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Droit international et européen de l’environnement

D ROIT INTERNATIONAL DE L' ENVIRONNEMENT Dernière sauvegarde : jeudi 28 janvier 2010 - Cours
D ROIT INTERNATIONAL DE L' ENVIRONNEMENT
Dernière sauvegarde : jeudi 28 janvier 2010 - Cours terminé, non relu.

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Notes du cours de P. GUTTINGER
Notes du cours de P. GUTTINGER

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Informations pratiques

Droit de l'environnement

Le principe de prévention

2009 - 2010

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Fond

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Ce ne sont que des notes de cours, se voulant retranscrire le cours de la manière plus fidèle possible. A l’impossible nul n’est tenu. Des fautes, coquilles, inexactitudes peuvent exister. Elles ne sauraient engager ni le professeur ni même moi, à la rigueur toi, honorable lecteur, qui aura pris le risque de te reporter sur le travail d’autrui pour combler tes lacunes, peu importe leur origine.

Ce ne sont que des notes de cours, gratuites. Elles ne doivent en aucun cas

être vendues, revendues, bref monnayées d’une quelconque façon.

Ce ne sont que des notes de cours, perfectibles. La critique est donc toujours

la bienvenue, si tant est qu’elle soit constructive.

Forme

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C’est pour des raisons de compatibilité, et d’affichage uniforme, que le fichier

est en PDF.

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Par conséquent, et c’est ballo, d’une part, les niveaux de texte (partie, sous-

partie, titre et compagnie) ne sont pas utilisables dans la version PDF. Il

faudra donc le faire soi-même comme un grand si le besoin s’en ressent.

D’autre part, les liens hypertextes ne sont pas disponibles dans la version

PDF, et il en est de même pour les notes de bas de page.

Annotations

!

Un (x) signifie qu’un morceau manque à l’appel. Un –x–, --x– ou –x-- signifie

que le morceau qui manque à l’appel est plus gros, probablement un cours

en moins.

!

!

Un ( ! ) signifie que le morceau est à prendre avec des pincettes car

éventuellement avarié. C’est pareil lorsque le texte est écrit en rouge.

Un (!) signifie quant à lui une information d’une importance toute particulière, genre actualité, allusion suspecte au partiel…

Chapitre I · Le principe de prévention en tant qu’inspirateur d’obligation procédurale

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Droit de l'environnement

Le principe de prévention

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Introduction

Droit de l'environnement

Le principe de prévention

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La question de l’environnement est l’une des question à laquelle s’attèle l’Union Européenne. Elle lui fait occuper une place essentielle et les normes communautaires le sentent passer. Au niveau mondial, l’Union Européenne a une vision beaucoup plus ouverte des responsabilités des communautés internationales. On se place donc sur deux axes, un premier axe international et un autre, communautaire. Jusque-là, pour un cours de droit international et européen de l’environnement, ça peut se comprendre. On tentera donc de comprendre quels sont les principes du Droit de l’environnement, un Droit à part entière, même s’il est jeune. Bon et on découvre pas trop l’environnement. Si on veut jouer au plus malin, suffit de remonter à Platon. Sinon, on peut admettre qu’il a pris sa forme actuelle un peu plus récemment, avec la fin du flower power, enfin les années 1970, bref dans une convention de 1972 (en France, on patiente jusqu’au 10 juillet 1976 pour que soit pondue

une Loi relative à la nature). On constate de nos jours que les normes peuvent être analysées

à partir de principes pas forcément fondateurs. Mais alors… sans principe fondateur… bah on

se contente de ramasser ça et là des idées force. Ces idées devraient être analysées sous

l’angle de la compréhension. Certaines sont considérées comme plutôt normatives quand

d’autres sont plutôt entendues comme explicatives. Le droit communautaire peut même être

plus précis que les normes internationales.

La Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement

, réunissant 110 chefs d'Etats

et de gouvernements et 178 pays. Do brasil chaleur dans ton corps, tout ça. A part ça a été

s’est tenue à Rio de Janeiro au Brésil du

3 au 14 juin 1992

adopté un plan d’action intitulé AGENDA 21, ACTION 21 pour les Français, histoire de faire

genre on trouve autre chose. Cet agenda, cette action porte « codification » du droit de

l’environnement. De cette base, on dégage une série de principes.

. Oui alors une fois trouvé, on n’a pas

réussi à en trouver une définition, au titre de sa soi-disant évidence. Bon, grosso modo,

mieux vaut prévenir que guérir. C’est pourquoi il faut (ré?)agir. Ce principe reste la base de

l’ensemble des normes établies dans le domaine. Les autres principes ont pour but de

l’accompagner, voire de le compléter.

Le premier, c’est le

principe de Prévention

Dans une affaire de la CIJ de 1997 du BARRAGE SUR LE DANUBE, la Cour insiste

sur ce principe : la Cour ne perd pas de vue que dans le domaine de la protection de

l’environnement, la vigilance et la prévention s’imposent. La Cour tire de ce principe que

les normes nouvelles doivent être prises en considération. Le principe de prévention est a priori un principe en rupture avec l’approche conditionnelle. L’homme doit agir et s’il crée des dommages, ben il les répare. Ah oui mais les dommages ne sont pas toujours réparables en un coup de baguette magique ou ne sont même plus du tout réparables. Finalement, réparer, c’est tabou, il faut mieux agir de manière à ne point provoquer de dommage. C’est pourquoi le Droit de l’environnement apparaît comme un Droit de la contrainte.

Cette vision d’un Droit de la contrainte n’est pas étriquée. C’est au contraire une vision assez caractéristique. Cela n’empêche pas le principe de prévention, certes limité, d’être mis en œuvre de manière diversifiée. Lorsque l’on examine une norme communautaire, on s’aperçoit que l’objectif est de portée limitée. On s’engage tout en se projetant à terme. On espère que cet objectif devienne à portée illimitée. Les directives ont beau invoqué l’idée d’objectif d’interdire, il y a toujours d’autres voix. M’enfin Le principe de prévention reste attaché aux objectifs que les pays se donnent, et là on a tout compris, même sans free. Le principe de prévention est un principe qui explique le Droit, mais qui pédale un peu dans la semoule sur le contenu. Si bien qu’il est un principe assez difficile à

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Le principe de prévention

analyser. Il y a au moins un point auquel le principe apparait établit sans qu’il y ait quelque chose à en redire, ce sont les modalités procédurales.

Le deuxième principe est un principe qu’on a du mal à cerner. Et ben. Il s agit du

. C’est le principe 16 de la Déclaration de Rio. Même s’il est

expressément cité, il reste relativement compliqué à comprendre car il s’attache à des modalités alambiquées.

principe du Pollueur-payeur

Toujours est-il que ce principe se rapproche d’un autre principe, celui de Responsabilité. Tout au moins dans sa rédaction. Le principe a été élaboré tel un principe de définition de celui qui devra assumer les coups de la prévention. Il faut y voir un rapprochement avec un autre type de principe, un principe bien plus financier. C’est un principe conforme au régime économique qui rôde actuellement. Finalement, le pollueur va payer, assumer le coût de la lutte. Certes le point de départ de ce principe n’est pas la recherche à tout prix d’un pollueur, la démarche se veut préventive… tout en sachant

pertinemment que quelqu'un passera forcément à la caisse…

. La difficulté tient ici au fait qu’une

mesure de prévention puisse recouper une mesure de précaution. Hum. On peut en effet

interdire un produit chimique autant par une mesure de prévention que par une mesure de

précaution…

Un troisième

principe est celui de précaution

Vu le principe 15 de la Déclaration de Rio, le principe de prévention implique de

partir d’un risque connu pour agir en amont. C’est pourquoi on parle d’ailleurs du droit

de la précaution comme d’un droit de l’ingénieur. Et quand on ne connaît pas toujours les

risque précisément ? On peut supposer que la prise de conscience serait suffisamment

réactive pour prendre en compte un risque futur avant qu’un dommage ne soit créé. Ou

pas. On ne peut en effet pas forcément connaître les différents mécanismes qui

interviennent. Et quand bien même on aurait reconnu un risque, évaluer son ampleur reste

difficile, car on repose généralement sur des certitudes ou des incertitudes scientifiques… du

doute quoi. Le principe de précaution a été imaginé fin des années 1980 pour démontrer

aux autorités publiques qu’il ne suffisait pas d’agir ça et là quand des risques majeurs

s’annoncent. Le principe de précaution entend préparer les agissements quand les

scientifiques n’ont pas encore accordé leurs violons. On entend écarter un ethnocentrisme

sur l’Homme. Finalement, le principe de précaution repose sur le Droit communautaire.

. Ce principe s’est

développé concomitamment au principe de prévention. C’est le reflet d’un principe

d’acceptabilité sociale. On entend justifier les mesures de préventions au regard de

l’acceptabilité démocratique.

Un quatrième principe est celui un

principe de participation

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Le principe de prévention

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PARTIE I • Le principe de prévention

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Donc ce principe, c’est un peu le principe de base. Ce principe s’exprime de deux manières. Primo, par l’adoption de normes ayant pour objectif la prévention de dommages à l’environnement. Le principe est alors un principe d’obligation à l’action dans un but préventif. Secundo, par une obligation de connaissance des risques ou du dommage, qui nécessite d’agir sur le terrain de la prévention. Vu comme ça, on dirait qu’on avance les yeux fermés… on prévient sans être certain du leur bien… néanmoins on l’évalue. Tout dépendra alors de l’évaluation. La prise de conscience, de connaissance, reste en tout cas primordiale.

Chapitre I

Le principe de prévention en tant qu’inspirateur d’obligation procédurale

Au regard de certaines conventions internationales, on relève des brochettes

d’articles sur le devoir de surveiller l’environnement, de même qu’il doit y avoir des

échanges de données, ou encore une nécessité à développer des expériences

scientifiques.

Il convient d’insister sur deux catégories.

D’abord, les obligations transfrontalières, ensuite l'obligation de prévention.

Section 1

Les obligations d’information dans les relations transfrontalières

La déclaration de Rio prévoit deux situations spécifiques. Ce sont les principes 18

et 19.

!

Le principe 18 concerne l’état de situation critique.

!

Le numéro 19 concerne la question d’un projet.

Paragraphe 1er

En cas de situation critique

Lorsqu’un État constate une situation critique, le principe Chanel numéro 18 invite cet État à ne pas rester planté là, et à prévenir les autres États. Cette obligation apparaît comme d’information. Assez simple dans son concept, on le retrouve dans de nombreuses conventions internationales. Ainsi, en matière de fleuve international, polluer les eaux entraîne l'activation de ce dispositif. C’est une obligation d’alerte. Ce qui pose plus problème, ce sont les modalités de mise en œuvre. Ok, dans le concept, c’est facile, mais au final, on peut créer un peu comme on veut des dispositifs d’alerte. Avec une contrainte plus ou moins importante.

Un problème spécifique est posé par le fait que la Communauté internationale doit faire tout son possible pour aider l’État sinistré. Dès lors qu’il y a obligation d’alerte, seuls les États alertés ou bien la Communauté internationale dans son ensemble doivent porter

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secours afin que la situation critique ne s’amplifie ? En fonction des relations qui existent, l’obligation d’assistance n’existe que dans des cas prévus par la Convention.

Paragraphe 2e

L’obligation de notification à propos d’un projet

C’est une autre obligation qui repose sur l’idée qu’un projet puisse avoir des conséquences environnementales sur un autre territoire. Cette obligation de notification impose aux États de prévenir suffisamment à l’avance les États susceptibles d’être affectés et de leur communiquer toute information pertinente sur leur actions qui pourraient avoir des effets transfrontières nocifs pour l’environnement.

Cela pose le problème de savoir quelle suite donner aux renseignements donné à l’État, bref quel degré de liberté l’État dispose-t-il pour mettre en œuvre cette obligation. Les

conventions diffèrent.

La Déclaration de Rio invite à ce que des consultations interviennent rapidement et

de bonne foi. Cela sous-entend que les États soient invités à l’occasion de la notification de

s’engager via un dispositif spécifique. Et de bonne foi.

Chaque État reste certes souverain, mais on trouve toujours une obligation de

concertation. Les conventions sur les fleuves internationaux sont une bonne illustration.

L'obligation de consultation est nécessaire mais ne prévoit pas un véto de l’État naval vis-à-

vis d’un autre État.

Section 2

L'obligation d’évaluation préalable des impacts sur l’environnement

L'obligation

d’évaluation

implique

d’évaluer

préalablement

les

impacts

environnementaux d’un projet d’activité ou d’un programme.

qu’une « étude d’impacts sur

l’environnement, en tant qu’instrument national, doit être entreprise dans le cas des

activités envisagées qui risquent d’avoir des effets néfastes soudains sur l’environnement et dépendent de la décision d’une autorité nationale compétente ».

La Déclaration de Rio invoque à son Art. 17

1

L’étude d’impact est un outil qui est apparu dans les législations nationales ce dès les années 1970, dans les pays européens. Il s’agit de définir une procédure permettant à l’autorité compétente de pouvoir se prononcer sur un projet d’activité en prenant en compte les effets environnementaux.

L’étude d’impact est conçue comme un litige, pour donner des informations à l’autorité compétente, tout en responsabilisant en même temps le promoteur du projet. Un troisième objectif, c’est de favoriser le débat public.

Cette étude implique de disposer de suffisamment d’éléments environnementaux à l’occasion de l’instruction d’un dossier. Le principe 17 exprime de manière stricte que l’étude

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

1 Art. 17 @ Déclaration de Rio du 3 au 14 juin 1992

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Le principe de prévention

doit être utilisée comme un outil national pour inciter les autres pays qui ne l’ont pas adopté à s’y soumettre. Le fait que soient en jeu des effets environnementaux « importants » relève le degré d’application du texte. Il ne ratisse pas aveuglément tous les projets. Il est en outre fréquent que les législations nationales fixent un seuil. Alors forcément, ces seuils sont toujours critiqués.

Reste à savoir comment le Droit international aborde la question.

Vu le premier texte communautaire de 1985, pourquoi chercher encore à harmoniser les législations nationales en matière d’étude de l’impact. Le fait que certains pays patinent pour introduire cette notion de proportion n’y est pas indifférent… Genre l’Espagne. L’étude d’impact s’applique dans le cadre d’un marché intérieur. Une autre date importante, c’est 2001 2 .

Plusieurs conventions internationales vont porter sur l’objectif de l’étude d’impact. Le Droit international a tenté de donner un cadre transversal à l’étude environnementale.

Paragraphe 1er

La Convention d’Espoo (25/II/91)

Cette convention fournit un modèle de structuration. Ok !

Le 25 février 1991, en Finlande, elle est signée et à un titre qui annonce la

couleur, l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière. Cette

convention a été adoptée dans le cadre d’un organisme subsidiaire. Elle a été adoptée par les

Conseillers des Gouvernements des pays de la CEE (Commission Economique {des Nations

Unies} pour l’Europe ) pour les problèmes sur l’environnement et l’eau. C’est à cette

Commission qu’a été donné mandat de développer des rapports paneuropéens. Elle a pour

objet de transférer vers les pays de l’Est, et même la Russie, de bonnes pratiques

environnementales. Genre délocaliser le « retraitement » des déchets nucléaires en Sibérie… ?

Cette convention de 1991 est entrée en vigueur assez rapidement, si bien que c’est un

instrument juridique qui fonctionne.

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Reste plus qu’à s’intéresser à ses objectifs, et surtout à creuser son contenu.

A · les objectifs

Il s’agit de faire le point sur les expériences nationales en matière d’étude d’impacts. Le texte de 1991 prend en compte ce qui s’est passé sur un plan national. Sur la base de cette convention, on atteint (enfin ?) une certaine harmonisation. Un autre objectif, plus affiché, c’est de faciliter les relations de voisinage. Il s’agit d’éviter des différends entre États à l’occasion de projets d’activité qui pourraient engendrer des atteintes, donc de petites raideurs diplomatiques.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

2 Directive sur l’évaluation stratégique des impacts sur l’environnement. Son contenu se rapproche fortement du protocole de Kiev. Voir tout ça plus bas. 3 CEE, pas CEE. Il s’agit ici d’un organe politique qui s’est intéressé relativement tôt aux questions environnementales. On se rappellera ainsi de la convention sur la pollution atmosphérique, adoptée en 1979.

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B · Le contenu

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La convention donne au concept d’environnement un sens large, ramasse-miette. En 1970, parler d’environnement, c’était parler d’eau, de flore, de faune, de cannabis. Le domaine était sensiblement cantonné à une clique de biologistes réalisant des études d’impact. La Convention d’Espoo est un peu plus gourmande. Elle donne un champs beaucoup plus large. Elle inclut le paysage, le climat, la santé, le patrimoine culturel, et des conditions socio-économiques résultant des précédents éléments. La vision se focalise sur l’Homme. L’approche est beaucoup moins naturaliste.

Ensuite, la convention fournit un manuel de comment faire ça, en cinq leçons.

La première étape vise la notification par le parti d’origine au parti qui peut être touché. Cette étape est fondamentale, car elle permet déjà de savoir avec qui on discute, si l’atmosphère est plutôt à la bonne foi ou pas. Lorsque l’on regarde la liste de plus près, on la perçoit comme ambitieuse, notamment sur un plan international. Pour les

projets qui ne rentrent pas dans la liste, le parti doit étudier au cas par cas si le projet a

intérêt, et surtout s’il peut et doit être réalisé.

La

convention précise le contenu minimal du dossier à pondre. Ce dossier comporte tout

d’abord une analyse de la situation environnementale actuelle. Corrélativement à cet état

des lieux, le dossier doit prévoir une analyse des effets environnementaux cumulatifs,

notamment dans le temps.

La

seconde

étape

cible

l’étape

de

préparation

de

l’étude

d’impact.

Le dossier s’attache à la description des remèdes possibles, bref les effets du projet,

et les solutions alternatives. Parmi ces solutions alternatives, il y a toujours l’option de ne

rien faire, une obscure option 0. Ce qui a le mérite d’être original…

Le dossier contient également l’esquisse d’un projet de surveillance des effets

une fois les activités réalisées. On entend anticiper, enfin au moins tenter de.

Le dossier comporte encore un résumé non technique de l’étude. On veut

permettre au bas peuple de comprendre ce qu’il n’a peut-être pas compris jusque-là.

Enfin il présente la méthodologie suivie par les experts. L’objectif est de pouvoir

mieux apprécier les lacunes de ce projet. Une étude d’impact idéal entend également

regrouper les études qui ne dépendent pas des autorités nationales, histoire de

permettre à des personnels indépendants de s’exprimer. On entend se donner bonne

conscience en en voulant peser le pour et le contre.

La troisième étape s’attèle à la communication et à la consultation.

Le parti d’origine pense encore mettre en œuvre son projet. Il communique une évaluation des impacts. Sur la base de cette communication, une consultation est engagée entre le parti d’origine et les autres partis liés au projet. Cette étape est résolument interétatique. Il est ainsi prévu que les parties au projet, à son origine ou destinataires, communiquent au public les résultats des études sur l’environnement.

La quatrième étape s’intéresse à la décision.

C’est sur la base des décisions consécutives aux consultations interétatiques que le pays d’origine tranche, en toute souveraineté. Ce qui ne le dédouane pas d’en préciser les motifs.

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Le principe de prévention

de

l’environnement. Ce dernier aspect est assez récent. La coopération transfrontalière n’est pas supposée s’arrêter une fois la décision prise par le pays d’origine. Mais bon, les dispositions sont suffisamment floues. Si bien qu’une conférence des États partis a été engagée pour suivre la mise en œuvre de la convention, mais encore assurer des garanties quant à un certain code de bonne conduite.

Enfin,

la

cinquième

étape

détermine

l’analyse

a

posteriori

de

l’état

Finalement, la convention est le point de départ d’une coopération interétatique.
Finalement,
la
convention
est
le
point
de
départ
d’une
coopération
interétatique.

Paragraphe 2e

Le protocole de Kiev (21/V/03)

Ce protocole a été adopté le 21 mai 2003. Il est entré en vigueur en 2009.

Il complète la convention d’Espoo du 25 février 1991, convention sur l’évaluation de l’impact

sur l’environnement. Ce protocole lui relatif à l’évaluation stratégique environnementale.

Son but, c’est d’évaluer les impacts d’un programme d’une politique sur

l’environnement, bref se situer en amont, pour permettre à une brochette de projets de voir

le jour au sein d’un même programme.

Même que c’est pour ça qu’on parle de stratégie.

On aurait tendance à croire que le protocole de Kiev serait en avance, du moins au

regard de la pratique. Cette avancée serait une lumière dans la nuit, on aurait maintenant

une prédilection à rendre obligatoires ces stratégies.

A · Les objectifs

L’aspect prévention est clairement relégué au second plan. La convention

préfère plus insister sur l’idée d’harmonisation. Si bien que, finalement, le point le plus

important de ce protocole est son champ d’application. Bon, aussi celui d’inciter les États à

changer leurs pratiques. L’espoir fait vivre.

B · L’originalité du contenu

Dans ce protocole, la marotte est de toujours associer le mot environnement avec le terme de santé ou d’objectif sanitaire. De cette évolution sémantique, on peut en déduire une approche un peu plus centrée sur l’homme, sur les enjeux en terme de santé. La conséquence, c’est que les autorités sanitaires doivent s’intéresser aux opérations stratégiques pas seulement nationales. L’aspect santé croît en importance quand on parle d’environnement.

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Paragraphe 3e

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Le Droit communautaire en matière d’obligation et d’évaluation des impacts sur l’environnement

La première directive d’importance date de 1985. Ravalée en 1997, son objectif est d’encadrer la pratique de la politique des impacts dans les législations nationales. Le tout enrobé d’une claire volonté d’harmonisation. Cette directive a été complétée en 2001 par une directive sur l’évaluation stratégique des impacts sur l’environnement. Son contenu se rapproche fortement du protocole de Kiev.

Ces deux directives sont complétées par la Directive « Habitat », de 1992, qui

porte sur la création du réseau

« NATURA 2000 »

.

A · La directive de 1985 sur l’étude d’impact

européenne

s’élargissait vers les pays méditerranéens, pays où cette pratique n’était pas très très

répandue.

Il

s’agit

d’un

texte

adopté

à

un

moment

la

Communauté

1

· Le champ d’application de l'obligation

La directive est le fruit de compromis divers. Elle tente d’établir une liste de

projets pour lesquels l'obligation doit être assurée. Dans l'hypothèse le projet

n’apparaît pas dans cette liste, il y a obligation pour l’État de faire une pré-évaluation,

afin de savoir s’il serait nécessaire de mettre en œuvre l'obligation elle-même. La

décision se fait au cas par cas. Lorsqu’on regarde cette fameuse liste, on constate qu’elle a,

du moins au départ, négligé beaucoup de projets. Les projets d’infrastructures de grande

échelle, notamment énergique ont été clairement privilégiés. Il faut attendre 1997 pour que

la liste soit… complétée, afin de tenir compte de projets, certes moins importants mais très

négatifs sur l’environnement. Ce qu’il faut surtout retenir, c’est qu’elle a engendré un

contentieux très important, en manquement, par de nombreux États membres. A l’heure

actuelle, le contentieux ne porte plus sur l’interprétation de la liste. Le contentieux éventuel

devrait maintenant beaucoup plus porter sur la manière de mettre en œuvre l'obligation,

beaucoup plus que sur son champ d’application.

2 · La détermination de la personne responsable de la préparation de cette étude d’impact.

Plusieurs solutions sont apparues possibles. L’État lui-même, une autorité administrative indépendante, ou encore au pétitionnaire lui-même. Le choix opéré en 1985

a été de recourir au pétitionnaire. Pourquoi ? Bah par référence au principe du Pollueur-

payeur.

l’installation, chargé de mettre en œuvre des dispositifs destinés à réduire les effets néfastes

de l’infrastructure sur l’environnement. Il devra encore suivre ses effets. Le risque étant de voir le pétitionnaire présenter une étude d’impact… biaisée… tout au moins lacunaire, ne portant pas sur tous les éléments. D’où la nécessité de prévoir un minimum de contrôle sur la qualité de l’étude. A cet égard, la directive prévoit la possibilité pour les autorités chargées de la protection de l’environnement d’examiner la qualité de ladite étude d’impact. La directive renvoie de manière implicite au Droit national pour préciser cet aspect, mais encore les possibilités de recours au Juge. Bonjour l’harmonisation…

de

Ce

sera

le

titulaire

de

l’autorisation

qui

sera

le

maître

d’ouvrage

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B · La Directive de 2001 « évaluation stratégique des impacts sur l’environnement »

Il faut retenir de ce texte deux idées.

Tout d’abord le fait que cette directive ne se contente pas d’harmoniser les législations des États, dans la mesure où un certain nombre d’États ne connaissait pas cette évaluation stratégique. C’est plus combler qu’harmoniser les droits nationaux. D’où le caractère innovant du texte.

Outre cela, la question la plus délicate a été de définir le champ d’application de cette obligation d’évaluation stratégique. Il convient de noter qu’il s’agit de plans, de programmes à évaluer, pas nécessairement des politiques publiques. Ces plans ou programmes portent sur équipements ou installations qui devront faire l’objet d’études d’impacts… dans la mesure où ils seraient réalisés. Il ne s’agit toujours pas d’aborder la question de l’évaluation des impacts d’une politique ou d’une législation. Par rapport au

protocole de Kiev, il est intéressant de noter que seules les autorités environnementales sont

visées dans le cadre du contrôle. La directive n’aborde pas le rôle des autorités sanitaires.

C

· La directive « HABITAT » (1992) : le réseau NATURA 2000

Cette directive ne focalise pas sur la question de l’étude d’impact. L’objectif de la

directive est la mise en place d’un réseau, le réseau NATURA 2000, la mise en place d’un

certain nombre d’emplacements protégés en vertu de la protection de la nature. Mais

quand a été défini le régime juridique de ces zones, il a été jugé indispensable de prévoir un

régime particulier d’étude d’impact. Cette directive définit toute une liste d’espèces

protégées, dont certaines prioritaires. Une directive visait déjà les oiseaux sauvages, celle-

là est plus large. Cette directive établit encore une liste d’espaces à protéger, en tant

qu’habitats de ces espèces protégées. Des critères scientifiques permettent de définir des

listes nationales, agréées ensuite au niveau communautaire, où la Commission pond une

liste finale, à charge pour elle de s’assurer qu’il y a suffisamment d’habitats.

Petit souci, le régime juridique de protection n’est que survolé. Seul est fait un

renvoi aux législations nationales, charge étant faite à la Commission de définir des principes

juridiques. En France, réserves naturelles, des parties de parcs nationaux ou zones non

auparavant protégées pour lesquels il a fallu définir un régime spécifique. Si la directive ne

développe pas tellement le régime juridique de protection elle s’acharne sur

l'obligation d’étude d’impact. Tout projet pouvant porter atteinte à l’intégrité de l’espèce protégée ou de son habitat doit faire l’objet d’une étude d’impact. L’État sera obligé de tenir compte réellement des conclusions de l’étude.

! Si les conclusions sont négatives, l’État ne peut pas a priori autoriser le projet quand il a toute liberté si les conclusions sont positives.

! Lorsque les conclusions sont positives, il peut soit refuser, soit s’engager dans une solution alternative plus positive pour l’environnement, soit encore mener le projet et définir alors des mesures de compensation. Une telle idée de compensation devient obligatoire. Cette troisième solution ne peut toutefois être utilisée que si l’intérêt public est majeur. Bon alors un intérêt public majeur, c’est quoi ? S’il s’agit d’un problème de sécurité, de santé humaine ou animale, pas de problème. Si l’intérêt public est d’ordre économique, là… du coup le débat a été beaucoup plus savoureux entre les rédacteurs de la directive. Bon alors on met de côté les combats de boue, les arrachages de string etc. et on retient qu’un compromis a fini par être

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dégagé. Normalement, un intérêt public majeur peut être économique, sauf dans l'hypothèse où le projet porterait atteinte à une espèce dite prioritaire, ou encore à son habitat. Dans cette hypothèse, l’intérêt public majeur ne peut être que de sécurité ou de santé.

L'obligation

de

l’étude

d’impact

apparaît

bien

loin

de

la

simple

obligation

procédurale. C’est dorénavant une obligation se traduisant par un régime juridique propre. Ok il est survolé, mais Aucun État ne souhaite a priori à sa liberté de choix. On laisse à l’État le choix d’établir ce qui paraît être l’Intérêt général à poursuivre. Ce n’est que dans des cas très sensibles que les États ont accepté leur marge de manœuvre. C’est le cas pour cette directive NATURA 2000. En Droit international, on retrouve un régime similaire pour l’antarctique.

Les États semblent encore hésiter à donner au principe de prévention une portée rigoureuse. En réalité, ce ne sont pas des effets environnementaux qui seront pris en compte, mais des effets significatifs environnementaux. Il y a une qualification des dommages attendus en fonction de leur importance.

Chapitre II

L’obligation de prévention active

Le principe de prévention justifie des obligations procédurales, mais encore de

prévention des atteintes à l’environnement. Se pose alors la question de savoir s’il y a en

Droit international, Droit communautaire ou droits nationaux une telle obligation. Se pose

alors ensuite la question de savoir quels sont les outils disponibles ou à mettre en œuvre

pour appliquer cette prévention. Alors Bon autant être clair d’entrée, il n’y a pas d’obligation

conventionnelle à portée générale en Droit international. En revanche, sur le plan

coutumier, le

un abus de Droit le fait d’utiliser son territoire pour mener des activités qui porteraient

atteinte à la souveraineté territoriale d’un autre État. Ce principe coutumier n’est pas

consécutif des questions de l’environnement, mais de celles relatives à la sécurité du

territoire. La Déclaration de Rio reprend ainsi la Déclaration de Stockholm, quasiment

mot pour mot, précisant que les États ont le devoir de faire en sorte que les activités exercées

dans les limites de leur juridiction, ou sous leur contrôle, ne causent pas de dommage à

l’environnement dans d’autres États, dans des zones ne relevant d’aucune juridiction

nationale. On retrouve le même principe dans la CIJ. Ce n’est pas une obligation de prévention. On ne garantie pas l’absence de dommage à l’environnement, sauf cas spécial. C’est finalement un simple devoir de vigilance. Ce n’est que par des obligations conventionnelles spécifiques que le contenu matériel de l'obligation de prévention pourra être précisé. Cela suppose qu’elle soit prévue dans un texte. Il en a découlé une diarrhée de conventions internationales.

amène à considérer comme

principe même de la souveraineté territoriale

Section 1

Objectifs de prévention : l’exemple de la Directive SEVESO (1996)

Pour donner du corps à cette obligation, il faut s’entendre, au niveau international comme communautaire, sur un objectif. La directive SEVESO de 1996 (prolongeant une

Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Le principe de prévention

directive de 1982) 4 a été la conséquence d’une catastrophe en Italie du nord en 1976, 20 ans après, tout de même. Une usine explose, entraîne le dégagement de dioxine, polluant air et sols autour de cette usine. La directive SEVESO, outre le domaine sanitaire, vise le domaine environnemental. Les États doivent prendre toute mesure pour prévenir les risques d’accidents majeurs. Le but, c’est atteindre le risque 0. C’est encore prévenir, ou tout au moins réduire dans toute la mesure du possible les effets de l’incinération sur l’environnement. Le contenu de l'obligation de prévention apparaît factuel, contingent de l’objectif que les États se fixent. Les outils employés ne sont donc pas nécessairement les mêmes.

L’obligation de prévention active peut être découpée en 3 hypothèses.

Paragraphe 1er

Une prévention active, assez offensive

C’est par exemple l’interdiction de la fabrication, de l’usage, d’un certain type

de pesticides. Le problème étant de savoir quel est le calendrier de mise en œuvre de cette

interdiction. On a des stocks, on s’en débarrasse, on les envoie en Sibérie, ou on les élimine ?

Et quid des exceptions permettant de poursuivre la fabrication de pesticides ? L’objectif reste

clair, éliminer à terme tout risque entraîné par ce pesticide. De là à supprimer tout risque,

c’est envisager la fermeture du site. Si bien qu’en réalité, c’est plus une correction qu’une

prévention.

Paragraphe 2e

Une prévention active, mais pas extensive

C’est l’exemple de la soumission d’une activité à une autorisation. Le problème,

c’est de définir les conditions d’autorisation. Dans le cadre de ces conditions peuvent en

effet intervenir des données économiques, salariales…

Paragraphe 3e

La prévention timorée… passive

Bon, on sait qu’il y a un problème, mais on n’ose ni s’attaquer à la racine, ni la soumettre à autorisation. On se contente d’une déclaration préalable, d’un substitut à celle- ci. La contrainte qui pèse sur l’exploitant ne sera pas tellement ardue.

Moralité, l’obligation de prévention peut être des plus variable. Quel que soit le texte, la rédaction sera complexe, car reposant sur des principes, des exceptions, des calendriers de mise en œuvre, des formules scientifiques casse-couilles complexes.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

4 Directive 96/82/CE, amendée en 2003 par la directive 2003/105/CE.

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Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Section 2

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Le principe de prévention

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Les méthodes de la prévention

Paragraphe 1er

La démarche traditionnelle : la Convention de Paris (1992)

Progressivement, on peut relever que l'obligation de prévention s’est dans une large mesure unifiée quant à ses méthodes. La méthode traditionnelle était avant tout celle des 70’s. Elle était basée sur une approche très technique, reposant sur le système de l’autorisation sous condition. On retrouve hier et aujourd'hui un concept, celui des meilleurs techniques disponibles, MTD pour les intimes (BAT in English). La convention

de Paris de 1992 sur la protection de l’atlantique Nord-Est voit les meilleures techniques

disponibles comme les tous derniers progrès dans les procédés, installations ou méthodes

d’exploitation permettant en l’espèce de diminuer les rejets de polluants dans cette zone.

Mais disponible, c’est quoi ? Disponible sur le marché et donc achetable à un coût

économique possible ? En réalité, se pose la question de savoir quelle est la situation de

l’exploitant concerné. On a beau connaître les meilleures techniques, encore faut-il pouvoir

les imposer. En tout cas, la convention l’admet. Certains préfèrent de meilleures techniques

disponibles à un coût économiquement viable. L’approche est en tout cas purement

technique, focalisée sur la source de la pollution.

Paragraphe 2e

On peut ainsi parler de démarche nouvelle

Les années 1980-1990 ont vu apparaître trois démarches supplémentaires.

A

· Une démarche systémique

Dans l’approche traditionnelle, on cible la source de la pollution, on visera alors les

techniques permettant de la limiter, de l’annuler, voire de la transférer. Puisqu’il faut aborder

l’ensemble des conséquences, la Convention de paris 1992 est explicite à ce sujet. Les parties contractantes s’engagent à ne pas augmenter la pollution dans d’autres secteurs de l’environnement.

B · Une démarche spatio-temporelle

En l’espèce, derrière ce titre digne de star wars, il s’agit de combiner les mesures dans le temps, bref être cohérent en combinant les mesures de manière progressive, mais encore savoir bien combiner les mesures au même moment. A cet égard, la Convention de paris évoque le concept de la meilleure pratique environnementale. C’est la mise en œuvre de la combinaison la mieux adaptée de mesures et de stratégies de lutte environnementale, donc à un moment T, mais encore progressivement à un moment T+1. Qui dit forme la mieux adaptée envisage différents types de mesures. Ce peut être dans un premier temps une mesure fiscale, à laquelle s’ajoute une mesure de subvention, poursuivie le cas échéant par une mesure de contrainte.

Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Le principe de prévention

C · La méthode de l’intégration : la Directive Réduction & intégration (1987)

C’est le fait de méditer, à partir de l’installation d’un équipement, sur l’ensemble de ses conséquences environnementales, genre l’impact des déchets, l’équipement dans l’espace (?). Une Directive de 1987 a pour titre REDUCTION & INTEGRATION, et c’est pas totalement pour rien.

Section 3

les outils de mise en œuvre

Le débat à propos de la taxe carbone a récemment pris une certaine ampleur.

Comme d’habitude, il a été mal posé, tout au moins curieusement, conduisant in fine à

palabrer sur les modalités d’une taxe sans en expliquer l’opportunité. Résultat des courses,

censure du Conseil constitutionnel, qui relève « que les activités assujetties à la contribution

carbone représenteront moins de la moitié de la totalité des émissions de gaz à effet de

serre ».

C’est à se demander si, finalement, la taxe est le meilleur instrument de lutte

contre la pollution.

Si la question de la taxe est centrale, elle a été et reste maladroitement posée. D’où

l’intérêt de se pencher sur les différents types de mesures que l’on peut rencontrer.

Paragraphe 1er

Les mesures de police, comprendre l’autorisation préalable à l'activité

Ces mesures sont l’instrument le plus classique. C’est le gourdin. Tu prends et tu

tapes. Lorsque la Commission du Droit international a abordé la question des dommages

transfrontaliers que pourrait causer une activité non interdite par le Droit international,

la question d’une responsabilité internationale de l’État s’est posée. Alors du coup, trois

décennies plus tard, la Commission a préféré aborder la question sous l’angle de la prévention. Mieux vaudrait prévenir que guérir. En 2001 sont ainsi abordés des principes visant à la prévention des risques. Quand on regarde ce document, un seul type d’instruments apparaît. C’est l’autorisation préalable de la nouvelle activité. Reste à savoir ce que traduit la soumission à une autorisation ou son réexamen. Seulement un réflexe basique ? A priori… oui, l’essentiel du Droit international semble reposer sur cette méthode.

Il convient toutefois d’y apporter quelques remarques.

A · Lorsque l’on privilégie la mesure de police

Dès lors, on se trouve dans une approche évidente de police. Tout l’enjeu repose sur deux questions. Comment améliorer la procédure d’autorisation, et comment s’assurer que l’autorisation soit respectée ? On a tout un Droit pénal ou un Droit de la sanction administrative qui entend compléter le système d’autorisation.

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B ·

Droit de l'environnement

Typologie d’ordre technique (essence, ampoule, air…)

Le principe de prévention

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Une telle typologie existe dès lors qu’on parle de mesure de police. La typologie la plus importante est celle qui distincte les normes de produits, des normes de rejet ou encore de qualité. Les normes de produit et de qualité se sont accrues, devenant caractéristiques des produits mis sur le marché.

Ainsi, avec les normes en matière de composition des carburants, on a remarqué durant les dernières années la disparition du carburant au plomb. Mais cela ne veut pas pour autant dire que sa production ait été arrêtée, car il reste moins cher… Un autre exemple, c’est la disparition programmée des ampoules électriques classiques.

Les normes de qualité ont pour objectif d’établir des canons sur les caractéristiques du milieu récepteur de la pollution. Les normes sur la qualité de l’air sont une illustration. Elles peuvent rayonner au niveau de la région d’un État de l’Europe.

C’est en combinant des normes de produit, de qualité et de rejet qu’un système de

police peut fonctionner.

Reste à savoir s’il faut plutôt harmoniser les normes de produit, celles de rejet ou

encore cette de qualité ?

Le point évident vise le marché intérieur. Les normes de produit y ont une place

évidente. L’harmonisation apparaît logique. Elle a plus facilement tendance à se

matérialiser sur le plan communautaire que sur un plan plus international. Cela ne veut

pas pour autant dire que l’harmonisation coule comme la Clairefontaine hein. Cette

question de l’harmonisation des normes de rejet et de qualité a posé au sein de l’Union un

débat avec d’une part les partisans des normes de qualité, tel le Royaume-Uni et d’autre part

en gros les autres, à la tête desquels on retrouve l’Allemagne. Pour l’Allemagne, la

préférence pour les normes de rejet est nette. Seule elle permettrait au marché intérieur de

fonctionner. Le Royaume-Uni, lui, avance que l’on cherche naturellement à éviter que les

milieux récepteurs soient altérés que, ce faisant, il est plus logique de se focaliser sur des

normes de qualité. L’État mettra alors en place les normes de rejet nécessaires pour

respecter les normes de rejet. La thèse britannique semble plus pragmatique. La norme de

qualité apparaît comme essentielle. Lorsque l’on regarde les normes, on observe qu’elles

sont fondées sur un compromis qui fait intervenir l’harmonisation des normes de qualité,

mais qui recherche une harmonisation des normes de rejet

Au regard de la Directive précédemment citée (?), on retrouve cette combinaison. Il est ainsi prévu qu’une autorisation fixe les normes de rejet. L’État devra tenir compte à la fois des mesures communautaires en matière de qualité et des mesures communautaires qui harmoniseraient des normes de rejet. Tout, finalement, dépend des rapports de force. Ainsi, pour les normes de rejet visant les centrales thermiques, on a un système d’autorisation en parallèle d’un cadre dont il ressort une combinaison de normes. L’harmonisation apparaît surtout procédurale.

Paragraphe 2e

les instruments économiques

Les instruments économiques ont toujours existé même s’i l’on se focalisait sur les mesures de police. Lorsque l’OCDE a démarré, ceux-ci étaient déjà utilisés dans les pays,

Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Le principe de prévention

certes en petit nombre. Mais durant les années 1970, l’OCDE préférait s’intéresser aux

les années 1970, l’OCDE préférait s’intéresser aux mesures de police. En matière économique, on retrouve les

mesures de police. En matière économique, on retrouve les

subventions

, qui sont

le

contraire même du principe de Pollueur-payeur. Outre les subventions, il y a les

redevances

quantité de polluants déversés dans l’eau par une installation quelconque, donc de l’évaluer, et de lui appliquer ensuite une redevance assise sur ces mêmes quantités. Alors en principe, celui qui est contraint à payer la redevance est supposé faire un rapport coût / avantage d’un changement de comportement et donc arrêter de polluer. Enfin bien souvent, on préfère payer pour polluer plutôt que de changer de modèle (comme allez au hasard, l’essence). L’argent ponctionné a une destination que la Loi de 1964 régit notamment. Une agence financière, répartie par bassin, dispose d’un recours financier pour accorder une subvention au pollueur afin qu’il s’équipe.

, par exemple les redevances sur la pollution des eaux. Il s’agit de mesurer la

Un instrument économique est un signal donné au marché pour changer de comportement.

On en appelle à la responsabilisation du pollueur. L’instrument économique ne se

fonde pas sur la contrainte mais se fonde sur un raisonnement économique visant le

destinataire des mesures. L’approche apparaît purement libérale. Le développement des

mesures économiques au détriment des mesures de police s’expliquerait par le libéralisme

américain.

Depuis les années 80, l’OCDE a clairement donné sa préférence aux instruments

économiques. Un large panel d’instruments existe.

A

· La fiscalité écologique, ex-redevance

Elle s’applique sur un produit mais de manière distincte. La fiscalité peut en effet

toucher directement le produit ou s’intéresser aux rejets d’émissions. On espère

toujours que le consommateur changera. Le problème de ce type d’instrument, c’est qu’il

vise une taxe fiscale, qu’il faut donc définir son taux, et la gérer. Sans parler de

l’affectation de son produit, parfois sans lien direct avec l’écologie.

B · La subvention

La subvention recouvre plusieurs types d’aides. Il peut y avoir des aides à portée générale, et d’autres, à portée plus individuelle. Ce type d’instrument économique peut être utile. Restent deux légers problèmes. D’où vient l’argent ? De la redevance ? En tout cas, Seuls les États riches ou certaines organisations régionales genre Union Européenne peuvent se le permettre.

permet ainsi aux États membres de l’Union Européenne à mettre

en œuvre la directive HABITAT. La raison de ce fonds, comme du renvoi à l’action d’une organisation régionale, repose sur le fait que la protection des espèces ne soit pas nécessairement prioritaire dans la politique de certains États membres. Si l’Union Européenne participe au système de la subvention, elle ne peut cependant opérer que dans

le cadre de raisons pointues. D’où des risques d’atteinte au d’État sont assez corrosives en ce domaine.

marché intérieur . Les aides

Le

fonds Life
fonds Life

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Le principe de prévention

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C

·

Les incitations à l’application des mesures de polices

Elles visent l’utilisation d’un instrument économique à des fins de bonne mise en œuvre d’une autorisation administrative. On s’est rendu compte qu’il fallait aménager les mesures de police. Utiliser le gourdin en permanence peut avoir des limites. Il fallait inciter dans un premier temps au lieu de sanctionner.

Ainsi, les cautions de bonne fin sont utilisées comme une garantie bancaire pour inciter au respect des mesures de police. Ainsi, une entreprise peut exploiter une carrière, mais le jour où elle décide d’aller voir ailleurs, se pose la question du devenir du terrain. Il faut donc encadrer l’exploitation. On pourra ainsi préciser dans l’autorisation d’exploitation les conditions d’utilisation. Les conditions d’autorisation peuvent porter sur la

remise en état du terrain. Ce qui a fini par changer la situation, c’est que, dans le dossier des autorisations, puisse figurer une garantie, où doive être présente une caution de bonne fin. Ne pas remplir ces obligations, c’est se prendre une rouste par l’État qui fera valoir auprès du débiteur de l’action le droit de remise en état du terrain. Les assurances auront

pour tâche de le contrôler. Avec les conséquences que ça induit sur les primes.

D

· le système de dépôt et de consignation

C’est par exemple ramener les piles. Oui, les jeter à la poubelle comme ça, c’est

mal. Bon et de toute manière, la grande distribution refuse ce système, considéré comme

ringard aux yeux de certains. On préfère la fiscalité, histoire de ponctionner, de ratisser large,

because you’re worth it.

E · la certification

Il s’agit ici de faire valoir auprès d’un consommateur que le produit répond à un

certain nombre de critères environnementaux. On entend se reposer sur la liberté de

choix du consommateur… laissant aux entreprises le soin de se défouler en terme de

communication et de publicité. Un risque, c’est que le produit réponde à un cahier des

charges pas tout à fait écologique. Se pose donc le problème de la définition du cahier

des charges, comme se pose le problème de la surmultiplication des certifications.

F · la création d’un marché : le droit de polluer

Cela a commencé aux USA à la fin des années 1970, avec le système de la bulle. Poétique. Il s’agit d’un espace donné dans une ville où l’on accorde à chaque exploitant un droit de polluer, bref un quota d’émissions. Allez ici, tu te fais plez, non pas là, juste là, bon allez ok, c’est bien parce que c’est toi. Par la suite, on a entendu renforcer la norme, tout en diminuant les quotas. L’entreprise qui n’a pas d’équipement doit prendre des mesures de prévention qu’elle définit elle-même. Ou alors… elle rachète les quotas d’un concurrent. On y voit la création d’un système de marché d’attribution des quotas. Ce système de marché est d’un impact cependant assez aléatoire, mais finalement l’aléa reste la faiblesse de tout instrument économique.

Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Le principe de prévention

Paragraphe 3e

Le débat sur les instruments juridiques de prévention

La première question à se poser est de délimiter les choix possibles. La seconde, comment orienter le débat sur l’opportunité de tel ou tel choix.

A · le constat 1 · Le marché des quotas : Le protocole de Kyoto (1999)

A l’heure actuelle, la place des mesures de police reste prioritaire. Plus facile

pour obtenir un consensus. En Droit international comme en Droit communautaire, il n’y a

que peu de recours. Dans le cas du Droit international, avec le protocole de Kyoto, on a

entendu laisser un large choix aux États quant à la nature de la prévention, tout en y

accolant des quotas.

Les USA se sont violemment opposés à cette proposition de l’Union Européenne.

Un protocole à cette future convention a été renvoyé à plus tard. Un marché de quotas

d’émissions est toutefois prévu. Le protocole a été adopté en 1999. Conformément à ce

qui a été entendu, ce protocole ne donne aucune directive aux États à propos des

mesures à mettre en œuvre mais prévoit la création d’un marché international de

quotas d’émissions. Accompagnent cette idée des mécanismes de flexibilité.

Comment fonctionne ce marché ? Il s’agit pour chacun des États de prévoir

l’attribution de quotas en fonction des engagements pris de réduction des émissions de gaz

à effets de sphère. Les entreprises titulaires de ces quotas ont la possibilité de se vendre

entre elles des quotas, qu’elles soient excédentaires ou déficitaires, mais sous le contrôle de

l’État. Un registre national des transactions a été créé, de même me qu’un registre

communautaire et un registre international. On relève l’absence de confiance entre les

États car chaque transaction doit être enregistrée au moins sur un plan national, voire

communautaire, au mieux international. Ce système commence… à fonctionner sur un

plan international.

Ce mécanisme d’échange est adjoint de deux mécanismes de flexibilité. Un État dit

partie l’annexe 1 du protocole, bref les États qui ont accepté de prendre un engagement de

réduction des émissions, peut acquérir des quotas supplémentaires en investissant dans un pays en développement, un pays qui ne fait pas partie de l’annexe 1. On appelle cela le mécanisme de développement propre. Un autre mécanisme d’application conjointe existe dans les relations entre deux États parties à l’annexe 1 du protocole. Les pays de l’Union Européenne ont tous ratifié cette annexe 1.

Ce qu’il faut retenir finalement, c’est l’idée que tout État partie engagé sur des réductions chiffrées peut recourir à des mécanismes de flexibilité.

Cela suppose un enregistrement de ces différents mécanismes de flexibilité. Toute une administration onusienne a été établie à l’occasion.

Les quotas sont une mesure de contrainte qui ne fonctionne pas de la même manière selon les domaines. Les quotas de pêche ne s’échangent pas comme les quotas

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Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Le principe de prévention

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d’émissions à gaz à effets de sphère. Généralement en tout cas, ils font au moins l’objet de répartitions.

2 · La place des instruments économiques dans le droit communautaire : harmonisation ?

Il faut retenir que si l’Union avait dans le cadre des négociations de Rio insisté pour créer une taxe CO 2 , elle n’a pas été cependant capable de la mettre en place, oui car comme d’hab., il n’y a pas ou trop peu d’harmonisation des fiscalités. C’est pareil dans le domaine de la fiscalité écologique. Créer une taxe CO 2 – énergie pour ratisser plus large ? La France s’y est opposée. La discussion tournant aux palabres. Elle réapparait toutefois récemment. A l’heure actuelle, l’harmonisation communautaire de la fiscalité énergétique reste une chimère alors qu’elle pourrait être à la base d’un changement des comportements des entreprises, des ménages etc. bref tout est question de volonté politique de s’engager sur un plan communautaire. Un pour tous, tous pour un, enfin surtout chacun pour soi.

Une autre tentative d’harmonisation fiscale a visé les déchets. Il avait été envisagé

d’établir au niveau communautaire une directive contenant certaines dispositions fiscales,

histoire de créer un embryon d’harmonisation. Ce projet est mort-né. Ballot. Quand on lit la

Directive « déchets », on constate qu’elle permet aux États d’utiliser la fiscalité sur le

traitement des déchets pour établir un projet, qui ferait l’objet d’une analyse… approfondie

par la Commission qui proposerait ensuite un autre projet pour tous les États membres. Bref

ça n’a pas eu lieu.

Récemment, on voudrait élargir le rayon d’action du protocole de Kyoto,

histoire de ne pas toucher que les producteurs d’énergie mais genre aussi les compagnies

aériennes. Levée de boucliers. D’autant plus qu’il faudrait redéfinir l’attribution des quotas.

Les quotas étaient en effet dans un premier temps répartis gratuitement aux entreprises.

Dans une seconde phase… ils devaient être mis sur EBay, enfin aux enchères. On attend

toujours cette seconde phase.

Ces échecs en matière d’harmonisation fiscale écologique ont obligé l’Union

Européenne à s’engager dans le marché de quotas d’émissions.

La déjà célèbre conférence de Copenhague de décembre 2009 devrait redonner du

souffle au protocole de Kyoto, visant des produits vendus en Europe mais provenant d’États

n’ayant pris aucun engagement au regard de l’annexe 1, seraient taxés. Il y aurait une sorte

de taxe aux frontières. Les négociations semblent toutefois évoluer vers le fait que les

prélèvements opérés aux frontières seraient versés dans un fonds international géré par les

Nations Unies, pour être redistribué aux États taxés pour qu’ils investissent dans la réduction

des gaz à effet de sphère. Ah ah. Evidemment, les pays membres de l’Union Européenne ne

sont pas unanimement d’accord.

Bref, on pédale dans la semoule.

EDIT : vu le résultat de la Conférence de Copenhague qui ne devrait pas rester dans les annales, ou alors au regard de…l’impotence de certains dirigeants à se mettre d’accord sur des décisions effectives, du détournement de l’objet de la Conférence par d’autres à en faire une tribune politique, et bah on n’est pas sorti de l’auberge.

Chapitre II · L’obligation de prévention active

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Le principe de prévention

B · les critères de choix

On entend agir sur deux plans. Agir via des mesures de police, des mesures économiques ou les deux ? Un dispositif privilégiant des mesures ou une combinaison de mesures de police suppose une Administration spécifique. Cela suppose encore un contrôle du bon respect de ces mesures de police. Certains arguent que privilégier le choix de mesures de police, c’est s’engager dans une voie de développement des emplois publics chargés de mettre en place ce type de mesures.

Si l’on raisonne en terme d’efficacité, les mesures de police ont l’air plus efficaces que celles touchant à l'économie.

Si l’on privilégie l'économie, quels instruments économiques privilégier alors ? Tous les économistes de l’environnement avancent que seule la taxation a des effets

potables, sauf si elle est insuffisante. Une tendance semble toutefois se dégager : le recours à la certification. Contrairement à ce à quoi l’on pouvait s’attendre, les certifications ont des

effets sur les comportements. Ainsi en matières de forêts, la certification s’est bien

développée. Au départ, le système de certification visait à aider au développement de la

gestion durable des forêts dans les pays tropicaux. Finalement, les pays tempérés s’y

intéressent plus. Il en résulte un marché de bois certifié, du bois… FSC.

GREENPEACE et d’autres organisations envisagent de proposer le même type de

certifications en matière de pêchedurable. Enfin le bois ça ne bouge pas, les poissons ça

bouge plus. M’enfin la certification pourrait révèle un certain potentiel.

Section 4

L’encadrement de l'obligation d’action préventive par la Déclaration de Rio

Pour rappel, le sommet de la Terre, déroulé en 1992 donc à Rio, aboutit à une

Déclaration instaurant 27 principes pour mettre en œuvre un Agenda 21 (ou Action 21), plan

siècle adopté par 173 chefs d'État. Avec ses 40 chapitres, ce plan

d'action pour le XXI

d'action décrit les secteurs où le développement durable doit s’appliquer dans le cadre des

collectivités territoriales.

e

Paragraphe 1er

Prévention & obligation de coopérer (principes 5, 7 et 9)

! PRINCIPE 5 : l’élimination de la pauvreté est une condition indispensable au développement durable.

Tous les États et tous les peuples doivent coopérer à la tâche essentielle de l'élimination de la pauvreté, qui constitue une condition indispensable du développement durable, afin de réduire les différences de niveaux de vie et de mieux répondre aux besoins de la majorité des peuples du monde.

! PRINCIPE 7 : coopérer pour conserver, protéger, réparer la santé ou l’écosystème terrestre, et améliorer, non jamais ?

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Le principe de prévention

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Les États doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de conserver, de protéger et de rétablir la santé et l'intégrité de l'écosystème terrestre. Étant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial, les États ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent.

! PRINCIPE 9 : coopérer dans l’échange de connaissances

Les États devraient coopérer ou intensifier le renforcement des capacités endogènes en matière de développement durable en améliorant la compréhension scientifique par des échanges de connaissances scientifiques et techniques et en facilitant la mise au point, l'adaptation, la diffusion et le transfert de techniques, y compris de techniques nouvelles et novatrices.

Paragraphe 2e

Prévention & reconnaissance de responsabilités des États :

Des responsabilités communes mais différenciées (principe 13)

!

PRINCIPE 13

Les États doivent élaborer une législation nationale concernant la

responsabilité de la pollution et d'autres dommages à l'environnement et

l'indemnisation de leurs victimes.

Ils doivent aussi coopérer diligemment et plus résolument pour développer

davantage le droit international concernant la responsabilité et l'indemnisation

en cas d'effets néfastes de dommages causés à l'environnement dans des zones

situées au-delà des limites de leur juridiction par des activités menées dans

les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle.

Paragraphe 3e

Prévention & promotion d’un système économique international ouvert

!

PRINCIPE 12

Les États devraient coopérer pour promouvoir un système économique international ouvert et favorable, propre à engendrer une croissance économique et un développement durable dans tous les pays, qui permettrait de mieux lutter contre les problèmes de dégradation de l'environnement. Les mesures de politique commerciale motivées par des considérations relatives à l'environnement ne devraient pas constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable, ni une restriction déguisée aux échanges internationaux. Toute action unilatérale visant à résoudre les grands problèmes écologiques au-delà de la juridiction du pays importateur devrait être évitée. Les mesures de lutte contre les problèmes écologiques transfrontières ou mondiaux devraient, autant que possible, être fondées sur un consensus international.

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Le principe du Pollueur-payeur

PARTIE II •

Le principe du Pollueur-payeur

Chapitre I

Définition & évolution du principe du Pollueur-payeur

Section 1

La définition originelle du principe

Paragraphe 1er

Définition

Le principe Pollueur-payeur a été adopté par l’OCDE en 1972, en tant que principe économique visant la prise en charge, par le pollueur, des « coûts de mesures de prévention et de lutte contre la pollution arrêtées par les pouvoirs publics pour que l'environnement soit dans un état acceptable ». Ce principe est un des principes essentiels qui fondent les politiques environnementales dans les pays développés. Il est à l'origine de l'internalisation des coûts de pollution par les auteurs de la pollution par le biais d'instruments réglementaires (normes, interdictions, permis, zonages, quotas, restrictions d'utilisation et autres réglementations directes), d'instruments économiques (redevances,

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Le principe du Pollueur- payeur

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!

subventions, systèmes de consignation, création de marchés, incitations à la mise en conformité), ou d'instruments fiscaux.

Au sein de l'Union Européenne, ce principe figure parmi les principes fondamentaux depuis l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen en 1987 dont le

titre XIX fonde juridiquement

fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du Pollueur-payeur » selon l'article 174 (2) du Traité instituant la Communauté européenne.

la politique de l'environnement de l'Union , laquelle : « est

{Il a été mis en avant dans le Livre blanc de 2000 sur la « responsabilité environnementale », qui a débouché sur la directive 2004/35 d'avril 2004. Il fonde également l'exigence de tarification des services à l'environnement intégré par exemple dans le cadre de la directive cadre sur l'eau (cf. art. 9).}

avec

de

l'environnement français, avec le principe de prévention, le principe de précaution,

ainsi que le principe de participation (article L110-1 du code de l'environnement), selon

lequel « les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte

contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ».

la

En

France,

le

principe

un

des

Pollueur-payeur

grands

ou

PPP

est

devenu

du

loi

Barnier

de

1995

quatre

principes

généraux

droit

L'article 4 de la Charte de l'environnement de 2004 dispose : « Toute personne

doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement dans les

conditions définies par la loi. » Pour certains, il n'y a là qu'un « principe de pollueur

contributeur ». On retrouve le principe Pollueur-payeur avec la loi sur l'eau de 1964 qui a

établi un système de redevances de pollution comme de prélèvement de la ressource en eau

dans le cadre du système des agences de l'eau qui en assurent depuis la gestion sous

contrôle du Parlement.

Paragraphe 2e

Explicitation du principe

Le principe, tel que défini dans la recommandation de 1972.

A · L’exclusion d’au moins deux aspects

1 · Le versement de toute aide publique aux pollueurs

Dès 1974, l’OCDE adopte une seconde recommandation sur le principe du Pollueur-payeur, permettant, sous certaines conditions, des aides publiques aux pollueurs. Existe dans le cadre du Droit communautaire toute une procédure d’examen des aides publiques par la Commission de l’Union Européenne. C’est elle qui est la garante des aides publiques aux pollueurs au regard du principe du Pollueur-payeur. Vu le principe 16 de la Déclaration de Rio, la possibilité éventuelle d’aides publiques aux pollueurs reste possible.

2 · La recherche d’un responsable

Le pollueur n’est pas qualifié de responsable. Il est simplement amené à prendre en charge financièrement les mesures de prévention et de lutte. Il n’est pas responsable des altérations. L’OCDE est restée pantoise. Dans un ouvrage de 1975, elle considère que le

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principe du Pollueur-payeur n’est pas un principe causé par la pollution. Mais si un pays considère qu’un pollueur devrait compenser un pollué, ce n’est pas contraire au principe. La recherche du responsable, de l’indemnisation des dommages à l’environnement, ne rentre pas dans le cadre du principe du Pollueur-payeur. L’OCDE conçoit qu’il ne soit pas incompatible avec le principe de rechercher une indemnisation, des victimes de la pollution.

B · Les apports du principe du Pollueur-payeur

1 · La nécessité pour les pouvoirs publics de définir une politique de prévention

Les mesures arrêtées par les pouvoirs publics ne font toutefois pas l’objet de mesures précises. Il y a renvoi au Droit national. La CEE, en 1975, émet une recommandation, qui amène le constat que ces mesures sont soit de police, soit de redevance des pollutions. Normes de rejet, de qualité

2

· Le besoin de déterminer le pollueur qui aura a sa charge des mesures de prévention

La recommandation de 1972 ne précise pas qui. Un terme générique est employé,

mais il n’est pas défini. L’OCDE renvoie aux États le soin de définir le pollueur. La

recommandation de 1975 de la CEE est un peu plus explicite. Cette recommandation donne

une définition du pollueur.

C’est « celui qui dégrade directement ou indirectement l’environnement, ou

qui risque de le dégrader. C’est aussi celui qui crée les conditions aboutissant à la

dégradation de l’environnement ».

Ce n’est pas sur la base de cette définition que l’on pourra réellement déterminer le

pollueur sur chacun des aspects de la pollution de l’environnement. Toutefois, il suffit

d’établir un constat de dégradation. Le simple fait de polluer, de risquer de polluer, définit le

pollueur. La recommandation de la CEE entend rechercher le fait qu’existe une dégradation

ou un risque de dégradation, peu importe que ce soit intentionnellement…

Section 2

L’évolution de la définition du principe du Pollueur-payeur

Le constat du fait qu’il n’y a pas eu de maintien de l’environnement dans un état acceptable a induit des réflexions sur le principe du pollueur payeur. Cette réflexion a porté sur des aspects non traités par l’OCDE et la CEE. C’est La détermination du pollueur, mais

la

encore

détermination des coûts que le pollueur doit internaliser, prendre à sa charge dans le cadre de ses activités.

la

nature

des

mesures

que

les

pouvoirs

publics

doivent

prendre,

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Paragraphe 1er

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La détermination du pollueur

Les divers textes internationaux et communautaires sur la protection de l’environnement ont essayé de définir quel était le pollueur, à propos de tel ou tel domaine de la pollution ou de la dégradation de l’environnement. On peut en relever deux tendances.

A · Le refus de toute définition théorique du pollueur

On a recherché de façon pragmatique quel était le pollueur en fonction de tel ou tel type de dégradation, au cas par cas.

1 · La détermination du pollueur en cas de marée noire : l’armateur

Une convention internationale de 1969, de Bruxelles, qualifie de pollueur

l’armateur du navire à l’origine de la marée noire. Peu importe qu’elle soit volontaire ou

non. L’approche était opérée sous l’angle du Droit maritime. Si l’armateur est considéré

comme pollueur, responsable, cela exclue la détermination du chargeur comme pollueur.

Cette détermination n’en apparaît pas moins contestable. Les USA n’ont d’ailleurs pas ratifié

cette convention.

2

· La détermination du pollueur en matière de déchets : le producteur de déchets

Un choix a donc dû être fait, entre celui qui produit des déchets ou celui qui sera

chargé de l’élimination des déchets ? OCDE et CEE désignent comme pollueur le producteur

de déchets. Celui qui produit le déchet, même s’il n’en est pas le détenteur, sera chargé de

l’éliminer. Le but, l’inciter à ne pas produire de déchets.

3

· La détermination du pollueur en cas d’installation dangereuse : l’exploitant

En cas d’exploitation de telles installations, le propriétaire de l’installation, le

propriétaire du terrain, ou l’exploitant était considéré comme pollueur ? Les textes se sont

focalisés sur l’exploitant. On le voit en tout cas, l’approche reste pragmatique. Ce n’est pas

nécessairement celui qui dégrade l’environnement, mais celui que l’on peut le plus

facilement désigner pour éviter toute aggravation de la pollution.

B · La transformation du principe du Pollueur-payeur en principe de l’Utilisateur-payeur

En matière d’eau, le pollueur, c’est dans la pratique le consommateur. C’est lui qui prélève une certaine quantité d’eau pour la consommer. Quand il consomme de l’eau, c’est une atteinte à la quantité d’eau existante. D’autant plus qu’il en résulte des conséquences sur l’écosystème. Et puis, consommer de l’eau, c’est rejeter des eaux usées.

Agir au niveau de la prévention implique d’agir auprès du consommateur,

bénéficiaire de l’eau prélevée par un exploitant. Le seul moyen de protéger la ressource naturelle, c’est d’en limiter la consommation. La dernière directive cadre de 2000 qualifie ainsi le consommateur de pollueur. Le coût de la pollution ou de la dégradation est

intégré

de

dans

le

prix

de

l’eau.

C’est

au

consommateur

à

assumer

son

geste

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Le principe du Pollueur-payeur

consommateur,

pas

au

contribuable.

L’Irlande

a

ainsi

été

obligée

de

modifier

sa

Constitution.

Paragraphe 2e

La nature des mesures arrêtées par les pouvoirs publics

La Déclaration de Rio, dans son principe 16, fait un lien entre le principe du Pollueur-payeur et le recours aux instruments économiques. Dans la pratique, dès lors que la fiscalité écologique est débattue, on évoque toujours le thème du pollueur. Les pollueurs sont contraints et on justifie politiquement le recours aux instruments économiques par le principe du Pollueur-payeur. C’est pourquoi les ménages doivent aussi passer à la caisse de la taxe carbone, pas seulement les entreprises.

Depuis les années 1990, on parle beaucoup plus du principe de Pollueur-

payeur. De 1975 à 1990, ce principe n’apparaissait que dans les textes concernant les

déchets, alors qu’aujourd'hui de nombreux autres domaines sont abordés. Le filon est

exploité fiscalement…

Paragraphe 3e

La détermination des coûts de la pollution que le pollueur doit internaliser

Tout producteur de biens et services vise le moindre coût. Il a d’autant moins envie

d’internaliser l’ensemble des coûts qui interviennent dans le cadre de son acte de pollution.

Reste à savoir ce que recouvre un coût de pollution. Du moins ceux qui ont vocation à être

internalisés.

A

· Que recouvre une mesure de prévention ?

La définition originelle du Pollueur-payeur insiste dessus. Les coûts des mesures de

prévention sont ceux liés à la mise en œuvre des mesures imposées par les pouvoirs publics

pour réduire ou éliminer pollution ou risque de pollution. Cette définition a été élargie par l’OCDE. Pour pouvoir s’assurer que ces coûts sont mis en œuvre, il faut hélas les contrôler, donc effectuer des analyses. L’OCDE a admis que le coût des mesures de préventions devait inclure le coût des mesures administratives de contrôle, mais encore le coût des mesures d’évaluation de la pollution. Alors oui, la prévention est définie dans un sens bien

large, bien ramasse-miettes finalement. Ainsi, la

(Taxe intérieure sur les produis

pétroliers) a été augmentée il y a quelques années pour financer les dispositifs de contrôle de la pollution de l’air dans les villes françaises.

TIPP

B · Le coût des mesures de lutte contre la pollution

Lutter ? Cela implique des mesures de lutte à l’initiative du pollueur lui-même ou sur instruction des pouvoirs publics. Enfin en général, ce sont plus souvent les autorités publiques qui prennent l’initiative. Ces mesures, prises par l’État, par les collectivités territoriales peuvent être considérées comme à rembourser par le pollueur. L’OCDE a très

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!

rapidement admis que les mesures de lutte doivent être à la charge du pollueur, même si elles sont mises en œuvre par les collectivités territoriales ou pouvoirs publics.

La notion de service public gratuit en prend un coût.

Il y a toutefois une limite. Les mesures raisonnables 5 . Les mesures de lutte mises en œuvre par les pouvoirs publics ou collectivité territoriales ne peuvent être remboursées que si elles ne sont pas raisonnables. On entend éviter que les pouvoirs publics fassent n’importe quoi. Déjà qu’en temps normal, c’est pas top, alors en cas de crise… on entend éviter que les pouvoirs publics en rajoutent une couche et polluent à leur tour ce qui a déjà été pollué.

Merci qui ? Merci les assureurs.

C · existe-t-il d’autres coûts de la pollution à internaliser

En cas de marée noire, il y a des coûts de prévention, de lutte. Vient ensuite la

réparation du dommage. Faut-il internaliser les coûts de remise en état de

l’environnement ?

, s’il n’a

pas par exemple pris les mesures de prévention qui lui étaient pourtant imposées. S’il n’est

pas fautif, qu’il était au taquet sur les mesures de prévention, mais qu’il y a malgré tout

dommage… la société finalement fait des choix et en accepte les conséquences. C’est à la

société d’assumer les dégâts engendrés par les besoins qu’elle a. ou sinon… on peut rester

stoïque au vu de la pollution et considérer que c’est au pollueur, même s’il n’est pas fautif, à

payer.

On peut partir de l’idée que le pollueur passe à la caisse s’il est

fautif
fautif

3 solutions apparaissent.

!

Soit on considère que le pollueur est à l’origine de la pollution, et alors c’est

qui crache, tout en sachant que cela répercuté in fine sur le

consommateur.

l’assurance

!

!

Soit on considère que c’est la collectivité qui assume.

Soit enfin, on essaye de faire prendre en charge une partie des coûts à une

collectivité autre

qu’une collectivité nationale.

Armateur, chargeur, État, collectivités territoriales, victimes entent en jeu dans une

marée noire. La Convention de 1969 ciblant l’armateur a été suivie par une convention de 1972 prévoyant l'intervention d’un fonds d’indemnisation alimenté par l’ensemble des chargeurs.

Section 3

Deux interprétations possibles du principe de Pollueur-payeur

Le débat ne porte pas sur la question d’une internalisation des coûts, ou des mesures de prévention comme de lutte. Quelle que soit l’interprétation des textes internationaux et communautaires, le débat ne porte pas sur ce point. Et ni sur les mesures de contrôle, d’analyse de l’état de l’environnement…

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

5 Voir plus bas dans le principe du Pollueur-payeur ce qui concerne le FIPOL.

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Le principe du Pollueur-payeur

Le débat vise beaucoup plus la question de la prise en charge des coûts de remise en état de l’environnement.

On touche au portefeuille. A ce moment-là, on fera du pollueur le futur responsable d’éventuelles atteintes à l’environnement. En réalité, le principe du Pollueur- payeur n’est pas un corollaire du principe de prévention, mais un principe de responsabilité.

A · Une interprétation minimaliste

Le principe du Pollueur-payeur permet de faire prendre en charge par le pollueur le coût des mesures de prévention, de lutte contre la pollution et même les coûts de remise en état de l’environnement lorsque le dommage est causé par sa faute. L'hypothèse d’une faute entraînant dommage serait prise en compte dans le cadre de cette interprétation.

Cette interprétation va au-delà de celle prévue par l’OCDE il y a maintenant près de

37 ans.

B

· Une interprétation maximaliste

Cette interprétation repose sur le rajout aux différents coûts admis dans

l’interprétation minimaliste des coûts de remise en état par le pollueur, quelles que soient les

circonstances dans lesquelles les dommages sont intervenus. L’interprétation permet de

justifier une responsabilité du pollueur en matière de remise en état de l’environnement, sur

la base simplement d’un constat, celui de l’existence d’un dommage. Dommage qui justifie

un système de responsabilité sans faute ou pour risque.

Le petit problème, c’est la solvabilité du pollueur, voire sa survie. Il y a

aujourd'hui tendance à aménager, tout au moins essayer, les conditions de mise en œuvre

de la responsabilité sans faute du pollueur. Parmi les conditions d’aménagement, il faut

qui serait alimenté par

retenir la possibilité de mettre en place un

d’autres personnes que le seul pollueur. Finalement, ratisser tout le secteur économique

auquel appartient le pollueur, éventuellement avec les pouvoirs publics.

fonds d’indemnisation

Chapitre II

Le principe du Pollueur-payeur & l’internalisation des coûts de la prévention

Ces illustrations sont au nombre de deux, globalement.

Il ya tout d’abord le fait que le principe du Pollueur-payeur permette de limiter les aides publiques au pollueur. Ensuite, le principe du Pollueur-payeur justifie la mise en place d’un certain nombre de dispositifs juridiques ayant pour objectif d’inciter le pollueur à éviter de… (Re)polluer.

 

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur

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& l’internalisation des coûts de la prévention

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Section 1

!

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Le principe du Pollueur- payeur

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Le principe du Pollueur-payeur & les aides publiques au pollueur

Dans sa recommandation initiale, de 1972, l’OCDE est explicite.

A priori, toute

initiale, de 1972, l’OCDE est explicite. A priori, toute aide publique au pollueur est proscrite possibilité

aide publique au pollueur est proscrite possibilité d’une aide publique.

. La recommandation de 1975 n’évoque pas plus la

Et bah pourtant.

Au moment de l’adoption de la recommandation de 1972, tous les États membres admettaient l’utilité – dans certaines hypothèses – d’accorder malgré tout des aides publiques au pollueur. L’exception confirme la règle voyons. Il n’y a donc rien d’étonnant qu’en 1974, le Conseil de l’OCDE adopte une deuxième recommandation, focalisée sur

l’attribution d’aides publiques aux pollueurs,

conciliant deux concepts contradictoires ,

l’interdiction des aides publiques par le principe du Pollueur-payeur et l’opportunité de subventionner le pollueur dans certaines hypothèses.

OCDE et UE ont donc brodé pour trouver et encadrer une conciliation

Paragraphe 1er

La démarche retenue par l’OCDE

Cette démarche se répartit en deux temps. Elle n’est que la transposition du Droit

de la concurrence dans le domaine environnemental. Dans un premier temps, pour l’OCDE,

il faut se demander si l’aide publique en cause pourrait être compatible avec le principe.

Dans un second temps, l'hypothèse où l’aide publique n’est pas compatible, n’y aurait-il pas

un Intérêt général à permettre cette aide publique à finalité environnementale ?

A · La détermination de la compatibilité d’une aide publique avec le principe du Pollueur-payeur

Méditons.

1 · Analyse théorique de la question de la compatibilité

a · Le pollueur reçoit une subvention par une Administration qui est financée par une redevance de pollution

A première vue, il y aura incompatibilité avec le principe du Pollueur-payeur. C’est

parce qu’il pollue qu’on l’aide. Normal. L’origine financière de l’argent accordé au pollueur repose sur l’argent ponctionné auprès des pollueurs. La subvention est donc mutualisée. La compatibilité de ce type de subvention. Reste à espérer que la redevance soit suffisamment dissuasive pour entraîner une évolution des comportements. Il faut encore que

la somme prélevée soit proportionnée à la quantité de polluants émis. D’où des conditions.

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur & l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur-payeur

b · Une aide publique en matière d’économique d’énergie tout au moins une énergie moins polluante

Ce type d’aide ne semble finançable que par l’impôt, d’où une incompatibilité avec

le principe du Pollueur-payeur. Mais si ce type d’aide est conditionné par une démarche, volontaire, du pollueur, l’aide apparaît moins contestable. En effet, utiliser une énergie

moins

plus

traditionnelle.

polluante

est

probablement

beaucoup

plus

cher

qu’une

énergie

S’il y a une démarche volontaire, on peut comprendre que l’État puisse aider à couvrir une partie du surcoût engendré par le recours à une énergie moins polluante.

c · Les mesures agroenvironnementales

Ce sont des aides accordées aux agriculteurs soi-disant plus attentifs à l’environnement. Ces mesures ont été imaginées par l’Union Européenne dans le cadre du trou sans fond de la PAC, afin de ramener les agriculteurs dans le droit chemin, oubliant le

productivisme écervelé. Si l’agriculteur rend service à l’environnement, en ne fauchant pas à

la barbare, ou en n’utilisant pas de produits reconnus comme dangereux pour l’écosystème

et les approvisionnements en eau, il y alors Intérêt général. Une analyse purement

théorique permet de soulever que certaines aides publiques, a priori incompatibles avec le

principe du Pollueur-payeur, ne sont pas en réalité incompatibles.

2

· L’analyse de la recommandation de l’OCDE de 1974

Au vu de cette recommandation, on retient que certaines aides publiques

peuvent être compatibles. Il y a même un exemple fourni. Les aides à la recherche et au

développement en matière de techniques antipollution. En 1991, on rajoute un exemple,

histoire de, ce sont les aides attribuées au pollueur dans le cadre d’un système de redevance

redistributive.

Lorsque la Commission de l’Union Européenne étudie la compatibilité avec le Droit

communautaire d’une aide publique, se pose d’abord la question de savoir s’il y a

réellement incompatibilité avec le Droit communautaire.

B · La détermination des conditions d’octroi d’une aide à finalité environnementale

On part ici de l’idée que l’aide en cause reste incompatible avec le principe et

, finalité de la protection de l’environnement permette de justifier l’octroi de cette aide.

avec le Droit de la concurrence. Il apparaît évident qu’alors,

exceptionnellement

la

La recommandation de l’OCDE explicite cet aspect délicat. Il en résulte deux types de condition, des conditions de fond et des conditions de forme.

1 · Des conditions de fond

L’OCDE prévoit une condition concernant le but de l’aide. Il faut que le but soit

La

d’une

recommandation de 1974 évoque deux cas.

importance

suffisante

pour

se

dégager

du

principe

du

Pollueur-payeur.

 

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur

33

& l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur- payeur

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Le premier, c’est la prise en compte d’un déséquilibre économique régional. Un équilibre régional fragile pourrait voir une norme environnementale résonner comme le coup de grâce aux acteurs économiques locaux.

Le second, c’est la difficulté particulière du pollueur dans son secteur. Une norme, nouvelle, peut amener le pollueur sur la corde raide par rapport à un autre pollueur en meilleure posture.

Dans la mesure où ces conditions sur le but de l’aide sont remplies, reste à s’interroger sur les conditions sur le contenu des aides. On ne jette pas l’argent par la fenêtre. Enfin en théorie. L’aide est nécessairement sélective. Elle est encore provisoire. Elle ne doit en outre pas entraîner de distorsions trop importantes dans les échanges internationaux. Il en résulte une certaine sévérité, et elle amène l’OCDE à mettre en place des conditions de forme

2 · Les conditions de forme

Avec la recommandation de 1974, l’OCDE pond un comité chargé – sur plainte

d’un État membre – si l’aide accordée à un pollueur par un autre État est conforme aux

conditions de fond imposées par l’OCDE.

Ce comité a beau

existé, il est bien peu prolixe. La transparence de son

fonctionnement est tellement opaque qu’on peut s’interroger sur son activité.

Paragraphe 2e

Les apports du Droit communautaire

en matière d’aides d’État à finalité environnementale

La Commission européenne est chargée d’apprécier dans quelle mesure une

aide d’État est conforme au Droit communautaire, donc le Droit de la concurrence et le

Droit de l’environnement avec le principe du Pollueur-payeur.

Ce qu’il convient de noter,

contrairement à l’OCDE, une véritable autorité

existe
existe

. Dans le Traité de Rome, figure un dispositif spécifique de contrôle préalable des aides

d’État aux entreprises. Quand le contrôle se fait a posteriori pour l’OCDE, pour la

Commission, elle intervient tant a posteriori qu’a priori, sur les projets d’aides d’État communiqués par un État.

du Traité de Rome précise ainsi les circonstances dans lesquelles une aide

d’État à une entreprise pourrait se voir considérée comme compatible au regard du Droit

un

une

région en retard économique. L’aide est destinée à

certaines activités économiques. La Commission se doit d’être au taquet sur des aides accordées au pollueur.

communautaire. Cet article retient

projet important d’intérêt européen commun. L’aide est destinée à

L’Art. 87
L’Art. 87

trois hypothèses . L’aide est destinée à

promouvoir promouvoir
promouvoir
promouvoir

faciliter

le développement de

Dans la pratique, les aides d’État à finalité environnementale n’ont jamais été justifiées par la première justification. Cette première dérogation suppose en effet qu’il y ait un véritable projet européen transnational. Et bah pour l’instant, s’il y en a, ils ne répondent pas au critère de l’Art. 87.

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur & l’internalisation des coûts de la prévention

!

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Le principe du Pollueur-payeur

Le Réseau NATURA 2000 est un projet tant interne qu’européen. Il est si

Il est plus d’origine interne

important qu’un fonds communautaire lui est adjoint. qu’européenne.

Les aides d’État ont été plus invoquées au regard de la deuxième dérogation. Reste qu’en pratique, le motif de la promotion d’une région en retard économique est plus utilisé à titre complémentaire du bien fondé d’une aide d’État à finalité environnementale.

Le motif, soit exclusif, soit essentiel, repose donc bien plus sur le troisième,

d’aide

bref

le

soutien

à

une

activité

spécifique.

Si

bien

qu’on

Parlement

souvent

sectorielle.

Petite digression. Là où il n’y a que très peu de contentieux devant le comité de l’OCDE, devant la Commission, ce n’est guère mieux. Dans la pratique, il n’y a jamais de contentieux devant la CJCE sur la question des aides d’État environnementales. Pourquoi ? A priori, États et entreprises ne s’égarent pas à contester les contrôles opérés par la Commission. Ça viendra probablement…

Bon, mais la Commission, en tant qu’autorité de la concurrence, ne développe pas

trop le domaine environnemental. Le plus souvent, ce qui ressort du phrasé de la

Commission, c’est qu’elle se conforme dans la pratique à des encadrements. Les

encadrements, ce sont des documents, élaborés par la Commission, qui fixent les lignes

directrices que suivra dans l’avenir la Commission dans l’étude des projets d’aides d’État

soumises. C’est un écho certain aux directives sauce française. L’encadrement a donc une

valeur politique, plus qu’une valeur véritablement juridique.

Ainsi, si deux projets d’aide d’État répondent au critère d’un encadrement, la

Commission aura plus tendance à autoriser l’octroi de ces aides d’État. Si la Commission ne

le fait pas, elle doit le justifier, en invoquant une spécificité particulière du projet qui lui est

transmis, lui permettant d’agir autrement que sous la coupe de l’encadrement.

Les politiques que la Commission a envisagées se font selon des priorités qu’elle

seront

peuvent

contrôlés. De même pour les entreprises.

même

a

dégagées. Les

États

donc

anticiper

la

manière

dont

ils

En matière environnementale, le premier encadrement remonte à 1974, dès les

débuts de la politique communautaire en matière d’environnement, avant même l’adoption

de la recommandation du Conseil sur le principe du Pollueur-payeur.

A · L’encadrement des aides d’État environnementales de 1974

Cet encadrement, vu sa date d’origine, se rapproche très fortement de la recommandation de l’OCDE. Cet encadrement a été reconduit à plusieurs reprises. On l’a à peine modifié jusque 1994.

Si en 1994, il y a eu un nouvel encadrement, c’est bien parce que l’encadrement était un peu périmé, c’est la traduction d’une prise en compte différente par les autorités européennes de l’environnement. Les années 1970 avaient marqué l’adoption de toute une série de normes internationales et communautaires en parallèle de quoi l’environnement se dégradait toujours plus. Ces normes n’ont fait que réduire les dégradations.

L’encadrement de 1974 voit la Commission n’autoriser que des projets d’aide aux investissements, bref des aides permettant à un pollueur d’établir un dispositif antipollution conforme aux normes imposées par les États. L’objectif, c’est rendre plus acceptable une

 

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur

35

& l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur- payeur

2009 - 2010

!

nouvelle norme de prévention plus sévère, compenser la rigueur d’une norme par un dispositif d’aides. Finalement, cette aide aux investissements doit être sélective, transitoire et dégressive dans le temps.

Dans la pratique, ces aides antipollution pouvaient aller jusque 45 % du montant de l’investissement. Dès 1979, ce taux maximum tombe à… 15 %. Pan. A l’époque c’est finalement une aide pour la mise en conformité de l’entreprise à une nouvelle norme. Le volontariat de l’entreprise, connaît pas. C’est plus un accompagnement par la Commission et les États d’une nouvelle norme impliquant des investissements nouveaux.

Paragraphe 3e

Les encadrements récents de 1994 et 2008

Finalement, l’intérêt est de comprendre les finalités environnementales de la

Commission, et de comprendre comment le principe du Pollueur-payeur est interprété.

Les encadrements se sont succédés dans le temps. Ceci dit, il y a eu des périodes

pendant lesquelles la Commission a galéré à établir des lignes directrices. En l’absence

d’encadrement, la Commission peut quand même contrôler. Les encadrements n’ont pas de

valeur réglementaire. Ils ne font que traduire des politiques.

Le premier à retenir, c’est celui de 1974, bref aux débuts de la politique

environnementale de ce qui est encore la CEE. Il est dans la lignée de la recommandation de

l’OCDE. A l’époque, l’aide d’État à finalité environnementale avait un caractère notoirement

exceptionnel. Lorsqu’elle existait, elle ne pouvait qu’être transitoire dans le temps. L’aide

devait ainsi être dégressive dans le temps, et ne concerner que des aides à l’investissement.

L’approche est assez restrictive. Cette conception a d’ailleurs cédé la place à une conception

bien plus… souple.

A · L’encadrement de 1994 (vise surtout les PME, rajoute la raison d’aide au fonctionnement)

Dans le détail, on peut remarquer une insistance sur les besoins particuliers des

. Ce qui est plus important, c’est que la Commission ne se cantonne plus seulement à

une notion de politique transitoire. Il n’est plus envisagé que les aides d’État doivent à

terme disparaître. Dorénavant, la politique d’aide d’État est un bon instrument

économique, s’il est encadré. Le principe de Pollueur-payeur est là, de même que la libre

concurrence. On n’arrive pas à éviter les dégradations de l’environnement par l’application du principe de prévention. On décélère la dégradation sans l’arrêter.

PME
PME

Il ne faut en outre pas se focaliser sur les seules aides à l’investissement. Alors que l’encadrement de 1974 s’arrêtait aux seules aides à l’investissement, l’encadrement de 1994 prévoit la possibilité pour la Commission de donner son accord pour des aides au fonctionnement, sous conditions.

Parmi les aides à l’investissement, celles qui sont préférées par la Commission ne sont pas seulement celles qui ont pour but pour une entreprise de se conformer à une nouvelle norme. Comment adapter la politique d’une entreprise à de nouvelles contraintes ? L’encadrement de 1994 remarque que la PME est dans une situation moins favorable qu’une grande entreprise. On entend inciter une entreprise à une approche volontaire de protection de l’environnement. Il faut a priori plus facilement accepter une aide pour une entreprise qui se fixe un objectif allant au-delà des normes imposées. Il faut accompagner le volontariat, être dynamique. L’aide à l’investissement sera plus cohérente.

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur & l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur-payeur

L’encadrement de 2001 apparaît dans la même lignée, si ce n’est dans les priorités environnementales qui évoluent. La Commission insiste plus sur la fiscalité écologique au regard des souhaits de l’OCDE. Les questions énergétiques reprennent du poil de la bête.

B · L’encadrement du 1 er avril 2008

Assez indigeste. Et ce n’est pas par une éventuelle allusion au polyptère d’avril. Le 1 er avril, tout ça. On ne peut l’assimiler qu’en connaissant le contexte juridique et politique des aides d’État. L’encadrement de 2008 essaye à la fois de revoir l’encadrement de 1994, de le rafraichir, mais également de répondre à ce que l’on a appelé le plan d’action de l’Union Européenne en matière d’aide d’État de 2005.

1 · L’encadrement de 2008 se situe dans un nouveau contexte : le plan d’action 2005-2009

Politique et juridique. Le plan d’action de 2005 à 2009 insiste sur la stratégie de

Lisbonne, ayant pour but d’insister sur des termes du genre

sur

La Commission entend revoir l’ensemble de ses encadrements d’aides d’État, histoire de

compétitivité des entreprises ,

les

emplois

durables

,

sur

l’importance

de

l’économie

de

la

connaissance.

mieux cibler les futures politiques nationales d’aides d’État, au regard de cette stratégie de

Lisbonne.

. Ok. Exemption

par catégorie, cela sous-entend que certaines catégories d’aides d’État n’auront plus

besoin d’être notifiées à la Commission. On considérera à l’avance que les projets d’aide

d’État concernant ces catégories sont conformes au Droit communautaire. Se pose en tout

cas la question de savoir s’il y a des catégories d’aides d’État environnementales qui

n’auraient pas besoin d’être notifiées à la Commission, et quelles en seraient les

conséquences. La Commission se veut d’une part pédagogique, tout en ciblant au mieux les

cas d’exemptions par catégorie.

Ce plan d’action évoque aussi

l’idée d’exemption par catégorie

Une aide d’État qui est sous la forme d’une aide à l’investissement permettant à des

entreprises permet d’aller au-delà de ce qui leur est imposé par des normes

communautaires. Dès lors que l’intensité de l’aide ne dépasse pas…

exemption, donc conformité au Droit communautaire. Le projet d’aide d’État n’est pas

notifié à la Commission. L’intensité, c’est le montant de l’aide exprimé en pourcentage des

coûts admissibles. En l’espèce, une entreprise qui veut aller au-delà des normes imposées

doit opérer un investissement supplémentaire, source de coûts supplémentaires, dont le

choix politique entend être récompensé, d’où exemption de la notification.

2 · L’encadrement de 2008 s’appuie sur une approche plus économique que politique du principe de Pollueur-paye

35 % ,
35
%
,

il

y

a

Plus économique que politique. Normalement, avec le principe du Pollueur- payeur, il ne devrait plus y avoir besoin d’aide d’État. Pourquoi ? Parce que les mesures de police et les instruments économiques devraient finalement aboutir à une internalisation des coûts environnementaux dans le coût du produit ou du service. Il suffirait a priori que les États membres disposent d’une réglementation adaptée pour que le principe du Pollueur-payeur soit appliqué de manière stricte. Les pouvoirs publics disposent d’une certaine marge de manœuvre qui révèle qu’on ne soit prêt à internaliser les coûts environnementaux, intégrant l’idée que le pollueur ne soit pas le seul à passer à la caisse. Aujourd'hui encore, on ne sait pas tellement à quoi correspond l’aide d’État, on sait toutefois que c’est le moyen de répondre à une défaillance, à une mauvaise application du principe de Pollueur-payeur.

 

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur

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Des besoins sociaux sérieux doivent justifier les aides d’État. L’encadrement entend cibler les priorités. Puisqu’il y a défaillance, puisqu’il faut y répondre par une aide, il faut cibler les raisons socio-économiques.

3 · L’encadrement de 2008 développe 8 catégories d’aides d’État autorisables

Sur la gestion des déchets, la Commission considère qu’on ne devrait plus dans ce domaine avoir autant de besoins qu’auparavant. La Commission récuse donc toute possibilité d’aide d’État en matière de fonctionnement pour une installation de gestion des déchets. Si l’intensité de l’aide est faible, il y aura exemption. L’intensité ne peut pas dépasser 50 % sauf cas particulier.

Dans ces 8 catégories, il y a des conditions d’exemption, puis des conditions d’admissibilité.

Même s’il y a exemption, peuvent se poser deux questions. Il peut y avoir

exemption mais un État peut quand même communiquer son projet car le texte étant trop

compliqué, il ne sait pas trop. Mieux vaut prévenir que guérir. Si le régime d’aide d’État

prévu par un État membre rentre dans les lignes directrices prévues par l’encadrement, le

travail de la Commission est allégé. La Commission admet toutefois l'hypothèse où l’aide

d’État qui pourrait être accordée à une entreprise précise aboutirait à un montant très élevé

d’aide. Elle examinera le régime d’aide, comment est-il appliqué à l’entreprise. Finalement,

la Commission contrôlera quand même les cas particuliers si les aides sont très

importantes.

En matière de relocalisation d’entreprise, lorsque la ville rattrape certains sites

industriels, la sécurité ou la protection de la biodiversité implique de relocaliser cette

entreprise.

Enfin, une catégorie vise les aides permettant d’anticiper une nouvelle norme,

sortie mais pas encore vigueur.

Au travers de la question des aides d’État ressort clairement la querelle sur

l’interprétation du principe du Pollueur-payeur. Tout dépend toujours des objectifs

politiques.

Section 2

Le principe du Pollueur-payeur et la fiscalité écologique

Le développement de la fiscalité écologique répond à l’idée d’une mise en œuvre du principe de Pollueur-payeur. Une telle fiscalité a pour assiette une activité qui est cause des atteintes à l’environnement. La fiscalité écologique a pour but de changer le comportement d’un contribuable en arguant que l’entêtement, ça coûte cher. La fiscalité écologique est par nature discriminatoire. Le but n’est pas de remplir les caisses de l’État,

mais d’amener à un changement de comportement .

Une des justifications politiques de la fiscalité écologique repose sur ce principe. La réforme des impôts par le biais de la fiscalité écologique permet de récupérer une certaine somme d’argent qui pourrait être utilisée à des fins de diminution d’autres impôts, genre ceux tapant sur l’outil de travail ou le travailleur lui-même.

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Le principe du Pollueur-payeur

La seule protection de l’environnement ne justifie en tout cas pas la fiscalité écologique.

Le choix politique d’un État ou de l’Union Européenne de s’engager dans une réforme fiscale fondée sur le développement de la fiscalité écologique comporte toujours des risques.

Paragraphe 1er

État des lieux

L’OCDE a insisté sur la question de la fiscalité écologique durant les années 1980 et encore plus pendant les années 1990. L’agence européenne de l’environnement essaye d’évaluer en permanence quelle est la place de la fiscalité écologique dans les politiques nationales des États membres.

Une étude de 2002 de l’Agence européenne pour l’environnement révèle 5

constats. Le produit de la fiscalité écologique s’élève en 1999 à 6,7 % du produit total

des impôts et cotisations sociales. La fiscalité écologique reste on ne peut plus modeste.

La fiscalité écologique concerne pour l’essentiel deux domaines, l’énergie à 75 %, les

transports à 20 %, les miettes pour le reste. La fiscalité écologique se cristallise autour de la

question énergétique. La part de la fiscalité écologique dans les prélèvements obligatoires

n’a augmenté que très légèrement sur 20 ans. Les États triment à s’engager dans une

fiscalité écologique. La part de la fiscalité écologique dans les prélèvements obligatoires

varie beaucoup d’un État à l’autre. Les politiques nationales en matière de fiscalité

écologique sont disparates. Il est d’autant plus difficile d’harmoniser tout ça au niveau de

l’Union Européenne, ne serait-ce que par des directives. Le domaine de fiscalité

écologique diffère notablement d’un État à l’autre. La fiscalité écologique concerne par

exemple en France plus la protection de l’eau, des ressources naturelles, quand dans

d’autres, elle touche plus la consommation d’énergies fossiles. Malgré un engagement

sérieux des pays en matière de fiscalité écologique, éventuel, ces engagements ne seraient

que nationaux, pas communautaires.

{Grande ent: 50% ou 60 si innov, PE 70 ou 80, ME 60 ; seuil : 7,5 millions d’euros,

au-delà, la Commission contrôle selon des critères de nécessité [caractère incitatif de l’aide]

et proportionnalité [qui peut le plus peut le moins ?], mais encore des effets négatifs de

l’aide [sur la concurrence etc.]}

Paragraphe 2e

Les difficultés inhérentes à l’instauration d’une fiscalité écologique

Dès lors que se pose la question de la fiscalité écologique, deux difficultés surviennent, essentiellement d’ordre politique et juridique.

A · Les difficultés d’ordre politique

Toute réforme en fiscalité écologique suppose de répondre à au moins 3 questions. Il faut déjà déterminer le contribuable. Vient ensuite l’assiette. Il faut alors savoir

 

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur

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& l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur- payeur

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quelle est la nature même de l’assiette. Et lorsqu’elle est choisie, se contente-t-on d’un forfait ou d’un pourcentage ? Enfin, il faut déterminer l’affectation du produit de la taxe. Là, deux choix se présentent. Soit la taxe est prélevée pour financer une utilisation directe à des fins environnementales, Soit le produit de la taxe est affecté au budget général de l’État, auquel cas le produit de la taxe peut être renvoyé à un tout autre domaine.

Ces difficultés se retrouvent aussi bien sur un plan communautaire qu’interne.

B · Les difficultés d’ordre juridique

Vu le Droit interne, la difficulté juridique principale, c’est le respect du principe d’égalité devant l’impôt. Dès lors qu’il y a taxation écologique, il y a discrimination. Enfin avec modération. On se rappellera à ce titre de la taxe carbone version 2009, censurée par le Conseil constitutionnel car un peu beaucoup trop discriminatoire. (bis repetita placent, Les activités assujetties auraient dû représenter moins de 50 % de la totalité des émissions de gaz à effet de sphère).

Vu le Droit communautaire, la difficulté est premièrement le fait que toute directive

en matière de fiscalité suppose l’unanimité du Conseil. Il est donc parfois tendu d’obtenir

une

produits entre États membres.

des

harmonisation .

Deuxièmement,

il

faut

éviter

toute

discrimination

fiscale

Paragraphe 3e

L’état du Droit positif en matière de fiscalité écologique

en Droit communautaire

Alors, ici, ce qu’il faut retenir, c’est qu’il y a eu des brochettes de projet à partir de

, à partir de la Conférence de Rio. Le meilleur moyen de faire changer le comportement

des pollueurs pour les économistes, c’était de recourir à la fiscalité. Dans le cadre des

négociations internationales, l’Union Européenne avait proposé la formule d’une taxation

d’un certain nombre de produits, services, en fonction de la quantité d’émissions de gaz à

effets de sphère. L’Union Européenne entendait dévoiler parallèlement un projet de taxe

communautaire. Les négociations intracommunautaires ont été tellement contre-

productives que le projet n’a pas pu être adopté avant la Conférence de Rio, si bien que

le Commissaire responsable a préféré se casser plutôt que de venir les mains vides.

1992
1992

La pierre d’achoppement, c’était l’assiette. La taxe devait viser la consommation des énergies des gaz à effets de sphère, donc soulever des intérêts économiques distincts. Sans volonté politique on ne peut plus forte, le consensus européen n’a pu être trouvé à temps. C’est d’ailleurs pour cela que la Conférence de Rio renvoie à plus tard le problème de la taxe. Au niveau communautaire, on a de nouveau palabré, sans succès. Pendant au moins 10 ans.

La Commission a tenté de trouver une porte de sortie. Trois solutions sont

apparues.

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur & l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur-payeur

A · L’incitation donnée aux États membres

un…

vadémécum 6 aux États membres souhaitant s’engager dans l’obscure voie de la fiscalité écologique. A été alors soulevé un point non négligeable, celui des aides dans le cadre de la fiscalité écologique.

En

1997,

une

recommandation

de

la

Commission

a

voulu

fournir

B · Les encadrements en matière d’aide d’État environnementale

Lorsque l’aide d’État prend la forme d’une aide fiscale.

L’encadrement de 2001 insiste sur cette question, celui de

2008
2008

encore plus. Il en

résulte qu’une aide fiscale dans le cadre de la fiscalité écologique est a priori acceptable puisqu’il y a intention de modifier le comportement du contribuable. Ceci dit, il faut

s’assurer que le contribuable va véritablement s’engager dans la voie d’un changement de

comportement. La Commission entend s’assurer qu’un minimum soit exigé du

contribuable. On ne doit pas l’exonérer totalement. Il faut un prélèvement minimum.

Si exonération il y a, elle ne peut être que temporaire. Enfin, un

du contribuable doit être obtenu. Bref, il faut un accord

engagement personnel

volontaire .

C

· C’est de la fiscalité environnementale sans être de la fiscalité environnementale

Ce n’est pas de la fiscalité environnementale, ça n’a pas l’apparence de la fiscalité

environnementale, ça n’a pas le goût de la fiscalité environnementale, et pourtant c’est de la

fiscalité environnementale. Avec ça si tu le retiens pas…!

Une taxation, par exemple sur les carburants, visée par une directive fiscale, peut

révéler une fiscalité écologique. La TIPP, tout ça… De même, une directive sur les émissions

de polluants par les moteurs à combustion est régulièrement rafraîchie. On s’est demandé si

les États, dans le cadre d’une telle directive, pourraient-ils être autorisés à introduire une

fiscalité écologique pour favoriser l’achat de nouveaux véhicules moins polluants. La

question de la fiscalité incitative est ainsi régulièrement discutée depuis le début des années

1980. La prime à la casse en est un bon exemple. Sont même discutées actuellement des

taxes d’ajustement pour pénaliser les pays qui ne prennent pas suffisamment

d’engagements sur un plan écologique.

Section 3

Le principe du Pollueur-payeur & la politique du prix réel

On a une décharge, reste à savoir comment fixer le tarif. Dans l’optique du principe de Pollueur-payeur, il faut intégrer l’ensemble des coûts, y compris environnementaux.

Donc l’ensemble des conditions imposées pour que la décharge ne pollue pas.

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

6 Alors je précise que j’ai repris ce terme in extenso et que je ne fais pas de la propagande pour un certain dentifrice.

 

Chapitre II · Le principe du Pollueur-payeur

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& l’internalisation des coûts de la prévention

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Le principe du Pollueur- payeur

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Bref tous les coûts liés au fonctionnement de la décharge pour éviter toute pollution. Mais encore les coûts de surveillance, de gardiennage, une fois l’exploitation achevée, éventuellement le démantèlement de la décharge et le devenir du terrain, le coût de sa remise en état pour qu’il soit réutilisé, sans oublier des garanties bancaires au titre de caution en cas de non-respect des engagements de l’exploitant de la décharge.

OCDE et UE essayent d’introduire ce mode de pensée dans un maximum d’activités économiques. Le prix fixé doit compenser au moins les coûts environnementaux. Fastidieux.

Grosso modo, depuis 1999, des directives communautaires, à l’occasion d’une réglementation sur une activité économique, imposent cette pratique du coût vrai, du prix réel. Un premier exemple vise les décharges. Le prix du service doit intégrer notamment le coût de la caution, un gardiennage pendant 40 ans… Un autre exemple vise la collecte des véhicules usagés. Un dernier exemple vise l’eau. Comment financer le coût de l’eau ? Le contribuable ? Le consommateur ? Le principe du Pollueur-payeur exige que ce soit le consommateur.

En Irlande, en raison de la faiblesse du niveau de vie des irlandais au moment

de l’adoption de la Constitution irlandaise, il est prévu que l’eau soit gratuite. La

directive communautaire de 2001 a dû amener l’Irlande à donc modifier sa

Constitution afin que les services d’eau ne soient plus financés par l’impôt, mais par les

consommateurs, et non les contribuables. Parmi ces consommateurs, on distingue les

ménages des agriculteurs et des industriels. Aujourd'hui, le plus gros consommateur, c’est

l’agriculteur, chose encore plus nette dans les pays s’amusant à l’irrigation intensive, genre

Espagne. La conséquence, c’est que l’exigence d’appliquer un tarif réel aux agriculteurs pose

un petit problème, source d’une augmentation des prix agricoles. Finalement, les ménages

passent à la caisse. La directive exige pourtant que le prix de l’eau ne soit pas le même

pour l’industriel, pour le ménage et pour l’agriculteur, car les conséquences

environnementales de l’utilisation par ces trois acteurs diffèrent sensiblement. C’est

tellement plus simple de ratisser large que de prendre d’assaut des groupes de pression…

Chapitre III

Le principe du Pollueur-payeur