits de lhomme (Pactes des droits civils et politiques, des droits conomiques sociaux et culturels de 1966, Convention sur les droits de lenfant du 20 dcembre 1989, Convention sur llimination de toute les formes de discrimination lgard des femmes du 18 dcembre 1979, Convention contre la torture du 10 dcembre 1984, Convention sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille du 13 dcembre 1990). Si les rsultats de lenqute ont dmontr la ncessit de poursuivre les efforts au niveau de la mise en application relle de lEtat de droit, il convient de souligner que les nombreuses rformes engages par le Maroc au cours des toutes dernires annes ne peuvent produire des effets tangibles que dans le moyen et le long termes. Cest particulirement le cas des rformes visant asseoir un nouveau concept dautorit et la transformation des rapports de ladministration avec les citoyens.

6.3. Efficacit institutionnelle : le pouvoir lgislatif


Le pouvoir lgislatif au Maroc est incarn par le Parlement, lexception des pouvoirs que la constitution confre au Roi dans des domaines particuliers. La constitution actuelle datant doctobre 1996 consacre son titre III au pouvoir lgislatif sous le titre Du Parlement . Il est intressant de remarquer que ce titre vient immdiatement aprs le titre II consacr la Royaut et avant le titre IV consacr au Gouvernement . Le Parlement marocain est bicamral, il se compose de deux chambres, la Chambre des reprsentants et la Chambre des conseillers. Leurs membres tiennent leur mandat de la Nation. La Chambre des reprsentants, dite Premire chambre, est issue du suffrage universel direct ; ses membres sont lus pour cinq ans. Quant la Chambre des conseillers, ses membres sont lus pour neuf ans, ils proviennent dans la proportion des 3/5 des rgions et dans la proportion des 2/5 des chambres professionnelles et des syndicats.

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Les sances des deux chambres sont publiques. Le compte-rendu intgral de leurs dbats est publi au Bulletin officiel du Royaume. Le pouvoir lgislatif est charg de voter les lois. Cependant, linstar de la constitution franaise de 1958, dite de la Cinquime rpublique, le domaine de la loi dans la constitution marocaine est limitativement circonscrit dans les matires expressment numres par larticle 46. Parmi ces matires figurent nanmoins des aspects forts importants comme les droits individuels et collectifs, la dtermination des infractions et des peines qui leur sont applicables, la procdure pnale, la procdure civile, le statut des magistrats, le rgime lectoral des assembles et conseils des collectivits locales, le vote de la loi de finances de lanne.

6.3.1. Introduction
Le pouvoir lgislatif joue un rle important dans la promotion des pratiques de bonne gouvernance lchelle de toute la socit : si les lois sont mal adaptes aux faits ou si elles sont mal rdiges, cela se reflte immdiatement au niveau de leur application. Le rle du lgislateur est galement important sur le plan de la reprsentativit des citoyens et du contrle de lexcutif. Les lments danalyse ci-aprs permettent de donner une ide sur la perception quont les populationscibles interroges sur le rle du pouvoir lgislatif au Maroc.

6.3.2. Dispositions institutionnelles et degr dindpendance


La question du degr dindpendance du pouvoir lgislatif renvoie en fait la nature des rapports existant entre celui-ci et les deux autres pouvoirs constitutionnels et politiques, savoir le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire. Ltude de ce point important degr dindpendance du lgislatif doit tre envisage trois niveaux : au niveau des dispositions constitutionnelles, au niveau du fonctionnement rel et, enfin, au niveau de lanalyse de linterprtation des rsultats de lenqute de terrain effectue loccasion de la ralisation de la prsente tude. La Constitution semble donner une prminence au pouvoir excutif par rapport au pouvoir lgislatif. Les dispositions ci-aprs, tires de la constitution, montrent le poids rel du Parlement vis--vis du gouvernement dans le domaine de lexercice du pouvoir lgislatif : linitiative des lois appartient concurremment au Premier ministre chef du gouvernement et aux membres du Parlement (art. 52), le gouvernement peut opposer lirrecevabilit tout amendement qui nest pas du domaine de la loi (art. 53), lordre du jour de chaque assemble, tabli par son bureau, comporte, par priorit et dans lordre que le gouvernement a fix, la discussion de lois dposes par le gouvernement et des propositions de lois acceptes par lui (art. 56), ou encore les dispositions de larticle 57 : Si le gouvernement le demande, la chambre saisie du texte en discussion se prononce par un seul vote sur tout ou partie de celui-ci en ne retenant que les amendements proposs ou accepts par le gouvernement.

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Toutes ces dispositions et dautres encore consacrent constitutionnellement et institutionnellement la primaut du pouvoir excutif et rduisent sensiblement le degr dindpendance du Parlement dans lexercice de sa fonction principale quest la lgislation. Au regard des rapports de force rels, force est de constater que linstitution parlementaire parvient difficilement se constituer en un vritable contrepouvoir face au gouvernement qui se trouve rarement gn dans laccomplissement de sa politique. Les insuffisances de capacit de gouvernance analyses plus loin (cf. chap. 7) expliquent cette situation. Enfin, la raction des chefs de mnage interrogs sur ce point degr dindpendance du pouvoir lgislatif confirme grosso modo le sentiment gnral qui se dgage des conditions gnrales de lexercice du pouvoir lgislatif : les scores respectifs de 30 % et de 42 % montrent que la population estime que lindpendance du pouvoir lgislatif est relative tant il est vrai quil est difficile pour la population de saisir les subtilits du concept dindpendance dune autorit lointaine comme le Parlement. Mais il faut tout de mme reconnatre que ces chiffres laissent transparatre sur cette question particulire de lindpendance une opinion publique globalement positive et lgrement favorable au Parlement.

6.3.3. Efficacit de lorgane lgislatif


Le Parlement est peru gnralement comme tant peu efficace dans sa fonction de contrle du gouvernement, en particulier en matire de reddition des comptes. Un exemple significatif : les lois de rglement , qui sont lun des outils essentiels dvaluation des conditions dexcution des lois de finances, ne sont dposes au Parlement que bien des annes aprs leur excution. Ce retard dans la prsentation des comptes publics que les parlementaires reprochent constamment au gouvernement est un facteur qui limite sensiblement le rle du Parlement dans le contrle de lexcutif. Les parlementaires se sentent peu outills pour assurer convenablement leur mission dvaluation et de contrle de laction gouvernementale. Les besoins ressentis concernent la difficult daccder linformation dtenue par le gouvernement, le dficit en conseillers techniques capables dassister les parlementaires dont le niveau dinstruction constitue, pour certains, un handicap majeur, etc. Malgr ce constat, les rsultats de lenqute mene auprs des experts montrent une opinion gnrale qui reste indulgente vis--vis de lorgane lgislatif. 10,8 % des experts interrogs estiment que lorgane lgislatif est toujours une institution efficace pour lgifrer et dbattre des questions dimportance nationale pendant que 50,5 % et 26,1 % pensent respectivement que cette institution est gnralement ou parfois efficace pour dbattre de ces questions, contre 12,6 % seulement qui estiment que le Parlement est rarement une institution efficace.

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Parmi les experts consults, 27 % estiment que les dbats au Parlement ne prsentent pas un grand intrt, contre 5,5 % qui estiment que ces dbats sont riches, utiles et rpondent aux besoins de la population, alors que 44,5 % des personnes interroges ont un avis mitig et estiment que ces dbats ne sont que parfois riches et utiles. 44,5 % estiment quau sein du Parlement, lopposition exerce une influence peu significative, voire aucune influence (10 %) sur la politique, les programmes et la lgislation mis en place par le gouvernement, contre 5 % qui pensent que lopposition exerce une influence trs forte sur la politique gouvernementale.

6.3.4. Conclusions
Le pouvoir lgislatif est consacr par la constitution, il joue un rle important dans le processus de gouvernance gnrale du pays. Cependant, son niveau defficacit demeure limit.

6.4. Efficacit institutionnelle : le pouvoir judiciaire


Le pouvoir judiciaire est exerc par les magistrats qui composent les diffrentes juridictions du Royaume, lesquelles ont pour mission dappliquer la loi dans les affaires qui leur sont soumises. Le Code de procdure civile du 28 septembre 1974 prcise ce sujet dans son article 3 que le juge doit statuer dans les limites fixes par les demandes des parties et ne peut modifier doffice ni lobjet, ni la cause de ces demandes. Il doit statuer toujours conformment aux lois qui rgissent la matire, mme si lapplication de ces lois nest pas expressment requise par les parties (29 bis). Pour sacquitter de cette tche dans les meilleures conditions, les juridictions doivent au pralable se livrer un travail danalyse et dinterprtation des dispositions lgales ou rglementaires. Il convient cependant de souligner que cette interprtation jurisprudentielle na quune porte relative. Elle produit tous ses effets, mais dans le cadre dune instance donne et pour rsoudre un litige spcifique. Ce qui revient dire que les autres juridictions ou le mme tribunal peuvent valablement donner une interprtation diffrente dans des procs ultrieurs dautant plus que, selon la Cour suprme, un tribunal nest pas tenu de mentionner dans son jugement la jurisprudence sur laquelle il sest appuy (29 ter). Il reste que linterprtation dgage par les magistrats peut finir par avoir une porte gnrale. Cest ce qui se produit, en fait, quant les solutions jurisprudentielles se rptent constamment et sans interruption. A cet gard, il faut mettre part la jurisprudence de la Cour suprme qui bnficie dune autorit particulire, compte tenu du fait quelle se trouve au sommet de la hirarchie judiciaire. Son rle principal et traditionnel consiste veiller lapplication de la loi et en assurer lunit dinterprtation par les juridictions infrieures.

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6.4.1. Introduction
En faisant de la rforme judiciaire une priorit et en encourageant le dialogue et la participation de tous les acteurs, le Maroc a ralis des progrs significatifs en matire de consolidation de lEtat de droit et de protection des droits de lHomme. Lefficacit et la crdibilit du systme judiciare sont aujourdhui des facteurs de comptitivit de lconomie et de linvestissement. Le Souverain du Maroc, S.M. Mohammed IV, sest engag en faveur de la rforme de la justice en tant que pivot central de la stabilit et de la cohsion sociale (44). Il a rappel que la justice est le socle et la finalit de sa doctrine du pouvoir .

6.4.2. Structure du systme judiciaire


Le systme judiciaire marocain a subi depuis lindpendance du Maroc de nombreuses rformes qui sont alles dans le sens de lunification des tribunaux. Aprs avoir connu une phase (de 1913 1991) caractrise par lunit de juridiction et la dualit des droits applicables (droit priv, droit administratif ), le Maroc a opt pour un systme judiciaire de dualit de juridictions et de droit. A partir de 1991, il y a eu cration des tribunaux administratifs dans la plupart des rgions du Maroc en vue de faciliter le traitement des litiges administratifs sur le plan local. Depuis lors, le Maroc soriente vers la dualit de juridiction en attendant la cration des cours dappel administratives et dun Conseil dEtat. En dehors des tribunaux administratifs, le Maroc dispose aussi de tribunaux de commerce, aussi bien en premire instance quen appel. En plus de ces catgories de juridiction, le systme judiciaire marocain comporte aussi des tribunaux de premire instance ordinaires statuant dans les affaires civiles, pnales, sociales, de statut personnel et en matire foncire. Lappel des jugements rendus par ces juridictions intervient au niveau des cours dappel existantes dans la plupart des provinces et prfectures du Royaume. Toutes ces juridictions sont coiffes par la Cour suprme sigeant dans la capitale (Rabat), avec des chambres spcialises en matire criminelle, civile, commerciale, sociale, administrative, foncire et de statut personnel. A ct des juridictions ordinaires, le Maroc dispose encore dune juridiction spciale : la Cour spciale de justice, charge notamment de statuer sur les questions de corruption et de dtournements des deniers publics. Cette Cour qui a t cre pendant les annes soixante-dix est en voie de disparition la suite des critiques qui lui ont t adresses par les organisations des droits de lhomme. Le gouvernement a prsent un projet de loi dans ce sens. Paralllement ce systme, on peut voquer aussi lexistence de hautes juridictions comme le Conseil constitutionnel charg de statuer sur la constitution(44) Allocution Royale prononce Agadir le 29 janvier 2003 loccasion de louverture de lanne judiciaire.

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nalit des lois et la Cour des comptes, comptente en matire de contrle suprieur de lexcution de la loi de finances et du contrle de la gestion financire des dpartements ministriels et des tablissements publics et dont laction est dclenche par le ministre. Au bas de la pyramide se trouvent les juridictions communales et darrondissement, dont la comptence se limite aux affaires dont le montant nexcde pas 1 000 Dh.

6.4.3. Le mode de recrutement


Les magistrats sont nomms par dahir, c'est--dire par dcision royale sur proposition du Conseil suprieur de la magistrature. Ils sont galement rvoqus par dahir, conformment au dahir portant loi du 11 novembre 1974, formant statut de la magistrature (45). Il faut ajouter aussi que le statut des magistrats dans son ensemble fait partie du domaine de la loi que rglemente larticle 46 de la constitution. Ce qui donne une garantie supplmentaire aux magistrats. Daprs les rsultats de lenqute, plus de 43,6 % des experts consults estiment que les magistrats sont gnralement , voire toujours (11,8 %), nomms et promus sur la base du mrite. Afin damliorer ce score, un effort est ncessaire pour renforcer les valeurs et les usages permanents de mrite dans le processus de promotion des magistrats.

6.4.4. Indpendance du pouvoir judiciaire


Selon lopinion de la population enqute, 11 % considrent que lorgane judiciaire est fonctionnellement indpendant des autres pouvoirs, contre respectivement 33 % et 23,9 % qui pensent que cette institution est moyennement ou peine indpendante. Et seulement 8,3 % considrent que cette institution est totalement dpendante des autres pouvoirs. Il convient de souligner ce sujet que lindpendance du pouvoir judiciaire est un principe constitutionnel. Larticle 82 de la constitution dispose que lautorit judiciaire est indpendante du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif . En matire de droits de lhomme, la magistrature constitue lune des garanties fondamentales de la protection des droits et liberts et du respect des lois par tous, sans discrimination aucune. Plusieurs conventions internationales dans ce domaine ont soulign le rle du pouvoir judiciaire dans la protection des individus et des groupes contre larbitraire ainsi que dans la garantie dune justice quitable.
(45) Cf. B.O. n 3237 du 13 novembre 1974, p. 1578. Ce statut a fait lobjet de certaines modifications de dtails depuis lors. A voir ce sujet lOrganisation de la justice au Maroc, REMALD, n 33, collection Textes et documents 1999. ,

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Au Maroc, la nomination des magistrats par le Roi est destine honorer leurs fonctions et renforcer davantage leur autorit et leur indpendance. En effet, aux termes de larticle 23 du dahir portant loi du 11 novembre 1974 formant statut de la magistrature : Lavancement des magistrats comprend lavancement de grade et lavancement dchelon. Il a lieu de faon continue de grade grade et dchelon chelon. Aucun magistrat ne peut tre promu, dans la limite des postes budgtaires vacants, au grade suprieur sil ne figure sur une liste daptitude. Seuls peuvent tre inscrits sur la liste daptitude les magistrats en activit qui justifient, la date de ltablissement de la liste, de cinq annes de services dans leur grade. Toutefois, ne peuvent figurer sur la liste daptitude, pour laccs au deuxime grade, que les magistrats ayant atteint le septime chelon du troisime grade. Il est tenu compte, lors de ltablissement de la liste daptitude, des diplmes universitaires, de la qualification et de laptitude des intresss exercer les fonctions correspondant au grade suprieur. Lavancement dchelon est fonction la fois de lanciennet et de la notation du magistrat, dans les conditions fixes par dcret. La liste daptitude vise au deuxime alina ci-dessus, est dresse et arrte annuellement par le ministre de la Justice, sur lavis du Conseil suprieur de la magistrature. Un dcret dtermine les conditions dans lesquelles sont nots les magistrats et les modalits dtablissement de la liste daptitude. Par ailleurs, il y a lieu de signaler que, selon larticle 83 de la constitution, les jugements sont rendus et excuts au nom du Roi . Il sagit l dune justice dlgue qui nexiste pas par elle-mme, mais qui doit bnficier des plus grandes garanties afin que son impartialit ne soit pas suspecte. Les garanties qui sont accordes par la constitution aux magistrats sont de deux ordres : linamovibilit pour les magistrats du sige (art. 85 de la constitution) ; le respect du statut des magistrats par le Conseil suprieur de la magistrature. En effet, conformment larticle 87 de la constitution, le Conseil suprieur de la magistrature veille lapplication des garanties accordes aux magistrats quant leur avancement et leur discipline . Il sagit dun organe prsid par le Roi. Larticle 86 de la constitution prcise ce sujet que le Conseil suprieur de la magistrature est prsid par le Roi. Il se compose en outre :

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

du ministre de la Justice, vice-prsident ; du Premier prsident de la Cour suprme ; du procureur gnral du Roi prs la Cour suprme ; du Prsident de la premire chambre de la Cour suprme ; de deux reprsentants lus, parmi eux, par les magistrats des cours dappel ; de quatre reprsentants lus, parmi eux, par les magistrats des juridictions de premier degr .

6.4.5. Intgrit
Lassainissement de lappareil judiciaire et la chasse aux magistrats corrompus ont figur parmi les priorits affiches par les pouvoirs publics au cours des cinq dernires annes. Cest galement lun des sujets favoris qui alimentent le dbat travers les organes de presse, les medias et la socit civile. Les rsultats de lenqute auprs du panel dexperts confirment lopinion selon laquelle la corruption au sein de lappareil judiciaire serait rpandue. Si 36,1 % des personnes consultes estiment que le personnel de la Justice est quelque peu corrompu, 36,1 % estiment quil est largement corrompu, voire compltement corrompu (2,8 %). En revanche, 25 % des opinions exprimes considrent que lorgane judiciaire est au-dessus de toute corruption. Le jugement port par les mnages sur le phnomne de la corruption est galement svre vis--vis du personnel de la Justice. A noter que cette catgorie de fonctionnaires nest pas la seule concerne par ce jugement. Il convient de signaler ce sujet que la moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption ont t au cur de la stratgie de dveloppement des
Tableau 19 Corruption au sein de lorgane judiciaire
Le judiciaire est : Compltement au-dessus de toute corruption En grande partie au-dessus de toute corruption Quelque peu corrompu Largement corrompu Compltement corrompu Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 6, 5 18,5 36,1 36,1 2,8 100,0

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Graphique 12 Corruption au sein de lorgane judiciaire


Compltement corrompu (3 %) Non corrompu (7 %)

Largement corrompu (36 %)

En grande partie non corrompu (19 %)

Quelque peu corrompu (35 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

gouvernements qui se sont succd au cours de la dernire dcennie. Il faut dire aussi que lintrt toujours croissant accord ces questions est troitement li au processus de dmocratisation de la vie politique engag au Maroc depuis 1990. Ce processus est largement marqu par un consensus des acteurs politiques de toutes les tendances sur la ncessit de mettre rapidement en place les institutions permettant dassurer une application relle des principes contenus dans la constitution du Royaume. Certes, des efforts restent encore faire pour moraliser davantage la vie publique au Maroc et radiquer dune manire dfinitive le mal de la corruption. Mais dores et dj, on peut enregistrer la volont du gouvernement vouloir lutter activement contre la corruption dans tous les secteurs (46). En matire de justice, on peut observer que durant les dernires annes, des mesures disciplinaires ont t prises lencontre de 879 personnes : juges, fonctionnaires, experts asserments, traducteurs, notaires, adouls , dont 150 ont t traduits devant la Justice.

(46) Cette volont avait t exprime avec force par S.M. le Roi du Maroc dans le message quil a adress au Conseil suprieur de la magistrature le lundi 12 avril 2004, dont voici un extrait : Lindpendance de la justice, laquelle nous sommes si fermement attachs, nest pas uniquement celle qui est envisageable par rapport aux pouvoirs lgislatif et excutif, et qui est, du reste, garantie par la Constitution, mais lindpendance lgard dautres pouvoirs trs tentants, et notamment celui de largent forte capacit corruptrice (47) Ces donnes rsultent du Rapport prsent par le Pr Abdelouahed Ourzik au Forum international sur les nouvelles technologies de linformation, sur le thme : E-governance and development of ethics in the civil service , workshop tenu Johannesburg les 28 et 29 octobre 2002.

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Entre 1998 et 2000, 211 dossiers ont t soumis la Cour spciale de justice, soit deux fois plus que lors les dix annes prcdentes (47). Tout dernirement, dans le cadre de ce qui a t appel laffaire Mounir Erramach , poursuivi pour une affaire de drogue dans le Nord du Maroc, des juges ont t impliqus : certains dentre eux ont t incarcrs et ont fait lobjet de mesures disciplinaires de la part du Conseil suprieur de la magistrature. Interrog ce sujet par un hebdomadaire de la place, le ministre de la Justice a soulign : Pour la premire fois jai prsent la Justice des cas de magistrats convaincus de corruption devant le Conseil suprieur de la magistrature. Il faut dire que par le pass, des juges convaincus de corruption ou de dlits criminels devant le Conseil suprieur de la magistrature perdaient seulement leur statut de juges. En prsentant systmatiquement la Justice ce type de cas, vous imaginez bien que le ministre de la Justice drange, mais jinsiste pour dire que les rformes ne touchent pas seulement laspect disciplinaire. Nous avons mis beaucoup defforts pour amliorer la situation matrielle et sociale des magistrats (48).

6.4.6. Capacit de fournir des services


Selon 66 % du groupe dexperts nationaux, les citoyens peuvent toujours (34,9 %), ou gnralement (31,1 %) ester en justice, quel que soit leur statut conomique et social, contre (17 %) qui le peuvent peu ou parfois (14,2 %) ou jamais (2,8 %) quel que soit leur statut. Le problme de la capacit de fournir des services en matire judiciaire est li celui de laccs des citoyens la justice. A ce sujet, il convient de signaler que laccs, de manire quitable et efficace, des citoyens la justice et au systme judiciaire, dune manire gnrale, est une action de longue haleine et ncessite des actions visant simplifier les procdures, rexaminer lassistance judiciaire, rduire la dure des procs ainsi que lexcution des jugements rendus. Tous les citoyens ont le droit et la possibilit de faire des recours devant les tribunaux. Le droit aux recours est dailleurs un principe sur lequel insistent la plupart des instruments universels en matire de droits de lhomme. Sagissant des cas traits par les tribunaux, on peut dire que selon les statistiques du ministre de la Justice, le nombre daffaires enrles devant la justice est de lordre de 3 millions dont 2,5 millions devant les tribunaux de premire instance : la moyenne des cas jugs par les diffrents juges ce niveau est de lordre de 1 000 affaires par an et par juge, ce qui se traduit par les pourcentages suivants :

(48) Cf. le Journal hebdomadaire du 6 au 12 dcembre 2003, p. 8 et suiv.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Propositions des affaires juges au niveau : des cours dappel : 61,17 % ; des tribunaux de 1re instance : 73 % ; de la Cour suprme : 120,18 % (affaires enregistres/affaires juges) ; des juridictions spcialises : tribunaux de commerce et cours dappel de commerce, le pourcentage est de lordre de 78,07 %. Cependant, il importe de prciser que les conditions de travail des magistrats ne permettent pas de satisfaire toutes les attentes, ce qui se traduit par le mcontentement des usagers. Sur le plan de lorganisation judiciaire, le ministre de la Justice, dans le cadre du rapprochement de la justice du justiciable , a essay de couvrir lensemble du territoire national, notamment en installant des tribunaux de 1re Instance dans la plupart des provinces et prfectures du Royaume. On peut estimer 67 le nombre de ces juridictions (49). Les cours dappel sont au nombre de 21, les tribunaux de commerce, 6, les cours dappel de commerce, 3 et les tribunaux administratifs, 7.

6.4.7. Conclusions
Le systme judiciaire au Maroc doit faire face de nombreux dfis. Celui de rpondre aux attentes croissantes dune socit en plein processus de dmocratisation et celui de rpondre aux besoins de lconomie et des changes commerciaux. Les rformes engages ce jour visent mettre en place un appareil judiciaire capable de relever ces dfis. Il sagit de chantiers qui appellent un effort soutenu et de longue haleine pour doter le Maroc dune justice indpendante, intgre et efficace. Cest sans doute dans cette perspective que sinscrivent les multiples mesures prises par le gouvernement : modernisation de lInstitut des tudes judiciaires, suppression de la Cour spciale de justice (juridiction dexception), adoption dun nouveau Code pnal, renforcement du rle du Conseil suprieur de la magistrature, etc.

(49) Le Royaume du Maroc est divis en 17 wilayas groupant 49 provinces, 12 prfectures, 8 prfectures darrondissement ainsi quen communes urbaines et rurales. A cela, il convient dajouter les rgions qui sont au nombre de 16. Comme on peut le constater, les tribunaux de premire instance couvrent en gnral la plupart des provinces et des prfectures (voir ce sujet, B.O. n 5144 du 18/9/2003, p. 853) . Pour lorganisation judiciaire, Cf. REMALD, 33, 2000, p. 31 et suiv.).

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6.5. Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte : le pouvoir excutif


6.5.1. Introduction
Au Maroc, le pouvoir excutif est dvolu au gouvernement en vertu de la constitution : toutes les matires qui ne sont pas expressment dvolues au Roi, au parlement et lautorit judiciaire relvent, en principe, du domaine de lexcutif. Lobjet du prsent chapitre est de vrifier, la lumire du contexte vis plus haut, dans quelle mesure lappareil excutif est efficace. Pour rpondre cette question, les indicateurs cits ci-aprs ont t utiliss au cours de lenqute mene auprs des 111 experts slectionns sur la base dun chantillonnage reprsentatif de llite marocaine exerant des fonctions importantes dans le secteur public et priv ainsi que des dirigeants dorganisations de la socit civile. Les rponses obtenues concernent les questions suivantes : 1. organisation du pouvoir excutif ; 2. modes de recrutement ; 3. indpendance ; 4. reprsentation dans les services publics ; 5. transparence et responsabilit du gouvernement ; 6. intgrit des fonctionnaires ; 7. capacit, confiance et efficacit des services publics y compris des agences charges de la mise en application de la loi.

6.5.2. Gouvernement : Administration centrale


6.5.2.1. Organisation du pouvoir excutif Le mode dorganisation de lexcutif et sa position relle dans larchitecture institutionnelle marocaine demeurent spcifiques bien des gards : contrairement aux monarchies de lEurope occidentale, au-del de son traditionnel rle darbitre entre les formations politiques et de sa fonction religieuse de Commandeur des croyants, le Roi exerce un rel pouvoir dorientation et dimpulsion de laction gouvernementale, en particulier dans les domaines des affaires trangres, de la dfense nationale, de la justice et de la scurit intrieure. Le Roi nomme le Premier ministre et les ministres sur proposition de celui-ci. Il prside le Conseil des ministres. Il promulgue les lois dans un dlai fix par la constitution (30 jours). La constitution accorde au Roi le pouvoir de nommer les hauts fonctionnaires civils et militaires.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Schma synoptique : Organigramme de lEtat marocain


Cour suprme Forces Armes Royales Conseil des oulmas Diwan Al Madalim (mdiateur) Parlement Conseil national de laudiovisuel ANRT Premier ministre Cour des comptes Ministres Conseil de la concurrence et des prix Services dconcentrs de lEtat. Etablissements publics, walis et gouverneurs Corps lectoral Chambre des dputs Chambre des conseillers Chambres professionnelles Collge des salaris Conseils rgionaux provinciaux et communaux

Le Roi

Conseil constitutionnel Conseil consultatif des droits de lhomme

Source : Groupe de pilotage de ltude sur lvaluation du systme de gouvernance.

Cest la lumire de ce contexte constitutionnel quil convient danalyser lorganisation de lexcutif au Maroc au sein duquel le Premier ministre assure la fonction de chef des administrations publiques de lEtat et de premier responsable du bon fonctionnement des services publics. Laction du gouvernement est relaye au niveau rgional et provincial par des reprsentants de lEtat, les walis et les gouverneurs, qui sont les vis--vis locaux des autorits locales et des assembles lues par la population. 6.5.2.2. Mode de recrutement Les recrutements par voie de concours ne sont pas gnraliss pour laccs la fonction publique. Cette rgle nest obligatoire que pour laccs certaines catgories limites demploi. Par ailleurs, la raret des postes budgtaires et les effectifs importants pouvant postuler aux concours nincitent pas les administrations organiser des concours qui risquent dtre coteux et contraignants. Face cette contrainte, les administrations recrutent sur dossier ou sur entretien et parfois sans aucune formalit de slection. L o le concours nest pas exig par la rglementation, la rgle de la mritocratie nest videmment pas garantie, et les abus ne peuvent tre vits. Cest la raison pour laquelle le gouvernement a soumis au Conseil suprieur de la fonction publique (organe consultatif paritaire o sigent les reprsentants des syndicats) un projet damendement qui rend obligatoire

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lorganisation des concours pour laccs la fonction publique quelle que soit la nature de lemploi, lexception des emplois soumis contrat dure dtermine et les emplois dans des postes de responsabilit qui restent la discrtion des ministres, du Premier ministre ou du chef de lEtat. Les rgles de promotion interne des fonctionnaires et les procdures pour les appliquer sont conformes aux standards internationaux en matire de garantie et dgalit. Cependant, labsence de systme efficient dvaluation du rendement des fonctionnaires, associe aux pressions syndicales sur le gouvernement, a eu pour effet le dveloppement dun systme de promotion dexception qui a pour inconvnient de favoriser les agents les moins performants et pnaliser les plus efficaces et les plus qualifis. Afin dapporter une solution cette situation, le gouvernement a adopt un dcret portant rforme du systme dvaluation et de notation des fonctionnaires (50). Les fonctionnaires jouissent de situations administratives relativement stables mais ne possdent pas de plan de carrire leur assurant de manire prvisible et transparente un itinraire professionnel et laccs aux emplois suprieurs sur la base de leur seule performance individuelle. Il faut, toutefois, reconnatre que des avances importantes ont t ralises dans certains dpartements, o le recours lappel ouvert condidature est de plus en plus pratiqu, dans le but dintroduire la transparence et lefficacit dans le choix des futurs managers. Les travailleurs du secteur public ne sont pas soumis au mme statut quant lexercice de leurs droits sociaux. Les fonctionnaires de lEtat et des collectivits locales sont soumis au statut gnral de la fonction publique qui leur offre de nombreuses garanties, surtout en matire disciplinaire mais qui ne prvoit pas de convention collective. Cependant, le droit de grve demeure garanti pour les fonctionnaires, lexception de certains corps de mtiers en raison de leur caractre particulier. Le Code du travail rcemment adopt par le Parlement (2003) sapplique aux personnels des entreprises publiques qui ont le droit davoir des conventions collectives, au mme titre que les entreprises du secteur priv. Selon lopinion dominante mise par les membres du groupe dexperts (22,5 %), les nominations et les promotions de carrire des fonctionnaires sont fondes sur les rgles du mrite. Alors que 51,4 % estiment que le mrite est relatif et quil nest appliqu que dans une certaine mesure, 26,1 % considrent quil nest que rarement , voire jamais (6,3 %) fait appel au mrite. 30,6 % des opinions exprimes considrent que la composition de la fonction publique reflte assez la diversit des couches de la socit, voire largement pour 18,9 %. Alors que 40,5 % des opinions exprimes estiment que la composition du corps des hauts fonctionnaires ne reflte que dans une certaine mesure ou peine
(50) Cf. dcret n 2-05-1367 du 29 chaoual 1426 (2 dcembre 2005) fixant la procdure de notation et dvaluation des fonctionnaires des administrations publiques, B.O. n 5379 du 19 dcembre 2005.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Tableau 20 Composition de la police et de la gendarmerie


La composition de la police et de la gendarmerie reflte : Fortement lensemble de la diversit des couches de la socit Largement lensemble de la diversit des couches de la socit Quelque peu lensemble de la diversit des couches de la socit A peine lensemble de la diversit des couches de la socit Ne reflte pas du tout lensemble de la diversit des couches de la socit Total Frquence (en %) 20,6 43,0 24,3 9,3 2,8 100,0

(18 %) la diversit des couches de la socit, 10,8 % pensent que cette composition ne reflte pas du tout lensemble de la diversit des couches sociales. Comme le montre le tableau ci-dessus, 43 % des experts consults estiment que la composition du corps de police et de gendarmerie reflte largement la diversit des couches sociales, voire fortement pour 20,6 % et quelque peu pour 24,3 % des opinions exprims. Concernant laspect genre, la rpartition du personnel de la fonction publique nous montre la modestie de la participation de la femme dans la gouvernance. En effet le taux de fminisation ne dpasse pas 31 %. De mme le taux de participation des femmes fonctionnaires aux postes de responsabilit est faible. Il est de lordre de 10 % si on ne considre que les postes de responsabilit statutaires et assimils (postes classs lchelle 11 ou grade assimil. Si on considre tous les postes de responsabilit, quils soient assimils aux postes de responsabilit statutaires ou non, ce taux passe 6 % (51). 6.5.2.3. Indpendance de lexcutif Le degr dindpendance et dautonomie du pouvoir excutif par rapport aux autres intervenants dans la vie politique est un lment fondamental pour lefficacit de laction gouvernementale. Il sagit galement dune condition incontournable pour asseoir un systme de gouvernance fond sur limputabilit et lobligation de rendre compte. Dans ce domaine, les pouvoirs de lexcutif et le degr de son indpendance ont connu une volution sans prcdent au cours des dernires annes dans le cadre de ce qui a t appel le gouvernement dalternance . Ce gouvernement, compos dune coalition de partis dont certains taient depuis de nombreuses annes dans lopposition, exprime la volont du Souverain du Maroc de moderniser lappareil de lEtat et dengager le pays dans un processus dmocratique o le gouvernement issu de la majorit au Parlement disposerait des pouvoirs et de lautonomie ncessaires pour conduire sa politique.
(51) Rapport tabli pour le ministre de la Modernisation des secteurs publics, non publi, 2005.

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Tableau 21 Indpendance du pouvoir excutif


Le gouvernement est : Indpendant des agences de lextrieur dans tous les domaines importants de la politique Indpendant des agences de lextrieur dans la plupart des domaines importants de la politique Indpendant des agences de lextrieur dans quelques domaines importants de la politique Indpendant des agences de lextrieur dans trs peu de domaines importants de la politique Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 11,0 43,1 29,4 16,5 100,0

Graphique 13 Domaines d'indpendance du pouvoir excutif


La plupart (43,1 %) Quelques domaines (29,4 %)

Tous les domaines (11 %)

Trs peu (16,5 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

A la question de savoir si le pouvoir excutif est indpendant dans les domaines importants de la politique, comme le montre le tableau 22 ci-dessous, 55 % des membres du panel des experts ont donn une rponse plutt positive, alors que prs de 17 % de leffectif des experts interrogs considrent que lexcutif nest indpendant que dans trs peu de domaines importants de la politique. 6.5.2.4. Reprsentation dans les services publics y compris dans les organismes chargs de la mise en application de la loi La prise en compte de la diversit sociale dans le choix des hauts responsables et des dirigeants tous les niveaux de lappareil excutif a toujours constitu une proccupation majeure des autorits suprieures du pays, car aux yeux des citoyens, la crdibilit et la lgitimit du systme de gouvernance en dpendent.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Tableau 22 Composition du corps des hauts fonctionnaires


La composition du corps des hauts fonctionnaires : Reflte totalement lensemble de la diversit des couches de la socit Reflte largement lensemble de la diversit des couches de la socit Reflte dans une certaine mesure lensemble de la diversit des couches de la socit Reflte peine lensemble de la diversit des couches de la socit Ne reflte pas du tout lensemble de la diversit des couches de la socit Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 11,7 18,9 40,6 18,0 10,8 100,0

Graphique 14 Reflet de la diversit sociale dans la composition du corps des hauts fonctionnaires
Largement (19 %) Quelque peu (40 %)

Totalement (12 %)

Pas du tout (11 %)

A peine (18 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Toutefois, comme le montrent les indicateurs socio-conomiques exposs dans le prsent rapport, lextrme pauvret des couches de la socit empche laccs lducation dune importante couche de la socit marocaine et, par voie de consquence lexercice de hautes fonctions au sein de ladministration malgr leffort considrable consenti par lEtat en faveur des populations les plus dmunies. Comme le montre le tableau 22 ci-dessus, seulement 31 % sur les 111 experts consults considrent que la socit marocaine est largement reprsente au sein de la haute fonction publique, prs de 40 % ont plutt un point de vue mitig, alors que 18 % estiment que la composition de la haute fonction publique reflte peine la diversit de la socit marocaine.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

30 % des experts consults estiment que le corps des hauts fonctionnaires est reprsentatif des couches de la socit, alors que 40,6 % ont un point de vue plutt mesur sur cette question. Par ailleurs, 30 % des personnes interroges expriment une position ngative vis--vis de cette question. Avant tout commentaire au sujet des rsultats de cette enqute, il convient de souligner labsence au Maroc, ce jour, dtudes statistiques fiables sur lorigine sociale et ethnique des hauts fonctionnaires. Une telle tude apparat aujourdhui dune extrme importance, car elle permettrait dclairer certains des aspects fondamentaux du systme de gouvernance au Maroc. Les rsultats de lenqute figurant au tableau ci-dessous montrent que les experts interrogs sont plutt partags dans leur opinion sur la reprsentation sociale des hauts fonctionnaires. Cette lecture ambivalente sexplique, sans doute, par la double tendance quavait connue la haute fonction publique au cours de la dernire dcennie, marque la fois par une plus grande dmocratisation des voies daccs aux fonctions suprieures de lEtat et par un phnomne dexclusion dune frange importante de jeunes, issus en particulier des zones rurales pauvres et loignes des centres urbains. 6.5.2.5. Transparence et responsabilit du gouvernement La transparence et la responsabilit dans laction gouvernementale sont les instruments essentiels de la bonne gouvernance. Au cours de la dernire dcennie, le Maroc a connu de nombreuses rformes institutionnelles visant instaurer une plus grande transparence dans la gestion des affaires publiques. Ces rformes ont concern des domaines varis : en matire dorganisation et de supervision du processus lectoral, en matire de protection des droits de lhomme et des liberts publiques (cration dune autorit de surveillance o sont reprsents les partis politiques et les reprsentants de la socit civile Conseil consultatif des droits de lhomme ), dans le domaine des affaires et des rapports avec les entreprises (nouveau Code des marchs publics, Conseil national de la concurrence, Conseil national de laudiovisuel, Agence nationale de rgulation, centres rgionaux de linvestissement). Ces rformes engages au cours des cinq dernires annes ont, de lavis des acteurs politiques et conomiques, largement favoris la transparence dans laction du gouvernement. Toutefois, il apparat la lumire des rsultats de lenqute que malgr les nombreuses initiatives prises dans ce sens par le gouvernement, prs de 50 % des experts consults estiment que les citoyens demeurent sous-informs, bien que les informations soient disponibles au sein des ministres, et que les administrations publiques sont rticentes produire et diffuser les informations (ex. : absence de codification des lois et des rglements et usage abusif des notes et circulaires dont la publication nest souvent pas assure ; absence de publication unifie des appels doffres des marchs de lEtat et des collectivits locales qui contraint les entreprises consulter chaque jour tous les quotidiens nationaux pour

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Tableau 23 Transparence du gouvernement


Les informations rcentes sur la performance du gouvernement sont : Librement disponibles et accessibles au public Disponibles et accessibles au public, mais un certain cot officiellement dtermin Disponibles mais pas tout fait accessibles au public Disponibles mais inaccessibles au public Ne sont pas disponibles Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 12,7 12,7 46,4 20,0 8,2 100,0

Graphique 15 Transparence du gouvernement, disponibilit et accessibilit


A un certain cot (13 %) Pas tout fait (46 %)

Librement (13 %)

Non disponibles (8 %) Inaccessibles (20 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

sinformer sur les commandes lances par les organismes publics). Un projet de portail de ladministration a t lanc par le gouvernement. Il prvoit la cration dun site-web o seraient rgulirement publis les appels doffres de toutes les administrations publiques. Obligation pour le gouvernement de rendre compte Le gouvernement ainsi que les services de ladministration diffrents niveaux sont soumis de nombreuses procdures de contrle, en particulier en matire financire et comptable. En tant quinstance politique, le gouvernement rend compte de sa gestion devant le Roi qui peut dmettre de leur fonction les ministres. Le gouvernement est galement responsable devant le Parlement qui contrle laction gouvernementale travers le vote de la loi de finances, les lois de rglement, la motion de censure, les questions orales et crites et les commissions denqute

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

parlementaires (au cours de lanne 2002, dsignation pour la premire fois de commissions denqute parlementaires qui ont convoqu de hauts responsables pour instruire des affaires de dtournement de fonds au sein de certains tablissements publics). Le dispositif institutionnel mis en place depuis ladoption de la rvision de la constitution en 1996 montre que le Maroc a dvelopp de faon progressive une approche avance en matire de contrle politique de laction gouvernementale. Toutefois, la pratique montre que le parlement ne dispose ni de lexpertise ni des moyens qui lui sont ncessaires pour tre techniquement en mesure dexiger du gouvernement une vritable reddition des comptes. En dpit de ce constat, le gouvernement a contribu de faon volontaire lamlioration des instruments de reddition des comptes en engageant des rformes importantes : amendement de la loi organique des finances; adoption de la loi sur la
Tableau 24 Obligation du gouvernement de rendre compte
Le gouvernement : Agit toujours de faon transparente et responsable Agit gnralement de faon transparente et responsable Agit parfois de faon transparente et responsable Agit rarement de faon transparente et responsable Nagit jamais de faon transparente et responsable Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 5,5 33,6 45,5 14,5 0,9 100,0

Graphique 16 Obligation du gouvernement de rendre compte


Gnralement (33 %) Parfois (45 %)

Toujours (6 %) Jamais (1 %) Rarement (15 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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responsabilit des ordonnateurs et des comptables ; modernisation du systme daudit et de contrle des tablissements publics ; introduction progressive de la gestion base sur les rsultats (contractualisation-budgets-programmes). Bien que rcemment entres en vigueur, ces rformes semblent avoir eu un bon impact sur lopinion publique. En effet, les rponses donnes par le panel des experts consults ce sujet, confirment une opinion plutt positive au sujet de lattitude du gouvernement vis--vis de la reddition des comptes. 6.5.2.6. Intgrit des fonctionnaires La moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption ont t au cur de la stratgie de dveloppement des gouvernements qui se sont succd au cours de la dernire dcennie. Lintrt sans cesse croissant accord ces questions est troitement li au processus de dmocratisation de la vie politique engag au Maroc ds le dbut des annes quatre-vingt-dix. Les premires esquisses dune stratgie pour le dveloppement de lthique et la moralisation de la vie publique au Maroc ont t dfinies dans le Pacte de bonne gestion , adopt de faon solennelle par le gouvernement la suite dun colloque national auquel avaient pris part les reprsentants des administrations, de la magistrature, du monde des affaires et de la socit civile. Lun des principaux objectifs recherchs travers ladoption collective de ce pacte est de promouvoir une culture dthique saine, base sur les valeurs et les principes dontologiques, et ce en prnant dans le traitement de la demande des citoyens lobservance de la courtoisie, de la rigueur et de lhonntet et en adoptant une conduite exemplaire mme de renforcer les pratiques irrprochables au sein du service public. Une Lettre Royale adresse aux participants au colloque sur la moralisation de la vie publique organis par le gouvernement avait dfini les orientations pour la mise en uvre dune politique de lutte contre la corruption. Cest la lumire de ces orientations que de nombreux projets de textes ont t adopts ou sont en cours de prparation. 1. La loi 03-01 du 21 juillet 2002 obligeant les administrations publiques motiver leurs dcisions administratives lorsque ces dcisions sont dfavorables au citoyen provoque une mutation qualitative dans lhistoire de ladministration marocaine et dans ldification des bases de lEtat de droit, ainsi que la cration de nouveaux rapports entre ladministration et ses usagers fonds sur lquilibre et la transparence, ce qui constitue une relle garantie des droits du citoyen vis--vis des actes administratifs qui le concernent. Cette loi a fait lunanimit de tous les acteurs politiques quelle que soit leur appartenance, ce qui signifie que cette loi rpond aux attentes de tous les Marocains.

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Cette loi est, dune part, une garantie supplmentaire pour la stabilit des transactions et le renforcement de la confiance dans les rapports de ladministration avec les usagers et, dautre part, un rgulateur juridique qui limite le pouvoir discrtionnaire. Son champ daction concerne toutes les administrations de lEtat, les collectivits locales et les tablissements publics, les services concds qui ont des prrogatives de puissance publique dans la gestion de services dintrt public. Bnficient des dispositions de cette loi tous les citoyens, quils soient personnes physiques, entrepreneurs ou investisseurs, quelle que soit la nature de leurs activits ou de leur qualit juridique. 2. La loi 25-92 du 7 dcembre 1992 sur la dclaration des biens. Cette loi oblige tous les fonctionnaires et employs de lEtat, des collectivits locales, des tablissements publics, des membres du gouvernement et du parlement, des conseils des collectivits et des chambres professionnelles de dclarer leurs biens immobiliers et les valeurs mobilires. Cette dclaration comprend galement la dclaration des biens des enfants mineurs des personnels sus-cits. Le ministre charg de la Modernisation des secteurs publics se charge, entre autres, de lactualisation des dispositions du texte de 1992, en prvoyant linstitution dune instance nationale dthique charge de la rception et du suivi des dclarations. Limportance de ce projet rside dans le fait de permettre aux pouvoirs publics de suivre lvolution du patrimoine des catgories mentionnes ci-dessus tout au long de leur carrire. 3. Lobligation pour les fonctionnaires dexcuter les jugements administratifs rendus dfinitifs lencontre des personnes de droit public. La circulaire du Premier ministre n 4-99 du 17 fvrier 1999 cite le chiffre de 70 000 dossiers judiciaires lencontre des ministres, des tablissements publics, des collectivits locales, des agences autonomes et des offices nationaux dont 95 % intressent les juridictions administratives. Lexcution des jugements a toujours pos une problmatique en raison de la multiplicit des phases dexcution qui commencent par lordonnateur en passant par le contrleur des dpenses publiques et le comptable public ; pour parer cette situation, le gouvernement a mis en place un projet de loi pour lexcution des jugements prononcs lencontre des personnes de droit public, prvoyant la mise en place de dispositifs ncessaires suivants : fixer les dlais dexcution des jugements par les personnes de droit public ; dsigner un responsable charg de lexcution des jugements et engager sa responsabilit disciplinaire, civile et pnale en cas de refus dexcution ; prvoir des moyens financiers dans le budget de chaque dpartement ministriel destins lexcution des jugements.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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4. La loi 61-99 relative la responsabilit des ordonnateurs des contrleurs et des comptables publics. Cette loi vise la gestion des finances publiques avec rigueur de la part des agents qui en ont la charge, des ordonnateurs de dpenses publiques, des contrleurs des engagements de dpenses et des contrleurs financiers des tablissements publics. Elle dfinit clairement les responsabilits respectives des ordonnateurs, des contrleurs et des comptables publics et prvoit, en cas dinfraction, des sanctions pcuniaires lencontre des agents qui ont la charge des ces fonctions. Elle dtermine les droits et garanties des ordonnateurs, des contrleurs et des comptables publics lorsque leur responsabilit est mise en cause. 5. La lgislation marocaine comporte des dispositions spcifiquement destines rprimer les actes de corruption commis par les agents publics. Celles-ci figurent dans les dispositions du Code pnal marocain et dans la loi crant la Cour spciale de justice. Les dispositions du Code pnal concernant lthique et la corruption peuvent tre prsentes comme suit : la corruption (articles 248 et 249) ; le dtournement de fonds (articles 241 et 242) ; labus de pouvoir (article 250) ; lobtention illgale dintrts (articles 245 et 246) ; le favoritisme (article 254) ; la falsification (articles 334 et 367) ; labus de confiance et autres appropriations illgitimes (articles 547 et 555). Outre les dispositions cites plus haut, la loi crant la Cour spciale de justice confre celle-ci, dans ses articles 32 37, la rpression des crimes de concussion, de corruption, de trafic dinfluence et de dtournement commis par des fonctionnaires publics. Ce dispositif fait actuellement lobjet dune refonte en vue de rpondre aux attentes des acteurs conomiques et sociaux. En effet, de nombreux indicateurs montrent que le Maroc a encore beaucoup de chemin faire pour obtenir un bon score en matire de lutte contre la corruption (la dernire livraison du Rapport de Transparency international classe le Maroc au 54e rang sur un total de 88 pays). Les rsultats de lenqute auprs du panel des experts consults confirment cette analyse. Comme le montrent le tableau 25 et le graphique ci-aprs, les experts consults portent, dans leur grande majorit, un jugement plutt svre sur le degr de corruption au sein de lexcutif. De nombreux facteurs expliquent cette opinion ngative : la corruption nest plus un sujet tabou ; elle fait aujourdhui partie du dbat politique national, tant au niveau des instances gouvernementales quau sein des organisations de la socit civile, trs dynamiques dans ce domaine ; de nombreux cas de corruption sont poursuivis devant les juridictions comptentes du pays et alimentent constamment la presse nationale et les mdias ;

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Tableau 25 Corruption au sein de lexcutif


Lexcutif est : Compltement au-dessus de toute corruption En grande partie au-dessus de toute corruption Quelque peu corrompu Largement corrompu Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 5,4 39,7 36,9 18,0 100,0

Graphique 17 Corruption au sein de lexcutif


En grande partie au-dessus (40 %) Quelque peu corrompu (37 %)

Compltement au-dessus (5 %)

Largement corrompu (18 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Tableau 26 Opinions des citoyens sur lintgrit des fonctionnaires


Les citoyens : Accordent toujours une grande importance lintgrit des fonctionnaires Accordent gnralement une grande importance lintgrit des fonctionnaires Accordent parfois une grande importance lintgrit des fonctionnaires Accordent rarement une grande importance lintgrit des fonctionnaires Naccordent aucune importance lintgrit des fonctionnaires Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 24,6 35,5 24,5 11,8 3,6 100,0

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Graphique 18 Opinions des citoyens sur les fonctionnaires


Gnralement (35 %) Parfois (25 %)

Rarement (12 %)

Toujours (24 %)

Aucune importance (4 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

le gouvernement affiche une forte volont en faveur de la moralisation de la vie publique et du dveloppement de lthique dans les services publics. Selon cette tude, 60 % du groupe dexperts considrent que les citoyens accordent une grande importance lintgrit des fonctionnaires contre 40 % qui accordent parfois 24,5 % ou rarement 11,8 % ou jamais de lintrt (3,6 %). 6.5.2.7. Capacit, confiance et efficacit des services publics y compris des agences charges de la mise en application de la loi Le pouvoir excutif dispose de nombreux services dappui pour la prparation des lments ncessaires llaboration de ses politiques. Parmi ces services, le dpartement des finances joue un rle essentiel. Il est notamment charg de prparer les projets des lois de finances et veiller lexcution de ces lois ; dlaborer et mettre en uvre la politique fiscale et douanire ; dassurer le recouvrement des recettes publiques et le paiement des dpenses publiques ainsi que la gestion de la trsorerie publique. Au sein du ministre des Finances et de la Privatisation, il existe des services vocation horizontale : La Direction des tablissements publics et des participations (DEPP) : elle exerce le contrle financier de lEtat sur les tablissements et entreprises publics. Elle produit constamment des rapports surtout lors de la prsentation du projet de finances au parlement portant sur les performances des tablissements publics et le dveloppement du portefeuille de lEtat et de la privatisation. La Direction de la politique conomique gnrale : elle prsente un rapport analytique intitul Rapport conomique et financier du projet de loi de finances qui a pour objet : lanalyse de lvolution de lenvironnement conomique international et national ;

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ltat des finances publiques et de la politique budgtaire et fiscale ; les perspectives conomiques et financires. La Direction du Trsor et des finances extrieures : elle participe lencadrement et la rgulation de la politique montaire et bancaire et exerce la tutelle sur le secteur financier. La Direction du budget : elle prpare les lois de finances et veille lexcution de ces lois ; elle prpare les projets de loi et de rglement en matire budgtaire ; elle tablit le compte gnral du Royaume. Lorganisation statistique marocaine, linstar du modle franais, se caractrise par lintgration pousse entre les statistiques et les tudes conomiques. Dans ce domaine, cest le Haut Commissariat de la prvision conomique et du plan qui propose, en relation avec les autres ministres, les stratgies et les politiques conomiques et sociales et prpare les projets de plans de dveloppement conomique et sociale et en suit lexcution. Ce dpartement labore et met en uvre la politique gouvernementale en matire de population. Dans cette optique, la Direction de la statistique, le CERED et lINAC, qui relvent du Haut Commissariat de la prvision conomique et du plan, exercent simultanment avec les services du ministre des finances une triple mission : collecter et diffuser des donnes statistiques, conduire ou commander des tudes conomiques ayant vocation tre publies et raliser des tudes prparatoires certaines dcisions gouvernementales. Les organismes dtude dpendant de ce dpartement ont une expertise reconnue lchelon mondial et se composent notamment des services suivants : la Direction de la comptabilit nationale ; lObservatoire des conditions de vie de la population (assimile une division) ; le Centre dtude et de recherche dmographique (CERED) ; lInstitut national danalyse de la conjoncture (INAC) ; le Centre national dvaluation des programmes (CNEP) ; le Centre national de documentation (CND). Au niveau stratgique, il existe au Maroc diffrents organismes qui laborent des tudes sur la conjoncture nationale et internationale et qui sont suivis de prs par plusieurs administrations marocaines. Mais ces services travaillent gnralement seuls et ne font pas profiter leurs homologues du fruit de leurs tudes, faute dun organisme ayant pour mission de centraliser et de coordonner les tches provenant de plusieurs sources. A titre dillustration, le ministre de lIntrieur, le ministre des Affaires trangres, la Dfense nationale et les diffrents services de renseignement produisent tous dune manire rgulire des tudes et des analyses ayant une porte stratgique,

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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mais cela dune manire isole et htrogne, do la ncessit de la formulation dune vision nationale et unique davenir. Cest pour tirer profit de ce grand potentiel dexpertise nationale que le souverain du Maroc a cr au cours de lanne 2003 un Centre Royal des tudes stratgiques . Efficacit des services publics Comme lindique la tableau 27 ci-aprs, lenqute montre lampleur du dficit dans la qualit des services publics rendus aux citoyens. Lanalyse du tableau de frquences confirme ce constat, puisque seules 22 % des personnes consultes estiment de faon non quivoque que lefficacit des services publics est assure. Il convient de signaler galement labsence dune pratique dvaluation du rendement des services publics. Lvaluation de la performance nest pas un processus
Tableau 27 Efficacit des services publics
Les services publics sont : Toujours assurs avec efficacit Gnralement assurs avec efficacit Parfois assurs avec efficacit Rarement assurs avec efficacit Totalement inefficaces Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 1,8 17,5 53,2 25,7 1,8 100,0

Graphique 19 Efficacit des services publics


Gnralement (17 %) Toujours (2 %)

Inefficaces (2 %)

Rarement (26 %)

Parfois (53 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

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permanent et institutionnalis, aussi dpend-elle essentiellement des circonstances, des personnes responsables et de la logistique mise en place. Ceci permet dexpliquer pourquoi 53,2 % des personnes consultes ont une apprciation mitige et considrent que les services publics ne sont que parfois assurs avec efficacit. Accs aux services publics Le tableau des frquences dmontre les difficults relles ressenties par les citoyens pour accder aux services publics. Lanalyse nous permet davancer les lectures suivantes : le caractre litiste daccs aux services publics : seuls 3,7 % de leffectif reconnaissent laccs facile et permanent des citoyens aux services publics ;
Tableau 28 Accs aux services publics
Les citoyens : Ont toujours accs aux services publics facilement Ont gnralement accs aux services publics facilement Ont parfois accs aux services publics facilement Nont un accs facile aux services publics que sils appartiennent des rseaux clientlistes Ont difficilement accs aux services publics Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 3,7 36,1 35,2 23,1 1,9 100,0

Graphique 20 Accs aux services publics


Gnralement (40 %) Parfois (28 %)

Toujours (4 %) Difficult (2 %) Clientlisme (26 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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lingalit des chances et le clientlisme qui marquent laccs aux services publics ont pour corollaire linefficacit et la corruption au sein de ces services. A ce titre, 25 % des personnes consultes affirment que pour avoir un accs facile aux services public, les citoyens doivent avoir des relations. Pertinence des services publics rpondre aux besoins des pauvres La lecture des donnes statistiques permet davancer les remarques suivantes : ladministration ne serait pas suffisamment attentive aux priorits sociales des pauvres, faute de vision et de cadre rglementaire appropris : ce titre, peine 1 % des personnes consultes pense que les services publics rpondent parfaitement aux besoins des pauvres, contre 66,7 % qui voient que les services publics ne rpondent pas aux besoins des pauvres, do la ncessit de recentrer laction publique sur les priorits sociales des classes dfavorises. La faible capacit daction des administrations classiques (ministres et collectivits locales) contraste avec le dynamisme de certaines agences autonomes, telles que la Fondation Mohammed V pour la Solidatit lEntraide nationale et lAgence de dveloppement social. Laccs des citoyens aux services publics de base tels que lducation, la sant, le logement et les prestations deau et dlectricit est un des aspects majeurs de la bonne gouvernance. Convaincu de la ncessit de rendre les services publics plus accessibles aux citoyens et aux entreprises, le gouvernement marocain a adopt au cours des cinq dernires annes une srie de mesures visant assurer une administration de proximit. A titre dexemple, il convient de noter le lancement dun programme national destin gnraliser la distribution de leau potable et de llectricit en milieu rural lhorizon de lanne 2007 et la cration en 2002 des centres rgionaux dinvestissement (guichets uniques pour les entreprises).

Tableau 29 Pertinence des services rpondre aux besoins des pauvres


Les services publics : Rpondent parfaitement aux besoins des pauvres Rpondent gnralement aux besoins des pauvres Rpondent assez bien aux besoins des pauvres Rpondent peu aux besoins des pauvres Ne rpondent pas aux besoins des pauvres Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 0,9 8,1 24,3 57,7 9,0 100,0

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Graphique 21 Pertinence des services rpondre aux besoins des pauvres


Assez bien (24 %) Gnralement (8 %) Peu (58 %)

Parfaitement (1 %) Ne rpondant pas (9 %)


Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Pertinence des services publics rpondre aux besoins des femmes Les mmes remarques souleves au sujet des pauvres peuvent tre appliques galement aux femmes. Seules 2,7 % des opinions exprimes dmontrent que les services publics rpondent parfaitement aux besoins des femmes, contre 45 % qui pensent quils ne rpondent pas ces besoins ; do la ncessit dadopter une nouvelle stratgie dintgration de la femme dans le processus du dveloppement. Les domaines o les femmes ont le plus besoin des services publics sont la sant, lalphabtisation, la protection des droits en matire de mariage et de divorce, la garde des enfants, laide sociale aux mres clibataires. Dans ces nombreux domaines, ce sont les organismes de la socit civile qui supplent, parfois avec succs, le rle des services publics.
Tableau 30 Pertinence des services publics rpondre aux besoins de femmes
Les services publics Rpondent parfaitement aux besoins des femmes Rpondent gnralement aux besoins des femmes Rpondent assez bien aux besoins des femmes Rpondent peu aux besoins des femmes Ne rpondent pas aux besoins des femmes Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 2,7 13,5 38,8 40,5 4,5 100,0

Rfrences bibliographiques

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Graphique 22 Pertinence des services publics rpondre aux besoins de femmes


Assez bien (38 %) Peu (40 %)

Gnralement (14 %) Parfaitement (3 %)

Ne rpondant pas (5 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Le nouveau Code de la famille, adopt par le parlement marocain en janvier 2004 (52), sur linitiative du Souverain du Maroc, permet une interprtation et une application modernes des rgles de la chari islamique en accordant la femme une place importante dans la socit marocaine. Ce code, qui reconnat la femme de nouvelles garanties (53), ncessitera pour son application une plus grande proximit et une action plus efficace des services publics, en particulier dans le domaine de la justice et du fonctionnement des tribunaux. Dans ce cadre, des dpartements spcialiss dans tous les tribunaux comptents ont t crs aussitt aprs la publication du Code. Par ailleurs, les administrions publiques, les collectivits locales ainsi que les ambassades et les consulats du Maroc ltranger ont t appels par le gouvernement veiller, chacun en ce qui le concerne, la bonne application des mesures contenues dans le Code de la famille. Formation des forces de police et de gendarmerie 82,4 % des experts consults estiment que les corps de police et de gendarmerie sont suffisamment forms pour accomplir leurs tches efficacement, contre 15,6 % qui ont un avis contraire.
(52) Ce code a t publi au Bulletin officiel n5184 du 5 fvrier 2004, p. 418-452. Il a t promulgu par le dahir Royal n 1.04.22 du 12 Dilhijja 1424 (3 fvrier 2004) portant Code de la Famille. (53) Parmi les rformes essentielles apportes par ce code, il convient de citer : la conscration du principe dgalit entre les hommes et les femmes, la polygamie soumise lautorisation du juge et des conditions lgales draconiennes, le souci dquit et de justice, le renforcement de la protection des droits de lenfant.

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Tableau 31 Formation des forces de police et de gendarmerie


Les forces de la police et de gendarmerie Sont bien formes pour accomplir leurs tches efficacement Sont peu prs bien formes pour accomplir leurs tches efficacement Sont globalement suffisamment formes pour accomplir leurs tches efficacement Sont mal formes pour accomplir leurs tches efficacement Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 16,5 25,7 42,2 15,6 100,0

Graphique 23 Formation des forces de police et de gendarmerie


Pas du tout formes (0 %) Mal formes (15,6 %) Bien formes (16,5 %)

Suffisamment formes (42,2 %)

A peu prs formes (25,7 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Equipement des forces de police et de gendarmerie Sagissant des moyens mis la disposition des forces de police, 36,4 % des experts consults considrent que ces forces sont mal quipes (tableau 32 ci-aprs). Les politiques de restriction budgtaire de ces dernires annes nont pas permis de doter la police en effectifs suffisants pour couvrir les besoins de toutes les agglomrations urbaines. A cette contrainte deffectifs sajoute la difficult de fournir aux services les quipements ncessaires leur modernisation, en particulier les vhicules de transport et le matriel bureautique et informatique. La loi de finances pour lanne 2003 a prvu des mesures budgtaires et la cration dun compte spcial dappui la modernisation des forces de police aliment par un pourcentage de recettes effectues au titre des contraventions de la circulation routire. Au cours des deux annes qui ont suivi la prsente tude, lEtat a mis en uvre un programme

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Tableau 32 Equipement des forces de police et de gendarmerie


Les forces de la police et de gendarmerie Sont bien quipes pour accomplir leurs tches efficacement Sont peu prs bien quipes pour accomplir leurs tches efficacement Son globalement suffisamment quipes pour accomplir leur tches efficacement Sont mal quips pour accomplir leurs tches Ne sont pas du tout quipes pour accomplir leurs tches efficacement Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 5,4 25,5 32,7 35,5 0,9 100,0

Graphique 24 Equipement des forces de police et de gendarmerie


Pas du tout (0,9 %) Mauvais (35,5 %) Bien (5,5 %) A peu prs bien (25,5 %)

Suffisant (32,7 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

ambitieux de modernisation et dquipement en vue de renforcer la scurit dans les villes et lutter contre les accidents de la circuation routire. Confiance dans la capacit des organes chargs dappliquer la loi Les rsultats cumuls de lenqute figurant dans le tableau 18 (voir plus haut, p. 130) montrent que 71 % des experts consults ont gnralement confiance dans la capacit des organes chargs dappliquer la loi, alors que 29 % ont un point de vue diffrent.

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6.5.2.8. Conclusions Le regard port par les experts sur lefficacit de ladministration publique est relativement critique. Ce constat mrite dtre cependant nuanc, en raison des nombreuses rformes engages par les autorits marocaines dont limpact sur le fonctionnement des services publics ne peut tre concrtement peru qu moyen et long termes. Pour faire face ses engagements internationaux, le Maroc est cependant appel activer les chantiers de modernisation favorisant une politique de proximit, defficacit et de transparence des services publics. Parmi les actions stratgiques figure le projet longtemps affich par le gouvernement visant dvelopper une vritable politique de dconcentration base sur le principe de subsidiarit et de responsabilit. La mise en application de ces mesures est une condition ncessaire pour le succs dautres volets importants, tels que la rforme budgtaire, la matrise de la gestion des ressources humaines et la gestion axe sur les rsultats.

6.5.3. Gouvernement rgional/local (54)


Il nexiste pas au Maroc de gouvernement rgional ou local au sens anglosaxon du terme. Le Maroc nest pas un Etat fdral, mais un Etat unitaire dcentralis. Les collectivits locales qui composent la nation sont : les rgions, les provincesprfectures et les communes qui disposent lgalement de la personnalit juridique et de lautonomie financire. LEtat leur transfre des attributions suivant le principe de subsidiarit. Leur autonomie obit au principe de progressivit, suivant lequel lEtat accorde lautonomie de manire progressive. Cest pourquoi le degr de dcentralisation et dautonomie varie dun type de collectivit lautre. Compares aux communes, les collectivits rgionales, les collectivits provinciales et prfectorales ne jouissent que dune autonomie relatives vis--vis du pouvoir central, dans la mesure o lexcutif de leurs assembles est assur par un reprsentant de lEtat dsign (wali ou gouverneur). En revanche, les collectivits communales jouissent dune plus grande autonomie, de ressources et dun patrimoine qui leur est propre. Par ailleurs, leur organe excutif est lu parmi les membres de lassemble locale. Que ce soit les collectivits rgionales, provinciales ou communales, linsuffisance des ressources financires dont elles disposent ne leur permet pas souvent de
(54) Rfrences : Loi n 78-00 portant charte communale Loi n 79-00 relative lorganisation des provinces et prfectures Loi n 47-96 relative lorganisation de la Rgion in Les collectivits locales en chiffres , 2000, publication du Centre de documentation des collectivits locales, ministre de lintrieur.

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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saffranchir totalement de la tutelle de lEtat et de sacquitter librement de leurs responsabilits. Le Conseil rgional qui gre les affaires de la rgion exerce trois types de comptence : des comptences propres, des comptences transfres et des comptences consultatives devant assurer son territoire un plein dveloppement conomique et social. Au niveau des comptences propres, le Conseil rgional est charg des missions suivantes : laborer un plan de dveloppement conomique et social et un schma rgional damnagement du territoire ; engager les actions ncessaires la promotion des investissements privs ; dcider de la participation de la rgion aux entreprises dconomie mixte dintrt rgional ou inter-rgional ; adopter toute mesure en matire de formation professionnelle ; engager des actions en matire sportive, de solidarit sociale, etc. Lassemble provinciale rgle par ses dlibrations les affaires de la province ou de la prfecture (comptences dlibrantes) et exerce, en sus, des comptences consultatives, soit la demande des autorits centrales, soit de sa propre initiative. Lassemble dlibre notamment sur les questions suivantes : les projets demprunt, la concession, laffermage, la grance et dautres formes de gestion des services publics prfectoraux ou provinciaux, la cration de services publics prfectoraux ou provinciaux, les plans ou programmes de dveloppement rgional et de mise en valeur intressant la prfecture ou la province, la constitution ou la participation des socits de dveloppement ou dquipement rgional et damnagement du territoire, les projets de dcentralisation industrielle, le classement des routes, leur entretien, etc. Le cadre juridique de lorganisation provinciale a fait lobjet dune rforme qui tend modifier en profondeur le statut de llu, le rgime de lautonomie de ces collectivits, sa grille de comptences, ses rgles de fonctionnement et son rgime de tutelle. Cela permettrait de faire de la collectivit provinciale et prfectorale le pivot de lanimation conomique et du dveloppement local, du dveloppement rural et de la lutte contre les disparits territoriales. A propos des pouvoirs dont dispose la collectivit communale, celle-ci dispose de comptences propres, transfrables et consultatives : Les comptences propres sont : le dveloppement conomique et social, les finances, la fiscalit, les biens communaux, lurbanisme et lamnagement du territoire, les services publics locaux et les quipements collectifs, lhygine, la

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salubrit, lenvironnement, les quipements et les actions socio-culturelles, la coopration, lassociation et le partenariat. Les comptences transfrables : la ralisation et lentretien des coles et des tablissements de lenseignement fondamental, des dispensaires et des centres de sant et de soins ; les programmes de reboisement, la valorisation et lentretien des parcs naturels situs sur le territoire de la commune ; la ralisation et lentretien des ouvrages et des quipements de petite et moyenne hydraulique ; la protection et la rhabilitation des monuments historiques, du patrimoine culturel et la prservation des sites naturels ; la ralisation et lentretien des centres dapprentissage et de formation professionnelle ; les infrastructures et les quipements dintrt communal. Le Conseil communal a le pouvoir de : rgler par ses dlibrations les affaires de la commune ; dfinir son plan de dveloppement conomique et social, conformment aux objectifs du plan national ; fixer son programme dquipement et proposer lAdministration les actions entreprendre sur le territoire communal pour promouvoir le dveloppement ; donner son avis sur tout projet que lEtat, ou tout autre collectivit ou organisme public, entend raliser sur son territoire ; assumer galement une fonction de service public en crant, organisant et dcidant les modes de gestion des services publics locaux. Le Conseil communal dcide ou contribue la ralisation, lentretien et la gestion des quipements socioculturels et sportifs notamment : les centres sociaux daccueil, maisons de jeunes, foyers fminins, maisons de bienfaisance, asile de vieillards, salles de ftes, parcs et centres de loisirs ; les complexes culturels, bibliothques communales, muses, thtres, conservatoires dart et de musique, crche et jardins denfants ; les complexes sportifs, stades et terrains de sports, salles couvertes, gymnases, piscines, vlodromes et hippodromes. En matire dhabitat, le Conseil dcide de la ralisation ou de la participation aux programmes de restructuration urbaine, de rsorption de lhabitat prcaire, de sauvegarde et de rhabilitation des mdinas et de rnovation des tissus urbains en dgradation. En outre, le Conseil communal veille, dune part, au respect des options et des prescriptions des schmas directeurs damnagement urbain, des plans damnagement et de dveloppement et de tous autres documents damnagement du territoire et durbanisme et, dautre part, examine et adopte les rglements communaux de construction, conformment la lgislation et la rglementation en vigueur.

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Le volume moyen des dpenses annuelles enregistres par les collectivits locales sest lev 14 milliards de dirhams. Ces collectivits ont bnfici dun volume annuel moyen de concours de lEtat sous forme de dotations TVA (7 milliards de dirhams). De mme quelles ont pu mobiliser des ressources propres dun montant de 6 milliards de dirhams. Les besoins de financement de leurs dpenses dquipement ont t couverts par les prts du Fonds dquipement communal. Le volume annuel moyen des emprunts contracts auprs de ce fonds est rest stationnaire : environ 1 milliard de dirhams. A la fin du mandat actuel, les collectivits locales ont bnfici dun volume de ressources de 82 milliards de dirhams. Ces ressources ont t en grande partie affectes au fonctionnement (59,5 milliards de Dh). Les communes rurales nont mobilis que 22 %, tandis que les prfectures et provinces ont t destinataires de 14 % des ressources courantes totales. Il faut noter enfin que les collectivits locales urbaines ont mobilis 60 % des ressources courantes durant le mandat qui sachve. Ce sont toujours elles qui ont dpens plus en emplois courants (67 %). Ces collectivits ont consenti un effort dinvestissement de 25,6 milliards de dirhams. Les dpenses communes toutes les collectivits locales ont atteint 4,6 milliards de dirhams, portant ainsi les dpenses globales prs de 90 milliards de dirhams. Le gap budgtaire entre les ressources et les emplois a t combl par le Fonds dquipement communal (7,5 milliards de dirhams). 59 % des investissements programms par les collectivits locales ont concern les travaux neufs et les grosses rparations (voiries et rseaux divers), soit 2,3 milliards de dirhams en moyenne annuellement. 6.5.3.1. Structure et fonctionnement Pour la collectivit rgionale, le Conseil rgional est lu pour une dure de six ans. Il se compose de plusieurs catgories de reprsentants lus au suffrage indirect (reprsentants des lus des collectivits locales, des chambres professionnelles et des salaris), assurant ainsi une reprsentativit des forces locales. Le gouverneur du cheflieu de rgion assure lexcution des dlibrations de ce conseil. A propos de la collectivit provinciale et prfectorale, le dahir de 1963 prvoit que lassemble comprenne deux catgories de membres : la premire est forme de membres lus au suffrage universel indirect parmi les conseillers communaux de la prfecture ou la province par un collge lectoral form par les conseillers communaux de cette collectivit ; la seconde catgorie est forme de reprsentants des chambres dagriculture, de commerce et dindustrie et de services, dartisanat et des pches.

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Les assembles communales sont lues directement au suffrage universel, leurs membres reprsentent les circonscriptions lectorales urbaines ou rurales. Les collectivits locales sont soumises une consultation lectorale libre. De manire gnrale, des lections locales gnrales, libres et ouvertes sont rgulirement organises au Maroc. Depuis 1976, date de dmarrage du processus de dcentralisation, le Maroc a organis pas moins de 5 consultations lectorales locales, respectivement en 1977, 1983, 1992 et 1997, les toutes dernires lections locales ont eu lieu le 12 septembre 2003. Il faut prciser que seules les communes donnent lieu des lections gnrales directes ; le nombre dlecteurs inscrits au titre des lections communales du 12 septembre 2003 slve 14 620 937 lecteurs sur une population totale denviron 30 millions dhabitants, soit environ 50 %. Le nombre de votants est tabli 7 918 640, soit un taux de participation de 54,16 % nettement moins que le score ralis loccasion des lections du 17 juin 1997 qui tait de 75 %. Par contre, les autres collectivits locales conseils provinciaux et prfectoraux et conseils rgionaux sont pourvues partir de consultations indirectes de 2e degr pour le cas des conseils provinciaux et prfectoraux, et de 3e degr pour le cas des conseils rgionaux. Au niveau de la structure administrative locale et rgionale, celle-ci se dcline comme suit : Pour le niveau communal, tous les membres de lassemble sont lus au moyen du suffrage universel direct par la population. Par contre, le personnel relevant de ladministration communale se compose de trois catgories dont les membres sont tous nomms : le personnel ouvrier ou main-duvre, les cadres subalternes et moyens administratifs et techniques, les cadres suprieurs administratifs et techniques. Seul le personnel ouvrier et les cadres subalternes et moyens sont nomms par le prsident du conseil communal. Pour les cadres suprieurs, ils sont codsigns par le prsident du conseil et le ministre de lIntrieur. Pour le niveau provincial, si les membres de lassemble provinciale ou prfectorale sont tous lus par voie indirecte, ce sont principalement les conseillers communaux qui procdent la dsignation des membres de lassemble provinciale ou prfectorale. Par contre, il ny a pas vraiment une administration provinciale autonome distincte des services de lEtat. Ladministration provinciale ou prfectorale relve de ladministration de lEtat, elle est place sous la direction dun haut fonctionnaire appel wali ou gouverneur. Par consquent, tous les membres de ladministration provinciale sont nomms par le gouvernement.Toutefois, le prsident peut faire appel aux services de lEtat dans la prfecture ou la province, par lintermdiaire du wali ou gouverneur. Cependant, il faut relever que la rcente Charte provinciale parue le 3 octobre 2002 prvoit la

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possibilit pour le prsident du conseil de disposer dun embryon dadministration constitu par un chef de cabinet et deux (2) chargs de mission dont les modalits de nomination et de rmunration sont dfinies par dcret (art. 39). Dans le cas des conseils rgionaux, la situation est quelque peu originale : lassemble rgionale se compose dlus et de membres dsigns en vertu de la loi sur la rgion qui prcise que : Le conseil rgional est compos de reprsentants lus des collectivits locales, des chambres professionnelles et des salaris. Il comprend galement les membres du parlement lus dans le cadre de la rgion ainsi que les prsidents des assembles prfectorales et provinciales sises dans la rgion qui assistent ses runions avec voix consultative. En ce qui concerne ladministration rgionale, le prsident du conseil rgional dispose dune structure lgre compose des fonctions suivantes : un secrtaire gnral de la rgion, un charg de mission et un charg dtude. Les agents titulaires de ces postes sont dsigns par arrts du prsident du conseil viss par le gouverneur du chef-lieu de rgion. Ladministration rgionale et locale se compose dhommes et de femmes, la part de ces dernires reste infrieure par rapport celle des hommes. A cet effet, il convient de faire une distinction entre les fonctions lectives et les fonctions administratives et de gestion. Le pourcentage des femmes occupant des fonctions lectives est extrmement faible, sinon nul : 83 femmes lues sur 22 000 soit (0,37 %) dans le dernier mandat qui sest achev en aot 2003. Ce pourcentage na pas beaucoup volu loccasion des dernires lections de septembre 2003 : sur les 22 943 lus, 127 seulement sont des femmes, soit (0,55 %). Une seule femme a russi jusqu prsent accder la prsidence dune assemble municipale, en loccurrence la prsidence du conseil municipal de la ville dEssaouira. Dans le cas des fonctions administratives et de gestion, les femmes sont normalement plus nombreuses, mme si le chiffre exact des femmes fonctionnaires au niveau local est mconnu. En revanche, le nombre de femmes cadres suprieurs est de 3 012 sur un total de 12 000 cadres suprieurs, soit 26 %. En effet, hormis les appels rpts lancs par les autorits suprieures aux partis politiques pour favoriser les femmes au niveau des candidatures locales, aucune mesure pratique nest prconise pour amliorer leur prsence au niveau des assembles communales. Le procd de la liste nationale exclusivement rserve aux femmes lors des lections lgislatives du 27 septembre 2002 nayant pas t repris pour les lections communales du 12 septembre 2003. Il faut toutefois citer linitiative prise par le groupement national pour une prsence effective des femmes dans les collectivits locales, initiative appele Appel de Casablanca , sign par 38 associations en aot 2003, la veille des

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lections communales de septembre. Cet appel lanc la direction des partis politiques propose que 30 % de femmes accdent aux fonctions lectives locales lors de ces lections, il suggre en outre quelques mesures concrtes pour favoriser la ralisation de cet objectif. Mais il faut reconnatre que cette initiative est intervenue tardivement, un moment o les choix des partis politiques taient arrts. 6.5.3.2. Efficacit des instruments de contrle Les collectivits locales sont des entits jouissant de lautonomie financire et de la personnalit morale mais demeurent intgres lEtat qui reste dans le systme marocain une structure unitaire et indivisible. Le contrle de lEtat sur les collectivits locales est donc assur par un mcanisme de tutelle qui, aprs avoir t pendant longtemps lourd et bureaucratique, doit voluer vers un systme daudit souple qui favorise lefficacit et lvaluation des rsultats. Le systme de tutelle actuel est assur par une importante administration dconcentre charge, entre autres, de surveiller pour le compte de lEtat la marche et le fonctionnement des conseils lus. La tutelle est la fois administrative et surtout financire. Elle porte aussi bien sur les personnes appeles grer les collectivits que sur les actes pris pour les personnes en question tant individuellement cas des prsidents des assembles lues par exemple que collectivement (dlibrations des assembles). A titre dexemple,pour les communes toutes les dcisions numres par larticle 69 de la loi 78-00 du 3 octobre 2002 ne sont excutes quaprs approbation de lautorit de tutelle. Lenqute auprs des experts concernant les mcanismes mis en place pour assurer la responsabilit et la transparence dans la gestion des collectivits a rvl ce qui suit : 83,5 % des membres du panel interrog pensent que ces mcanismes sont gnralement ou parfois efficaces et efficients. Par ailleurs, il nexiste pas au Maroc dorganismes spcialement vous la tche dobserver les pratiques de gestion en vigueur dans les CL et encore moins de fournir lassistance technique ces collectivits en dehors bien entendu des mcanismes traditionnels de tutelle et des conseils fournis par les autorits administratives centrales ou locales. Toutefois, on peut soutenir que lEtat arrive tout de mme diffuser et encourager les bonnes pratiques de gestion par lintermdiaire des circulaires quil adresse rgulirement aux prsidents des CL et qui prcisent en dtail ce quil faut faire et ce quil faut viter, notamment en matire de gestion budgtaire et financire (2), des sessions de formation quil organise rgulirement au profit des cadres des CL et par lesquelles lEtat essaye de renforcer lancrage des bonnes pratiques (3) travers les grandes confrences nationales colloques nationaux des collectivits locales durant lesquelles des changes importants soprent entre lus de diffrentes collectivit locales et qui constituent une occasion pour eux de sinformer et dapprendre de leur homologues la manire dont ils auront affronter les problmes de

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gestion quils rencontrent ; pas moins de sept (7) colloques nationaux des collectivits locales ont t organises au Maroc, dont le plus rcent remonte 1997 (55). En outre, il y a lieu de relever que lautorit de tutelle a mis en place un Observatoire national des collectivits locales, sous forme de systme organis de donnes quantitatives et qualitatives ayant pour objet de rassembler, centraliser et valoriser linformation sur les entits territoriales, structurant linformation au moyen dun systme gographique qui sera ddi laide la dcision. Le systme gographique dinformation servira unifier les concepts, concevoir des mthodes et assister les communes : pour faire de la tutelle un lieu dorientation et de dmarche par la production des guides techniques ; pour concevoir des mthodes et unifier les concepts ; pour assister les diffrentes collectivits locales la mise en place de systmes de gestion des donnes qui serviront de supports dinformation et de communication pour la promotion des territoires. Par ailleurs, la tutelle dveloppe une communication destine aux collectivits locales travers un package de mesures telles que la publication de brochures et de guides techniques ladresse des lus et des gestionnaires locaux portant sur les ressources documentaires, les donnes qualitatives, les statistiques, le conseil, les normes, etc. Sur le plan financier, un nouveau systme de prvision a t tabli par lEtat au profit des collectivits locales qui a permis lautorit de tutelle, dadopter un nouveau comportement lgard des propositions budgtaires des conseils locaux, caractris par le respect des prvisions budgtaires des lus moyennant la surveillance en amont des agrgats macro-budgtaires et lobservation de leur comportement dans le temps. Ce nouveau systme a t introduit en matire de prparation et d'approbation des budgets des collectivits locales, puisque ces dernires ont t invites btir leurs prvisions de recettes et de dpenses sur les ralisations antrieures. Cette technique de prvision permettra aux collectivits locales de matriser l'volution de leurs charges courantes et de dgager le maximum d'pargne susceptible de financer les programmes locaux d'investissement ou de servir de levier au recours l'emprunt, afin que les collectivits puissent jouer leur rle en tant quacteur conomique et social fondamental incitatif de linvestissement.

(55) Le premier Colloque national des collectivits locales, organis en 1978, portait sur le thme de la coexistence entre lus locaux et reprsentants de lEtat. Le second, sur la symbiose qui devrait prsider aux Rapports entre lus locaux et autorits locales. Quant au dernier colloque, organis en 1998 sur le thme de la dconcentration administrative, il avait pour but essentiel dinciter les administrations centrales dlguer plus de pouvoirs leurs reprsentants au niveau local pour venir en aide aux collectivits locales.

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La procdure de l'autorisation de programme sera utilise pour tous les projets d'investissement dpassant la dure dun exercice budgtaire. Cette procdure dont la mise en uvre sera encourage, permettra d'apprhender le cot global de l'opration d'investissement envisage et de prvoir les ressources correspondantes ; de sorte viter leur emploi dans des utilisations hors programme. Ces nouvelles techniques visent rapprocher, autant que possible, la prvision budgtaire de la ralit financire des collectivits locales, pour leur permettre dadosser leurs programmes dquipement sur des recettes sres et non alatoires. En effet, les prvisions budgtaires se font dsormais sur la base des ralisations de recettes et de dpenses constates durant les trois derniers exercices, contrairement aux prvisions antrieures qui taient assises sur les missions de recettes et les autorisations de dpenses. De mme, une nouvelle nomenclature budgtaire a t adopte introduisant une nouvelle classification fonctionnelle et conomique, en recettes comme en dpense, qui vise en particulier : luniformisation et lharmonisation des budgets des collectivits locales avec le budget de lEtat ; lamlioration de la transparence des oprations budgtaires en recettes et en dpenses ; la prise en compte des oprations budgtaires des collectivits locales dans la comptabilit nationale ; lamlioration des procds de prvision, dexcution, de suivi et de contrle des budgets des collectivits locales ; une meilleure exploitation conomique des donnes budgtaires pour lapprciation des performances. Lnergie et surtout le temps ainsi libr ont permis la tutelle de focaliser son attention et ses interventions sur les budgets qui prsentaient des signes de fragilit et des risques patents dinstabilit. En matire de planification du dveloppement local, la tutelle assiste les collectivits locales dans llaboration de leur plan de dveloppement conomique et social en tablissant des canevas directeurs indicatifs qui leur sont envoys pour les aider dans cette tche, de mme quelle dfinit des programmes de formation continue destins aux cadres de ces collectivits locales en vue de les adapter aux nouvelles missions telle que la planification stratgique et la programmation pluriannuelle des investissements que les collectivits locales sont appeles mettre en place. 6.5.3.3. Capacit La capacit peut tre analyse travers les ressources financires et humaines. Les ressources financires des collectivits locales sont de trois types :

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les ressources propres sur lesquelles les collectivits locales disposent d'un pouvoir considrable ; les ressources transfres dont la dcision d'octroi relve d'autres acteurs ; le produit de lemprunt. Les ressources des collectivits rgionales sont issues dun rgime fiscal propre, compos dans son ensemble dimpts et de taxes additionnels aux produits fiscaux communaux et provinciaux : une part du produit de limpt sur les socits ; une part du produit de lIGR ; une taxe additionnelle sur la taxe spciale sur les vhicules automobiles ; une taxe additionnelle la taxe ddilit ; une taxe additionnelle aux contrats dassurance ; une taxe sur le permis de chasse ; une taxe sur les exploitations minires ; une taxe sur les services portuaires Les rgions pourraient aussi compter sur le soutien dun Fonds de prquation et de dveloppement rgional. Ce fonds pourrait tre aliment par les subventions de lEtat et la contribution des rgions disposant dun excdent de recettes. Les ressources des collectivits provinciales et prfectorales sont constitues de recettes ordinaires (impts, taxes et redevances quelles sont lgalement autorises percevoir) et les recettes extraordinaires (emprunts, subventions, fonds de concours, dons, legs). Pour la collectivit communale, les ressources propres se composent de : la taxe urbaine, la taxe ddilit, la patente (gres par lEtat) ; 37 taxes gres directement par la commune ; les revenus du patrimoine (location, services rendus). Les ressources propres reprsentent 46 % de lensemble des ressources des communes. Lapplication du principe de la primaut des recettes sur les dpenses fait que les collectivits locales marocaines sont contraintes de raliser leurs recettes pour pouvoir procder la programmation des dpenses. Les ressources transfres par lEtat sont constitues des 30 % de la TVA reprsentant 46 % des ressources des CL. La rpartition du produit de la TVA au profit des collectivits locales est soumise des critres objectifs et prdfinis. La globalisation dont fait lobjet dornavant cette ressource renforce considrablement lautonomie financire locale. Les collectivits locales connaissent lavance la part de TVA qui leur revient.

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La communication du montant affect la commune pralablement ltablissement de son budget permet aux gestionnaires locaux damliorer leur capacit prvisionnelle et de rationaliser leurs choix en matire de dpenses. Lemprunt local reprsente 8 % de lensemble des ressources des collectivits locales. Lemprunt se fait auprs dun organisme spcialis : le Fond dquipement communal (FEC), sorte de banquier des collectivits locales. Le produit de l'emprunt contribue au financement de l'investissement local. Cependant, le financement des quipements locaux par l'emprunt est l'affaire des communes inities. La fonction budgtaire et financire des collectivits locales marocaines est bien encadre par les autorits suprieures, tant au point de vue des dpenses quau point de vue des revenus (recettes). Dans le domaine des dpenses, les CL ne peuvent dpenser leur ressources comme elles lentendent. Les trois lois rgissant respectivement les communes, les provinces et prfectures et les rgions prcisent les dpenses obligatoires que ces collectivits doivent imprativement inscrire dans leurs budgets. En outre, le budget des collectivits locales est soumis lapprobation pralable des autorits suprieures. Ce qui permet celles-ci dapprcier toutes les catgories de dpenses projetes par ces collectivits. Cependant, la principale limite lautonomie des collectivits locales marocaines dans le domaine des dpenses rside dans linsuffisance des ressources financires disponibles comparativement aux besoins de fonctionnement et surtout des investissements lis aux quipements, infrastructures et services dont elles ont la charge. Dabord, les taux dimposition des taxes locales sont dfinis par les textes, et les collectivits locales ne peuvent dpasser le taux maximum indiqu. Ensuite, les impts locaux les plus importants (taxe ddilit, taxe urbaine et la part des CL de limpt TVA) sont pratiquement grs et collects par les services financiers relevant de lEtat au profit des CL. Enfin, la capacit technique, managriale et excutive des services des CL demeure relativement faible et ne leur permet gure de matriser les procdures de recouvrement prvues par les textes. Cest ainsi que pour les communes, par exemple, le poste reste recouvrer atteint annuellement des proportions importantes, ce qui en dit long sur la faible autonomie relle de ces collectivits en matire de gestion de leurs recettes. Les critres de rpartition concernant les collectivits locales sont ceux dfinis pour la rpartition du revenu de la TVA. La rpartition de ce revenu caractre national entre les diffrentes entits territoriales est effectue sur la base dune circulaire du ministre de lIntrieur qui date de 1996. Cest ainsi que pour les prfectures et provinces, les critres pris en considration se fondent sur :

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les charges salariales supportes par ces collectivits ; un montant forfaitaire garantissant des ressources minimales permettant dassurer la gestion ; la superficie : une dotation proportionnelle la superficie de chaque province et prfecture est accorde ; la dmographie permettant de prendre en considration la population de chaque entit. Dans le cas des communes, trois critres sont pris en considration : un montant forfaitaire gal pour lensemble des communes ; le potentiel fiscal permettant de corriger les disparits de la rpartition des richesses fiscales ; la promotion des ressources propres : ce critre consiste donner plus aux communes ayant fourni un effort damlioration de leurs ressources. Les objectifs recherchs par ces critres de rpartition qui nincluent pas les rgions sont au nombre de trois : la rduction des ingalits entre les collectivits ; la responsabilisation des collectivits en matire damlioration de leurs ressources fiscale ; la modernisation du systme de gestion budgtaire, permettant une meilleure prvision budgtaire et une relle autonomie fiscale. Lautonomie de gestion financire accorde aux collectivits locales depuis 1996, base sur la logique dune dotation globale, a t mal utilise par les communes qui ont eu tendance utiliser leur dotation plutt pour des dpenses de fonctionnement que pour des dpenses dinvestissement. De mme que la faible part rserve linvestissement a t dpense dans des projets dont la plupart ne rpondent pas aux attentes urgentes des citoyens. Ajoutons cela que beaucoup de dpenses dinvestissement prvues nont pas t engages, ce qui a accumul un excdent de trsorerie inquitant (56). Lenqute rvle que 46,4 % des experts consults estiment que les collectivits locales disposent des capacits pour assumer efficacement les responsabilits dcentralises qui leurs sont assignes, contre 53, 6 % qui jugent que ces capacits sont faibles ou insignifiantes. 44,1 % pensent que les procdures dallocation des ressources pour la prestation des services rendus au niveau des collectivits locales permettent une rpartition quitable, contre 55,8 % qui considrent ces procdures inquitables. 6.5.3.4. Capacit de ragir Les collectivits locales disposent des moyens de ragir face au pouvoir central, notamment des moyens judiciaires en cas de conflit avec les autorits de tutelle.

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6.5.3.5. Conclusions Les missions attribues aux collectivits locales peuvent tre apprhendes travers le principe de subsidiarit qui dtermine la vocation et la vision de chacune des collectivits locales. Au Maroc, lEtat a pour vocation et responsabilit de dfinir les politiques et orientations gnrales, la planification nationale et les prvisions financires pour assurer le dveloppement conomique et social national. La vocation de la rgion est le dveloppement conomique quilibr du territoire. Sur le plan de la vision, la rgion constitue un cadre de programmation rgionale, de cohrence et de synthse. Quant aux provinces et aux prfectures, leur vocation est le dveloppement social et rural. Sur le plan de la vision, elles constituent un cadre de programmation et de coordination. La commune a pour vocation le dveloppement conomique et social local et la satisfaction des besoins de base et de proximit. Elle constitue un cadre de programmation des besoins de base. Au Maroc, elle a depuis plus dun quart de sicle pris de plus en plus dampleur dans la vie locale. Disposant de comptences gnrales, le conseil communal lu a de larges pouvoirs et une autonomie relle, contrairement aux autres collectivits locales qui demeurent assujetties une tutelle tatique omniprsente.

6.6. Accs en termes de proximit, accs en termes de cot, qualit et orientations des institutions de prestation de services vers les pauvres et les femmes
6.6.1. Introduction
Comme cela a t expos dans les chapitres prcdents, lvaluation du systme de gouvernance peut tre aborde selon diffrentes approches : juridique et institutionnelle, lorsquelle se rapporte aux droits civiques et politiques ; conomique lorsquelle met en exergue les mcansimes qui favorisent linvestissement et le dveloppment de lentreprise. Le prsent chapitre vise aborder le systme de gouvenance travers la capacit des administrations rendre accessibles leurs prestations aux citoyens et aux entreprises. Laccessibilit est ici mesure en termes de proximit, de cot et de qualit des prestations rendues aux populations.
(56) Ce montant comprend trois sortes de ressources non utilises: des crdits ouverts mais non engags ; des crdits engags mais non mandats ; des crdits libres dutilisation, cest--dire non programms. Lexcdent de trsorerie est une accumulation de crdits non utiliss sur plusieurs exercices budgtaires, par exemple : pour lexercice 1999-2000, il tait de 9,6 milliards Dh ; pour lexercice 2000-2001, il est pass 11,1 MDh donc une augmentation de 1,5. Lexcdent de trsorerie est destin lquipement, mais il nest pas mobilis.

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6.6.2. Accs en termes de proximit aux services, utilits, ressources productives et justice
6.6.2.1. Qualit, cot et accs aux services de sant Contrairement une ide largement rpandue, la majorit des mnages questionns considre que laccs au centre de soins le plus proche est relativement ais (trs facile ou facile) dans 51,8 %, des cas contre 17 % pour lesquels laccs est difficile, voire trs difficile (16 %) (v. tableau 33 ci-dessous).
Tableau 33 Proximit des centres de sant publique
Dans quelle mesure est-il facile pour vous datteindre le centre mdical public le plus proche ? Trs facile Facile Pas facile Difficile Trs difficile Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 24,9 26,9 14,7 17,5 16,0 100,0

La qualit des services de sant publique dans la localit donne lieu une bonne ou trs bonne satisfaction pour 22,3 % des mnages et une satisfaction plutt moyenne pour 35,1 %, ce qui correspond malgr tout une apprciation relativement positive pour 57,4 % des foyers interrogs. Ces services sont jugs mauvais ou trs mauvais pour 39,1 % et inexistants pour seulement 3,5 % des mnages (voir tableau 34 ci-aprs).
Tableau 34 Qualit des services de sant publique
Comment jugez-vous la qualit des services de sant publique dans votre localit ? Trs bonne Bonne Passable Mauvaise Trs mauvaise Centre absent Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 3,9 18,3 35,1 30,2 9,0 3,5 100,0

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Laccessibilit aux soins mdicaux peut galement tre mesure par les cots gnrs des services dispenss : 22,9 % des mnages attestent la disponibilit et la gratuit des services de sant. 13,6 % jugent que ces services ne sont pas chers. En revanche, 31,8 % des mnages estiment que les services mdicaux et les services connexes quils recoivent des structures mdicales publiques sont chers et assez chers pour 16,7 %, voire trs chers pour 15 % (v. tableau 35 ci-aprs). Lopinion exprime par la majorit des mnages questionns sexplique davantage par ltat dindigence des populations que par le niveau des tarifs facturs dans les hpitaux publics qui sont particulirement bas par rapport aux tarifs des hpitaux privs. Cest sans doute ce qui a pouss le gouvernement rviser la hausse les tarifs des prestations de sant publique au cours de lanne 2004 (57).
Tableau 35

Cots mdicaux
Comment jugez-vous le cot des services mdicaux et des services connexes que vous recevez des structures mdicales publiques ? Disponibles gratuitement Pas cher Assez cher Cher Trs cher Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 22,9 13,6 16,7 31,8 15,0 100,0

6.6.2.2. Qualit, cot et accs aux services dducation Loffre de services en matire dducation publique constitue un lment important qui entre en ligne de compte dans lvaluation du systme de gouvernance dun pays. Les conclusions de lenqute diffrent selon que lon sintresse la qualit de cette ducation ( travers ses diffrents cycles de scolarit), la proximit de lcole frquenter par les enfants en ge dtre scolariss, au degr daccessibilit financire ou encore la qualit de linfrastructure scolaire. Le jugement de la qualit de lducation publique dans la localit a t fait dans un ordre dcroissant en partant du primaire pour arriver au second cycle du secondaire, en passant par le 1er cycle du secondaire. Cest ainsi que lapprciation positive de lcole, correspondant la sommation des trois premires modalits (trs bien, bien et passable) stablit son plus haut niveau (72,4 %) pour lenseignement primaire,
(57) Les nouveaux tarifs ont t publis dans le B.O. n 5210 du 6 mai 2004, dans larrt conjoint du ministre de la Sant et du ministre des Finances et de la Privatisation n 10-04 25 du 25 mars 2004, fixant les tarifs des services et prestations rendus par les hpitaux et services relevant du ministre de la Sant. Ces tarifs ont connu une augmentation sensible allant dans la majorit des cas du simple au double.

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dcrot 62 % pour lenseignement du premier cycle du secondaire, pour atteindre son niveau le plus bas (53,2 %) pour lenseignement du second cycle du secondaire. Lcole primaire se distingue tout aussi nettement dans les perceptions ngatives de lducation vu quelle capte 18,1 % de la qualit dite mauvaise contre un taux de 9,3 % seulement pour cette mme modalit dans le second cycle. Nonobstant les sans opinion, cet ordonnancement nest invers que dans lexpression de loffre dducation o le manque est davantage ressenti au niveau du second cycle (24,8 %), puis du 1er cycle (14,5 %) et enfin de lenseignement primaire qui ne connat quun faible taux de demande insatisfaite (0,1 %) (v. tableau 36, graphe et encadr 6).
Tableau 36 Qualit de lducation nationale
Comment jugez-vous la qualit de lducation publique dans votre localit ? Qualit de lducation Trs bien Bien Passable Mauvaise Trs mauvaise Sans opinion Total Education primaire Frquence (en %) 5,3 29,5 37,6 18,1 5,8 3,7 100,0 Education collgiale Frquence (en %) 3,4 24,1 34,4 11,2 4,6 22,3 100,0 Education secondaire Frquence (en %) 2,9 20,7 29,6 9,3 3,1 34,4 100,0

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Graphique 25 Qualit de loffre de lducation nationale selon les trois cycles denseignement
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Tr sm au vai se In s ti a b t u t io sen ns tes op S an in i s on Tr s Pas sab uv a is e b ie B ie le n n

Primaire Collge Secondaire

Ma

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Encadr 6
Importance de loffre dducation assur par le systme ducatif national
Loffre dducation assure par le systme ducatif national ressort de limportance de certains indicateurs clefs relatifs lanne scolaire 2002-2003. i. Le nombre total dlves scolariss au niveau du primaire et du secondaire slve 5 761 250 se rpartissant entre 2 647 227 (45,9 %) pour les filles et 3 114 024 (54,1 %) pour les garons. ii. Le personnel enseignant mobilis cet effet est de 233 440 dont 93 003 sont des femmes, soit 39,8 %. iii. Au plan des infrastructures, il y a lieu de relever que cette offre dducation correspond 8 569 tablissements disposant de 127 958 salles de cours et assurant 183 685 classes. iv. Analyse selon les deux cycles denseignement, lanalyse des donnes disponibles fait ressortir que lessentiel de loffre dducation est concentre au niveau du primaire qui sadjuge 71,2 % de leffectif des lves scolariss, 78,7 % des tablissements, 69,2 % des salles de cours, 73,1 % des classes, 62,3 % des enseignants hommes et 68,2 % des enseignants femmes. Le gros de cet effort est pris en charge par le secteur public, la contribution du secteur priv loffre dducation demeure limite, le nombre dlves scolariss est infrieur 2 %. v. L'offre dducation qui choit au monde rural nest pas ngligeable, celle-ci est consquente au regard du poids de la population rurale dans la population totale. En effet, sur une population totale estime en 2003 30,088 millions de personnes, la composante rurale slve 12,844 millions (42,7 %) contre 17,244 millions (57,3 %) pour la partie urbaine. Loffre dducation bnficiant au monde rural se dcline par les indicateurs suivants : 39 % des lves scolariss dont 36,7 % sont des filles ; linfrastructure ddie au monde rural absorbe 54,6 % des tablissements, environ 46 % des salles, 47 % des classes ; 39 % de leffectif total du personnel enseignant dont 27 % sont des femmes.

Ensuite, la question cherchant apprhender la facilit datteindre, pour les enfants de la localit, lcole la plus proche montre que lcole primaire est daccs relativement facile pour 81,8 % des enquts, comparativement aux tablissements du premier cycle du secondaire o le taux nest plus que de 50,1 % et ceux du second cycle pour lequel 39,6 % estiment quils sont daccs trs facile ou facile. Ainsi, les difficults daccessibilit augmentent avec le changement de type dtablissement. En effet, les enfants de la localit sont amens en fonction de leur progression scolaire passer dune cole primaire, gnralement communale, un collge pouvant desservir plusieurs communes, pour finir dans un lyce, souvent situ dans une agglomration caractre urbain. Selon les exigences de la carte scolaire ces tablissements se trouvent placs par leur nature de plus en plus loin du lieu de rsidence. Les difficults ainsi exprimes sont en fait le corollaire de lenclavement, de linsuffisance des transports publics et de la faiblesse des capacits daccueil dans les internats (voir tableau 37 et graphe).

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Tableau 37 Proximit des institutions de lEducation nationale


Dans quelle mesure est-il facile pour les enfants de votre localit datteindre linstitution ducative la plus proche ? Qualit daccs Trs facile Facile Pas facile Difficile Trs difficile Sans opinion Total Lcole primaire Frquence (en %) 43,9 37,9 7,1 5,9 3,6 1,6 100,0 Le collge Frquence (en %) 19,6 30,4 12,5 8,9 10,9 17,7 100,0 Le lyce Frquence (en %) 15,4 24,2 14,2 10,0 10,2 26,0 100,0

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Graphique 26 Proximit de lcole


50 40 30 20 10 0 Primaire Secondaire 1 Secondaire 2

Tr sd iffi cile Ins ti ab tutio sen ns tes

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs mnages, novembre 2003.

A noter ici, dans un souci de cohrence, propos de linsuffisance de loffre, quon retrouve les mmes ordres de grandeur que ceux observs dans le traitement de la qualit de lducation. Si la demande en enseignement primaire est quasiment satisfaite, celle en enseignement du secondaire reste fortement dficitaire hauteur de 13,9 % pour le premier cycle et de 21,6 % pour le deuxime cycle du secondaire. En troisime lieu, les difficults financires constituent une entrave importante qui freinent le dveloppement de la scolarisation. En effet, pour les enfants scolariss, aux difficults physiques de rejoindre lcole vient sajouter pour 59,9 % des personnes

Tr s fa cile

op San ini s on

Pas fac ile

Dif fici le

Fac ile

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

consultes lincapacit de prendre en charge les frais de scolarit. Le faible taux des sans opinion (2,1 %) qui correspond aux personnes nayant pas denfant ou sans information sur le sujet, illustre le grand intrt port lducation en dpit des difficults matriellesqui peuvent entraver une bonne scolarisation (v. tableau 38).
Tableau 38 Absence de moyens financiers pour frais de scolarit
Avez-vous vous-mme ou les membres de votre famille jamais t empchs Frquence daller lcole pour incapacit de supporter les dpenses dducation ? (en %) Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

38,0 59,9 2,1 100,0

En quatrime et dernier lieu, loffre dducation prsente, selon lapprciation des personnes sondes, une forte similitude entre ladquation des btiments et la qualification des enseignants, pendant quune plus lourde carence est enregistre au niveau des livres et autres supports pdagogiques. En effet, les pourcentages cumuls pour les trois premires modalits connotation positive en faveur du systme ducatif (trs bien, bien et passable) atteignent 76 %, 78,3 % et 54 % respectivement pour les btiments, les enseignants et les supports didactiques. Par ailleurs, le matriel pdagogique connat un grand dysfonctionnement et se distingue nettement en termes de mauvaise ou trs mauvaise adquation (27,4 %) et en tant que service absent (18,6 %).

Tableau 39 Apprciation de la qualit de linfrastructure dducation

1. Adquation des btiments


Comment apprciez-vous dans votre localit ladquation des btiments ? Trs bien Bien Passable Mauvaise Trs mauvaise Sans opinion Total Frquence (en %) 6,8 28,8 40,4 17,2 3,3 3,5 100,0

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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2. Qualification des enseignants


Comment apprciez-vous dans votre localit la qualification des enseignants ? Trs bien Bien Passable Mauvaise Trs mauvaise Sans opinion Total Frquence (en %) 6,0 31,7 40,6 13,9 3,5 4,3 100,0

3. Ladquation des livres et autres matriels didactiques


Comment apprciez-vous dans votre localit ladquation des livres et autres matriels didactiques ? Trs bien Bien Passable Mauvaise Trs mauvaise Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 2,7 17,4 33,9 21,6 5,8 18,6 100,0

Graphique 27 Apprciation de la qualit de linfrastructure dducation


50 40 30 20 10 0 Btiments Enseignants Livres et matriels didactiques

Bie n

Tr sm au vai se

Ma uv ais e

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs mnages, novembre 2003.

Tr sb ien

Se ab rvice sen s ts

Pas sab le

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6.6.2.3. Accs aux services socio-conomiques dlectricit et deau Laccs linfrastructure socio-conomique fait une grande place linfrastructure dappui, notamment dans ses composantes dlectrification et dalimentation en eau potable. Cest ainsi que lon a dnombr 71,8 % et 77,4 % de personnes ayant dclar avoir un accs sr respectivement leau potable et llectrification. Cette situation est le rsultat des deux grands programmes ambitieux lancs par le gouvernement depuis la fin de la dcennie quatre-vingt-dix que sont le Programme dlectrification rurale globale (PERG) et le Programme dalimentation gnrale en eau en milieu rural (PAGER). Les rponses la question de savoir si la commune se charge du ramassage des ordures mnagres dans la commune de rsidence comptent 36,8 % de rponses favorables, contre 49,4 % o ce genre dassainissement nest pas opr (v. tableaux 40 42) relatifs laccs aux services socio-conomiques.
Tableau 40 Accs leau potable
Avez-vous accs leau potable ? Oui Non Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages (novembre 2003).

Frquence (en %) 82,3 17,7 100,0

Tableau 41 Accs llectricit


Avez-vous accs llectricit ? Oui Non Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages (novembre 2003).

Frquence (en %) 78,4 21,6 100,0

Tableau 42 Accs un endroit sr pour dposer les ordures mnagres


Est-ce que votre commune se charge de ramasser les ordures mnagres dans votre communaut ? Oui Non Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages (novembre 2003).

Frquence (en %) 59,6 40,4 100,0

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

185

6.6.2.4. Accs aux ressources productives Dans le secteur agricole, le bnfice des services de vulgarisation et le privilge de disposer dune terre cultivable restent trs limits. Prs de 60 % ne sont pas concerns ou ignorent lexistence de ce genre dassistance. Lentre en possession dun logement modr se situe pour sa part dans les mmes proportions dexclusion que celles observes dans le bnfice des soutiens dans le secteur agricole. En effet, 59,1 % des rponses expriment leur exclusion du processus daccs au logement, en proprit ou en location, cot modr, contre 34,8 % des mnages qui estiment avoir un accs ais ou avoir des facilits pour disposer dun logement. La question sur lemploi a t formule de sorte pouvoir se prononcer sur les opportunits demploi offertes au sein de la localit de rsidence des enquts. Les rsultats ont conduit dire que le dfaut de possibilit dembauche rmunr est observ dans 83,9 % des cas, contre 10,8 % seulement de disponibilit favorables. Le Crdit agricole souffre dune communication insuffisante, de telle sorte que prs du tiers des personnes consultes, soit 31,3 %, ont rpondu ne pas avoir dopinion sur cette question. Un paysan sur deux (49,9 %) affirme ne pas y avoir droit, alors que 16,7 % conoivent pouvoir en bnficier. L'utilisation de lirrigation nest envisageable que pour 5 % de lchantillon, contre 50,9 % pour lesquels ce systme nest pas accessible. On rencontre ici galement la dfaillance du systme dinformation en enregistrant 42,3 % des personnes sans opinion sur la question. En effet, en dehors des bassins de la grande hydraulique, les programmes de vulgarisation et de dveloppement local participatif ne sont que faiblement dvelopps, sagissant de la mise en uvre de primtre de petite et moyenne hydraulique notamment (v. tableaux 43 48).
Tableau 43 : Accs aux services agricoles
Avez-vous accs aux services agricoles publics ? Oui Non Sans opinion Total Frquence (en %) 9,7 55,2 35,1 100,0

Tableau 44 : Accs au logement


Avez-vous ou pouvez- vous avoir accs facile au logement cot modr (proprit ou location) ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages (novembre 2003).

Frquence (en %) 34,8 59,0 6,2 100,0

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Tableau 45 Accs la terre cultivable


Avez-vous accs facile la terre cultivable (proprit, location ou autre moyen) ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 18,4 57,1 24,5 100,0

Tableau 46 Accs un emploi rmunr


Est-il possible davoir accs un emploi rmunr dans votre communaut ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 103 83,9 5,8 100,0

Tableau 47 Accs au crdit agricole public


Avez-vous accs un crdit agricole public ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 18,7 50,0 31,3 100,0

Tableau 48 Accs un systme dirrigation


Avez-vous accs un systme dirrigation pour vos activits agricoles ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 6,8 50,9 42,3 100,0

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

187

6.6.2.5. Accs la justice


Tableau 49 Accs aux tribunaux
Les tribunaux de premire instance : Sont toujours accessibles aux citoyens dans un dlai de 3 jours au plus Sont en gnral accessibles aux citoyens dans un dlai de 3 jours au plus Sont parfois accessibles aux citoyens dans un dlai de 3 jours au plus Sont rarement accessibles aux citoyens dans un dlai de 3 jours Ne sont jamais accessibles aux citoyens dans un dlai de 3 jours Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 24,3 35,5 15,9 22,4 1,9 100,0

6.6.2.6. Accs aux services publics de scurit La demande daide en matire daffaires criminelles est oriente, comme il se doit et de faon quasi gnrale (96,8 %), vers les institutions de sret reprsentes par la police ou la gendarmerie auxquelles se sont ajouts les auxiliaires des autorits locales. En second lieu vient lexpression de la solidarit par lalerte des voisins et amis (58,3 %) suivie quelques longueurs par une demande dassistance une escouade locale ou un groupe de surveillance (35 %) et, dfaut, par le fait de sen occuper soi-mme. A noter que 7,4 % ne solliciteront aucune aide en la matire (v. tableau 50 ci-dessous).
Tableau 50 Demande dassistance
En ce qui concerne les affaires criminelles, qui demanderiez-vous de laide de prfrence ? Police/gendarmerie/autorit locale Chef de la communaut ou conseiller Voisins et amis Escouade locale/groupe de surveillance Sen occuper soi-mme Autres (veuillez spcifier) Aucune personne
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages , novembre 2003.

Frquence (en %) Oui 96,8 32,2 58,3 35,0 31,1 9,8 7,4 Non 3,2 67,8 41,7 65,0 68,9 90,2 92,6

La manire dont la police, la gendarmerie et les autorits locales mnent leurs activits est perue comme bonne ou trs bonne pour 31,6 % et passable pour 44,3 %, soit un score favorable de 75,9 %. Cette manire est ressentie ngativement ou trs mauvaise par une personne sur cinq (21,5 %) (v. tableau 51 ci-aprs).

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Tableau 51 Performance de la police, de la gendarmerie et des autorits locales


Comment jugez-vous la manire dont la police, la gendarmerie et les autorits locales mnent leurs activits ? Trs bien Bien Passable Mauvaise Trs mauvaise Non concern Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 5,7 25,9 44,3 17,4 4,1 2,7 100,0

Les tribunaux dits coutumiers, traditionnels ou religieux nont quune survivance marginale au Maroc, de sorte que 63,5 % des individus enquts ny ont jamais recours, et moins du quart (23,7 %) pensent que la justice y est rendu quitablement. Les tribunaux officiels sont linstitution privilgie pour rendre la justice, bien que 43,9 % estiment que la justice ny est pas ce quelle devrait tre, et 18 % ny ont jamais recours (v. tableau 52 ci-dessous).
Tableau 52 Rle du tribunal traditionnel et des tribunaux officiels dans lapplication des lois
Pensez-vous que les gens de votre localit obtiennent justice de faon quitable auprs des tribunaux ? Oui Non Pas de recours Total Frquence (en %) Tribunal traditionnel 23,7 12,8 63,5 100,0 Frquence (en %) Tribunaux officiels 38,1 43,9 18,0 100,0

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages. , novembre 2003.

6.6.3. Adquation et qualit des services de transport


En matire de transport, les dessertes routires sont considres comme mauvaises (40 %) voire trs mauvaises (25,6 %), pendant quon juge moins svrement les moyens de transports, qui sont pourtant lis ltat des routes, considrs comme mauvais pour 25,7 % et trs mauvais pour 15,4 % seulement. En guise de confirmation, ladquation des moyens de transport est considre comme nettement meilleure que celle des routes, les pourcentages cumuls pour les trois premires rponses favorables stablissent 58,3 % pour les premiers contre 34,4 %

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

189

seulement pour les seconds. Cet tat de choses est gnralement d au fait que le dsenclavement est dabord peru, particulirement en milieu rural, en termes de routes et de pistes avant de sexprimer en termes dexigence sur la qualit des modes de transport. Les opinions exprims ce sujet contractent avec leffort considrable fourni par lEtat et les collectivits locales au cours des dernires annes, qui ont connu une extension importante du rseau routier et autoroutier (v. tableaux 53 et 54).
Tableau 53 Etat des routes
Comment jugez-vous ltat des routes dans votre localit ? Trs bien Bien Passable Mauvais Trs mauvaise Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages , novembre 2003.

Frquence (en %) 2,0 10,7 21,7 40,0 25,6 100,0

Tableau 54 Adquation des moyens de transport


Comment jugez-vous ltat de transport dans votre localit ? Trs bien Bien Passable Mauvais Trs mauvaise Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages , novembre 2003.

Frquence (en %) 5,6 23,4 29,3 25,6 15,4 0,7 100

6.6.4. Orientation des services convenables aux pauvres, aux femmes et la communaut
A propos des exigences lgales en vertu desquelles ladministration rgionale et locale est tenue de consulter les partenaires pertinents tels que les communauts, les lecteurs les groupes de clients, etc. dans les politiques et prestations des services ainsi que dans leur mise en uvre pratique, il y a lieu de rappeler ce que prvoient les diffrents textes de lois. Au niveau lgal, la nouvelle Charte communale incite la collectivit locale encourager la participation des acteurs associatifs et dvelopper le partenariat.

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Graphique 28 Adquation des routes et des moyens de transport


6% 15 % 26% Etat des routes 22% Moyens de transport 2% 11 % 24% 24 % Trs bien Bien Passable Mauvais Trs mauvais 26 % 39 % 29 %

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Cette nouvelle charte prvoit ainsi un nombre important de dispositions relatives la participation et au partenariat. Il en est ainsi de larticle 38 traitant des questions durbanisme et damnagement du territoire qui stipule que le Conseil encourage la cration des coopratives dhabitat et des associations de quartiers . Le nombre de coopratives et dassociations dpasserait les 100 000 actuellement. Lessentiel de leurs problmes se ramne aux questions de financement de leurs activits qui demeurent rudimentaires. Ce qui ne leur permet pas de travailler de manire indpendante de lEtat et des collectivits locales. De mme, en matire dquipements et dactions socioculturelles, larticle 41 apporte trois sries de dispositions importantes au niveau des alinas 2, 3 et 4 : i. Alina 2 : le Conseil encourage et soutient les organisations et les associations caractre social, culturel et sportif . ii. Alina 3 : le Conseil entreprend toute action locale de nature responsabiliser le citoyen en vue de dvelopper la conscience collective dans lintrt public local, organiser sa participation dans lamlioration des conditions de vie, la protection de lenvironnement, la promotion de la solidarit et le dveloppement du mouvement associatif. A cet effet, il entreprend toutes les actions dans le but de sensibiliser, communiquer, informer et dvelopper la participation et le partenariat avec les associations rurales et toutes les organisations et les personnes morales et naturelles qui agissent dans le champs conomique, social et culturel . iii. Alina 4 : le Conseil entreprend toutes actions daide, de soutien, de solidarit et toute action caractre humanitaire et de bienfaisance. A cet effet, il conclut des partenariats avec les institutions et les organisations non gouvernementales et les associations caractre social et humanitaire .

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Ces nouvelles dispositions signifient que la commune est dsormais appele adopter une dmarche de gestion impliquant, outre les acteurs institutionnels tatiques et les lus locaux, lensemble des acteurs concerns par le dveloppement local, notamment les associations locales. Ainsi, sans tre trs explicite, lesprit de la nouvelle charte va dans le sens dune ouverture de la commune sur son environnement, puisque ses dispositions visent encourager les actions de partenariat et de participation populaire en vue dune meilleure synergie entre communes, services dconcentrs de lEtat, socit civile et secteur priv. Au plan rglementaire, des mesures sont prises par les autorits de tutelle pour inciter les collectivits locales associer les autres partenaires associatifs ou communautaires. Il en est ainsi de la circulaire relative la prparation du budget, adresse annuellement aux communes par la Direction gnrale des collectivits locales relevant du ministre de lIntrieur. Dans cette circulaire, la DGCL apporte deux sries de prcisions importantes. Dune part, elle invite les ordonnateurs locaux (prsidents de conseils) crer une rubrique budgtaire au chapitre relatif aux subventions au profit des associations pour les handicaps, dautre part, elle appelle les communes augmenter les aides financires au profit du mouvement associatif suivant une nouvelle dmarche axe sur les programmes, les projets et les rsultats atteindre. Cette mme circulaire dispose galement en troisime lieu que les collectivits locales sont appeles alimenter les rubriques au chapitre assistance hauteur de 0,5 % des ressources ordinaires de la collectivit locale. Cette proportion correspond un lger relvement de la moyenne des crdits affects habituellement par les collectivits locales ce poste de dpenses . Cest ainsi que si, jusqu prsent, les aides que les collectivits locales attribuaient dans le cadre de cette rubrique aux diffrents organismes et associations de la socit civile, nobissent de par leur caractre discrtionnaire, voire arbitraire, aucune norme ou stratgie claire et cohrente visant la promotion des activits socio-conomiques, culturelles et sportives. A lavenir, et la faveur de la circulaire prcite, les communes sont appeles abandonner les procds antrieurs dallocation de laide et adopter un systme daide contrle. Ce nouveau systme consiste attribuer les aides aux associations suivant des programmes ou projets prsents par les associations et valids par le conseil communal moyennant des objectifs atteindre. Sans oublier de mentionner, par la mme occasion, que cette circulaire interpelle les communes pour quelles mettent profit le mouvement associatif, pour promouvoir des partenariats innovants au bnfice des territoires et des populations les plus vulnrables. Par ce biais, les collectivits locales joueront leur rle dintermdiaire, danimateur et de catalyseur de laction socio-conomique et culturelle qui est le propre dune institution de proximit.

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6.6.5. Apprciation gnrale des performances du gouvernement


Lapprciation du gouvernement place sous un clairage dynamique donne lieu des rsultats qui mettent en relief une volution juge favorable. En effet, 71,1 % enregistrent sur la base de lexprience des deux dernires annes une amlioration de gestion. A loppos, la part des individus qui nont pas observ damlioration cet effet ne reprsente que 23,7 %. Les sans-avis et les refus de rponse ne reprsentent respectivement que 3,4 % et 1,8 %, ce qui montre que mme en labsence massive dadhsion des organisations politiques, la population tient sexprimer sur la qualit et lefficacit du programme gouvernemental (v. tableau 55).
Tableau 55 Apprciation du gouvernement
A partir de votre exprience des deux dernires annes, pensezvous que ladministration de la chose publique se soit amliore ? Oui Non Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 71,1 23,7 5,2 100,0

Les prjugs en faveur de laction gouvernementale sont davantage favorables. En effet, en dehors des 9,4 % qui nont pas rpondu ou qui sont sans point de vue sur le sujet, seules 14,4 % des personnes enqutes ont port un jugement mauvais ou trs mauvais sur les performances accomplies par le programme du gouvernement, lapprciation passable soctroie 44 % des avis pendant que 27,3 % ressentent cette action comme bonne voire trs bonne pour 4,8 % (v. tableau 56).
Tableau 56 Performance du gouvernement
Comment jugez-vous la performance du gouvernement de votre pays ? Trs bien Bien Passable Mauvaise Trs mauvaise Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %) 4,8 27,3 44,0 11,7 2,7 9,5 100,0

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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Les autorits dconcentres de lEtat, en tant que prestataires de services la localit, bnficient dune apprciation que lon peut considrer comme normale avec une valeur modale de 41,2 % considrant laccomplissement de la mission de ces administrations comme passablement russie. Les jugements de bon et de mauvais squilibrent respectivement 24,6 % et 21,3 % alors que trs bien et trs mauvaise sopposent avec des pourcentages respectifs de 3,1 % et 3,8 % (v. tableau 57).
Tableau 57 Qualit du service public
Dans vos rapports avec les autorits dconcentres de lEtat dans votre localit, comment jugez-vous les prestations quelles vous fournissent ? Trs bonnes Bonnes Passables Mauvaises Trs mauvaises Sans opinion Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

Frquence (en %)

3,1 24,6 41,2 21,3 3,8 6,0 100,0

6.6.6. Conclusions
Au total, il ressort de cette analyse que loffre des services publics au Maroc est disponible en quantit raisonnable, quil sagisse des services sociaux de base assurs par les autorits administratives ou judiciaires indispensables toute vie en socit organise (services publics de scurit ou de justice), des services destins rpondre des exigences de dveloppement du capital humain (services en ducation et de sant), des services dont la disponibilit est indispensable pour couvrir les besoins en eau potable, en lectricit, en logement ou en assainissement, ou encore des services destins favoriser le dveloppement des activits productives (moyens de transport, de production) en vue de gnrer des revenus pour les diffrentes couches de la population. Lenqute dopinion effectue auprs dun chantillon significatif de mnages, rvle quune large majorit (70 % des interviews) porte une apprciation globalement positive sur loffre de ces services. Laccs ces services reste cependant limit certaines catgories sociales, en raison du cot ; cest le cas notamment en matire daccs aux soins de sant et de dpenses de scolarisation des enfants qui suscitent des rserves chez une fraction non ngligeable de la population.

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6.7. Acteurs non-gouvernementaux


6.7.1. Introduction
Au Maroc, il existe une culture de participation des acteurs non-gouvernementaux ancre dans la socit et qui a connu un essor important au cours de la dernire dcennie. Historiquement, il existait une forte tradition associative tant dans les villes que dans les campagnes. En effet, les relations socio-conomiques et les modes dorganisation communautaire favorisaient un esprit daction collective par rfrence au droit coutumier et au droit musulman. Le Maroc a connu la premire rglementation de lactivit associative au sens moderne depuis 1914 (dahir sur les associations), mais celle-ci servait dabord les intrts de ladministration coloniale. Au lendemain de lIndpendance, la libert dassociation fut consacre par le dahir de 1958 relatif aux liberts publiques. Depuis la fin des annes quatre-vingt, les organisations non gouvernementales connaissent au Maroc un essor spectaculaire tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Il nexiste pas de statistiques officielles cet gard, mais le nombre dassociations actives au Maroc dpasserait actuellement les 30 000. Lattitude du gouvernement marocain lgard de ce phnomne a volu. Ladministration a dvelopp un discours trs positif sur les bienfaits du mouvement associatif, qui est une manifestation de louverture dmocratique du pays et du dynamisme dune socit civile en structuration. LEtat sappuie dsormais de faon explicite sur le support associatif pour engager des actions de partenariat qui se dploient dans un cadre contractuel (lectrification, construction de routes, eau potable, enfance, femmes rurales, etc.). Il sagit l dune rvolution dans les mentalits de ladministration quil y a lieu de souligner. Toutefois, le mouvement associatif marocain souffre de plusieurs insuffisances : dtachement des animateurs associatifs de lenvironnement dans lequel ils interviennent : la plupart des dirigeants associatifs se trouvent dans les grandes villes (Rabat ou Casablanca) ; investissement et utilisation du cadre associatif pour amorcer une carrire politique, do labsence de distinction entre lactivisme associatif au sens restreint et lactivisme politique ; forte dpendance de certaines associations de laide financire internationale ; manque de personnel dirigeant et de cadres permanents professionnels. Ces limites nont pas empch les organisations non gouvernementales au Maroc de connatre un dveloppement sans prcdent. Pour tirer parti de cette dynamique, lEtat sappuie dsormais de plus en plus sur les associations de faon explicite et avec des modalits contractuelles pour raliser des projets de dveloppement rural et urbain.

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Dans cette perspective, le cadre juridique rgissant lorganisation et le fonctionnement des associations a connu une importante refonte. Celle-ci ne remet cependant pas en cause la conception traditionnelle de l'association sans but lucratif ayant pour seules ressources autorises les cotisations de ses membres ( lexception des rares associations dclares dutilit publique). Ce rgime juridique, qui prserve le droit et la libert dassociation, ne parait pas tre favorable au dveloppement des associations vocation conomique ou mme caractre social, qui impliquent la mobilisation de ressources publiques et prives. Ce cadre juridique, qui reste malgr tout prometteur, mrite que la rflexion sur les associations soit poursuivie en vue de renforcer : leurs capacits techniques en vue de dvelopper des savoir-faire locaux ; leur capacit dorganisation et de gestion interne en vue de rationaliser leur travail et de prenniser leur existence face aux enjeux du changement politique ; les capacits de financement de leur structure et de leurs programmes.

6.7.2. Degr dindpendance de la socit civile


Le processus de dmocratisation en cours au Maroc ouvre la voie la participation du plus grand nombre la gestion publique (implication de tous leffort de dveloppement conomique et social). Limplication de la socit civile organise dans les activits de solidarit se dveloppe rapidement au Maroc sous leffet de la libert et de limpulsion de lEtat. A lheure actuelle, cette libert est garantie par la constitution et, malgr les diffrentes modifications restrictives, le libralisme associatif distingue le Maroc des autres pays du Maghreb. Au cours de la dernire dcennie, le Maroc a connu la cration de nombreuses instances visant favoriser le dialogue social. Cest le cas notamment du Conseil consultatif charg du suivi du dialogue social, commissions ad hoc, du Conseil suprieur de la fonction publique et de la Commission nationale charge de lducation nationale. Dans tous ces cas, ces instances donnent une place importante aux reprsentants de la socit civile et des partenaires socio-conomiques les plus concerns (chambres professionnelles, patronat et syndicats ouvriers). Ils constituent des instances de dialogue et de concertation ayant la charge dtudier sous ses diffrentes formes les problmes du monde de travail, de la fonction publique et des secteurs trs sensibles (ducation nationale) et de faire des propositions et des recommandations au gouvernement. La consultation avec la socit civile travers toutes ses composantes est devenue systmatique, permettant ainsi de rgler les diffrends sociaux, de consolider la dmocratie sociale, dimpliquer et dassocier les organisations reprsentant les intrts collectifs de la socit civile dans le processus de prise de dcision, dasseoir

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

une culture dmocratique fonde sur la concertation, le partenariat, le consensus et de rpondre de manire civilise aux problmes poss en prenant en considration les attentes des populations concernes et les contraintes relles et objectives. Lenqute auprs des mnages rvle cependant que les regroupements de ce quon qualifie de socit civile nexercent quun faible effet mobilisateur auprs de la population. Les taux sont svrement cantonns pour lessentiel entre 3 et 4 %, quil sagisse de partis politiques, de coopratives, dassociations professionnelles ou dassociations sportives et culturelles. Ceci est d linsuffisante ducation politique et sociale de la population qui a toujours t habitue compter sur les instances tatiques pour lencadrer et lui fournir lensemble des services sociaux. Les regroupements caractre religieux ne concernent que moins de 1 %, ce qui les place lgrement avant les associations de commerants qui occupent la dernire place avec peine 0,5 %, confirmant lindividualisme de ce mtier faiblement pris en charge par les chambres professionnelles. Le rle consultatif que les associations locales sont appeles jouer auprs des institutions lues et du pouvoir central nest que partiellement peru par les enquts. En effet, la capacit de mobilisation limite des regroupements associatifs a fait que prs de la moiti des enquts nont pu se prononcer du fait de leur ignorance ou de leur non implication dans ces mouvements. Vient sajouter cette indiffrence les sans opinion dont le pourcentage relativement lev (+ de 12 %) exprime en fait un refus de rponse. A cet effet, la similitude entre ordres de grandeurs des taux de rponse semble traduire chez les enquts une analogie dans le rapport avec les autorits, quelles soient locales ou centrales.
Graphique 29 Rle des associations
association religieuse ass. professionnelle association culturelle club sportif syndicat commer ants coop rative parti politique 3,2 % 3,8 % 0,9 % 2,9 % 3,4 % 3,4 % 3,6 % 5%

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages, novembre 2003.

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6.7.3. Indpendance des mass mdia


Au Maroc, les journalistes relevant des diffrents journaux reconnus par la loi et conformment ses dispositions sont libres dinformer les citoyens et de mener des enqutes et des investigations. De mme que la loi permet tout citoyen de publier librement un journal ou un crit priodique en faisant une dclaration au procureur du Roi prs le tribunal du lieu ou se trouve le sige du journal, cette dclaration ne constitue pas une demande dautorisation. La multitude des journaux et hebdomadaires publis exprimant des courants politiques et cuturels varis tmoigne de la diversit de la presse. La loi prvoit (Code de la presse dans son article premier) que linformation et laccs linformation par les mdias est un droit, en permettant ces derniers de se procurer les informations de sources diverses. La libert dinformation nest limite que par lordre public et le respect de la vrit, cest ainsi que la provocation aux crimes et aux dlits, les infractions contre la chose publique (offense la Personne Royale, aux princes et princesses, publications de nature troubler lordre public et le contenu des articles 44, 51, 52, 53, 54 et les articles 59 66) sont considrs comme des infractions entranant des sanctions pnales lencontre des journalistes. Dans les cas o des organes de presse ou des mdias publient ou diffusent des informations considres comme un trouble lordre public, le ministre de lintrieur peut ordonner la saisie des journaux. Cette mesure est considre par certains comme une intimidation et par dautres comme un harclement et une atteinte la libert dexpression. Cependant, lors de certaines manifestations, lintervention policire pour faire respecter lordre a entran des accidents (blessures) dont les victimes taient des journalistes. Les mdias sont tenus de respecter les dispositions du Code de la presse. Les officiers de police judiciaire peuvent avant toute poursuite ( condition daviser le procureur du Roi) saisir les crits et tout moyen de publication en cas de danger pour la moralit et les murs publiques. Le tribunal peut ordonner la destruction des objets ayant servi commettre le dlit ou en ordonner la confiscation. Les poursuites sont exerces conformment aux dispositions de la procdure en vigueur devant la juridiction comptente. Laction publique est mise en mouvement par le biais dune citation notifie par le ministre public ou la partie civile. Le ministre de lIntrieur peut ordonner par arrt motiv la saisie de tout numro dun journal ou crit priodique dont la publication porte atteinte lordre public.

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Lenqute auprs des mnages a rvl que laccs linformation sur les questions nationales se fait dans une large mesure travers la tlvision nationale 85,6 %, suivie plusieurs longueurs par la radio nationale (65,3 %) et la radio trangre (59,5 %). Limportance de lanalphabtisme, entre autres causes, ne fait quune place rduite la qute des nouvelles au niveau des journaux, quils soient dEtat (8,2 %) ou privs (9,9 %).
Graphique 30 Accs aux mass mdias
100 80 60 40 20 0
Tlvisions trangres Radios trangres Tlvision nationale Tlvision prive Radio nationale Journaux dEtat Journaux privs Radio prive

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des mnages.

6.7.4. Influence sur les politiques, les programmes et la rsolution des conflits
Lenqute auprs des mnages rvle une implication relativement faible de la socit civile dans les mcanismes de consultation et le processus de dcision des administrations publiques. Les rponses sont trs partages, de sorte que 25,9 % estiment que le gouvernement ne tient jamais compte des suggestions des populations, alors que 21,2 % avancent quil le fait rarement, pendant que 23,3 % conviennent quil le fait parfois. Ceux qui pensent que cette consultation est gnralement opre ne reprsentent que 6,7 % auxquels sajoutent 3,5 % qui ont rpondu que cela se fait toujours.

6.7.5. Rle dans la promotion de lobligation de rendre compte et la transparence


Au cours de la dernire dcennie et suite au dveloppement du processus dmocratique, les organisations non gouvernementales ont commenc jouer un rle important dans le domaine particulier de la transparence, de la moralisation de

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la vie publique et de la gestion des fonds publics (58). Dans ce cadre, de nombreuses poursuites ont t engages par le gouvernement lencontre de hauts fonctionnaires et de dirigeants dtablissements publics pour des affaires de dtournement de fonds et dabus de biens sociaux. Compte tenu des rsultats de lenqute auprs des experts, lexcutif jouit dune image plutt positive en matire de reddition des comptes et de transparence. Comme le montrent le tableau et le graphe ci-dessous, 33,6 % des personnes interroges estiment que le gouvernement agit gnralement, voire toujours (5,5 %) de faon transparente et responsable. 45,5 % expriment cependant, un point de vue moins tranch. Les opinions franchement ngatives restent dans des limites raisonnables. Ce constat qui montre une vritable volution de lopinion publique vis--vis du travail gouvernemental sexplique, sans doute, par les rformes institutionnelles importantes introduites au cours des cinq dernires annes, mais galement par le rle actif jou par les organes de presse et une socit civile plus dynamique face laquelle le gouvernement est tenu de rendre compte. Les jugements ports sur la transparence du gouvernement et la mesure dans laquelle celui-ci rend compte de sa politique aux citoyens auraient pu tre encore plus positifs si sa politique tait adosse une stratgie de communication moderne et efficace. Cest en effet ce que montrent les rponses du tableau et graphe ci-dessous : 46,4 % des personnes interroges estiment que les informations sur les activits du gouvernement sont disponibles mais peu accessibles, voire pas du tout accessibles pour 20 % dentre elles.
Tableau 58 Obligation du gouvernement de rendre compte
Le gouvernement : Agit toujours de faon transparente et responsable Agit gnralement de faon transparente et responsable Agit parfois de faon transparente et responsable Agit rarement de faon transparente et responsable Nagit jamais de faon transparente et responsable Total
Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

Frquence (en %) 5,5 33,6 45,5 14,5 0,9 100,0

(58) Il convient de mentionner, cet gard, lAssociation marocaine des droits de lHomme (AMDH), lOrganisation marocaine des droits de lHomme (OMDH), le Forum Vrit et Justice, et Transparency Maroc.

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Graphique 31 Obligation du gouvernement de rendre compte


Totalement (33 %) Parfois (45 %)

Toujours (6 %)

Jamais (1 %)

Rarement (15 %)

Tableau 59 Transparence du gouvernement


Les informations rcentes sur la performance du gouvernement sont : Librement disponibles et accessibles au public Disponibles et accessibles au public, mais un certain cot officiellement dtermin Disponibles mais pas tout fait accessibles au public Disponibles mais inaccessibles au public Ne sont pas disponibles Total Frquence (en %) 12,7 12,7 46,4 20,0 8,2 100,0

Graphique 32 Transparence du gouvernement


A un certain cot (13 %) Librement (13 %) Pas tout fait (46 %)

Non disponibles (8 %) Inaccessibles (20 %)


Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

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6.7.6. Conclusions
Grce au processus de dmocratisation de la vie politique au Maroc, les organisations de la socit civile ont connu un essor sans prcdent au cours de la dernire dcennie. Celles-ci interviennent dans la plupart des activits conomiques et sociales. Dans de nombreux domaines, labsence ou linsuffisance des services publics sont supples par les organisations non gouvernementales. Toutefois, si les acteurs de la socit civile ont dmontr leur efficacit, surtout dans le domaine de laction sociale, leur rle de relais mobilisateur au sein des populations reste limit, en raison des contraintes organisationnelles et de leurs capacits financires limites. Sur un autre plan, les mass mdia occupent aujourdhui une place centrale dans le paysage politique et culturel du pays, surtout aprs la suppression du monopole de lEtat en matire daudiovisuel et la cration en 2003 dune autorit suprieure indpendante charge de la rgulation de ce secteur.

7. Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

Lanalyse des capacits institutionnelles est fondamentale pour lapprciation de la gouvernance. Par capacit institutionnelle, on entend les aspects lis lorganisation et aux rgles de fonctionnement des entits exerant le pouvoir et qui participent la gestion des affaires publiques et la satisfaction des attentes de la population. Ces institutions publiques dans leur grande majorit utilisent des informations, des ressources budgtaires et humaines et sappuient sur des privilges quelles tirent des lois, mais aussi des capacits des individus qui les composent. En effet, il est difficile de faire abstraction des facteurs individuels quand on traite de la capacit institutionnelle car celle-ci en dpend largement, savoir : les valeurs, la culture, la formation et lattitude du personnel quil soit lu ou fonctionnaire. Au Maroc, par exemple, linstitution parlementaire qui incarne le pouvoir lgislatif ne peut tre apprhende en tant que telle sans prendre en considration les conditions du droulement des lections et le rle des partis politiques dans le choix des candidats qui feront la force ou la faiblesse de ladite institution. Naturellement, dautres facteurs mritent dtre relevs, comme les pouvoirs que le texte constitutionnel reconnat au parlement et les dispositions constitutionnelles rserves au pouvoir judiciaire, sans oublier bien entendu la pratique et lancrage des traditions dans le vcu individuel et collectif des Marocains que lenqute ralise auprs des mnages fait notamment ressortir.

7.1. Comprendre le dveloppement des capacits dans le contexte de la gouvernance


Dans le cas du Maroc, le contexte de la gouvernance se caractrise par la conjonction de trois facteurs : mergence de nouveaux acteurs, insuffisance des ressources publiques et vitalit de la socit civile. Par nouveaux acteurs, nous entendons les organisations professionnelles vocation conomique. Ces acteurs entendent non seulement exprimer les intrts des secteurs quils reprsentent, mais participer au processus de dcision destin leur satisfaction. Ils font donc pression sur lEtat et sur le gouvernement central pour faire du partenariat un procd central de gestion. La raret des ressources publiques ou leur insuffisance appellent les pouvoirs publics se rapprocher des acteurs sociaux, les consulter et les associer, et ce en vue de compenser la rduction des crdits allous aux secteurs dactivit quils entendent soumettre un processus de quasi-cogestion.

Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

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Enfin, le contexte de la gouvernance se caractrise par une vitalit remarquable de la socit civile marocaine et le succs des partenaires sociaux qui ont russi globalement conqurir une lgitimit certaine, non seulement aux yeux de lEtat, mais galement aux yeux des citoyens. Face un contexte de gouvernance ainsi schmatiquement caractris, les capacits institutionnelles dvelopper sont essentiellement celles lies aux facults de persuasion, de ngociation, de dialogue, de consultation, de rendre compte mais aussi de respect des valeurs de transparence, douverture et dcoute.

7.2. Environnement politique favorable au dveloppement des capacits


Le caractre favorable de lenvironnement politique est la fois fondamental et dterminant pour le dveloppement des capacits des institutions et la promotion des pratiques de bonne gouvernance. La question est de savoir si lenvironnement politique marocain est ou non favorable au dveloppement des capacits institutionnelles. Par environnement politique, nous entendons les rgles rgissant le fonctionnement du systme politique, mais aussi la ralit du fonctionnement de celui-ci, c'est--dire la manire dont les instances politiques comprennent leur rle et assument leurs responsabilits. De ce point de vue, il est permis daffirmer que lenvironnement politique qui prvaut actuellement au Maroc na jamais t aussi favorable au dveloppement institutionnel quil ne lest aujourdhui. En tmoignent les faits et les constats ciaprs : la stabilit remarquable du systme politique et son ancrage dans le tissu social, stabilit renforce par une transition politique exemplaire dans le continent africain ; la rgularit de lorganisation des chances lectorales aussi bien lgislatives que communales ; lappel lanc par le souverain du Maroc tous les pouvoirs constitus pour adopter un nouveau concept dautorit et surtout sa volont remarque de donner lexemple en pratiquant une politique de proximit oriente vers la satisfaction des besoins sociaux des franges sociales les plus vulnrables et les plus dfavorises ; lacclration des rformes que ce soit dans le domaine de lEtat de droit et des liberts publiques ou dans les domaines conomique et social la faveur de lavnement du gouvernement dalternance dont larrive au pouvoir excutif reprsente en lui-mme un facteur favorable au dveloppement des capacits. Nanmoins, il faut souligner que le fait que lenvironnement politique soit nettement favorable, les acteurs/pouvoirs tatiques font face des insuffisances de capacit importantes.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

7.3. Insuffisances de capacit au niveau des acteurs/pouvoirs tatiques


Quatre types dacteurs font lobjet ici danalyse au point de vue des insuffisances inhrentes leur capacit daction dans un environnement marqu de plus en plus par la diffusion des pratiques de bonne gestion qui se proclament de la bonne gouvernance. Ces acteurs sont les trois pouvoirs dits tatiques, savoir le pouvoir lgislatif, le pouvoir excutif et le pouvoir judiciaire auxquels il faudrait ajouter les acteurs dits non gouvernementaux qui procdent de la socit civile.

7.3.1. Le pouvoir lgislatif


Lvaluation de la capacit daction de linstitution parlementaire, qui incarne au Maroc le pouvoir lgislatif, fait apparatre un double handicap : lun est dordre organique ou structurel et sexplique par lexistence de deux chambres Chambre des reprsentants et Chambre des conseillers. Cette situation de bicamralisme rend lexercice du pouvoir lgislatif plus lent et la coordination des positions entre les deux composantes du pouvoir lgislatif plus difficile raliser du fait que la constitution exige que tout projet ou proposition de loi soit examin successivement, suivant deux procdures en tous points identiques, par les deux chambres du Parlement pour son adoption (art. 58), mais surtout du fait que les deux chambres parviennent difficilement coordonner leurs rglements intrieurs. Le second handicap rside dans le taux lev dabsentisme des lus, lequel parat aux yeux de lopinion publique participer au discrdit du travail parlementaire. Cest en partant de ce constat que se dterminent les citoyens et les experts quant la perception quils se font du rle des capacits relles du pouvoir lgislatif par rapport aux trois grandes fonctions que linstitution parlementaire est habituellement appele exercer, savoir la fonction de reprsentation, la fonction de lgislation et la fonction de contrle et dvaluation de laction gouvernementale. Sagissant de la fonction de reprsentation, il est reproch au parlement de ne pas tre parvenu simposer comme un vritable pouvoir lgislatif capable de dfendre vigoureusement les intrts des citoyens. Pour illustrer cette incapacit, plusieurs exemples sont cits : la faible capacit des parlementaires faire passer des propositions de lois textes dorigine parlementaire , la sous-utilisation par les deux chambres des modalits de contrle de laction gouvernementale prvues par la constitution. A ce propos, les conclusions de lenqute auprs des mnages et des experts sont difiantes : 35 % des chefs de mnage interrogs estiment que la performance des lus est trs insuffisante, le tiers des interviews jugent de faon ngative le rle assur par le parlement. Par ailleurs, 30 % du nombre dexpert consults ce sujet estiment que les dbats parlementaires sont dnus de pertinence et dintrt et quils ne refltent pas les besoins de la population. Constat plus grave encore, certains parlementaires sont ouvertement accuss de manquement aux rgles dthique (cf. intervention

Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

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remarque du ministre de la Justice devant la Chambre des conseillers le 11 novembre 2003, propos dune question orale relative la corruption). Sagissant des capacits lies la fonction de lgislation, celles-ci sont leur tour globalement ngativement apprcies : dabord la constitution limite fortement le rle de linstitution parlementaire en rduisant la sphre des matires relevant du domaine de la loi. Il en est rsult dans les faits un partage ingal de la fonction de lgislation au dtriment de linstitution parlementaire dont les lus nationaux, outre le fait quils ne matrisent pas vraiment la technique de rdaction des textes (propositions de lois), donnent limpression de se contenter de leur rle dattente des projets de loi en provenance du pouvoir excutif. Enfin, sagissant des capacits relatives au contrle et la surveillance de lactivit gouvernementale, on remarquera quen dpit de la mise en place ces trois dernires annes de commissions denqute pour vrifier la situation qui prvaut dans quelques tablissements publics, en particulier dans la Caisse nationale de scurit sociale, linstitution parlementaire sen tient en matire de contrle au strict minimum, savoir les traditionnelles sances hebdomadaires de questionnement des membres du gouvernement. Pourtant les mcanismes institutionnels de contrle ne manquent pas, mais leur mise en uvre demeure timide. Cette situation sexplique, daprs la majorit des experts consults, par la trs faible influence de lopposition au sein de lorgane lgislatif. En conclusion, les capacits que possde le pouvoir lgislatif pour influencer les programmes du gouvernement demeurent relativement limites. Il convient de souligner, toutefois, que lenqute auprs des mnages rvle que linstitution parlementaire bnficie auprs du citoyen dune opinion relativement plus favorable que celle concernant la performance de llu national. Les apprciations passable , bien et trs bien runissent ensemble 50,7 % des avis, contre 29,2 % qui portent un jugement mauvais ou trs mauvais sur laction du parlement.
Graphique 33 Performances du parlement
Sans opinion (20,1 %) Trs bien (1,8 %) Bien (14,6 %)

Trs mauvaise (6,4 %)

Mauvais (22,8 %)

Passable (34,3 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs mnages, novembre 2003.

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Prsentation du pouvoir lgislatif au Maroc Le pouvoir lgislatif est incarn au Maroc par un parlement bicamral : la chambre des reprsentants dont les membres sont lus au suffrage universel direct correspond la premire chambre, et la chambre des conseillers dont les membres sont lus au suffrage indirect fait office de deuxime chambre. Cest la seconde fois, aprs lexprience constitutionnelle de 1962, que le Maroc se dote dun parlement bicamral o traditionnellement la deuxime chambre sert de lieu dexpression des intrts des collectivits locales et des corps constitus. Dans le schma prvu par la constitution doctobre 1996, les deux chambres disposent, quelques exceptions prs, des mmes prrogatives : initiative des lois, questionnement du gouvernement, droit damendement, vote des lois organiques compltant la constitution, constitution de commissions denqute, mise en cause de la responsabilit du gouvernement Elles sont grosso modo organises de la mme faon et partagent les mmes locaux. Nanmoins, quatre (4) grandes diffrences majeures mritent dtre releves : le mode dlection : suffrage universel direct pour la chambre des reprsentants et suffrage indirect pour la chambre des conseillers ; la dure du mandat, cinq (5) ans pour la premire chambre, neuf (9) ans pour la seconde, avec cependant renouvellement partiel le tiers tous les trois ans ; le Premier ministre peut engager la responsabilit du gouvernement devant la seule chambre des reprsentants, mais la chambre des conseillers peut pour sa part censurer le gouvernement en votant une motion de censure ; en cas de dsaccord persistant entre les deux chambres sur un projet ou une proposition de loi, le dernier mot revient naturellement la premire chambre.

7.3.2. Le pouvoir judiciaire


Le pouvoir judiciaire est peru comme lgrement en dphasage par rapport aux mutations et aux transformations que connat la socit marocaine. Une mise niveau simpose avec urgence et acuit pour le secteur de la justice. Cet effort de mise niveau qui a effectivement t lanc par le ministre de la Justice bute sur linsuffisance des capacits dadaptation du personnel de la justice, attach dans sa grande majorit aux acquis et aux pratiques existantes. Le secteur de la justice demeure globalement mal peru par le public qui dispose dun accs trop limit aussi bien aux informations juridiques quau droit la justice, en particulier en milieu rural. Cenpendant, il faut souligner que des progrs importants ont t enregistrs en matire de recrutement et de formation des magistrats, action accompagne par une dynamisation du rle du Conseil suprieur de la magistrature. Par ailleurs, face lpineuse question de lindpendance de la justice qui suscite de plus en plus lintrt des medias et de la socit civile, les pouvoirs publics

Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

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affichent un engagement ferme de respecter les dispositions de larticle 82 de la Constitution qui prvoit que l'autorit judiciaire est indpendante du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif . Le problme fondamental de gouvernance qui se pose pour le pouvoir judiciaire est celui de remonter le dficit de confiance dont il souffre, cause, en partie, de ltendue du phnomne de corruption, mme sil faut bien reconnatre que des progrs ont t raliss dans la lutte contre ce flau au cours des cinq dernires annes. En effet, des statistiques rcentes refltent les progrs raliss dans la lutte contre la corruption du monde judiciaire. Entre 1998 et 2002, 10 % des affaires disciplinaires concernaient des faits de corruption (17 dossiers sur 163). Une publication du ministre de la Justice portant sur la priode 1997-2002, consacre la moiti de ses 20 annexes rpertorier les actions disciplinaires et pnales engages lencontre de professionnels du droit et de la justice, gage dune volont claire damliorer la dontologie professionnelle et dintensifier la lutte contre la corruption l o elle survient. Cependant, un grand nombre de rformes supplmentaires sera ncessaire pour en arriver un systme judiciaire proactif et efficace. Cet objectif doit tre poursuivi par chaque maillon de la chane judiciaire, depuis la formation initiale jusqu' la rforme de la procdure, en passant par la gestion des juridictions et la surveillance de lexcution des jugements.

7.3.3. Le pouvoir excutif


En matire de gouvernance, le pouvoir excutif se trouve paradoxalement dans une situation relativement plus favorable que les pouvoirs lgislatif et judiciaire, mme si le gouvernement, qui en est lincarnation, fait face des responsabilits importantes et se trouve, par la force des choses, expos de nombreuses critiques. En effet, les insuffisances de capacits du pouvoir excutif au Maroc sont examiner la lumire de la diversit et de limportance fondamentale des responsabilits quil assume vis--vis de la collectivit. On estime gnralement que le gouvernement exerce trois fonctions principales : il assure llaboration et la mise en uvre des politiques publiques de dveloppement conomique, social et culturel ; il veille lapplication des lois et des rglements et, enfin, il est charg de mettre en place le dispositif institutionnel et organisationnel ncessaire la fourniture des diffrents services publics. Les enqutes effectues respectivement auprs des experts et des mnages rvlent des enseignements qui restent globalement logiques par rapport lvaluation des insuffisances de capacits du gouvernement vis--vis des responsabilits prdfinies. Cest ainsi que lefficacit du gouvernement est somme toute juge positive par les mnages au mme titre dailleurs que la performance qui

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accueille un pourcentage assez lev dopinions favorables, puisquen dfinitive seuls 14 % des mnages interrogs estiment que la performance de lexcutif est franchement ngative contre 68 % des mnages qui considrent que la qualit des services publics est globalement bonne, mme si par ailleurs la majorit des enquts portent un regard plutt ngatif sur la manire dont ils sont individuellement traits par ladministration. Les autorits dconcentres de lEtat, en tant que prestataires de services de proximit, bnficient dune apprciation plutt normale, avec une valeur modale de 41,2 % considrant laccomplissement de la mission de ces administrations comme passablement russie. Les jugements de bon et de mauvais squilibrent respectivement 24,6 % et 21,3 % alors que trs bien et trs mauvais sopposent avec des pourcentages respectifs de 3,1 % et 3,8 %. Pour le panel des experts, la plupart des griefs portent sur les carences organisationnelles de ladministration savoir, tout dabord, la carence que connat le mode de recrutement des fonctionnaires qui est loin dobir au critre du mrite et qui, ajoute la dfaillance du systme dvaluation et de promotion de carrire, se traduit dans les faits par un affaiblissement de la capacit gouvernementale de conception et dexcution des politiques publiques.
Graphique 34 Performances du gouvernement
Trs mauvais (3,6 %) Mauvais (11,7 %) Sans opinion (9,4 %)

Trs bien (4 %)

Bien (27,3 %)

Passable (44 %)

Source : Enqute dopinion sur la gouvernance auprs des 111 experts, juin 2003.

En conclusion, en dpit dune opinion globalement favorable lgard du pouvoir excutif, le style de gestion de proximit adopt par les services publics fait lobjet de critiques qui en disent long sur le chemin qui reste parcourir et les rformes quil importe dintroduire au niveau de lappareil excutif et de ladministration en particulier.

Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

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7.4. Insuffisance de capacits au niveau des acteurs non gouvernementaux


Par acteurs non gouvernementaux, nous entendons les organisations de la socit civile qui se composent des ONG, des organismes communautaires, des groupes professionnels et dassociations par domaine dintrt. La diversit des acteurs dits non gouvernementaux rend la tche didentification et danalyse des insuffisances de capacits les concernant extrmement malaise. Aussi limitons-nous ici lanalyse aux ONG et aux associations rgulirement impliques dans le processus de gestion de la chose publique, tant au niveau national quau niveau local, ainsi quaux associations qui contribuent au processus de dveloppement conomique et social. Ces acteurs connaissent un essor spectaculaire au Maroc auquel rpond une attitude positive du ct des pouvoirs publics, dtermins sappuyer sur le dynamisme du mouvement associatif et son rapport de proximit avec les populations pour acclrer la ralisation des projets de dveloppement. Cependant, ces organismes souffrent eux aussi dun certain nombre dinsuffisances qui en rduisent limpact sur leur environnement. Ci-aprs les insuffisances relevs propos des associations par une tude rcente (1) portant justement sur les mcanismes de gouvernance au niveau local : les animateurs associatifs appartiennent dans leur quasi-majorit la classe moyenne suprieure urbaine, et les dirigeants se trouvent souvent Rabat ou Casablanca ; les associations les plus dynamiques sont celles qui sont les plus dpendantes de laide financire internationale ; de nombreuses associations manquent de personnel dirigeant ainsi que de cadres permanents suffisamment professionnels ; les initiatives de regroupement et de coordination inter-associations se dveloppent timidement, ce qui limite sensiblement lefficacit du mouvement dans son ensemble et favorise les vellits de segmentation et de personnalisation du pouvoir associatif ; la difficult dtablir une sparation trs nette entre laction associative au sens strict du terme et lactivisme politique. Souvent, le premier sert de prlude au second, sinon de tremplin pour accder au champ politique. Ces constats ne constituent gure une valuation ngative du mouvement associatif qui au contraire demeure porteur de grand espoir dancrage des pratiques de changement et de bonne gouvernance. En effet, les associations ont rellement besoin dun appui institutionnel en vue de renforcer :

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leurs capacits techniques pour pouvoir dvelopper des savoir-faire en matire didentification des actions et projets pertinents pouvant faire lobjet de partenariat avec les pouvoirs publics ; leur capacit dorganisation et de gestion interne en vue de rationaliser leur travail et de prenniser leur existence face aux enjeux du changement politique ; leur capacit de financement de leur structure comme de leurs programmes.

7.5. Mesures pour le dveloppement des capacits dans le contexte de la gouvernance


Les insuffisances de capacits analyses ci-dessus ne constituent pas une fatalit. Il est possible den liminer une grande partie la faveur de ladoption de mesures susceptibles de renforcer les pratiques de bonne gouvernance. Mais pour que les mesures adoptes soient rellement pertinentes et efficaces, elles doivent se rapporter aux problmes fondamentaux qui entravent la bonne gouvernance telles quelles ont t rvls par lenqute auprs des mnages, savoir la corruption, le chmage et la pauvret. Dautre part, les mesures en question doivent ncessairement concerner les trois pouvoirs constitus le pouvoir lgislatif, le pouvoir judiciaire et le pouvoir excutif ainsi que les acteurs non gouvernementaux.

7.5.1. Le pouvoir lgislatif


Les mesures pouvant contribuer au dveloppement des capacits du pouvoir lgislatif dans un esprit de bonne gouvernance sont de deux ordres : des mesures dordre gnral caractre politique et des mesures spcifiques se rapportant aux trois fonctions principales que tout organe lgislatif est appel exercer. Les mesures dordre politique ont pour finalit la rhabilitation du parlement aux yeux de lopinion publique. En effet, linstitution parlementaire au Maroc souffre dun dficit dimage du aux pratiques de mauvaise gouvernance lectorale, doubles dun absentisme chronique qui renforce le sentiment de suspicion qui caractrise la relation population-pouvoir lgislatif. Aussi lune des mesures pralables pour mettre le pouvoir lgislatif au devant des exigences de la bonne gouvernance consiste-t-elle juguler la corruption du processus lectoral concernant llection aussi bien des dputs que des conseillers. Ceci suppose le renforcement des mesures de transparence et de contrle des oprations lectorales, notamment lencontre de la catgorie des grands lecteurs. Quant aux mesures dordre spcifique en rapport avec les fonctions essentielles du parlement, elles sont au nombre de trois : fournir lassistance ncessaire aux parlementaires en matire de conception et de rdaction des textes ; renforcer leur capacit de contrle et denqute ;

Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

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amliorer les processus de coordination, de conseil et de coopration entre les deux chambres enfin de rduire les retards qui caractrisent actuellement le travail lgislatif.

7.5.2. Le pouvoir judiciaire


Au Maroc, les medias et lopinion publique portent, globalement, un regard svre et critique sur le pouvoir judiciaire, accus dtre en retrait par rapport aux attentes des citoyens. De nombreuses mesures de correction et de dveloppement des capacits de bonne gouvernance sont donc ncessaires pour amliorer limage de la justice au sein de la socit. Elles peuvent tre regroupes en trois catgories : des mesures qui concernent le renforcement de la justice en tant que pouvoir autonome et indpendant, des mesures se rapportant au systme de moyens dont disposent les institutions qui se proclament du secteur de la justice pour bien remplir leur mission et, enfin, les mesures qui sadressent directement au public et ont pour objectif de rduire les sources de frustration ressenties par les justiciables lgard du systme judiciaire. Le renforcement et la consolidation de la place du pouvoir judiciaire au sein de la socit relvent dun choix hautement politique. Le Maroc sest solennellement engag sur la voie de la promotion de lEtat de droit et de la garantie des droits et liberts individuels et collectifs. Le contexte gnral est, de ce fait, nettement favorable la conscration du pouvoir judiciaire comme autorit entirement indpendante par rapport aux autres pouvoirs. La dynamisation du Conseil suprieur de la magistrature participe de cette volont daccrotre le rle de la justice et de prserver son indpendance. La dcision du gouvernement de faire adopter une loi supprimant les juridictions dexception est un autre jalon dans cette voie (59). Sagissant des mesures relatives au systme de moyens mis la disposition du secteur, celles- ci peuvent tre dclines dans les points suivants : ncessit de poursuivre la ralisation des programmes de modernisation en cours et dinformatiser les juridictions ; ncessit de renforcer les mcanismes internes de contrle et dinspection en vue de rduire limpact ngatif de la corruption dans le secteur ; ncessit de rviser et de procder ladaptation du systme de formation des juges et des auxiliaires de justice. Enfin, ce sont surtout les mesures ayant trait directement au public qui doivent retenir lattention en vue de concilier la justice marocaine avec la socit. Ci-aprs les plus importantes :
(59) Un projet de loi portant suppression du tribunal spcial de justice a t prsent au conseil des ministres tenu le 16 avril 2004. Il a t adopt par le parlement et promulgu par le dahir n 1.04.125 du 29 rajab 1425 (15 septembre 2004) excutant la loi n 7903 qui modfie, complte le code pnal et supprime le tribunal de justice spcial (cf. B.O. n 5248 du 16 septembre 2004, p. 3372). Le tribunal spcial de justice tait comptent en matire de corruption de fonctionnaires. Les fonctionnaires poursuivis devant cette juridiction dexception ne jouissaient pas des mmes garanties que celles en vigueur dans les tribunaux ordinaires.

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ncessit de favoriser laccs des citoyens aux informations juridiques et notamment aux lments de procdures mises leur disposition ; ncessit de dvelopper lassistance judiciaire et de ltendre aux matires autres que pnales ; ncessit de prendre les mesures qui simposent pour renforcer les mcanismes de surveillance de lexcution des jugements rendus par les diffrents niveaux de juridiction.

7.5.3. Le pouvoir excutif


Bien que le pouvoir excutif jouisse globalement dune opinion favorable auprs des populations-cibles consultes dans le cadre de la prsente tude, il nen reste pas moins concern par la ncessit de dvelopper une gestion efficace des affaires publiques, surtout que le gouvernement qui en est lincarnation est directement responsable de la satisfaction des attentes sociales travers les politiques publiques quil met en uvre. Aussi les mesures devant tre adoptes par ledit pouvoir sontelles importantes et forcment diversifies. Celles-ci ont trait notamment aux domaines suivants : la ncessit de mettre en place des mcanismes de responsabilisation efficaces et des structures dvaluation appropries mme dexercer une pression sur le rendement du gouvernement ; la ncessit damliorer les conditions de gestion et doctroi des services publics, notamment les services destins aux pauvres, aux jeunes chmeurs et aux femmes ; la ncessit dadopter des indicateurs de mesure des performances, avec un recours systmatique laudit interne pour mettre la pression sur les services et accrotre leur productivit ; la ncessit de poursuivre et dapprofondir la voie de la consultation et du recours au dialogue aussi bien avec les partenaires sociaux quavec les diffrents segments organiss de la socit civile. Par ailleurs, le pouvoir excutif doit rpondre des attentes complexes, notamment : lamlioration de lenvironnement de lentreprise, la promotion des valeurs de transparence et de bonne conduite lgard des responsabilits publiques et lindispensable obligation de rendre compte rgulirement, non seulement au pouvoir lgislatif, mais surtout lopinion publique directement affecte par les politiques publiques mises en uvre.

7.5.4. Les acteurs non gouvernementaux


Lapport des acteurs non gouvernementaux au dveloppement des pratiques de bonne gouvernance est essentiel. Mais leur rle dpend non seulement de leur capacit dagir et dinfluencer les politiques publiques, mais aussi de leur aptitude se faire accepter et adopter par la socit civile.

Dveloppement des capacits institutionnelles et gouvernance

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Partant de ce double constat, on peut distinguer deux types de mesures pour dvelopper les capacits des acteurs non gouvernementaux dans une perspective de bonne gouvernance : des mesures destines permettre aux ONG et au rseau associatif daccomplir leur rle dinterface ou dintermdiation entre la socit et les pouvoirs publics, dune part, et, dautre part, des mesures destines permettre ces acteurs de renforcer leur capacit organisationnelle et/ou oprationnelle. Sagissant de la premire catgorie de mesures, elles ont trait au dveloppement des aptitudes suivantes : permettre aux acteurs non gouvernementaux de mettre en place des procds de veille et de suivi des politiques publiques en vue den explorer le contenu, den connatre les objectifs et les moyens de mise en uvre et dtre mme den apprcier de manire raliste les fondements et surtout limpact sur la socit ; permettre auxdits acteurs de savoir communiquer sur les politiques et programmes de dveloppement envisags par les pouvoirs publics dans un langage simple facilement saisissable par les groupes-cibles directement concerns ; aider les acteurs en question dvelopper des aptitudes relatives lidentification et lanticipation des besoins des couches sociales les plus dfavorises afin que leurs difficults soient prises en compte dans le cadre des plans daction futurs que les pouvoirs publics envisagent de raliser ; encourager les militants associatifs entretenir des liens durables avec les communauts de base, les couter, leur rendre compte et les mobiliser autour de projets concrets pouvant obtenir le soutien des agences oprantes dans le domaine social, notamment la dynamique Fondation Mohammed V pour la solidarit sociale. Quant aux mesures dordre organisationnel et/ou oprationnel suggres pour les acteurs non gouvernementaux, elles visent un double objectif : dune part, permettre ces entits de se doter dune capacit daction interne susceptible de les aider remplir correctement leur mission et, dautre part, faire desdits acteurs des allis ou des partenaires srieux sur lesquels les pouvoirs publics peuvent compter. Les mesures de dveloppement de capacit en question sont au nombre de trois : ncessit pour ces entits de se doter dun plan prcis ou dun schma de rpartition des responsabilits et de fixation des rles et des tches ; cette clarification organisationnelle est de nature renforcer leur lgitimit puisquelle rend laction de ces entits plus efficace et mieux organise ; ncessit dadopter de procdures budgtaires transparentes permettant aux associations et organisations non gouvernementales dengager des dpenses en conformit avec les rgles comptables en vigueur ; ncessit pour ces entits de se doter dun plan de communication interne destin informer tous les membres actifs de lassociation ou de lorganisme non gouvernemental concern, de les informer sur la vie et des activits menes. Le plan

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de communication interne est un excellent outil de gestion participative, il permet lassociation de maintenir le contact avec ses adhrents et, partant, de faciliter, le moment venu, leur mobilisation.

7.6. Conclusions
La capacit institutionnelle est fondamentale pour le dveloppement de la gouvernance, surtout que dans le contexte de gouvernance qui prvaut actuellement, aussi bien les pouvoirs publics tous pouvoirs confondus que les acteurs non gouvernementaux y trouvent leur compte. En effet, le contexte politique et conomique actuel au Maroc na jamais t aussi favorable au dveloppement de la bonne gouvernance. De manire gnrale, les capacits institutionnelles des pouvoirs publics appellent encore des actions de rforme importantes pour rpondre aux critres universels de bonne gouvernance. Cest nettement le cas pour les pouvoirs lgislatif et judiciaire qui doivent dployer des efforts soutenus pour procder une adaptation de leurs mthodes de travail et de fonctionnement. Dans le cas du pouvoir excutif, si le jugement le concernant est globalement favorable, il nen reste pas moins soumis certaines critiques, en raison de la lenteur que connat le processus de modernisation de lAdministration. Enfin, les mesures proposes dans le cadre du prsent rapport montrent le chemin qui reste parcourir pour accder un niveau suprieur de gouvernance compatible avec les attentes de la population et les exigences des entreprises et des partenaires privilgis des pouvoirs publics.

Efficacit insti-

8. Sommaire et conclusions

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Tout au long de ce rapport, il a t question de lvaluation objective de ltat du systme de gouvernance en vigueur au Royaume du Maroc. Avant de tirer les conclusions qui simposent, rappelons que le systme de gouvernance est entendu dans le prsent rapport comme la manire dont les pouvoirs publics grent ou conduisent les affaires publiques en rapport avec lEtat de droit, la responsabilit et la transparence. Entendu ainsi, le systme de gouvernance se rapporte pratiquement lensemble des efforts que lEtat, ses diffrents dmembrements, le secteur priv et le rseau associatif dploient, soit de manire concerte soit de manire individuelle, en vue de prendre en charge le dveloppement du pays en procdant notamment la satisfaction des besoins de la population. Ainsi la question de lefficacit institutionnelle se situe-t-elle au cur de lanalyse de lvaluation de la gouvernance, tant il est vrai que cest de la capacit institutionnelle que dpend la ralisation des objectifs du gouvernement en matire de dveloppement conomique et social. Quelles sont donc les conclusions quil faudrait tirer de cette tude par rapport aux trois dimensions fondamentales de la gouvernance, savoir la reprsentation politique, la gestion conomique et lefficacit institutionnelle ? Reprsentation politique et systme de gouvernance Dune manire gnrale, le Maroc a adopt par touches successives une panoplie de rformes dordre constitutionnel et politique qui vont toutes dans le sens de linstauration dun systme de pouvoirs quilibr, de la consolidation de lEtat de droit, de la protection et de la promotion des droits de lhomme. En effet, les rvisions constitutionnelles de 1992 et de 1996 ont introduit des dispositions nouvelles qui consacrent la primaut de la loi, renforcent les pouvoirs de contrle du parlement sur la politique gouvernementale et revalorisent pour la premire fois la place de linstitution du Premier ministre au sein de lchiquier politique national. Au mme moment, le Royaume sest dot dinstitutions nouvelles charges de veiller au respect des liberts et lEtat de droit, la protection et la promotion des droits de lhomme (cration du Conseil constitutionnel, du Conseil consultatif des droits de lhomme, de Diwan Al Madalim (quivalent du mdiateur) et des tribunaux administratifs. Enfin, le Maroc sest conform la lgalit internationale en adhrant et en signant la plupart des conventions internationales des droits de lhomme (pactes des droits civils et politiques, des droits conomiques sociaux et culturels de 1966,

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Rapport national sur lvaluation du systme de gouvernance au Maroc

Convention sur les droits de lenfant du 20 dcembre 1989, Convention sur llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes du 18 dcembre 1979, Convention contre la torture du 10 dcembre 1984, Convention sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille du 13 dcembre 1990). Cependant, en dpit de ces efforts, les rsultats de lenqute mene auprs de la population laissent entrevoir des difficults au niveau de la mise en uvre relle des rformes visant instaurer la transparence et lthique dans la gestion publique. De mme, il y a lieu de relever le jugement franchement ngatif port sur la vie politique cause du comportement ambivalent des lus et des partis politiques, notamment lors des toute dernires chances lectorales, comportement qui nest pas tranger lmergence dans le corps social marocain dun sentiment gnral dinsuffisance et dincapacit des mcanismes institutionnels dexpression de la reprsentation politique. Cest dailleurs dans ce cadre que sinscrit le dbat actuel sur le rle des partis politiques au Maroc. Gestion conomique et gouvernance La gestion de lconomie ptit des contradictions et des diffrents degrs dincapacit constats au niveau du systme de gouvernance global adopt. La croissance conomique demeure relativement faible par rapport laccroissement dmographique et aux besoins de dveloppement du pays. La pauvret, problme de gouvernance de premier rang selon la population, ne cesse de crotre au moment mme o lEtat met les bouches doubles pour en freiner la progression. Face au faible impact des nombreux programmes de dveloppement social destins au monde rural et devant linefficacit dont font preuve les collectivits locales dans la gestion des affaires de dveloppement, les pouvoirs publics se sont rsolument tourns vers le tissu associatif pour lengager dans lentreprise de lutte contre la pauvret. Cest l un bel exemple o les insuffisances de gestion publique amnent lEtat oprer des changements au niveau de lapproche de la problmatique de dveloppement et souvrir sur les acteurs non gouvernementaux considrs dsormais comme des partenaires responsables. Dautre part, ltude a rvl que lenvironnement juridique est globalement favorable au dveloppement des affaires. Des bases attrayantes existent pour linvestisseur, et une volution positive se dessine depuis plusieurs annes. Pour autant, il demeure des difficults importantes pour linvestisseur. Tout dabord, le Maroc souffre encore dhandicaps structurels, commencer par la dpendance de lconomie marocaine vis--vis de lagriculture qui emploie toujours 43 % de la population. Le secteur agricole doit tre modernis, un rythme suffisamment rapide pour rduire la dpendance du Maroc son gard et pour tre compatible avec le rythme dabsorption de lexode rural par les villes. Il faut galement reconnatre ltroitesse du march marocain. Par ailleurs, le tissu industriel marocain a grand

Efficacit institutionnelle et obligation de rendre compte

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besoin dtre mis niveau. Linvestissement priv marocain manque de dynamisme alors que le pays a choisi de sintgrer de plus en plus lconomie mondiale travers, tout dabord, laccord de libre-change conclu avec lEurope lhorizon 2012, et la convention visant ltablissement dune zone de libre-change avec les USA, paraphe au dbut de lanne 2004 et entre en vigueur en 2005. Efficacit institutionnelle et gouvernance De manire gnrale, ltude rvle la ncessit pour les pouvoirs publics de poursuivre le processus de rformes et de mise niveau afin de doter le pays de capacits institutionnelles conformes aux critres universels de bonne gouvernance. La problmatique des capacits institutionnelles limite sensiblement les efforts des pouvoirs publics et rduit tout autant ceux fournis par les acteurs privs et les acteurs non gouvernementaux dans la gestion du dveloppement et la satisfaction des besoins de la population. Il existe naturellement des diffrences de degrs dans lvaluation des capacits telles quelles sont rvles par ltude : des trois pouvoirs constitus, cest incontestablement le pouvoir lgislatif qui fait lobjet des critiques les plus prononces au point de vue de sa capacit assumer ses fonctions, savoir la reprsentation, le travail lgislatif et le contrle de laction gouvernementale. Pour le pouvoir judiciaire, lincapacit se situe au niveau des mcanismes de fonctionnement des tribunaux et des rapports de mfiance qui se dgagent de leurs relations quotidiennes avec les justiciables. Naturellement, le problme de la corruption pse en premier sur limage des organes qui reprsentent ledit pouvoir. Le pouvoir excutif, quant lui, souffre galement de certaines insuffisances, mme sil faut reconnatre que le gouvernement est favorablement jug par la population. Les reproches faits au pouvoir excutif ont trait essentielement la lenteur que connat le processus de modernisation de ladministration, en particulier le chantier relatif la dconcentration des services de lEtat.

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Diagnostic de la capacit locale pour la bonne gouvernance au Maroc, rapport dtude indit, 2001, 139 p. Examen des politiques et procdures existantes en matire de planification, rapport dtude indit, 2002, 45 p. Cadre normatif pour la bonne gouvernance au Maroc, rapport dtude indit, 2003, 73 p.

IV. Documents de travail


Chartes des collectivits locales : Charte rgionale : loi n 47-96 relative lorganisation rgionale, promulgue le 2 avril 1997, B.O. n 4470 du 3/4/1997, p. 292. Charte prfectorale et provinciale : loi n 79-00 relative lorganisation prfectorale et provinciale, B.O. n 5058 du 21/11/2002, p. 1370. Charte communale : loi 78-00 portant nouvelle charte communale promulgue le 3 octobre 2002, B.O. n 5058 du 21/11/2002, p. 1351. Code de commerce : la Socit anonyme et les tribunaux du commerce, Casablanca, Editions LEGIS PLUS, 1997. Code de procdure civile du 28 septembre 1974, B.O. n 3230 bis du 30 septembre 1974, p. 1305. Code de procdure pnale du 3 octobre 2002, B.O. n 5078 du 30/1/2003, p. 315 (en langue arabe). Code lectoral unifi : lois 9-97 et 64-02 promulgues en 1997 et 2003, B.O. n 4470 du 6/4/1997 et n 5096 du 3/4/2003. Constitution du 7 octobre 1996, B.O. n 4420 bis du 10/10/1996, p. 643. Constitution du 9 octobre 1992, B.O. n 4173 du 21/10/1992, p. 420. Conseil constitutionnel, loi organique n 29-93 relative au Conseil constitutionnel, promulgue par le dahir n 1-94-124 du 25 fvrier 1994, B.O. n 4244 du 2 mars 1994. Conseil consultatif des droits de lhomme, dahir du 10 avril 2001, B.O. n4926 du 16/8/2001, p. 762. Obligation sur la motivation des dcisions administratives, loi n 03-01 promulgue le 23 juillet 2002, B.O. n 5030 du 15 juillet 2002, p. 882. Organisation de la justice au Maroc, REMALD, n 33, collection Textes et documents 1999, p. 303. , Statut de la magistrature de 1974, B.O. n 3237 du 13 novembre 1974, p. 1578. Tribunaux administratifs, loi n 41-90 promulgue par le dahir n 1-91-225 du 10 septembre 1993 instituant des tribunaux administratifs, B.O. n 4227 du 3/11/1993, p. 595. V. aussi, Tribunaux administratifs et droit administratif , REMALD, 1995.

VI. Revues
Administration du Maroc, revue de lObservatoire marocain de ladministration publique (OMAP), La nouvelle gouvernance au Maroc , n 4, 2002. Revue marocaine daudit et de dveloppement (REMAD) : Fraude, corruption et dtournements de fonds publics , n 11, 2000. La chose publique locale , n 12, 2000. Evaluation des politiques publiques au Maroc, n 15, 2002. LEvaluation du systme judiciaire au Maroc, n 4 /2004. Revue marocaine dadministration locale et de dveloppement (REMALD), collection Manuels et travaux universitaires n 5, 1re d., 1998. ,