Université de Kolwezi

Faculté des Sciences Economiques et de Gestion

Politique économique
(Notes de cours à l’usage des étudiants de L2 Eco. Mon.)

Prof. Bruno KADIAT-MANGAND

Licencié en Economie de développement
Master en Sciences de l’environnement
Docteur en Economie de développement

Année académique 2021-2022

 « Les hommes d’action qui se croient parfaitement affranchis des influences
doctrinales sont d’ordinaire les esclaves de quelque économiste passé. Les
visionnaires influents, qui entendent des voix dans le ciel, distillent des utopies
nées quelques années plus tôt dans le cerveau de quelque écrivailleur de
Faculté. Nous sommes convaincus qu’on exagère grandement la force des
intérêts constitués, par rapport à l’empire qu’acquièrent progressivement les
idées. À vrai dire, elles n’agissent pas d’une façon immédiate, mais seulement
après un laps de temps. Dans le domaine de la philosophie économique et
politique, rares sont les hommes de plus de vingt- cinq ou trente ans qui restent
accessibles aux théories nouvelles. Les idées que les fonctionnaires, les hommes
politiques et même les agitateurs appliquent à la vie courante ont donc peu de
chances d’être les plus neuves. Mais ce sont les idées et non les intérêts
constitués qui, tôt ou tard, sont dangereuses pour le bien comme pour le mal. »

J.M. Keynes

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 Introduction
Description du contenu de l'enseignement
Le niveau de développement des économies nationales contemporaines dépend
en grande partie de la façon dont les États réglementent la relation entre les
différents agents économiques (entreprises, les consommateurs…), ainsi que la
relation de concurrence entre les entreprises et la protection des technologies
mises au point par les entreprises. Définir, dans chacun de ces domaines, le
degré optimal d’intervention de l’État, celui qui est le mieux adapté aux besoins
nationaux, représente un enjeu important. Peuvent en dépendre, d’une part, la
vigueur du développement du pays ou, d’autre part, le déclenchement d’une
crise économique interne. De même, étant donné le contexte actuel de
mondialisation et de régionalisation croissante, la teneur générale de la
réglementation sur ces questions se répercute sur le succès plus ou moins vif des
entreprises nationales sur le marché mondial.

Les objectifs du cours

Le but de ce cours est d'apporter des connaissances objectives concernant les

principales politiques économiques nationales et internationales, ainsi qu'une
grille de lecture pour comprendre les pratiques, les débats et les enjeux actuels
de ces politiques. Au terme de cours, l’étudiant aura compris :
 Les fondements théoriques de la politique économique et les différentes
conceptions de l’Etat
 Les grands modèles et les principes qui guident aujourd’hui les politiques
économiques.
 Les justifications de l’intervention publique (défaillances du marché,
justice sociale et lutte contre les inégalités)

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  les objectifs de l’intervention publique
 l'origine des déséquilibres macroéconomiques grâce à l'équilibre emplois-
ressources
 montrer comment une impulsion budgétaire peut avoir des effets positifs
sur la croissance
 Les instruments des politiques économiques
 Les critiques, débats sur l’efficacité des politiques économiques et défis
posés aux institutions.
Notions importantes à acquérir dans ce cours
 Banque centrale,
 Déficit budgétaire
 Dette publique
 Fonctions allocation, redistribution, stabilisation
 Politique budgétaire,
 Politique monétaire,
 Politique conjoncturelle,
 Politique structurelle
 Taux d’intérêt,
 Masse monétaire,
 Création monétaire
 Solde budgétaire
 Excédent budgétaire.
 Stabilisateurs automatiques

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 Chapitre I
L’intervention de l’Etat dans l’économie
1. L’Etat et le jeu du marché
L’intervention de l’État dans la vie économique et sociale se manifeste par des
politiques publiques qui rassemblent l’ensemble des stratégies et des moyens
mis en œuvre par l’État pour maximiser la prospérité collective. Du fait des
changements intervenus dans l’environnement et la structure de l’État, ses
politiques se sont adaptées. Les politiques traditionnelles de l’État keynésien
(politique budgétaire et monétaire) ont connu un déclin sensible du fait de la
montée des mécanismes d’harmonisation européenne. En revanche, des
politiques nouvelles se sont développées, en particulier la politique de la
concurrence.
Qu’est-ce qui, fondamentalement, amène l’État à intervenir dans le jeu du
marché ? Le rôle régulateur des pouvoirs publics peut se justifier théoriquement
par l’existence de défaillances de marché, qu’il s’agisse des externalités, des
biens collectifs ou des monopoles naturels, qui empêchent le marché d’aboutir à
une solution optimale en terme de bien-être pour la société. Toutefois, les
détracteurs d’un quelconque rôle dévolu à l’État dans l’économie soulignent que
les coûts générés par l’intervention publique, pour compenser ces défauts,
peuvent parfois dépasser ceux issus du libre jeu du marché.
Le débat entre les tenants du libéralisme économique et les partisans des
interventions de l'Etat dans la vie économique et sociale est aussi ancien que la
science économique elle-même.
On sait que le libéralisme en tant que doctrine économique se donne le marché
pour seul fondement («free market»), avec pour alliées naturelles l'initiative
privée et la libre concurrence. Le libéralisme économique est historiquement

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apparu en réaction contre le «colbertisme», où l'Etat assumait l'essentiel de la
responsabilité de l'économie en réglementant minutieusement toutes les activités
industrielles et en agissant sur la conjoncture par la détermination autoritaire des
prix.
A cet égard, si l'histoire économique a montré la supériorité de l'économie de
marché sur la planification autoritaire et centralisée, elle a néanmoins mis en
évidence la nécessité d'une intervention de l'Etat en vue de créer un contexte
juridique indispensable au bon fonctionnement de l'économie et de mettre sur
pied des instruments favorables au développement et à la croissance. On peut ici
citer KEYNES qui dans son ouvrage «La fin du laissez-faire» enseignait déjà
que «l'important pour l'Etat n'est pas de faire ce que les individus font déjà et de
le faire un peu mieux ou un peu plus mal, mais de faire ce que personne d'autre
ne fait pour le moment».
Force est dès lors de constater que dans tous les pays, même ceux se réclamant
du libéralisme économique, l'interventionnisme économique et social n'a cessé
de s'accroître.

2. l'Etat, gardien de l'intérêt général

Le rôle primordial que les pouvoirs publics ont assumé dans le financement de
l'économie privée a même été tel, notamment au cours des décennies 70 et 80,
que l'on a pu se demander dans quelle mesure l'on pouvait encore qualifier de
régime de libre-concurrence ou d'économie de marché, un système économique
qui, pour survivre, réclamait des interventions publiques toujours plus
importantes.
Même aujourd'hui, dans un environnement de plus en plus libéralisé (qu'il
s'agisse du téléphone, de l'électricité, du transport, de la banque,...), les Etats
conservent un rôle essentiel dans la régulation du marché. Sans doute,
l'initiative privée reste-t-elle un des piliers du dynamisme de l'économie, plus

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particulièrement par le rôle qui est le sien dans la création et la gestion des
entreprises. Mais l'Etat, gardien de l'intérêt général, doit inciter, suppléer quand
il le faut, ou s'associer aux efforts du secteur privé, et veiller à ce que les
orientations des différents secteurs de l'économie ne soient pas conditionnées par
la seule notion du profit.
A supposer que les mécanismes de l'économie de marché soient efficaces et la
concurrence parfaite, rien ne garantirait pour autant la réalisation de l'équité
entre les citoyens, chacun étant assuré d'un niveau de vie minimal. Quant aux
entreprises, elles ont besoin d'un cadre juridique et d'une sécurité que seul l'Etat
a la légitimité de mettre en place.
Il s'ensuit que la réalisation d'un développement harmonisé de l'économie, la
recherche de la cohésion sociale et la préservation de l'environnement sont
aujourd'hui les enjeux fondamentaux de l'interventionnisme étatique. Sans une
régulation des pouvoirs publics, le développement économique et social serait
en effet voué au désordre et à l'arbitraire, comme le montrent par exemple les
déséquilibres périodiques des marchés boursiers et financiers.

3. Le dirigisme étatique radical et le laissez-faire absolu

De nos jours, rares sont ceux qui nient la nécessité d’une intervention publique
dans l’économie. Aussi peu nombreux sont ceux qui contestent l’intérêt du
recours aux mécanismes de marché. Un consensus semble ainsi avoir émergé
autour d’une « troisième voie », entre le tout-État et le tout-marché, entre le
dirigisme étatique radical et le laissez-faire absolu. Cette troisième voie est large
et les divergences sont grandes quant à la position de la ligne de partage.
Elles résultent tant de désaccords sur la nature et l’ampleur des imperfections de
chaque mode de régulation que d’appréciations différentes de la facilité avec
laquelle ces dernières peuvent être corrigées.

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Toujours est-il que le rôle économique de l’État se conçoit difficilement en
dehors de sa relation au marché. En particulier, si l’on se place dans une
économie de marché, une condition nécessaire de la légitimité de l’intervention
publique est que l’État soit susceptible de faire mieux que le marché.

4. Interventionnisme contre libéralisme

Le thème de l’intervention de l’État est un thème qui n’est pas nouveau. Il est
présent dans le courant classique, qui justifie le libéralisme. Même avant, les
mercantilistes justifient certaines formes de l’intervention de l’État dans sa
capacité à défendre le pays et les entreprises nationales dans la compétition
internationale. Le libéralisme prend une forme directement accès sur la politique
industrielle à travers le colbertisme, qui donne naissance à cette tradition
française de la forte présence de l’État au niveau industriel. Les physiocrates au
XVIIIème siècle vont au contraire défendre des thèses libérales. Ce sont des
partisans du libéralisme à l’intérieur du pays, et également des partisans du
libre-échange au niveau international, l’expression du laisser-faire, laissez-
passer apparaissant à cette époque.

5. Les fonctions de l’Etat selon Musgrave

Selon la présentation canonique qu’en a faite R. A. Musgrave dans sa Théorie
des finances publiques (1959), les interventions de l’Etat dans la vie économique
et sociale du pays répondent à l’exercice de trois grandes fonctions :
Une fonction d’allocation des ressources. Elle consiste pour l’Etat à assurer une
affectation satisfaisante de l’ensemble des ressources productives (des facteurs
de production) dont dispose le pays entre leurs différents emplois possibles. A
ce titre, l’Etat intervient pour règlementer les conditions selon lesquelles les
marches, sur lesquels se déterminent les prix des biens et services produits,
réalisent l’allocation des ressources par le biais des variations de prix, qui
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indiquent aux agents économiques prives vers quelles branches d’activité il est

souhaitable d’orienter les ressources productives dont ils disposent (force de

travail, capital technique, ressources naturelles). Il intervient également pour

modifier l’allocation résultant ainsi du jeu des mécanismes de marché si cette
allocation n’est pas jugée satisfaisante. Dans le cadre de cette première fonction,
l’Etat doit veiller en particulier à favoriser une allocation suffisante de
ressources aux secteurs d’activité appelés à se développer dans un futur plus ou
moins proche et affecter les ressources nécessaires pour la réalisation
d’infrastructures et la production de biens collectifs contribuant à stimuler la
croissance.
Une fonction de répartition ou de redistribution. L’objectif est ici pour l’Etat
d’influer sur la répartition des revenus et de la richesse entre les individus (les

ménages) qui forment la collectivité nationale, telle qu’elle résulte spontanément

du jeu des mécanismes de marche afin de garantir aux uns et aux autres des
conditions de vie décentes ou jugées telles.
Une fonction de stabilisation ou de régulation. Elle consiste à contrôler et
contenir les fluctuations conjoncturelles de l’activité économique de manière à
régulariser, dans la mesure du possible, le cours de l’activité économique qui,
dans les pays capitalistes, présente spontanément un caractère cyclique accuse.

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 Chapitre II
Les principales défaillances de marché

1. Le marché et l’allocation des ressources

Dans la réalité les marchés peuvent être défaillants dans le domaine de
l’allocation des ressources en présence de biens collectifs ou d’externalités. Les
situations d’asymétries d’information perturbent le fonctionnement des marchés.
Les marchés concurrentiels ou non, ont pour fonction d’assurer la fourniture des
biens et des services nécessaires. Dans le cas de certains biens, on constate que
les marchés sont défaillants (biens publics et externalités). L’hypothèse de
l’information imparfaite est une avancée importante de la science économique.
Elle a donné lieu à des travaux sur les asymétries de l’information et la théorie
des contrats (Akerlof, Stiglitz et Spence).

1.1 Les lacunes de l’information.

Une des conditions de la concurrence pure et parfaite est la transparence du
marché, c’est-à-dire l’information complète, gratuite pour tous les agents
économiques. Les néokeynésiens mettent au contraire l’accent sur
l’imperfection de l’information et traitent surtout du cas particulier de
l’information asymétrique qui désigne la situation où un seul des deux agents se
livrant à la transaction dispose d’une information complète. Cette asymétrie
d’information favorise le pouvoir de marché de certains acteurs. Il existe deux
cas : l’anti-sélection (ou sélection adverse) et l’aléa moral (ou risque moral).

1.1.1 La sélection adverse

La sélection adverse (ou anti sélection) désigne la situation où l’agent, victime
d’un manque d’information, risque de sélectionner uniquement les mauvais

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produits. Un des agents ignore certaines caractéristiques de la transaction et
risque d’être trompé (marché de la voiture d’occasion).
1.1.2 Risque moral
Le risque moral (ou l’aléa moral) est une situation dans laquelle l’agent non
informé ne peut pas contrôler l’action de son partenaire ou bien n’a pas les
moyens d’en évaluer l’opportunité. Un des agents peut dissimuler son
comportement qui ne sera révélé qu’après la signature du contrat (un conducteur
ne dira pas à son assureur qu’il roule toujours vite).

2. L’asymétrie d’information
L’économiste Georges Akerlof (prix Nobel d’économie en 2001), a étudié le
cas du marché des voitures d’occasion : le vendeur connaît mieux l’état de la
voiture que l’acheteur et celui-ci ne sait pas si le vendeur lui cache des
informations sur l’état du véhicule. Akerlof montre que la négociation pour la
vente du véhicule prend en compte l’information imparfaite. Les acheteurs
peuvent être conduits à anticiper des défauts cachés et à offrir des prix faibles,
ce qui peut inciter les vendeurs de voitures de bonne qualité à se retirer du
marché.
Pour réduire l’incertitude qui découle de ces asymétries d’information, des
dispositifs peuvent émettre les informations faisant défaut. C’est le cas par
exemple de la certification mise en œuvre par les agents économiques eux-
mêmes (concours agricoles...) ou sous la contrainte des pouvoirs publics
(traçabilité de la viande bovine, bilan énergétique des biens immobiliers). La
jurisprudence reconnaît comme Label une marque spéciale, délivrée par les
pouvoirs publics ou créée par un syndicat professionnel présentant des garanties
d’impartialité et de compétence, apposée sur un produit destiné à la vente pour
en certifier l’origine, les conditions de fabrication, la qualité...

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Les associations de consommateurs jouent également un rôle : au moyen
d’analyses fiables, de tests comparatifs et d’enquêtes sérieuses et impartiales,
elles gagnent la confiance des ménages.

3. Les défaillances de marché

Les défaillances de marché représentent des situations où la régulation
marchande ne permet pas d’atteindre une allocation efficace des ressources.
Cela ne veut pas forcément dire que le marché n’existe pas, mais qu’il n’est pas
efficace. Les modèles de concurrence imparfaite regroupent les situations qui
s’éloignent du modèle concurrentiel de par le nombre d’acteurs ou la non-
homogénéité des produits échangés.

3.1 La fourniture de biens collectifs

Un bien est dit collectif quand sa consommation par un agent ne réduit pas les
possibilités de consommation par les autres agents. Autrement dit, il se
caractérise par la non-rivalité (ou encore l’indivisibilité) de son usage. La
demande individuelle pour ce bien se confond alors avec l’offre globale. Ainsi,
pour reprendre l’exemple standard de l’éclairage urbain, chaque passant d’une
rue illuminée consomme l’intégralité de la lumière diffusée, sans pourtant
restreindre la consommation des autres passants. Le problème posé par les biens
collectifs est le cousin théorique de celui des externalités. L’indivisibilité de la
consommation peut en effet être considérée comme un cas particulier d’effet
externe positif. Un agent sera demandeur d’une unité supplémentaire du bien
collectif tant que la valeur qu’il accorde à cette unité de plus (qui correspond à
sa disposition marginale à payer) excède ce qu’elle lui coûte (son prix). Or,
puisque le bien bénéficie à l’ensemble des consommateurs, le gain marginal que
la collectivité retire d’une unité supplémentaire est nécessairement supérieur à

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celui de n’importe quel usager (la disposition marginale à payer sociale est égale
à la somme des dispositions marginales à payer individuelles). Valeurs privées
et valeurs sociales ne peuvent ainsi coïncider et l’équilibre de marché en
présence de bien collectif se réalise à un niveau sous-optimal.
Cette inefficacité est amplifiée dans le cas des biens collectifs dits « purs ». La
consommation de ces derniers présente la particularité de ne pouvoir être refusée
à quiconque ; elle ne peut notamment pas être réservée à ceux qui en auraient
payé le prix. Il y a ainsi « non-exclusion » ou « non-excludabilité » de l’usage.
Dans l’exemple de l’éclairage urbain, l’impossibilité d’empêcher un quelconque
passant de voir son chemin éclairé par la lumière des lampadaires est évidente.
Les usagers ne sont donc pas incités à payer pour un bien qu’ils peuvent
consommer gratuitement (la stratégie dominante est celle du « passager
clandestin » ou free rider), pas plus que les entreprises ne le sont à prendre en
charge une production en échange de laquelle elles ne peuvent pas exiger de
rétribution.
Face à cette défaillance de l’initiative privée, le recours à l’État – et à son
pouvoir de coercition – prend la forme de l’instauration d’un impôt destiné à
financer la fourniture de biens collectifs, fourniture assurée directement par le
secteur public ou déléguée à des entreprises privées.

Non rivalité : l’utilisation du bien par une personne n’empêche pas l’utilisation
du bien par une autre personne.
Non exclusion : l’usage du bien ne peut pas être limité à ceux qui sont disposés
à payer ; Il est impossible d’exclure ceux qui refusent de payer.

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Bien collectif : Bien qui, dès qu’il existe, bénéficie à un ensemble de personnes
et pas seulement à celles qui l’ont éventuellement payé (ce que l’on appelle la
non exclusivité), et dont l’usage par une personne ne prive pas pour autant les
autres, contrairement aux biens marchands habituels (non rivalité) si bien
qu’aucune de ces personnes n’est prête à en payer seule le coût. En d’autres
termes, les biens collectifs sont des biens dont la consommation cumule deux
caractéristiques qui mettent en échec le marché. Elle est en premier lieu non-
rivale, ce qui signifie que la consommation d’une unité du bien par un individu
n’empêche pas sa consommation par un autre individu. Elle est ensuite non
exclusive : dans l’état considéré, il n’est pas possible d’exclure une personne de
la consommation du bien.
Exemples de biens collectifs : Défense nationale, éclairage public.
Bien commun : Bien rival et non exclusif (ressources halieutiques).Du fait de ces
caractéristiques, le financement d’un bien collectif ne peut être assuré par un
prix, mais par un prélèvement obligatoire sur tous les usagers actuels ou
potentiels.

3.2 L’existence d’externalités

L’existence d’externalités est une défaillance de marché car le marché ne
conduit pas, dans ce cas-là, à la meilleure allocation possible des ressources.
Une externalité est une influence exercée par un agent économique sur un ou
plusieurs autres agents mais non prise en compte par le système des prix et des
coûts. Une externalité apparaît quand le coût pour la société d’une production,
c’est-à-dire son coût social, n’est pas assumé totalement par celui qui entreprend
cette production : ce dernier n’assume que le coût privé de son action, ce qu’il
doit débourser. L’externalité est caractérisée par un coût privé inférieur au coût
social en cas d’externalité négative. Quand une usine dégage du gaz carbonique

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qui se répand dans l’atmosphère, quand des techniques agricoles intensives se
traduisent par une importante augmentation du taux de nitrates dans l’eau, il en
résulte une pollution de l’air ou de l’eau nuisible à la population et pour laquelle
l’entreprise à l’origine de cette pollution ne subit à priori aucun coût. Les
économistes parlent à ce propos d’externalités. Ce sont des situations où
l’activité d’un agent économique a des répercussions sur le bien-être d’un autre,
sans que cela fasse l’objet d’une contrepartie marchande. La croissance
économique peut être source d’externalités positives ou négatives, n’intervenant
pas dans le calcul du PIB. Quand ceux qui résident à proximité d’un aéroport
subissent une pollution sonore insupportable, il y a effet externe négatif. Les
entreprises des pays développés bénéficient d’infrastructures de communication
efficaces (routes, téléphone...) qui créent des externalités positives. Cécil Pigou
parle d’internaliser les externalités.

3.3 L'inefficacité du monopole naturel

Il est prévu de raccorder au réseau téléphonique une rue bordée de 6 habitations.

Cela impose de tirer un câble dans la rue, pour un coût (fixe) qui s’élève à 100
euros. L’opération de raccordement coûte 20 euros par habitation. En notant H
le nombre d’habitations raccordées, le coût de production s’écrit :
C(H) = 20H + 100. Les dispositions à payer des habitants pour se raccorder sont
respectivement de 100, 80, 60, 40, 20 et 0 euros. S’il ne raccordait qu’une seule
habitation, l’opérateur pourrait facturer son service à 100 euros.
S’il en raccordait deux, il facturerait le raccordement à 80 euros. Le supplément
de recette qu’il tirerait du 2ème raccordement (i.e. sa recette marginale) vaudrait
alors 2 x 80 - 100 = 60 euros. La recette marginale est toujours positive pour 3
raccordements effectués (elle vaut 3 x 60 – 2 x 80 = 20 euros), mais devient
négative à compter du 4ème (elle vaut successivement – 20, – 60et -100 euros).

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L’opérateur gagne à accroître son offre tant que la recette marginale excède le
coût marginal (qui s'élève à 20 euros) et son profit est maximum quand ces
grandeurs s’égalisent, soit ici pour 3 habitations raccordées, facturées chacune à
60 euros (le profit réalisé est alors de 20 euros).
Au prix de 60 euros, le 4ème habitant est exclu du marché alors même qu’il est
prêt à payer, pour être raccordé, le double de ce que cela coûterait à l’entreprise.
L’équilibre de ce marché de monopole est donc manifestement sous-optimal. Le
nombre de raccordements socialement optimal (qui réalise l’égalité du coût
marginal à la disposition marginale à payer) est ici de 5.

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 Chapitre III
L’économie et la politique économique
1. Le fonctionnement de l’économie

L’économie consiste en la réunion de millions de consommateurs et

d’entreprises qui interagissent quotidiennement pour déterminer quels biens et
services seront produits, quelles entreprises fourniront ces biens et services,
quels consommateurs les emporteront chez eux à la fin de la journée et à quels
prix ils seront vendus. Même dans les pays à économie de marché, tels que le
Canada et les États-Unis, tous les ordres de gouvernement jouent un rôle
important : ils se procurent des revenus en levant des impôts sur de nombreuses
activités économiques et consacrent ces ressources à la fourniture de services
comme la défense, les soins de santé, l’éducation et le logement social. Même
lorsqu’ils ne taxent pas et ne dépensent pas directement, les gouvernements font
souvent sentir leur présence au moyen des règlements qu’ils prescrivent en
matière de sécurité des produits, d’intérêts étrangers, de permis de télédiffusion,
de quotas de production laitière et de salaire minimum, pour nommer quelques
exemples.

1.1 L’économie est une science humaine et sociale

Les interactions entre les agents économiques, les déterminismes, les

anticipations, la confiance jouent un rôle important dans la dynamique
économique. Plusieurs théories cherchent à appréhender cette réalité complexe.
Celles-ci peuvent déboucher sur des politiques économiques très différentes.
L’économiste Paul A. Samuelson a souvent rappelé que la connaissance
empirique ne permettait toujours pas de trancher les débats théoriques. Il n’y a
donc pas une vérité en matière de politiques économiques. Cela étant, le choix
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d’un modèle théorique (et de la politique économique qui en découle) doit se
faire sur la base de la proximité des hypothèses de ce modèle avec les
caractéristiques de l’environnement économique (degré d’ouverture, degré de
flexibilité des prix...).

1.2 Les agrégats macroéconomiques

La macroéconomie entre rarement dans le détail des données relatives à des

marchés de biens et de services particuliers ; elle s’intéresse plutôt au
comportement des indices économiques tels que la production totale, l’inflation,
le chômage et la croissance économique. La politique macroéconomique
comporte deux grands volets : la politique budgétaire et la politique monétaire.
La politique budgétaire est l’ensemble des décisions que prend un gouvernement
en matière de fiscalité, de dépense et d’emprunt. Les trois ordres de
gouvernement (fédéral, provincial et municipal) ont une politique budgétaire,
tous ayant la capacité de se procurer des revenus par une forme quelconque de
taxation, et de dépenser ces revenus en biens et services. La politique budgétaire
de tout gouvernement, en particulier celle de l’administration fédérale, comporte
de multiples dimensions, car les recettes fiscales proviennent de diverses sources
et les dépenses peuvent porter sur de nombreux produits dans différentes régions
et viser tout un éventail de bénéficiaires.

2. Les politiques économiques

2.1 Définition

On appelle politiques économiques l’ensemble des actions mises en place par les
pouvoirs publics pour corriger des « déséquilibres » économiques jugés
dommageables, par exemple : le chômage, l’inflation, la récession et la balance
commerciale déficitaire. L’appréciation de « ce qui ne va pas » doit, en principe,
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se fonder sur une théorie économique. La théorie propose une représentation
rigoureuse et cohérente de l’ensemble de la réalité économique. Elle débouche
sur des implications normatives et permet de prévoir les effets à attendre de telle
ou telle action de politique publique.

2.2 Les différentes politiques économiques.

On distingue deux grands types de politique économique selon le but poursuivi

par l'Etat : s'il s'agit de contrebalancer un ralentissement temporaire de l'activité
économique, l'Etat mettra en œuvre une politique conjoncturelle. La politique
conjoncturelle a pour but d'agir, à court terme, sur les indicateurs économiques
pour orienter l’activité dans un sens permettant de rétablir les grands équilibres
macroéconomiques. Si au contraire, il s'agit de modifier en profondeur les
structures économiques et sociales, l'Etat aura recours une politique
structurelle. La politique structurelle s'inscrit dans le long terme et vise à agir
sur les structures économiques du pays pour transformer le mode de
fonctionnement du système économique.

3. Les objectifs de la politique économique

Les principaux objectifs de la politique économique sont, pour les économistes,

au nombre de quatre :

 la croissance économique, qui est mesurée par le taux de croissance du

PIB. Dans ce domaine, l'objectif de l'Etat est de favoriser une croissance
élevée et inscrite dans la durée.

 le plein emploi, évalué par le taux de chômage. L'Etat va aider,

directement ou indirectement, à créer des emplois.

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  la stabilité des prix, traduite par le taux d'inflation. Il s'agit pour l'Etat de
garantir le maintien du pouvoir d'achat des agents économiques en luttant
contre l'inflation qui l'érode.

 l'équilibre des comptes extérieurs, indiqué par le solde de la balance des

paiements.

Le carré magique de Nicolas Kaldor

Le « carre magique » est un outil macroéconomique mis au point par

l'économiste britannique keynésien Nicholas KALDOR(1908-1986) qui permet
de visualiser la situation économique d’un pays à un instant t (la conjoncture) au
regard de 4 éléments : - La croissance (mesurée par le taux de variation annuel
du PIB).- Le chômage (mesuré par le taux de chômage).- L’équilibre extérieur
(mesure par l’écart entre les exportations et les importations de biens et services
rapporte au PIB).- L’inflation (mesurée par la hausse annuelle de l’indice des
prix à la consommation). Plus la surface du carré est grande et meilleure est la
conjoncture du pays. Voici le « carre magique » de la France en 2013 :

Avec Keynes, l’accent est mis plus volontiers sur la dimension conjoncturelle de
la politique économique. De ce point de vue, il est généralement admis que la
politique économique a pour but d’atteindre le niveau d’activité le plus élevé
possible tout en conservant la stabilité des prix. Sous une forme légèrement
différente, on présente les objectifs de la politique économique au travers d’une
approche connue comme le « carré magique » de Nicholas Kaldor. Comme son
nom l’indique, celui-ci comprend quatre objectifs : les deux précédemment
mentionnés complété par le taux de chômage le plus bas possible et le solde des
échanges extérieur le plus favorable possible. Il s’agit donc de maximiser
l’activité et l’emploi en minimisant l’inflation et le déficit extérieur.

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La représentation graphique du carré magique a connu un succès certain. Les
quatre objectifs sont portés sur quatre axes. Les axes inflation et chômage
présentent la particularité d’avoir une échelle inversée de sorte que la situation
s’améliore en partant du centre et en allant vers l’extérieur (pour le chômage, le
point de départ peut être à 15 %, taux très élevé traduisant une situation très
mauvaise et aller vers 0 % taux qu’aucun pays ne peut atteindre du fait des
transformations de l’activité et de l’emploi. Pour l’inflation le point central peut
correspondre à 10 %, taux d’augmentation des prix qui nous semblerait
aujourd’hui très élevé pour aller jusqu’à 0 % si l’on exclut l’hypothèse d’une
baisse des prix). L’axe du solde extérieur peut être négatif ou positif en fonction
du fait que les exportations sont supérieures (ou non) aux importations. Le taux
de croissance est gradué de 0 % (au centre) jusqu’à 10 % si l’on imagine le pays
suivre un développement à la chinoise.
Compte tenu de ces hypothèses de construction, une politique économique
réussie se traduit par un large carré, tous les indicateurs étant positionnés loin du
centre : croissance élevée, inflation faible, chômage réduit et solde extérieur
positif. Un pays en crise verra tout ou partie de ses indicateurs se rapprocher du
centre et la surface de son carré magique se réduira comme une peau de chagrin.
Le schéma suivant présente deux situations de ce type : une politique

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économique réussie (en traits pleins) et une politique économique en situation
d’échec (en traits pointillés).

Ce carré est réputé magique car l'expérience prouve qu'il est difficile, voire
impossible, d'atteindre simultanément les quatre objectifs. La croissance
s'obtient parfois au détriment de l'équilibre extérieur, le plein emploi aux dépens
de la stabilité des prix. C'est la raison pour laquelle certains objectifs sont
privilégiés au détriment d'autres. Une hiérarchie de ces objectifs est
fréquemment établie en fonction des contraintes de l'environnement économique
et des conceptions politiques des dirigeants.
Le carré magique permet de comparer les économies entre elles ou de situer une
économie à différentes périodes. Plus la surface du quadrilatère correspondant
aux statistiques d'un pays à une période donnée s'éloigne de la surface théorique
du carré magique, plus la situation économique se détériore.
La difficulté qui se pose à toute politique économique est qu’il est le plus
souvent difficile d’atteindre en même temps les quatre objectifs. Ainsi, il est

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fréquent de constater que deux couples d’objectifs s’opposent et ne peuvent être
atteints simultanément :
Une politique économique qui vise à atteindre le niveau le plus élevé
d’activité stimule la croissance et l’emploi mais pose problème en termes
de prix et d’équilibre extérieur. Le haut niveau d’activité accroît la
compétition pour les ressources rares et élève le prix de celles qui ne sont
pas extensibles. Pour la même raison, il encourage les importations des
ressources dont les acteurs ont besoin pour augmenter leur niveau
d’activité.
Une politique qui cherche à stabiliser l’inflation est en également
favorable à l’équilibre du solde extérieur mais elle pèse en général sur le
niveau de l’activité, donc sur la croissance et l’emploi.
En conservant les mêmes hypothèses de construction, la première et la deuxième
situation donnent des carrés magiques dont la forme est opposée. Le pays qui
mène une politique de soutien à l’activité obtient des résultats indiqués en traits
pointillés. Le pays qui mène une politique de stabilisation obtient les résultats
indiqués en traits pleins.

4. Les politiques structurelles

Les politiques structurelles se préoccupent à plus long terme de la soutenabilité
environnementale et sociale du développement économique du pays, de sa
croissance potentielle mais aussi des conditions de fonctionnement des marchés
(évolution de la structure de marché et modification du comportement des
agents notamment). Cette définition laisse deviner le caractère extrêmement
large des politiques structurelles et les difficultés d’une approche exhaustive
dans ce domaine. Parmi les très nombreuses politiques structurelles, nous
pouvons citer:

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  les politiques agricoles,
 les politiques industrielles,
 les politiques de la recherche,
 la politique démographique,
 les politiques de santé,
 les politiques de l’emploi, les politiques sociales, le choix d’un régime de
change,
 la politique commerciale, la définition de stratégies nationales d’insertion
dans la mondialisation, les politiques de régulation financière.

5. Les politiques conjoncturelles

Une politique conjoncturelle est destinée à agir sur la « conjoncture économique
», c’est à dire sur le rythme de la croissance économique. Elle est dite restrictive
lorsqu’elle cherche à la ralentir la croissance et expansive lorsqu’elle cherche à
l’augmenter. Elle agit soit avec des outils monétaires, soit avec des outils
budgétaires.
5.1 La conjoncture, un climat général de l’économie
La conjoncture correspond au climat général de l’économie ; à l’instar du climat,
elle peut être bonne ou mauvaise. En phase de haute conjoncture, le PIB, qui
mesure la production de biens et de services dans un pays, croît à un rythme de
plus en plus rapide. À l’inverse, en période de basse conjoncture, la quantité
produite continue à augmenter, mais de moins en moins vite ; si elle diminue, on
parle de récession.
Une politique conjoncturelle, est un ensemble de mesures de la politique
économique prises par un gouvernement à court terme, en fonction de la
position de l'économie dans les cycles économiques.

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5.2 Les politiques conjoncturelles contracycliques ou procycliques
La politique économique conjoncturelle vise à réguler l'activité à court terme
pour garantir une croissance forte sans déséquilibres (chômage, inflation, déficit
budgétaire…). Elle peut être procyclique ou contracyclique.
La politique conjoncturelle est procyclique lorsque l'Etat agit dans le sens
de la conjoncture pour l'amplifier. Exemple : prendre des mesures de
relance pour stimuler la demande et la croissance économique en période
de récession. Lorsque la conjoncture économique est bonne, l'État peut
alors mener une politique budgétaire plus restrictive, c'est-à-dire baisser
ses dépenses, et « engranger » des rentrées fiscales (ou plutôt réduire la
dette publique), qui lui permettront de relancer l'économie, si la
conjoncture se détériore.
La politique conjoncturelle est contracyclique lorsque l'Etat intervient
pour contrer une évolution conjoncturelle indésirable. Exemple : prendre
des mesures d'augmentation des taux d'intérêt pour diminuer les tensions
inflationnistes.
Une politique budgétaire contracyclique est une politique dans laquelle l'État
s'active à relancer l'économie lorsque la croissance économique est inférieure à
la croissance potentielle, et à améliorer l'état de ses finances lorsque la
croissance est forte. Ainsi, durant une période de conjoncture économique
mauvaise, notamment de récession économique, l'État peut mener une politique
de relance, qui passe par une politique budgétaire expansionniste, c'est-à-dire
l'augmentation de ses dépenses.
La mise en œuvre de la politique économique conjoncturelle nécessite des
politiques complémentaires : politique des revenus, politique fiscale, politique
de l'emploi…

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Les politiques conjoncturelles se veulent avant tout contracycliques (dans le sens
inverse de la conjoncture) ou procyclique (dans le sens de la conjoncture
favorable pour l'amplifier). C'est-à-dire qu'elles peuvent être menées soit pour
soutenir l'activité soit au contraire pour freiner l'activité. Elle s'oppose à la
politique structurelle, qui s'applique sur un horizon de long terme.

5.3 Des fluctuations aux cycles économiques

Les cycles sont des périodes plus ou moins longues, caractérisées par une
succession de phases de hausse et de baisse de la production. Ils comportent
ainsi une phase d’expansion économique (hausse de la production), une phase de
crise (retournement brutal de la conjoncture), une phase de récession et/ou
dépression et une phase de reprise.
Une fluctuation économique désigne un ensemble de variations de l’activité
économique au cours du temps, sans précision sur le rythme et l’intensité des
mouvements ascendants ou descendants.
Au sens strict la crise économique correspond à une rupture, à un retournement
brutal de la conjoncture qui marque la fin d’une période d’expansion (c’est-à-
dire d’accélération de la croissance). Par extension (au sens large), la crise
économique correspond à une situation économique caractérisée par la faiblesse
de la croissance du PIB et le développement du chômage. La crise peut
déboucher sur une phase de récession ou de dépression.
La récession correspond à un ralentissement de l’activité économique ou à une
baisse du PIB de court terme c’est-à-dire deux trimestres consécutifs. La
dépression correspond à une baisse du niveau de l’activité économique
caractérisé par une baisse du PIB (sur une période relativement longue).

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5.4 Des crises qui se suivent et ne ressemblent pas
Les crises sont le plus souvent déclenchées par un choc externe (krach boursier
de 1929, crise pétrolière en 1973, crise financière en 2008…) qui entre en
interaction avec des facteurs endogènes (politiques économiques mises en
place). Depuis la fin du 19ième siècle, les crises économiques sont caractérisées
par une contraction de la production (récession et/ou dépression), de nombreuses
faillites, hausse du chômage et dégradation du pouvoir d’achat. Cependant, les
crises ne se reproduisent jamais à l’identique.
Les économistes observent la succession de périodes plus ou moins longues
d’expansion et de contraction de l’économie. La croissance évolue en faisant des
vagues, que l’on appelle « cycles économiques », l’économie passant du creux
au sommet d’une vague, et ainsi de suite. Ce sont les relations entre les
différents acteurs économiques qui expliquent la formation de ces vagues. Pour
simplifier, tout tend à bouger en même temps dans la même direction.
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Lorsque la conjoncture est bonne, les entreprises, qui vendent plus facilement
leurs produits, passent plus de commandes auprès d’autres entreprises, par
exemple pour investir dans de nouvelles machines. Elles engagent aussi des
travailleurs, qui peuvent dès lors consommer davantage.
Quant à l’État, il perçoit plus de recettes via les impôts payés par les salariés et
les entreprises et verse moins d’allocations de chômage. En période de
ralentissement, l’inverse se produit.
Une politique économique conjoncturelle est mise en œuvre par les pouvoirs
publics en vue d’orienter, à court terme, l’activité dans un sens souhaitable. Elle
a à sa disposition deux instruments : la politique budgétaire et la politique
monétaire.

6. Les risques de crises boursières

Le passage d’une économie d’endettement fortement encadrée par l’État à une
économie de marchés financiers au milieu des années 1980 a augmenté les
risques de crises boursières et financières (déréglementation, spéculation,
innovations financières …). Les crises se sont multipliées : krach boursier de

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1987, crise mexicaine en 1994, crises asiatiques en 1997, crise russe en 1998 et
plus récemment la crise américaine des « subprime » en 2008 avec ses
conséquences économiques et sociales dramatiques.
L’interdépendance croissante des économies fait craindre l’apparition d’un
nouveau type de crise, lié aux risques systémiques. Sous l’effet, de l’accélération
de la mondialisation et du développement de la globalisation financières
(décloisonnement et libéralisation des marchés financiers), les crises financières
peuvent s’étendent à de nombreux pays de la planète par exemple la crise de
2008 et pourraient concerner l’ensemble du système économique mondial.
Economie d’endettement : L’économie caractérisée par la prédominance du
financement bancaire (emprunt) et l’intervention des pouvoirs publics. La
banque centrale refinance largement les banques qui distribuent des crédits aux
agents économiques.
Economie de marchés financiers : L’économie est caractérisée par le
développement du financement direct (achat et vente de titres financiers).

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 Chapitre IV
Politique monétaire

1. Qu’est-ce que la politique monétaire?

La politique monétaire est l’ensemble des décisions qu’un gouvernement prend,

habituellement par l’entremise de sa banque centrale, relativement à la quantité
de monnaie en circulation dans l’économie. En RDC, la banque centrale met en
œuvre sa politique monétaire en modifiant les taux d’intérêt à très court terme de
façon à ce que le rythme d’expansion de la masse monétaire soit compatible
avec le maintien de l’inflation à un niveau bas et stable.

La politique monétaire est un instrument de la politique économique

consistant à fournir les liquidités nécessaires au bon fonctionnement et à la
croissance de l’économie tout en veillant à la stabilité de la monnaie.

La Politique monétaire est une politique économique qui vise à agir sur
l’évolution de la masse monétaire et les taux d’intérêt et, ainsi, sur l’inflation, la
croissance et l’emploi.
La quantité de monnaie en circulation ne doit pas être trop faible, car les agents
économiques seraient obligés de limiter leurs activités économiques (baisse de
l’activité économique et hausse du chômage). A l’inverse, une quantité de
monnaie trop abondante met à la disposition des agents économiques un pouvoir
d’achat supérieur à la quantité de biens disponibles, ce qui peut provoquer une
hausse des prix (inflation).
a) La politique monétaire expansionniste, qui consiste à augmenter la masse
monétaire dans l’économie, afin de stimuler la consommation des ménages et
l’investissement des entreprises. Une telle politique, d’inspiration keynésienne, a

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pour objectif principal de stimuler la croissance et l’emploi, mais risque
d’augmenter l’inflation.

b) La politique monétaire restrictive, qui consiste au contraire à limiter la

hausse de la masse monétaire, afin de limiter la demande. Une telle politique,
inspirée par le courant économique dit monétariste, a pour objectif principal le
contrôle de l’inflation, mais risque de pénaliser la croissance et l’emploi à court
terme.

2. La création de la monnaie

Créer de la monnaie dans une économie c’est augmenter la quantité de monnaie

dont disposent les différents agents économiques. Qui détient ce pouvoir
fabuleux ?
La structure de la masse monétaire et son volume sont constamment soumis à
des variations, et ce, du fait qu’ils sont soumis à un processus continu dans le
temps de création et de destruction de monnaie. La création de monnaie signifie
la mise en circulation d’une nouvelle quantité de monnaie et non la substitution
d’une forme de monnaie à une autre. On analysera successivement la création de
la monnaie par la Banque centrale, par les banques de second rang, et par le
Trésor public.

2.1 La création de monnaie par la Banque centrale

La Banque centrale émet la monnaie centrale sous deux formes : des billets et
des comptes ouverts dans ses écritures et réservés aux institutions financières.

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L’expression monnaie centrale provient du fait que cette catégorie de monnaie
est émise exclusivement par la banque centrale. La monnaie centrale est
composée de deux éléments :
- La monnaie fiduciaire formée des pièces et des billets
- La monnaie scripturale utilisée seulement par les banques qui la déposent sur
le compte courant qu’elles détiennent auprès de la banque centrale.
La Banque centrale a pour principale fonction d’être la banque des banques ou
la banque de premier rang et elle assure cette fonction en refinançant les
banques et le Trésor public ; c’est-à-dire en leur procurant les liquidités dont ils
ont besoin. Ce refinancement exerce, par conséquent, une influence indirecte sur
la masse monétaire. En revanche, la Banque centrale crée la base monétaire de
cette masse monétaire ; c’est-à-dire elle crée les moyens permettant aux banques
de créer la monnaie scripturale. A l’exception des billets, la Banque centrale ne
crée pas la masse monétaire. La Banque centrale crée la monnaie à l’occasion
des opérations suivantes :
* Les opérations sur les devises
* Les concours accordés au Trésor
* Le refinancement des banques
2.1.1 Les opérations sur les devises
Les opérations sur devises sont, la plupart du temps, effectuées par les banques.
Ces dernières achètent les devises et les présentent, par la suite, à la Banque
Centrale qui crédite alors leur compte courant. Dans ce cas, la monnaie
nouvellement créée est essentiellement de la monnaie centrale scripturale; c’est-
à-dire elle prend la forme d’une écriture au crédit des comptes courants des
banques auprès de la Banque Centrale. Il va de soi que les banques peuvent
convertir cette monnaie scripturale en monnaie centrale en effectuant des retraits
de billets.

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Ainsi, toute entrée de devises correspond à un accroissement de la quantité de
monnaie en circulation (la masse monétaire). Voilà, pourquoi les exportations de
marchandises, les entrées de touristes, les transferts des travailleurs immigrés,
les rentrées de capitaux entraînent tous un gonflement de la masse monétaire.
Inversement, toute sortie de devises se traduit par une contraction de la masse
monétaire.
2.1.2 Les concours accordés au trésor
Lorsque le Trésor se trouve dans la situation où ses dépenses sont supérieures à
ses recettes, il fait appel à la Banque centrale qui lui accorde une avance en
compte courant. Le Trésor peut se servir de la somme empruntée en effectuant
des retraits en billets ou des virements au profit des banques. Ce qui correspond
à une création de monnaie nouvelle alimentant les encaisses liquides des agents
économiques et des banques.

2.1.3 Le refinancement des banques

Les opérations de crédit effectuées par les banques entraînent une demande de
billets à laquelle elles font face en s’adressant à la Banque centrale. Celle-ci
émet à leur profit de la monnaie centrale en contrepartie de l’acquisition d’une
partie des créances des banques. Il s’agit soit du réescompte, soit de l’achat de
titres sur le marché monétaire. Dans le premier cas, les banques vendent
directement à la Banque centrale une partie de leur portefeuille de titres. Dans le
second cas, la Banque Centrale achète aux banques leurs titres privés en leur
appliquant le taux du marché monétaire.
La Banque centrale peut fournir des liquidités (MC = monnaie centrale) aux
banques en leur rachetant des titres (court terme).

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2.2 La création de monnaie par les banques
2.2.1 Les opérations créatrices de monnaie scripturale
La banque commerciale crée de la monnaie scripturale nouvelle à l’occasion de
trois sortes d’opérations :
 une entrée de devises
 un règlement du Trésor public
 un octroi de crédits
Dans les deux premiers cas, il s’agit d’une création spontanée de monnaie
scripturale, dans le dernier cas, qui représente l’essentiel de la création de
monnaie, il s’agit d’une création provoquée de monnaie scripturale.

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2.2.2 La création de la monnaie par acquisition de devises étrangères
Les devises étrangères sont les moyens de paiement acceptés dans les
transactions internationales. Supposons qu’un exportateur, qui a vendu des biens
à l’étranger, acquière des devises. Comme ces dernières ne circulent pas dans le
pays, il va donc les céder à sa banque contre de la monnaie nationale. Dans ce
cas, on dit que la banque a monétisé les devises (qui constituent une créance sur
l’étranger). Donc, toute entrée de devises engendre une création de monnaie
nouvelle.
2.2.3 Réglement du Trésor public :
Lorsque le Trésor public ne peut pas couvrir la totalité de ses charges par ses
propres ressources, il est obligé de faire appel à une création de monnaie
nouvelle, soit par la Banque centrale, soit par les banques commerciales. La
création de monnaie au profit du Trésor se fait par incorporation d’effets publics
(bons du Trésor).
2.2.4 Création de monnaie par monétisation d’actifs financiers :
C’est l’activité la plus importante de la banque, à savoir le crédit. Ce dernier met
en relation les entreprises et les banques et se fait par le moyen de l’escompte.
L’escompte est une opération qui consiste pour la banque à acheter des effets de
commerce escomptables (billet à ordre et lettre de change) en contrepartie du
crédit consenti. Les effets de commerce sont des titres de créances à court terme
qui s’établissent entre des particuliers lors des transactions et qui deviennent
mobilisables par le biais de l’escompte lorsqu’ils parviennent à un certain délai
de leur échéance.
Le billet à ordre : C’est un écrit par lequel un débiteur Y s’engage à payer à son
créancier X une somme donnée, en un lieu donné et à une échéance. Cet actif
financier peut circuler librement par endossement; c’est -à-dire X peut le

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remettre à son propre créancier Z en y portant, avec la signature au dos de
l’effet, la mention explicite du changement du nom du créancier ultime.
La lettre de change : C’est un ordre de paiement par lequel un créancier X
appelé tireur ordonne à une autre personne Y qui est son débiteur (le tiré) de
verser, à une date précise, à une personne Z, qui est débiteur de X et appelée
bénéficiaire, le montant de la créance. La lettre de change permet, donc,
d’éteindre deux dettes à la fois. Elle peut circuler, aussi, par endossements
successifs jusqu’à la date de son échéance.
Le bénéficiaire des effets de commerce, que l’on appelle le "porteur", peut
désirer entrer en possession de ses fonds avant l’échéance. Dans ce cas, il peut
demander la mobilisation de son titre en le portant à l’escompte de sa banque.
Le bénéficiaire vend alors son titre à la banque. Cette dernière lui remet en
contrepartie la valeur de l’effet diminuée d’un intérêt calculé à partir du taux
d’escompte fixé par la banque. Ainsi, la banque se substitue au bénéficiaire pour
consentir un crédit au tiré Y.
Dans ce cas la création monétaire se fait par acquisition d’un titre sur un
débiteur. Tels sont les trois types d’opérations donnant lieu à une création de
monnaie par les banques commerciales. La distinction entre création spontanée
et création provoquée de monnaie est utile dans la mesure où elle permet
d’orienter la politique monétaire dans le domaine de l’offre de monnaie.

3. La destruction de monnaie
La destruction de monnaie intervient lorsque la banque procède aux opérations
inverses. Autrement dit, lorsqu’elle vend des devises ou lorsqu’elle se fait
rembourser par le Trésor public ou par les particuliers et les entreprises, ces
opérations entraînent une diminution de la monnaie en circulation, ce qui
correspond à une destruction de monnaie. Globalement, quand toutes les

Prof. Dr Bruno KADIAT MANGAND Page 36

opérations de création et de destruction de monnaie se combinent pour une
banque, il n’y a évidemment aucune raison pour que la destruction de monnaie,
à un moment donné, compense exactement la création antérieure de monnaie.
Dans une économie, il y a, en général, un excédent des crédits sur les
remboursements et, par conséquent, il y a une création nette de monnaie par les
banques.

Lorsqu’un agent économique rembourse un prêt, il y a destruction monétaire car

il y a autant de monnaie en moins à disposition dans l’économie.
Chaque année, les autorités monétaires calculent la variation de la masse
monétaire résultera de la différence entre la création et la destruction monétaire.

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 Chapitre V
La Politique budgétaire

1. Le budget de l’Etat
Tout comme pour un ménage ordinaire, les ressources financières de l’Etat sont
limitées par rapport aux besoins. C’est pourquoi l’Etat doit évaluer ses recettes
et programmer ses dépenses en fonction de la politique qu’il veut mener. Cette
prévision des recettes et des dépenses de l’Etat se fait dans un document appelé
budget de l’Etat.
Chaque année, au moment de la rentrée parlementaire, le gouvernement
(pouvoir exécutif) soumet un projet de budget pour l’année à venir à la Chambre
des Députés (pouvoir législatif). Celle-ci discute du projet, propose des
modifications, puis vote à la fin de l’année la loi budgétaire par laquelle elle
permet au Gouvernement de toucher des recettes et d’effectuer des dépenses. Si
la Chambre refusait de voter le budget, le gouvernement ne pourrait plus se
procurer des recettes (p.ex. en prélevant des impôts) ni dépenser des fonds et ne
serait plus à même d’exercer ses fonctions. Il s’agit donc d’un vote clé pour tout
gouvernement. Le contrôle financier exercé par la Chambre porte aussi sur la
vérification des comptes de l’Etat qui concernent les opérations financières
réellement effectuées. Au courant de l’année qui suit l’exercice budgétaire, la
chambre compare ces opérations avec les prévisions budgétaires. Si elle les
approuve, elle arrête les comptes généraux de l’Etat sous forme de loi.

2. Le début des années 1930

Jusqu’au début des années 1930, régnait un quasi consensus pour considérer tout
déficit budgétaire comme le signe d’une mauvaise gestion des fonds publics.
Pourtant, comme l’expliquera John Maynard Keynes, le déficit peut aussi
refléter le ralentissement de l’activité économique qui réduit les recettes fiscales.

Prof. Dr Bruno KADIAT MANGAND Page 38

Dès lors, durant la grande dépression des années trente, les gouvernements qui
tentent de résorber le déficit budgétaire engendré par la récession ne font
qu’aggraver la récession : en freinant leurs dépenses et en relevant les impôts ils
réduisent le revenu disponible des agents privés et la demande globale, alors que
la demande est déjà largement insuffisante pour écouler la production privée et
assurer le plein emploi.
Le succès des idées keynésiennes et la gravité de la récession des années trente
ont finalement conduit la plupart des Etats à utiliser systématiquement les
dépenses ou les recettes publiques pour influencer le niveau d’activité. Le déficit
budgétaire n’est plus considéré comme un mal en soi, mais comme un outil de
politique économique. Les instruments budgétaires semblent constituer des
leviers puissants pour stabiliser les fluctuations conjoncturelles spontanées de
l’économie nationale. Cette puissance tient notamment aux effets multiplicateurs
des dépenses et des recettes publiques sur le niveau du PIB qui, en théorie
autorisent une forte accélération du produit intérieur en période de récession ou
un freinage rapide de la production en période d’inflation.

3. La politique budgétaire et les dépenses publiques

La politique budgétaire consiste à se servir des dépenses publiques et de la
fiscalité pour influer sur l’activité économique. Elle permet aux autorités de
promouvoir une croissance forte et durable et de réduire la pauvreté. Son rôle et
ses objectifs prennent de l’ampleur dans la crise actuelle, les autorités
intervenant pour soutenir le système financier, relancer la croissance et amortir
l’impact de la crise sur les groupes vulnérables. Dans le communiqué final de
leur sommet tenu à Londres en avril, les dirigeants du Groupe des Vingt grands
pays industrialisés et émergents ont décidé de lancer une « expansion budgétaire
concertée et sans précédent ». Qu’entendent-ils par expansion budgétaire ? Et,

Prof. Dr Bruno KADIAT MANGAND Page 39

de façon plus générale, comment stimuler l’économie mondiale avec des
instruments budgétaires ?

4. Comment fonctionne la politique budgétaire ?

Les autorités influent sur l’économie en modifiant les niveaux et les types
d’impôts, le montant et la structure des dépenses, ainsi que le niveau et la forme
des emprunts. Les pouvoirs publics déterminent directement et indirectement
l’utilisation des ressources dans l’économie, phénomène illustré par l’équation
fondamentale de comptabilisation du revenu national :
PIB = C + I + G + NX.
À gauche, on a le produit intérieur brut (PIB), c’est-à-dire la valeur de tous les
biens et services finaux produits dans l’économie (l’offre globale). À droite, on a
les emplois (ou de la demande globale) — consommation privée (C),
investissement privé (I), achats de biens et services par le secteur public (G),
différence entre exportations et importations (NX).
Politique budgétaire c’est une politique économique qui utilise le budget des
pouvoirs publics (dépenses et recettes) pour agir sur la conjoncture économique
(la croissance, le chômage ou l’inflation notamment).
On distinguera principalement deux grands types de politique budgétaire :
a) La politique de relance (autrement appelée politique budgétaire volontariste
ou expansionniste) : elle consiste à soutenir la croissance économique à court
terme, via une hausse des dépenses publiques, en actionnant le mécanisme du
multiplicateur (mis en évidence par Keynes).
Ce multiplicateur permet de compenser de faibles investissements privés par une
hausse des dépenses publiques. Il souligne qu’une hausse des investissements
entraîne une hausse plus que proportionnelle de la richesse créée.
Remarque : dans une logique keynésienne, une politique de relance peut aussi
passer par une augmentation des revenus distribués par l’État (salaire minimum

Prof. Dr Bruno KADIAT MANGAND Page 40

ou allocations chômage par exemple) ou encore une baisse des impôts, ce afin
d’augmenter le pouvoir d’achat des consommateurs, et donc de stimuler la
demande.
b) La politique de rigueur (ou politique restrictive) : elle consiste à limiter
l’accroissement des dépenses publiques, afin d’éviter le creusement d’un déficit
public trop important. Elle permet également de lutter contre l’inflation
notamment en limitant la demande.
Les recettes et les dépenses publiques exercent mécaniquement une action
contra-cyclique sur l’activité économique, c’est-à-dire qu’elles réduisent les
aléas de la conjoncture économique.
En effet, certaines dépenses publiques sont directement liées à la conjoncture.
Ainsi, quand l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance
à s’accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement. Cette
hausse des dépenses publiques doit compenser la perte de revenu des individus
résultant du ralentissement économique (par exemple, en cas de crise
économique, un travailleur qui perd son emploi se voit attribuer des aides de la
part de l’État sous la forme d’indemnisation du chômage.
À l’inverse, en période de forte croissance économique, les impôts et cotisations
sociales prélevées par les pouvoirs publics augmentent automatiquement (par
exemple, les entreprises produisent davantage et versent donc plus d’impôts sur
la production) alors que les dépenses diminuent.
Les recettes et les dépenses publiques sont donc des « stabilisateurs
automatiques » : elles varient automatiquement en fonction des variations de la
conjoncture afin de stabiliser l’économie.
Dette publique : ensemble des emprunts contractés par les administrations
publiques (État, collectivités locales, organismes de sécurité sociale).

Prof. Dr Bruno KADIAT MANGAND Page 41

Déficit public : solde « recettes dépenses » de l’ensemble des administrations
publiques négatif.

5. Riposte à la crise
La crise a eu des effets négatifs sur les économies du monde entier, les
problèmes du secteur financier et la crise de confiance affectant la
consommation privée, l’investissement et le commerce extérieur (voir l’équation
du revenu national). Les autorités ont réagi en dopant l’activité avec des
stabilisateurs automatiques et la relance budgétaire — nouvelles dépenses
discrétionnaires ou baisses d’impôts. Ces stabilisateurs agissent à mesure
qu’évoluent les recettes et les dépenses fiscales ; ils ne dépendent pas de
mesures spécifiques, mais opèrent selon le cycle économique. Ainsi, la baisse de
la production entraîne celle des recettes fiscales, car les bénéfices des sociétés et
les revenus des contribuables diminuent. Les prestations de chômage et autres
dépenses sociales sont censées augmenter en période de récession. Ces
changements conjoncturels rendent la politique budgétaire automatiquement
expansionniste en cas de récession et restrictive en cas d’expansion.

6. Déficits énormes et dette publique en hausse

Les déficits budgétaires et les ratios d’endettement public sont en forte hausse en
raison de la riposte budgétaire à la crise. Le soutien et les garanties accordés aux
secteurs financier et industriel ont accentué les craintes. De nombreux pays
peuvent se permettre de modestes déficits sur de longues périodes, les marchés
financiers intérieurs et extérieurs et les partenaires internationaux et bilatéraux
étant convaincus de leur capacité d’honorer leurs obligations actuelles et futures.
Mais cette confiance ne peut durer si les déficits restent excessifs pendant trop
longtemps. Conscient de ces risques dans la crise actuelle, le FMI préconise une
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stratégie budgétaire à quatre volets pour garantir la solvabilité : la relance ne
doit pas avoir d’effet permanent sur le déficit; les cadres à moyen terme doivent
imposer un ajustement budgétaire dès que la situation s’améliore; il faut prévoir
et appliquer des réformes structurelles pour doper la croissance; les pays
confrontés à des tensions démographiques à moyen et à long terme doivent
s’engager à adopter des stratégies claires pour les soins de santé et la réforme
des pensions.

7. Le schéma keynésien
La primauté de la politique budgétaire comme instrument de politique
économique évolue au fil du temps. Avant 1930, la politique du « laissez-faire »
(intervention minime de l’État) prévalait. Après la chute des marchés boursiers
et la crise de 1929, l’État a été amené à jouer un rôle plus proactif. Plus
récemment, le secteur public a vu sa taille et son rôle diminuer, les marchés
participant davantage à l’affectation des biens et services. Aujourd’hui, en pleine
crise financière, une politique budgétaire plus active redevient la norme.
La politique budgétaire concerne l’utilisation des dépenses et des recettes
publiques pour assurer la régulation de l’activité économique. Très simplifié, le
schéma keynésien est le suivant :

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Les pouvoirs publics prennent la décision d’augmenter leurs dépenses ou de
diminuer leurs recettes. Dans les deux cas, les agents économiques qui
apprennent la mesure en déduisent que la demande va augmenter, soit parce que
l’État va passer commande (de travaux publics par exemple) soit parce que les
ménages qui auront vu leur revenu augmenter (moins d’impôts, plus de
prestations sociales) vont en consommer une partie. Cette demande anticipée
augmentant, les producteurs vont s’y préparer en augmentant la production, ce
qui aura des répercussions sur le niveau de l’activité et de l’emploi. Si l’effet
escompté se produit (hausse de l’activité, baisse du chômage), un effet en retour
va se produire : les revenus distribués à l’occasion du surcroît d’activité et de la
création d’emplois vont prendre le relais de la demande publique initiale pour
stimuler à leur tour la demande anticipée. Keynes parle à ce propos de l’effet
multiplicateur de la dépense publique.

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 Chapitre VI
Les Politiques environnementales

1. Introduction
La prise de conscience du coût écologique élevé de la croissance économique a
fait naître l’idée d’une régulation de cette croissance, via des politiques
environnementales, et plus particulièrement des politiques climatiques. Leur
objectif est de combiner accroissement des richesses produites et préservation de
l’environnement, dans une logique de développement durable. Il convient donc
de s’interroger sur la nature des instruments économiques permettant de mener
ces politiques.

2. Les instruments économiques pour la politique climatique

2.1 La réglementation
La réglementation est un instrument de politique climatique visant à influencer
l’attitude des agents économiques. Elle prend la forme de normes interdisant, ou
plus généralement encadrant les comportements qui peuvent nuire à
l’environnement. Le non-respect de ces normes peut être sanctionné
financièrement par les pouvoirs publics.
La réglementation peut ainsi consister :
 en l’instauration de quotas à ne pas dépasser (en termes de pollution ou
d’exploitation de ressources naturelles par exemple).
2.2 La taxation
Les externalités sont les effets que les activités d’une personne ou d’une
entreprise ont sur d’autres, sans compensation. Elles peuvent nuire ou bénéficier
aux autres — autrement dit, être négatives ou positives.

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Exemple d’externalité négative : la situation créée par une entreprise qui, pour
assurer sa production, pollue l’environnement local sans fournir de
compensation aux résidents que cela affecte. À l’opposé, l’enseignement
primaire peut être créateur d’externalités positives, car il bénéficie non
seulement aux élèves du primaire mais à l’ensemble de la société. L’État peut
limiter les externalités négatives en réglementant et en taxant les produits qui en
créent. Inversement, il peut renforcer les externalités positives en
subventionnant les produits qui en sont porteurs, ou en fournissant directement
ces produits.

 en la mise en place de normes techniques moins polluantes à respecter

(dans les méthodes de production des entreprises notamment).
 en l’interdiction d’utiliser certains produits toxiques (ex : dans le secteur
agricole, quelques pesticides sont interdits car jugés trop nocifs).
Historiquement, la réglementation occupe ainsi une place importante en matière
de politique climatique dans beaucoup de pays. De nombreux secteurs sensibles
sont ainsi réglementés (l’eau, le traitement des déchets, le bâtiment, etc.
Une externalité (ou un effet externe) est la conséquence de l’action d’un agent
économique sur d’autres agents sans que celle-ci soit prise en compte par le
marché, sous la forme d’une compensation ou d’une rémunération grâce au
système de prix. Autrement dit, sans encadrement, un agent qui génère une
externalité positive n’est pas récompensé, ou un agent produisant des
externalités négatives n’est pas sanctionné.
L’externalité positive procure une amélioration de bien-être pour un autre agent.
L’externalité négative entraîne une baisse du bien être de ceux qui la subissent.
La pollution est donc un exemple classique d’externalité négative.
L’existence d’externalités négatives implique une nécessaire intervention des
pouvoirs publics, qui peuvent mettre en place un système de sanction à l’égard

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des agents économiques pollueurs et de compensation pour les agents qui
subissent cette pollution. Pour cela, l’État peut par exemple taxer les pollueurs
(c’est le principe du « pollueur-payeur ») afin de les inciter à modifier leurs
modes de production. Ce type de taxe est qualifié de taxe pigouvienne, en
référence à son concepteur, l’économiste britannique Arthur Cecil PIGOU
(1877-1959).

3. L’éco-fiscalité : le pollueur-payeur
Pigou légitime une certaine intervention de l’État. L’État doit prendre en charge
les externalités. Prenons l’exemple des effets externes négatifs : l’entreprise
rationnelle égalise sa recette marginale1 avec son coût marginal, mais elle ne
tient pas compte des effets externes négatifs engendrés par son activité
(pollution par exemple) ; son coût marginal privé est plus faible que le coût
marginal réel, que Pigou nomme coût marginal social, et qui englobe le coût
marginal de l’entreprise, mais aussi les coûts additionnels supportés par
l’entourage. Les effets externes négatifs conduisent à une production trop forte
par rapport à l’optimum. L’État doit donc internaliser l’effet externe grâce à
l’impôt. Cette imposition va faire augmenter le coût marginal privé de
l’entreprise qui deviendra égal au coût marginal social. L’État utilise la somme
prélevée pour dédommager les victimes des effets externes négatifs.

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 Les limites de la taxation
La principale difficulté de la taxation pour les pouvoirs publics est de déterminer
le montant de la taxe à imposer. Celui-ci doit en effet équivaloir au « montant »
de la pollution (l’externalité négative) engendrée par l’activité des agents
économiques.
Cette limite a été mise en avant par l’économiste britannique Ronald COASE
(né en 1910), pour qui le meilleur instrument de politique climatique est le
marché de quotas d’émission.

4. La thèse de Ronald Coase

Le second grand champ d’investigation de Coase est la question du coût social
opposé au coût privé, c’est-à-dire la question des externalités négatives ou
positives de l’activité. La réflexion sur cette question était jusque-là dominée par
les analyses d’Arthur Cecil Pigou, préconisant un système de taxes ou de
subventions pour rapprocher le coût privé du coût social. Coase critique cette
analyse, estimant que l’État est rarement en possession de l’information
nécessaire pour fixer les taxes ou subventions au niveau adéquat. Coase suggère

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donc une alternative : […] les agents à l’origine de l’externalité et ceux qui en
subissent les conséquences peuvent se mettre d’accord, ce qui rendrait inutile
l’intervention de l’État. L’accord est atteint au point où la perte subie du fait de
l’externalité (en supposant qu’elle soit négative) est égale à la perte d’activité
liée à la réduction de l’externalité. Il suppose que les droits de propriété poussent
à l’accord. Par exemple, dans le cas présenté par Coase d’un éleveur dont le
bétail réduit les récoltes d’un agriculteur, c’est à l’éleveur de compenser la perte
de l’agriculteur si les droits de propriété initiaux vont à l’agriculteur, et
inversement. […] Les idées développées par Coase sont donc à l’origine des
marchés de droits à polluer.
Selon R. Coase, l’action de l’État est inefficace pour combiner croissance
économique et préservation de l’environnement. L’État ne peut en effet
déterminer avec précision le montant des taxes à imposer aux agents
économiques pollueurs ou celui des subventions à délivrer à ceux qui subissent
la pollution.
Pour lui, le marché fournit une solution à cette difficulté : les agents qui
émettent des externalités négatives et ceux qui les subissent peuvent trouver un
accord entre eux (le pollueur devra par exemple subventionner financièrement le
« pollué » en guise de compensation) sans intervention des pouvoirs publics.
Cette thèse trouve une application concrète dans la mise en place de marché de
quotas d’émissions (ou marché de « droits à polluer »).

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