Revue de géographie alpine

Dans quelle mesure le management territorial peut-il contribuer à la

gestion de l'environnement / How can territorial management
contribute to environmental management ?
M. Jean Ruegg

Abstract
Abstract : Management, the management sciences and marketing are very much in vogue in the private sector. A great deal of
pressure is exerted onbeing to persuade public organisations to adopt these precepts based on neoliberalism. Under the banner
of territorial management, this article briefly identifies a few characteristics of these proposals, examining in particular the
conditions and methods of their application to the work of public organisations, while attempting to place the emphasis on the
special nature of the territory. Finally, the article attempts to identify a possible link between territorial management and
environmental

Résumé
Dans quelle mesure le management territorial peut-il contribuer à la gestion de l'environnement ? How can territorial
management contribute to environmental management ? Jean Ruegg Résumé : Le management, les sciences de la gestion, le
marketing sont en vogue dans les entreprises privées. La pression est grande pour que les collectivités publiques adoptent
également ces préceptes issus du néolibéralisme. Cet article repère brièvement, sous l'enseigne du management territorial,
quelques caractéristiques de ces propositions et discute surtout les conditions et les modalités de leur application à l'action des
collectivités publiques en tentant de mettre en exergue les spécificités du territoire. Enfin, il tente d'esquisser un lien possible
entre management territorial et gestion de l'environnement.

Citer ce document / Cite this document :

Ruegg Jean. Dans quelle mesure le management territorial peut-il contribuer à la gestion de l'environnement / How can
territorial management contribute to environmental management ?. In: Revue de géographie alpine, tome 85, n°2, 1997. pp.
145-156;

doi : https://doi.org/10.3406/rga.1997.3917

https://www.persee.fr/doc/rga_0035-1121_1997_num_85_2_3917

Fichier pdf généré le 22/04/2018

Dans quelle mesure le management territorial

peut-il contribuer à la gestion

de l'environnement ?

Jean Ruegg
Géographe, collaborateur à la C.E.A.T. (Communauté d'études pour l'aménagement du territoire, à Lausanne)
et maître-assistant à l'Institut de géographie de l'Université de Fribourg.

1. Introduction
La notion de « management territorial » (abrégée MT ci-après) est certainement trop
neuve pour être directement opérationnelle. Elle est plutôt une proposition que la
C.E.A.T. a formulée et livrée en pâture dans le cadre d'un séminaire qu'elle a organisé en
Suisse romande, en automne 1995. Les lignes suivantes1 n'ont pas d'autre prétention
que de préciser le MT et de tenter de répondre à la question-titre. Nous expliquons
d'abord le choix du terme. Nous livrons ensuite quelques développements autour de la
notion de territoire. Il paraît judicieux, en effet, d'établir une distinction entre les
territoires « institutionnel » et « relationnel ». Puis, nous précisons le champ du MT. Enfin
nous concluons brièvement en tentant d'établir un lien entre MT et gestion de
l'environnement puis en énonçant les critères auxquels le MT devrait répondre. Ces différents
éléments ne sont pas définitifs. Ils sont soumis à la réflexion et amenés dans l'espoir
d'inciter à poursuivre le débat qui commence sur le MT.
Par rapport au thème même de la gestion de l'environnement, nous tenons aussi à
préciser d'emblée que notre approche place l'homme au centre de nos préoccupations [Ferry
1992], dans la ligne de ce que Claude Raffestin nomme l'écologie humaine. Autrement
dit, la gestion de l'environnement ne nous paraît pas se justifier par ou pour elle-même.
Elle prend plutôt son sens lorsque nous prenons en compte les modalités des interactions
que l'homme développe avec les territoires et l'environnement dans une optique qui
serait celle du « développement social durable » 2 [Petrella 1 997] .

1. Elles reprennent d'ailleurs l'essentiel de notre contribution qui a été publiée dans les actes du colloque [Decoutère étal.
1996].
2. Le développement social durable fait l'objet d'une vaste recherche internationale dans le cadre du projet MOST
(Management of social transformations) de l'UNESCO. Il est fondé sur la conviction qu'il ne peut y avoir de développement
durable sans assurer une durabilité sociale. Un développement social durable est un développement (voire une croissance)
qui est garant de la cohésion de la société civile, qui forge un environnement favorisant la cohabitation et l'intégration de
groupes socialement et culturellement différents et qui améliore la qualité de vie pour tous les segments de la population.

REVUE DE GÉOGRAPHIE ALPINE 1997 № 2

™Ш DANS QUELLE MESURE LE MANAGEMENT TERRITORIAL PEUT-IL CONTRIBUER À LA GESTION...

2. Quelques jalons
Le recours au terme du management territorial (MT) révèle un certain opportunisme.
Il fait référence aux sciences du management développées pour le secteur privé et
présentées comme une source d'inspiration incontournable pour évaluer le rôle du service
public et pour engager sa restructuration. Il y a cependant d'autres raisons pour justifier la
création de cette expression. Elle concerne un domaine particulier de l'action publique
où la présence de l'Etat est indispensable : celui de la régulation des relations territoriales
[Roweis 1983]. Le MT est une opportunité pour revisiter les termes de la meilleure
adéquation possible entre cette tâche de régulation et les relations territoriales qui se
développent aujourd'hui dans un contexte largement marqué par les thèses néolibérales.
Dans cette perspective, le recours au MT relève du dessein suivant :
• Comprendre les mécanismes régissant le secteur privé permet peut-être de mieux
repérer les différences irréductibles qui séparent l'entreprise de la société civile à laquelle
s'applique l'action publique.
• Retenir le terme de « management » plutôt que celui de « gestion » évoque une
dynamique. Le management partage avec la gestion l'idée de fonctionnement. Mais il
implique en outre le choix d'une option de développement et, par conséquent,
l'ensemble des démarches nécessaires à cette décision [Ascher 1995 : 336].
• Associer au « management » le qualificatif « territorial » est riche de sens. Ce couplage
fait directement allusion aux concepts de « territoire » et de « territorialité » développés
surtout par les géographes [Raffestin 1980, Sack 1986]. Le MT est distinct de la
notion de « management » développée dans les sciences économiques. Il n'est pas non
plus le management d'une ressource, d'un écosystème ou d'un espace-support. Il est
plutôt le management de l'ensemble des interrelations humaines contribuant à la
production de territoires ou d'« environnements ».
• Opter pour le MT permet de suggérer d'autres liens possibles. En partant du «
management », il suffit de modifier quelques lettres pour retrouver l'« aménagement » (du
territoire), le « ménagement » (du territoire), voire le « maillagement » qui renvoie au
territoire des réseaux.
Le MT n'est pas encore un concept clair et bien établi. Il est un état d'esprit, une
tentative de mettre en relation des éléments épars traditionnellement confinés à des
disciplines bien délimitées. L'exercice est toutefois difficile. Le nombre et la pertinence des
questions que cette « mise en relation » soulève dépassent les pistes ou les suggestions
pour aller de l'avant. Il y a toutefois une impression qui se dégage. Le MT offre
certainement une occasion d'interpeller la thèse de la compétitivité et de réfléchir aux termes
d'un nouveau contrat social que Riccardo Petrella appelle de ses vœux [1995 : 9-12].

3. Sur le territoire
II ne suffit certainement pas de traiter du management, puis du territoire pour
recomposer la notion de MT. Pour en cerner la spécificité, il paraît utile de revenir à la
proposition de Raffestin [1980 : 129] : le territoire est un produit qui est constamment
retravaillé par un acteur ou un groupe d'acteurs en interaction.
JEAN RUEGG

Aujourd'hui, les territoires générés par l'autorité publique, les entrepreneurs, les
financiers, les citoyens, les habitants ou les usagers semblent extrêmement divers. Par
simplification, deux types de territoire semblent se dégager :
• un territoire institutionnel qui est grosso modo celui de l'Etat, de la propriété foncière
et du citoyen ;
• un territoire relationnel correspondant à l'entreprise, à l'usager et à l'habitant.
Un des grands défis actuels auquel sont confrontés ceux qui s'occupent de politiques à
impact territorial concerne la difficulté croissante à gérer ces deux types de territoire. Ce
défi est le lieu d'ancrage du MT.

3.1 Territoire institutionnel

La modernité politique de la Révolution française est contenue dans l'affirmation de la
surface. Elle marque aussi l'origine du territoire institutionnel de l'Etat moderne. Il est
désormais délimité par une frontière — qui est une ligne et non plus une zone [Raffestin
1986 : 6-8] — et il comprend l'ensemble des êtres vivants, des ressources et des relations
strictement compris à l'intérieur de celle-ci.

Le lien existant entre l'avènement d'une modernité politique et la restructuration

territoriale qu'il sous-tend est digne d'intérêt. L'Etat moderne marque un tournant dans
l'organisation de la société. Il amène une conception plus égalitaire, où chaque homme
dispose de droits qui sont indépendants d'une transmission héréditaire 3. Parmi ceux-ci,
il vaut la peine de citer :
• le droit d'élire : chaque homme est un citoyen ;
• le droit d'être élu et d'exercer des droits politiques : l'autorité est issue d'une
démocratie représentative, plus ou moins directe.
Mais ces droits ne peuvent être exercés que si l'Etat sait qui sont ses citoyens et,
réciproquement, que si le citoyen sait de quel Etat — et par conséquent de quel système
politique et légal — il est partie prenante. La circonscription, qui est justement une unité
territoriale bien délimitée - pouvant d'ailleurs se rapporter à des échelles différentes
(communes, régions, nations, par exemple) — permet de satisfaire pleinement cette
double contrainte.
Par ailleurs, Sack montre que la production de « biens publics »4 — qui est au cœur des
tâches de l'Etat ^ — exige un pouvoir politique fondé sur des unités territoriales clairement
délimitées. Ceci est une condition au fonctionnement de l'Etat. Sans la surface et sans la

3. Voir la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789.

4. La non-exclusion (soit l'impossibilité d'exclure un consommateur ou de lui faire payer le « juste » prix) et la non-rivalité (soit
la présence d'un coût marginal de production quasi nul) différencient un bien public d'un bien privé.
5.Ce constat semble relativement facile à admettre. Même en reniant la formule de l'Etat providence prestataire de services,
la revendication néo-libérale de l'Etat minimal ne remet pas en question ce constat. En effet, les tâches de police, auxquelles
cet Etat serait confiné, relèvent toujours de la problématique des biens publics.
 DANS QUELLE MESURE LE MANAGEMENT TERRITORIAL PEUT-IL CONTRIBUER À LA GESTION.
□

frontière, l'Etat ne pourrait en effet composer ni avec le domaine des externalités6, ni

avec le problème des resquilleurs 7. Il ne saurait pas non plus comment prélever les
impôts8 et les taxes dont il a besoin pour financer ses tâches [Sack 1986 : 158].

3.2 Territoire relationnel

Pour définir le territoire relationnel, la filiation retenue est celle du réseau et du
marché — et par extension, de tout lieu où l'autorégulation peut se développer. Le repère
historique est la révolution industrielle. Ceci ne signifie pas que des territoires relationnels
n'auraient pas existé auparavant : ils ont toujours été présents. Mais ce « calage » se
justifie plutôt pour tenter un parallélisme avec le territoire institutionnel de l'Etat moderne
qui a la Révolution française pour origine.
Comme le suggère Chandler [1990], le mouvement initié par la révolution industrielle
consacre la victoire des villes, comme lieu de concentration des hommes et des revenus,
et l'affirmation des lignes et des réseaux nécessaires aux échanges de personnes, de biens
et d'informations. Or les points et les lignes caractérisent le réseau physiquement. Ce qui
circule dans le réseau — les flux — constitue la matière première de la relation, la raison de
l'interconnexion des points du réseau ou d'une partie de ceux-ci. Mais la relation est
libre. Chaque membre du réseau peut l'établir ou non, en fonction de ce qu'il demande
et de ce qu'il peut offrir en retour. A l'intérieur du réseau, le caractère autonome et
aléatoire de la relation qui peut se développer entre deux points se distingue donc
foncièrement de la rigidité et de la codification des rapports largement prédéfinis qui prévalent,
dans le territoire institutionnel, à l'intérieur de l'Etat et entre l'Etat et les citoyens.
Si le monde de l'économie constitue un peu la figure emblématique du territoire
relationnel, ce dernier est toutefois plus large. Il ne se limite pas au marché, mais peut être
étendu à l'ensemble des domaines où se développent des relations autorégulées,
apparemment indépendantes de l'intervention de l'Etat. Ces domaines sont relativement
nombreux. Ils émergent quand des gens ont des revendications par rapport à leur cadre
de vie comme habitant ou comme usager — et non pas forcément comme citoyen. Il peut
s'agir, par exemple, d'une opposition à un projet de construction, de la lutte contre des
phénomènes d'exclusion sociale (hausse de loyers, pratique des congés-ventes), de
prétentions quant à la qualité des services offerts (crèches, transports publics, horaire des
commerces). Ces personnes vont user de différents moyens pour se faire entendre et pour
être reconnues comme acteur à part entière dans la procédure prévue pour régler ce genre

6. Les externalités sont des effets qu'un ou plusieurs acteurs subissent sans pouvoir intervenir sur l'élément qui les génère
et sans pouvoir y échapper à un coût raisonnable pour eux. Les externalités peuvent être positives ou négatives.
7. En économie du bien-être, est considéré comme un resquilleur (ou un free rider selon l'expression consacrée) celui qui
sous-évalue son besoin ou son désir de consommer un bien afin d'en payer un prix inférieur au coût marginal de production.
La subvention ou la taxe sont des moyens dont l'Etat dispose pour remédier à ce problème.
8. Au lieu d'imposer la personne morale ou physique, l'Etat pourrait prélever l'impôt à la source. Mais ce mode - qui sera
peut-être étendu à l'avenir - présente quelques inconvénients. Il charge davantage le revenu (sur l'argent ou sur le travail)
tandis qu'il épargne la fortune, par exemple.
JEAN RUEGG

de conflits. Parmi ces moyens, plusieurs sont plus ou moins formalisés dans le champ
institutionnel. Mais, ils sont avant tout présents dans le champ relationnel : constitution
d'un club ou d'une association, usage de la pétition, organisation d'une campagne de
sensibilisation, recours à la manifestation, occupation d'immeubles. Les raisons qui
poussent à retenir de tels instruments sont diverses. Ceux-ci peuvent sembler plus
efficaces que les outils prévus par la procédure. Ils sont aussi les seuls disponibles, pour tous
ceux qui ne sont pas citoyens. L'habitant et l'usager ne disposent pas des droits requis
pour accéder aux aires de jeu définies dans le territoire institutionnel. Or l'un et l'autre
sont toujours plus nombreux. Le premier en raison de l'accroissement des mouvements
migratoires et des mélanges de population et le second en raison de l'augmentation de la
mobilité et des mouvements pendulaires 9. La notion de territoire relationnel recouvre
l'ensemble de ces mécanismes qui peuvent fonctionner à des échelles diverses, allant du
global — la « mondialisation » des échanges économiques — au local — les revendications
d'une association de quartier.

3.3 Territoires et MT

Les territoires institutionnel et relationnel ne s'excluent pas. Ils se complètent.

Contrairement à l'humeur néolibérale du moment, le territoire aréolaire de l'Etat
moderne n'est pas mort et il ne peut être ignoré. Il doit plutôt être considéré comme un
« donné », à partir duquel s'articule le territoire réticulaire du marché et de l'autorégula-
tion. Un territoire peut se reproduire selon des mécanismes d'autorégulation. Mais,
lorsque ces derniers ne suffisent pas, l'Etat doit intervenir par le biais d'une politique
territoriale régulatrice. Or pour des raisons inhérentes au territoire — telle la nécessaire et
inévitable interdépendance entre les êtres humains, qui résulte de leur façon d'occuper le
sol- les mécanismes d'autorégulation sont largement insuffisants [Roweis 1983 : 154].

Le territoire institutionnel décrit ci-dessus doit alors être considéré comme un

arrangement à partir duquel l'Etat exerce cette régulation.
Par ailleurs, le territoire institutionnel de l'Etat moderne est précieux. Sans lui, la
démocratie — et tout ce qu'elle signifie pour l'émancipation de l'être humain — ne serait
peut-être pas envisageable. Le territoire institutionnel est un arrangement territorialisé
des relations entre l'Etat et le citoyen où s'affichent et où s'exercent un contrôle
réciproque et une transparence de leurs droits et de leurs devoirs respectifs.
Cependant, le territoire institutionnel n'est qu'un arrangement imparfait [Sack
1986 : 160]. La rigidité de son organisation, la difficulté de le faire jouer avec les échelles
(les financements de services et d'équipements intercommunaux, intercantonaux, voire
internationaux sont un casse- tête), la vanité de définir la maille adéquate pour traiter
tous les problèmes (la pollution est loin de respecter les territoires nationaux), l'impossi-

9. Le recensement fédéral de la population de 1990 met en évidence qu'une personne sur deux travaille dans une commune
différente de celle de son domicile. Or, à cette mobilité, il conviendrait encore d'ajouter celle liée à la consommation de biens
et de services.
 DANS QUELLE MESURE LE MANAGEMENT TERRITORIAL PEUT-IL CONTRIBUER À LA GESTION...

bilité de composer avec le non-citoyen font que le territoire institutionnel n'est pas
suffisant. Il est nécessaire, mais non suffisant. Il ne pourrait en aucun cas suppléer aux
avantages complémentaires amenés par le territoire relationnel.
Dans cette perspective, concilier un territoire institutionnel jouant la surface et un
territoire relationnel jouant le réseau ne constitue pas, en soit, une problématique nouvelle.
Par contre, les termes de leur articulation sont en train de changer. Malgré les crises, la
période allant du début du siècle dernier jusque dans les années soixante voit la
croissance de l'Etat providence. Ce dernier atteint son apogée au début des années septante.
Pendant tout ce temps, grâce à l'augmentation des moyens de régulation de l'Etat, le
territoire institutionnel semble avoir la primeur sur le territoire relationnel. La conception
d'une politique comme celle de l'aménagement du territoire témoigne bien des forces en
présence : la surface domine le réseau. Or l'inversion de ce rapport est maintenant en
cours. Elle est profondément liée à l'influence grandissante des échanges informationnels
et immatériels. Le déclin de l'Etat providence, la crise des finances publiques, la
globalisation de l'économie sont les signes de cette mutation au nom de laquelle certains
imposent de réduire les règles freinant ou perturbant les échanges. Il s'agit de :
• repousser l'Etat à l'intérieur de son enceinte minimale 10 ;
• favoriser la globalisation 1 1 de l'économie.
Ce dernier phénomène n'est pas neutre, ni socialement, ni territorialement :
• II permet aux grandes entreprises de réduire leurs responsabilités et leurs engagements
au niveau local, lieu important de la cohésion sociale. Au nom de la compétitivité et de
la rentabilité, elles contournent les exigences indigènes qui leur sont préjudiciables en
délocalisant leurs activités. Puis, si nécessaire, elles les relocalisent dans un ailleurs
négocié d'autant plus facilement que le rapport de force leur est largement favorable.
• II débouche sur une production de richesses (mesurée en termes monétaires) qui
repose toujours plus sur des jeux financiers et boursiers, plutôt que sur la production de
biens de consommation. Ainsi, l'intérêt des entreprises à rémunérer leurs salariés pour
qu'ils consomment leurs produits s'estompe. Par suite, le rôle social des entreprises
tend à être dé- ou recomposé.
Voilà grossièrement les modalités selon lesquelles une nouvelle articulation entre
territoire institutionnel et territoire relationnel devraient être rediscutées. Préciser ces
modalités, tel paraît être un des enjeux forts à partir duquel il est possible de positionner le MX

4. Champ du MT
Dans la partie précédente, l'accent a surtout été mis sur le territoire. Pour des raisons
inhérentes à ce dernier, l'Etat est un acteur incontournable et nécessaire pour réguler les
relations territoriales qui se développent dans le territoire institutionnel et dans le terri-

10. Cette enceinte minimale est caractérisée par l'administration de police présente au début du siècle dernier [Moor 1994].
11. A bien l'observer, nous constatons d'ailleurs que cette globalisation n'est pas mondiale. Elle reste largement cantonnée
aux pays riches du globe.
JEAN RUEGG

toire relationnel. Ici, il y a lieu de revenir sur le concept du MT. La référence au «

management » ne doit pas occulter une divergence essentielle. L'Etat n'est pas l'entreprise.

4.1 Etat - entreprise : des mondes différents

Le marché est une représentation possible du territoire de l'entreprise. Cette dernière

prend en considération le client, ou le groupe-cible, susceptible de consommer les biens
ou les services qu'elle produit. Mais elle ignore ceux qui sortent de ce cadre parce qu'ils
ne peuvent ou ne veulent s'acquitter du « juste » prix. Un tel mécanisme autorise
d'aucuns à dire que le marché est autorégulateur. Cette autorégulation est cependant relative.
Le marché n'est pas totalement indépendant de l'Etat. Leeson et Sullivan, qui citent
Locke, rappellent qu'il n'y a pas d'autorégulation du marché sans régulation de l'Etat
[1981 : 561]. Pour exister, le marché a besoin de règles institutionnalisées dont la
fonction est de faire respecter la propriété et les droits qui en découlent. Dans nos pays
occidentaux, c'est l'Etat qui est le garant du bien-fondé et de la légitimité de ces
arrangements, au nom et pour le compte de la société civile.

L'Etat fixe et assure l'existence du marché qui génère une forme d'autorégulation grâce
à laquelle l'entreprise peut jouer l'exclusion.

L'Etat par contre ne peut que très rarement recourir à l'exclusion. Il doit composer,
dans son interaction avec la société civile, avec l'offreur, le demandeur, le client, le
citoyen, l'habitant ou l'usager. Aucun ne peut être évincé du jeu, même si l'Etat ^ — ou
tout autre acteur— le souhaitait et le décidait ^. Bien sûr, pour une partie de ses
prestations, l'Etat peut reconstituer le marché en commercialisant ses services et en les vendant
à un tarif équivalant au coût marginal de production (cf. Etat prestataire de services).
Mais cette approche est caduque pour toutes les tâches dont le coût marginal de
production n'est pas significatif pour fixer le prix et dont l'accès ou la consommation ne peut
être interdit à ceux qui ne s'acquitteraient pas du « juste » prix.

Ces éléments caractérisent les biens publics définis ci-dessus. Or il faut mentionner
que pratiquement toutes les actions publiques à impact territorial relèvent de cette
catégorie. Si la satisfaction du client sert à mesurer l'efficacité de l'entreprise et à légitimer sa
production, elle ne permet pas pour autant de légitimer l'action de l'Etat en matière
territoriale. Le champ du MT est donc plus vaste que le champ du management au sein de
l'entreprise : il inclut la société civile, soit la population au sens large. Pour faire avec ce
champ plus large et composer avec l'impossibilité d'exclusion, l'Etat doit viser
l'adhésion. Sachant que tout projet comporte un risque de rejet, celui qui œuvre dans l'esprit
duMT:

12. Par simplification, l'Etat est toujours présenté, dans ce texte, tel un monolithe. A vrai dire, il faudrait toujours considérer
l'ensemble des segments qui le composent: l'exécutif et le législatif, le politique et l'administratif, aux différentes échelles
(locale, régionale et nationale). Par ailleurs, l'Etat n'est pas en situation d'extériorité par rapport à la société civile. Il en est
un membre à part entière.
13. Rappelons que, d'une certaine manière, même le hors-la-loi est encore membre de la société civile !
 DANS QUELLE MESURE LE MANAGEMENT TERRITORIAL PEUT-IL CONTRIBUER À LA GESTION...

• privilégiera les démarches incitatives plutôt que réglementaires ;

• cherchera à rassembler autour de son action le plus grand nombre possible de
supporters plutôt que de vouloir prévenir à n'importe quel prix l'émergence d'opposants.
Veiller à l'adhésion d'un projet, ou mieux, à la qualité de l'adhésion, n'est pas si
iconoclaste. Elle s'inscrit dans un courant nord-américain [Forester 1989, Roweis 1983] qui
déborde de plus en plus sur le Vieux Continent [Ascher 1995].

4.2 Spécificités du champ du MT

Respect de la propriété privée
Lorsque des problèmes de reproduction apparaissent et que des mécanismes d'autoré-
gulation ne suffisent plus à les régler, il est fréquent que la réponse, en termes politiques,
soit de modifier l'arrangement institutionnel de manière à permettre à de nouvelles
routines de se développer. En matière de territoire, cela ne fonctionne pas de cette manière.
Pour accéder au territoire, l'arrangement institutionnel qui domine le monde occidental
depuis plus de deux siècles est celui de la propriété privée. Or il y a des pressions et des
signes évidents pour que cet arrangement ne soit pas modifié. Cela engendre une
situation particulière. D'un côté, les spécificités du territoire font qu'une politique territoriale
est indispensable. Mais de l'autre, cette politique ne peut se développer que dans un
champ restreint. Elle doit rester compatible avec l'institution de la propriété privée et ne
pas trop lui porter atteinte [Roweis 1983 : 155 ; Roweis et Scott 1981 : 148]. La loi suisse
sur l'aménagement du territoire (LAT) contient plusieurs dispositions de ce type qui
illustrent parfaitement le propos. Le zonage (art. 14 LAT), la participation des
propriétaires aux frais d'équipement (art. 19 LAT), mais aussi la limitation des pouvoirs
d'expropriation et la limitation des possibilités de prélever la plus-value d'aménagement
(art. 5 LAT) sont autant de dispositions qui, dans le fond, ne remettent pas en cause la
propriété privée du sol.

Réactivité de l'action publique

L'Etat a tendance à agir réactivement plutôt que pro-activement. Cette tendance est
due au système, en général, qui postule la capacité du marché à une certaine
autorégulation. L'action de l'Etat est légitime seulement une fois qu'une déficience du marché est
avérée. Ce caractère est problématique en soi. Mais, la difficulté est encore exacerbée par
la transformation même de l'Etat. Dans le cadre de l'Etat providence, l'Etat était le
régulateur du bien-être. Malgré quelques accrocs, il s'accommodait relativement bien de cette
réactivité. Aujourd'hui par contre où ses moyens sont limités, il doit plutôt tabler sur
l'incitation et le partenariat [Cattacin et al. 1995]. Dans ce nouveau contexte, la
réactivité complique encore davantage les modalités de la réorganisation des tâches de l'Etat.

Faible convertibilité du territoire

La réactivité de l'action publique est encore augmentée par un élément qui est
spécifique au territoire. Surtout lorsqu'il est construit, le territoire présente un degré faible de
JEAN RUEGG

convertibilité. Les coûts nécessaires à la construction, à l'équipement des terrains

(infrastructures routières et ferroviaires, réseaux énergétiques, adduction et épuration de l'eau)
et aux aménagements des espaces publics sont élevés. Par conséquent, la durée de vie de
l'environnement construit et, partant, les périodes d'amortissement sont
particulièrement longues . Cette spécificité entrave la capacité autorégulatrice du marché. Selon
Roweis et Scott, elle empêche d'avoir un paysage à la Von Thiinen où la productivité,
l'utilisation du sol à des fins agricoles et l'articulation d'aires géographiques s'ajusteraient
instantanément [1981 : 143]. Autrement dit, la tendance de l'Etat à agir réactivement se
trouve renforcée de fait. Une fois qu'il est légitimé à intervenir, l'Etat doit encore
composer avec un environnement construit qui ne se laisse pas réguler - c'est-à-dire
transformer, modifier ou adapter — facilement.

Territoire « garde-fou »
La plupart des relations sociales, économiques, politiques, culturelles qui caractérisent
la vie des hommes entre eux laissent des traces, une inscription dans l'espace : elles
participent à la génération des territoires institutionnel et relationnel explicités ci-dessus.
Mais ces territoires sont visibles. Ou, du moins, ils ne peuvent dissimuler les effets de
l'implantation d'un projet sur les relations qu'ils abritent. Au cas où ces effets sont jugés
négativement par ceux — ou une partie seulement — qui les subissent, la réponse sera
vraisemblablement rapide. Il n'y aura pas refoulement, mais mobilisation d'acteurs pour
rejeter le projet ou pour restreindre ses impacts dans des limites acceptables pour eux. En
ce sens, le territoire fonctionne comme un « garde- fou ». Soit il est le lieu où une
cohésion sociale minimale est préservée, soit il abrite une réaction quasi instantanée si un
événement lui porte une atteinte insupportable. Grâce au territoire et parce qu'il est le
produit des relations entre les hommes, les risques d'erreurs inhérentes à toute tentative
de le manager sont limités. Pour le MT, cela est rassurant.

5. MT et gestion de l'environnement
Si les développements précédents visaient à cadrer le MT, la question reste entière de
savoir quelle pourrait être sa pertinence pour la gestion de l'environnement. Là une
difficulté majeure apparaît d'emblée qui a trait à la définition même du concept d'«
environnement ». Vu dans une perspective intégratrice où l'homme et l'environnement sont
directement associés, le concept invite à envisager un lien avec le territoire tel qu'il est
défini par Raffestin [1980]. L'environnement ne concernerait pas seulement l'ensemble des
conditions naturelles mais il intégrerait aussi des éléments culturels qui sont les fruits
d'une logique anthropologique (processus d'appropriation et production territoriale,
notamment). Dans un tel contexte le MT et la gestion de l'environnement seraient
indiscutablement des notions fort proches. Mais l'environnement peut aussi être vu dans un

14. La durée de vie moyenne d'un bâtiment est souvent supérieure à cinquante ans. En outre, suivant sa conception, il ne se
prête pas forcément à la multifonctionnalité ou à la reconversion (voir les difficultés actuelles de reconvertir en logements
l'excédent de surfaces commerciales et de bureaux).
 DANS QUELLE MESURE LE MANAGEMENT TERRITORIAL PEUT-IL CONTRIBUER À LA GESTION...

sens plus étroit qui serait limité à la prise en compte de la composante écologique du
cadre de vie de l'homme [Ramade 1993 : 232]. L'environnement serait alors compris
comme un espace-support ou comme un patrimoine qu'il s'agirait de préserver.
Comme annoncé dans notre introduction, notre orientation et nos intérêts personnels
nous incitent à privilégier la première option. Et n'étant pas spécialiste des logiques
écologiques et biologiques sous-tendues dans la seconde, il nous est évidemment plus
difficile d'imaginer l'apport du MT à une telle conception de la gestion de l'environnement.
Il nous semble néanmoins que notre approche par le MT pourrait servir à poser quelques
questions pertinentes :
• l'« environnement-cadre de vie » s'apparente-t-il à la surface ou au réseau 15 ?
• s'il renvoie à l'analogie de la surface, quelles stratégies, à quelle échelle géopolitique,
l'acteur public peut-il développer, afin de pratiquer une gestion de l'environnement
qui soit à la fois durable et dynamique ?
• s'il renvoie à l'analogie du réseau, à qui pourrait être confiée sa gestion et quelles
seraient les précautions à prendre pour que celle-ci ne soit pas un foyer d'exclusion ?
Dans le cadre en revanche d'un « environnement-territoire », l'utilité du MT nous
paraît plus évidente. L'essentiel des éléments développés ci-dessus à l'égard du MT sont
pertinents pour la gestion de l'environnement. Seul l'objet varie. Le MT est une
démarche qui concerne essentiellement la gestion des politiques publiques à effet territorial
tandis que la gestion de l'environnement traite plus globalement de la régulation des
logiques écologiques, biologiques et anthropologiques [Raffestin 1986]. Ceci mis à part,
nous aimerions alors préciser quatre critères ^ auxquels devrait répondre toute gestion
de l'environnement menée dans le même esprit que le MT. Il s'agirait de prendre en
compte, simultanément :
• L'efficacité territoriale : elle renvoie à la capacité d'un territoire et des acteurs qui le
composent à créer des richesses, des emplois, du bien-être, à recréer des proximités
vécues tout en assurant l'insertion de la collectivité dans son environnement plus vaste,
grâce à des processus d'appropriation et d'apprentissage.
• L'équité territoriale : elle concerne :
- la cohésion entre sous-ensembles territoriaux (disparités régionales) ;
- la réduction des inégalités d'accès aux ressources stratégiques ;
- les possibilités de participation et d'adhésion des usagers aux décisions les
concernant.
• La durabilité territoriale : elle adresse la problématique de la solidarité intergénération-
nelle, la logique des écosystèmes et les effets de longue durée de toute intervention
humaine sur l'environnement.
• La créativité territoriale : elle touche les dispositifs par lesquels les collectivités tentent
de créer un dessein et des projets partagés et de générer une cohérence entre les
différentes politiques à leurs diverses échelles.

15. Notons que l'« environnement-cadre de vie » contient vraisemblablement à la fois des éléments de surface et des
éléments de réseau.
16. Ils sont tirés de l'article de Decoutère [Decoutère et ai 1996:25-38].
JEAN RUEGG

Ces critères sous-tendent évidemment des instruments ou des démarches spécifiques

que nous n'avons malheureusement pas les moyens de développer ici : approche systé-
mique, mobilisation des acteurs territoriaux, marketing urbain, partenariat public-privé,
négociation, planification « émergente » ou prospective [Decoutère et al. 1996]. Mais ils
montrent peut-être surtout que l'élaboration d'une gestion de l'environnement
empreinte de MT passe préalablement par une meilleure connaissance des nouvelles
territorialités qui se développent aujourd'hui en réaction ou en opposition à certains effets
terri to rialement déstructurant de la mondialisation [Passet et Theys 1995 ; Petrella
1997]. Plusieurs acteurs participent à les construire dans différents domaines. Pensons
par exemple à certains instituts financiers qui jouent sur les services de proximité et qui
soutiennent des réseaux locaux et des projets dits alternatifs - à forte composante
écologique ou sociale — quitte à offrir une rémunération inférieure à celle des grandes banques,
à des groupes d'actionnaires qui se constituent afin d'inciter les grandes entreprises à
poursuivre des objectifs non strictement économiques, aux associations de
consommateurs qui font pression pour obliger les producteurs à adopter des chartes respectueuses
de l'intégrité des travailleurs, à des associations de paysans qui organisent la mise en
vente directe des produits ou à des responsables du développement régional qui tentent
d'identifier les conditions à réunir pour que l'agriculture satisfasse à la fois les exigences
de la production biologique et la volonté de préserver des savoir-faire, des habitats et des
milieux traditionnels des Alpes. Tels sont les champs qui s'ouvrent aujourd'hui. Ils sont
peut-être les plus prometteurs pour dépasser les contraintes que nous avons énumérées
ci-dessus et qui s'appliquent à toute action territoriale. Dans ce contexte, le MT serait
alors utile à la gestion de l'environnement pour formaliser et problématiser la réflexion et
pour en orienter les conditions de mise en œuvre dans la perspective d'un
développement social et écologique durable.

Indications bibliographiques
ASCHER, F. 1995. — Métapolis ou l'avenir des villes. Paris : Ed. Odile Jacob.
Cattacin, S., et al. 1995. — Etats et mouvements sociaux : la dialectique de la société politique
et de la société civile. Lausanne : Actes Sud.
Chandler, A. 1990. — Scale and Scopes : the Dynamics ofIndustrial Capitalism. Cambridge,
MA : The Belknap Press.
Decoutère, S., J. Ruegg, et D. Joye (éds). 1996. — Le management territorial : pour une
prise en compte des territoires dans la nouvelle gestion publique. Lausanne : PPUR.
DuPUY, G. 1991. — L'urbanisme des réseaux : théories et méthodes. Paris : A. Colin, coll. U-
géographie.
Ferry, L. 1 992. — Le nouvel ordre écologique : l'arbre, l'animal et l'homme. Paris : Grasset.
FORESTER, J. 1989. — Planning in the Face of Power. Berkeley, CA : University of California
Press.
LEESON, S., and E. SULLIVAN. 1981. — Property, Philosophy and Regulation : the Case
against a Natural Law Theory of Property Rights. Willamette Law Review 17 : 527-576.
MOOR, P. 1994. — Définir l'intérêt public : une mission impossible ? In Ruegg, J. et al.
(éd.). Le partenariat public-privé : 217-235. Lausanne : PPUR.
 DANS QUELLE MESURE LE MANAGEMENT TERRITORIAL PEUT-IL CONTRIBUER À LA GESTION...

PASSET, R., ET J. Theys (eds). 1995. — Héritiers du futur: aménagement du territoire,

environnement et dévebppement durable. Paris : Economica.
Petrella, R. 1997. — Le bien commun : éloge de la solidarité. Bruxelles : Labor, coll. «
Quartier libre ».
PETRELLA, R. 1995. — Nouveau contrat social ou apartheid mondial. In Pellet, T. et al.
(éd.). Le travail en question : 9-12. Poitiers : Orcades, Déclaration de Berne, Les Magasins du
Monde — Oxfam.
POLANYI, K. 1 983. — La grande transformation : aux origines politiques et économiques de notre
temps. Paris : Gallimard.
Raffestin, С 1994. — Territoire, territorialités et argent. In Raffestin, С et X. PlOLLE
(éd.). Fin des territoires ou diversification des territorialités ? La géographie interrogée. Pau :
Université de Pau et des Pays de l'Adour, SCET.
Raffestin, C. 1986. — Eléments pour une théorie de la frontière. Diogene 134 : 3-21.
RAFFESTIN, C. 1984. — Territorializzazione, deterritorializzazione, reterritorializzazione. In
TuRCO, A. (éd.). Regione et regionalizzazione. Milano : Franco Angeli.
Raffestin, C. 1980. — Pour une géographie du pouvoir. Paris : Litec.
Ramade, F. 1993. Dictionnaire encyclopédique de l'écologie et des sciences de l'environnement.
Paris : Ediscience international.
ROWEIS, S. 1983. — Urban Planning as Professional Mediation of Territorial Politics.
Environment and Planning D : Society and Space \ : 139-162.
ROWEIS, S., and A. SCOTT. 1981. — The Urban Land Question. In Dear, M. and A. SCOTT
(éd.). Urbanization and Urban Planning in Capitalist Society : 123-157. London and New
York : Methuen, University Paper-back.
SACK, R. 1986. — Human Territoriality : its Theory and History. Cambridge, GB : University
Press.

Manuscrit reçu : février 1997 ; accepté : avril 1997.