Lig 773 0045

La planification urbaine française : théories, normes
juridiques et défis pour la pratique

Nicolas Douay
Dans L'Information géographique 2013/3 (Vol. 77), pages 45 à 70
Éditions Armand Colin
ISSN 0020-0093
ISBN 9782200928520
DOI 10.3917/lig.773.0045
© Armand Colin | Téléchargé le 25/05/2023 sur www.cairn.info (IP: 87.255.154.42)
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“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 45 — #45

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La planification urbaine française :

théories, normes juridiques et défis
pour la pratique
Par Nicolas Douay
Nicolas Douay, Maître de conférences en urbanisme, université de Paris-Diderot,

UMR Géographie-Cités (équipe CRIA) – nicolas.douay@gmail.com
La planification consiste à « organiser selon un plan » (cf. Le Petit Robert).

Dans un contexte sociétal marqué par la complexité et l’incertitude, il s’agit
d’une activité formalisée qui permet à une société de provoquer et/ou de gérer
des changements du contexte économique et urbain ou encore l’évolution des
demandes sociales. En France, la planification urbaine est traditionnellement
envisagée comme un processus de définition et de mise en œuvre des straté-
gies territoriales. Pour les acteurs urbains, cela revient donc à répondre aux
enjeux de cohésion sociale, de compétitivité économique ou encore de déve-
loppement durable en formalisant un projet spatial. Celui-ci renvoie à un effort
collectif pour imaginer (ou ré-imaginer) un espace urbain, et transposer cette
nouvelle vision spatiale en termes de coordination des politiques publiques et
des réalisations des acteurs privés (Healey 1997, Motte 2006). Les échelles du

projet peuvent être multiples et concerner les périmètres institutionnels d’une
région, d’une agglomération ou d’un parc naturel. De plus, ce territoire peut
correspondre au territoire de référence d’un grand projet comme un centre
d’affaires, un aéroport, une ligne de train à grande vitesse, un parc d’activités
technologiques ou une zone touristique. La diversité des échelles renvoie aussi
à une multitude d’acteurs et donc de maîtrises d’ouvrage possibles, notamment
depuis 1983 avec la décentralisation des pouvoirs au profit des collectivités
territoriales.
Toutefois, les processus de métropolisation et de décentralisation de ces der-
nières décennies ont profondément bouleversé le contexte de la planification.
Quelles sont les différentes conceptualisations théoriques de la planification ?
Quels sont les fondements de la hiérarchie des normes juridiques ? Quels sont
les principaux défis propres à la pratique de la planification ? Voici les grandes
questions qui vont guider cette contribution sur la pratique de la planification
spatiale des territoires français.
rticle on line Information géographique n°3 - 2013 45
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La planification urbaine française
◮ 1. L’évolution des approches théoriques

Après avoir dominé la pratique pendant plusieurs décennies, le modèle tradition-
nel de planification spatiale a été remis en cause par les approches stratégique
et collaborative.
Tab. 1 : Les différents modèles théoriques de la planification spatiale

Les différents modèles théoriques
Traditionnel Stratégique Collaboratif
Origines Structuration dans les Structuration dans les Structuration dans les années
années 1950. années 1980. 1990.
Modèle scientifique Le néo-libéralisme et le Le mouvement marxiste, les
rationnel-global. monde de l’entreprise. luttes urbaines des années
1960 et les travaux d’Haber-
mas sur la communication.
Objectifs et La science pour réguler L’efficacité pour obtenir L’interaction des acteurs pour
valeurs fon- l’usage du sol. des résultats. construire un consensus.
datrices
Territoires Territoires politico- En fonction des forces En fonction du contexte spatial
administratifs. et faiblesses du territoire mais surtout des acteurs.
mais surtout de la straté-
gie adoptée.
Acteurs Les acteurs tradition- Les acteurs politiques Tous les acteurs participent au
nels : les responsables s’associent aux acteurs processus sans qu’aucun ne
politiques et les économiques. prédomine.
planificateurs.
Rôle du pla- Le planificateur a un Le planificateur a une Le planificateur est un négocia-
nificateur rôle central, (celui de attitude pragmatique teur qui va laisser aux acteurs
l’expert) assuré par ses (vers les résultats). la possibilité d’agir comme
connaissances scienti- médiateurs
fiques et techniques. Dans le cadre de l’advocacy
planning le planificateur peut
se mettre au service de la

communauté.
Méthodes Technocratiques, scien- Proactives, sélec- Communicationnelles, inter-
tifiques, rationnelles, tives, stratégiques, actives, consensuelles.
globales, statistiques. contextualisées.
Processus Centralisé, vertical, Fermé sur les acteurs Ouvert, ascendant, collabora-
décisionnel autoritaire. clés qui détiennent le tif, interactif, parfois informel.
pouvoir.
Instruments Réglementaires avec la Proactifs avec des Communicationnels afin d’ex-
pratique du zonage des conventions et des pliciter les décisions et de res-
sols. incitatifs pour mobiliser ponsabiliser les acteurs.
les acteurs.
Contenu Plan global centré sur Projet en partie spa- Projet en partie spatialisé, cen-
l’affectation de l’usage tialisé, centré sur des tré sur la volonté et l’inter-
des sols. enjeux particuliers et action des acteurs, notam-
des résultats à obtenir. ment grâce à la construction
d’une vision et de valeurs
communes.
Mise en Statique, hiérarchique Continue, itérative, ren- Continue, interactive et dyna-
œuvre renvoie à l’affectation voie à l’évolution du mique renvoie au maintien du
des sols (top-down contexte, mais surtout consensus entre les acteurs
approach). aux résultats espérés pour mettre en œuvre les
en relation avec les actions (bottom-up approach).
moyens.
Source : Douay (2007, 2010a)
46 Information géographique n°3 - 2013
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1.1 La planification spatiale traditionnelle

Le modèle traditionnel de planification spatiale est lié à la doctrine du com-
prehensive planning qui a émergé au tournant du XXe siècle. La structuration
de cette approche théorique doit beaucoup aux travaux développés pendant
les années 1940 et 1950 au sein de l’École de Chicago (Allmendinger, 2002)
durant la période du New Deal. La Seconde Guerre mondiale conduit à un
renforcement de l’intervention publique dans la planification de l’économie.
L’école de Chicago propose alors de développer les approches rationnelles pour
l’ensemble des politiques publiques incluant la planification (Meyerson et Ban-
field, 1955). Ensuite, à partir des années 1950 apparaît un nouveau référentiel
scientifique, celui du modernisme. En matière de planification, ceci se traduit
par l’avènement de la planification rationnelle-globale qui va s’installer comme
étant le paradigme dominant en matière de théories de la planification, mais
aussi dans la pratique professionnelle (Friedmann, 1987 ; Lindblom, 1990).
Développé dans le contexte de forte croissance des Trente glorieuses, ce modèle
est dominé par une approche spatiale dont l’objectif est la régulation de l’usage
des sols par la production de plans, accompagnés de règlements, essentielle-
ment quantitatifs qui voient alors leur contenu conditionné par le niveau des
équipements existants ou prévisibles. Il s’agit alors de réguler la croissance en
définissant des zonages, des densités de construction, articulés à la réalisation
ou à la mise à niveau d’infrastructures en réalisant des équipements collectifs.
L’approche rationnelle dans le développement des territoires est traversée par
des politiques d’État sectorielles partiellement déconnectées de la réalité des

territoires.
Le modèle traditionnel fait interagir uniquement les acteurs traditionnels de la
planification, soit les responsables politiques et les planificateurs qui agissent
comme experts dans un univers plutôt bureaucratique. L’élaboration est une
question technique qui se règle entre experts et élus, sans ouvrir véritablement
les arènes de négociation vers les acteurs privés ou la société civile.
Les méthodes sur lesquelles s’appuie le modèle de la planification spatiale
traditionnelle renvoient à la science et à la rationalité avec l’ambition de porter
un regard global et objectif. L’élaboration d’un plan débute toujours par un
important portrait de la situation du territoire. Ensuite, le planificateur va
mettre en évidence toutes les options possibles, notamment à travers la méthode
des scénarios. Le choix final sera effectué selon une approche rationnelle qui
identifie le scénario le plus approprié, the one best way pour atteindre les buts
fixés par les responsables politiques (Meyerson et Banfield, 1955, 314). La
planification spatiale traditionnelle s’illustre par sa démarche top-down. Le
processus décisionnel est en fait vertical, hiérarchisé et centralisé autour de la
légitimité de l’État avec ses représentants élus et ses planificateurs.
Information géographique n°3 - 2013 47
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L’EXEMPLE DU SCHÉMA DIRECTEUR D’AMÉNAGEMENT ET D’URBANISME DE LA RÉGION PARISIENNE DE

1965
Élaboré sous l’autorité de l’État ce schéma propose une vision très ambitieuse de l’avenir
de la région capitale qui atteindrait 14 millions d’habitants en l’an 2000. Pour réaliser
cette ambition, il propose la réalisation de huit villes nouvelles, dans la continuité
de l’agglomération existante, la réalisation d’un maillage d’autoroutes en banlieue et
l’interconnexion de différentes lignes ferroviaires de banlieue par la création d’un réseau
express régional (Desjardins et al., 2012).
Source : Délégation générale au district de la région de Paris.
Une remise en cause par la notion de projet

L’approche spatiale et la démarche rationnelle globale ont fait le succès de
ce modèle de planification pendant la période des Trente Glorieuses dans les
pays occidentaux. Dans le contexte français, cela se traduit par la création de
villes nouvelles en région parisienne et en province, le Plan Neige pour le
développement de stations de sports d’hiver ou encore par l’aménagement du
littoral languedocien. Cependant, sur le plan théorique, nous pouvons relever
deux types de critiques. La première, d’origine marxiste, remet en cause la
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notion même de rationalité car celle-ci ne critique ni la société, ni le capita-

lisme mais se laisse dominer par les forces économiques. Une seconde critique
correspond aux travaux développés autour de la rationalité communication-
nelle. Par ailleurs, du point de vue des pratiques, les principaux reproches se
concentrent sur la mise en œuvre des plans élaborés, et donc sur une certaine
incapacité à passer de la planification à la prise de décision pour mettre en œuvre
des actions en vue d’atteindre les objectifs et de réaliser les différents projets
(Alexander, 1984). Les critiques de ce modèle de planification ont contribué à
développer, d’une part, une nouvelle approche que l’on peut presque qualifier
d’anti-planification. Ce modèle de planification peut être désigné comme étant
incrémental, il s’agit alors d’une multitude de décisions et d’actions éclatées qui
permettent des améliorations successives, mais cependant marginales. D’autre
part, cette critique a permis de développer le courant stratégique.
La planification stratégique
La notion de planification stratégique est assez ancienne. Elle tient ses origines
du domaine militaire où elle permettait de mettre en œuvre une stratégie,
notamment dans un contexte de guerre. Ensuite, elle a été appropriée par le
monde de l’entreprise qui la voyait comme un moyen de rationaliser son activité.
Enfin, le secteur public a suivi ce même objectif de rationalisation pour atteindre
une plus grande efficacité. L’avènement du référentiel global néolibéral (Jobert
1994) à partir des années 1980 permet sa généralisation et son application au
domaine de l’aménagement et de l’urbanisme dans un contexte où le processus
de décentralisation permet un renforcement des élites locales.

Le modèle de la planification stratégique s’inscrit en rupture par rapport au
modèle de la planification spatiale traditionnelle en focalisant l’action publique
sur la recherche de résultats à travers la mise en œuvre d’actions précises.
Celles-ci sont autant de projets que l’on peut définir comme étant des opérations
que l’on envisage de mettre en œuvre en estimant les moyens nécessaires à
la mise en cohérence générale et à la réalisation. On peut alors décliner ce
concept selon différentes échelles et réaliser des projets qui soient : urbain,
de ville, d’agglomération, métropolitain ou encore régional (Albrechts et al.,
2003). Dans cette perspective, la recherche d’efficacité à travers la réalisation
de projets apparaît comme la valeur fondatrice de ces démarches stratégiques.
D’un point de vue plus concret, cette focalisation vers l’action et les résultats
est aussi une adaptation au contexte de crise des finances publiques :
« La mobilisation et l’articulation des ressources deviennent des enjeux centraux de l’action
publique urbaine qui tendent à déterminer la discussion sur les objectifs mêmes de l’action. Le
projet est bien l’instrument qui permet justement de faire dialoguer en permanence, d’une part
un stock de ressources en constante évolution et, d’autre part, des objectifs toujours précaires et
amendables » (Pinson, 2005, 206).
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Par rapport à la planification spatiale, le monde économique se trouve asso-

cié à l’élaboration et surtout à la mise en œuvre des stratégies, notamment
par l’intermédiaire de partenariats public-privé (à la fois pour la réalisation
d’investissements mais aussi pour la gestion des services urbains, nous pou-
vons citer les exemples des transports collectifs, des grands stades ou de zones
récréo-touristiques telles que Disneyland Paris). Le processus décisionnel est
plus ouvert. Le planificateur n’est plus au centre, il n’est plus l’expert qui assoit
son pouvoir sur la détention d’une information et d’une capacité d’expertise.
Il adopte une attitude plus pragmatique, qui le pousse à assurer l’interaction
entre les décideurs politiques et le monde économique, tout en veillant à ce que
les démarches de planification restent centrées sur l’action et la recherche de
résultats.
Les instruments de ce modèle de planification sont proactifs, ils ne cherchent
plus à réguler le développement mais à le susciter par exemple avec des
incitations, des ententes ou des plans d’actions, mais ils ne renvoient pas
forcément à une dimension réglementaire formelle. Ces instruments s’appuient
alors sur une légitimité qui cherche des engagements directs de la part des
différents acteurs (Lascoumes et Le Galès, 2005, 361) ; ainsi la sphère publique
entend mobiliser les énergies locales autour d’un projet.
Le modèle stratégique remet en cause l’approche physico-spatiale de la pla-
nification et opère ainsi un basculement de la notion de plan à celle de projet
(Berthelot, 2000 ; Novarina, 2003). Ce modèle a l’avantage d’être flexible et
de pouvoir s’adapter rapidement au contexte tant économique que politique,

en adoptant une vision à la fois globale tout en étant ciblée. Dans une logique
néolibérale, ce type de planification se focalise alors souvent sur la réalisation
d’objets aux forts potentiels économiques (infrastructures de transport, clusters
économiques, centres d’affaires...).
La mise en œuvre du modèle de planification stratégique renvoie à un processus
continu, mais surtout itératif. Il s’agit en fait de réactualiser constamment les
priorités afin d’atteindre de meilleurs résultats, bien plus que de produire un
plan ou un schéma pour un horizon tout aussi lointain qu’incertain. Le point de
départ de ce type de démarche correspond toujours à une mise en contexte de
l’exercice de planification (évaluation des forces et faiblesses dans un contexte
d’opportunités et de contraintes – modèle SWOT) ce qui permet d’orienter
l’action vers la mise en œuvre pour atteindre des résultats concrets (Bryson et
Roerning, 1987).
L’EXEMPLE DU SCHÉMA DIRECTEUR LYON 2010 (1992)

Lyon 2010 est d’abord un projet d’agglomération avec l’ambition de renforcer la dimension
européenne de la métropole lyonnaise par l’intermédiaire d’une large mobilisation des acteurs
locaux : institutionnels, économiques et société civile. Adopté en 1992, il devient le schéma
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directeur de l’agglomération lyonnaise en proposant une vision centrée sur le cœur de la
métropole. La stratégie territoriale est organisée autour de deux axes majeurs, un premier
suit le fleuve alors que le second va d’est en ouest en suivant les principales implantations
des fonctions urbaines. Au-delà du cas de l’agglomération lyonnaise, ce document a marqué
un véritable tournant dans la pratique française de la planification (Motte, 1997) (voir figure
page suivante).
Une remise en cause par la notion d’acteur

L’approche par les projets qui caractérise la planification stratégique peut avoir
la faiblesse de porter un regard partiel sur le territoire en ignorant son exhausti-
vité pour se concentrer sur des objets de planification bien précis et désignés
comme prioritaires. Mais au-delà de cette limite, les principales critiques appor-
tées à ce modèle se concentrent sur la nécessité d’une présence active, d’un fort
consensus parmi les participants à l’élaboration de ces démarches stratégiques.
J.-G. Padioleau et R. Demesteere (1989, 166-167) citent les experts du cabinet
Arthur Andersen qui soulignent que le succès de ces démarches relève beau-
coup du processus d’élaboration du plan stratégique. Pour eux, une élaboration
menée avec soin entraîne les participants à soutenir les actions choisies. Ce
modèle pose les questions suivantes : comment les relations entre les acteurs se
développent-elles, comment ceux-ci choisissent-ils les stratégies ?
La planification collaborative
L’approche collaborative a donné lieu à de nombreuses interprétations et inves-

tigations ; on parle ainsi de communicative planning (Healey, 1993 ; Innes,
1995), argumentative planning (Fischer et Forester, 1993), collaborative plan-
ning (Healey, 1997) ou encore de deliberative planning (Forester, 1999).
Comme la planification stratégique, l’approche collaborative constitue, elle
aussi, une dénonciation du modèle traditionnel de planification (Hamel, 1996 ;
Douay, 2010b ; Innes et Booher, 2010 ; Bacqué et Gauthier, 2011). Néanmoins,
les origines de ce courant sont différentes : elles émergent dans la lignée des
théories des mouvements sociaux et se formalisent dans le champ de la plani-
fication territoriale à partir des années 1990 en s’inscrivant dans l’avènement
d’un plus grand pluralisme dans la société qui s’ouvre sur de nouveaux acteurs.
L’approche collaborative propose de renouveler la planification à travers la com-
munication. D’un point de vue plus théorique, il faut noter la forte influence
des travaux de J. Habermas (1984 ; 1987) sur l’agir communicationnel. Cette
notion se définit comme une activité interactive orientée vers l’entente, et qui a
pour fonction la coordination des actions et plans d’action entre des partenaires.
L’objectif de la planification collaborative est de parvenir à des consensus
par l’intermédiaire d’une bonne interaction au sein d’un grand rassemblement
d’acteurs :
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Lyon 2010 (1992)

Source : Syndicat mixte d’études et de programmation de l’agglomération lyonnaise.
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« Dans l’idéal de la planification collaborative, les porteurs d’enjeux représentant des intérêts
divergents se rencontrent et dialoguent pour travailler collectivement à une stratégie afin de faire
face à un problème. Les participants dressent un état de la situation, identifient un problème,
conviennent d’une mission et d’actions. Les acteurs apprennent et évoluent ensemble. Dans de
bonnes conditions, ce dialogue peut produire des résultats supérieurs à la somme des différentes
parties » (traduction de Innes et Gruber, 2005, 183).
En comparaison avec les autres approches de la planification, le rôle traditionnel

du planificateur est largement remis en cause. L’expert du modèle rationnel-
global laisse la place à un négociateur (Forester, 1999), qui va laisser aux acteurs
la possibilité d’agir eux-mêmes comme médiateurs, il devient un « catalyseur ».
Les méthodes de l’approche collaborative se basent sur deux éléments eux-
mêmes liés : la communication et l’interaction. Ce modèle de planification fait
le constat de départ que les planificateurs passent la majeure partie de leur temps
à parler et interagir. Dans cette perspective le dialogue et les autres formes de
communication peuvent changer les acteurs comme les situations. Dans ce
processus interactif, J. Innes (1998) insiste sur la mobilisation par les acteurs
de différentes formes d’information notamment en lien avec l’expérience et
l’histoire des individus.
Le processus décisionnel est de type bottom-up, dans le sens où il est ascendant
et ouvert sur une grande pluralité d’acteurs. Dans le processus de construction
du consensus, la démarche collaborative fait le constat de départ que l’intelli-
gence collective est par essence dispersée et éclatée ; ainsi toute planification
doit être basée sur la mobilisation sociale élargie des acteurs. La planification
doit alors engendrer un processus collectif de prise en main grâce au dialogue

et à l’échange entre les acteurs.
Les instruments de ce modèle de planification se basent sur l’information et
la communication entre les acteurs. Ils renvoient donc à l’idée d’interaction et
peuvent prendre la forme de forums, de débats, voire d’ententes. De même que
pour la planification stratégique, ils ne renvoient pas forcément à une dimension
juridique formelle. Ces instruments s’appuient alors sur une légitimité qui
cherche des explicitations aux décisions et une responsabilisation des acteurs
(Lascoumes et Le Galès, 2005, 361). La sphère publique entend alors donner
la parole aux différents acteurs, notamment ceux qui sont traditionnellement
exclus des forums de négociation.
Les consensus ainsi obtenus sur la base d’un partage de valeurs communes
et d’une confiance mutuelle engagent la bonne foi et l’esprit de collaboration
des participants. D’une part, ils internalisent ces valeurs et les traduisent dans
leurs actions ; d’autre part, ils tendent à respecter leurs engagements, sachant
qu’autrement les autres partenaires risquent aussi de ne pas respecter les leurs.
En matière de contenu, l’approche collaborative présente une vision du terri-
toire, mais celle-ci n’est pas forcément aussi spatialisée que dans les approches
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traditionnelle ou stratégique. Finalement, la cohérence du contenu de ces

démarches collaboratives renvoie plutôt à la qualité de l’interaction entre les
acteurs.
La mise en œuvre de ces démarches collaboratives se caractérise par la conti-
nuité. En effet, contrairement à l’approche rationnelle-globale, le processus de
mise en œuvre renvoie essentiellement au maintien de l’interaction entre les
acteurs, de manière à maintenir le consensus afin de déboucher sur une vision
commune conduisant à des actions communes.
L’EXEMPLE DE L’ENQUÊTE PUBLIQUE POUR L’AMÉNAGEMENT DES BERGES DE LA SEINE À PARIS (2010)
Introduite par une loi de 1833, la procédure d’enquête publique se généralise en 1983
avec la décentralisation. Elle concerne toutes les grandes opérations d’aménagement ou les
documents de planification.
L’enquête publique vise à informer le public ; recueillir, sur la base d’une présentation
argumentée des enjeux et parfois d’une étude d’impact, ses avis, suggestions et éventuelles
contre-propositions et enfin élargir les éléments nécessaires à l’information du décideur et
des autorités compétentes avant toute prise de décision.
À titre d’exemple, l’enquête publique relative au projet d’aménagement des Berges de la Seine
s’est déroulée du 4 juillet au 14 septembre 2010, soit pendant 73 jours. Après une large
concertation qui a donné lieu à plus de vingt réunions publiques, à des ateliers participatifs
et des travaux impliquant des jeunes de Paris et de la Métropole, elle a permis de recueillir
1563 avis dans 10 mairies d’arrondissement et à l’Hôtel de Ville, ou encore par courrier. La
commission d’enquête, placée sous l’autorité d’un commissaire-enquêteur indépendant et
après avoir pris en compte l’ensemble des éléments portés à l’enquête, a émis dans son
rapport un avis favorable au projet d’aménagement assorti de deux réserves et de huit
recommandations, notamment pour préserver la réversibilité des aménagements projetés.

Dans la pratique, une convergence des modèles avec une
planification moins spatiale, plus stratégique mais pas encore tout
à fait collaborative
L’évolution des démarches de planification témoigne, premièrement, d’une
remise en cause de l’approche rationaliste-globale (Alexander 1984) qui se
concentre notamment sur les mécanismes de régulation juridique de l’usage
des sols. Cette critique est à relier à l’univers intellectuel de la planification
rationnelle (manque de temps, d’information et de suivi), mais aussi aux
nombreuses oppositions et conflits qui peuvent apparaître dans la pratique.
Pour le cas français, la décentralisation transfère aux collectivités locales des
compétences de l’État et offre de ce fait un cadre d’expérimentations pour
de nouvelles pratiques qui viendront s’inspirer des modèles stratégique et
collaboratif.
Toutefois, cette remise en cause ne se caractérise pas par l’abandon de l’am-
bition de formuler un discours et un dessein global. Dans ce sens, le tournant
durable qui s’est exprimée récemment avec les lois Grenelle conduit à une
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complexification des documents à l’échelle communale, toutefois à l’échelle

intercommunale, la nature des schémas évolue en devenant moins précise quant
à la régulation juridique de l’usage des sols, ce qui lui permet d’être plus straté-
gique (Mintzberg, 1994) de manière à être plus flexible pour pouvoir créer plus
de consensus à la fois dans l’élaboration et la mise en œuvre. La planification
peut alors prendre la forme de vision stratégique ou de projet métropolitain.
Les évolutions s’inscrivent dans le courant stratégique et permettent de ce
fait d’envisager les pratiques actuelles sous le sceau du renouveau. De plus,
l’influence stratégique peut aussi prendre la forme d’une articulation des dif-
férentes échelles de projet. La planification territoriale, surtout à l’échelle de
l’agglomération, s’articule alors avec la mise en œuvre de projets urbains qui
se concentrent sur un espace particulier et matérialisent cette recherche de
résultats concrets (Pinson, 2009).
Au-delà de la prise en compte de l’approche stratégique, la volonté de négocier
le tournant collaboratif nous conduit à nuancer l’enthousiasme qui peut exister
autour du renouveau des démarches de planification. La mise en œuvre de l’ap-
proche collaborative pose, en effet, des interrogations politiques. Il y a d’abord
la question du leadership politique (Smith and Sorberts, 2003) que l’on peut
concevoir à l’échelle locale à travers les élus et aussi à l’échelle centrale par
l’intermédiaire de l’État. Celui-ci a souvent un rôle clé dans les processus de
coopération pour les déclencher ou pour s’assurer de leurs avancées. Toutefois,
l’enjeu du leadership révèle aussi les liens complexes qui peuvent exister entre
le local et le centre, où les élus locaux peuvent aussi être des responsables
à l’échelon central. Le leadership politique doit se comprendre comme une

dynamique capable de créer de nouvelles relations entre les différents acteurs.
Il s’agit alors de faire preuve de « créativité institutionnelle » afin de conce-
voir des arènes (formelles ou informelles) de négociation : plus que des outils
institutionnels, il s’agit de générer une culture de gouvernance afin de pouvoir
dépasser le statu quo et libérer ainsi les forces créatives des acteurs politiques,
économiques et sociaux (Motte, 2006). La reconfiguration du mode de gou-
vernance pose la question de l’implication de la société civile (les citoyens
comme les groupes de pression organisés). Dans ce sens, la collaboration est
placée face au défi de l’expérimentation de nouveaux mécanismes d’interaction
et de participation afin de permettre aux acteurs de développer des mécanismes
d’apprentissage collectif par le débat public.
Ainsi le renouveau des pratiques de planification spatialisée, constaté notam-
ment par A. Motte (2006) dans différents pays européens, correspond à la fois
à une évolution pragmatique, mais aussi à la convergence et à l’articulation
des différents courants théoriques de la planification. Cette rencontre théorique
recouvre des expressions différentes selon les auteurs : A. Motte utilise le terme
de « planification stratégique spatialisée » (2006), W. Salet et A. Faludi (2000)
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celui de revival of strategic spatial planning et enfin P. Healey ceux de colla-

borative planning (1997), de strategic plans ou encore de new strategic spatial
planning (1997). Quelle que soit la formule sémantique adoptée, il existe un
consensus sur le fait que l’approche collaborative est maintenant le paradigme
dominant en matière de théorie de la planification spatiale. L’émergence plus
pragmatique de ce renouveau pose la question de l’articulation des dimensions
stratégiques et collaboratives dans une approche spatialisée. L’élaboration, puis
la mise en œuvre de la planification passent par la mise en place de nombreux
dispositifs d’échanges qui servent d’instruments à la production d’interactions
entre les acteurs, afin de créer des normes et des visions d’actions communes.
Construction des stratégies spatiales et construction des réseaux d’acteurs sont
alors intimement liées. L’articulation de ces deux dimensions se réalise par
l’intermédiaire des normes juridiques.
◮ La hiérarchie des normes juridiques

La composante juridique de la planification relève du droit de l’urbanisme.
Le système juridique est uniforme sur l’ensemble du territoire pour ce qui
concerne la hiérarchie des normes (même si elles ne sont pas toujours toutes
là) et pour ce qui concerne les procédures conduisant aux prises de décision :
élaboration de documents et délivrance des autorisations. Cette hiérarchie des
normes s’inscrit dans un système institutionnel qui renvoie à l’organisation
politico-administrative, avec un échelon central qui conçoit une norme devant
être appliquée sur l’ensemble du territoire. Toutefois, le droit de l’urbanisme

ne peut être parfaitement applicable en l’état à toutes les situations locales.
La recherche d’une certaine souplesse s’est traduite par « une application
individualisée, spatialisée et temporalisée du droit » dont le contenu apparaît
ainsi comme « éclaté » (Driard, 1998).
Les réformes institutionnelles, notamment celles de la décentralisation (1982) et
de la répartition des compétences en matière d’urbanisme (1983) ont bouleversé
le système de planification en complexifiant et diversifiant l’organisation définie
en 1967 lors de l’adoption de la loi d’orientation foncière (LOF)1 . Toutefois,
l’État garde des prérogatives importantes en définissant les normes juridiques
de rang supérieur et en exerçant un droit de contrôle de la légalité des actes des
autorités décentralisées. Dans cette relation entre le niveau central et le local,
le territoire est reconnu comme « patrimoine commun de la nation », dont il
découle que « chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant
dans le cadre de ses compétences » (C. urb., art. L. 110). Avec la notion de
garant, les collectivités doivent répondre devant la nation du territoire qu’elles
1. Une liste des sigles est présente à la fin de l’article.
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gèrent, ainsi la décentralisation n’est pas synonyme d’indépendance. Pour

encadrer l’exercice des compétences locales, différentes réformes matérielles de
la planification se sont donc complétées pour déterminer les règles de protection
des territoires à enjeux (littoral, montagne...), les planifications relatives à
chaque collectivité ainsi que les relations entre les collectivités et entre les
planifications multiples.
L’empilement des normes

Les normes supérieures

Alors que l’Union européenne n’a pas de compétence particulière en aména-
gement, elle exerce cependant un pouvoir d’influence par les directives et les
politiques régionales de cohésion. À l’échelle nationale, la Délégation à l’amé-
nagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) est chargée de la
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prospective territoriale à travers un certain nombre d’études et réflexions straté-

giques, de plans, de schémas et de directives. En 2002, le document « Aménager
la France de 2020 » a présenté une vision prospective. Aujourd’hui, la DATAR
poursuit ses réflexions avec la démarche « Territoires 2040 » en étudiant diffé-
rents scénarios spatiaux.
Par ailleurs, à la suite de la décentralisation, le législateur décide d’encadrer
l’exercice des responsabilités locales sur certains territoires à forts enjeux et
sur des thématiques relevant de politiques nationales. Celles-ci étaient avant
la décentralisation portées au quotidien par l’action de l’administration décon-
centrée de l’État. Après la décentralisation, la loi du 9 janvier 1985 relative au
développement et à la protection de la montagne (C. urb., art. L. 145 et s.) et la
loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur
du littoral (C. urb., art. L. 146 et s.) permettent ainsi de protéger et préserver
des pans entiers du patrimoine national. De ce fait, la loi « littoral » a encadré
l’aménagement de la côte pour la protéger de la spéculation immobilière et a
développé le libre accès au public sur les sentiers littoraux. Nous pouvons aussi
évoquer la loi d’orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982, la
loi d’orientation sur la ville du 13 juillet 1991, la loi sur l’eau du 3 janvier 1992,
la loi sur la protection et la mise en valeur des paysages du 8 janvier 1993, la
loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996...
De plus certains outils, aussi élaborés par l’État, ont des portées normatives.
À la jonction de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, les anciennes
directives territoriales d’aménagement (DTA), remplacées, par la loi Grenelle

II, par de nouvelles directives territoriales d’aménagement et de développement
durables (DTADD, C. urb., art. L. 113) permettent à l’État d’encadrer la pro-
duction des normes locales sur certains territoires aux forts enjeux. Ainsi, les
DTADD2 doivent donner une synthèse des objectifs et orientations de l’État,
dans les domaines relevant de sa compétence depuis la décentralisation, à une
échelle pertinente en tenant compte, par exemple, de la gestion d’espaces fra-
giles, de l’intégration d’infrastructures et de la solidarité entre les territoires.
Ce document doit favoriser une approche transversale et spatialisée à l’échelle
cohérente de grands territoires dont la définition n’est pas contrainte par les
limites administratives. Les DTADD amènent l’État à afficher ses intentions
vis-à-vis d’un territoire et offrent de ce fait un cadre de mise en cohérence des
schémas de cohérence territoriale (SCOT). Dans les faits, les DTADD ne s’ap-
pliquent qu’au travers de projet d’intérêt général (PIG, C. urb., art. R. 121). À
2. Six DTA ont été approuvées, celle des Alpes-Maritimes en 2003, celle des bassins miniers nord-lorrains
en 2005, celles des estuaires de la Seine et de la Loire en 2006, celles de l’aire métropolitaine lyonnaise et
des Bouches-du-Rhône en 2007.
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la différence de la DTADD, les PIG sont opposables aux tiers et peuvent concer-
ner un projet d’ouvrage, de travaux ou de protection, jugé d’utilité publique,
par exemple une ligne de TGV.
Les normes régionales

Les normes régionales sont introduites une première fois par la loi d’orienta-
tion pour l’aménagement et développement du territoire (LOADT) du 4 février
1995. Celle-ci est modifiée par la loi du 25 juin 1999 qui vient ajouter le terme
« durable » au titre de la loi (LOADDT) mais aussi au document qui devient
le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
(SRADDT). Élaboré et approuvé par le conseil régional, il s’agit d’un docu-
ment de prospective et d’orientation qui exprime le projet d’aménagement du
territoire régional. Il doit veiller à la cohérence des projets d’équipement régio-
naux avec les politiques de l’État et des différentes collectivités locales dès lors
que ces politiques ont une incidence sur l’aménagement du territoire régional.
Le schéma a vocation à être, pour la collectivité régionale, un document de
référence pour ses politiques contractuelles et notamment les contrats de projets
entre l’État et la région3 . L’état d’avancement des SRADDT est extrêmement
variable selon les régions.
Les régions Île-de-France et Corse ont un statut particulier. L’Ile-de-France
dispose d’un schéma régional réalisé en 1994 par l’État et qui vaut DTA.
Alors que la compétence a été transférée à la région en 2004, un nouveau
schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) est actuellement en

révision sous maîtrise d’ouvrage régionale. En Corse, le SAR de 1992 et le
plan de développement de la Corse restent en vigueur jusqu’à l’approbation
du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC).
C’est la collectivité territoriale de Corse qui a désormais la responsabilité
de son élaboration. Le PADDUC aura valeur de schéma de mise en valeur
de la mer (SMVM), de SRADDT ainsi que de schéma régional de transport.
Il pourra également préciser les modalités d’application des lois littoral et
montagne comme une DTA. Un projet de PADDUC a été présenté en 2009
mais il n’a toujours pas été approuvé par l’Assemblée de Corse. Et enfin, les
régions d’outre-mer élaborent des schémas d’aménagement régionaux (SAR) :
Réunion, Martinique, Guadeloupe et Guyane.
3. Le contrat de projets État-région (CPER), anciennement contrat de plan État-Région, est un document de
programmation et de financement pluriannuels engageant l’État et la région pour une durée de sept ans.
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Les normes locales

Les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et de répartition des compétences
des 7 janvier et 22 juillet 1983 ont eu pour conséquence de transférer l’es-
sentiel des compétences d’urbanisme et donc de la planification locale aux
communes. Ces compétences ont été progressivement étendues aux intercom-
munalités par la LOADDT et la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU)
du 13 décembre 2000. Plus récemment au travers des lois Grenelle I du 3 août
2009 et Grenelle II du 12 juillet 2010 les principaux outils qui avaient été
définis par la loi d’orientation foncière (LOF) ont été renouvelés.
SCOT
Document d’urbanisme intercommunal, le schéma de cohérence territoriale
(SCOT, C. urb., art. L. 122 sq.), institué par la loi SRU modifiée par la loi
Urbanisme et Habitat du 3 juillet 2003 et la loi Grenelle II, s’affirme comme
le document pivot du droit de l’urbanisme (Lerousseau et Manson, 2011).
Ce nouveau projet des grands territoires remplace l’ancien schéma directeur
d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) créé par la LOF qui s’était transformé
en schéma directeur avec la loi du 7 janvier 1983. Au 1er janvier 2012, la France
comptait près de 400 SCOT concernant près des deux tiers de la population
française et la moitié des communes. Ces chiffres traduisent une véritable
relance de la planification territoriale sous l’effet de la loi SRU. Ce schéma
renvoie à un projet de nature politique, souvent à l’échelle d’une ou plusieurs
intercommunalités. Le SCOT n’est pas un outil opérationnel qui peut porter
des actions ou « forcer à faire », mais il établit un cadre, des contraintes qui

assurent les conditions de réalisation de ces actions, par exemple avec la loi
Grenelle qui lui donne un nouveau pouvoir d’injonction, notamment en matière
de densité urbaine, sur les PLU des communes faisant partie de son périmètre.
Il comporte :
– un rapport de présentation qui contient le diagnostic du territoire et l’évalua-
tion environnementale ;
– un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui présente
les objectifs stratégiques et les choix en matière d’aménagement et de
protection de l’environnement ;
– un document d’orientations et d’objectifs (DOO) qui donne l’ensemble des
prescriptions pour la mise en œuvre du SCOT.
Le SCOT dispose ainsi d’un cadre juridique que tous les autres documents d’ur-
banisme (PLU, PDU, PLH...) doivent respecter par voie de compatibilité (cette
notion de « compatibilité4 » existait déjà du temps des schémas directeurs). Par
4. Le code de l’urbanisme introduit une hiérarchie entre les différents documents d’urbanisme, plans et
programmes, et un rapport de compatibilité entre certains d’entre eux. La notion de compatibilité n’est pas
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rapport aux anciens SD, le SCOT est moins focalisé sur la destination générale
des sols et plus sur la stratégie et la prospective. Avec un objectif de mise en
cohérence territoriale, le SCOT traite de la localisation des différentes fonctions
et équipements. Il doit traiter également des grands équilibres du développe-
ment (extension/renouvellement/protection des secteurs naturels), de la mixité
sociale, de la diversité des fonctions urbaines ou encore de la gestion économe
de l’espace. Il doit aussi permettre de mieux lier les enjeux d’urbanisme et de
déplacements, le SCOT devant favoriser l’urbanisation des secteurs desservis
par les transports publics. Par ailleurs, le SCOT définit les localisations préféren-
tielles des commerces et comprend un document d’aménagement commercial
(DAC) qui définit des zones d’aménagement commercial où sont autorisées les
implantations de commerces de plus de 1 000 m2 .
L’élaboration du SCOT renvoie à un processus partagé et concerté entre les
personnes publiques associées à leur élaboration (État, régions, départements,
chambres consulaires, autorités organisatrices des transports...), mais aussi avec
les représentants du monde socio-économique et associatif. La concertation est
un processus continu qui se poursuit même après l’arrêt du projet au cours de
l’enquête publique, toutefois cet exercice est rendu ardu par la dimension du
territoire d’assiette du SCOT.
Les périmètres peuvent prendre des formes très diverses avec généralement
plusieurs dizaines de communes de plusieurs intercommunalités, mais peinent
parfois à prendre en compte l’ensemble d’une aire urbaine. De nombreux SCOT
dit « défensifs » se sont constitués aux abords des grandes agglomérations, par

peur de devoir intégrer le projet du cœur de l’agglomération. Le cas de l’agglo-
mération marseillaise est particulièrement significatif de ce phénomène. Pour
répondre à ce défi du « territoire pertinent », des démarches d’« inter-SCOT »
émergent au sein des régions métropolitaines (Lyon, Toulouse, Strasbourg...)
pour associer différentes SCOT entre eux. Ces collaborations sont alors de
nature politique et technique sans toutefois avoir une portée réglementaire.
PDU
Les plans de déplacements urbains (PDU, C. env., art. L. 122) sont apparus
avec la loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre
1982 qui introduit un droit au transport au sein du dispositif de planification.
Le 30 décembre 1996, la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie
(LAURE) confirme les démarches de PDU en les rendant obligatoires dans les
agglomérations de plus de 100 000 habitants. Cette loi a éveillé une réelle
définie juridiquement. Cependant la doctrine et la jurisprudence nous permettent de la distinguer de celle de

conformité, beaucoup plus exigeante.
Le rapport de compatibilité exige que les dispositions d’un document ne fassent pas obstacle à l’application
des dispositions du document de rang supérieur.
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volonté d’agir en vue d’améliorer l’organisation des déplacements afin de

réduire la place de la voiture en ville. Plus récemment, avec la loi SRU et
les lois Grenelle, l’obligation d’assurer la cohérence entre développement
urbain et politiques de transport, donne une importance nouvelle aux enjeux de
déplacements.
Le PDU est élaboré sur le périmètre de transports urbains par l’autorité organisa-
trice des transports urbains, soit le plus souvent une (voire plusieurs) intercom-
munalité. L’État, la région et le département sont associés à la procédure. Les
représentants des professions et usagers des transports, les chambres de com-
merce et d’industrie et les associations d’environnement peuvent être consultés.
Arrêté par l’autorité compétente, le projet de PDU est soumis pour avis aux
conseils municipaux, généraux, régionaux, puis soumis à l’enquête publique et
enfin approuvé par l’autorité compétente.
Les PDU doivent être compatibles avec les DTADD, les SCOT et les plans
régionaux de la qualité de l’air. Inversement, les PLU doivent être compatibles
avec le PDU et dans le cas des PLU intercommunaux, ils doivent comporter
des orientations d’aménagement portant sur les transports qui ont valeur de
PDU. Ils visent à assurer un équilibre durable entre les besoins de mobilité et de
facilité d’accès et les besoins de protection d’environnement et de la santé. Ils
ont comme objectif un usage coordonné de tous les modes de déplacements. Ils
précisent les mesures d’aménagement et d’exploitation à mettre en place. Par
conséquent, développer les modes alternatifs à la voiture relève nécessairement
d’une collaboration entre de multiples acteurs, dans le domaine de l’urbanisme

et des transports collectifs, mais aussi de la voirie et du stationnement, et d’une
concertation avec les acteurs économiques, les associations et les citoyens. Dans
la pratique, les arbitrages entre développement des infrastructures routières ou
de transports publics ne sont pas toujours aisés.
PLH
Le programme local de l’habitat (PLH, C. const., art. L. 302) est apparu en
1983 dans la loi de décentralisation. Il n’était initialement qu’une possibilité
pour les communes ou les intercommunalités de définir leurs priorités en
matière de logements, notamment pour obtenir de meilleurs financements du
gouvernement. Le PLH prend plus d’envergure et se voit reconnaître une valeur
juridique au sein des POS avec la loi d’orientation pour la ville de 1991 qui
impose un quota minimum de 20 % de logements sociaux dans les communes
des agglomérations de plus de 200 000 habitants.
D’un document d’aide à la programmation des financements du logement, le
PLH devient un véritable document de planification territoriale. Ce processus
est renforcé par la loi SRU qui place le PLH au centre de la lutte contre la ségré-
gation sociale au niveau intercommunal avec la mise en œuvre de l’article 55
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qui impose un quota de 20 % de logements sociaux dans les agglomérations

de plus de 50 000 habitants. Ensuite, la loi relative aux libertés et aux respon-
sabilités locales du 13 août 2004 a renforcé sa dimension de programmation,
en l’imposant, comme condition préalable du transfert aux collectivités locales
de la compétence de gestion des financements d’État liée à la construction
et l’amélioration des logements, dans les agglomérations de plus de 50 000
habitants.
Les PLU doivent être compatibles avec le PLH et dans le cas des PLU intercom-
munaux, ceux-ci doivent alors comporter des orientations d’aménagement por-
tant sur l’habitat, valant PLH. De plus, le PLH participe à la mise en cohérence
des stratégies de développement urbain et de desserte en transports collectifs
définis dans les SCOT, les PLU et les PDU.
PLU
La loi SRU a transformé le plan d’occupation des sols (POS) définis par la
LOF en plan local d’urbanisme (PLU, C. urb., art. L. 123) avec l’objectif de
développer des démarches plus qualitatives en insistant sur la nécessité de
l’expression d’un projet urbain. Cette approche globale va de la conception
d’un projet de développement urbain aux dimensions pré-opérationnelles des
zones d’aménagement. Les impératifs du développement durable ouvrent vers
plus de transversalité avec la prise en compte des questions de risque, du
paysage, de l’eau, du social ou encore de l’économie. Le PLU doit alors mettre
en cohérence les politiques sectorielles dans le respect des dispositions de
l’article L. 121-1 qui assigne aux SCOT et aux PLU notamment des objectifs

complexes en matière d’équilibre, de diversité des fonctions et de protection de
l’environnement au sens large. Les PLU harmonisent ces objectifs en arbitrant
les intérêts, parfois contradictoires, des acteurs présents sur ce territoire, qu’ils
soient institutionnels, économiques ou issus de la société civile. Comme pour les
SCOT, le projet global est représenté par le PADD. Ils comportent également des
orientations d’aménagement qui constituent une sorte de volet pré opérationnel.
Les PLU doivent toujours être compatibles avec les SCOT, comme auparavant
les POS devaient l’être avec les schémas directeurs. Ils doivent également être
compatibles avec les PLH et les PDU.
Le plus souvent l’élaboration s’effectue à l’échelle communale et plus rarement
intercommunale dans le cadre d’un PLU intercommunal (PLUI). Les PLUI
doivent comporter des orientations d’aménagement en matière d’habitat et
de transports, valant respectivement PLH et PDU. Comme pour le SCOT, la
concertation est conduite tout au long de la procédure sur un mode qui favorise
l’expression de la population. La consultation se poursuit par l’enquête publique
après la phase projet.
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Les cartes communales

Dans un contexte de faible pression foncière, les communes peuvent choisir
de se doter d’une carte communale (C. urb., art. L. 124). Celle-ci est un docu-
ment simple comportant seulement un rapport de présentation et un document
graphique définissant les secteurs constructibles de la commune. Elle ne com-
prend pas de règlement, c’est le règlement national d’urbanisme (RNU) qui
s’applique. Il n’y a pas, contrairement au PLU, de procédure de concertation
formalisée. Mais les cartes communales comportent une enquête publique avant
de pouvoir être conjointement approuvées par la commune et par l’État.
En l’absence de PLU ou de carte communale, c’est le RNU qui s’applique en
imposant la règle dite de la « constructibilité limitée ».
◮ Conclusion : l’intégration de nouveaux défis

La distance entre le contenu des théories, l’évolution de la hiérarchie des normes
et la réalité des pratiques, nous incite à nous interroger sur les liens complexes
qui les unissent. Les théories et les normes juridiques se construisent souvent
à partir des pratiques tout en proposant de les faire évoluer et les pratiques
se nourrissent des théories et des normes tout en alimentant leurs développe-
ments. L’avenir des pratiques de la planification urbaine pose la question de
l’articulation des différentes dimensions théoriques de la planification entre
elles. L’efficacité des démarches de planification est à rechercher du côté de
l’intégration de ces différents éléments :

– la dimension spatiale pour assurer la régulation juridique de l’usage des sols
(aux différentes échelles) et la cohérence des politiques de développement
territorial ;
– la dimension collaborative pour répondre à la pluralisation des acteurs
urbains en coordonnant les différentes formes de ressources et de légitimités,
afin d’assurer la mise en œuvre effective des politiques, tout en répondant
aux interrogations quant au déficit de participation démocratique, notamment
à l’échelle métropolitaine.
Plus qu’un contenu, il s’agit donc de faire émerger un processus sociétal de
mobilisation et de coordination dont le projet serait le catalyseur. Toutefois, cet
objectif peut buter sur l’articulation de différentes dimensions :
Articulation spatiale
Dans un contexte urbain marqué par l’augmentation et l’intensification des
flux d’informations, de personnes et de biens, caractérisé par l’étalement et la
différenciation accentuée de l’espace urbain, les limites et les frontières de la
planification ont tendance à se superposer, voire à disparaître. Dans ce sens, il
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se pose moins la question de l’intégration du périmètre pertinent d’intervention

des différents acteurs que celle de la prise en compte des interactions entre
les différentes échelles spatiales (du quartier à la région, voire à l’échelle
l’internationale). Cette remise en cause des périmètres traditionnels peut être
envisagée sous l’angle de l’interterritorialité (Vanier, 2008).
Articulation temporelle
Les acteurs mobilisés dans un projet s’inscrivent dans des temporalités différen-
ciées en fonction de leurs intérêts et de leurs attentes. Le projet, quant à lui, est
soumis aux temporalités spécifiques de ses étapes d’avancement en fonction des
possibles conflits politiques, des obstacles techniques ou financiers, ou encore
des contraintes administratives. Acteurs et projets peuvent aussi être confrontés
à l’urgence générée par différents types de risque : économique, technique,
naturel, voire politique. La question de l’intégration temporelle ne se résume
pas uniquement à la différence entre court terme et long terme ; il s’agit de
dépasser les temporalités électorales ou budgétaires pour retrouver le temps de
l’aménagement qui par définition est un temps long.
Articulation des objets

La planification territoriale peut être considérée comme un processus fédéra-
teur rassemblant les échelles et établissant des liens entre les questions qui
concernent différents objets spatiaux. Ainsi, l’articulation entre urbanisme et
transports est récurrente dans les documents de planification. De ce fait, l’orga-

nisation des grandes infrastructures de transports peut être mobilisée dans une
vision d’ensemble d’un grand territoire et par rapport aux tendances lourdes
des dynamiques territoriales. Les stratégies locales des métropoles s’élaborent
à partir des besoins d’articulation et de renforcement du tissu urbain : la coor-
dination des pôles socio-économiques, l’adaptation de l’habitat aux besoins
démographiques et sociaux, l’harmonisation de réseaux d’infrastructure urbaine
face aux exigences de qualité de vie, de performance et du développement
durable. Le principal défi d’intégration renvoie surtout à la coordination des
différentes démarches nécessaires (Vision stratégique pour donner les grands
objectifs/Plan territorial pour spatialiser les choix/Projet urbain pour passer
dans une dimension opérationnelle/Financements pour s’assurer de la réalisa-
tion effective). Le développement des réseaux de tramway (Nice, Bordeaux,
Grenoble, Strasbourg...) est intéressant à cet égard puisque le temps long de la
réalisation de l’infrastructure renvoie au temps long de l’évolution de la ville
au travers de la mise en œuvre des stratégies des différents acteurs.
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Articulation financière et foncière

Aujourd’hui, dans un contexte fiscal et budgétaire contraint, les bons choix sont
ceux qui permettent d’articuler les ressources des différents acteurs. Ainsi, la
faisabilité d’un projet ne valide pas sa pertinence territoriale qui doit surtout
s’envisager d’un point de vue politique. Dans ce sens, la programmation
budgétaire des investissements est déterminante dans les projets territoriaux.
Dans cette perspective, la maîtrise foncière est essentielle pour inscrire l’ac-
tion dans le temps. Au travers d’une stratégie d’anticipation, la question des
articulations temporelles (besoins, ressources, amortissement...) se trouve faci-
litée. La maîtrise foncière permet d’anticiper et d’inscrire ainsi la planification
dans l’espace en trouvant les outils pour répondre aux enjeux de protection des
espaces verts, de densité ou encore de centralité.
Articulation des expertises et de l’ingénierie

L’expertise locale permet d’être à l’écoute du territoire, à l’image du modèle
des agences d’urbanisme qui capitalise de la connaissance pour développer
cette intelligence territoriale sur le temps moyen ou long. Dans ce sens, il existe
un besoin de production d’informations et aussi de formation des différentes
élites politiques, économiques et techniques. L’approche du benchmarking pour
identifier et surtout échanger autour des « meilleures pratiques » correspond à
cette volonté d’élever le débat et de remonter en généralité.
Articulation environnementale

Le principal obstacle à l’intégration environnementale correspond à la terri-
torialisation du développement durable avec des incohérences, des décalages
dans les notions, les discours ou les actes qui apparaissent entre les différentes
échelles (Jollivet, 2001 ; Mermet et Berlan-Darqué, 2009).
En effet, alors que le développement durable (CMED, 1987) avance la nécessité
d’articuler le développement économique, l’équité sociale et la préservation des
systèmes naturels, la traduction dans des démarches de planification ne va pas
de soi. Cette territorialisation du développement durable se traduit aujourd’hui
par l’élaboration d’Agendas 21 locaux (Mancebo, 2009) qui peuvent avoir
des formes très différentes ; ou aussi, du côté de l’urbanisme opérationnel,
avec la conception et la réalisation de projets urbains « durables » notamment
d’éco-quartiers. Depuis les lois Grenelle, ce défi durable est souvent abordé par
les enjeux climatiques mais au-delà des opérations circonscrites, ce qui fonde
la durabilité d’une ville, c’est sûrement « sa capacité à mettre en cohérence
tous ses outils et toutes ses approches, ses fonctions sociales, économiques et
culturelles. Établir une cohérence au niveau urbanistique implique de résoudre
une contradiction entre logique des flux et des lieux, d’une part, et entre les
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logiques du rayonnement, de la puissance, de l’attractivité, de l’emploi et de la

ville à vivre, d’autre part » (Theys, 2010). Dans ce sens, seul le projet permet
de justifier des choix levant ces contradictions.
Articulation politique
La pratique de la planification territoriale mobilise un nombre croissant d’ac-
teurs susceptibles d’être des porteurs d’intérêts ou de points de vue par rapport
aux projections et représentations soulevés dans le processus d’action. Cepen-
dant, les différents groupes d’acteurs (élus, techniciens, experts, associatifs,
citoyens, journalistes, universitaires etc.) n’ont pas le même statut (pouvoir,
légitimité d’expression, niveaux de reconnaissance), ni les mêmes compétences
(connaissances détaillées, capacités de communication et de persuasion, apti-
tudes stratégiques) pour défendre égalitairement leurs intérêts. Le défi des
processus participatifs est donc de créer des plateformes d’expression et de
décision plus égalitaires pour rendre plus effectif cet idéal participatif en per-
mettant l’articulation des différentes formes de ressources et de légitimités dont
peuvent disposer des acteurs différents (élus locaux, élus nationaux, acteurs éco-
nomiques, société civile, bailleurs...). Dans ce sens, l’apprentissage collaboratif
doit se poursuivre pour trouver de nouvelles modalités pour une planification
aux processus plus ouverts.
Finalement, l’ensemble de ces défis d’articulation d’échelles territoriales et
d’objectifs énoncés dans les différents processus tend à réhabiliter et renforcer
la place de l’activité de planification spatiale mais pose surtout la question de

son efficacité. L’avenir de la planification (Scherrer, 2010) dira si cette activité
demeure centrale dans la fabrication de la ville.
◮ Liste des sigles

Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité
régionale (DATAR).
Directive territoriale d’aménagement (DTA).
Directive territoriale d’aménagement et de développement durables (DTADD).
Document d’aménagement commercial (DAC).
Document d’orientations et d’objectifs (DOO).
Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire
(LOADDT).
Loi d’orientation foncière (LOF).
Loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI).
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Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE).

Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC).
Plan de déplacements urbains (PDU).
Plan d’occupation des sols (POS).
Plan local d’urbanisme (PLU).
Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI).
Programme local de l’habitat (PLH).
PADD (Projet d’aménagement et de développement durable).
Règlement national d’urbanisme (RNU).
Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
(SRADDT).
Schéma d’aménagement régional (SAR).
Schéma de cohérence territoriale (SCOT).
Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC).
Schéma directeur (SD).
Schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF).
Schéma de mise en valeur de la mer (SMVM).

Solidarité et renouvellement urbains (SRU).
Bibliographie
Albrechts L., Healey P., et Kunzmann K. (2003), « Strategic Spatial Planning and Regional
Governance in Europe », Journal of the American Planning Association, vol. 69, n° 2.
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La planification urbaine française : théories, normes

juridiques et défis pour la pratique

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“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 45 — #45

La planification urbaine française :

Nicolas Douay, Maître de conférences en urbanisme, université de Paris-Diderot,

La planification consiste à « organiser selon un plan » (cf. Le Petit Robert).

© Armand Colin | Téléchargé le 25/05/2023 sur www.cairn.info (IP: 87.255.154.42)

rticle on line Information géographique n°3 - 2013 45

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 46 — #46

La planification urbaine française

◮ 1. L’évolution des approches théoriques

Tab. 1 : Les différents modèles théoriques de la planification spatiale

© Armand Colin | Téléchargé le 25/05/2023 sur www.cairn.info (IP: 87.255.154.42)

Source : Douay (2007, 2010a)

46 Information géographique n°3 - 2013

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 47 — #47

1.1 La planification spatiale traditionnelle

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Information géographique n°3 - 2013 47

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 48 — #48

La planification urbaine française

L’EXEMPLE DU SCHÉMA DIRECTEUR D’AMÉNAGEMENT ET D’URBANISME DE LA RÉGION PARISIENNE DE

© Armand Colin | Téléchargé le 25/05/2023 sur www.cairn.info (IP: 87.255.154.42)

Source : Délégation générale au district de la région de Paris.

Une remise en cause par la notion de projet

48 Information géographique n°3 - 2013

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 49 — #49

notion même de rationalité car celle-ci ne critique ni la société, ni le capita-

© Armand Colin | Téléchargé le 25/05/2023 sur www.cairn.info (IP: 87.255.154.42)

Information géographique n°3 - 2013 49

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 50 — #50

La planification urbaine française

Par rapport à la planification spatiale, le monde économique se trouve asso-

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L’EXEMPLE DU SCHÉMA DIRECTEUR LYON 2010 (1992)

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 51 — #51

Une remise en cause par la notion d’acteur

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Information géographique n°3 - 2013 51

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 52 — #52

La planification urbaine française

Lyon 2010 (1992)

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Source : Syndicat mixte d’études et de programmation de l’agglomération lyonnaise.

52 Information géographique n°3 - 2013

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 53 — #53

En comparaison avec les autres approches de la planification, le rôle traditionnel

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Information géographique n°3 - 2013 53

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 54 — #54

La planification urbaine française

traditionnelle ou stratégique. Finalement, la cohérence du contenu de ces

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54 Information géographique n°3 - 2013

“Infogeo_3-2013” (Col. : RevueInfoGeo) — 2013/8/5 — 10:18 — page 55 — #55

complexification des documents à l’échelle communale, toutefois à l’échelle

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Information géographique n°3 - 2013 55

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