Commaille - Sociologie D'action Publique

SOCIOLOGIE DE L’ACTION PUBLIQUE
Jacques Commaille
in Laurie Boussaguet et al., Dictionnaire des politiques publiques
Presses de Sciences Po | « Références »
2019 | pages 576 à 584

ISBN 9782724625110
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576 Dictionnaire des politiques publiques
Voir aussi
Administration · État · Expertise · Groupe d’intérêt · Instrument ·
Politique publique · Référentiel · Réseau · Transversalité
Sociologie de l’action publique
L’emploi du terme « action publique » marque un changement de
perspective par rapport au domaine de savoir des sciences sociales
consacré, dit des « politiques publiques ». Face à une vision inspirée
par la primauté accordée à l’impulsion gouvernementale, à l’action
de l’État et aux interventions des autorités publiques, jusqu’à justifier
un « policy scientism » (Ribémont et al., 2018) activée par des policy-
makers, s’impose en effet la relativisation d’une approche top-down,
caractérisée par une prise en compte à la fois des actions des insti-
tutions publiques et celles d’une pluralité d’acteurs, publics et privés,
issus de la société civile comme de la sphère étatique, agissant
conjointement, dans des interdépendances multiples, au niveau
national mais aussi local et éventuellement supranational, pour pro-
duire des formes de régulation des activités collectives, par exemple
dans les domaines du développement économique, de l’emploi, de
l’environnement, de la santé, de l’éducation, de la culture, etc., mais
également dans ceux qui relèvent de l’exercice des fonctions réga-
liennes (justice, police, etc.).
Le choix d’une telle approche justifie qu’il puisse être question
d’une sociologie de l’action publique dans la mesure où, précisément,
ce ne sont plus seulement les objets traditionnels de la science poli-
tique (pouvoir, instances gouvernementales, institutions étatiques,
personnel politique et forces partisanes, etc.) qui sont concernés, ce
n’est plus « une conception en termes de production étatique » qui
importe seulement, mais ce qui se passe au sein même des sociétés
dans les interactions multiples, diverses et complexes, qui les
Sociologie de l’action publique 577
structurent, et qui correspond à une « conception en termes de

construction collective de l’action publique » (Hassenteufel, 2008).
Outre de contraindre ainsi à des positionnements différents en
termes de disciplines de sciences sociales, et peut-être également en
termes de rapports entre celles-ci et action politique (Payre et Pollet,
2013), ce changement de perspective a plusieurs conséquences du
point de vue des schémas d’analyse et des outils théoriques suscep-
tibles d’être mobilisés, des questionnements sur les caractéristiques
et les déterminants du fonctionnement social, et de ce qui constitue
le fondement même du politique, au point que puisse être évoquée
finalement la nécessité d’une sociologie politique de l’action publique.
Des politiques publiques à l’action publique

Par rapport aux États-Unis où existe une tradition d’étude des
interrelations entre les pouvoirs fédéraux, régionaux, locaux et
urbains justifiant la prééminence d’un modèle pluraliste accordant
toute sa place aux approches polyarchiques du pouvoir (Dahl, 1961),
et dans un contexte politique et culturel où la place de l’État et de
la puissance publique est relativisée dans l’analyse des processus de
décision, la sociologie de l’action publique s’est progressivement
affirmée en Europe, dans les années 1990, comme une sorte de réac-
tion à l’importance accordée jusque-là au rôle de l’État, notamment
dans les modes de gouvernement du social (l’État social) (Castel,
1995). Le contexte historique est en effet marqué par la remise en
question des modèles de régulation keynésienne, de l’idée d’un pilo-
tage centralisé par le haut de l’activité économique et du fonction-
nement social. Et cela, en vertu d’un volontarisme politique
s’imposant unilatéralement du sommet vers la base, associé à une
vision linéaire allant de la conception des politiques publiques,
incluant leur mise en œuvre pour aboutir à l’étude de leurs effets
dans le cadre d’un processus totalement maîtrisé. L’abandon de la
croyance en la centralité de l’État, de ce qu’on a pu appeler un étato-
centrisme, est alors mis en relation avec une série de phénomènes
qui vont particulièrement affecter un pays comme la France, marqué
par le mythe d’un État tout-puissant et surplombant, construit sur

l’idée d’unité face à l’hétérogénéité de la société, qui porte à lui seul
la préservation du bien commun et de l’intérêt général : la décentra-
lisation (qui fait en France écho aux processus de régionalisation
engagés dans plusieurs pays européens), l’appartenance à l’Union
européenne, la globalisation (les politiques agricoles sont particuliè-
rement illustratives de ces jeux complexes entre des contextualisa-
tions de différents niveaux multipliant les types d’acteurs, et
bouleversent ce qui était d’abord marqué par un système de relations
bilatérales parfaitement codifiées entre l’État et les organisations pro-
fessionnelles) (Fouilleux, 2000 ; Jobert et Muller, 1987). Il est ainsi
question d’une « intégration de la France dans un système écono-
mique mondialisé [débouchant] sur une crise de la centralité de l’État
qui affaiblit la capacité de l’élite politico-administrative à maîtriser
le processus d’élaboration des politiques publiques » (Muller, 2009).
Ces trois facteurs contribuent à imposer le poids du local et du
supranational dans des représentations qui ne connaissaient que le
national. Ainsi, face à une vision monocentrée, hiérarchisée et des-
cendante de la décision publique comme instrument d’un État qui
planifie, qui incite et qui détermine les objectifs et conçoit les règles,
s’impose progressivement l’idée d’une action publique à multi-
niveaux impliquant une multiplicité d’acteurs et au sein de laquelle
l’État n’est plus qu’un des partenaires participant à sa construction
collective (Chevallier, 2017 ; Lascoumes et Le Galès, 2018 ; Hassen-
teufel, 2008 ; Ribémont et al., 2018), une des composantes parmi
d’autres de cette action publique dont le rôle spécifique est d’autant
plus difficile à analyser qu’il est lui-même agi par la complexité et la
différenciation de ses organisations, la diversité de ses dispositifs et de
ses institutions susceptibles de produire des contradictions internes
au champ étatique (cela avait d’ailleurs déjà justifié un intérêt pour
l’étude des processus de mise en œuvre et une mobilisation de la
sociologie de la décision [Simon, 1983] et de la sociologie des orga-
nisations [Dupuy et Thoenig, 1985], plus récemment de la sociologie
des professions dans la mesure où l’action publique impose de « nou-
veaux types de légitimités professionnelles » à partir d’une définition
du travail des agents « qui n’est plus la déclinaison d’une règle figée »
[Le Bianic et Vion, 2008]).
De ce constat découle celui d’un déplacement d’une régulation
centralisée vers une régulation multipolaire, marquée par la démul-
tiplication et la polycentricité des niveaux d’action, une polyarchie
institutionnelle, avec de fortes interdépendances entre des acteurs
nombreux et différenciés, aux intérêts divergents sinon antagonistes.
C’est ainsi qu’il peut être question d’une contractualisation et d’une
« procéduralisation » de l’action publique (Gaudin, 2004) signifiant
par là que celle-ci ne se réduit pas à l’application de règles produites
une fois pour toutes en amont, mais que ces règles naissent de dis-
cussions, de délibérations et de négociations (par exemple dans le
cadre de forums) entre des acteurs situés à différents niveaux, cela
tout au long du processus concerné. De même, l’accent peut être mis
sur le rôle des normes dans l’action publique, celles-ci conçues « en
termes de règles d’un jeu ouvert » (Lascoumes et Le Galès, 2018), ces
normes parmi lesquelles les dispositifs juridiques sont analysés aussi
comme des instruments (Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014) ou
encore comme des ressources revendiquées ou appropriées par des
acteurs sociaux jusqu’à suggérer un passage de l’État de droit à l’« État
des droits » (Baudot et Revillard, 2015). Il en est de même pour la
notion de territoire (Wachter, 1989 ; Commaille, 2000), ce qui cor-
respond à la relativisation de la place du territoire classique de la
puissance publique de l’État-nation, et à l’influence croissante de
niveaux intermédiaires de gouvernement, de nouvelles échelles ter-
ritoriales (locales, régionales, urbaines) s’imposant dans le jeu poli-
tique par la nature spécifique des problèmes qui s’y posent et par le
poids croissant des acteurs qui s’y meuvent. L’action publique en
matière d’environnement est particulièrement illustrative de ces nou-
velles configurations, dans la mesure où s’y observe une administra-
tion relativement peu puissante qui est par conséquent dans
l’obligation de coopérer au niveau local avec d’autres services de
l’État, de négocier avec les pouvoirs locaux et les collectivités terri-
toriales porteuses de stratégies différenciées, de composer avec une
pluralité d’associations qui s’affirment comme des partenaires actifs
et éventuellement fortement contestataires, d’entretenir des relations

complexes avec la rationalité scientifique et technique portée
par les experts et, enfin, de prendre en compte les incitations
communautaires.
De telle sorte que cette action publique, appréhendée dans une
double perspective stratégique et cognitive, participant du fonction-
nement d’un « État régulateur » (Hassenteufel, 2008), est bien la
résultante de configurations multiples faites d’interdépendances et de
stratégies enchevêtrées d’acteurs, de réseaux d’action publique et de
systèmes d’action suivant un schéma décisionnel qui relève d’une
accumulation de régulations négociées et s’inscrit plus dans la trans-
versalité, l’horizontalité ou la circularité de type bottom-up qu’il
n’obéit à une conception linéaire et hiérarchique de type top-down
(Lascoumes, 1994 ; Hassenteufel, 2008).
Pour une sociologie politique de l’action publique

Une telle appréhension de ce que devient ainsi l’action publique,
par rapport à ce que représente la seule expression « politiques publi-
ques » ne peut qu’interpeller les positionnements disciplinaires et les
schémas d’analyse classiquement mobilisés par les sciences sociales. Si
l’on admet que l’action publique se construit aussi au cœur des inter-
actions sociales entre des acteurs publics mais aussi privés et non plus
seulement au sommet de l’État, qu’elle est par là susceptible d’être
fragmentée, complexe et flexible, il appartient alors à la sociologie de
contribuer à l’observation et à la recherche de sens de processus
d’action collective et de mobilisations, où l’économie des relations
entre l’État et la société civile est faite davantage de réciprocités sur
le mode horizontal qu’elle ne s’analyse suivant le principe d’une dicho-
tomie et sur le mode de la hiérarchie (comme d’ailleurs l’idée d’inter-
relations complexes se substitue à celle de dichotomies entre
gouvernement et administration, public et privé, local et national)
(Zittoun, 2017). Sans doute influencée par un contexte où le poids
des approches structuralistes s’est affaibli pour accorder une place de
choix aux stratégies des acteurs, cette sociologie s’inscrit volontiers
dans le courant « constructiviste » où les analyses sont consacrées aux

dynamiques d’articulation entre le micro et le macro, notamment
dans le processus de construction des confrontations, des négociations
et des établissements de compromis ou d’accords entre partenaires.
Elle emprunte volontiers à l’approche systémique où prévalent préci-
sément les concepts de réseaux d’action publique, d’action et d’ajus-
tements mutuels entre des acteurs et des groupes sociaux situés dans
des rapports marqués par les différences d’intérêts et de valeurs, l’iné-
galité ou le caractère inéquitable des statuts (Le Galès et Thatcher,
1995). La représentation véhiculée par la notion d’action publique de
nouvelles formes de gestion de l’activité économique, de la vie sociale,
de la vie politique (acteurs et facteurs politiques) (Hassenteufel, 2008),
et même de l’exercice par les institutions régaliennes de ce que Max
Weber appelait la violence légitime, pose en fait le problème d’un
nouveau régime de rationalité de la puissance publique, de la gou-
vernabilité (CURAPP, 1996) et des fondements du pouvoir politique.
Il s’agit bien d’« étudier l’action publique du point de vue du pouvoir
politique » en s’interrogeant dans un tel contexte historique sur les
« conditions de possibilité de la construction d’un ordre politique
légitime » (Duran, 2018b). Il appartient alors à une sociologie poli-
tique de l’action publique (Duran, 2009 ; Muller, 2000 ; Revue fran-
çaise de science politique, 2005) d’être mobilisée sur trois aspects :
– la question de la compatibilité ou de la mise en cohérence d’une
action publique impliquant une pluralité d’agences, de systèmes et
de niveaux d’action, ce qui peut conduire à se référer à la notion de
régulation (comme l’annonçait déjà, par exemple, le recours au
concept de « régulations croisées » à propos de relations établies entre
services extérieurs de l’État et dirigeants politiques des collectivités
territoriales [Crozier et Thoenig, 1975]) et à envisager, plus large-
ment, de façon programmatique, une nouvelle théorie de la régula-
tion politique (Commaille et Jobert, 2019). Celle-ci ne participerait
pas d’une volonté de construire un nouveau modèle de l’action
publique ou une démarche de promotion d’une idéologie du bon
gouvernement comme semblent le faire les réflexions tendant à valo-
riser les pratiques de contractualisation (Lagroye, François et Sawicki,
2002). Elle intégrerait la possibilité de confrontation de logiques

contradictoires à l’œuvre au sein de toute société ;
– la question du gouvernement. Celle-ci est posée sous deux
aspects : d’un côté, une volonté de rationalisation qui prend notam-
ment la forme de l’introduction du « nouveau management public »
(Pollitt et Bouckaert, 2004 ; Bezès, 2009) où le droit devient lui-même
instrument au service d’un « État manager » se substituant à un « État
juriste » (Caillosse, 2009a ; Mockle, 2007) ; de l’autre côté, l’abandon
du terme « gouvernement » dans la mesure où sa définition (notam-
ment élaboration et imposition de principes d’action, de dispositions
par une autorité politique centrale) est inadéquate pour rendre
compte des nouvelles réalités de l’action publique en relation avec
les remises en cause de la souveraineté et de l’autorité, ce qui conduit
de plus en plus à invoquer la notion de gouvernance (Le Galès, 1995 ;
Georgakakis, dans de Lassalle et Georgakakis, 2007 ; Simoulin, 2003)
et de multilevel governance, consacrant la reconnaissance de l’obso-
lescence de la division classique entre État, société et marché, entre
public et privé ;
– la question de la légitimité du politique et des nouvelles formes
de légitimation du pouvoir (Habermas, 1978 ; Duran, 2009 ; 2018b),
dans la mesure où les formes prises par l’action publique, en relati-
visant la force de ce qu’énonce au départ le politique, contribue, en
posant notamment la question de sa responsabilité, à rendre aléatoire
et contingente sa légitimité, la construction de cette dernière étant
finalement dépendante d’une capacité à agir (« Le pouvoir politique
trouve sa légitimité dans ce qu’il fait » [Duran, 2009]), de l’efficacité
de ce qui est produit par une action publique (Duran, 2009), celle-ci
apparaissant davantage comme résultante que comme expression
d’une volonté a priori.
Ces questions nourrissent une inquiétude pour l’avenir si l’on
considère, par exemple : la difficulté croissante d’une régulation
globale, d’une coordination maîtrisée face au poids croissant de
complexités et de logiques spécifiques à l’œuvre dans chacune des
échelles de l’action publique au niveau local (Pasquier, Simoulin et
Weisbein, 2013 ; Douillet et Lefebvre, 2017), national, européen et
supranational ainsi que l’illustre la nature de défis comme le

réchauffement climatique ou les migrations, le genre et les questions
d’égalité (Achin et Béréni, 2013), le gouvernement de la sphère
privée des individus (Biland, 2019) et les questions de discrimina-
tions, la gestion publique de la science illustrée par celle des nano-
technologies au niveau européen (Laurent, 2019) et sur laquelle
pèse l’enjeu de l’implication des citoyens (Callon, Lascoumes et
Barthe, 2001), etc. ; l’accroissement des formes de dessaisissement
du public au profit du privé comme on l’observe en France dans le
domaine des relations professionnelles (Amadieu et Groux, 2019) ;
l’influence grandissante de changements technologiques et d’un
pouvoir technique offrant l’illusion d’une évidence justifiant une
neutralisation positive des enjeux proprement politiques et l’impo-
sition d’une « normativité gestionnaire » (Commaille, 2015), d’une
rationalisation impérieuse en termes de coûts, d’efficience plutôt
qu’en termes de finalités dans les modes de traitement des pro-
blèmes publics, où la notion d’instrument prend une valeur straté-
gique (Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014), et dans leurs
analyses, où l’économie en tant que discipline s’affirme comme le
recours le plus adéquat en relation notamment avec l’importance
accordée à l’évaluation (Duran, 2018b).
Ces perspectives ainsi ouvertes suffisent à montrer que l’emploi
de l’expression « action publique » ne vise pas simplement à souligner
les mutations des politiques publiques mais à redéfinir ce que celles-ci
pourraient devenir. Elles offrent une entrée pour des interrogations
plus fondamentales sur ce qui apparaît comme les limites de la démo-
cratie représentative corrélative notamment d’une exigence de parti-
cipation des citoyen·ne·s, plus largement, sur les changements de
nature du politique soulevant la question de l’effectivité démocra-
tique et celle des moyens d’analyser ces changements.
Références essentielles
COMMAILLE Jacques et JOBERT Bruno (dir.), HASSENTEUFEL Patrick, Sociologie poli-
Les Métamorphoses de la régulation politique. L’action publique, Paris, Armand
tique, Paris, LGDJ, coll. « Droit et société », Colin, coll. « U sociologie », 2011.
1999 [nouv. éd. actualisée, coll. « Droit et
société », série « Classics », 2019]. LASCOUMES Pierre et LE GALÈS Patrick,
Sociologie de l’action publique, Paris,
DURAN Patrice, Penser l’action publique,
Armand Colin, coll. « 128 », 2018 [3e éd.].
Paris, LGDJ, coll. « Droit et société », série
« Classics », 2010. RIBÉMONT Thomas et al., Introduction à la
sociologie de l’action publique, Louvain-la-
GAUDIN Jean-Pierre, L’Action publique. Neuve, De Boeck, 2018.
Sociologie et politique, Paris, Presses de
Sciences Po-Dalloz, coll. « Amphi », 2004.
Jacques Commaille
Voir aussi
Acteurs · État · Genèse de l’analyse des politiques publiques
· Gouvernance · Politique publique
Sociologie de l’État
et politiques publiques
Dans le développement des sciences sociales, la sociologie de l’État a
constitué historiquement la première manière d’aborder les activités
publiques.
Sociologie de l’État et analyse des politiques publiques :

les dé-liaisons dangereuses
Tous les fondateurs de la sociologie (Durkheim, Marx, Weber)
et, a fortiori, de la science politique ont proposé des analyses de l’État

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structurent, et qui correspond à une « conception en termes de

Des politiques publiques à l’action publique

par le mythe d’un État tout-puissant et surplombant, construit sur

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