Propos sur la dcentralisation territoriale au Maroc (*)

Mohammed Amine BENABDALLAH Professeur lUniversit Mohammed V Rabat - Souissi 1 De tous les sujets qui ont le plus suscit laction des pouvoirs publics et mobilis lattention des observateurs, celui de la dcentralisation territoriale pourrait tre, sans conteste, au tout premier rang. Depuis, en effet, le dbut des annes soixante dix, date de la cration des rgions conomiques, et surtout la fin de lanne 1976, date de la promulgation de la charte communale, lengouement pour le thme de la dcentralisation sest amplifi et fut tel, tant du point de vue des rformes entreprises que de celui des tudes labores jusqu aujourdhui, que lon peut dire que dans le domaine du droit administratif, il devint le sujet de prdilection non seulement des responsables en charge de lorganisation territoriale du pays mais aussi des chercheurs, juristes, sociologues, gographes, historiens, dans les domaines les plus varis. Cest comme si le vieil empire, plusieurs fois sculaire, et dont lhistoire, en tant quEtat souverain et indpendant, ne fut interrompue ou dvie que par quelque quarante annes de protectorat, avait dcouvert tout dun coup les mrites dun systme aux multiples vertus, et aux bienfaits innombrables (1) qui, dj dans le pass, tait pratiqu en son sein, mais sans rpondre aux critres qui le dfinissent actuellement, et avait rgn en matre, mais sous une forme, pourrait-on dire, primitive, dans la presque totalit du royaume. Cest dire que le thme de la dcentralisation, mme sil est relativement nouveau au Maroc, ne manque pas, comme on le verra, denracinement dans lhistoire du pays. Sans doute est-ce la raison pour laquelle il a aussi constitu un axe dintrt privilgi pour les chercheurs dont les travaux portent en grande partie sur les collectivits locales mais au regard de la dcentralisation en tant que soulevant la problmatique de la relation entre le centre et la priphrie et dont ltendue et la pratique relle doivent sapprcier en fonction du degr dautonomie dont jouissent effectivement les collectivits locales. 2 Bien que cela ne semble pas en rapport direct avec loptique dans laquelle on se propose de traiter le sujet, on se permettra, pour une meilleure prsentation de ce qui va suivre, de relever que, selon les critres retenus pour lapprciation de la ralit de la dcentralisation, deux positions peuvent se dgager.
Mlanges offerts au professeur Jacques Moreau, Ed. Economica, Paris, 2003, a t crit en mars 2002, cest--dire bien avant la promulgation de la loi portant charte communale et de celle relative lorganisation des collectivits prfectorales et provinciales. (1) En moins de vingt-cinq ans, le ministre de lIntrieur a organis six colloques portant sur les collectivits locales au cours desquels les dbats portaient invariablement sur tout ce qui est en relation avec le dveloppement de la dcentralisation territoriale. Par ailleurs, et dans le mme esprit, les ministres de lIntrieur et de lEducation nationale, ont sign, le 4 janvier 1990, une convention dfinissant le cadre juridique dune coopration entre les collectivits locales et les universits. Sur la base de ce texte, plusieurs accords ont t conclus entre des universits et des rgions, des provinces et des communauts urbaines. Et, tout rcemment, depuis lentre en vigueur de la rforme de lenseignement suprieur, plusieurs units de recherche et de formation ont organis la prparation du diplme dtudes suprieures approfondies dans les domaines dadministration locale ou de dcentralisation.
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Dune part, une position sociologique et politique, due une enqute entreprise en 1978 (2), qui rejette lexistence de toute dcentralisation. Elle constate une absence dautonomie des collectivits locales et la fonde sur deux raisons essentielles. En premier lieu, labsence de distinction de la population rurale entre les reprsentants lus et les reprsentants locaux du pouvoir central. Pour les administrs du monde rural, les uns sassimilent aux autres ; ils constituent tous le Makhzen (3), terme connotation pjorative dsignant lautorit du pouvoir central. En second lieu, limage que donnent les pouvoirs locaux, travers laquelle les fonctionnaires de lEtat, mieux outills que les reprsentants lus portent ombrage ces derniers qui, manquant de moyens daction, sont rduits la passivit. Dautre part, une position dordre juridique (4) prenant en considration la conformit des diffrents actes et des comportements des acteurs locaux aux textes rgissant la dcentralisation. A ce sujet, prcisment, une distinction est faite entre les milieux urbain et rural et les niveaux communal, provincial et rgional. Et, la faveur de cette distinction, il est constat que lautonomie des collectivits locales est relativement bien plus large dans les villes que dans les campagnes et que la dmocratie locale est plus ressentie lchelon communal quaux chelons provincial et rgional. 3 La complexit de ce tableau laisse deviner quel point il est difficile dopter pour une dcentralisation quasi parfaite o les collectivits locales bnficient dune marge de manuvre suffisamment large pour que lon puisse parler dune vritable autonomie juridique et financire. Si lon devait considrer, la suite de Charles Eisenmann, quil ne peut y avoir dcentralisation qu la condition que les autorits locales reoivent le pouvoir de poser des rgles ou des normes despce avec la libert que leur laisse la lgislation, sans tre soumises aucune volont administrative dEtat (5), on serait vite dsarm et accul constater quil ny a pas lombre dune dcentralisation dans le systme marocain dorganisation administrative. A voir de prs, il serait illusoire de penser que dans ce systme, comme dans tout autre, sous rserve de quelques nuances, on peut remarquer une pluralit de centres autonomes de dcision, o les lus ont une parfaite matrise de leur activit et sont libres de prendre les dcisions quils souhaitent
(2) P. Pascon et M. Bentahar, Ce que disent 296 jeunes ruraux , Etudes sociologiques sur le Maroc, Publications du C.E.S.M., 1978, p. 222. (3) Les auteurs de lenqute rapportent, p. 223, Nos interlocuteurs ne sont pas abuss par les titres, les mots ou la forme. Ils classent les notables issus de leur propre village comme des reprsentants de lEtat . P. Pascon et M. Bentahar remarquent, mme page, que cette attitude ne manque pas de ralisme du fait que les notables beaucoup plus ports dfendre leurs intrts propres que ceux des lecteurs, sont en contact permanent avec lautorit locale le cad en milieu rural , et se rduisent eux-mmes transmettre ceux qui les ont lus les dcisions quils ont recueillies. Ils relvent que le contact Etat administrs se fait non entre le cad et les reprsentants mais, soit directement entre le cad et la population, soit plus gnralement entre les notables et la population . (4) Cette position nest pas clairement exprime ; elle apparat tantt en filigrane, tantt de manire sporadique dans la majorit des travaux portant sur la dcentralisation territoriale. Voir M. Smires, Centralisation et dcentralisation : dveloppements rcents, in La dcentralisation administrative au Maroc, Projet de rforme et exigences du dveloppement, Publications de la Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, Thmes actuels, 2001, n 32, p. 59 ; galement, Centralisation et dcentralisation territoriale au Maroc, Thse dEtat, 1985, Paris V. (5) C. Eisenmann, Les structures de ladministration, Trait de science administrative, Mouton, 1966, p. 299

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indpendamment du pouvoir central (6). Sans doute, nexclura-t-on pas lindpendance dans la prise des dcisions, mais il semble difficile dexclure totalement dans la mme foule, le contrle administratif qui sexerce par la technique de la tutelle qui, selon les cas, peut tre plus ou moins serre ou accentue. La collectivit locale en tant quexpression de la dcentralisation territoriale doit certes avoir des organes qui lui sont propres mais, tel que nous lenseigne le professeur Jacques Moreau (7), ne doit pas se soustraire lordre juridique tatique, ce qui rend ncessaire un contrle administratif par le pouvoir central, et auquel elle doit demeurer subordonne dans le souci de prserver lunit nationale et dviter le dispersement de laction de lEtat. 4 En fait, et la lumire de ce qui prcde, on peut constater quau Maroc, toute la problmatique de la dcentralisation dcoule de lenjeu du rapport entre le pouvoir central et le pouvoir local qui constituent les deux ples ncessaires et indissociables sur lesquels lappareil dEtat travaille alternativement pour remplir la mission qui lui incombe dans la socit (8). Bien plus, les collectivits locales, et ceci sapplique parfaitement au systme administratif marocain, sont troitement dpendantes de lEtat, et si elles jouissent dune autonomie, celle-ci ne sexerce que sur le champ rsiduel consenti par le pouvoir central. Il y a alors une domination du centre qui se justifie par le fait que celui-ci est le dpositaire ou, plutt, le gardien de lunit nationale et que le territoire national dans son ensemble est proprit de lEtat, tant entendu que les collectivits locales nexercent que les attributions que le lgislateur a bien voulu leur concder. Dun autre ct, on estime, tort ou raison, que le pouvoir local est un pouvoir dont lexercice prsente un certain nombre de risques et que pour diminuer autant que possible les ventuels drapages et les irrgularits aux effets nfastes, il doit imprativement tre sous tutelle administrative. Cest donc le stade primaire de la dcentralisation, si lon propose de considrer que celle-ci atteint son stade normal, lorsque la tutelle administrative se transmue (9) en contrle, comme cela est le cas en France depuis la loi du 2 mars 1982, pour parler enfin de stade suprme quant la vritable dcentralisation o la libert dans la prise de dcision a lieu pratiquement sans limite aucune. 5 A partir de l, on peut relever que depuis que le Maroc a recouvr son indpendance, il y a eu une manifestation progressive et un effort constant dinstituer une dcentralisation territoriale pour permettre lenclenchement dun dveloppement harmonieux des diffrentes rgions du royaume. Incontestablement, il y a une volont, voire une vocation dcentralisatrice qui sexprime toute occasion et constitue le cheval de bataille de la plupart des acteurs conomiques et sociaux. Mettant en avant les vertus de la dcentralisation, le discours politique a dabord procd la mise en place de la dmocratie locale quil a largie la dimension rgionale pour laccompagner plus tard, et peut-tre un peu en retard, de mesures de
(6) C. Eisenmann, Centralisation et dcentralisation, Esquisse dune thorie gnrale, L.G.D.J., 1948 ; Les structures de ladministration, Trait de science administrative, Mouton, 1966, p. 261 ; Les fonctions des circonscriptions territoriales dans lorganisation de ladministration, Mlanges Marcel Waline, L.G.D.J., 1974, p. 415. (7) J. Moreau, Administration rgionale, dpartementale et municipale, Mmento Dalloz, 1992, p. 2. (8) J. Chevalier et D. Loschak, Science administrative, L.G.D.J., 1978, T. I, p. 319. (9) J. Moreau, op. cit. p. 9.

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dconcentration considres, juste titre, comme son complment indispensable (10). Mais en mme temps, on peut observer une espce de dfiance, justifie ou pas, lgard du partenaire local qui se traduit par une certaine rticence dans la concession des pouvoirs en sa faveur. Il y a donc une tendance la centralisation qui donne la rplique toute volont ferme de confier la gestion des affaires locales aux lus locaux. Si bien que la dcentralisation donne limpression de naviguer contre-courant. Dune main, on dcentralise et, de lautre, au moment du transfert des comptences, o par lexercice de la tutelle, on garde ou on rcupre ce qui semble prcieux. Cest autour de ces deux ides opposes que lon se propose de parler de la dcentralisation territoriale au Maroc.

-ILa vocation dcentralisatrice

6 Il serait faux, nous semble-t-il, de penser que la dcentralisation na eu dexistence quavec les textes parus aprs le recouvrement de lIndpendance. Sans doute, est-il vrai que dans une large mesure, elle na t vritablement mise en place qu partir de la promulgation de la charte communale de 1976, puisque ce nest quavec ce texte que lon est pass du systme de simple reprsentation de 1960, celui de la gestion partielle qui a ouvert de grandes perspectives de rformes dans les domaines rgional (11) et, incessamment, communal (12). Ce sont ces textes-l qui constituent la politique presque empirique suivie en matire de dcentralisation territoriale. Nanmoins, pour bien comprendre la logique de ce qui existe actuellement, on ne perdra pas de vue que bien avant ltablissement du protectorat par le trait du 30 mars 1912, il existait dj une espce de libre administration informelle, une tradition communautaire, spontane et non point dcrte, qui, forcment, a d servir de noyau de base lensemble des rformes ultrieures.

A La tradition communautaire marocaine

7 Peut-on parler de collectivits locales ou de dcentralisation dans le Maroc ancien ? Certainement pas, si lon prend en compte les critres qui les identifient actuellement. Point de personnalit juridique, point non plus dautonomie au sens o on lentend aujourdhui, et, bien entendu, point de tutelle. Cependant, toujours est-il, et ceci pourrait tre valable pour toutes les socits, que ds lors quil y avait des tribus ou des communauts humaines, il y avait par la force des choses des collectivits qui sadministraient librement de manire informelle sur la base non pas dune lgislation
(10) M. Brahimi, Dconcentration et dcentralisation, Revue marocaine de Finances publiques et dconomie, n 8, 1992, p. 79 ; M. Rousset, La dconcentration : mythe et ralit, Revue marocaine dadministration locale et de dveloppement, n 9, 1994, p. 43 ; H. Ouazzani Chahdi, La rgionalisation et la dconcentration, Revue marocaine dadministration locale et de dveloppement, n 6, 1996, 40 ans dadministration , p. 56 ; Dconcentration et dcentralisation : Pour quelle quation ? in Dcentralisation et pratiques locales du dveloppement, Casablanca, 1996, p. 47. (11) Dahir du 2 avril portant promulgation de la loi n 47 96 relative lorganisation de la rgion, B.O. n 4470 du 3 avril 1997, p. 292. (12) Nous aurions voulu en parler avec davantage de dtails, mais cest un texte qui nexiste qu ltat de projet et qui doit tre discut au parlement lors de la session de printemps 2002. Il nest donc pas dfinitif.

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ou dune rglementation juridique, mais partir dun ensemble dusages et de coutumes qui rgissaient leurs organisations. Cela relevait dune sorte de droit naturel o les relations avec le pouvoir central, le Makhzen, dpendaient davantage des rapports de force du moment que dune quelconque organisation fixe par le droit (13). Dailleurs, le systme tribal a souvent constitu un obstacle la formation dun pouvoir central sexerant uniformment sur lensemble du territoire. Les historiens, les sociologues et les juristes distinguent trs schmatiquement entre deux organisations de la priode prcoloniale dans lesquelles le fait local tait prsent aussi bien dans le bled makhzen, cest--dire le territoire soumis au pouvoir temporel et spirituel du sultan, que dans le bled siba, cest--dire le pays de la dissidence ou de lanarchie, rebelle au pouvoir central, mais admettant le pouvoir spirituel du sultan (14). Nanmoins, mme si, au niveau de la psychologie sociale, lexpression siba est lie la notion de dsordre (15), on ne doit pas en dduire qu lintrieur de ces tribus, il y avait lanarchie. En ralit, elles menaient une vie organise leur faon. Dirige par la jema , institution de type oligarchique, la tribu tait administre indpendamment du pouvoir central. Cette jema tait alors une assemble de chefs de famille, de notables comprenant une quinzaine de membres, choisis selon le systme de la cooptation (16). Ses attributions taient illimites, elle ne se runissait pas priodiquement, mais loccasion de tout ce qui avait trait la vie de la tribu (17). Pour lexcution de ses dcisions, la jema avait un amghar , quelle dsignait pour une priode dune anne, et en mme temps que son agent dexcution, il tait son prsident (18). En bled makhzen, la jema navait quun rle consultatif. Il est vident que le fait local de ces tribus (19) qui, comme nous lavons dit, pratiquaient une libre administration informelle, et dont lautonomie, non point juridiquement reconnue, mais plutt conquise et matrialise par le rle prpondrant de la jema, ne saurait tre valablement interprt comme un indice de dcentralisation. Car, mme si la notion daffaires locales tait prsente, on doit bien remarquer que, dune part, la situation de bled siba tait impose au pouvoir central, et non reconnue et encore moins institutionnalise par lui, et, dautre part, les membres de la jema ntaient pas lus
(13) M. Brahimi, La dcentralisation marocaine: valuation dune formation en plusieurs actes, Revue marocaine dadministration locale et de dveloppement, n 12, 1995, p. 10. (14) Pour de plus amples renseignements sur le bled siba, voir, J. Waterbury, Le commandeur des croyants, la monarchie et son lite, P.U.F., 1975, qui dfinit le bled siba, p. 93, comme un assemblage inorganis de tribus qui pouvaient se permettre de dfier le pouvoir grce leur situation gographique et qui ne partaient en dissidence que si les conditions politiques taient favorables. Elles taient tout fait capables, si lquilibre du pouvoir tait modifi, de renverser la vapeur et de sallier avec leurs ennemis contre leurs anciens allis . Sur le mme sujet, A. Laroui, LAlgrie et le Sahara Marocain, Serar, Casablanca, 1976, p. 59 ; C.A. Julien, Le Maroc face aux imprialismes, 1415 1956, Ed. Jeune Afrique, 1978, p. 98. (15) A. Laroui, Les origines sociales et culturelles du nationalisme marocain, Maspero, 1977, p.126, note 1 (16) F. Bremard, Lorganisation rgionale au Maroc, L.G.D.J., Paris, 1949, p. 309. (17) H. Benbachir Hassani, Rgionalisation et dcentralisation au Maroc, Thse, Paris V, 1993, p. 27 et suiv. (18) A. De Laubadre, Les rformes des pouvoirs publics au Maroc, Revue juridique et politique de lUnion franaise, 1948, p. 148. Dans cette tude, en traitant du bled siba, lauteur parle de petites rpubliques berbres . (19) Ce fait local sexpliquait par des raisons tenant la superficie du royaume qui stendait jusquaux rives du fleuve Sngal et naturellement la difficult dimposer lautorit du pouvoir central des tribus qui tenaient leur autonomie et leur culture.

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mais coopts selon une conception oligarchique. Toutefois, toujours est-il que lon peut y voir une forme primaire de gestion des affaires locales. Sans doute pas une forme au sens des caractristiques daujourdhui, mais, nous semble-t-il, un systme embryonnaire dont ltude rvle quil sagissait dune organisation de lpoque ancienne fonde sur des bases ethniques et tribales et des liens de consanguinit. Sil a longuement dur cest quil satisfaisait parfaitement ses usagers, forcment moins exigeants que ceux daujourdhui. 8 Ce nest donc pas partir du nant que ladministration du protectorat a tabli son systme dorganisation territoriale inspir du modle de la mtropole et au but naturellement diffrent. Le nouveau modle qui tait rationnel dans son fonctionnement se fondait sur une conception de domination de la population et une occupation aussi large que possible du territoire pour sassurer une parfaite efficacit de contrle. On veilla cependant ne pas trop bouleverser le systme existant. Dans cet esprit, de nombreuses rformes furent introduites aux niveaux urbain et rural (20). Mais ce dernier niveau, on conserva le systme de la jema, trop ancr dans les coutumes pour tre facilement modifi ou remplac, et lon sattacha linstitutionnaliser en la vidant de sa substance. Ce fut lobjet du dahir du 21 novembre 1916 qui, tout en rduisant limportance de lassemble de la jema qui avait auparavant des comptences extrmement larges et diverses, limita son rle la fonction de la pure consultation. Linstitution devint presque inutile, elle navait plus dexistence que le nom. Pour comble, en 1937, on lui retira mme la gestion des terres collectives pour les confier des groupements spcialiss portant une appellation identique. Elle disparut du paysage pour ressusciter en 1951. Dans ce sens, le dahir du 6 juillet 1951 transforma compltement les jemas pour en faire des assembles lues (21), dotes dun budget propre et investies du pouvoir de dlibrer sur les questions dordre conomique et sociale de la collectivit. La tutelle tait assure par un service spcialis de la direction de lIntrieur. En parallle avec les rformes visant neutraliser la jema, ladministration du protectorat semploya instituer des rgimes de droit commun et spciaux au niveau des collectivits urbaines (22), mais en veillant invariablement garder un contrle permanent sur les institutions mises en place. Telle fut lexprience de la priode pr-coloniale qui se distingua par un systme centrifuge (23) pour ne pas dire dcentralis, ce qui serait abusif et impropre, et de celle
(20) A. Cherkaoui, Le contrle de lEtat sur la commune, Ed. La Porte, 1968, p. 14 et suiv. (21) A. Cherkaoui, op. cit. , p. 17. Lauteur nous renseigne quen fait il ny a jamais eu dlection. (22) Dahir du 8 avril 1917 relatif lorganisation municipale, B.O. du 30 avril 1917, p. 486 . Les villes de Fs et de Casablanca avaient reu des statuts spciaux prvoyant pour Fs la dsignation dassembles dlibrantes en application du dahir du 2 septembre 1912 qui avait cr trois conseils consultatifs sur la base dune reprsentation distincte des populations musulmane, isralite et franaise et pour Casablanca, une commission municipale, nomme par les autorits centrales, de composition marocaine et franaise aux pouvoirs dlibratifs. Voir H. De La Casinire, Les municipalits marocaines, Imprimerie de la Vigie marocaine, 1924, p. 22 23 ; P. Decroux, La vie municipale au Maroc, Thse, Lyon, 1932. (23) A. Sedjari, Ladministration locale ; Adaptation des structures pour un dveloppement endogne, Thse dEtat, ClermontFerrand, 1985 ; Le systme dadministration territoriale au Maroc, in Ladministration territoriale au Maghreb, Publication du Centre maghrbin dtudes et de recherches administratives, 1989, p. 41.

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du protectorat fortement centralise au cours de laquelle dans un but de pacification, comme on se plaisait dire, on modifia totalement les structures existantes pour les difier selon un souci scuritaire et une conception foncirement militaire. Lindpendance retrouve, le Maroc conserva malgr tout sa tradition ancienne communautaire. Il affecta, cependant, de ne pas perdre le bnfice de la priode du protectorat. Il tait lgataire dune diversit de rgimes sur la base desquels il entreprit sa politique de dcentralisation.

B La politique de dcentralisation
9 Lindpendance recouvre, il fallait reprendre les rnes du pouvoir sans rompre totalement avec le pass dsormais enrichi par la priode qui venait de prendre fin. Cest en faisant contre mauvaise fortune bon cur, que les pouvoirs publics ont ds le dpart opt pour un systme de dcentralisation largement inspir du modle franais. Dans ce sens, on se rsolut gnraliser et uniformiser linstitution communale et, par voie de consquence, abandonner la multitude des statuts adopts nagure pour les besoins du rgime du protectorat. Paradoxalement, cette orientation cadrait fort mal avec la ncessit pour le pays de se consolider par une politique de centralisation ; mais, vraisemblablement, il sagissait dun choix qui ne devait plus attendre et dun dfi quil tait impratif de relever (24). Pour concrtiser ce choix, on entama une politique de dcentralisation (25) tale dans le temps sur une priode non encore acheve de presque quarante annes. Elle a concern les plans communal, puis prfectoral et provincial et enfin, tout rcemment, rgional. 10 Le coup denvoi a t donn par la charte du 23 juin 1960 (26). Premier du genre, ce texte sest caractris par une grande prudence, puisquil a institu un conseil communal lu aux pouvoirs trs limits soumis une tutelle fort troite du ministre de lintrieur disposant dun dlai de trois mois pour rpondre (27). Bien plus, Il fut institu un excutif bicphale privilgiant de manire claire le rle de lautorit reprsentant le pouvoir central, le gouverneur (28). En fait, ctait un moyen sr de garantir le succs de la rforme qui tait encore son stade exprimental o lapprentissage devait devancer tout projet de confier totalement les affaires publiques une population qui, pour ainsi dire, avait perdu la main, mais, malgr tout, dtermine renouer avec le pass. Cependant, jusque-l, la dcentralisation ntait qubauche et non point fonde sur des bases solides lui octroyant force et longvit en tant que nouveau mode dorganisation administrative. Ce fut alors la premire constitution du 14 dcembre 1962 qui en
(24) M. Brahimi, loc. cit., p. 16. Procdant lanalyse du nouveau rgime de la commune dont lorganisation et le fonctionnement ont t dfinies par le dahir du 23 juin 1960, B.O. n 2487, du 24 juin 1960, p. 1230, lauteur remarque, p. 17, quil repose sur trois ides fondamentales : lexclusion de la rfrence ethnique, lunit du texte et la dmocratisation par le droit de vote et dligibilit ouvert tous les citoyens. (25) D. Basri, Ladministration territoriale, Lexprience marocaine, Dunod, 1988 ; La politique de dcentralisation au Maroc, in Edification dun Etat moderne, A. Michel, 1986, p. 117 (26) La charte fut prcde dun dcret du 2 dcembre 1959 adoptant le premier dcoupage communal du royaume en rupture avec le cadre ethnique et tribal du pass. (27) S. Benbachir, Ladministration locale, Casablanca, 1969. (28) M. Eddahbi, Le gouverneur dans le cadre de lorganisation actuelle du royaume du Maroc, Mmoire D.E.S., Casablanca, 1980.

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consacra lexistence en prcisant que les collectivits locales du royaume sont les prfectures, les provinces et les communes et quelles sont cres par la loi. Cette mention demeurera maintenue dans tous les textes constitutionnels ultrieurs pour tre enrichie en 1992 dune autre collectivit locale : la rgion. Toutefois, malgr tous les garde-fous dont on avait entour les collectivits locales, la dcentralisation tait en marche et avec la charte du 30 septembre 1976 (29), elle entama le tournant dcisif de son existence pour sengager dans la ligne droite dbouchant sur la rforme qui doit tre prochainement discute devant le parlement. La charte communale de 1976 est considre, en effet, et juste titre, comme le vritable point de dpart de la dcentralisation au Maroc. Elle se caractrise par la mise en place dun conseil aux attributions plus tendues que dans le pass. Sa comptence est dfinie en termes gnraux puisquil est prcis dans le texte que lassemble rgle par ses dlibrations les affaires de la commune . Formule qui nest pas sans rappeler celle de la loi franaise de 1884 (30). Mais linnovation du texte rside dans le fait que, contrairement au texte prcdent, laspect interventionniste du champ daction local est mis en relief lorsquil est nonc que le conseil dcide des mesures prendre pour assurer la collectivit son plein dveloppement conomique, social et culturel (31). De plus, il exerce des comptences consultatives en matire de planification, notamment au stade de la conception du plan national. Par ailleurs, la situation du prsident du conseil communal est renforce par son nouveau statut et surtout ses attributions. Il bnficie dun transfert gnral des comptences, jusque-l dvolues lautorit locale. Il dtient une comptence de droit commun alors que lautorit locale ne dispose plus que dune comptence dattribution. Et, dans ce domaine particulirement, il dtient une comptence propre, non subordonne une dlibration du conseil. Il est le chef hirarchique du personnel communal. En un mot, par rapport au prcdent texte de 1960, la charte du 30 septembre 1976 a constitu un progrs trs important en matire de dcentralisation (32) dans la mesure o la commune a t dote dun statut moderne, dune assemble souveraine, et non plus confine dans la simple consultation, et dun excutif lu aux prrogatives assez tendues. Enfin, lors de la rvision constitutionnelle de 1992, la rgion est leve au rang de collectivit locale. Cette conscration tire son origine dune ide qui planait depuis une huitaine dannes. Dans un discours prononc Fs, le 24 octobre 1984, le roi Hassan II avait mis le souhait de mettre en place des rgions limage des lnder allemands (33)
(29) Dahir du 30 septembre 1976 relatif lorganisation communale, B.O. du 1er octobre 1976, p. 1051. (30) J. Blanc, B. Rmond, Les collectivits locales, Collection Amphithtre, Presses de sciences po & Dalloz, p. 58. (31) A. Baldous, La rforme communale au Maroc, Annuaire dAfrique du Nord, 1977, p. 283. (32) Par dcret du 30 juin 1992, le nombre des communes a t port de 859 1547 ( 249 municipalits et 1298 communes rurales ). (33) Dans ce discours le roi Hassan II avait parl dun Maroc dot dun parlement reprsentant au mieux la nation, un gouvernement qui applique la politique dcide par le roi aprs audition du gouvernement et du parlement et une base pour tout cela savoir des structures rgionales avec des comptences lgislatives, financires et administratives , Discours et interviews de Sa Majest le Roi, Publications du ministre de lInformation, 3 mars 1984 3 mars 1985, p. 131. Au journal le Monde du 3 aot 1988, le souverain confiait : Jai toujours dit depuis le dbut de mon rgne que je souhaitais laisser mon successeur un Maroc bti lexemple des lnder allemands. Car mon pays a une telle diversit que je ne veux pas lmasculer. Jaime des bourgeonnements, droite, gauche, mme sils doivent tre porteurs dpines .

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dotes de pouvoirs lgislatifs. Plus tard, la loi relative lorganisation de la rgion est promulgue par dahir du 2 avril 1997 (34). Elle ninstitue cependant pas une rgionalisation sur le modle allemand, mais cest, en fin de compte, une nouvelle forme de dcentralisation bien contrle. Dailleurs, il est rvlateur que depuis la promulgation de cette loi, plus personne ne parle du systme germanique, alors que quelques mois auparavant, celui-ci tait lordre du jour et le refrain de toute rforme. 11 Si lon ne peut contester que ce nest quau lendemain du recouvrement de lIndpendance que le Maroc a adopt les grandes lignes de son systme de dcentralisation avec la reconnaissance constitutionnelle en 1962 des premires collectivits locales, il ne serait pas inexact davancer que cest un systme dont les soubassements ont de tout temps exist dans la tradition communautaire des populations anciennes et surtout dans lorganisation qui avait prcd la priode du protectorat. Avec le temps et sous linfluence du modle franais, la dcentralisation marocaine a pous une forme certes moderne appele encore voluer, mais o le pouvoir central joue un rle dterminant dans sa conduite. Communale, provinciale ou rgionale, cest une dcentralisation o lEtat ne parvient pas encore se dfaire de sa tendance centralisatrice.

- II La tendance centralisatrice
12 Mme en tant quidal raliser et lment constitutif essentiel de la dmocratie locale, la dcentralisation ne peut tre atteinte comme systme dorganisation territoriale gnralis et satisfaisant toutes les conditions notoirement reconnues, que comme une entreprise de longue haleine, un projet qui sinscrit dans la dure, un ouvrage que priodiquement, il est ncessaire de remettre sur le mtier. A voir de prs, cest bien ce qui fut suivi par les pouvoirs publics qui ont fait montre dune trs grande prudence dans la mise en place dune dcentralisation en plusieurs tapes et qui ne semble pas encore avoir atteint sa forme dfinitive, si tant est quelle puisse en avoir une. La tendance centralisatrice se peroit deux niveaux complmentaires visant le mme objectif : reconnatre aux collectivits locales des comptences qui relevaient du pouvoir central, mais en prsence de celui-ci. Dune part, lEtat ne concde pas lensemble de ses comptences, et, dautre part, il ne permet lexercice de certaines dentre elles que sous le contrle de tutelle.

A La rpartition des comptences

13 Outre la place prpondrante accorde par la constitution aux gouverneurs (35) puisquelle prcise quils excutent les dlibrations des assembles provinciales, prfectorales et rgionales dans les conditions dtermines par la loi (36), il y a lieu de relever une constante dans lensemble des textes lgislatifs sur les collectivits
(34) Dahir du 2 avril 1997 portant promulgation de la loi n 47 96 relative lorganisation de la rgion, B.O. n 4470 du 3 avril 1997, p. 292. (35) Le gouverneur est lquivalent du prfet en France. (36) Article 101 de la constitution de 1996, B.O. n 4420 du 10 octobre 1996, p. 643.

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locales consistant oprer un partage des comptences o lautorit agissant au nom de lEtat conserve en fin de compte lessentiel, du point de vue qualitatif, de la gestion des affaires locales. Que cela soit en matire de dcentralisation communale ou de dcentralisation rgionale, le constat est le mme. Pour ce qui est du niveau prfectoral ou provincial, en fait, quun relais de limplantation des services de lEtat et espace dencadrement de laction des communes, le dahir du 12 septembre 1963 (37) na mme pas procd une rpartition puisquil sest content dnoncer que lassemble rgle par ses dlibrations toutes les questions qui relvent de sa comptence conformment la loi et aux rglements (38) pour numrer ensuite des attributions en rapport avec le budget provincial, le lancement demprunt et la gestion des terres agricoles ; le tout sous le regard attentif et vigilant du gouverneur (39). 14 Au lendemain de la promulgation de la charte communale de 1976, actuellement en vigueur et qui, selon le projet en circulation, est appele connatre de profondes modifications, la plupart des commentateurs se sont employs remarquer, quelle avait srieusement renforc la position du prsident du conseil communal (40) en lui attribuant des comptences qui taient du ressort de lautorit locale (41). A cet gard, il est remarqu quil exerce certaines attributions en relation avec le conseil communal et dautres qui lui sont propres, quil exerce titre individuel. Parmi ces dernires, celles qui entrent dans le domaine de la police administrative communale et, ce propos, on nhsite pas parler dun transfert de pouvoirs et qualifier le prsident du conseil communal, dautorit de police gnrale. En grande partie, ceci nest pas faux, mais voir de prs, on peut constater que dans cette attribution curieusement partage avec lautorit locale (42), lessentiel demeure de la comptence de celle-ci.

(37) Dahir du 12 septembre 1963 relatif lorganisation des prfectures, des provinces et de leurs assembles, B.O. 1963, p. 1469. (38) Il est clair que cette formule a t inspire de larticle 1er de la loi franaise du 7 janvier 1983, les communes, les dpartements et les rgions rglent par leurs dlibrations les affaires de leurs comptences . Cest loccasion de dire que lobservation faite par le professeur J. Moreau propos de cet article, op. cit., p. 9, en le qualifiant de formule nigmatique et littralement incorrecte vaut parfaitement pour le cas marocain puisque le lgislateur est tomb dans le mme pige en numrant dans un article part les comptences quil entend concder, oubliant quauparavant il avait parl de toutes les questions relevant de la comptence de lassemble et que par son numration, il marquait la disparition de la vocation gnrale , J. Moreau, mme page. A cet gard, le professeur M. Rousset parle de dfectuosit de rdaction dans le texte marocain, Droit administratif marocain, 1984, p. 145. (39) Dans son article, Le bilan de la dcentralisation provinciale au Maroc, in La dcentralisation administrative au Maroc, Projet de rforme et exigences du dveloppement, Publications de la Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, Thmes actuels, 2001, n 32, M. El Yagoubi constate, p. 7, que lchelon provincial constitue le parent pauvre de la dcentralisation au Maroc. (40) Lquivalent du maire en France. (41) A. Benjelloun, Analyse du dahir du 30 septembre 1976, Revue juridique, politique et conomique du Maroc, 1977, n3, p. 249 et suiv. . Dans le mme sens, J. Blaghmi, Les fonctions conomiques de la commune, Mmoire, cycle suprieur de lE.N.A.P., 1977, qui avance, p. 70, que le prsident est le pilier de ladministration communale ; A. Baldous, loc. cit., p. 293. Lauteur crit que la promotion du prsident du conseil est dabord atteste par le transfert gnral des comptences, jusque-l dvolues lautorit locale ( pacha ou cad ), au profit du prsident du conseil communal : celui-ci dtient dsormais une comptence de principe, lagent dautorit ne disposant plus que de la comptence dexception (42) A. Baldous, loc. cit., p. 295.

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En effet, sil est vrai que dans la charte de 1976, il est nonc que les pouvoirs reconnus lautorit locale en matire de police administrative, sont transfrs aux prsidents des conseils communaux, il nest pas moins vrai que, plus loin, il est galement nonc que la mme autorit locale reste cependant investie de la fonction dofficier de police judiciaire et demeure comptente pour assurer le maintien de lordre et de la scurit publique sur le territoire communal (43). Lemploi du verbe demeurer confirme lide que le lgislateur parle de pouvoirs dj existants et qui ne peuvent tre autres que ceux contenus dans la charte de 1960 abroge par celle de 1976. Par une opration arithmtique, en soustrayant ce qui est nouvellement reconnu de ce qui existait dj et en prenant en compte ce qui doit demeurer du ressort de lautorit locale, on se retrouve avec le seul domaine de la salubrit (44). Et, voil que ce qui est transfr dune main est habilement retir de lautre (45). Par ailleurs, dans le mme esprit, il est prcis que lautorit locale conserve galement les prrogatives qui lui sont reconnues par la lgislation et la rglementation en vigueur . Se voulant prcis et clair, le lgislateur cite vingt trois rubriques dont la plupart ont pour objet des polices spciales. Si bien quen fin de compte, le prsident du conseil communal nexerce que des attributions rsiduelles alors que lautorit reprsentant le pouvoir central demeure investie de lessentiel (46). Pour sa part, la loi sur la rgion nest pas en reste. Conscient quil ne saurait tout octroyer lassemble rgionale et son prsident, le lgislateur a opr avec une parcimonie telle, que les ambitions que tout le monde se faisait quant ladoption du modle allemand se sont avres de pures illusions. Des dispositions du titre II de la loi relative la rgion, il ressort que les attributions du conseil rgional couvrent trois domaines de comptences. Des comptences propres, des comptences transfres et dautres caractre purement consultatif sur lesquelles il serait inutile de sarrter. Et, justement, cest au niveau de certaines de ces attributions que le rle de lEtat demeure prpondrant. Ainsi, en numrant les comptences propres au conseil, qui sont au nombre de quatorze (47), le lgislateur lui a octroy une comptence dattribution, ce qui
(43) Larticle 39 de la charte du 23 juin 1960 dfinissait les pouvoirs de police appartenant lautorit locale en prcisant quils ont pour objet le bon ordre, la sret et la salubrit . (44) M.A. Benabdallah, La police administrative dans le systme juridique marocain, Thse dEtat, 1985, Paris II, p. 297 et suiv. (45) La mme technique est utilise dans le projet de rforme de la charte communale qui sera dj promulgue au moment o ces mlanges seront entre les mains des lecteurs. Le maintien de lordre et de la scurit publique demeurent de la comptence de lautorit locale ! (46) Le projet de rforme de la charte communale rduit les vingt-trois domaines dix-huit. (47) Lexamen et le vote du budget ; llaboration du plan de dveloppement conomique et social de la rgion ; llaboration du plan damnagement du territoire rgional ; la fixation des modes dassiette des impts et taxes de la fiscalit locale perus au profit de la rgion ; lengagement des actions ncessaires la promotion des investissements privs et lencouragement de la ralisation de ces investissements travers, notamment, limplantation et lorganisation de zones industrielles et de zones dactivits conomiques ; la participation financire aux entreprises dconomie mixte dintrt rgional ou interrgional ; lengagement des actions ncessaires la promotion de lemploi dans le cadre des orientations fixes lchelle nationale ; ladoption de toutes mesures en matire de formation professionnelle ; lengagement des actions dans les domaines de la promotion du sport, la promotion des investissements privs, de la protection de lenvironnement, de la rationalisation de la gestion des ressources hydrauliques, de la solidarit sociale et de la prservation des spcificits architecturales rgionales.

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naturellement, permet lEtat de conserver tout ce qui nest pas sur la liste. La notion daffaire rgionale nest pas prise en considration. Par ailleurs, si lon fait abstraction des comptences classiques relevant des assembles comme, par exemple, le vote du budget, la fixation des modes dassiette des impts et taxes perus au profit de la rgion, bref, tout ce qui est en relation directe avec la rgion, il reste toute une frange de domaines qui demeurent de la comptence aussi de lEtat (48). Il y a donc un risque denchevtrement dattributions qui ncessite de dfinir avec prcision le rle de la rgion et de ses rapports avec les dpartements ou les organismes comptents dans les domaines susceptibles de relever des deux personnalits morales (49). Dautre part, en parlant des comptences transfrer par lEtat au profit du conseil rgional, le lgislateur, tout en nonant trois grands domaines dattribution sest gard de prciser selon quelles modalits le transfert sera effectu. Le sera-t-il par blocs de comptences, limits dans lobjet et le temps, ponctuel ? En tout cas, de cette manire, il laisse lEtat une marge dapprciation non ngligeable pour recourir au mode qui lui convient selon la rgion en question et sa capacit de se prendre en charge, mais sous le contrle de tutelle.

B Le pouvoir de tutelle
15 Quil sagisse de la dcentralisation communale, provinciale et prfectorale ou rgionale, le lgislateur a constamment maintenu lexercice dune tutelle trs troite sur les lus ainsi que sur lensemble de leurs actes. Ce choix sexplique naturellement par le fait que, mme si la dcentralisation informelle est ancre dans la tradition marocaine, la politique de dcentralisation, quant elle, au sens moderne, demeure finalement relativement rcente et ne saurait tre aussi dveloppe que dans les pays o sa pratique remonte plus dun sicle. Sans doute sera-t-elle allge lors des prochaines rformes (50), mais, pour le moment, tous les textes rgissant les collectivits locales lui donnent une place privilgie tant elle constitue le procd ncessaire de la dfense de lintrt gnral contre les ventuels excs des collectivits dcentralises. A cet gard, on peut remarquer que la tutelle nest pas toujours prvue uniquement par le texte qui rgit directement la collectivit locale, mais elle est prvue galement par dautres textes qui instituent une nouvelle varit de contrle en matire de dcentralisation.

(48) Ainsi en est-il en matires de promotion de lemploi dans le cadre des orientations fixes lchelle nationale, de ladoption des mesures en matire de formation professionnelle, de promotion du sport, de protection de lenvironnement. En un mot, tout ce qui sinscrit dans le cadre dune politique nationale. (49) N. Zarrouk, Lorganisation et le fonctionnement du conseil rgional, in La rgion au Maroc, Ldification dune collectivit locale, Publications de la Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, Thmes actuels, 1998, n 16, p. 49. (50) Ceci reste tributaire des amendements qui seront proposs lors de ltude du projet de rforme communale, prfectorale et provinciale et de sa discussion devant le parlement ; et, ce sujet, tous les doutes sont permis car le projet en question ne va nullement dans le sens de lallgement de la tutelle. Voir R. El Mousaoui, Le contrle de tutelle sur les actes du conseil communal la lumire du projet de la loi relative lorganisation communale, in La dcentralisation administrative au Maroc, Projet de rforme et exigences du dveloppement, Publications de la Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, Thmes actuels, 2001, n 32, p. 35.

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16 Que cela soit sur le conseil prfectoral ou provincial (51) ou communal, la tutelle sexerce aussi bien sur les personnes que sur les actes. Elle va de la dmission doffice des lus celle de lassemble pour arriver au pouvoir de substitution. L o plusieurs auteurs ont considr que la charte communale de 1976 a donn au prsident du conseil communal des pouvoirs extrmement importants comparativement lancienne (52), il y a lieu de relever que le lgislateur a prvu tout un arsenal de contrles avant lexcution de ses dcisions. Ainsi, certains de ses arrts doivent-ils tre revtus du visa du ministre de lIntrieur dans un dlai de quarante cinq jours pour les arrts pris en matire dimpts, taxes et redevances, et dans un dlai de quinze jours pour les arrts relatifs aux mesures de police administrative. Dans les deux cas, il sagit de domaines qui relevaient de lautorit locale et que le lgislateur a transfrs au prsident du conseil, mais qui ne peuvent tre exercs que sous le contrle de lEtat. Cette procdure confirme lide que la volont de dcentralisation est constamment freine ou ralentie par une manifestation instinctive de droit de regard sur les pouvoirs consentis. A cet gard, il est rapport que dans le rapport final de la commission de rvision de la charte communale, il avait t recommand de substituer le contrle juridictionnel au contrle administratif et de supprimer le contrle a priori au bnfice du contrle a posteriori, mais quaucune de ces deux recommandations na t retenue (53) . Dans le mme sens, mme dans la rcente loi relative la rgion, et malgr toutes les ambitions exprimes tendant tablir en ce domaine un systme semblable ou du moins proche du modle allemand, le lgislateur a introduit des mcanismes qui maintiennent le rle prpondrant de lEtat et introduisent un rgime de tutelle trs contraignant (54). Enfin, il est signaler, titre dillustration de la nouvelle varit de tutelle, quun contrle a t tabli, bien aprs la promulgation de la charte communale de 1976 donnant des attributions propres aux prsidents des conseils communaux en matire durbanisme, par la mise en place dagences urbaines ayant comme comptence, entre autres, de donner un avis conforme sur tous les projets de lotissements, morcellements, constructions usage commercial, industriel ou dhabitat qui doivent leur tre transmis par les autorits comptentes, cest--dire, les prsidents des conseils communaux. Ce qui naturellement institue une forme de tutelle qui ne dit pas son nom. 17 Par la conservation donc dun certain nombre de comptences et lexercice du pouvoir de tutelle sur ce qui est consenti, lEtat demeure prsent au sein de la collectivit locale. En fin de compte, il garde intact son pouvoir en faisant du pluralisme que celui-ci engendre un moyen de lgitimation et de reproduction de lautorit. Somme toute, son but nest pas de partager le pouvoir, mais plutt damliorer son fonctionnement et, cet gard, en maintenant en veil sa tendance centralisatrice, il satisfait les revendications locales pour mieux asseoir lautorit quil incarne (55). En
(51) M. El Yagoubi, Le bilan de la dcentralisation provinciale au Maroc, in La dcentralisation administrative au Maroc, Projet de rforme et exigences du dveloppement, Publications de la Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, Thmes actuels, 2001, n 32, p. 16 17. (52) A. Benjelloun, loc. cit. p. 249 et suiv. ; J. Blaghmi, op. cit. p. 70 ; A. Baldous, loc. cit., p. 293. (53) R. El Moussaoui, loc. cit., p. 39. (54) A. Harsi, La loi sur la rgion : apports et insuffisances, in La rgion et la rgionalisation, Publications de la Revue Marocaine dAdministration Locale et de Dveloppement, Thmes actuels, 2001, n 33, p.17. (55) Ds linstant o lEtat entend possder une emprise relle sur la socit, il a ncessairement besoin de relais administratifs priphriques, chargs la fois de transmettre des informations des informations

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tout cas, dans un Etat unitaire, comme le Maroc, et cela depuis des sicles, le pouvoir local ne peut apparatre que comme un simple relais administratif et, de ce fait, par la force des choses, il est assujetti au pouvoir central qui lui est de nature foncirement politique et qui se doit, compte tenu de la particularit de la situation, de dresser suffisamment de barrires et de garde-fous pour faire face tout risque de drapage. Ne peut-on pas dire que par sa tendance centralisatrice, lEtat encadre parfaitement les collectivits quil a cres en suivant sa vocation dcentralisatrice ? Paradoxalement, et curieusement, la russite de la dcentralisation est tributaire du bon usage de la centralisation ! 18 Voil deux orientations diamtralement opposes qui caractrisent la ralit de la dcentralisation territoriale au Maroc. Un pays o il faut ncessairement tenir compte de la disparit des deux populations urbaine et rurale, et o le niveau de formation des lus ne constitue pas toujours un atout considrable. Nul doute que du point de vue juridique, le pouvoir de dcision revient dans diffrents domaines aux autorits dcentralises, mais dans la ralit les autorits centrales maintiennent une prsence continue dans toutes les phases de la prise de dcision. Cela peut apparatre comme lillustration flagrante dune discordance entre une autonomie de principe et une subordination de fait, mais en ralit, il faut bien se rendre lvidence que, quelles que soient les ambitions, leur mise en uvre ne doit pas se faire de manire passionne. La dcentralisation est une affaire de gnrations ; on ne saurait la proclamer que par des lois. Elle doit tre conforme aux besoins du pays et la capacit de ses lus. Son volution et son succs nous font penser cet amoureux de la nature, pris de verdure qui, en visite dans un pays tranger, avait remarqu la beaut de son gazon. Lorsquil demanda le secret du maintien de cette herbe dans un tat si attrayant, on lui dit quil fallait quotidiennement larroser. De retour chez lui, il fit la mme chose, mais sans obtenir le mme rsultat. Lors dune nouvelle visite, il se plaignit que malgr larrosage quotidien, il ne parvenait pas un produit identique. Du coup, il sentendit dire par le responsable quelque peu vex par lambition son got immodre de son hte, que le gazon en question tait certes entretenu et rgulirement arros, mais depuis plus de sept huit sicles ! Cest dire que dans bien des domaines, il ne suffit pas ddicter des lois. Outre le cadre dapplication qui leur convient, on ne doit pas oublier ce facteur extrmement important quest le temps qui, tel que le dit un proverbe portugais, ne pardonne jamais les choses qui se font sans lui ! mars 2002

sur ltat du milieu et de traduire sur le terrain des choix politiques ; sans ce relais, il est vou une paralysie complte et est incapable de faire appliquer ses dcisions , J. Chevallier, Le modle centre/priphrie dans lanalyse politique, in Centre, priphrie, territoire , P.U.F., 1978, p. 103.

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